9789144106403 by Smakprov Media AB

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37622 ISBN 978-91-44-10640-3 Upplaga 4:1 © Författarna och Studentlitteratur 2016 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Printed by Dimograf, Poland 2016

INNEHÅLL

Författarpresentationer 9 Förkortningar 11 1 Makten över politikens spelregler 13

I ngva r M at t s on & Ol of Pet e r s s on Författningspolitikens problem 13 Författningspolitikens begrepp 15 Författningspolitikens utveckling 24 Att läsa vidare 31 2 Grundläggande fri- och rättigheter 33

T hom a s Bu l l Rättighetsskydd – en kort historia 35 Begreppsbildning och internationell utveckling 37 Rättighetsskyddet i Sverige – en splittrad bild 40 Europarättsligt rättighetsskydd 46 Rättighetsskydd och kontrollmekanismer 54 Avslutning 58 Att läsa vidare 60 3 Offentlighet och yttrandefrihet 61

W i w e k a Wa r n l i ng -N e r e p Dilemmat när en demokrati ställs inför ”icke demokratiska ideal” och andra utmaningar 62 © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Innehåll

Internationalisering och datorisering 64 Yttrandefrihetens innehåll och innebörd 66 Yttranden i särskilt skyddade medier 68 Meddelarskyddet och offentlighetsprincipen 71 Offentligheten och EU 74 Slutsatser 75 Att läsa vidare 76 4 Valsystem 77

Jörge n H e r m a ns s on Det nuvarande valsystemets huvuddrag 78 De principiella valen bakom ett valsystem 79 Maktspelet kring valsystemet 88 Att läsa vidare 93 5 Folkomröstningar 95

T om m y Möl l e r Typer av folkomröstningar 97 Det svenska folkomröstningsinstitutet 99 Internationell utblick 101 Utredningar och debatt i Sverige 105 De sex svenska folkomröstningarna 109 Direkt och representativ demokrati 115 Att läsa vidare 117 6 Riksdagen 119

L a r s Dav i d s s on Riksdagens kammare 120 Riksdagens utskott 127 Avslutning 135 Att läsa vidare 136

Innehåll

7 Parlamentarism 137

T or björ n Be rgm a n Parlamentarismen i regeringsformen 138 Svenska regler i västeuropeisk jämförelse 140 Konstitutionella spelregler: var kommer de svenska reglerna ifrån? 142 Reglernas tillämpning 1975–2014 148 Att läsa vidare 152 8 Förvaltningen 153

Sh i r i n A h l bäck Öbe rg Förvaltningens roll och ställning – författningspolitisk tystnad 153 Regeringsformen och den svenska förvaltningsmodellen 156 Förändringar av konstitutionell art – införandet av nya styrformer i offentlig sektor 160 Granskningssamhällets baksida – nu på den politiska dagordningen 165 Att läsa vidare 167 9 Domstolar och lagprövning 169

C a rol i n e Tau be Den dömande makten: vad kan den omfatta? 170 Lagprövning: konstitutionens företräde 172 Lagprövning i olika typer av domstolar 173 Författningsdomares oavhängighet: utnämningsförfarande och mandatperiod 177 Kan lagprövning legitimeras demokratiskt? 180 Lagprövningen i Sverige 181 Kodifiering av rättsläget: ett författningspolitiskt val? 184 Internationell rättslig kontroll: ”lagprövning” i Luxemburg och Strasbourg 186 Avslutande synpunkter 187 Att läsa vidare 188

Innehåll

10 Kommunal självstyrelse 189

U r ba n St r a n dbe rg Kommunal självstyrelse: begrepp, teori, historia och internationell jämförelse 193 De författningspolitiska valen 197 Att läsa vidare 211 11 Lagstiftningsmakten 213

M agn us Isbe rg Parlamenten – lagstiftande organ 214 Delegation av normgivningsmakt till nationella organ 216 Överlåtelse av normgivningsmakt till EU 220 De nationella parlamentens inflytande över EU-politiken 225 Likheter och skillnader mellan delegation till nationella organ och till EU 228 Författningspolitiska slutsatser 230 Att läsa vidare 231 12 Finansmakten 233

I ngva r M at t s on Författning och finanspolitik 234 Finansmakten 239 Debatten i Sverige 241 Sammanfattande kommentarer 248 Att läsa vidare 251 13 Granskningsmakten 253

F r e dr i k St e r z e l Kontrollfunktionen i den demokratiska rättsstaten 253 Granskningsmakten 1809 och i dag 255 Parlamentarisk kontroll 256 Rättslig kontroll 261 Ekonomisk kontroll 265 6

Innehåll

Plus och minus i ett samlat perspektiv 270 Att läsa vidare 272 14 Grundlagsändringar 273

Ol of Pet e r s s on Författningspolitikens dilemma 274 Typer av förändringar 275 Den författningsgivande makten 277 Svenska grundlagsändringar 279 Svensk författningspolitik 281 Att läsa vidare 287 Referenser 289 Bilaga: Regeringsformen 303 Sakregister 347

FÖRFAT TARPRESENTATIONER

Shirin Ahlbäck Öberg är universitetslektor i statskunskap vid Uppsala universitet. Hennes forskning rör svensk och jämförande förvaltningspolitik samt parlamentsforskning. Torbjörn Bergman är professor i statsvetenskap vid Umeå universitet. Han forskar och undervisar om kampen om regeringsmakten, demokratisk delegation och kontroll samt nationell demokrati inom EU. Thomas Bull är justitieråd vid Högsta förvaltningsdomstolen och tidigare professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet. Han forskning rörde bland annat rättighetsskyddet generellt, tryck- och yttrandefriheten särskilt och europarättens betydelse för svensk rätt. Lars Davidsson är fil. dr i statsvetenskap och har bland annat arbetat som tjänsteman i riksdagen. Han har framför allt forskat om författningspolitiska frågor som valsystem, partilojalitet, parlamentarism och kommunal självstyrelse. Jörgen Hermansson är professor i statskunskap vid Uppsala universitet. Han forskar och undervisar om svensk politik och demokratifrågor. Magnus Isberg är f.d. kanslichef vid konstitutionsutskottet och docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Hans senaste bok handlar om partigrupperna i riksdagen. Ingvar Mattson är fil. dr i statsvetenskap och generaldirektör på Statskontoret. Han har skrivit om finansmakten, den statliga budgetprocessen och om riksdag och parlament i andra länder.

Författarpresentationer

Tommy Möller är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Han har forskat om partier, personval och välfärdspolitik, och han var huvud sekreterare i 1996 års folkomröstningsutredning. Olof Petersson är statsvetare och har tidigare varit professor i statsvetenskap vid Uppsala universitet samt forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle. Fredrik Sterzel är f.d. justitieråd och professor i konstitutionell rätt och han var tidigare kanslichef i konstitutionsutskottet och statssekreterare. Han har skrivit om konstitutionell rätt, däribland om finansmakten, kontrollmakten och om parlamentarismen. Urban Strandberg är docent i statsvetenskap och studierektor för Europakunskap vid Göteborgs universitet. I sin forskning studerar han förutsättningarna för att skapa politisk legitimitet. Caroline Taube är docent i konstitutionell rätt och nemndleder i Utlendingsnemnda, Oslo (motsvarande domare i migrationsdomstol). Hon var tidigare verksam som forskare vid Universitetet i Oslo och Uppsala universitet. Hennes forskningsspecialitet är komparativ konstitutionell rätt. Wiweka Warnling-Nerep är professor i offentlig rätt och vetenskaplig föreståndare vid Barnrättscentrum. Hon har skrivit inom den offentliga rättens område, däribland kommunalrätt, tryckfrihet, sanktionsavgifter och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

FÖRKORTNINGAR

BrB Brottsbalken Brå Brottsförebyggandet rådet Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskaperna EMU Ekonomiska och monetära

unionen Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionen FiU Finansutskottet FL Förvaltningslagen HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen IPU Interparlamentariska unionen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KU Konstitutionsutskottet NJA Nytt juridiskt arkiv (rättsfall

SFS Svensk författningssamling SO Successionsordningen SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen YGL Yttrandefrihetsgrundlagen

EU FEU

från HD)

NPM New Public Management PUL Personuppgiftslagen RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RH Rättsfall från hovrätterna RO Riksdagsordningen RegR Regeringsrätten Rskr Riksdagsskrivelse RS Riksdagsstyrelsen RÅ Regeringsrättens årsbok, även

Riksåklagaren

KAPITEL 1

Makten över politikens spelregler I ngva r M at ts on & Ol of Pet e r s s on

Terroristattacker motiverar att demokratin försvarar sig, men var går gränsen? Hur mycket ska polisen få avlyssna telefoner och kontrollera privatpersoners e-post? Bör man kunna fängsla människor med blotta misstanken att de kan komma att utföra terrorhandlingar? Bör tillhörighet till en terrorist organisation vara brottsligt? Ett fritt samhälle bygger på yttrandefrihet, men hur mycket bör man acceptera när det gäller hets mot folkgrupp och angrepp på demokratin? I en demokrati utgår all offentlig makt från folket, men hur ska väljarna kunna kontrollera sina representanter? Vilket valsystem är bäst? Ska väljarna inte bara kunna välja mellan partilistor, utan också personrösta? Hur mycket ska väljarna i en kommun få bestämma själva utan att det uppstår stora orättvisor mellan olika delar av landet? Hur påverkas demokratin av europeisering och globalisering? Kan folkstyrelsen inom ett land kombineras med demokratiska styrelseformer på internationell nivå? Vilken är den lämpliga uppgiftsfördelningen mellan juridik och politik? Ska en domstol kunna upphäva en lag som stiftats av den folkvalda riksdagen?

Författningspolitikens problem Listan med författningspolitikens problemställningar kan göras lång. Ett demokratiskt styrelsesätt behöver vissa spelregler, men det är ingalunda självklart vilka dessa bör vara. Olika länder har valt delvis skilda metoder för att förverkliga demokratins idé. