9789176788035

till utövare av offentlig makt. De rättsprinciper som utvecklats inom den offentliga rätten är till för att garantera att relationerna mellan den offentliga förvaltningen och medborgarna utformas på ett sätt som tryggar rättssäkerheten. Innebörden i de olika principerna utmejslas och definieras i praxis. Genom detta sker en rättsutveckling som innebär att ramarna för maktutövning preciseras utan att ny lagstiftning införs. Principernas innehåll, som de utvecklats i praxis, påverkar i sin tur lagstiftningens innehåll. Det är mot denna bakgrund angeläget att förstå de offentligrättsliga principernas betydelse för lagstiftning och rättstillämpning, deras status som rättskälla och deras konkreta innehåll.

Boken ger både studenter och forskare en bild av offentligrättsliga principer som är nödvändig för att nå djupare förståelse för hur den offentliga makten kan och bör utövas.

Offentligrättsliga principer

Den offentliga rätten behandlar medborgarnas förhållande

Red. Lena Marcusson

2

Offentligrättsliga principer

IUSTUS FÖRLAG ISBN 978-91-7678-803-5

02 01 FnL1 AE7Th3s= EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu 02 0040

Upplaga 2

Offentl.Princip.2U.1.indd 1

IUSTUS FÖRLAG

11/28/11 1:16 PM

11-59 Iustus Off.r채ttsl. 1 dec 2

2011-12-01 13.37

Offentligrättsliga principer andra upplagan Redaktör Lena Marcusson

IUSTUS FÖRLAG

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 3

2011-12-01 13.37

© Författarna och Iustus Förlag AB, andra upplagan, Uppsala 2012 ISBN 978-91-7678-803-5 Omslag: John Persson Sättning: Harnäs Text & Grafisk Form Tryck: Edita, Västerås 2012 Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30, fax: 018-69 30 99 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 4

2011-12-01 13.37

Innehållsförteckning

Lena Marcusson Principer inom den offentliga rätten 9 1 2 3 4

Principer i allmänhet 9 Rättsliga principer 10 Nationella och övernationella principer 11 Antologins innehåll 14

Karin Åhman Europadomstolens principer 17 1 Inledning 17 2 Europarådet och de mänskliga fri- och rättigheterna 20 2.1 Historik 20 2.2 Rättigheterna 21 2.3 Klagomålsproceduren 23 2.4 De svenska målen inför Europadomstolen 24 3 Legalitetskravet 26 4 Effektivitetsprincipen 30 5 Statens skönsmån 33 6 Proportionalitetsprincipen 38 7 Sammanfattning 43

Jane Reichel Europeiska principer för god förvaltning 45 1 Inledning 45 2 Principen om god förvaltning i EU 47 2.1 EU:s förvaltningsrättsliga källor 48

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 5

2011-12-01 13.37

2.2 Den EU-rättsliga principen om god förvaltning 51 2.3 Principen om god förvaltning i EU:s förvaltningskultur 54 3 EU:s påverkan på svensk förvaltningsrätt 57 3.1 Förvaltningens roll i EU 57 3.2 Påverkan genom den allmänna principen om god förvaltning 60 3.3 EU-rättens påverkan genom sekundärlagstiftning 65 4 Sammanfattande slutsatser 70

Fredrik Sterzel Legalitetsprincipen 73 1 2 3 4 5

Legalitetsprincipens idéinnehåll 73 Legalitetsprincipens framväxt 75 Legalitetsprincipen enligt RF och annan lag 78 Legalitetsprincipen i rättspraxis 85 Diskuterande återblick 92

Thomas Bull Objektivitetsprincipen 97 1 Inledning 97 2 En bakgrund 98 3 Europakonventionen om objektivitet 99 4 Objektivitetsprincipens teknikaliteter 101 4.1 Förhållandet till legalitet och likabehandling 101 4.2 Beslutsfattandets inre och yttre sida 102 4.3 Illojal maktutövning … 104 4.4 Saklighetskravet och statliga tjänster 106 4.5 Förhållandet till ansvarsreglerna 106 4.6 Objektivitetsprincipen i vanlig lag 107 5 Fallstudier 109 5.1 Faktafel 109 5.2 Politiska åsikter 110 5.3 Andra ovidkommande hänsyn 113 5.4 Bristande rutiner vid ärendehantering 115 5.5 Faktorer utanför tjänsten 119 5.6 Myndigheter mellan olika enskilda parter 123

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 6

2011-12-01 13.37

5.7 Illojal maktutövning 125 5.8 Uppträdande och uttalanden 127 6 Objektivitetsprincipen idag 129 6.1 Grundlagskravets betydelse och begränsning 129 6.2 Relationen till demokratin 130

Ingrid Helmius Proportionalitetsprincipen 133 1 Inledning 133 2 Historik 134 2.1 Doktrin 134 2.2 Kodifiering 138 2.2.1 Inledning 138 2.2.2 Tvångsmedel 138 2.2.3 Polislagen 142 2.3 Principens betydelse utanför lagtext 145 3 Regeringsrättens praxis 148 3.1 Tre mål från 1996 148 3.2 Nyare mål 154 4 Proportionalitetsprincipen och legalitetsprincipen 157 5 Sammanfattning 161

Lotta Lerwall Den kommunala likställighetsprincipen 163 1 Inledning 163 2 Beskrivning av likställighetsprincipen 164 2.1 Bakgrund 164 2.2 Principens tillämpningsområde 166 2.2.1 Förhållandet till övriga kompetensregler i kommunallagen 166 2.2.2 Personkretsen – endast kommunmedlemmar 168 3 Likabehandlingsbedömningen 171 3.1 Inledning 171 3.2 Uppenbar särbehandling 173 3.3 Val av jämförelse 174 3.3.1 Olika jämförelser 174

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 7

2011-12-01 13.37

3.3.2 Jämförelse av den konkreta situationen 176 3.3.3 Val av jämförelseobjekt 180 3.4 Slutsatser ifråga om likabehandlingsbedömningen 183 4 Kravet på saklighet 184 4.1 Inledning 184 4.2 Generella slutsatser om sakliga skäl 185 4.3 Ändamålsöverväganden 186 4.4 Saklighetsbedömningen inom en laglighetsprövning 187 4.5 Jämförelse vid saklighetsbedömningen 191 5 Likställighetsprincipens förhållande till RF 1:9 192 5.1 Likhet inför lagen 192 5.2 Kravet på saklighet 193 6 Avslutande kommentarer 194

Olle Lundin Officialprincipen 197 1 Inledning 197 2 Principens omfattning 197 3 Allmänt om officialprincipen 199 4 Faktorer som påverkar principen 203 5 Utredningsskyldigheten, exempel från förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar 207 6 Begränsningar i möjligheten att utreda 213 7 Avslutning 221

Litteratur 225 Författarförteckning 236 Sakregister 237

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 8

2011-12-01 13.37

Lena Marcusson

Principer inom den offentliga rätten

1 Principer i allmänhet En principfast person håller fast vid vissa rättesnören, bestämda hållpunkter för sitt handlande, men behöver inte vara rigid i sitt iakttagande av detaljerade regler. Ett principbetänkande i utredningssammanhang drar upp riktlinjerna för hur ett förslag skall utformas, medan det mer detaljerade innehållet fastställs senare. Ofta anger en debattör att han eller hon ”i princip” anser något, medan den faktiska ståndpunkten i det enskilda fallet av olika skäl avviker från denna grundinställning. En princip avser tydligen i allmänt språkbruk vissa övergripande förutsättningar eller generella utgångspunkter för ett ställningstagande, men innehållet i principen anger å andra sidan inte det fullständiga underlaget för ett beslut. Det kan finnas omständigheter i det enskilda fallet som måste vägas in när man överväger konsekvenserna av principen i fråga.

Som Nils Jareborg påpekat återfinns principer inom en mängd områden, och de kan ha mycket olika karaktär. Han menar att det gemensamma för principerna är att de har att göra med kausalitet eller rationalitet: ”En princip är något som kommer före något annat, utgör grunden för något annat eller styr något annat”.1

1

Jareborg, s. 139.

9

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 9

2011-12-01 13.37

Lena Marcusson

2 Rättsliga principer Kan man då hävda att en rättslig princip har ett mer preciserat innehåll än det som här skisserats? Åter med Jareborg finner man att en rättslig princip är ett slags rättsregel (ibland kallad riktlinje) som utmärks av att den är överordnad eller grundläggande men också av att den är en böra-regel: man kan göra undantag från denna typ av regel utan att regeln behöver ändras.

Man kan i det rättsliga övervägandet sägas tillämpa principen, i den meningen att man tar den i beaktande, även i det fall man kommer fram till att det finns mycket goda skäl att till slut avvika från den p.g.a. de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Därför bör man inte heller bli alltför förvånad över att det finns principer som kan vara mer eller mindre stridande mot varandra, t.ex. de två principer som enligt Jareborg ofta åberopas i straffrättsliga (och, kan vi notera här, förvaltningsrättsliga) sammanhang, nämligen rättssäkerhetsprincipen och effektivitetsprincipen.2 I ett sådant fall måste man ju till slut välja vilken av de två principerna som väger tyngst i det konkreta fallet. Man kan säga att en princip är en rättslig riktlinje av allmängiltig karaktär, en skriven eller oskriven norm som måste beaktas av beslutsfattaren. Ofta används uttrycket allmänna rättsgrundsatser synonymt med princip.3 Det brukar hävdas att de rättsliga principerna normalt inte är lag­ fästa och därför även kan vara svåra att överge. Principerna är mer var­ aktiga än andra regler och bildar ett slags dubbelt skikt i rätten, som har att göra med rättens autonomi i förhållande till den positiva, skrivna rätten.4 Detta kan leda till att man faktiskt behöver införa uttryckliga regler för att så att säga ta död på en princip. Men det händer också ganska ofta att en princip anses så viktig att den åtminstone delvis blir lagfäst. När kommunikationsprincipen formulerades i förvaltningslagen 1971, innebar det att principen om att parter skall ha rätt att bli hörda över det som anförs mot dem blev lagfäst till den del det är fråga om ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild. Kommunika2

Jareborg, s. 142.

En intressant diskussion kring innebörden av rättsliga principer och god förvaltningssed återfinns hos Tähti, s. 288 ff.

4 Michalsen, s. 694–698.

3

10

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 10

2011-12-01 13.37

Principer inom den offentliga rätten

tionsprincipen kan ändå hävdas även utanför detta tillämpningsområde, just som en allmän rättsgrundsats, en rättsprincip eller riktlinje för hur förvaltningsärenden mot enskilda i allmänhet bör bedrivas. I betänkandet En ny förvaltningslag, som presenterades våren 2010, föreslås att kommunikationsprincipen ska bli tillämplig i förvaltningsärenden, utan begränsningen till ärenden som avser myndighetsutövning, om det inte är uppenbart obehövligt. Vissa undantag föreslås dock, precis som enligt dagens förvaltningslag.5

3 Nationella och övernationella principer De allmänna rättsprinciperna har stor betydelse som rättskällor i EUrätten. De anses vara bindande inte bara för unionens institutioner utan också för medlemsstaternas domstolar och myndigheter vid genomförandet av gemenskapsrätten. De kan struktureras så att de över­gripande principerna gäller gemenskapsrättens grundläggande drag och förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna, t.ex. principen om EUrättens företräde och lojalitetsprincipen, medan de materiella och de förvaltningsprocessuella principerna avser tillämpningen av den materiella EG-rätten, t.ex. proportionalitetsprincipen och kravet på god förvaltning.

I svensk offentlig rätt kan man se motsvarande uppdelning, där t.ex. principen om kommunal självstyrelse är övergripande, medan objektivitetsprincipen och offentlighetsprincipen tar mer direkt sikte på vad som skall gälla vid genomförandet av de offentligrättsliga uppgifterna.

Med en annan utgångspunkt kan man dela in principerna i sådana som handlar om juridisk metod, om hur tolkning och rättstillämpning ska ske, och sådana principer som avser den rättsliga ramen för agerandet och då särskilt beslutsfattandet enligt rättsordningen.

De sistnämnda principerna kan i sin tur indelas i materiella och formella principer, eller principer som rör det materiella innehållet i ett beslut och principer som handlar om förfarandet eller processuella principer.

5

SOU 2010:29. Förslaget är under beredning i Regeringskansliet och en ny förvaltningslag kommer troligen inte att träda i kraft förrän tidigast den 1 juli 2012.

11

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 11

2011-12-01 13.37

Lena Marcusson

Inom den svenska offentliga rätten utvecklades tidigt offentlighetsprincipen och officialprincipen, medan principen om meddelarskydd är av senare datum. I regeringsformen 1974 lagfästes både legalitetsprincipen och objektivitetsprincipen. Lagstiftningen inom området för förvaltningsförfarandet 1971 innebar att ett antal tidigare erkända principer om kommunikation, partsinsyn och motivering blev delvis lagreglerade. I 1986 års förvaltningslag kom serviceprincipen till uttryck. På motsvarande sätt kodifierades principerna i förvaltningsprocesslagen. De principer som avser den materiella delen av beslutsfattandet har delvis behandlats på motsvarande sätt. Att beslutsfattande ska präglas av opartiskhet och saklighet slås fast i regeringsformen, medan principen om proportionalitet inte fått samma generella lagstöd. Likhetsgrundsatsen för all offentlig förvaltning är lagfäst liksom numera även likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen för den kommunala verksamheten. För bedömningen av retroaktivitet och myndigheters möjlighet att ändra beslut hänvisas man däremot till principer som utvecklats i doktrin och rättspraxis.

I det tidigare nämnda betänkandet om ny förvaltningslag föreslås att vissa grundläggande principer för förvaltningen införs. Under rubriken Grunderna för god förvaltning lyder förslaget på följande sätt: Legalitet, objektivitet och proportionalitet 4 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift.

I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet.

Myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot.

Förslaget innebär som synes en upprepning av vad som redan kan utläsas ur regeringsformens stadganden om legalitets- och objektivitetsprinciperna, men vad gäller proportionalitetsprincipen är det fråga om ett lagfästande av en generell princip, som haft en oklar räckvidd i svensk förvaltning. Förslaget innebär också att förvaltningslagen inte 12

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 12

2011-12-01 13.37

Principer inom den offentliga rätten

längre ska reglera endast de processuella frågorna utan även tar sikte på de materiella gränserna för beslutsfattandet i förvaltningen.

Den europeiska utvecklingen kommer troligen att leda till att allt fler principer för förvaltningen introduceras och/eller får en fastare ut­­ formning inom förvaltningsrätten. Finland har skrivit in principen om god förvaltning i grundlagen6, och i EU:s stadga från år 2000 om de grundläggande rättigheterna sammanfattas hur medborgarna skall bli bemötta av myndigheterna. I Sverige har det höjts röster för att EU skall få en egen förvaltningslag.

Rätten till god förvaltning, som den uttrycks i den finska grundlagen, omfattar rätten att få sin sak behandlad på behörigt sätt och utan dröjsmål samt rätten att i förvaltningsärenden bli hörd, få motiverade beslut och söka ändring. Men även de processuella rättigheter som regleras i den finska förvaltningslagen från år 2003 får anses ingå i god förvaltning: rätten till service och rätten att få sin sak behandlad av opartiska beslutsfattare. Olli Mäenpää menar dessutom att även de förvaltningsrättsliga rättsprinciper som omnämns i förvaltningslagen är viktiga inslag i begreppet god förvaltning. Det gäller proportionalitets­ principen, jämlikhetsprincipen, objektivitetsprincipen, ändamålsbundenhetsprincipen och förtroendeskyddsprincipen. På detta sätt kan man säga att principen om rätten till god förvaltning får ett mer konkret­ innehåll och blir direkt tillämplig. Ändå är rättsskyddet på detta område relativt outvecklat. De allmänt hållna garantierna för god förvaltning bör preciseras närmare i lag för att ge ett fullgott rättsskydd.7 Uttryck som god förvaltning kan onekligen också bli problematiska i samband med bedömningar av tjänstemäns straffrättsliga ansvar. Är det i överensstämmelse med den straffrättsliga legalitetsprincipen att döma en tjänsteman för fel i myndighetsutövningen som består i att man brutit mot god förvaltningssed? Eftersom principer, som vi just konstaterat, är böra-regler, krävs det att det är fråga om grova och uppenbart orimliga övertramp. Det är också viktigt att man i domsmotiveringar och beslutsmotiveringar inte bara på ett svepande sätt

6 I den finska grundlagens 21 § anges att olika garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning skall tryggas genom lag.

7 Mäenpää, s. 3 ff.

13

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 13

2011-12-01 13.37

Lena Marcusson

hänvisar till allmänna rättsgrundsatser. Det behövs klarlägganden av vilka principer som avses, hur de tolkas och hur de inverkar på bedömningen i det enskilda fallet.

4 Antologins innehåll Denna lärobok, som har antologins form, inleds med ett avsnitt om Europadomstolens tolkningsprinciper av Karin Åhman. Bidraget illustre­rar väl de europarättsliga principernas genomslag i svensk rätt men belyser också hur principerna i sig utvecklats genom domstolens praxis. I den omarbetade andra upplagan av boken har tillkommit en presentation och analys av begreppet god förvaltning i den EU-rätts­ liga kontexten, författad av Jane Reichel.

I antologin behandlas sedan en del principer som på olika nivåer kommit till uttryck i den svenska lagstiftningen. Innehållet i de rättsregler det rör sig om är dock av ganska allmän karaktär och den aktuella principens rättsliga innebörd fastställs närmare i praxis och doktrin.

De principer det gäller har en central betydelse för förvaltningsrättsliga frågor, men flera av dem har en räckvidd även utanför förvaltningsrättens område och har självfallet också ofta motsvarigheter i andra länder.

Det sistnämnda gäller inte minst legalitetsprincipen som presenteras av Fredrik Sterzel. Denna grundlagsfästa princip har gamla anor i svensk rätt, och frågan om vilken betydelse den har för rättstillämpningen i praktiken behandlas närmare i Sterzels bidrag.

Därefter avhandlas objektivitetsprincipen och dess avtryck i rättspraxis av Thomas Bull, medan Ingrid Helmius studerar proportionalitetsprincipens historia och dess nutida betydelse i domstolarnas och myndigheternas verksamhet. Lotta Lerwall utvecklar hur den kommunala likställighetsprincipen bör tolkas och tillämpas i enlighet med den nuvarande kommunallagens lydelse inom ramen för reglerna om de kommunala befogenheterna och mot bakgrund av tidigare rättspraxis.

Slutligen har Olle Lundin tagit sig an en princip avseende förfarandet i förvaltningen, officialprincipen, som numera är lagfäst i förvaltningsprocesslagen men däremot ännu inte i förvaltningslagen.

Några av de viktigare offentligrättsliga och förvaltningsrättsliga principerna har här gjorts till utgångspunkt för en antologi, som är tänkt att kunna användas som lärobok i de akademiska studierna på juristpro14

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 14

2011-12-01 13.37

Principer inom den offentliga rätten

grammet men även vara av intresse för en vidare krets. Avsikten är att genom studier av historisk utveckling och rättspraxis ge kännedom om principernas ursprung och betydelse, förmedla kunskap om vilken roll rättsliga principer spelar i det praktiska rättslivet och belysa de rättsliga principernas normativa karaktär.

I denna andra upplaga av boken har samtliga tidigare publicerade avsnitt varit föremål för översyn och uppdatering.

15

11-59 Iustus Off.rättsl. 1 dec 15

2011-12-01 13.37

till utövare av offentlig makt. De rättsprinciper som utvecklats inom den offentliga rätten är till för att garantera att relationerna mellan den offentliga förvaltningen och medborgarna utformas på ett sätt som tryggar rättssäkerheten. Innebörden i de olika principerna utmejslas och definieras i praxis. Genom detta sker en rättsutveckling som innebär att ramarna för maktutövning preciseras utan att ny lagstiftning införs. Principernas innehåll, som de utvecklats i praxis, påverkar i sin tur lagstiftningens innehåll. Det är mot denna bakgrund angeläget att förstå de offentligrättsliga principernas betydelse för lagstiftning och rättstillämpning, deras status som rättskälla och deras konkreta innehåll.

Boken ger både studenter och forskare en bild av offentligrättsliga principer som är nödvändig för att nå djupare förståelse för hur den offentliga makten kan och bör utövas.

Offentligrättsliga principer

Den offentliga rätten behandlar medborgarnas förhållande

Red. Lena Marcusson

2

Offentligrättsliga principer

IUSTUS FÖRLAG ISBN 978-91-7678-803-5

02 01 FnL1 AE7Th3s= EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu 02 0040

Upplaga 2

Offentl.Princip.2U.1.indd 1

IUSTUS FÖRLAG

11/28/11 1:16 PM