Förvaltningsrätt
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar ger en introduktion till de delar av förvaltningsrätten som berör myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete, så kallade människobehandlande organisationer (Human Service Organizations, HSO).
Annika Staaf Lars Zanderin
Boken tar i tur och ordning upp den offentliga rätten (den konstitutionella rätten) och de olika offentliga regelsystemen (föreskrifterna), organisationen av den offentliga verksamheten, rättssäkerhet, offentlighetsprincipen och sekretess, förvaltningslagens centrala delar och begrepp samt olika former av överklagande av beslut. Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar är lämplig som kurslitteratur vid utbildningar inom socialt arbete och omvårdnad, polisutbildningar och psykologprogram samt andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar. Boken passar även för olika former av personalutbildningar. Annika Staaf är fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i juridik vid Malmö högskola samt knuten till Ekonomihögskolan vid Linnéuniversitetet.
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar
Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor (em.) i politologi vid Linnéuniversitet samt knuten till Enheten för rättssociologi vid Lunds universitet.
Uppl 3
Annika Staaf Lars Zanderin
Best.nr 47-09668-8
Tryck.nr 47-09668-8-00
Uppl 3
Fo rvaltingsra tt - omslag.indd 1
10-12-29 13.15.19
Forvaltningsratt 1–128.indd 1
10-12-29 13.07.25
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar ISBN 978-91-47-09668-8 © 2011 Författarna och Liber AB Redaktör: Carin Laurin Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Upplaga 3:1 Tryckt på miljövänligt papper Sättning: LundaText AB Tryck: Sahara Printing, Egypten 2011
KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare. Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01
Forvaltningsratt 1–128.indd 2
10-12-29 13.07.27
In n ehå l l Introduktion 6 Författarna 7 Förkortningslista 7 KAPITEL 1 Offentlig rätt 8 1.1 Inledning 8 1.2 Det statliga regelsystemet 10 1.2.1 Lagstiftningens olika nivåer 11 1.3 Rättssystemet 14 1.3.1 Rättssystemets indelning 15 1.4 Människobehandlande organisationer 19 Diskussionsfrågor 21 KAPITEL 2 Det allmännas organisation 22 2.1 Den offentliga verksamheten 22 2.2 riksdagens finansmakt, regeringen och budgetpropositionen 23 2.2.1 Beskattningsrätten 23 2.3 riksdagens och regeringens styrning och kontroll av den svenska förvaltningen 24 2.3.1 Riksdagens kontrollmakt 24 2.3.2 Kontrollen av den statliga förvaltningen 26 2.3.3 Förvaltningsdomstolarna och övriga organ som kontrollerar statliga myndigheter och anställda 27 2.4 kommuner, landsting och regioner 30 2.4.1 Lagar som styr kommuner 30 2.4.2 Statlig kontroll över kommunernas verksamhet 33 2.4.3 Fullmäktige, styrelse och nämnder 36 2.4.4 Tillsyn av kommunala förvaltningsområden: påföljder och sekretess 41 2.5 kommunal ekonomi och planering 46 2.5.1 De kommunala inkomsterna: kommunalskatt, avgifter, statsbidrag samt upplåning 47 Diskussionsfrågor 48
Forvaltningsratt 1–128.indd 3
10-12-29 13.07.27
4
innehåll
KAPITEL 3 Aspekter av rättssäkerhet 49 3.1 begreppet rättssäkerhet 49 3.2 Formell och materiell rättssäkerhet 50 3.3 Europakonventionen 54 3.4 Begreppet myndighetsutövning 56 3.5 Tillsynsärenden i människobehandlande organisationer 57 3.5.1 JO-fall rörande bistånd 57 3.5.2 JO-fall angående ett oanmält hembesök 59 3.5.3 JO-fall rörande politikers handlande som privatperson 62 Diskussionsfrågor 68 KAPITEL 4 allmänna handlingars offentlighet 69 4.1 Offentlighetsprincipen 69 4.2 Inkommen och upprättad allmän handling 72 4.3 Dokumentationsskyldighet 72 4.4 Allmänt om sekretess 73 Diskussionsfrågor 75 KAPITEL 5 förvaltningslagen 76 5.1 allmänt om förvaltningslagens tillämpningsområde 76 5.1.1 Förvaltningsmyndighet 77 5.1.2 Begreppen handläggning och ärende 78 5.1.3 Domstolar och regering 79 5.2 förvaltningslagen och dess subsidiära status 80 5.2.1 Begränsningar av förvaltningslagens tillämpning 81 5.2.2 Begränsningar på grund av myndighetsutövning 83 5.3 ärendegången 83 5.3.1 Sakprövningsförutsättningar 84 5.3.2 Myndigheternas serviceskyldighet och andra allmängiltiga krav 86 5.3.3 Allmänna krav vid ärendehandläggning 88 5.4 jäv 90
Forvaltningsratt 1–128.indd 4
10-12-29 13.07.27
innehåll
5
5.5 Muntlig handläggning och andra krav 93 5.5.1 Dokumentationsplikt 95 5.5.2 Partsinsyn och kommunikation 96 5.5.3 Sekretess vid insyn och kommunikation 99 5.6 regler vid beslutsfattande 100 5.6.1 Beslutsmotivering 100 5.6.2 Underrättelse av beslut 103 Diskussionsfrågor 104 KAPITEL 6 rättelse, överklagande och extraordinära rättsmedel 105 6.1 Inledning 105 6.2 överklagan 106 6.2.1 Överklagbarhet 107 6.2.2 Klagorätt 107 6.2.3 Sätt och tid för överklagande 109 6.2.4 Laglighetsprövning eller kommunalbesvär 111 6.2.5 Överklagandefall inom människobehandlande organisationer 112 6.3 Rättelse och omprövning 119 6.4 Extraordinära rättsmedel 121 6.4.1 Resning 122 6.4.2 Återställande av försutten tid 123 6.4.3 Rättsprövning 123 Diskussionsfrågor 124 Avslutande kommentarer 125 Litteratur 126 Register 127
Forvaltningsratt 1–128.indd 5
10-12-29 13.07.27
Int r od u kti o n Den här boken har till syfte att ge en introduktion i det omfattande ämnet förvaltningsrätt för studerande som – för sin information och utbildning – behöver känna till ett viktigt regleringsområde inom offentlig sektor: studenter inom socialt arbete och omvårdnad, på polisutbildningar och psykologprogram samt studenter vid andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar som på olika sätt kommer att möta förvaltningsmyndigheter i sitt kommande arbetet. Det är i synnerhet myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete som berörs. Boken inleds med en introduktion av den offentliga rätten och de olika offent liga regelsystemen – föreskrifterna. Den behandlar såväl den allmänna förvaltningsrätten med lagar som förvaltningslagen (FL), förvaltningsprocesslagen (FPL) samt offentlighets- och sekre tesslagen (OSL) och den speciella förvaltningsrätten, med tyngdpunkten lagd på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens ansvarsområden. För socialt arbete är det i första hand socialtjänstlagen (SoL) och åtföljande lagar som till exempel lagen om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt lagen om stöd och service till funktionshindrade (LSS) och lagen om assistansersättning (LASS) som behandlas. Inom hälso- och sjukvården tar vi upp hälso- och sjukvårdslagen (HSL) och de olika tvångsvårdande lagarna, främst lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och smittskyddslagen (SmL) liksom den nya patientsäkerhetslagen (PSL). Vi kopplar dessa lagar till ett flertal andra lagar och till de olika former av föreskrifter och andra förordningar som är tillämpliga för olika professioner. Vidare tydliggör vi de olika former av tillsyn och kontroll avseende kommu ner och landsting, såväl från riksdagen inklusive JO och riksrevisionen som från regeringens kontrollorgan, Justitiekanslern och Statskontoret. Även de statliga ämbetsverkens ansvar, såsom Socialstyrelsen och Försäkringskassan, tas upp. Dessutom kommer vi in på de olika förvaltningsdomstolarnas (förvaltningsrätter, kammarrätter och Högsta förvaltningsdomstolen) samt de kommunala nämndernas och de kommunala revisorernas ansvar för tillsyn och kontroll av den egna kommunala verksamheten. Vi har tagit hänsyn till lagstiftning och andra föreskrifter till och med januari 2011. Vi är tacksamma för alla former av kommentarer avseende vår bok. Dessa skickas lämpligen till Liber, 205 10 Malmö. Malmö och Lund i januari 2011 Annika Staaf & Lars Zanderin
Forvaltningsratt 1–128.indd 6
10-12-29 13.07.27
introduktion
7
Författarna Annika Staaf är JK och fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i juridik vid Hälsa och samhälle, Malmö högskola, samt knuten till avdelningen för rättsvetenskap och polisutbildningen vid Linnéuniversitetet. Hon undervisar i förvaltningsrätt, såväl allmänna som särskilda delar, främst socialrätt och hälso- och sjukvårdsrätt. Dessutom undervisar Annika i rättssociologi, konstitutionell rätt, straffrätt och MR-frågor vid andra högskolor och universitet. Hon har skrivit och varit redaktör för ett flertal böcker, bland annat Rätt och rättssystem (2010), och Kommunalrätt (2010). Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i politologi (em.) vid Institutionen för samhällsvetenskap, Linnéuniversitetet. Han undervisar i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt i PA/Human resources vid Linnéuniversitetet samt vid flera andra högskolor och universitet, och är som seniorforskare knuten till Enheten för rättssociologi, Lunds universitet. Han har skrivit ett flertal böcker i arbetsmiljörätt, arbetsrätt och förvaltning, dels själv, dels tillsammans med olika kollegor, och har lång erfarenhet av olika uppdrag inom förvaltning och näringsliv. På Liber finns utgivet (tillsammans med andra författare) Arbetsrätt (5:e upplagan 2011), Arbetsmiljörätt och rehabilitering (2:a upplagen 2009), Rätt och rättssystem (2010) och Kommunalrätt (2010).
Förkortningslista AD Arbetsdomstolen AML Arbetsmiljölagen AMF Arbetsmiljöförordningen AV Arbetsmiljöverket BrB Brottsbalken ESV Ekonomistyrningsverket FL Förvaltningslagen FPL Förvaltningsprocesslagen HSAN Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSL Hälso- och sjukvårdslagen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KomL Kommunallagen LASS Lag om assistansersättning LOA Lag om offentlig anställning LPT Lag om psykiatrisk tvångsvård LRA Lag om rättegång i arbetstvister LRV Lag om rättspsykiatrisk vård LSS Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade LVM Lag om vård av missbrukare i vissa fall
Forvaltningsratt 1–128.indd 7
LVU
Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga MB Miljöbalken OSL Offentlighets- och sekretesslagen PBL Plan- och bygglagen PdL Patientdatalagen PolL Polislagen PSL Patientsäkerhetslagen RB Rättegångsbalken RO Riksdagsordningen RF Regeringsformen RättsprL Rättsprövningslagen SFB Socialförsäkringsbalken SFS Svensk författningssamling SkL Skadeståndslagen SkolL Skollagen SmL Smittskyddslagen SO Successionsordningen SoL Socialtjänstlagen TF Tryckfrihetsförordningen YGL Yttrandefrihetsgrundlagen ValL Vallagen
10-12-29 13.07.28
Kapitel 1
Offentlig rätt Kapitlet inleds med en diskussion kring begreppet staten. Därefter föl jer en presentation av det statliga regelsystemet och dess lagar och föreskrifter. Dessutom redovisas grundläggande rättsförståelse och rättssystemets indelning. Kapitlet avslutas med en presentation av be greppet Human Service Organizations (HSO).
1.1 I n l e d ni n g Vad är staten? Frågan vad staten är eller hur begreppet staten ska definieras finns det inget enkelt eller slutligt svar på. Om vi jämför med andra politiska eller administrativa indelningar, till exempel kommuner, landsting och regioner, är den svenska staten inte rättsligt definierad. Den får anses vara given utifrån andra förutsättningar. Den moderna staten anses vara ett resultat av en lång historisk process. Framförallt behovet av en organiserad armé på 1500- och 1600-talen och hur denna krigsmakt skulle finansieras var grunden för en starkare statsmakt. För att säkra tillgången till manskap och förnödenheter behövdes ett utskrivningsväsende för att rekrytera manskap. Och för att skaffa förnödenheter samt för att kunna driva in skatter till staten krävdes en inhemsk statsförvaltning med ett fungerande kontrollsystem. På detta sätt växte det fram en statlig organisation som kunde företräda sina intressen utåt gentemot andra stater och inåt gentemot landets innevånare. Statsvetare och statvetenskaplig forskning brukar använda tre skilda statsbegrepp: • En effektiv och centraliserad kontrollapparat. Den första statsuppfattningen säger att staten, för att kunna överleva, måste ha en effektiv och centraliserad
Forvaltningsratt 1–128.indd 8
10-12-29 13.07.28
kapitel
1.
offentlig rätt
9
kontrollapparat och ska ha monopol på att utöva tvång. Den måste då förfoga över en maktapparat som kan verkställa detta tvång om så krävs. Staten framstår som överordnad sina inbyggare och det är maktinnehavet som är den grundläggande politiska drivkraften. • Statens ledning måste ha stöd hos befolkningen. Den andra statsuppfattningen betonar legitimiteten, det vill säga att statens ledning måste ha stöd hos befolkningen för de målsättningar som den ställer upp och för de åtgärder som måste vidtas. En viktig uppgift för staten är att främja medborgarnas välfärd. Hur väl denna uppgift fullgörs är ett viktigare mått på statens legitimitet än om staten är demokratiskt organiserad och huruvida medborgarna har något inflytande över statens styrning. • Regleringen av medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Den tredje statsuppfattningen erbjuder det rättsstatliga perspektivet. En rättsstat har sin grund i att medborgarnas rättigheter och skyldigheter är noggrant reglerade för att kunna förhindra maktmissbruk och övergrepp. En rättsstat ska ha en konstitution som garanterar ett demokratiskt styre och medborgerliga rättigheter. Man kan – tillspetsat – säga att de formella reglerna har större betydelse än vad som kan bli resultatet till följd av enskilda beslut. De tre statsbegreppen är förenklade och renodlade modeller. En modern stat, särskilt i demokratisk västerländsk mening, har drag av samtliga tre uppfattningar. De underlättar dock förståelsen för vilka särdrag som konstituerar dagens moderna stater. Om vi går vidare med vår begreppsdiskussion så måste en stat även ha en geografisk utbredning och göra anspråk på rätten att oinskränkt härska över invånarna inom detta område. Det kan också ses som ett krav att andra stater erkänner och respekterar en stats suveränitet. Folkrätten brukar därför sammanfatta kraven på en stat enligt följande: ett territorium, ett folk och en maktorganisation. En stat måste alltså kunna göra anspråk på att vara suverän inom sina gränser. Det får inte finnas något annat organ som kan göra anspråk på att utöva bestämmanderätten inom statens territorium. Internationella organisationer och andra sammanslutningar, till exempel EU, kan ibland utöva makt över en stat men beslutanderätten har då överlämnats av den enskilda medlemsstaten. För Sveriges del har riksdagen beslutat att överlåta beslutanderätten på EU inom vissa områden. I en modell som ser staten som en enhet tänker man sig också att staten har en egen vilja som kommer till uttryck framför allt genom lagstiftning, budgetbeslut och kontroll av beslutande organ samt underordnade myndigheter. De som – på olika sätt – ingår i den statliga förvaltningen förutsätts och bör sedan agera för att
Forvaltningsratt 1–128.indd 9
10-12-29 13.07.28
10
kapitel
1.
offentlig rätt
i enskilda beslut och i praktisk handlande ge uttryck för denna statliga vilja; de är endast ett organ för staten. Staten som en enhetlig institution är en juridisk person – en sammanslutning (association) av någon form, till exempel ett aktiebolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en ideell förening. En juridisk person kan ingå avtal och åta sig förpliktelser, ha tillgångar och skulder samt uppträda som part i domstol. De juridiska personerna är således att betrakta som ett slags självständiga rättssubjekt; de som handlar för den juridiska personen är företrädare för dennas intressen i olika sammanhang. Eftersom staten – liksom kommuner, landsting och regioner – brukar ses som juridiska personer (offentliga juridiska personer) kan den betraktas som ett enhetligt rättssubjekt, vilket kan agera som självständig part i olika avseenden. Enligt regeringsformen (RF 1974:152) utgår all offentlig makt från folket. Denna offentliga makt sköts sedan av olika myndigheter och andra representanter för folket. Riksdagen är folkets främsta företrädare enligt regeringsformen 1 kap. 4 §. I regeringsformen anges vidare att det är riksdagen som • stiftar lag (lagstiftningsmakten), • beslutar om skatt till staten och statens utgifter samt bestämmer hur statens medel ska användas (finansmakten) samt • kontrollerar regeringen och den centrala, regionala och lokala statliga förvaltningen: centrala ämbetsverk, länsstyrelser och andra regionala myndigheter, till exempel länsarbetsnämnder, samt lokala myndigheter, till exempel lokala polismyndigheter (kontrollmakten).
1.2 D e t s tat li g a r e g e ls ys t e m e t För en fungerande rättsstatsapparat krävs att det finns en uppsättning regler som styr medborgarnas rättigheter och skyldigheter; både gentemot staten och gent emot medborgarna sinsemellan. Lagstiftningen anger gränserna för statens makt gentemot medborgarna. Detta brukar kallas materiella regler. Vidare måste det finnas regler som anger hur beslutsfattandet i samhället ska gå till, vem som kan fatta besluten och hur dessa kan prövas av ett högre organ när och om detta begärs av någon som är berörd av beslutet. Detta brukar kallas för formella regler. Det finns inte någon skarp gräns mellan dessa båda typer av regler.
Forvaltningsratt 1–128.indd 10
10-12-29 13.07.28
kapitel
1.
offentlig rätt
11
För den enskilde samhällsmedborgarens rättssäkerhet och intresse är det givetvis av stor betydelse att myndigheter och andra representanter för det allmänna och dess olika organ respekterar såväl de materiella som de formella reglerna. Det är vidare viktigt att det finns ett – mer eller mindre uttalat – godkännande från samhällsmedborgarnas sida av hur samhällets regler om konfliktlösning utformas och av vilka intressen som samhället ska tillgodose i olika sammanhang. Det är viktigt att hålla isär regler som ensidigt beslutas av statsmakten och regler som tillkommer – genom mer eller mindre frivilliga överenskommelser – mellan olika parter, till exempel olika avtal mellan arbetsmarknadens parter. De förra, som alltså inryms i den vida beteckningen normgivning, beslutas av riksdagen, rege ringen eller centrala statliga myndigheter, till exempel centrala ämbetsverk såsom Socialstyrelsen eller kommunalt organ som bemyndigats att göra detta. Dessa regler är generella, de gäller för alla medborgare och tillämpningen av dem ska vara lika för alla. Men lagstiftningen kan medföra att vissa människor får del av förmåner som andra inte kan komma i åtnjutande av. I de fallen är de avgörande kriterierna för vilka som kan komma i fråga för den aktuella förmånen angivna i lagen. Det finns således inte hänsynstaganden i det enskilda fallet och något utrymme för förhandlingar eller andra överenskommelser mellan den enskilde samhällsmedborgaren och myndigheten finns inte. Utrymme för förhandlingar och individuella överenskommelser finns där emot när det samhälleliga regelverket kompletteras eller ersätts med avtal. Ofta sker avtal mellan två parter relativt formlöst och enbart muntligen, men ibland bedöms behovet vara större av att närmare reglera förhållandena mellan dem som berörs av överenskommelsen.
1.2.1 Normgivningens olika nivåer I Sverige finns det normgivning, på formellt fyra olika nivåer: 1. Grundlagar 2. Lagar 3. Förordningar 4. Tillämpningsföreskrifter Den första nivån är våra grundlagar, där regeringsformen anses inta en särställning. Grundlagar antas av riksdagen och kan endast ändras genom två likalydande beslut av riksdagen, varav det senare ska ha föregåtts av val till riksdagen. Under
Forvaltningsratt 1–128.indd 11
10-12-29 13.07.28
12
kapitel
1.
offentlig rätt
vissa förutsättningar kan det senare riksdagsbeslutet ersättas av en beslutande folkomröstning i samband med riksdagsvalet. De svenska grundlagarna – Regeringsformen (RF), Tryckfrihetsförordningen (TF), Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL 1991:1469) och Successionsordningen (SO 1810:926) – utgör grunden för vårt svenska demokratiska parlamentariska system. I denna bok är det främst RF och TF som är av särskild vikt. Enligt regeringsformen (av 2011) utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Denna folksuveränitetsprincip innebär ett brott i den svenska konstitutionella traditionen, där sedan länge en maktdelningsprincip varit förhärskande. Men efter parlamentarismens genombrott (1917) hade maktdelningstanken alltmer urholkats, och när man övergav den genom den nya författningen (regeringsformen), var det snarast en anpassning av grundlagen till de faktiskt rådande förhållandena. Regeringsformen fastställer bland annat samhällsmedborgarnas fri- och rättigheter, riksdagens verksamhet, statschefens roll, regeringens verksamhet och organisering, rätten att besluta om avgifter och skatter till staten, förhållandet till andra stater samt rättsskipning och förvaltning, riksdagens kontrollmakt och förhållanden vid krig och krigsfara. Riksdagsordningen (RO 1974:153) som fastställer riksdagsarbetets organisering och verksamhet, är inte grundlag men har fått en slags mellanställning. Den kan ändras genom samma procedur som vid grundlagsändring eller genom ett enda riksdagsbeslut som då måste fattas med kvalificerad majoritet (3/4 majoritet av de röstande och fler än hälften av ledamöterna). I tryckfrihetsförordningen (TF), fastslås bland annat medborgarnas möjlighet att fritt utge skrifter (av olika slag) och fritt uttrycka sina tankar och åsikter i sådana. Vidare stadgas att allmänna handlingar är offentliga; alla myndigheters (statliga och kommunala) handlingar är offentliga såvida de inte belagts med sekretess enligt svensk lagstiftning. Tryckfrihetsförordningen slår också fast samhällsmedborgarnas rätt till anonymitet i sina relationer med massmedierna (meddelarskydd) och förbud att efterforska vilken källa som överlämnat uppgifter för publicering. Offentlighets- och sekretesslagen (OSL) – som inte är någon grundlag – är tätt kopplad till tryckfrihetsförordningen. Offentlighets- och sekretesslagen jämte offentlighet- och sekretessförordningen (2009:641) gäller anställda i offentlig sektor vad avser tystnadsplikt och sekretess; vissa undantag och tillägg kan förekomma, liksom särskild reglering i speciallag, till exempel för hälso- och sjukvårdspersonal och inom socialtjänsten samt även för andra grupper. Huvudregeln i OSL är att sekretessbelagda uppgifter även skyddas gentemot andra myndigheter. Vissa möjligheter till undantag finns genom en så kallad generalklausul som möjlig-
Forvaltningsratt 1–128.indd 12
10-12-29 13.07.28
kapitel
1.
offentlig rätt
13
gör att andra myndigheter kan ta del av sekretessbelagd information. Områden som rikets säkerhet, folkförsörjning, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd, förebyggande och beivrande av brott samt särskilt viktiga skäl för begränsning av yttrande- och informationsfriheten är viktiga delar inom sekretessområdet. Skäl för hemlighållande av allmänna handlingar är rikets säkerhet och förhållande till främmande makt, rikets finans-, penning- eller valutapolitik, myndigheters inspektions-, kontroll- och tillsynsverksamhet, förebyggande eller beivrande av brott, det allmännas ekonomiska intresse, skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och bevarandet av växt- och djurarter (TF 2 kap. 2 §). Se vidare kapitel 4 i denna bok om allmänna handlingar och sekretess. Den andra nivån är lagarna, vilka även de beslutas av riksdagen. Nya lagar och ändringar i befintliga lagar genomförs vanligen genom att regeringen i en proposition lägger fram förslag till riksdagen. I riksdagen bereds ärendet i ett (eller ibland) flera utskott. Därefter fattas beslut i kammaren (riksdagens plenisal). Regeringens ska sedan, utan dröjsmål, utfärda den av riksdagen beslutade lagen. Regeringen kan även själv besluta om nya föreskrifter (den tredje nivån). Dessa föreskrifter kallas förordningar. Vad regeringen kan reglera i förordning är begränsat. Det följer av dels bestämmelser i regeringsformen 8 kap., dels vad riksdagen i lag bemyndigat regeringen att besluta om. Såväl grundlagar som vanliga lagar och regeringens förordningar publiceras i svensk författningssamling, SFS. Den fjärde nivån utgörs av tillämpningsföreskrifter, det vill säga bestämmelser som de centrala statliga myndigheterna utfärdar samt generella regler beslutade av länsstyrelser och kommuner, landsting och regioner. De centrala myndigheterna, till exempel Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen, har ingen egen beslutskompetens grundad direkt på grundlagen. Regeringen måste bemyndiga dem att utfärda tillämpningsföreskrifter för genomförandet av en viss lag eller förordning. Regeringen kan inte delegera makten att utfärda föreskrifter till myndigheterna i större utsträckning än vad regeringen själv har rätt att besluta om. Vidare får en myndighets föreskrift inte innebära nya ålägganden eller krav på enskilda, som inte kommer till uttryck i den lag som föreskriften avser att komplettera.
Forvaltningsratt 1–128.indd 13
10-12-29 13.07.29
14
kapitel
1.
offentlig rätt
Exempel Som exempel på normhierarkin (i fyra nivåer) kan nämnas 11 kap. 6 § 2 st. rege ringsformen som säger att, vid tillsättning av statlig tjänst ska enbart tas hänsyn till sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning återkommer denna bestämmelse, men ”tjänst” har då ersatts med ”anställning”. I samma paragraf sägs att skicklighe ten ska sättas främst, såvida det inte finns särskilda skäl för något annat. Riksdagen har alltså i en lag angett vilken av de två bedömningsgrunderna, förtjänst och skick lighet, som nämns i grundlagen, som ska sättas främst. I anställningsförordningen (1994:373) har regeringen sedan gått vidare och utökat vilka sakliga grunder som ska beaktas vid anställning (utöver de nämnda i rege ringsformen och i lagen om offentlig anställning). Som bedömningsgrunder i an ställningsförordningens 4 § ska också beaktas sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättnings politiska mål. I 5 § anges dessutom att om arbetsuppgifterna är sådana att särskilda krav måste ställas på den anställdes hälsotillstånd, får den anställande myndigheten meddela föreskrifter om att den som ska anställas ska lämna läkarintyg. En statlig myndighet, som står i begrepp att anställa en viss person, får inte kräva att denne uppvisar läkarintyg, men genom bemyndigandet i 5 § kan alltså den statliga myndigheten ändå få möjlighet till detta för vissa anställningar. Beslutet om att lämna läkarintyg måste dock ges i form av en generell föreskrift och inte som beslut i ett enskilt fall. Föreskrifter om läkarintyg kan emellertid inte meddelas av myndigheten utan att samråd med Socialstyrelsen först har ägt rum.
1.3 R ä t tss ys t e m e t Juridik är en tämligen konkret och praktiskt orienterad vetenskap om gällande rättsregler och deras tillämpning. Rättsreglerna finns nedtecknade i olika författningar som tillsammans bildar ett sammanhängande system, rättssystemet. Rättssystemet anger hur vårt samhälle bör vara uppbyggt och fungera, ett slags normativt ideal. Dessvärre går det sällan att upprätthålla rättsreglerna fullt ut, vilket ibland leder till att börat och varat väsentligen skiljer sig åt. Det blir då av vikt att staten har möjligheter att begränsa skador eller andra inskränkningar av sådana skillnader eller diskrepanser. Det bör med andra ord finnas myndigheter som
Forvaltningsratt 1–128.indd 14
10-12-29 13.07.29
kapitel
1.
offentlig rätt
15
arbetar för att trygga de enskilda medborgarnas rättssäkerhet och rättstrygghet i samhället. Dessa myndigheter bör i sin tur ha regler för sin interna organisation som garanterar att de strävar efter att upprätthålla rättssäkerhet. Begreppen rättssäkerhet och rättstrygghet är av avgörande betydelse för enskildas relation till vårt rättsliga regelsystem. I kapitel 3 återkommer vi med en fördjupad diskussion om dessa begrepp. I synnerhet begreppet rättssäkerhet har betydelse för de rättsregler som ingår i det förvaltningsrättsliga regelsystemet. Det är sällan som den offentliga maktens eller myndighetens utövande blir så tydlig som i sådana sammanhang. Exempelvis beslut om polisens befogenheter att använda våld, socialförvaltningens möjligheter att bevilja eller avslå ansökningar om försörjningsstöd eller cheföverläkarens beslut om intagning till psykiatrisk tvångsvård innefattar relativt allvarliga ingrepp i enskilda individers integritet som av denna anledning behöver omgärdas av speciella skyddsregleringar.
1.3.1 Rättssystemets indelning Förvaltningsrätten ingår som en del i kategorin eller den rättsliga disciplinen offentlig rätt. Andra discipliner är civilrätt (privaträtt), straffrätt, processrätt och internationell rätt såsom folkrätt, internationell privaträtt och Europarätt. Den offentliga rätten reglerar, till skillnad från privaträtten, de offentliga institutionernas verksamhet på statlig och kommunal nivå. Den rättsliga relationen existerar här mellan olika offentliga institutioner (det allmänna) och enskilda, såväl individer som juridiska personer. Dessutom reglerar den offentliga rätten relationerna mellan olika offentliga institutioner, genom administrativa och organisatoriska regler. I offentlig rätt ingår förutom förvaltningsrätt även statsrätt (eller konstitutionell rätt) och skatterätt. Förvaltningsrätten delas sedan in i underdiscipliner (speciell förvaltningsrätt) såsom socialrätt, hälso- och sjukvårdsrätt, politirätt och skolrätt med flera. • Offentlig rätt: – Förvaltningsrätten behandlar hur företrädelsevis olika statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter ska handlägga ärenden inom de verksamhetsområden som dessa myndigheter ansvarar över. De förvaltningsrättsliga reglerna har kommit att bli allt fler och allt mer omfattande i takt med att Sveriges välfärdsinstitutioner blivit talrikare. Exempel på områden i vilka förvaltningsrättsliga överväganden krävs är skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård, arbetsmarknad, polisens verksamhet, socialförsäkrings- och miljöområdena.
Forvaltningsratt 1–128.indd 15
10-12-29 13.07.29
16
kapitel
1.
offentlig rätt
– Statsrätten reglerar hur de högsta statsinstitutionerna, såsom riksdag och regering, får utöva makt i förhållande till enskilda, men även hur deras organisatoriska uppbyggnad och inbördes relationer ska se ut. Sådana regler kommer främst till uttryck i våra grundlagar, regeringsformen (RF) och successionsordningen (SO), men även i annan anslutande lagstiftning, till exempel riksdagsordningen (RO) och vallagen (ValL). Ytterligare grundlagar såsom tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ingår i statsrätten. I kapitel 4 återkommer vi till dessa lagstiftningar eftersom begreppen inkommen, upprättad och allmän handling är betydelsefulla definitioner inom statsrätten.
– Skatterätten behandlar frågor om hur skatte- och fördelningsfrågor ska hanteras. De offentliga institutionernas olika verksamheter måste finansieras via skatteintäkter. Skatteintäkternas konstruktion kan variera och de direkta skatterna såsom inkomstskatten är troligen de mest dominerande. Indirekta skatter såsom mervärdesskatt är också en omfattande intäktskälla för staten. Därutöver har viss varu- och tjänstekonsumtion utsatts för olika punktskatter vars syfte i viss mån har varit att begränsa konsumtionen, till exempel alkohol, cigaretter och liknande. I Sverige har de offentliga myndigheternas social politiska ingripanden varit ett vanligt sätt att använda och därefter fördela resurser på, men i en allt högre omfattning har privata alternativ kommit att accepteras av statsmakten.
• Inom privaträtten regleras rättsförhållandet mellan två olika privaträttsliga subjekt, till exempel två makar eller två avtalsparter. I privaträtten är avtalet mellan olika parter av avgörande betydelse. Medborgare ska inbördes kunna komma överens om olika saker utan att rättsordningen behöver ingripa. I vissa fall kan det dock uppstå svårigheter vid tolkning av ett avtal eller så kan avtalsvillkoren drabba enskilda oskäligt hårt. I sådana fall kan tvisten komma att avgöras på rättslig nivå. Det finns rättsregler som ger förslag på hur överenskommelser kan se ut, men sådana rättsregler är inte tvingande för enskilda utan benämns dispositiva regler som är fullt möjliga att avtala bort. Sådan lagstiftning träder även in om avtalsförhållandet är oklart. Det är vid privaträttslig lagstiftning tydligt att lagstiftaren har lämnat över en stor del av ansvaret för utformningen av regler till enskilda parter och att rättsordningen endast träder in på arenan när parter önskar detta, såsom vid konflikter eller annan oenighet. • Straffrätten innehåller regler som hanterar det allmännas förhållande till en skilda. I en vidsträckt mening kan det hävdas att även straffrätten ingår i den
Forvaltningsratt 1–128.indd 16
10-12-29 13.07.29
Förvaltningsrätt
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar ger en introduktion till de delar av förvaltningsrätten som berör myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete, så kallade människobehandlande organisationer (Human Service Organizations, HSO).
Annika Staaf Lars Zanderin
Boken tar i tur och ordning upp den offentliga rätten (den konstitutionella rätten) och de olika offentliga regelsystemen (föreskrifterna), organisationen av den offentliga verksamheten, rättssäkerhet, offentlighetsprincipen och sekretess, förvaltningslagens centrala delar och begrepp samt olika former av överklagande av beslut. Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar är lämplig som kurslitteratur vid utbildningar inom socialt arbete och omvårdnad, polisutbildningar och psykologprogram samt andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar. Boken passar även för olika former av personalutbildningar. Annika Staaf är fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i juridik vid Malmö högskola samt knuten till Ekonomihögskolan vid Linnéuniversitetet.
Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar
Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor (em.) i politologi vid Linnéuniversitet samt knuten till Enheten för rättssociologi vid Lunds universitet.
Uppl 3
Annika Staaf Lars Zanderin
Best.nr 47-09668-8
Tryck.nr 47-09668-8-00
Uppl 3
Fo rvaltingsra tt - omslag.indd 1
10-12-29 13.15.19