– en introduktion för professionsutbildningar ger en introduktion till de delar av förvaltningsrätten som berör myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete, så kallade människobehandlande organisationer. Boken tar i tur och ordning upp den offentliga rätten (den konstitutionella rätten) och de olika offentliga regelsystemen (föreskrifterna), organisationen av den offentliga verksamheten, rättssäkerhet, offentlighetsprincipen och sekretess, förvaltningslagens centrala delar och begrepp samt olika former av överklagande av beslut.
Annika Staaf är jur. kand. och fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor i juridik vid Malmö högskola samt knuten till Linnéuniversitetet. Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor (em.) i politologi vid Linnéuniversitet samt knuten till Enheten för rättssociologi vid Lunds universitet.
Libers serie en introduktion för professionsutbildningar är lämpliga för samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar, men även olika former av personalutbildningar. Böckerna ger på ett pedagogiskt och lätttillgängligt sätt tillräcklig kunskap inom centrala rättsområden för olika verksamheter med juridisk anknytning.
9789147113149c1c.indd 1
Annika Staaf, Lars Zanderin
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar är lämplig som kurslitteratur vid utbildningar inom socialt arbete och omvårdnad, polisutbildningar och psykologprogram samt andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar. Boken passar även för olika former av personalutbildningar.
FÖRVALTNINGSRÄTT
Förvaltningsrätt
5:E UPPLAGAN
FÖRVALTNINGSRÄTT – en introduktion för professionsutbildningar
Annika Staaf Lars Zanderin
10/01/17 5:35 PM
5:E UPPLAGAN
FÖRVALTNINGSRÄTT – en introduktion för professionsutbildningar
Annika Staaf Lars Zanderin
9789147113149b1-132c.indd 1
10/01/17 5:19 PM
IN N E H Å L L Introduktion Författarna
6 7
Förkortningslista
7
KAPITEL 1 OFFENTLIG RÄTT 8 1.1 Inledning
8
1.2 Det statliga regelsystemet 10 1.2.1 Normgivningens olika nivåer 11 1.3 Rättssystemet 14 1.3.1 Rättssystemets indelning
15
1.4 Människobehandlande organisationer Diskussionsfrågor
19
21
KAPITEL 2 DET ALLMÄNNAS ORGANISATION 22 2.1 Den offentliga verksamheten
22
2.2 Riksdagens finansmakt, regeringen och budgetpropositionen 23 2.2.1 Beskattningsrätten 23 2.3 Riksdagens och regeringens styrning och kontroll av den svenska förvaltningen 24 2.3.1 Riksdagens kontrollmakt 24 2.3.2 Kontrollen av den statliga förvaltningen 26 2.3.3 Förvaltningsdomstolarna och övriga organ som kontrollerar statliga myndigheter och anställda 28 2.4 Kommuner, landsting och regioner 30 2.4.1 Lagar som styr kommuner 30 2.4.2 Statlig kontroll över kommunernas verksamhet 34 2.4.3 Fullmäktige, styrelse och nämnder 39 2.4.4 Tillsyn av kommunala förvaltningsområden: påföljder och sekretess
44
2.5 Kommunal ekonomi och planering 49 2.5.1 De kommunala inkomsterna: kommunalskatt, avgifter, statsbidrag samt upplåning 50 Diskussionsfrågor
9789147113149b1-132c.indd 3
51
10/01/17 5:19 PM
4
INNEHÅLL
KAPITEL 3 ASPEKTER AV RÄTTSSÄKERHET 52 3.1 Begreppet rättssäkerhet
52
3.2 Formell och materiell rättssäkerhet
53
3.3 Europakonventionen 57 3.4 Begreppet myndighetsutövning
59
3.5 Tillsynsärenden i människobehandlande organisationer 60 3.5.1 JO-fall rörande bistånd 60 3.5.2 JO-fall angående ett oanmält hembesök 62 3.5.3 JO-fall rörande politikers handlande som privatperson 65 Diskussionsfrågor
71
KAPITEL 4 ALLMÄNNA HANDLINGARS OFFENTLIGHET 72 4.1 Offentlighetsprincipen
72
4.2 Inkommen och upprättad allmän handling 4.3 Dokumentationsskyldighet 4.4 Allmänt om sekretess Diskussionsfrågor
75
75
76
78
KAPITEL 5 FÖRVALTNINGSLAGEN 79 5.1 Allmänt om förvaltningslagens tillämpningsområde 5.1.1 Förvaltningsmyndighet 80 5.1.2 Begreppen handläggning och ärende 81 5.1.3 Domstolar och regering 82
79
5.2 Förvaltningslagen och dess subsidiära status 83 5.2.1 Begränsningar av förvaltningslagens tillämpning 84 5.2.2 Begränsningar på grund av myndighetsutövning 86 5.3 Ärendegången 86 5.3.1 Sakprövningsförutsättningar 87 5.3.2 Myndigheternas serviceskyldighet och andra allmängiltiga krav 5.3.3 Allmänna krav vid ärendehandläggning 91 5.4 Jäv
9789147113149b1-132c.indd 4
89
93
10/01/17 5:19 PM
5
INNEHÅLL
5.5 Muntlig handläggning och andra krav 96 5.5.1 Dokumentationsplikt 98 5.5.2 Partsinsyn och kommunikation 99 5.5.3 Sekretess vid insyn och kommunikation
102
5.6 Regler vid beslutsfattande 103 5.6.1 Beslutsmotivering 103 5.6.2 Underrättelse av beslut 106 Diskussionsfrågor
107
KAPITEL 6 RÄTTELSE, ÖVERKLAGANDE OCH EXTRAORDINÄRA RÄTTSMEDEL 108 6.1 Inledning
108
6.2 Överklagan 109 6.2.1 Överklagbarhet 110 6.2.2 Klagorätt 110 6.2.3 Sätt och tid för överklagande 112 6.2.4 Laglighetsprövning (eller kommunalbesvär) 114 6.2.5 Överklagandefall inom människobehandlande organisationer 6.3 Rättelse och omprövning
122
6.4 Extraordinära rättsmedel 125 6.4.1 Resning 125 6.4.2 Återställande av försutten tid 6.4.3 Rättsprövning 126 Diskussionsfrågor
115
126
127
Avslutande kommentarer 128 Litteratur Register
9789147113149b1-132c.indd 5
129 130
10/01/17 5:19 PM
INTROD U KTIO N Den här boken har till syfte att ge en introduktion i det omfattande ämnet förvaltningsrätt för studerande som – för sin information och utbildning – behöver känna till ett viktigt regleringsområde inom offentlig sektor: studenter inom socialt arbete och omvårdnad, på polisutbildningar och psykologprogram samt studenter vid andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar som på olika sätt kommer att vara verksamma i eller i närheten av förvaltningsmyndigheter i sitt kommande arbete. Det är i synnerhet myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete som berörs. Boken inleds med en introduktion av den offentliga rätten och de olika offentliga regelsystemen – föreskrifterna. Den behandlar såväl den allmänna förvaltningsrätten med lagar som förvaltningslagen (FL), förvaltningsprocesslagen (FPL) samt offentlighets- och sekretesslagen (OSL) och den speciella förvaltningsrätten, med tyngdpunkten lagd på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens ansvarsområden. För socialt arbete är det i första hand socialtjänstlagen (SoL) och åtföljande lagar som till exempel lagen om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt lagen om stöd och service till funktionshindrade (LSS) och vissa bestämmelser i Socialföräkringsbalken (2010:110), SFB, som behandlas. Inom hälso- och sjukvården tar vi upp hälso- och sjukvårdslagen (HSL) och de olika tvångsvårdande lagarna, främst lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och smittskyddslagen (SmL) liksom patientsäkerhetslagen (PSL) och något om den nya patientlagen (2014:821), PL. Vi kopplar dessa lagar till ett flertal andra lagar och till de olika former av föreskrifter och andra förordningar som är tillämpliga för olika professioner. Vidare tydliggör vi de olika former av tillsyn och kontroll avseende kommuner och landsting, såväl från riksdagen inklusive JO och riksrevisionen som från regeringens kontrollorgan, Justitiekanslern och Statskontoret. Även de statliga ämbetsverkens ansvar, såsom Socialstyrelsen och Försäkringskassan samt dessa tillsynsorganisationer, Inspektionen för vård och omsorg, IVO, och Inspektionen för socialförsäkringen, ifs, tas upp. Dessutom kommer vi in på de olika förvaltningsdomstolarnas (förvaltningsrätter, kammarrätter och Högsta förvaltningsdomstolen) samt de kommunala nämndernas och de kommunala revisorernas ansvar för tillsyn och kontroll av den egna kommunala verksamheten. Vi har tagit hänsyn till lagstiftning och andra föreskrifter till och med december 2015. Vi är tacksamma för alla former av kommentarer avseende vår bok. Dessa skickas lämpligen till helga.laurin@liber.se. Malmö och Lund, 2016 Annika Staaf & Lars Zanderin
9789147113149b1-132c.indd 6
10/01/17 5:19 PM
INTRODUKTION
7
Författarna Annika Staaf är JK och fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i rättsvetenskap vid Hälsa och samhälle, Malmö högskola, knuten till avdelningen för rättsvetenskap och polisutbildningen vid Linnéuniversitetet. Hon undervisar i förvaltningsrätt, såväl allmänna som speciella delar, främst socialrätt och hälso- och sjukvårdsrätt. Dessutom undervisar Annika i rättssociologi, konstitutionell rätt, straffrätt och MR-frågor vid andra högskolor och universitet. Hon har skrivit och varit redaktör för ett flertal böcker, bland annat Rätt och rättssystem (2016), Kommunalrätt (2010) och Rätt till bistånd i äldreomsorg (2014). Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i politologi (em.) vid Institutionen för samhällsvetenskap, Linnéuniversitetet. Han har undervisat i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt i PA/Human resources vid Linnéuniversitetet samt vid flera andra högskolor och universitet, och är som seniorforskare knuten till Enheten för rättssociologi, Lunds universitet. Han har skrivit ett flertal böcker i arbetsmiljörätt, arbetsrätt och förvaltning, dels själv, dels tillsammans med olika kollegor, och har lång erfarenhet av olika uppdrag inom förvaltning och näringsliv. På Liber finns utgivet (tillsammans med andra författare) Arbetsrätt (6:e upplagan 2013), Arbetsmiljörätt och rehabilitering (3:a upplagen 2013), Rätt och rättssystem (2010), Kommunalrätt (2016) och Hälso- och sjukvårdsrätt (2013).
Förkortningslista AD AML AMF AV BrB ESV FL FPL HFD HSAN HSL IFS IVO JK JO KomL LOA LPT LRA LRV LSS LVM LVU
9789147113149b1-132c.indd 7
Arbetsdomstolen Arbetsmiljölagen Arbetsmiljöförordningen Arbetsmiljöverket Brottsbalken Ekonomistyrningsverket Förvaltningslagen Förvaltningsprocesslagen Högsta Förvaltningsdomstolen Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd Hälso- och sjukvårdslagen Inspektionen för socialförsäkringen Inspektionen för vård och omsorg Justitiekanslern Justitieombudsmannen Kommunallagen Lag om offentlig anställning Lag om psykiatrisk tvångsvård Lag om rättegång i arbetstvister Lag om rättspsykiatrisk vård Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade Lag om vård av missbrukare i vissa fall Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga
MB MBL OSL PBL PdL PL PolL PSL RB RO RF RTL RättsprL SFB SFS SkL SkolL SmL SO SoL TF UtlL YGL ValL
Miljöbalken Medbestämmandelagen Offentlighets- och sekretesslagen Plan- och bygglagen Patientdatalagen Patientlagen Polislagen Patientsäkerhetslagen Rättegångsbalken Riksdagsordningen Regeringsformen Räddningstjänstlagen Rättsprövningslagen Socialförsäkringsbalken Svensk författningssamling Skadeståndslagen Skollagen Smittskyddslagen Successionsordningen Socialtjänstlagen Tryckfrihetsförordningen Utlänningslagen Yttrandefrihetsgrundlagen Vallagen
10/01/17 5:19 PM
KAPITEL 1
Offentlig rätt Kapitlet inleds med en diskussion kring begreppet staten. Därefter följer en presentation av det statliga regelsystemet och dess lagar och föreskrifter. Dessutom redovisas grundläggande rättsförståelse och rättssystemets indelning. Kapitlet avslutas med en presentation av begreppet Human Service Organizations (HSO).
1.1 IN L E D N IN G Vad är staten? Frågan vad staten är eller hur begreppet staten ska definieras finns det inget enkelt eller slutligt svar på. Om vi jämför med andra politiska eller administrativa indelningar, till exempel kommuner, landsting och regioner, är den svenska staten inte rättsligt definierad. Den får anses vara given utifrån andra förutsättningar. Den moderna staten anses vara ett resultat av en lång historisk process. Framför allt behovet av en organiserad armé på 1500- och 1600-talen och hur denna krigsmakt skulle finansieras var grunden för en starkare statsmakt. För att säkra tillgången till manskap och förnödenheter behövdes ett utskrivningsväsende för att rekrytera manskap. Och för att skaffa förnödenheter samt för att kunna driva in skatter till staten krävdes en inhemsk statsförvaltning med ett fungerande kontrollsystem. På detta sätt växte det fram en statlig organisation som kunde företräda sina intressen utåt gentemot andra stater och inåt gentemot landets innevånare. Statsvetare och statvetenskaplig forskning brukar använda tre skilda statsbegrepp: •
En effektiv och centraliserad kontrollapparat. Den första statsuppfattningen säger att staten, för att kunna överleva, måste ha en effektiv och centraliserad
9789147113149b1-132c.indd 8
10/01/17 5:19 PM
KAPITEL
1.
OFFENTLIG RÄTT
9
kontrollapparat samt ska ha monopol på att utöva tvång. Den måste då förfoga över en maktapparat som kan verkställa detta tvång om så krävs. Staten framstår som överordnad sin befolkning och det är maktinnehavet som är den grundläggande politiska drivkraften. •
Statens ledning måste ha stöd hos befolkningen. Den andra statsuppfattningen betonar legitimiteten, det vill säga att statens ledning måste ha stöd hos befolkningen för de målsättningar som den ställer upp och för de åtgärder som måste vidtas. En viktig uppgift för staten är att främja medborgarnas välfärd. Hur väl denna uppgift fullgörs är ett viktigare mått på statens legitimitet än om staten är demokratiskt organiserad och huruvida medborgarna har något inflytande över statens styrning.
•
Regleringen av medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Den tredje statsuppfattningen erbjuder det rättsstatliga perspektivet. En rättsstat har sin grund i att medborgarnas rättigheter och skyldigheter är noggrant reglerade för att kunna förhindra maktmissbruk och övergrepp. En rättsstat ska ha en konstitution som garanterar ett demokratiskt styre och medborgerliga rättigheter. Man kan – tillspetsat – säga att de formella reglerna har större betydelse än vad som kan bli resultatet till följd av enskilda beslut. De tre statsbegreppen är förenklade och renodlade modeller. En modern stat, särskilt i demokratisk västerländsk mening, har drag av samtliga tre uppfattningar. De underlättar dock förståelsen för vilka särdrag som konstituerar dagens moderna stater.
Om vi går vidare med vår begreppsdiskussion så måste en stat även ha en geografisk utbredning och göra anspråk på rätten att oinskränkt härska över invånarna inom detta område. Det kan också ses som ett krav att andra stater erkänner och respekterar en stats suveränitet. Folkrätten brukar därför sammanfatta kraven på en stat enligt följande: ett territorium, ett folk och en maktorganisation. En stat måste alltså kunna göra anspråk på att vara suverän inom sina gränser. Det får inte finnas något annat organ som kan göra anspråk på att utöva bestämmanderätten inom statens territorium. Internationella organisationer och andra sammanslutningar, till exempel EU, kan ibland utöva makt över en stat, men beslutanderätten har då överlämnats av den enskilda medlemsstaten. För Sveriges del har riksdagen beslutat att överlåta beslutanderätten på EU inom vissa områden. I en modell i vilken staten ses som en enhet tänker man sig också att staten har en egen vilja som kommer till uttryck framför allt genom lagstiftning, budgetbeslut och kontroll av beslutande organ samt underordnade myndigheter. De som – på olika sätt – ingår i den statliga förvaltningen förutsätts och bör sedan agera
9789147113149b1-132c.indd 9
10/01/17 5:19 PM
10
KAPITEL
1.
OFFENTLIG RÄTT
för att i enskilda beslut och i praktisk handlande ge uttryck för denna statliga vilja; de är endast ett organ för staten. Staten som en enhetlig institution är en juridisk person – en sammanslutning (association) av någon form, till exempel ett aktiebolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en ideell förening. En juridisk person kan ingå avtal och åta sig förpliktelser, ha tillgångar och skulder samt uppträda som part i domstol. De juridiska personerna är således att betrakta som ett slags självständiga rättssubjekt; de som handlar för den juridiska personen är företrädare för dennas intressen i olika sammanhang. Eftersom staten – liksom kommuner, landsting och regioner – brukar ses som juridiska personer (offentliga juridiska personer) kan den betraktas som ett enhetligt rättssubjekt, vilket kan agera som självständig part i olika avseenden. Enligt regeringsformen (1974:152), RF, utgår all offentlig makt från folket. Denna offentliga makt sköts sedan av olika myndigheter och andra representanter för folket. Riksdagen är folkets främsta företrädare enligt 1 kap. 4 § RF. I regeringsformen anges vidare att det är riksdagen som •
stiftar lag (lagstiftningsmakten),
•
beslutar om skatt till staten och statens utgifter samt bestämmer hur statens medel ska användas (finansmakten) samt
•
kontrollerar regeringen och den centrala, regionala och lokala statliga förvaltningen: centrala ämbetsverk, länsstyrelser och andra regionala myndigheter, till exempel länsarbetsnämnder, samt lokala myndigheter, till exempel lokala polismyndigheter (kontrollmakten).
1 .2 D E T S TA TL IG A RE GE L S Y S T E M E T För en fungerande rättsstatsapparat krävs att det finns en uppsättning regler som styr medborgarnas rättigheter och skyldigheter; både gentemot staten och gentemot medborgarna sinsemellan. Lagstiftningen anger gränserna för statens makt gentemot medborgarna. Detta brukar kallas materiella regler. Vidare måste det finnas regler som anger hur beslutsfattandet i samhället ska gå till, vem som kan fatta besluten och hur dessa kan prövas av ett högre organ när och om detta begärs av någon som är berörd av beslutet. Detta brukar kallas för formella regler. Det finns inte någon skarp gräns mellan dessa båda typer av regler.
9789147113149b1-132c.indd 10
10/01/17 5:19 PM
KAPITEL
1.
OFFENTLIG RÄTT
11
För den enskilde samhällsmedborgarens rättssäkerhet och intresse är det givetvis av stor betydelse att myndigheter och andra representanter för det allmänna och dess olika organ respekterar såväl de materiella som de formella reglerna. Det är vidare viktigt att det finns ett – mer eller mindre uttalat – godkännande från samhällsmedborgarnas sida av hur samhällets regler om konfliktlösning utformas och av vilka intressen som samhället ska tillgodose i olika sammanhang. Det är viktigt att hålla isär regler som ensidigt beslutas av statsmakten och regler som tillkommer – genom mer eller mindre frivilliga överenskommelser – mellan olika parter, till exempel olika avtal mellan arbetsmarknadens parter. De förra, som alltså inryms i den vida beteckningen normgivning, beslutas av riksdagen, regeringen eller centrala statliga myndigheter, till exempel centrala ämbetsverk såsom Socialstyrelsen eller kommunalt organ som bemyndigats att göra detta. Dessa regler är generella, de gäller för alla medborgare och tillämpningen av dem ska vara lika för alla. Men lagstiftningen kan medföra att vissa människor får del av förmåner som andra inte kan komma i åtnjutande av. I de fallen är de avgörande kriterierna för vilka som kan komma i fråga för den aktuella förmånen angivna i lagen. Det finns således inte hänsynstaganden i det enskilda fallet och något utrymme för förhandlingar eller andra överenskommelser mellan den enskilde samhällsmedborgaren och myndigheten finns inte. Utrymme för förhandlingar och individuella överenskommelser finns däremot när det samhälleliga regelverket kompletteras eller ersätts med avtal. Ofta sker avtal mellan två parter relativt formlöst och enbart muntligen, men ibland bedöms behovet vara större av att närmare reglera förhållandena mellan dem som berörs av överenskommelsen.
1.2.1 Normgivningens olika nivåer I Sverige finns det normgivning på formellt fyra olika nivåer: 1. Grundlagar 2. Lagar 3. Förordningar 4. Tillämpningsföreskrifter Den första nivån är våra grundlagar, där regeringsformen anses inta en särställning. Grundlagar antas av riksdagen och kan endast ändras genom två likalydande beslut av riksdagen, varav det senare ska ha föregåtts av val till riksdagen. Under
9789147113149b1-132c.indd 11
10/01/17 5:19 PM
12
KAPITEL
1.
OFFENTLIG RÄTT
vissa förutsättningar kan det senare riksdagsbeslutet ersättas av en beslutande folkomröstning i samband med riksdagsvalet. De svenska grundlagarna – Regeringsformen (1974:152), RF, Tryckfrihetsförordningen (1949:105), TF, Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469), YGL och Successionsordningen (1810:926), SO – utgör grunden för vårt svenska demokratiska parlamentariska system. I denna bok är det främst RF och TF som är av särskild vikt. Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Denna folksuveränitetsprincip innebär ett brott i den svenska konstitutionella traditionen, där sedan länge en maktdelningsprincip varit förhärskande. Men efter parlamentarismens genombrott (1917) hade maktdelningstanken alltmer urholkats, och när man övergav den genom den nya författningen (regeringsformen), var det snarast en anpassning av grundlagen till de faktiskt rådande förhållandena. Regeringsformen fastställer bland annat samhällsmedborgarnas fri- och rättigheter, riksdagens verksamhet, statschefens roll, regeringens verksamhet och organisering, rätten att besluta om avgifter och skatter till staten, förhållandet till andra stater samt rättsskipning och förvaltning, riksdagens kontrollmakt och förhållanden vid krig och krigsfara. Riksdagsordningen (1974:153), RO, som fastställer riksdagsarbetets organisering och verksamhet, är inte grundlag, men har fått en slags mellanställning. Den kan ändras genom samma procedur som vid grundlagsändring eller genom ett enda riksdagsbeslut som då måste fattas med kvalificerad majoritet (3/4 majoritet av de röstande och fler än hälften av ledamöterna). I tryckfrihetsförordningen (TF) fastslås bland annat medborgarnas möjlighet att fritt utge skrifter (av olika slag) och fritt uttrycka sina tankar och åsikter i sådana, i den så kallade offentlighetsprincipen. Vidare stadgas att allmänna handlingar är offentliga; alla myndigheters (statliga och kommunala) handlingar är offentliga såvida de inte belagts med sekretess enligt svensk lagstiftning. Tryckfrihetsförordningen slår också fast samhällsmedborgarnas rätt till anonymitet i sina relationer med massmedierna (meddelarskydd) och förbud att efterforska vilken källa som överlämnat uppgifter för publicering. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL – som inte är någon grundlag – är tätt kopplad till tryckfrihetsförordningen. Offentlighets- och sekretesslagen jämte offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) gäller anställda i offentlig sektor vad avser tystnadsplikt och sekretess; vissa undantag och tillägg kan förekomma, liksom särskild reglering i speciallag, till exempel för hälso- och sjukvårdspersonal och inom socialtjänsten samt även för andra grupper. Huvudregeln i OSL är att sekretessbelagda uppgifter skyddas i förhållande till andra, även gent-
9789147113149b1-132c.indd 12
10/01/17 5:19 PM
KAPITEL
1.
OFFENTLIG RÄTT
13
emot andra myndigheter. Vissa möjligheter till undantag finns genom en så kallad generalklausul som möjliggör att andra myndigheter kan ta del av sekretessbelagd information. Skäl för hemlighållande av allmänna handlingar är rikets säkerhet och förhållande till främmande makt, rikets finans-, penning- eller valutapolitik, myndigheters inspektions-, kontroll- och tillsynsverksamhet, förebyggande eller beivrande av brott, det allmännas ekonomiska intresse, skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och bevarandet av växt- och djurarter (TF 2 kap. 2 §). Se vidare kapitel 4 i denna bok om allmänna handlingar och sekretess. Den andra nivån är lagarna, vilka även de beslutas av riksdagen. Nya lagar och ändringar i befintliga lagar genomförs vanligen genom att regeringen i en proposition lägger fram förslag till riksdagen. I riksdagen bereds ärendet i ett (eller ibland) flera utskott. Därefter fattas beslut i kammaren (riksdagens plenisal). Regeringen ska sedan, utan dröjsmål, utfärda den av riksdagen beslutade lagen. Regeringen kan även själv besluta om nya föreskrifter (den tredje nivån). Dessa föreskrifter kallas förordningar. Vad regeringen kan reglera i förordning är begränsat. Det följer av dels bestämmelser i regeringsformen 8 kap., dels vad riksdagen i lag bemyndigat regeringen att besluta om. Såväl grundlagar som vanliga lagar och regeringens förordningar publiceras i svensk författningssamling, SFS. Den fjärde nivån utgörs av tillämpningsföreskrifter, det vill säga bestämmelser som de centrala statliga myndigheterna utfärdar samt generella regler beslutade av länsstyrelser och kommuner, landsting och regioner. De centrala myndigheterna, till exempel Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen, har ingen egen beslutskompetens grundad direkt på grundlagen. Regeringen måste bemyndiga dem att utfärda tillämpningsföreskrifter för genomförandet av en viss lag eller förordning. Regeringen kan inte delegera makten att utfärda föreskrifter till myndigheterna i större utsträckning än vad regeringen själv har rätt att besluta om. Vidare får en myndighets föreskrift inte innebära nya ålägganden eller krav på enskilda, som inte kommer till uttryck i den lag som föreskriften avser att komplettera.
9789147113149b1-132c.indd 13
10/01/17 5:19 PM
14
KAPITEL
1.
OFFENTLIG RÄTT
Exempel Som exempel på normhierarkin (i fyra nivåer) kan nämnas 11 kap. 6 § 2 st. regeringsformen som säger att, vid tillsättning av statlig tjänst ska enbart tas hänsyn till sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning återkommer denna bestämmelse, men ”tjänst” har då ersatts med ”anställning”. I samma paragraf sägs att skickligheten ska sättas främst, såvida det inte finns särskilda skäl för något annat. Riksdagen har alltså i en lag angett vilken av de två bedömningsgrunderna, förtjänst och skicklighet, som nämns i grundlagen, som ska sättas främst. I anställningsförordningen (1994:373) har regeringen sedan gått vidare och utökat vilka sakliga grunder som ska beaktas vid anställning (utöver de nämnda i regeringsformen och i lagen om offentlig anställning). Som bedömningsgrunder i anställningsförordningens 4 § ska också beaktas sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. I 5 § anges dessutom att om arbetsuppgifterna är sådana att särskilda krav måste ställas på den anställdes hälsotillstånd, får den anställande myndigheten meddela föreskrifter om att den som ska anställas ska lämna läkarintyg. En statlig myndighet, som står i begrepp att anställa en viss person, får inte kräva att denne uppvisar läkarintyg, men genom bemyndigandet i 5 § kan alltså den statliga myndigheten ändå få möjlighet till detta för vissa anställningar. Beslutet om att lämna läkarintyg måste dock ges i form av en generell föreskrift och inte som beslut i ett enskilt fall. Föreskrifter om läkarintyg kan emellertid inte meddelas av myndigheten utan att samråd med Socialstyrelsen först har ägt rum.
1.3 RÄ TTS S YS TE M E T Juridik är en tämligen konkret och praktiskt orienterad vetenskap om gällande rättsregler och deras tillämpning. Rättsreglerna finns nedtecknade i olika författningar som tillsammans bildar ett sammanhängande system, rättssystemet. Rättssystemet anger hur vårt samhälle bör vara uppbyggt och fungera, ett slags normativt ideal. Dessvärre går det inte att upprätthålla rättsreglerna fullt ut, vilket ibland leder till att börat och varat väsentligen skiljer sig åt. Det blir då av vikt att staten har möjligheter att begränsa skador eller andra inskränkningar av sådana skillnader eller diskrepanser. Det bör med andra ord finnas myndigheter som
9789147113149b1-132c.indd 14
10/01/17 5:19 PM
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar ISBN 978-91-47-11314-9 © 2017 Annika Staaf och Liber AB Förläggare: Helga Laurin Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Ombrytning och repro: OKS Prepress Services, Indien Produktionsledare: Jürgen Borchert Upplaga 5:1
Tryck: People Printing, Kina, 2017
Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se.
Liber AB, 113 98 Stockholm Tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se
9789147113149b1-132c.indd 2
10/01/17 5:19 PM
– en introduktion för professionsutbildningar ger en introduktion till de delar av förvaltningsrätten som berör myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete, så kallade människobehandlande organisationer. Boken tar i tur och ordning upp den offentliga rätten (den konstitutionella rätten) och de olika offentliga regelsystemen (föreskrifterna), organisationen av den offentliga verksamheten, rättssäkerhet, offentlighetsprincipen och sekretess, förvaltningslagens centrala delar och begrepp samt olika former av överklagande av beslut.
Annika Staaf är jur. kand. och fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor i juridik vid Malmö högskola samt knuten till Linnéuniversitetet. Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor (em.) i politologi vid Linnéuniversitet samt knuten till Enheten för rättssociologi vid Lunds universitet.
Libers serie en introduktion för professionsutbildningar är lämpliga för samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar, men även olika former av personalutbildningar. Böckerna ger på ett pedagogiskt och lätttillgängligt sätt tillräcklig kunskap inom centrala rättsområden för olika verksamheter med juridisk anknytning.
9789147113149c1c.indd 1
Annika Staaf, Lars Zanderin
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar är lämplig som kurslitteratur vid utbildningar inom socialt arbete och omvårdnad, polisutbildningar och psykologprogram samt andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar. Boken passar även för olika former av personalutbildningar.
FÖRVALTNINGSRÄTT
Förvaltningsrätt
5:E UPPLAGAN
FÖRVALTNINGSRÄTT – en introduktion för professionsutbildningar
Annika Staaf Lars Zanderin
10/01/17 5:35 PM