9789177370239

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT

Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten.

Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor.

Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd.

ISBN: 978-91-7737-023-9

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT – MILJÖBALKEN

MILJÖBALKEN

BERTIL BENGTSSON

BERTIL BENGTSSON

BERTIL BENGTSSON

TOLFTE UPPLAGAN

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN

SPECIELL FASTIGHETSRร TT Miljรถbalken Tolfte upplagan bertil bengtsson

Innehåll Förord till tolfte upplagan 9 Några använda förkortningar 11 1 Inledning 13 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten 13 1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag 14 1.3 Lagar på området 18 1.4 Metoder vid myndigheternas ingripande 22 1.5 Miljöhänsyn i lagstiftningen 25 1.6 Några andra huvudsyften bakom lagstiftningen på området 30 1.7 Intressekonflikter; lagstiftningsteknik 34 1.8 Egendomsskyddet 38 2 Plan- och byggnads­lagstiftning 40 2.1 Allmänna anmärkningar 40 2.2 Allmänt om lagstiftningens utformning 45 2.3 Hushållning med mark- och vattenområden 49 2.4 Översiktsplan 56 2.5 Detaljplan 59 2.6 Plangenomförandet 64 2.7 Områdesbestämmelser 66 2.8 Exploateringsavtal 67 2.9 Bygglov och andra tillstånd 68 2.10 Ersättningsregler 71 2.11 Sammanfattning 76 3 Fastighetsbildning m.m. 78 3.1 Inledande anmärkningar 78 3.2 Historisk bakgrund 81 3.3 Allmänna villkor för fastighetsbildning 86 3.4 Fastighetsreglering; allmänt 97 3.5 Särskilda regler om samfälligheter 105

Innehåll 3.6 Särskilda regler om servitut 106 3.7 Särskilda regler om inlösen 109 3.8 Avstyckning 110 3.9 Klyvning 111 3.10 Sammanläggning 112 3.11 Fastighetsbestämning 115 3.12 Fastighetsregistrering 116 3.13 Anläggningslagen 118 3.14 Ledningsrättslagen 123 3.15 Sammanfattning 124 4 Expropriation m.m. 127 4.1 Inledande anmärkningar 127 4.2 Expropriationens föremål och verkningar 131 4.3 Expropriationsändamålen; allmänt 132 4.4 Expropriation för tätbebyggelse 133 4.5 Expropriation för särskilda ändamål 136 4.6 Värdestegringsexpropriation 138 4.7 Intresseavvägning m.m. 139 4.8 Förfarandet vid tillståndsprövningen 142 4.9 Förhandstillträde 144 4.10 Allmänt om expropriationsersättningen 145 4.11 Löseskillingen 150 4.12 Företagsinverkan m.m. 152 4.13 Intrångsersättning 154 4.14 Ersättning för personlig skada 155 4.15 Sakägarbegreppet 156 4.16 Rättegången 158 4.17 Skyddet för borgenärer och sakägare 158 4.18 Väglagen 160 4.19 Sammanfattning 161 5 Allemansrätten 163 5.1 Allmänna anmärkningar 163 5.2 Gångtrafik 168 5.3 Annan trafik 170 5.4 Vistelse på annans mark 171 5.5 Allemansrätt på vattenområde 173 5.6 Rätt att ta naturprodukter m.m. 173 5.7 Sammanfattning 175 6

Innehåll 6 Miljöbalken; allmänna regler 176 6.1 Inledande anmärkningar 176 6.2 Hänsyns- och avvägningsregler 177 6.3 Miljökvalitetsnormer 187 6.4 Miljöbedömningar och miljö­konsekvens­beskrivningar 6.5 Prövningssystemet 191 6.6 Sammanfattning 192

189

7 Områdesskydd och annat skydd för naturen 194 7.1 Allmänt 194 7.2 Olika typer av naturområden m.m. 196 7.3 Strandskydd 202 7.4 Intresseprövning beträffande områdesskydd 205 7.5 Sammanfattning 207 8 Miljöfarlig verksamhet m.m. 209 8.1 Allmänt om miljöfarlig verksamhet 209 8.2 Begreppet miljöfarlig verksamhet 211 8.3 Tillstånd, anmälan, tillsyn m.m. 214 8.4 Allmänt om prövningen 217 8.5 Lokaliseringsfrågor m.m. 220 8.6 Skyddsåtgärder och förbud 225 8.7 Regler om hälsoskydd 229 8.8 Avhjälpande av miljöskador 230 8.9 Sammanfattning 236 9 Vattenverksamhet, täkt, skogsbruk m.m. 238 9.1 Inledande anmärkningar 238 9.2 Rätt till vatten 240 9.3 Tillståndsregler 241 9.4 Några andra regler om vattenverksamhet 243 9.5 Täktverksamhet m.fl. arbetsföretag 244 9.6 Skogsvårdslagen 245 9.7 Sammanfattning 247 10 Ersättningsregler i miljöbalken 248 10.1 Allmänna anmärkningar 248 10.2 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 250 10.3 Ersättning vid tillstånd till vattenverksamhet m.m. 255 10.4 Grundlagens betydelse 257 10.5 Sammanfattning 258 7

Innehåll 11 Skadestånd och andra påföljder enligt miljöbalken 259 11.1 Skadestånd m.m. 259 11.2 Straffansvar 265 11.3 Miljösanktionsavgift 267 11.4 Sammanfattning 268 12 Miljöfrågor utanför fastighetsrätten 269 12.1 Allmänt 269 12.2 Genteknik 270 12.3 Kemiska produkter m.m. 271 12.4 Avfall och producentansvar 272 12.5 Sammanfattning 273 13 Några andra lagar om markens användning 275 13.1 Kärnkraftlagstiftning 275 13.2 Minerallagen 276 13.3 Allmänt om jakt- och fiskelagstiftning 283 13.4 Jakt 284 13.5 Fiske 286 13.6 Ägofredslagen 288 13.7 Rennäringslagen 289 13.8 Sammanfattning 290 Litteraturförteckning 291 Rättsfallsregister 295 Sakregister 299

8

Innehåll

Förord till tolfte upplagan Denna översikt av den speciella fastighetsrätten är avsedd främst för juristutbildningen. Meningen är att i varje fall avsnitt med fin stil då ska läsas kursivt, om man inte har särskilt intresse för rättsområdet.

I den nya upplagan har skett åtskilliga ändringar och tillägg, framför allt på grund av ny lagstiftning och ny rättspraxis. Några avsnitt som ligger utanför fastighetsrätten har förkortats (särskilt 12.3 och 12.4).

Liksom i föregående upplagor har framställningen i stora delar snarare ett fastighetsrättsligt än ett miljörättsligt perspektiv. Den uppehåller sig mycket vid gällande rätt, utan de vida utblickar – delvis av tvärvetenskapligt slag – som utmärker de bästa miljöjuridiska arbetena. Vissa avsnitt, närmast kap. 2–5 och delvis 13, är ren fastighetsrätt och kan läsas översiktligt, om man vill lägga tyngdpunkten på miljörätten. De rör emellertid praktiskt viktiga frågor. – Den som är särskilt miljöintresserad bör under alla förhållanden komplettera läsningen med miljörättslig litteratur för att få ett bättre grepp om problemen.

Uppsala i maj 2018 Bertil Bengtsson

9

1 Inledning

1 Inledning 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten Denna framställning behandlar egentligen två rättsområden: dels den del av fastighetsrätten som ibland kallas markrätt, dels miljörätt. Rättsområdena hänger emellertid nära ihop; också miljörätt hör till större delen till fastighetsrätten.

Markrätten rör i stora drag enskildas användning av sin mark, framför allt lagstiftarens och myndigheternas kontroll över användningen; de enskildas möjlighet att bilda fastigheter m.m., myndigheternas planering av markens användning och kontroll över utnyttjandet av naturresurser som mineraler, vilt och fisk, deras möjlighet att lösa in – expropriera – mark, och liknande frågor. Miljörätten handlar också om en kontroll över användningen, men då med sikte främst på att skydda människors hälsa, naturen och miljön i övrigt, inbegripet våra naturresurser. Det är klart att sådana frågor får stor betydelse också för t.ex. planeringen.

På senare år har ju klimatfrågan blivit väsentlig. På de allra flesta håll erkänns dess övergripande betydelse på sikt för våra livsförhållanden och behovet av snabba åtgärder mot klimatförsämringen. Dessa problem når emellertid långt utanför mark- och miljörättens område, samtidigt som omsorgen om klimatet till en del motiverat åtskilliga miljörättsliga regler.

Här kan jag bara påminna om frågans vikt; någon redogörelse för all lagstiftning som har sikte på klimatet är inte möjlig i detta sammanhang.

Den speciella fastighetsrätten reglerades länge av lång rad olika lagar. År 1998 antog emellertid riksdagen miljöbalken (MB) – en samlad lagstiftning som ersatte åtskilliga äldre lagar, bl.a. miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, hälsoskyddslagen och vattenlagen (vars regler dock delvis togs in i en ny lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet). En del annan viktig fastighetsrättslig lagstiftning behölls emellertid: fastighetsbildningslagen (FBL), plan- och bygglagen (PBL), expropriationslagen (ExprL), väglagen, minerallagen, jaktlagen, fiske­ lagen m.fl. Flertalet av dessa lagar ska emellertid tillämpas åtminstone 13

1 Inledning

delvis enligt tankegångarna i miljöbalken. Den får därför en central betydelse på rättsområdet.

Den följande framställningen är upplagd på detta sätt: Först kommer en översikt av rättsområdet, där bl.a. några ledande synpunkter behandlas – särskilt vissa huvuddrag i MB:s allmänna regler, som får betydelse på större delen av rättsområdet (kap. 1). Sedan redogör jag för vissa markrättsliga regler som samtidigt är en viktig bakgrund till miljörätten: bl.a. för bestämmelserna i PBL, FBL och ExprL och dessutom för allemansrätten, som inte är lagreglerad på samma vis som andra delar av fastighetsrätten (kap. 2–5). Därefter tar jag upp de viktigaste delarna av MB; processrättsliga och förvaltningsrättsliga bestämmelser (bl.a. om tillsyn över miljön) berörs dock ganska kort, liksom reglerna om miljöbrott. (Se kap. 6–12.) Avslutningsvis behandlas olika lagar utanför MB som främst rör naturresursernas användning (kap. 13).1 MB rör till viss del frågor som inte har med fastighetsrätten att göra – bl.a. kontroll över kemiska produkter och genteknik. Också de ska behandlas i korthet, fast de egentligen inte hör till ämnet. – En viktig lag om miljön är också arbetsmiljölagen. Den är dock ingen fastighetsrättslig lagstiftning och brukar inte räknas till miljörätt i vanlig mening, snarare till arbetsrätten.

Den berörs inte alls i fortsättningen.

1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag Det mesta som sägs i detta inledande kapitel återkommer i den senare framställningen. Det kan emellertid vara lättare att få grepp om detta stora rättsområde, om man från början har klart för sig några karakteristiska drag hos rättsreglerna och vilka huvudtankar som ligger bakom dem.

Man brukar ofta skilja mellan allmän och speciell fastighetsrätt. Den all1

Miljörätten i stort (även utanför fastighetsrättens område) behandlas i en omfattande lärobok av Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten (4 uppl.

2017), i fortsättningen citerad Michanek-Zetterberg. I övrigt kan hänvisas till talrika arbeten av Staffan Westerlund, bl.a. Delkommentarer till miljöbalken, Miljörättslig tidskrift 1999, och (om äldre rätt) Miljörättsliga grundfrågor (1987). En lagkommentar av sedvanlig typ, delvis byggd på motiven, är B. Bengtsson, U. Bjällås, S. Rubenson och R. Strömberg, Miljöbalken; en kortare kommentar är Stefan Rubenson, Miljöbalken. Mera speciella framställningar nämns i fortsättningen.

14

1 Inledning

männa fastighetsrätten behandlar i stort sett de regler som förekommer i JB – kontraktsrättsliga och sakrättsliga frågor. Den speciella fastighetsrätten, miljörätten inbegripen, rör de flesta övriga lagar som studeras på området.

