SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten. Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor. Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd. ISBN 978-91-7678-765-6
IUSTUS FÖRLAG
SP.FAST.RÄTT.uppl.10.2.indd 1
bertil bengtsson SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN
bertil bengtsson
bertil bengtsson
tIONDE upplagan
SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN IUSTUS FÖRLAG
10-06-24 13.55.46
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 2
10-07-13 13.06.54
B ERTIL B ENGTSSON
SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN Tionde upplagan
IUSTUS FÖRLAG
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 3
10-07-13 13.06.54
© Författaren och Iustus Förlag AB, 10 upplagan, Uppsala 2010 ISBN : 978-91-7678-765-6 Sättning : Harnäs Text & Grafisk Form Omslag: IdéoLuck Tryck : Edita, Västerås 2010 Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30, fax: 018-69 30 99 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 4
10-07-13 13.06.54
Förord till tionde upplagan Denna översikt av den speciella fastighetsrätten är avsedd främst för juristutbildningen. Meningen är att i varje fall avsnitt med fin stil då skall läsas kursivt, om man inte har särskilt intresse för rättsområdet. I den nya upplagan har åtskilliga avsnitt (särskilt kap. 2, 4, 7 och 10) omarbetats på grund av omfattande ny lagstiftning och även viss ny rättspraxis. Liksom i föregående upplagor har framställningen i stora delar snarare ett fastighetsrättsligt än ett miljörättsligt perspektiv. Den uppehåller sig mycket vid gällande rätt, utan de vida utblickar – delvis av tvärvetenskapligt slag – som utmärker de bästa miljöjuridiska arbetena. Vissa avsnitt, närmast kap. 2–5 och delvis 13, är ren fastighetsrätt och kan läsas översiktligt, om man vill lägga tyngdpunkten på miljörätten. De rör emellertid praktiskt viktiga frågor. – Den som är särskilt miljöintresserad bör under alla förhållanden komplettera läsningen med miljörättslig litteratur för att få ett bättre grepp om problemen. Uppsala i juni 2010 Bertil Bengtsson
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 5
10-07-13 13.06.54
Innehållsförteckning Några använda förkortningar 11 1 Inledning 13 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten 13 1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag 14 1.3 Lagar på området 17 1.4 Metoder vid myndigheternas ingripande 20 1.5 Miljöhänsyn i lagstiftningen 23 1.6 Några andra huvudsyften bakom lagstiftningen på området 27 1.7 Intressekonflikter; lagstiftningsteknik 31 1.8 Egendomsskyddet 34
2 Plan- och byggnadslagstiftning 36 2.1 Allmänna anmärkningar 36 2.2 Allmänt om lagstiftningens utformning 41 2.3 Hushållning med mark- och vattenområden 44 2.4 Översiktsplan 50 2.5 Detaljplan 52 2.6 Plangenomförandet 57 2.7 Områdesbestämmelser 59 2.8 Exploateringssamverkan m.m. 60 2.9 Bygglov och andra tillstånd 60 2.10 Ersättningsregler; tidigare principer 63 2.11 Ersättningsregler enligt PBL och NPBL 65 2.12 Sammanfattning 68
3 Fastighetsbildning m.m. 70 3.1 Inledande anmärkningar 70 3.2 Historisk bakgrund 72 7
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 7
10-07-13 13.06.54
3.3 Allmänna villkor för fastighetsbildning 77 3.4 Fastighetsreglering; allmänt 86 3.5 Särskilda regler om samfälligheter 93 3.6 Särskilda regler om servitut 94 3.7 Särskilda regler om inlösen 96 3.8 Avstyckning 97 3.9 Klyvning 99 3.10 Sammanläggning 99 3.11 Fastighetsbestämning 102 3.12 Fastighetsregistrering 103 3.13 Anläggningslagen 104 3.14 Ledningsrättslagen 108 3.15 Sammanfattning 109
4 Expropriation m.m. 112 4.1 Inledande anmärkningar 112 4.2 Expropriationens föremål och verkningar 115 4.3 Expropriationsändamålen; allmänt 116 4.4 Expropriation för tätbebyggelse 118 4.5 Expropriation för särskilda ändamål 120 4.6 Värdestegringsexpropriation 121 4.7 Intresseavvägning m.m. 123 4.8 Förfarandet vid tillståndsprövningen 125 4.9 Förhandstillträde 127 4.10 Allmänt om expropriationsersättningen 128 4.11 Löseskillingen 132 4.12 Företagsinverkan m.m. 133 4.13 Intrångsersättning 135 4.14 Ersättning för personlig skada 136 4.15 Sakägarbegreppet 137 4.16 Rättegången 138 4.17 Skyddet för borgenärer och sakägare 139 4.18 Väglagen 141 4.19 Sammanfattning 142
5 Allemansrätten 144 5.1 Allmänna anmärkningar 144 5.2 Gångtrafik 148 8
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 8
10-07-13 13.06.54
5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
Annan trafik 150 Vistelse på annans mark 151 Allemansrätt på vattenområde 152 Rätt att ta naturprodukter m.m. 153 Sammanfattning 154
6 Miljöbalken; allmänna regler 155 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
Inledande anmärkningar 155 Hänsyns- och avvägningsregler 156 Miljökvalitetsnormer 164 Miljökonsekvensbeskrivningar m.m. 166 Prövningssystemet 168 Sammanfattning 170
7 Skydd för naturen. Områdesskydd 171 7.1 7.2 7.3 7.4
Allmänt 171 Olika typer av naturområden m.m. 172 Intresseprövning beträffande områdesskydd 180 Sammanfattning 182
8 Miljöfarlig verksamhet m.m. 184 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9
Allmänt om miljöfarlig verksamhet 184 Begreppet miljöfarlig verksamhet 186 Tillstånd, anmälan, tillsyn m.m. 188 Allmänt om prövningen 191 Lokaliseringsfrågor m.m. 193 Skyddsåtgärder och förbud 197 Regler om hälsoskydd 200 Avhjälpande av miljöskador 201 Sammanfattning 207
9 Vattenverksamhet, täkt, skogsbruk m.m. 209 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7
Inledande anmärkningar 209 Rätt till vatten 210 Tillståndsregler 212 Några andra regler om vattenverksamhet 213 Täktverksamhet m.fl. arbetsföretag 214 Skogsvårdslagen 215 Sammanfattning 216 9
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 9
10-07-13 13.06.55
10 Ersättningsregler i miljöbalken 218 10.1 Allmänna anmärkningar 218 10.2 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 219 10.3 Ersättning vid tillstånd till vattenverksamhet 223 10.4 Grundlagens betydelse 224 10.5 Sammanfattning 226
11 Skadestånd och andra påföljder enligt miljöbalken 227 11.1 Skadestånd m.m. 227 11.2 Straffansvar 233 11.3 Miljösanktionsavgift 234 11.4 Sammanfattning 235
12 Miljöfrågor utanför fastighetsrätten 236 12.1 Allmänt 236 12.2 Genteknik 237 12.3 Kemiska produkter m.m. 238 12.4 Avfall och producentansvar 239 12.5 Sammanfattning 241
13 Några andra lagar om markens användning 242 13.1 Kärnkraftlagstiftning 242 13.2 Minerallagen 243 13.3 Allmänt om jakt- och fiskelagstiftning 247 13.4 Jakt 249 13.5 Fiske 250 13.6 Ägofredslagen; rennäringslagen 252 13.7 Sammanfattning 253
Litteraturförteckning 255 Rättsfallsregister 258 Sakregister 260
10
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 10
10-07-13 13.06.55
1 Inledning 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten Denna framställning behandlar egentligen två rättsområden: dels den del av fastighetsrätten som ofta kallas markrätt, dels miljörätt. Rättsområdena hänger emellertid nära ihop; också miljörätt hör till större delen till fastighetsrätten. Markrätten rör i stora drag enskildas användning av sin mark, framför allt lagstiftarens och myndigheternas kontroll över användningen; de enskildas möjlighet att bilda fastigheter m.m., myndigheternas planering av markens användning och kontroll över utnyttjandet av naturresurser som mineraler, vilt och fisk, deras möjlighet att lösa in – expropriera – mark, och liknande frågor. Miljörätten handlar också om en kontroll över användningen, men då med sikte främst på att skydda människors hälsa, naturen och miljön i övrigt, inbegripet våra naturresurser. Det är klart att sådana frågor får stor betydelse också för t.ex. planeringen. Den speciella fastighetsrätten reglerades länge av lång rad olika lagar. År 1998 antog emellertid riksdagen miljöbalken (MB) – en samlad lagstiftning som ersätter åtskilliga äldre lagar, bl.a. miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, hälsoskyddslagen och vattenlagen (vars regler dock delvis togs in i en ny lag med särskilda bestämmelser om vatten verksamhet). En del annan viktig fastighetsrättslig lagstiftning behölls emellertid: fastighetsbildningslagen (FBL), plan- och bygglagen (PBL), expropriationslagen (ExprL), väglagen, minerallagen, jaktlagen, fiskelagen m.fl. Flertalet av dessa lagar skall emellertid tillämpas huvudsakligen enligt tankegångarna i miljöbalken. Den får därför en central betydelse på rättsområdet. Den följande framställningen är upplagd på detta sätt: Först kommer en översikt av rättsområdet, där bl.a. några ledande synpunkter behandlas – särskilt vissa huvuddrag i MB:s allmänna regler, som får betydelse på större delen av rättsområdet (kap. 1). Sedan redogör jag för vissa mark rättsliga regler som samtidigt är en viktig bakgrund till miljörätten: bl.a. för bestämmelserna i PBL, FBL och ExprL och dessutom för allemansrätten, som inte är lagreglerad på samma vis som andra delar av fastighetsrätten (kap. 2–5). Därefter tar jag upp de viktigaste delarna av MB; 13
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 13
10-07-13 13.06.55
processrättsliga och förvaltningsrättsliga bestämmelser (bl.a. om tillsyn över miljön) berörs dock ganska kort, liksom reglerna om miljöbrott. (Se kap. 6–12.) Avslutningvis behandlas olika lagar utanför MB som främst rör naturresursernas användning (kap. 13).1 MB rör till viss del frågor som inte har med fastighetsrätten att göra – bl.a. kontroll över kemiska produkter och genteknik. Också de skall behandlas i korthet, fast de egentligen inte hör till ämnet. – En viktig lag om miljön är också arbetsmiljölagen. Den är dock ingen fastighetsrättslig lagstiftning och brukar inte räknas till miljörätt i vanlig mening, snarare till arbetsrätten. Den berörs inte alls i fortsättningen.
1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag Det mesta som sägs i detta inledande kapitel återkommer i den senare framställningen. Det kan emellertid vara lättare att få grepp om detta stora rättsområde, om man från början har klart för sig några karakteristiska drag hos rättsreglerna och vilka huvudtankar som ligger bakom dem. Man brukar ofta skilja mellan allmän och speciell fastighetsrätt. Den allmänna fastighetsrätten behandlar i stort sett de regler som förekommer i JB. Den speciella fastighetsrätten, miljörätten inbegripen, rör de flesta övriga lagar som studeras på området. Det finns ganska goda skäl att se den speciella fastighetsrätten som ett rättsområde för sig. Här dyker det upp nya typer av problem, som mera sällan blir aktuella vid tillämpning av JB:s regler (och f.ö. inte heller inom förmögenhetsrätten i allmänhet). Några sådana särdrag bör nämnas redan inledningsvis. Den allmänna fastighetsrätten rör typiskt sett förhållandet mellan enskilda (fysiska och juridiska) personer. Naturligtvis kan reglerna i JB också bli tillämpliga på offentliga rättssubjekt, som staten och kommun; de kan t.ex. sälja, köpa, hyra eller arrendera ut fastigheter. Men de likställs då med enskilda fastighetsägare, hyresgäster etc.; det gäller i allmänhet inte några särskilda bestämmelser för staten och kommunerna. (Vissa 1
Miljörätten i stort (även utanför fastighetsrättens område) behandlas i en omfattande lärobok av Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten (2 uppl. 2008), i fortsättningen citerad Michanek-Zetterberg. I övrigt kan hänvisas till talrika arbeten av Staffan Westerlund, bl.a. Delkommentarer till miljöbalken, Miljörättslig tidskrift 1999, och (om äldre rätt) Miljörättsliga grundfrågor (1987). En lagkommentar av sedvanlig typ, delvis byggd på motiven, är B. Bengtsson, U. Bjällås, S. Rubenson och R. Strömberg, Miljöbalken. Mera speciella framställningar nämns i fortsättningen.
14
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 14
10-07-13 13.06.55
undantag finns; tomträtt kan t.ex. i allmänhet bara upplåtas i fastighet i allmän ägo, se 13: 2 JB.) Speciell fastighetsrätt angår däremot, också typiskt sett, situationer där offentliga myndigheter – inte så ofta de allmänna domstolarna – ingriper i de enskildas skötsel och dispositioner över sina fastigheter. Det är inte bara fråga om tvingande regler, som begränsar avtalsfriheten; från åtskilliga rättsområden känner vi till hur sådana kan få betydelse i tvister mellan enskilda. Men på den speciella fastighetsrättens område kan myndigheterna ofta ingripa av eget initiativ, utan att någon enskild fört saken inför myndigheten; och när flera enskilda är inblandade i ett ärende, behöver myndigheten inte ens om de enskilda parterna är eniga alltid följa deras ståndpunkt, utan kan ofta handla som de anses lämpligt i det allmännas intresse. Myndigheterna bestämmer ganska fritt över väsentliga förhållanden för de enskilda fastighetsägarna. De avgör, om nya fastigheter skall få bildas. De kan hindra den enskilde att bebygga sin fastighet och ibland också att sälja den, även om ingen annan motsätter sig åtgärden. De kontrollerar ägarens sätt att använda den; han får t.ex. inte avverka skog, exploatera grustillgångar, bryta mineraler efter sitt gottfinnande eller på annat sätt utnyttja fastigheten så att miljön skadas eller naturresurser går till spillo. Ibland krävs det tillstånd av myndighet för att använda fastigheten till visst ändamål, t.ex. att bygga i vatten eller starta en miljöfarlig industri. Staten eller kommunen kan rentav med tvång förvärva äganderätten till mark som den anser sig behöva, genom expropriation eller annan inlösen. Myndigheterna kan också tvinga enskilda fastighetsägare att sammansluta sig för att inrätta gemensamma anläggningar som vägar, värmecentraler etc. och detta fast kanske åtskilliga delägare i sammanslutningen egentligen är ovilliga att medverka. Det är naturligt att detta intresse hos myndigheterna för den enskildes sätt att sköta sin egendom framträder just inom fastighetsrätten. Den fasta egendomen är ju en grundval för landets ekonomi; det allmänna måste kontrollera att naturtillgångarna sköts rationellt, på ett sätt som är försvarligt från samhällsekonomisk synpunkt. Vidare är det ju från användningen av fast egendom som de största miljöhoten kommer – t.ex. från förorenande storindustrier eller från vägtrafiken. Det allmännas ingripanden medför att de rättsliga konflikterna ofta blir av ett annat slag än på JB:s område. Som framgått är den enskildes motpart inte i första hand en annan enskild utan en myndighet. Den enskilde får ta hänsyn främst till myndigheternas inställning, när han planerar sin verksamhet; det hjälper kanske inte att alla berörda enskilda parter godtar hans planer. Kan han t.ex. hoppas att få avstycka en fastighet för försäljning, eller exploatera mark för tätbebyggelse, eller starta en industri, eller utnyttja en malmfyndighet som han träffat på? Avgörande 15
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 15
10-07-13 13.06.55
är här de offentligrättsliga bestämmelser som gäller för myndigheternas handlande. Den speciella fastighetsrätten rör sig ofta på gränsen till förvaltningsrätten; delvis samma problem studeras också där, fast vanligen från andra synpunkter. Vad som motiverar att den speciella fastighetsrätten ofta läses som en del av civilrätten är emellertid att myndigheternas ingripanden har så nära samband med de enskildas inbördes rättsförhållanden. Ibland kan de direkt påverka de enskildas avtal. Från fastighetsköpets område känner vi t.ex. till de obehagliga följderna av att avstyckning inte kommer till stånd, när någon sålt ett område av sin fastighet; då förlorar ju köpet sin giltighet (4: 7 JB). Vi kommer att träffa på en del andra exempel på att ett myndighetsbeslut kan få betydelse av liknande slag. Vidare rör den speciella fastighetsrätten ofta konflikter mellan grannar, liknande dem som behandlas bl.a. i 3 kap. JB. En villaägare vill inte att grannen skall få lov att driva en bullrande industri i hans närhet; han2 motsätter sig att en annan granne får bygga ett högt hus som fördärvar hans utsikt; och grannen i sin tur reagerar mot att villaägaren sätter upp staket, som hindrar närboende från att använda en bra badstrand på villaägarens mark. Situationer av dessa slag regleras i den lagstiftning vi skall syssla med (i de angivna exemplen respektive 9 kap. MB, plan- och bygglagen och 26 kap. 11 § MB). Men de har likhet med vanliga civilrättsliga tvister. Man kan också framhålla att läget, när en särskild persons rådighet över sin fastighet inskränkes, påminner mycket om en välkänd situation: när ett servitut enligt avtal läggs på hans fastighet. Jämför med detta t.ex. fallet när fastighetsägaren får tåla en grannes körtrafik över sin fastighet, enligt ett beslut vid fastighetsreglering. Skillnaden är emellertid att grannens rätt i detta fall inte uppkommit genom avtal utan genom tvång från myndigheternas sida. Liksom vid avtalsservitut blir frågan i vad mån sådana och andra inskränkningar i äganderätten gäller också mot ny ägare av fastigheten – med andra ord om de har sakrättslig effekt. Komplikationerna liknar dem som behandlas i JB, men lösningarna är inte alldeles desamma. Tvångsrätten har en starkare ställning. Det finns också åtskilliga anknytningar till välbekanta skadeståndsrättsliga problem i den speciella fastighetsrätten. En del rent skadeståndsrättsliga bestämmelser finns, t.ex. i 32 kap. MB (tidigare miljöskadelagen); fast de väl redan är kända skall de uppmärksammas också i fastighetsrättsligt sammanhang. Men här förekommer också regler om ersättning av något annan typ. Om myndigheterna nödgar den enskilde att avstå från mark eller begränsar hans rätt att utnyttja sin fastighet skall han ofta 2
I fortsättningen talar jag för enkelhetens skull om ”han”, när fastighetsägaren och andra parter behandlas. Men naturligtvis betyder det hela tiden ”han eller hon”.
16
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 16
10-07-13 13.06.55
ha gottgörelse; det gäller t.ex. vid expropriation, vid fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, vid vissa byggnadsförbud och rivningsförbud enligt plan- och bygglagen och vid sådana vattenföretag som medför översvämningar el.dyl. på annans mark. Problemet blir här närmast vilka förluster som skall ersättas för den enskilde, som lider skada eller olägenhet. De speciella fastighetsrättsliga reglerna på området avviker på en del punkter från skadeståndsrättsliga principer, men frågeställningarna har vissa likheter med varandra. Slutligen kan nämnas det ansvar för avhjälpande av vissa miljöskador som behandlas i 10 kap. MB; det påminner delvis om skadestånd men gäller mot det allmänna, inte mot enskilda skadelidande (se 8.8 nedan).
1.3 Lagar på området En särskild svårighet med den speciella fastighetsrätten är att den är i ständig omvandling. Viktiga lagreformer genomförs praktiskt taget varje år. År 1987 blev det en genomgripande ändring av byggnadslagstiftningen, när riksdagen antog förslaget till plan- och bygglag (PBL), kompletterad av bl.a. lag om hushållning med naturresurser (naturresurslagen; NRL). Sedan kom det en mängd mindre ändringar i olika lagar. År 1998 antog riksdagen som sagt en miljöbalk, samtidigt som en rad äldre lagar har upphävts. Den har sedan ändrats undan för undan, bl.a. på grund av nya EG-direktiv. – Och dessutom har ett antal andra lagändringar tillkommit under 2009 och 2010; bl.a. har den borgerliga regering som styrt landet sedan 2006 ambitioner att stärka markäganderätten på olika sätt, delvis på miljöns bekostnad. Detta innebär visserligen att man vid läsningen får syssla med högaktuella problem, ofta starkt kontroversiella från politisk synpunkt; det kan göra ämnesområdet intressantare. Men samtidigt är utvecklingen svår att förutse – vad kan t.ex. utgången av 2010 års val betyda på sikt? – och rättsområdet är besvärligt att överblicka. Något lättare har det kanske blivit efter miljöbalkens tillkomst, men många svåröverskådliga lagar återstår, och inte heller miljöbalken är så värst enkel att läsa. Man kan säga att en väsentlig del av studierna på detta område bör gå ut just på att bli hemmastadd i lagtexten; är man väl det, går det vanligen hjälpligt att klara frågor man ställs inför, både i tentamen och i praktiska livet. – En förutsättning är dock att man har ett visst begrepp om syftet med de ibland ganska opreciserade lagreglerna (jfr 1.5 och 1.6 nedan). Ett stort lagverk, som intar en central ställning inom den speciella fastighetsrätten, är fastighetsbildningslagen (FBL) av 1970; med sina 19 kapitel när den
17
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 17
10-07-13 13.06.55
nästan upp till JB:s format. Den behandlar bl.a. bildandet av nya fastigheter och andra ändringar i fastighetsförhållandena (fastighetsreglering). Det är alltså fråga om hörnstenar i det fastighetsrättsliga systemet; märk särskilt de allmänna principerna i 3 och 5 kap. Lagtexten i FBL är emellertid ofta allmänt hållen och ganska svår att få grepp om. Den brukar inte väcka någon entusiasm bland juridikstuderande; kanske är det någon tröst att veta, att den liksom annan fastighetsrättslig lagstiftning anses betydligt roligare att tillämpa i praktiken. – Anläggningslagen av 1974 ansluter sig nära till FBL:s system. Den rör de allt viktigare frågorna om samverkan mellan fastigheter för utnyttjande av gemensamma anläggningar av olika slag. Också om denna lag gäller att den är rätt abstrakt formulerad – det är t.ex. inte lätt att av lagtexten få fram, vilka anläggningar den närmare bestämt avser – och kräver åtskillig eftertanke. Även ledningsrättslagen från samma år har fått ökad praktisk betydelse – allt fler ledningar av olika slag dras fram både i tätorter och på landsbygden. – Jordförvärvslagen av 1979 ger myndigheterna kontroll över försäljningen av jordbruks- och skogsbruksfastigheter. Den bör ha lästs i samband med fastighetsköp och behandlas inte närmare här. En central lagstiftning inom den speciella fastighetsrätten var också 1947 års byggnadslag (BL). Byggnadslagstiftningen undergick viktiga förändringar bl.a. 1971 och 1972 i samband med den s.k. riksplaneringslagstiftningen, där det gällde att öka myndigheternas kontroll över bebyggelse och annan markanvändning. I plan- och bygglagen (PBL) av 1987 är huvudprinciperna till stor del desamma. Den har år 2010 ersatts av en ny plan- och bygglag (NPBL), som träder i kraft 2011; denna innebär dock inte så stora ändringar i sak. – Det finns skäl att studera åtskilliga av dessa regler noga. Systemet med planer av olika slag, mer eller mindre detaljerade, har direkt betydelse för fastighetsbildningen (jfr 3.3 nedan), och man bör därför observera bestämmelsernas samspel med FBL; dessutom bör man känna till dem för att förstå ersättningsprinciperna i expropriationslagen. Expropriationslagen (förkortad ExprL) är ännu en mycket viktig lag på området, inte bara med hänsyn till expropriationernas praktiska betydelse i samhällslivet, utan också därför att särskilt ersättningsreglerna i 4 kap. stått modell för åtskilliga liknande regler i den speciella fastighetsrätten. Det lönar sig att läsa dessa regler väl; de är dock ganska komplicerade – inte minst efter ändringar 2010 – och kan ge både studenter och praktiker åtskilligt huvudbry. Också 1 och 2 kap. ExprL är viktiga. En fördel med denna lag är att den är översiktligt disponerad och inte särskilt svår att hitta i.
För miljörättens del har förstås miljöbalken (MB) en central betydelse. Den trädde i kraft den 1 januari 1999. Förarbetena till balken började när en utredning – miljöskyddskommittén – tillsattes år 1989. Den lade år 1993 fram ett omfattande betänkande (SOU 1993: 27), som låg till grund för en proposition år 1994 – avgiven av den borgerliga regeringen någon månad innan den fick avgå på grund av riksdagsvalet samma år. Den nya socialdemokratiska regeringen återkallade
18
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 18
10-07-13 13.06.55
propositionen, bl.a. under hänvisning till vissa anmärkningar av Lagrådet, och lät den s.k. miljöbalksutredningen fortsätta arbetet på en balk. Man kan diskutera om denna ovanliga åtgärd var alldeles nödvändig; de skäl som anfördes, bl.a. att vattenlagen borde inarbetas i balken, var inte så värst övertygande, och politiska överväganden spelade nog en viss roll. I vart fall arbetade miljöbalksutredningen vidare, under stark tidspress, och lade fram ett nytt ambitiöst förslag. Sedan utarbetade miljödepartementet skyndsamt en lagrådsremiss på grund av utredningsförslaget, och sedan Lagrådet kommit med ett utförligt kritiskt yttrande om den nya versionen lade regeringen skyndsamt fram en proposition med vissa ändringar i förslaget. Politikerna hade alltså bråttom att få fram balken, möjligen med tanke på valet 1998; utredningen och departementsjuristerna gjorde det bästa av situationen, men detta jäkt var knappast till fördel för lagförslaget. En balk skall ju enligt svenska traditioner ha speciella kvaliteter – den skall röra centrala regler och vara särskilt omsorgsfullt genomarbetad, vanligen av de framstående och rutinerade lagskrivarna i justitiedepartementet – men det stämmer inte så väl på MB. Förslaget blev bättre efter Lagrådets granskning; alltjämt återstod dock en del underligheter som delvis ännu inte rättats till. Redan vid MB:s ikraftträdande tillsattes en kommitté som skulle rätta till bristfälligheter i balken – onekligen en ovanlig åtgärd på detta stadium – och den kom undan för undan kommit med ändringsförslag som till stor del genomförts. Också nya EG-direktiv på området har lett till flera tillägg och ändringar.
MB ersatte åtskillig central miljölagstiftning: 1969 års miljöskyddslag, miljöskadelagen av 1986, naturvårdslagen av 1964, den ganska färska naturresurslagen av 1987, renhållningslagen, hälsoskyddslagen, 1985 års lag om kemiska produkter och ett antal mindre miljölagar. Som nämnt togs vidare reglerna i 1983 års vattenlag delvis in i balken, medan en rad mera speciella bestämmelser fördes över från vattenlagen till en ny lag om vattenverksamhet. Man behöll däremot ett antal andra lagar av stor betydelse för miljön – framför allt PBL, som skulle blivit för krånglig att samordna med balkens regler, och dessutom skogsvårdslagen, väglagen samt lagstiftning om mineraler, jakt och fiske. I sak betydde inte denna reform någon så genomgripande förändring som man kunde tro; en del enskilda regler fick ett mera miljövänligt innehåll, men på många punkter får äldre praxis betydelse också när MB tillämpas, och man har ofta anledning att gå tillbaka till förarbetena till tidigare lagar när reglerna skall tolkas. En viktig nyhet är emellertid vissa övergripande regler i balken som blir av betydelse inte bara när MB:s regler skall tillämpas utan också beträffande åtskilliga andra lagar som gäller miljön. Särskilt gäller detta MB:s allmänna målsättning; den skall påverka tillämpningen av alla möjliga regler som rör miljön och människors hälsa, vare sig de förekommer i MB eller i annan lagstiftning (se nedan 1.5). Viktiga är också de s.k. hänsynsreglerna i 2 kap. MB, som 19
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 19
10-07-13 13.06.55
spelar en roll även utanför balkens område (se nedan 6.2).3 Men det är oklart i vilken utsträckning detta faktiskt har lett till ändrad praxis. Än så länge saknas vägledande prejudikat på många områden av miljörätten. Från början bör framhållas att MB och annan lagstiftning som rör miljön skall tillämpas parallellt, om inte annat framgår av lagtexten. Man får t.ex. ofta pröva om en verksamhet är tillåten dels enligt MB, dels enligt någon annan speciell lagstiftning (t.ex. väglagen, luftfartslagen, skogsvårdslagen). Det är ju inte så konstigt – också i andra sammanhang kan flera lagar vara tillämpliga på samma faktiska förhållanden – men att märka är att MB på vissa sätt kan anses ha högre rang än dessa andra lagar. När det gäller kravet på miljön skall man i princip in inte nöja sig med mindre än MB föreskriver, även om andra lagar ställer upp lägre krav. I vissa fall anges dock i den speciella lagen att man skall följa dess krav, inte MB:s regler. Till den speciella fastighetsrätten hör också gruvlagstiftningen, numera i 1991 års minerallag. Till stor del är den en lagstiftning för specialisten. Fast det hör till juridisk allmänbildning att veta något om dess huvuddrag, ford rar den inga detaljstudier. (Se nedan 13.2.) Även 1987 års jaktlag och 1993 års fiskelag kan studeras översiktligt, trots lagarnas praktiska betydelse. I än högre grad gäller detta 1971 års rennäringslag (som inte ens förekommer i den vanliga lagboken). Och i den långa ägofredslagen, av 1933, behöver bara några enstaka paragrafer uppmärksammas. En ganska viktig fråga, som är mycket ofullständigt lagreglerad, är innebörden av allemansrätten. Den ligger bl.a. bakom åtskilliga av MB:s bestämmelser. Man har god användning – f.ö. också i dagliga livet – av någon kunskap om de ofta missförstådda reglerna på området; dessvärre är de delvis oklara. (Se kap. 5.)
1.4 Metoder vid myndigheternas ingripande Det finns skäl att redan här göra en översikt av olika sätt för myndig heterna att få igenom sin vilja, när de ingriper mot den enskilde fastighetsägaren (eller eventuellt nyttjanderättshavaren). En vanlig situation är att man kräver särskilt tillstånd av myndighet för att den enskilde skall förfoga över sin fastighet på önskat sätt; det råder m.a.o. ett tillståndstvång. Fastighetsägaren måste t.ex. ha bygglov för att bygga, eller tillstånd från miljöskyddsmyndighet för att sätta igång en miljöfarlig verksamhet. Överträdelse kan medföra straff eller i vissa fall 3
Se om dessa frågor Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar (2001).
20
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 20
10-07-13 13.06.55
en straffliknande avgift (miljösanktionsavgift, byggnadsavgift m.m.), och ibland kan den enskilde tvingas att omintetgöra resultatet av den otillåt na verksamheten: ett svartbygge måste t.ex. rivas. En variant är att myndigheterna helt enkelt inte erkänner en rättshandling som rättsligen giltig, om den företagits utan vederbörligt tillstånd. ”Sämjedelning är utan verkan”, stadgas det i 1:1 JB; och som nämnt mister arealöverlåtelse sin giltighet, om inte området avstyckas. Också jordförvärvslagen stadgar samma påföljd, om en jordbruksfastighet förvärvas utan föreskrivet tillstånd. Följden blir att inte parterna kan åberopa rättshandlingen vid domstol eller annan myndighet, t.ex. om förvärvaren vill söka lagfart för att kunna inteckna ett överlåtet område. Vanligt är att myndigheterna hotar eller ingriper med tvångsmedel mot ett förhållande som de inte vill godta, även när det inte fordras förhandstillstånd för den aktuella verksamheten. De meddelar förbud mot en skadlig verksamhet, t.ex. mot olämplig skogsavverkning, eller ett föreläggande (ofta vid vite) att rätta till ett förhållande, t.ex. att plantera ny skog i stället för den avverkade. Ibland kan det fordras för sådana ingripanden att en enskild anmält behov av åtgärden; men det är som sagt vanligt att myndigheter får ingripa också på eget initiativ. Naturvårdsverket tar itu med en fabrik, när vattenföroreningar från den överskrider det tillåtna; statens fiskeritjänstemän ingriper mot vanvård av ett fiske; länsstyrelsen vidtar åtgärder för att skydda en känslig naturmiljö. En myndighetskontroll behövs för att konstatera om sådana ingripanden behövs. – Eftersom den enskilde kan behöva säkert veta, om han riskerar ett myndighets ingripande mot sin verksamhet, är kontrollen ofta kombinerad med en rätt till förprövning; en företagare kan på detta vis få besked t.ex. om hans verksamhet kan godtas som han nu bedriver den. Efter ett sådant besked kan han känna sig betydligt säkrare. Ännu en möjlighet att få till stånd lämpliga fastighetsförhållanden är att en tvångssamfällighet bildas, eventuellt på initiativ av myndighet. En fastighetsägare kan nödgas samverka med sina grannar för att ett område eller en anläggning skall kunna användas rationellt eller för att kostnaderna för dess underhåll skall kunna fördelas på rimligt sätt. En fastighet, som har nytta av en enskild väg, måste t.ex. gå med i en vägsamfällighet, fast ägaren personligen inte anser sig ha intresse av vägen. Ofta fordras dock att i varje fall en majoritet av intressenterna anser att en samfällighet skall bildas (så t.ex. vid s.k. fiskevårdsområde). Den kraftigaste typen av ingripande från det allmännas sida är inlösen av ett område, som det allmänna lämpligen bör ta hand om. Framför allt sker detta genom expropriation, men också andra inlösenfall förekommer; PBL ger t.ex. kommunen rätt att lösa bl.a. mark som enligt detaljplan är avsedd för gata eller annan allmän plats, och väglagen ger 21
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 21
10-07-13 13.06.55
Vägverket möjlighet att skaffa sig s.k. vägrätt när en ny väg skall byggas. Här får ägaren normalt ersättning för att han avstår från sin mark. – Att märka är att reglerna om expropriation och annan inlösen kanske haft sin främsta betydelse inte genom sin praktiska tillämpning utan genom den påtryckning deras blotta existens utgör för den enskilde markägaren: för att undgå expropriation, som kan medföra åtskilliga olägenheter, kan han gå med på frivillig försäljning av mark till staten eller kommunen. Detta har emellertid delvis ändrats genom 2010 års lagstiftning; nu har markägaren anledning att vägra sälja och i stället låta ärendet gå till expropriation, eftersom han då bör få bättre betalt (se 4.10 nedan). I det föregående har talats om ”myndigheterna”. Vi har här framför allt att göra med statliga myndigheter, t.ex. länsstyrelse, lantmäterimyndighet, Naturvårdsverket etc. Men också kommunala myndigheter, främst miljöoch hälsoskyddsnämnden och byggnadsnämnden, spelar en viktig roll i sammanhanget. Det är inte helt likgiltigt om det är statliga eller kommunala organ som bestämmer över den enskildes användning av fastigheten. De kommunala myndigheterna har, av naturliga skäl, lätt att ta särskild hänsyn till lokala särintressen på bekostnad av riksintressen; man kan t.ex. fästa större vikt vid god arbetstillgång på orten, när en industri skall byggas, än vid behovet av ett område som lokal för sällsynta fåglar eller växter eller som fritidsmark för personer väsentligen från andra delar av landet. Sådana motsättningar kan märkas särskilt på miljö- och naturvårdsområdet. Den som förordar decentralisering får hålla ögonen på de risker som detta kan medföra bl.a. för miljön.
Möjligheterna att göra ingrepp av detta slag, exempelvis i miljöns eller planeringens intresse, begränsas naturligtvis av hänsyn till den enskilde fastighetsägaren. I de fall där myndighetsingripanden alls är tillåtna, kan fastighetsägaren som nämnt ofta begära ersättning för att hans möjligheter att bestämma över fastigheten blir inskränkt – något som gör att myndigheterna av ekonomiska skäl kan finna det svårt att ingripa. Vill man tillvarata miljö- och planeringssynpunkter och andra allmänna intressen, är det nästan oundvikligt att det medför konflikter med den enskilda äganderätten. Men som bekant är äganderätten inte något från början bestämt, klart fixerat begrepp. Ägarens befogenheter beträffande en fastighet är varken mer eller mindre än vad lagstiftaren gör dem till. Här binds regering och riksdag bara av grundlagen (och i vissa fall av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna; jfr 1.8 nedan). I övrigt är det närmast en politisk fråga, hur pass mycket frihet lagen bör ge den enskilde att råda över sin mark; det avgörande blir i allmänhet de samhällsekonomiska och sociala konsekvenser som olika lösningar anses medföra. 22
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 22
10-07-13 13.06.55
1970-talets reformer inom bl.a. byggnads- och naturvårdslagstiftningen kunde bli effektiva just genom att lagstiftaren tog mindre hänsyn än tidigare till ägarintresset. Delvis gäller alltjämt detta system. Markägaren kan inte som tidigare kräva ersättning för att han hindras att exploatera fastigheten på ett annat sätt än för närvarande – t.ex. att anlägga ett hotell på en omtyckt badstrand. En princip, som vi kommer att träffa på flera sammanhang, är att ersättning bara utgår när genom myndighetens beslut pågående markanvändning avsevärt försvåras (jfr 2 kap. 18 § 2 st. RF). I PBL fordras i vissa fall en kvalificerad skada (se 2.11 nedan). Ibland ersätts också fastighetsägarens förlust bara delvis: han får under alla förhållanden själv bära en viss risk på grund av ingreppet. Den ökade kontrollen av enskilda fastigheters användning har som sagt varit svår att acceptera för många. Fastighetsägare och partier som företräder deras intressen gör gällande att utvecklingen innebär ett hot mot den enskilda äganderätten överhuvudtaget; de risker för vår miljö och de fördelar med en effektiv planering som skulle motivera kontrollen sägs ofta vara överdrivna, och man har påstått att det snarare är politiskt-ideologiska hänsyn än egentliga samhällsbehov som ligger bakom mycket av kontrollagstiftningen. Den grundlagsändring som genomfördes 1994 var visserligen en framgång från ägarsynpunkt (och ett bakslag för miljö- och naturvården), men den anses ofta som otillräcklig på ägarhåll. (Se härom 1.8 nedan.) Efter regimskiftet år 2006 har emellertid den nya borgerliga regeringen på flera sätt försökt stärka markägarens ställning. Det är i varje fall tydligt att ingreppen många gånger ter sig mycket besvärande för den enskilde, som har svårt att förstå varför han inte får göra vad han vill med sin fastighet. Det gäller inte minst när ett förbud (t.ex. ett vägrat bygglov) inte motiveras med några akuta olägenheter utan med hänsyn till utvecklingen på längre sikt. Kontrollagstiftning av denna typ utgör en ständig källa till irritation över statliga och kommunala tjänstemän och konflikter med olika myndigheter. – Men detta är ett naturligt förhållande, som inte på något sätt är utmärkande för det svenska systemet. Behovet av liknande kontroll har framträtt i de allra flesta jämförliga länder.
1.5 Miljöhänsyn i lagstiftningen Det finns anledning att här göra en kort översikt över de väsentliga ändamål som man vill tillgodose genom lagstiftningen på den speciella fastighetsrättens område. Ett viktigt syfte är naturligtvis att på olika sätt tillvarata miljöintresset. Det framträder framför allt i miljöbalkens regler. Men dessutom finns det åtskilliga andra intressen som sedan lång tid präglar fastighetsrättslig lagstiftning. Av central betydelse är vad som sägs om MB:s mål. Vår grundlag inne23
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 23
10-07-13 13.06.55
håller som bekant, i motsats till de norska och finländska grundlagarna, inte någon föreskrift om skydd för miljön. I 1: 2 RF finns visserligen en bestämmelse om att det allmänna skall ”främja” hållbar utveckling, men det är en juridiskt sett tämligen menlös målsättningsbestämmelse utan bindande verkan (jfr nedan). Bl.a. med tanke på detta är det ganska naturligt att i stället MB inleds med en utförlig bestämmelse om balkens mål, inspirerad av de internationella överenskommelser som spelar allt större roll på området. I 1:1 1 st. sägs sålunda: Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.
Här anknyter alltså balken till vissa principer som slagits fast i det internationella miljöarbetet, särskilt den s.k. Brundtlandkommissionens rapport av 1987 och det globala miljöprogram som antogs vid Riokonferensen 1992. I enlighet härmed betonas vikten av en hållbar utveckling i samhället – en central tanke bakom lagstiftningen. Också detta kan visserligen kallas som en målsättningsbestämmelse, men det viktiga är att den ger en direkt anvisning för hur balkens regler skall tolkas. Med sikte även på kommande generationers levnadsförhållanden måste man inte bara hejda den pågående miljöförstöringen och klimatförändringen utan också säkra en god hushållning med naturresurserna på lång sikt. Över huvud taget är denna hänsyn till senare släktled ett karakteristiskt drag i miljörättens sätt att resonera, som inte framträder på samma sätt på andra rättsområden.4 (En annan sak är att resonemanget inte hittills spelat så värst stor roll för de konkreta rättsreglerna på området.) I 1:1 2 st. anges vissa ytterligare riktlinjer för rättstillämpningen på området: Miljöbalken skall tillämpas så att 1. Människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 4
Förhållandet har vältaligt utvecklats av Staffan Westerlund särskilt i arbetet En hållbar rättsordning (1997). Hans arbeten – delvis mycket kritiska till nuvarande lagstiftning – bör läsas, inte minst för att ge andra perspektiv på miljörätten än dem som anlagts i denna lärobok.
24
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 24
10-07-13 13.06.55
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
I motiven framhålls att de uppräknade punkterna bara utgör exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål. En utgångspunkt är att naturen som sådan har ett värde och att människan samtidigt som naturen brukas skall förvalta den väl. Det framgår bl.a. av att biologisk mångfald särskilt nämns – ett begrepp som fått stor betydelse i diskussionen på senare år, något som inte sällan kritiseras av dem som föredrar ett ekonomiskt sätt att se på miljön. Att märka är att också hushållningssynpunkten fått betydelse (p. 4), också detta något som spelar allt större roll i modern miljölagstiftning. Använda varor skall tas till vara för återanvändning eller återvinning av materialet i stället för att gå till soptippen. De allmänna riktlinjer som på detta vis skall prägla miljöbalkens tillämpning är var inte helt nya; liknande tankegångar hade framförts också vid annan lagstiftning på senare år. De är inte helt lätta att förverkliga, när de kolliderar med motstående hänsyn – t.ex. industri- och markägarintressen. Ett särskilt problem är den nyss omtalade förstärkning av äganderätten som skett genom 1994 års grundlagsändringar; i vissa sammanhang hindrar den att de miljövänliga tankegångarna tar överhanden. Över huvud taget är ägarintressen och miljöintressen inte lätta att förena; i fortsättningen kommer konflikter mellan dessa intressen att bli ett återkommande tema i framställningen. Meningen är som sagt att dessa principer i MB skall gälla också utanför balkens område, när annan lagstiftning som berör miljön är tillämplig (se 1: 3 MB). Men industrianläggningar, vägbyggen, gruvverksamhet, flygplatsbyggen och åtskilliga annan verksamhet kan inte planeras och genomföras enbart som miljöintressena kräver – då blir det inte mycket av verksamheten, eller i varje fall kan den bli alltför dyr att bedriva. Åtgärder för att skydda natur- och kulturmiljön innebär också ingrepp i den enskilda äganderätten som medför besvärliga juridiska problem (se 1.8 nedan). Mycket av svårigheterna i den speciella lagstiftningen är just denna konflikt mellan miljöhänsyn och motstående intressen, som ständigt måste vägas mot varandra; vi kommer att se åtskilligt av den när de enskilda lagarna behandlas. En viss vägledning för avvägningsbesluten ger de s.k. allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB, som senare skall behandlas närmare (se 6.2 nedan). I en rad paragrafer föreskrivs att man på olika sätt skall visa hänsyn till miljön när verksamheter bedrivs och åtgärder vidtas: man skall skaffa sig behövliga kunskaper om miljöskydd, iaktta behövliga försiktighetsmått mot miljörisker, lokalisera verksamheten på miljövänligt sätt, hushålla med naturresurser och energi, välja så miljövänliga produkter och varor 25
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 25
10-07-13 13.06.55
och ansvara för att skador och olägenheter avhjälps. Sådana principer skall ligga till grund för myndigheternas beslut, delvis också utanför MB:s område. Reglerna kan dock inte tillämpas hur strängt som helst mot den enskilde. I 2: 7 MB sägs att dessa hänsyn gäller ”i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem” – alltså en avvägning efter skälighet. Ibland talar man också om en ”proportionalitetsprincip”, som innebär att ingreppet i den enskildes rätt skall stå i viss proportion till dess fördelar från allmän synpunkt; man skall t.ex. inte förbjuda honom att bebygga eller annars använda sin mark om inte det har stort värde från miljösynpunkt eller annars från samhällets synpunkt (se bl.a. nedan 7.3). Vid långtgående ingrepp i pågående markanvändning kan som sagt den enskilde få ersättning. Ännu en viktig, internationellt erkänd grundsats har präglat MB:s regler, om också inte helt konsekvent: principen förorenaren betalar (polluter pays principle). Den får aktualitet när det gäller både kostnaderna för åtgärder för att hindra föroreningar och ansvaret för att avhjälpa och ersätta skador på grund av föroreningar. (Jfr nedan bl.a. 8.8 och 11.1.) Också några andra inslag i MB har sådan betydelse vid fastighetsrättslig lagstiftning över huvud taget att de bör nämnas redan i denna inledande översikt. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB, som motsvarar den tidigare naturresurslagen av 1987, har central betydelse för planeringen; de behandlar framför allt de konflikter som kan uppkomma mellan lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang. De hänger nära samman med planeringsreglerna i PBL och skall behandlas redan i det sammanhanget (2.3 nedan). I 5 kap. MB finns regler om s.k. miljökvalitetsnormer, dvs. föreskrifter om den kvalitet miljön bör hålla inom vissa områden eller i hela landet. De tar inte som så många andra miljöregler sikte på den enskilda verksamhetens förhållanden utan på verksamhetens omgivning; frågan blir vilka föroreningar eller störningar som kan tillåtas. På detta vis kan rege ringen eller en myndighet föreskriva lägsta godtagbara kvalitet på miljön – t.ex. luft eller vatten – om det behövs för att skydda eller avhjälpa skador på människors hälsa eller miljön. Man kan t.ex. angående den högsta tillåtna förekomsten av förorenande ämnen eller högsta tillåtna nivån för buller eller skakningar. Myndigheter och kommuner skall hela tiden se till att miljökvalitetsnormerna följs, t.ex. när de meddelar tillstånd för olika verksamheter eller har tillsyn över miljön. Åtskilliga sådana normer bygger på EG-direktiv. – Miljökvalitetsnormerna skall vara vägledande också när man tillämpar åtskillig annan lagstiftning än MB. De skall senare behandlas närmare (6.3). Andra viktiga regler med verkan också utanför balkens område före26
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 26
10-07-13 13.06.55
kommer i 6 kap. MB, om miljökonsekvensbeskrivningar. Det gäller be skrivningar och analys av konsekvenserna för miljön av olika beslut som myndigheterna skall ha tillgång till innan beslutet fattas. Miljökonsekvens beskrivningar föreskrevs redan i tidigare lagstiftning, men nu har de större betydelse; meningen är att på detta vis det skall finnas bättre underlag för planering, tillståndsbeslut och liknande. (Se nedan 6.4.) Som redan nämnts har år 2002 en regel om hänsyn till miljön införts i grundlagen. I 1 kap. 2 § RF sägs numera, att ”det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer”. Det är alltså fråga om en målsättningsregel av begränsad juridisk betydelse; den kan dock spela en viss roll för lagtolkningen i miljötvister. Bl.a. domstolar bör tydligen på detta vis ta hänsyn till miljön i sina beslut.5 I vad mån detta skett är oklart. Slutligen bör särskilt betonas den betydelse en rad EG-direktiv på miljörättens område fått under de senaste decennierna. I flera sammanhang kommer vi att träffa på regler som har sitt ursprung på detta håll; de har ofta komplicerat lagstiftningen – EG använder en annan teknik än den svenska lagstiftaren i sina regleringar – men de har verksamt bidragit till att miljösynpunkter slagit igenom på många områden i svensk rätt.
1.6 Några andra huvudsyften bakom lagstiftningen på området Vid sidan av miljöhänsyn är det en rad andra synpunkter som traditionellt spelar en roll när man utformat lagstiftningen på detta rättsområde. De flesta av dem går mycket väl att förena med MB:s tankegångar och återkommer i balken. Till en början kan nämnas det allmännas intresse av att lämpliga fastig hetsenheter skall åstadkommas. När myndigheterna skall kontrollera att marken används på ett rationellt sätt, är det naturligt att man till en början fäster vikt vid hur själva fastigheterna är beskaffade; de får inte vara olämpliga för sitt avsedda ändamål. Det går naturligtvis ofta att avhjälpa brister hos en viss fastighet (t.ex. att den ger otillräckligt underlag för ägarens jordbruk) genom att dess ägare dessutom förvärvar, eller får bruka, en annan fastighet som kompletterar den. Han arrenderar t.ex. ägor i grannskapet, så att åkerjorden räcker till för hans försörjning. Men man kan inte utgå från att en sådan brukningsenhet i längden räcker till. Från det allmännas synpunkt är det säkrare att inrikta sig på att de enskilda 5
Jfr härom Bengtsson i Fågelperspektiv på rättsordningen. Vänbok till Staffan Westerlund (2001) s. 267 ff.
27
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 27
10-07-13 13.06.56
fastigheterna från början är lämpliga, utan att de behöver sådana mera tillfälliga förstärkningar. Den lagstiftning som här framför allt har intresse är FBL. Den rör som sagt bl.a. principer för bildandet av nya fastigheter och för andra ändringar i fastighetsförhållandena. Av stor vikt är också de planer som kan gälla för fastighetens användning. Här påverkas FBL:s reglering av byggnadslagstiftningen (nu PBL, som skall ersättas av NPBL), där det finns regler om olika typer av planer för bebyggelse och annan användning av marken som kommunen kan anta. De mest preciserade planerna, detaljplaner, anger noga vad varje område skall användas till. Övriga planer är mera översiktliga. Ett annat viktigt syfte är bebyggelsekontrollen. Självfallet måste myndigheterna i stor utsträckning bestämma, var bebyggelse får ske och hur den skall vara beskaffad. Att detta fordras för tätorternas del, lär man vara enig om; här kan oreglerad bebyggelse leda till svåra missförhållanden bl.a. från miljö- och kommunikationssynpunkt. Tätbebyggelsen måste alltså noga planeras. Mera omstritt har det varit, om detsamma behöver gälla också glesbebyggelsen. Ofta har man betonat nackdelarna med att sådan bebyggelse – årsbostäder eller fritidshus – skulle få växa upp var som helst. Det kunde inskränka möjligheterna till friluftsliv, särskilt på stränderna, och fördärva landskapets utseende; det kunde också försvåra mera rationellt ordnad tätbebyggelse, som i en framtid kan bli aktuell på platsen. Byggnadslagstiftningen utgår sedan 1970-talets början från huvudprincipen att all bebyggelse kräver bygglov. Men bl.a. genom PBL har skett en viss uppmjukning av reglerna. – Denna lagstiftning kompletteras av regler om bevarande av äldre byggnader i 1988 års lag om kulturminnen (som också behandlar bl.a. fornminnen). Det finns också andra lagregler som är inriktade mot olämplig bebyggelse. Viktigast är förbudet mot bebyggelse på s.k. strandskyddsområde (7 kap.:13–18h §§ MB). Syftet är här främst att tillgodose mera speciella intressen – främst möjligheten att utöva allemansrätt, t.ex. genom att bada på annans fastighet,6 men också att skydda djur- och växtliv vid stränderna. Ännu en väsentlig synpunkt bakom åtskillig lagstiftning inom den speciella fastighetsrätten är att landets naturresurser skall utnyttjas väl. De allmänna riktlinjerna finns i 3 och 4 kap. MB (tidigare naturresurslagen), som bl.a. söker lösa konflikterna när olika intressen konkurrerar på området. Balken slår dessutom fast en allmän hushållningsprincip (2: 5; se 6.2 nedan). – Men också åtskillig annan lagstiftning har detta syfte. 6
Strandskyddet har stort intresse också för ägare av fritidshus och årsbostäder i strandens närhet, jfr 7.2 nedan.
28
10-39 Iustus Spec.fast. 13 juli.indd 28
10-07-13 13.06.56
SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten. Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor. Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd. ISBN 978-91-7678-765-6
IUSTUS FÖRLAG
SP.FAST.RÄTT.uppl.10.2.indd 1
bertil bengtsson SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN
bertil bengtsson
bertil bengtsson
tIONDE upplagan
SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN IUSTUS FÖRLAG
10-06-24 13.55.46