9789140691774

& L. Zanderin (red.), Upphandling, M. Bennich E. Lindstrรถm & M. Wolmesjรถ valfrihet, styrprinciper I SOCIALTJร NSTEN

Författarpresentation Maria Bennich är filosofie doktor i sociologi och universitetslektor i socialt arbete­ vid Hälsohögskolan i Jönköping. Hon har tidigare arbetat på Linköpings uni­ versitet och Örebro universitet. Hennes forskningsintresse utgår primärt från organisering, styrning och kompetensutveckling inom olika delar av social­ tjänsten. Bennich undervisar på socionomprogrammet i kurser som behandlar myndighetsutövning och dilemman, organisation och ledning, interprofessio­ nellt samarbete och samverkan samt äldre och åldrande. Hon skriver i denna bok i kapitel 5 en översikt över olika styrprinciper, kapitel 6 om missbruksvård och det sammanfattande kapitel 10 tillsammans med Lars Zanderin.

Lars Zanderin är filosofie licentiat i statsvetenskap, filosofie doktor i rätts­ sociologi och universitetslektor i politologi (emeritus). Han har varit verksam vid Institutionen för sociologi, Linnéuniversitetet i Växjö. Han har under­ visat i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor vid Linné­universitetet samt vid flera andra högskolor och universitet i Sverige.

Han har lång erfarenhet av olika uppdrag inom förvaltning och näringsliv och ansvarar i denna bok för kapitel 1, 2, 3 och 4 samt kapitel 10 tillsammans med Maria Bennich.

Emma Lindström är socionom och arbetar som adjunkt på Hälsohögskolan i Jön­ köping. Hon undervisar huvudsakligen inom juridik, handläggning och do­ kumentation samt socialförsäkringsrätt. Lindström har en gedigen bakgrund inom socialt arbete, där hon både arbetat praktiskt med socialt arbete och med kvalitets- och ledningsfrågor, inom båda fälten med inriktning på juridik. Hon har även arbetat med kompetensutveckling inom domstolsväsendet. Lindström ansvarar för kapitel 7 som behandlar upphandling av hem för vård och boende för barn och unga.

Maria Wolmesjö är filosofie doktor i socialt arbete och universitetslektor vid avdelningen för socialt arbete, Institutionen för samhälls- och välfärdsstudier vid Linköpings universitet. Hon har social omsorgsexamen och lång och gedi­ gen yrkes­erfarenhet från biståndshandläggning och arbetsledande befattningar inom äldre- och funktionshinderomsorgens område samt inom akademin.

Wolmesjös forskning har ofta fokus på ledarskap och organisering samt de ut­ maningar och etiska dilemman som framför allt första linjens chefer har att han­ tera i privat eller offentlig verksamhet. Hon har skrivit i och varit redaktör för ett flertal böcker och ansvarar i denna bok för kapitel 8 om vård av och omsorg om äldre och för kapitel 9 om omsorger om personer med funktionsnedsättning.

Förord Den här boken behandlar den svenska socialtjänsten ur olika perspektiv. Syftet är att peka på de stora förändringar som inträffat under de senaste decennierna vad avser övertagandet av vissa funktioner och uppgifter inom socialtjänsten av olika ideella och privata organisationer och företag. Vi kommer att undersöka entreprenader enligt lagen om offentlig upphandling (LOU), den enskilda kommunmedborgarens självständiga val av leverantör för tjänster inom hälso­ vård och socialtjänst som den upphandlande myndigheten (i regel kommunen) godkänt, tecknat kontrakt med och redovisat i ett förfrågningsunderlag enligt lagen om valfrihetssystem (LOV). Ett flertal regioner har bildats i Sverige, till exempel Region Skåne och Region Västra Götaland. De har – i princip – samma funktioner som de svenska landstingen. I vissa fall kan dock andra uppgifter föreligga för de regioner som bildats, till exempel avseende infrastruktur och kulturfrågor.

Vi kommer i denna bok att behandla missbruksvård som utgår dels från medlemskap i ett kommunalförbund enligt kommunallagen (KL), dels en annor­lunda styrprincip i kommunal regi, så kallat Öppet intag.

Vidare behandlas utifrån bland annat socialtjänstlagen (SoL) 6 kap. 4 § och 7 kap. upphandling inom hem för vård eller boende (HVB) i tolv kom­ muner i Jönköpings län.

I kapitlet om äldreomsorgen (bl.a. SoL 5 kap. 6 §) behandlas upphandling och valfrihet.

I kapitlet om omsorger om funktionsnedsatta behandlas lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och assistansersättning enligt social­ försäkringsbalken (SFB ) 51 kap. utifrån upphandling och valfrihet.

Förkortningar ABL aktiebolagslag (2005:551) AML arbetsmiljölag (1977:1160) AR allmänna råd bet. betänkande BoU barn och unga Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapen/gemenskaperna EU Europeiska unionen Fk Försäkringskassan FL förvaltningslag (1986:223) GPA Government Procurement Agreement HSL hälso- och sjukvårdslag (1982:763) HVB hem för vård eller boende IVO Inspektionen för vård och omsorg KL kommunallag (1991:900) LOU lag (2007:1091) om offentlig upphandling LOV lag (2008:962) om valfrihetssystem LSS lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LVM lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NVL lag (1988:1465) om ledighet för närståendevård OSL offentlighets- och sekretesslag (2009:400) PDL patientdatalag (2008:355) prop. proposition rskr. riksdagsskrivelse RF regeringsform (1974:152), omtryck (2011:109, 2014:1385) RÅ Regeringsrättens årsbok (t.o.m. 2010) SFB socialförsäkringsbalk (2010:110) SFS Svensk författningssamling SoF socialtjänstförordning (2001:937) SofL socialförsäkringslag (1999:799) [upphävd] SoL socialtjänstlag (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar TF tryckfrihetsförordning (1949:105) WTO World Trade Organization (Världshandelsorganisationen) YGL yttrandefrihetsgrundlag

Innehåll 1. Introduktion

9

Lars Zanderin

2. Kommunernas och landstingens organisation: kommunalförbund och intraprenader

11

Lars Zanderin

3. Lagen om offentlig upphandling och lagen om valfrihetssystem 15 Lars Zanderin

4. Offentlighets- och sekretesslagen

29

Lars Zanderin

5. Om kommunalförbund, intraprenad, entreprenadisering, kundval med mera i socialtjänsten – en översikt

35

Maria Bennich

6. Annorlunda styrprinciper för missbruksvård – exemplet Sörmland och Katrineholm

41

Maria Bennich

7. Upphandling av hem för vård och boende (HVB) för barn och unga i Jönköpings län

59

Emma Lindström

8. Upphandling av äldreomsorg

83

Maria Wolmesjö

9. Upphandling av omsorg för personer med funktionsnedsättning Maria Wolmesjö

101

10. Sammanfattande diskussioner om upphandling och valfrihet i socialtj채nsten

113

Maria Bennich & Lars Zanderin

Sakregister

125

1 Introduktion Lars Zanderin Enligt kommunallagen (1991:900) (KL) och socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) är det Sveriges 290 kommuner som ska sköta socialtjänsten med hjälp av de kommunala socialnämnderna och/eller omsorgsnämnderna. Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) kompletterar socialtjänstlagen. Vi­ dare föreligger flera olika förordningar, till exempel socialtjänstförordningen (2001:937) (SoF), och olika beslut som fattats av Socialstyrelsen och kommu­ nerna med tilläggsregler. För kommunernas del rör det sig om tillämpnings­ föreskrifter.

Vi börjar med en kort presentation av socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) (LSS).

Socialtjänstlagen inleds med socialtjänstens mål, som är att främja männi­ skors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Verksamheten ska byggas på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet (SoL 1 kap. 1 §). Socialtjänstlagen är en målinriktad ramlag, vilket innebär att kommunerna har ganska fria händer att utforma socialtjänsten efter egna förutsättningar. LSS är till skillnad från SoL en rättighetslag och kännetecknas av en definierad personkrets som omfattas av lagen och en beskrivning av de rättigheter (insatser) som personkretsen kan utkräva samt överklagningsrätt avseende i lagen angivna rättigheter.

Kommunen ska själv ansvara för socialtjänsten inom sitt område. Den har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver. Detta leder inte till någon inskränkning i det ansvar som ligger på andra huvudmän, till exempel landstinget. Reglerna om ansvarsfördelning mellan kommuner finns i SoL (2 a kap.). Äldreomsorgen behandlas utifrån bland annat SoL 4 kap.

1 § när det gäller försörjningsstöd och enligt SoL 5 kap. 4–6 §§ avseende verk­ samhet för äldre människor med självständighet under trygga förhållanden.

Omsorger om funktionsnedsatta behandlas enligt lagen om stöd och ser­ vice till vissa funktionshindrade (LSS) och reglerna i socialförsäkringsbalken (2010:110) (SFB) 51 kap.

9

Lars Zanderin Utan tillstånd från Socialstyrelsen får enskild person inte bedriva yrkes­ mässig verksamhet enligt LSS 9 § 6–10 p. (LSS 23 §). Tillstånd från Social­ styrelsen krävs för yrkesmässig verksamhet som rör • korttidsvistelse utanför det egna hemmet (punkt 6) • korttidstillsyn för skolungdom över tolv år utanför det egna hemmet i anslut­ ning till skoldagen samt under lov (punkt 7) • boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet (punkt 8) • bostad med särskild service för vuxna (punkt 9) • daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsar­ bete och inte utbildar sig (punkt 10).

Under de senaste 20 åren har andra möjligheter presenterats vad gäller skötseln av socialtjänsten: • intraprenader – som utvecklas och genomförs både beroende på utökad de­ legation inom den kommunala socialtjänstens organisation och efter gjord upphandling • entreprenader – som genomförs efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (2007:1091) (LOU) • valfrihetssystem – med olika företag, ekonomiska föreningar och ideella fören­ ingar eller andra former av utförare av kommunal social verksamhet enligt lagen om valfrihetssystem (2008:962) (LOV).

Förutom de nämnda reglerna är kommunallagen, offentlighets- och sekretes­ slagen (2009:400) (OSL), förvaltningslagen (1986:223) (FL) samt konkurrens­ lagstiftningen med förordningar och tillämpningsföreskrifter av stor betydelse för styrningen inom socialtjänsten. Det är också viktigt att betona Europeiska unionens regelsystem, främst direktivet 2014/24/EU/ om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv.

Referenser EU-direktiv 2014/24/EU Om offentlig upphandling och upphävande av direktiv.

10

2 Kommunernas och landstingens organisation: kommunalförbund och intraprenader Lars Zanderin I detta kapitel behandlas kommunala företag (kommuner, landsting och regioner), kommunalförbund och intraprenader som sköter kommunal verksamhet, till exem­ pel äldreomsorg, omsorger om funktionsnedsatta, räddningstjänst och parker.

Enligt kommunallagen (KL) 3 kap. 13–15 §§ beslutar de kommunala nämn­ derna under fullmäktige – kommunal-, landstings- eller regionfullmäktige – i frågor som rör förvaltningen och sådana frågor som de ska sköta enligt lag eller annan författning. Dessutom beslutar de i frågor som fullmäktige delegerat till dem. Det är vidare upp till nämnderna att bereda fullmäktiges ärenden och att se till att fullmäktiges beslut verkställs.

Nämnderna ska enligt KL 3 kap. 13 § besluta i frågor som rör lag eller annan författning (specialförfattningar). För denna bok blir följande specialförfatt­ ningar relevanta: socialtjänstlagen (SoL) med vidhängande regler, som lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och socialtjänstförordningen med flera. Enligt regeringsformen (RF) 12 kap. 2 § förbjuds fullmäktige vidare att besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild.

Enligt KL 3 kap. 16–19 §§ får kommuner, landsting och regioner efter beslut av fullmäktige lämna över vården av kommunal verksamhet till privaträttsliga organ, som aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening, stiftelse eller en enskild individ. Två generella begränsningar finns vad gäller kommuners och landstings överlämnande av kommunala angelägenheter till ett privaträttsligt subjekt: 1. Överlämnande får inte ske om det finns föreskrift om att den berörda kom­ munala angelägenheten ska skötas i särskild ordning, till exempel delar av socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen.

2. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlämnas bara om det finns lagstöd för det (RF 12 kap. 4 §).

11

Lars Zanderin Kommuner och landsting får lämna över vården av kommunala angelägenheter till kommunalförbund eller gemensam nämnd mellan kommuner och/eller landsting (KL 3 kap. 20–28 §§). Gemensam nämnd med flera kommuner eller landsting arbetar på samma sätt som en enskild nämnd i en kommun eller ett landsting/ region.

2.1 Kommunalförbund Kommunalförbund är en frivillig samverkansform mellan kommuner, men i vissa­ fall ska samverkan ske. Det gäller till exempel för regionplaner enligt plan- och bygglagen (PBL) och kollektivtrafik enligt lagen om ansvar för viss kollektiv per­ sontrafik. Enligt KL ska kommunalförbund sköta kommunala angelägenheter, vilket även omfattar speciallagsreglerade uppgifter. Kommunalförbund kan själva organisera uppgifter och verksamhet men får inte överskrida kommunernas och landstingens regler om den kommunala kompetensen som anges i KL. Två organ är obligatoriska i ett kommunalförbund: en beslutande församling (förbundsfullmäktige eller förbundsdirektion) och en förbundsstyrelse. Andra organ, till exempel nämnder för olika operativa uppgifter, kan inrättas efter beslut av kommunalförbundet. Verksamhet, uppgifter och beslutsordning med mera regleras i kommunalförbundets förbundsförordning, som fastställs av respektive kommuners/landstings/regioners fullmäktigeförsamlingar.

2.2 Intraprenader i kommunal verksamhet och särskilt inom socialtjänsten Intraprenader är självständiga resultatenheter med ansvar och utökade befogen­ heter för verksamhet, ekonomi och personal inom ramen för den kommunala förvaltningsorganisationen. Enheten är fortsatt kommunalt ägd och drivs av kommunen. Dess personal är anställd av kommunen. Det finns ingen samman­ ställning över antalet intraprenader i Sverige. Genom sökningar i olika littera­ turförteckningar har vi kommit fram till några exempel som redovisas i detta kapitel: Örebro och Jönköpings kommuner, där beslut om intraprenader fattades redan 2007 respektive 2008.1 Enligt Jönköpings kommuns policy för intraprenader är ansvaret för verk­ samhetens utförande, dess ekonomi och personalen kommunens uppgift. Vad gäller ansvaret för verksamheten är detta vanligtvis delegerat till företrädare för intraprenaden, och ingen upphandling behövs för att en intraprenad ska kunna 1 Örebro kommun införde genom beslut i kommunfullmäktige en policy, Intra­prena­ der i Örebro kommun – policy, den 28 februari 2007. Jönköpings kommun fattade beslut om Riktlinjer för intraprenad i Jönköpings kommun i kommunfullmäktige den 2 oktober 2008.

12

2. kommunernas och landstingens organisation … bildas. Kommunens regelverk och aktuell lagstiftning styr intraprenadens verk­ samhet. Intraprenaden initieras av arbetsplatsens anställda, och minst hälften av de anställda i verksamheten ska vara positiva till medverkan i intraprenaden.

Samtliga anställda behåller sin anställning (Riktlinjer för intraprenad i Jön­ köpings kommun, s. 3).

I Intraprenader i Örebro kommun – policy fastslås att ”[i]ntrapenaden är en självständig resultatenhet med ökat ansvar och utökade befogenheter för verksamhet, ekonomi och personal inom ramen för den kommunala förvalt­ ningsorganisationen. Detta innebär att enheten fortfarande är kommunalt ägd och driven samt att personalen är anställd av kommunen” (s. 1).

Själva uppdraget till intraprenaden sluts i en tydlig och flerårig överenskom­ melse och syftet är att skapa förutsättningar för ett arbetssätt som är långsiktigt.

Verksamheten drivs enligt de lagar och centrala avtal som gäller för de andra kommunala enheterna inom samma verksamhetsområden.

Syftet med intraprenadverksamheten är enligt Örebros intraprenadpolicy att • utveckla nya styrformer • uppmuntra till att utveckla nya idéer i verksamheterna och därmed uppnå en bättre kvalitet • ge möjlighet till ökat engagemang samt större inflytande och delaktighet för personalen, vilket sannolikt medför en bättre arbetsmiljö • dra lärdomar som kan överföras till hela organisationen • stödja ett långsiktigt ekonomiskt tänkande (Intraprenader i Örebro kom­ mun – policy, s 1).

I Riktlinjerna för intraprenad i Jönköpings kommun (s. 3) fastslås att intrapre­ naden skapar mervärde, som • • • • •

ökat engagemang och ökad delaktighet större påverkan på enhetens ekonomi bättre kvalitet bättre arbetsmiljö och trivsel snabba beslutsvägar.

Presentationerna av Jönköping och Örebro kommuners intraprenader har till syfte att visa ett speciellt kommunalt organisationssätt som kan användas efter beslut i kommunfullmäktige. Våra undersökningar visar att det inte är speciellt vanligt att kommuner antar intraprenader förrän det är dags att genomföra en viss kommunal verksamhet i intraprenadform.

13

Lars Zanderin

Referenser Jönköpings kommun (2008). Riktlinjer för intraprenad i Jönköpings kommun, 2 ok­ tober 2008. Örebro kommun (2007). Intraprenader i Örebro kommun – policy 28 februari 2007.

14

5 Om kommunalförbund, intraprenad , entreprenadisering, kundval med mera i socialtjänsten – en översikt Maria Bennich När det talas om offentlig sektors åtaganden – det vill säga skattefinansierade välfärdstjänster/insatser inom ramen för SoL/LSS – är det inte ovanligt att det finns en benägenhet att tro att dessa insatser genomförs i offentlig regi.

Den bilden är inte helt korrekt. Under de senaste decennierna har nämligen den offentliga sektorn fått en minskad roll som producent av välfärdstjänster och insatser, och den har alltmer kommit att kompletteras av privata aktörer.

Utvecklingen har emellertid gått olika långt för olika typer av tjänster. När det gäller insatser/välfärdstjänster inom ungdomsvården och missbruksvården har dessa till stor del sedan lång tid tillbaka tillhandahållits av privata vårdhem, medan kommunerna fortfarande är största producenter av äldreomsorg. Det är svårt att teckna en fullständig bild av hur det ser ut i Sverige i dag, eftersom det inte finns någon övergripande kartläggning.

I det här kapitlet redogör jag för några exempel när det gäller kommunalförbund, intraprenad, entreprenadisering och kundval inom socialtjänsten. Jag berör också andra sätt att organisera välfärdstjänster och insatser, till exempel köp av tjänster eller så kallad direktupphandling samt en annorlunda inskrivningsform inom ramen för kommunens öppenvård, Öppet intag.

För att tydliggöra ovan nämnda styr- och driftsprinciper behöver dessa ställas i relation till den offentliga sektorns utförande av välfärdstjänster och insatser i kommunal regi, traditionell kommunal driftsform.

Traditionell kommunal driftsform kan vara driften av äldreboende, hem­ tjänst, gruppboende för personer med funktionsnedsättning, öppenvård för personer med olika typer av problematik etcetera, där kommunen är huvud­ man. De som är anställda i dessa verksamheter är således anställda av kom­ munen.

Jag inleder kapitlet med att redogöra för några exempel på kommunalförbund och intraprenad, för att sedan fortsätta med lagen om offentlig upphandling 35

Maria Bennich och lagen om valfrihet inom socialttjänsten. Slutligen tar jag upp några andra sätt att organisera välfärdstjänster inom socialtjänsten.

5.1 Kommunalförbund Göteborgsregionens kommunalförbund innefattar 13 kommuner i Västsverige.

Här samverkar kommunerna regionsövergripande i frågor som berör till exempel arbetsmarknaden, skola och utbildningsområdet samt det sociala området. Det sociala området omfattar frågor som rör äldreomsorg, funktionsnedsättning, individ- och familjeomsorg samt psykiatri. En viktig uppgift för Grkom inom det sociala området är att arbeta med kompetensutveckling för personal och förtro­ endevalda för att förbättra och utveckla välfärds­insatserna för invånarna. Grkom innefattar även en forsknings- och utvecklingsenhet, FoU i Väst, som arbetar med utvärderingar och forskning med praktiskt arbete – det vill säga omsorgsarbete och/eller socialt arbete – som utgångspunkt.

Kommunalförbundet Sjuhärad i Boråsregionen innefattar nio kommuner som bland annat samverkar i form av projekt och driver utvecklingsarbete som berör socialtjänsten i form av missbruksvård och evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten.

Ett annat exempel på kommunalförbund är Vårdförbundet Sörmland som innefattar fyra kommuner. Vårdförbundet är huvudman för viss verksamhet inom socialtjänsten, som hem för vård och boende och/eller öppenvårdsfor­ mer, missbruksvård, ungdomsvård och familjerådgivning. Verksamheten omfattar även upphandling av vårdplatser. En mer detaljerad redogörelse för missbruksvård som genomförs inom ramen för Vårdförbundet Sörmland erbjuds i kapitel 6.

5.2 Intraprenad Intraprenad är ett alternativ till den traditionella kommunala driftsformen där verksamheten drivs som ett företag, det vill säga med ett eget resultatan­ svar och där personalen fortfarande är anställd av kommunen. Intraprenaden ingår alltså i kommunens organisation och innebär i stora drag att kommunen inte förlorar kontrollen över de välfärdstjänster som produceras. Intraprena­ den skiljer sig dock från den traditionella offentliga driftsformen genom att personalen i verksamheten själv ansvarar för arbetssätt, investeringar och ekonomi. Det finns, som nämnts i kapitel 2, i dag inte någon enhetlig bild av hur pass vanligt förekommande det är med intraprenadisering i kom­ munerna i allmänhet och socialtjänsten i synnerhet. Men det finns exempel på äldreboenden som är drivna inom ramen för intraprenad. Hudiksvalls kommun är ett sådant exempel, där Lyckbackens äldreboende bedrivs enligt 36

5. Om kommunalförbund, intraprenad … intraprenad. Andra exempel är Tubberödshus äldreboende på Tjörn. I Umeå drivs kommunens hela socialpsykiatri – socialpsykiatrin kan förstås som en del av funktionshinderområdet – utifrån driftsformen intra­prenad.

En grundläggande princip, som är viktig i sammanhanget, och som banat väg för såväl intraprenad som entreprenadisering är beställar-/utförar­modellen (BUM). BUM tog fart genom en kommunallagsändring som infördes 1991 (kommunallagen 1991:900) och låg väl i linje med lagen om offentlig upphand­ ling (LOU), som infördes 1992 och ändrades 2007.

5.3 LOU – entreprenadmodellen LOU, som kan beskrivas som en entreprenadmodell, innebär att den offentliga beställaren och finansiären köper in tjänster från privata aktörer enligt kon­ traktsavtalade villkor. Detta sker inom ramen för ett anbudsförfarande utifrån ett förfrågningsunderlag. Syftet med LOU är att göra det möjligt för alla aktörer som vill sälja tjänster till den offentliga sektorn att konkurrera på lika villkor.

Anbuden ska sedan behandlas likvärdigt och processen ska vara transparent.

Aktörer som anser att lagen inte följts kan vända sig till förvaltningsrätten i det län där upphandlingen skett. Konkurrensverket har tillsynsansvaret (för en noggrannare redogörelse, se kapitel 3).

Denna modell tillämpas i de allra flesta svenska kommuner inom socialtjäns­ ten, såväl inom omsorgen för äldre och funktionshindrade som för ungdomsoch missbruksvård. Inom omsorgen för äldre finns större privata och vinstdrivande aktörer, till exempel Vardaga2 som bland annat bedriver dagverksamhet, korttidsboende, profilboende, servicehus och äldre­boende med inriktning på demens. Vardaga är etablerat i ett 40-tal svenska kommuner. Nytida har cirka 250 verksamheter som är inriktade mot personer med funktionshinder, psykiatri och psykisk funktionsnedsättning samt missbruksvård.

En annan stor aktör är Attendo, som har flera olika verksamhetsområden inom socialtjänsten. Attendo var för övrigt den aktör som fick Sveriges första entreprenadavtal 1987, i Danderyd. I dag finns Attendo på ett 70-tal orter i Sve­ rige och är verksamma inom såväl äldreomsorg som omsorg för personer med funktionsnedsättningar. Attendo driver även verksamheter inom individ- och familjeomsorg med flera HVB-bonden, behandlingshem och öppenvård (som riktar sig till barn, ungdomar och familjer som behöver stöd, behandling och samtalskontakt) samt jour- och familjehem.

Det finns även mindre, icke-vinstdrivande aktörer som konkurrerar inom ramen för LOU, till exempel Stiftelsen Bräcke diakoni som bedriver omsorg 2 Vardaga hette tidigare Carema, men bytte namn 2013. Inom samma koncern ligger även Nytida.

37

Maria Bennich inom äldreboenden och rehabiliteringsverksamheter. Några av Bräcke diako­ nis verksamheter riktar sig till barn, ungdomar och vuxna med olika former av funktionsnedsättningar. Upphandling inom funktions­hinder­området be­ skrivs i kapitel 9.

Inom ramen för LOU ligger även så kallade ramavtal. Ramavtal spelar en stor roll vid upphandling, där de innebär en förenkling av byråkratin. Vid en ramavtalsupphandling utses ett antal leverantörer som tecknar ramavtal med till exempel en kommun. Från en sådan leverantör kan kommunen sedan göra enkla avrop (beställningar) i stället för att genomföra en fullständig upphandling med specifikation, anbud och avtal. Detta förfarande är inte helt ovanligt när det gäller HVB-hem och handlar vanligtvis om en period om 3–4 år. Ungefär 62 procent av landets kommuner har ramavtal som inbegriper vård av ungdomar (Wiklund 2011). Ett mer detaljerat exempel på hur kommuner gemensamt ut­ format system för upphandling av HVB-hem utifrån ramavtal enligt LOU, vad detta innebär och hur det har tagits emot av de socionomer som arbetar med insatser och placeringar inom ramen för SoL ges i kapitel 7.

5.4 LOV – kundvalsmodellen Lagen om valfrihetssystem (LOV) erbjuder ett alternativ till upphandling som skiljer sig från LOU såtillvida att det är brukaren själv som väljer leverantör av välfärdstjänst/insats i ett valfrihetssystem. Man hade identifierat att LOU ofta missgynnade småföretagen, men orsakerna till att man ville införa valfrihets­ system var även ideologiska och politiska. I den föregående utredningen om kundval (SOU 2008:15) betonades just att de kommuner som införde LOV skulle gynna småföretagande, och det fanns också en inneboende förhoppning om att mångfalden av nischade aktörer skulle öka. Det har dock, sedan införan­ det av LOV 2009, varit frivilligt för kommunerna att tillämpa lagen.

LOV används för en rad olika välfärdstjänster inom ramen för SoL och LSS. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) visar att fram till oktober 2014 har 153 kommuner infört LOV inom skilda områden, bland annat hemtjänst (138 kom­ muner), särskilt boende för äldre (12 kommuner), korttidsboende för äldre utom­ lands (1 kommun), dagverksamhet för äldre (5 kommuner), daglig verksamhet LSS (29 kommuner), gruppboende LSS (4 kommuner), gruppboende social­psykiatrin (1 kommun), sysselsättning socialpsykiatrin (8 kommuner), familjerådgivning (16 kommuner) och öppenvård missbruk (2 kommuner). När det gäller LOV inom funktionshinderområdet, det vill säga LSS, beskrivs detta i kapitel 9.

Ett exempel på en kommun som infört kundval är Linköping, som 2010 hade 16 privata aktörer för brukare att välja mellan när det gällde äldreomsorgs­insatser (Bennich 2011). Undersökningen i Linköping visade dock att de stora vinst­ drivande aktörerna – som Attendo och Vardaga (då med företagsnamnet Carema) 38

5. Om kommunalförbund, intraprenad …

– var de mest framgångsrika när det gällde att konkurrera om brukarna. En för­ klaring som ges är att de stora aktörerna, som tidigare var etablerade enligt LOU – har bättre förutsättningar att skapa en så kallad kundstock, vilket inte gynnade småförtagarna (ibid.). I kapitel 8 ges fler exempel på LOV inom äldreomsorgen.

I diskussioner om kundval är det viktigt att ha i åtanke att individ- och familjeomsorgens målgrupp oftast består av resurssvaga individer och verk­ samheten har betydande kontrollinslag riktade mot marginaliserade personer.

Den tvångslagstiftning som finns på respektive område är ett konkret uttryck för de kontrollerande aspekterna inom socialtjänsten. Det finns svårigheter att avgränsa brukarna inom individ- och familjeomsorgen som kunder i systemet, och diskussioner kring valfrihet – som hörs på andra välfärdsområden – är sällan uttalade när det kommer till denna målgrupp (Wiklund 2011).

5.5 Andra styr- och organiseringsprinciper När det gäller individ- och familjeomsorgen – och särskilt vård av ungdomar – går kommunerna i praktiken ofta utanför fastställda avtal när vården köps in.

När kommuner går utanför de ovan nämnda ramavtalen gör de direktupphandlingar, där vården så att säga köps ”direkt över disk”. Direktupphandling kan användas om det finns synnerliga skäl, till exempel oförutsedda händelser som den upphandlande myndigheten inte själv kunnat råda över. Tidsnöd på grund av bristande planering och framförhållning medför i normalfallet inte att man har rätt till direktupphandling.

5.5.1 Öppet intag Den bärande idén med Öppet intag (ÖI) är att underlätta för den enskilde att inleda en behandling för att försöka bli av med sitt missbruk. Det innebär att en person med en problematisk alkohol- och drogkonsumtion kan komma till behandlingen utan utredning av sociala myndigheter och biståndsbeslut. Öppet intag är primärt en inskrivningsform, snarare än en behandlingsform. Öppet intag är en styr- och organiseringsprincip som i nuläget endast används av Vårdförbundet Sörmland/Vårnäs och Katrineholms kommun, vilket redogörs närmare för i kapitel 6.

Linköpings kommun prövade förvisso en liknande inskrivningsform under en period, men blev 2012 dömda till 1 miljon kronor i vite av Socialstyrelsen, eftersom inga andra behandlingsformer erbjöds enskilda i Linköpings kommun (se Socialstyrelsen. Beslut 2012-06-27, dnr 9.1-30370/2012). Senare, 2014, fick Linköpings kommun rätt i förvaltningsrätten mot Socialstyrelsen/Individ- och familjeomsorgen (se Linköpings kommun (2014). Linköpings kommun får rätt i domstol om lättillgänglig missbruksvård).

39

Maria Bennich

5.5.2 Framtiden då?

Avslutningsvis är det viktigt att poängtera att vi inget vet om framtiden när det gäller mångfalden av driftsformer inom ramen för socialtjänsten. Efter reger­ ingsskiftet hösten 2014 är det rimligt att anta att diskussionen, särskilt kring skärpta krav för vinstuttag inom välfärdstjänsteföretag, kommer att accentuera.

Referenser Bennich, M. (2011). Eget val inom hemtjänsten i Linköpings kommun. I: Zanderin, L. (red.). Lag om valfrihetssystem – en introduktion till professionsutbildningar. Malmö: Liber.

Linköpings kommun (2014). Linköpings kommun får rätt i domstol om lättillgäng­ lig missbruksvård [http://www.linkoping.se/Global/Press/pressmeddelanden/All­ manna/Pressmeddelanden%202014/2014-06-25%20Rätt%20i%20domstol%20.pdf].

SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) http://skl.se/demokratiledningstyrning/ driftformervalfrihet/valfrihetssystemersattningssystem/socialomsorg/valfrihets­ systemikommunerbeslutslaget2015.5889.html Socialstyrelsen. Beslut 2012-06-27, dnr 9.1-30370/2012 [http://www.socialstyrelsen.se/ nyheter/2012juni/Documents/Forelaggande-Linkoping-2012-06-27.pdf].

SOU 2008:15. LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem.

Wiklund, S. (2011). Individ- och familjeomsorgens välfärdstjänster. I: Hartman, L. (red.). Konkurrensens konsekvenser. Stockholm: SNS Förlag.

40

9 Upphandling av omsorg för personer med funktionsnedsättning Maria Wolmesjö

9.1 Inledning Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), som beskrivits i föregående kapitel i relation till olika verksamhetsområden, gäller också för verksamheter som erbjuder om­ sorg till personer med olika funktionsnedsättningar. En väsentlig skillnad mot äldre­omsorgen är dock att äldres möjlighet till valfrihet och delaktighet är mer begränsad utifrån socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) än vad den är för personer med olika funktionsnedsättningar, som kan beviljas insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). SoL ger inte samma möjligheter som LSS för den enskilde att själv påverka vem ­eller vilka personer som utför den beviljade insatsen. Inte heller ger SoL samma möjligheter för den enskilde att bestämma hur den beviljade insatsen ska ge­ nomföras i lika hög grad som LSS gör. Enligt SoL, som är en ramlag och inte tvingande, ska den enskilde försäkras en skälig levnadsnivå, och vad som bedöms som skäligt för äldre personer ställs ofta i relation till andra äldre. Detta kan jämföras med LSS, som är en rättighetslag, enligt vilken den enskilde har rätt till goda levnadsförhållanden, och vad som bedöms som goda ställs då ofta i rela­ tion till medborgare i allmänhet. En annan väsentlig skillnad är den drivkraft som finns bakom LSS-lagens tillkomst, där personer som själva har erfarenhet av funktionsnedsättningar har varit drivande, framför allt internationellt men även nationellt via representation i olika departement eller centrala uppdrag.

I detta kapitel är avsikten att belysa de specifika förutsättningar och eventu­ ella effekter som gäller för upphandling inom området omsorger för personer med olika funktionsnedsättningar. Flera paralleller kan dras till vad som redan presenterats i föregående kapitel om upphandling inom äldreomsorgen, där diskussionen främst förts ur första linjens chefers perspektiv. I detta kapitel förs diskussionen därför i stället med fokus på så kallad brukarmedverkan och 101

Maria Wolmesjö brukardelaktighet, både utifrån brukaren som ”kund” och brukaren i rollen som arbetsgivare. Vad innebär det för en enskild person med funktionsnedsättning att verksamheten som kan utföra beviljade insatser är konkurrensutsatt? Vilka möjligheter ges den enskilde att själv påverka valet av insatser och utförare?

Vidare diskuteras kort även anhörigas roll i omsorgerna om personer med olika funktionsnedsättningar och deras roll i upphandlingsprocessen och ut­ värderingen av denna. Paralleller kan därmed även dras från detta kapitel till övriga verksamhetsområden som presenterats tidigare i denna bok.

Det empiriska materialet som ligger till grund för detta kapitel består dels av material som presenteras på olika kommuners offentliga hemsidor eller på spe­ cifika sidor som rör offentlig upphandling inom funktionshinderområdet, dels av intervjuer och otaliga möten med biståndshandläggare, första linjens chefer, personliga ombud och boendestödjare samt personer som själva har erfarenhet av funktionsnedsättningar och som utgör underlag för de kopplingar som görs till det sociala arbetets praktik.

9.2 Värdegrund 9.2.1 Regeringens funktionshinderpolitik Målet med den svenska funktionshinderspolitiken är att samhället ska utformas så att alla människor, oavsett funktionsförmåga och ålder, ska ha samma möj­ ligheter att vara fullt delaktiga i samhällslivet och kunna ta del av mänskliga rättigheter (MFD 2015). Vidare är målet en samhällsgemenskap med mångfald och jämlikhet i levnadsvillkor. Målen slogs fast redan år 2000 och innebär att funktionshinderperspektivet, liksom övriga diskrimineringsgrunder, ska vara en integrerad del i samhällsarbetet. Tio politikområden har valts ut som priori­ terade områden och involverar 22 olika myndigheter i arbetet. De prioriterade områdena är: arbetsmarknad, utbildning, sociala området, folkhälsa, transport, IT, kultur, konsumentpolitik, ökad fysisk tillgänglighet samt rättsväsende och Migrationsverket.

Vad gäller offentlig upphandling inom dessa områden finns en möjlighet att i anbudsförfarandet och kravspecifikationer ställa krav på att hinder för full delaktighet identifieras, förebyggs och undanröjs för att skapa goda för­ utsättningar för ökad självständighet och självbestämmande för personer med funktionsnedsättningar (Handikappförbunden 2015). Enligt LOU 1 kap. 9 a § bör upphandlande myndigheter ”beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens arbete motiverar detta”. Vidare bör enligt 6 kap. 1 §, när det är möjligt, tekniska specifikationer ”bestämmas med hänsyn till kriterier avseende tillgänglighet för personer med funktionshinder eller utformning med tanke på samtliga användares behov”.

102

9. Upphandling av omsorg för personer …

Som stöd i detta arbete finns bland annat utarbetade råd och riktlinjer att tillgå från Myndigheten för delaktighets rutiner för upphandling (MFD 2015), Arbetsmiljöforum och Tema Likabehandling (Arbetsmiljöforum 2012), ISO 26000, Kammarkollegiet och Upphandlingsstödet vid Konkurrensverket (Kammarkollegiet 2015). På motsvarande sätt finns internationella kvalitets­ krav i EU-direktiv för en socialt ansvarsfull upphandling (SRPP 2015; European Commission 2010). Exempelvis kan krav på tillgänglighet ställas inom flera områden, som inom verksamheten (organisatoriskt vid rekrytering), avseende information (skriftlig, muntlig, tecken etcetera) och vid utformning av lokaler (entréer, trappor, ljudslingor etcetera). Upphandling kan med andra ord använ­ das som verktyg för samhällsförändring med fokus på mänskliga rättigheter.

9.2.2 Värdegrund och värdighetsgarantier På motsvarande sätt som för äldreomsorgen finns oftast en formulerad värde­ grund för respektive verksamhet inom omsorgen om personer med funktions­ nedsättning (Assistanskoll 2015b). Generellt lyfts självbestämmande, valfrihet, delaktighet, kompetens och ett professionellt bemötande fram. Flera kommuner har också utarbetat värdighetsgarantier för att försäkra den enskilde om att exempelvis handläggningen av ett ärende sker inom 14 dagar, att information ges både skriftligt och muntligt, att insatserna utformas i överenskommelse om hur och när hjälpen ska ges, att erbjudande om kontaktperson görs etcetera (se t.ex. Lunds kommun 2015; Söderhamn kommun 2014; Arboga kommun 2013; Kalmar kommun 2009; Höganäs kommun 2006). Även i Linköpings kommun, som får fungera som fallstudie också i detta kapitel, har en värdegrund för funktionshinderområdet utarbetats. I värde­ grunden betonas goda levnadsvillkor enligt LSS och vikten av att reflektera över en god etik för att ”ge stöd, omsorg och service i livets alla skeenden … med brukaren i fokus och där alla människors lika värde syns i vardagen” (LSS Funktionsstöd 2015:3). Värdegrunden, som har fokus på både medarbetare och enskilda brukare, har formulerats i följande sex områden: alla människors lika värde, respektfullt bemötande, förmåga till empati, stärka utveckling, självständighet och självbestämmande, trygghet och tillit samt hålla våra vär­ deringar och etiken vid liv. Utifrån denna övergripande värdegrund har sedan respektive arbetsplats arbetat fram sina egna värderingar. För att kvalitetssäkra verksam­heten, ge stöd i arbetet och hålla värdegrunden vid liv har ett särskilt kvalitetsråd tillsatts (Q-rådet) (LSS Funktionsstöd 2015). Symbolen för värde­ grundsarbetet för funktionsstöd enligt LSS i Linköpings kommun består av två fingeravtryck lagda över varandra så att de bildar ett hjärta. ”Hjärtavtrycket” ska symbolisera att alla människor är unika, medmänsklighet och jämställd­ het i mötet mellan människor.

103

Maria Wolmesjö Funktionshinderforskaren Barbro Lewin menar att det finns en risk för att ansvariga politiker inte har tillräcklig kunskap om LSS:s värdegrund och ut­ arbetar egna hemmasnickrade varianter med andra krav som inte följer lagens intentioner när LSS-verksamheter konkurrensutsätts och nya upphandlingar ska göras. Hon understryker att personer med egen erfarenhet av funktionshinder och deras anhöriga bör göras delaktiga i processen och kan bidra med specifik kunskap för olika områden (Lewin 2011). I jämförelse med äldreområdet kan vi konstatera att det finns en skillnad i ambitionsnivå i LSS och SoL och dess värdegrunder där ambitionen är högre inom lagstiftningen för funktionshin­ derområdet än inom äldreområdet. Det är intressant i sig då grundläggande värdegrunder om människors lika värde och rättigheter är gemensamma.

9.3 Independentrörelsen Kundval inom omsorger om personer med funktionsnedsättningar är inte något nytt fenomen som kom genom införandet av LOV. Möjligheten att den enskilda individen själv ska ha ett större inflytande och kontroll över vilka insatser som beviljas och vem som utför dessa har hämtat inspiration från Independentrörel­ sen i USA. Rörelsen, som beskrivs som en medborgarrätts- och självhjälpsrörelse, etablerades i Kalifornien under 1970-talet. Personer som själva hade erfarenhet av funktionsnedsättning och var i behov av personlig assistans i sin vardag gick samman i kooperativ och anställde sina egna assistenter med utgångspunkt i att de själva är experter på sina liv. Rörelsen bidrog till utvecklandet av FN:s kon­ vention om mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning och rätten att leva ett självbestämt liv (Ratzka 2012). Under 1980-talet hämtades Independent Living-idén till Sverige och Stockholm (Szebehely 2011). Stock­ olmskooperativet Independent Living (STIL) bildades som ett pilotprojekt 1984 och modellen permanentades 1989. Endast de som själva uppbär assistansersätt­ ning anställdes inom STIL, som fungerade som en samordnande arbetsgivare för personlig assistans. STIL fungerade som stöd till övriga lokala kooperativ i landet och initierade tillsammans med Göteborgskooperativet för Independent Living (GIL) det europeiska nätverket för Independent Living, ENIL. Sedan 1993 finns Independent Living Institute som är en nationell och internationell tankesmedja för självbestämmande och personlig assistans. Stiftelsen är privat och drivs utan vinstintresse av personer som själva har erfarenhet av funktionsnedsättning.

Centrala principer för Independentrörelsen är: avmedikalisering (dvs. den enskilde ses som medborgare snarare än patient), cross-disability (skillnader före­kommer i diagnoser men utanförskapet är gemensamt), avinstitutionalise­ ring (avveckling av såväl fasta som mobila institutioner15) och självrepresenta­ 15 Till exempel hemtjänst.

104

9. Upphandling av omsorg för personer … tion (den enskilde är själv aktiv i att föra sin egen talan, individuellt eller i grupp) (Ratzka 2003; 2012). En viktig fråga för Independentrörelsen och en förutsätt­ ning är att det finansiella ansvaret ligger på staten men att kontrollen över as­ sistansen är brukarens (Ratzka 1986). Ersättningen som föreslås är ett kontant­ bidrag, så kallad direct payment, och det är en förutsättning för att möjliggöra för den enskilde att själv kunna välja utförare av olika insatser (Ratzka 2012).

Independentrörelsen banade vägen och har haft en betydande roll för den handikappolitiska utvecklingen i Sverige. Fram till 1990-talet var den enskilde hänvisad till ett antal olika huvudmän, som kommunens hemtjänst och/eller ledsagarservice, landstingets hemsjukvård, skolan avseende elevassistent eller arbetsgivaren i samråd med Länsarbetsnämnden angående arbetsbiträde. Dessa ansvarade var och en för sina områden och handlade och beslutade också om sina egna ärenden. För den enskilde kunde det bli många olika kontakter med skilda professionsföreträdare. Utvecklingen från patient till medborgare och ibland också till egen arbetsgivare har varit en omvälvande resa för många, så­ väl enskilda personer med egen erfarenhet av funktionsnedsättning som deras anhöriga och de som arbetar och leder dessa verksamheter (Wolmesjö 2005).

9.4 Det specifika med upphandling inom omsorger för personer med funktionsnedsättning Vid en sökning i Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) SoL- och LSSregister över offentlig och enskild verksamhet enligt SoL och LSS i maj 2015 blev det 7 760 träffar på registrerade verksamheter inom området omsorger för personer med funktionsnedsättning. Motsvarande sökning på Östergöt­ lands län16 gav 420 träffar totalt, varav 312 träffar avsåg verksamheter med rätt att fatta beslut enligt LSS 9 § 2 p. och 6–10 p.17 Av dessa avsåg 130 träffar privat verksamhet. Vid ytterligare avgränsning och en sökning enbart på Lin­ köpings kommun avseende privat verksamhet inom LSS-området hittades 48 olika verksamheter i form av olika assistansbolag, gruppboenden och dagliga verksamheter (IVO 2015). När LOV infördes fanns det betydligt fler mindre verksamheter representerade inom funktionshinderområdet än inom äldreom­ rådet. Tendensen till oligopol, det vill säga att ett fåtal större bolag skulle ”ta över” marknaden vid införandet av ”LOV:en”, var därmed inte lika påtaglig för funktionshinderområdet som för äldreomsorgen. Samtidigt var många av 16 Med koppling till fallstudien Linköpings kommun valdes här Östergötlands län.

17 De särskilda insatserna enligt LSS 9 § avser 1) rådgivning och annat personligt stöd, 2) personlig assistans, 3) ledsagarservice, 4) kontaktperson, 5) avlösarservice i hemmet, 6) korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7) korttillsyn för skolungdom över tolv år, 8) boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar, 9) bostad med särskild service för vuxna, 10) daglig verksamhet.

105

Upphandling, valfrihet, styrprinciper i socialtjänsten Maria Bennich & Lars Zanderin (red.), Emma Lindström & Maria Wolmesjö

Under de senaste åren har den offentliga sektorn förändrats, från att vara välfärdsproducent till att i högre grad administrera och kontrollera välfärds­ tjänster som erbjuds av olika privata aktörer. Detta gäller även socialtjäns­ ten. Ny lagstiftning har lett till förändringar i organiseringen av socialtjäns­ tens arbete, men också till ett ökande utbud av utförare av välfärdstjänster.

Frågan är hur detta ser ut i praktiken. På vilket sätt organiserar socialtjänsten för ett bredare producentutbud av välfärdstjänster? Skiljer sig välfärdstjäns­ ter och insatser åt mellan olika målgrupper? Och hur ser det ut på lokal nivå inom socialtjänsten?

I denna bok närmar sig författarna dessa frågor och redogör för en rad lokala exempel. Det visar sig att socialtjänsten är ett fragmentiserat fält där till­ handahållandet av välfärdstjänster är beroende av lokala förutsättningar, politisk ideologi och ekonomiska incitament, något som påverkar alla som arbetar inom den.

Boken vänder sig främst till socionomstudenter och studerande på mot­ svarande högskoleutbildningar.

Maria Bennich är universitetslektor i socialt arbete, Hälsohögskolan i Jön­ köping. Lars Zanderin är filosofie licentiat i statsvetenskap, filosofie doktor i rättssociologi och universitetslektor i politologi (emeritus). Emma Lindström är socionom och arbetar som adjunkt på Hälsohögskolan i Jönköping. Maria Wolmesjö är filosofie doktor i socialt arbete och universitetslektor vid av­ delningen för socialt arbete, Institutionen för samhälls­ och välfärdsstudier, Linköpings universitet.

ISBN 978-91-40-69177-4

9 789140 691774