Det finns ganska goda skäl att se den speciella fastighetsrätten som ett rättsområde för sig. Här dyker det upp nya typer av problem, som mera sällan blir aktuella vid tillämpning av JB:s regler (och f.ö. inte heller inom förmögenhetsrätten i allmänhet). Några sådana särdrag bör nämnas redan inledningsvis.

Den allmänna fastighetsrätten rör typiskt sett förhållandet mellan enskilda (fysiska och juridiska) personer. Naturligtvis kan reglerna i JB också bli tillämpliga på offentliga rättssubjekt, som staten och kommun; de kan t.ex. sälja, köpa, hyra ut eller arrendera ut fastigheter. Men de likställs då med enskilda fastighetsägare, hyresgäster etc.; det gäller i allmänhet inte några särskilda bestämmelser för staten och kommunerna.

(Vissa undantag finns; tomträtt kan t.ex. i allmänhet bara upplåtas i fastighet i allmän ägo, se 13:2 JB.) Speciell fastighetsrätt angår däremot, också typiskt sett, situationer där offentliga myndigheter – inte så ofta de allmänna domstolarna – ingriper i de enskildas skötsel och dispositioner över sina fastigheter. Det är inte bara fråga om tvingande regler, som begränsar avtalsfriheten; från åtskilliga rättsområden känner vi till hur sådana kan få betydelse i tvister mellan enskilda. Men på den speciella fastighetsrättens område kan myndigheterna ofta ingripa av eget initiativ, utan att någon enskild fört saken inför myndigheten; och när flera enskilda är inblandade i ett ärende, behöver myndigheten inte ens om de enskilda parterna är eniga alltid följa deras ståndpunkt, utan kan ofta handla som de anses lämpligt i det allmännas intresse. Myndigheterna bestämmer ganska fritt över väsentliga förhållanden för de enskilda fastighetsägarna. De avgör, om nya fastigheter ska få bildas. De kan hindra den enskilde att bebygga sin fastighet och ibland också att sälja den, även om ingen annan motsätter sig åtgärden. De kontrollerar ägarens sätt att använda den; han får t.ex. inte avverka skog, exploatera grustillgångar, bryta mineraler efter sitt gottfinnande eller på annat sätt utnyttja fastigheten så att miljön skadas eller naturresurser går till spillo. Ibland krävs det tillstånd av myndighet för att använda fastigheten till visst ändamål, t.ex. att bygga i vatten eller starta en miljöfarlig industri. Staten eller kommunen kan rentav med tvång förvärva äganderätten till mark som den anser sig behöva, genom expropriation 15

1 Inledning

eller annan inlösen. Myndigheterna kan också tvinga enskilda fastighetsägare att sammansluta sig för att inrätta gemensamma anläggningar som vägar, värmecentraler etc. och detta fast kanske åtskilliga delägare i sammanslutningen egentligen är ovilliga att medverka.

Det är naturligt att detta intresse hos myndigheterna för den enskildes sätt att sköta sin egendom framträder just inom fastighetsrätten. Den fasta egendomen är ju en grundval för landets ekonomi; det allmänna måste kontrollera att naturtillgångarna sköts rationellt, på ett sätt som är försvarligt från samhällsekonomisk synpunkt. Vidare är det ju från användningen av fast egendom som de största miljöhoten kommer – t.ex. från förorenande storindustrier eller från vägtrafiken.

Det allmännas ingripanden medför att de rättsliga konflikterna ofta blir av ett annat slag än på JB:s område. Som framgått är den enskildes motpart inte i första hand en annan enskild utan en myndighet. Den enskilde får ta hänsyn främst till myndigheternas inställning, när han planerar sin verksamhet; det hjälper kanske inte att alla berörda enskilda parter godtar hans planer. Kan han t.ex. hoppas att få avstycka en fastighet för försäljning, eller exploatera mark för tätbebyggelse, eller starta en industri, eller utnyttja en malmfyndighet som han träffat på? Avgörande är här de offentligrättsliga bestämmelser som gäller för myndigheternas handlande. Den speciella fastighetsrätten rör sig ofta på gränsen till förvaltningsrätten; delvis samma problem studeras också där, fast vanligen från andra synpunkter.

Vad som motiverar att den speciella fastighetsrätten ofta läses som en del av civilrätten är emellertid att myndigheternas ingripanden har så nära samband med de enskildas inbördes rättsförhållanden. Ibland kan de direkt påverka de enskildas avtal. Från fastighetsköpets område känner vi t.ex. till de obehagliga följderna av att avstyckning inte kommer till stånd, när någon sålt ett område av sin fastighet; då förlorar ju köpet sin giltighet (4:7 JB). Vi kommer att träffa på en del andra exempel på att ett myndighetsbeslut kan få betydelse av liknande slag.

Vidare rör den speciella fastighetsrätten ofta konflikter mellan grannar, liknande dem som behandlas bl.a. i 3 kap. JB. En villaägare vill inte att grannen ska få lov att driva en bullrande industri i hans närhet; han2 2

I fortsättningen talar jag för enkelhetens skull om ”han”, när fastighetsägaren och andra parter behandlas. Men naturligtvis betyder det hela tiden ”han eller hon”.

16

1 Inledning

motsätter sig att en annan granne får bygga ett högt hus som fördärvar hans utsikt; och grannen i sin tur reagerar mot att villaägaren sätter upp staket, som hindrar närboende från att använda en bra badstrand på villaägarens mark. Situationer av dessa slag regleras i den lagstiftning vi ska syssla med (i de angivna exemplen respektive 9 kap. MB, plan- och bygglagen och 26 kap. 11 § MB). Men de har viss likhet med vanliga civilrättsliga tvister.

Man kan också framhålla att läget, när en särskild persons rådighet över sin fastighet inskränkes, påminner mycket om en välkänd situation: när ett servitut enligt avtal läggs på hans fastighet. Jämför med detta t.ex. fallet när fastighetsägaren får tåla en grannes körtrafik över sin fastighet, enligt ett beslut vid fastighetsreglering. Skillnaden är emellertid att grannens rätt i detta fall inte uppkommit genom avtal utan genom tvång från myndigheternas sida. Liksom vid avtalsservitut blir frågan i vad mån sådana och andra inskränkningar i äganderätten gäller också mot ny ägare av fastigheten – med andra ord om de har sakrättslig effekt. Komplikationerna liknar dem som behandlas i JB, men lösningarna är inte alldeles desamma. Tvångsrätten har en starkare ställning.

Det finns också åtskilliga anknytningar till välbekanta skadestånds­ rättsliga problem i den speciella fastighetsrätten. En del rent skadestånds­ rättsliga bestämmelser finns, t.ex. i 32 kap. MB (tidigare miljöskade­lagen); fast de väl redan är kända ska de uppmärksammas också i fastighetsrättsligt sammanhang. Men här förekommer också regler om ersättning av något annan typ. Om myndigheterna nödgar den enskilde att avstå från mark eller begränsar hans rätt att utnyttja sin fastighet ska han ofta ha gottgörelse; det gäller t.ex. vid expropriation, vid fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, vid vissa byggnadsförbud och rivningsförbud enligt plan- och bygglagen och vid sådana vattenföretag som medför översvämningar eller påverkan av annat slag på annans mark. Problemet blir här närmast vilka förluster som ska ersättas för den enskilde, som lider skada eller olägenhet. De speciella fastighetsrättsliga reglerna på området avviker på en del punkter från skadeståndsrättsliga principer, men frågeställningarna har vissa likheter med varandra. Slutligen kan nämnas det ansvar för avhjälpande av vissa miljöskador som behandlas i 10 kap. MB; det påminner delvis om skadestånd men gäller mot det allmänna, inte mot enskilda skadelidande (se 8.8 nedan).

17

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT

Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten.

Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor.

Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd.

ISBN: 978-91-7737-023-9

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT – MILJÖBALKEN

MILJÖBALKEN

BERTIL BENGTSSON

BERTIL BENGTSSON

BERTIL BENGTSSON

TOLFTE UPPLAGAN

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN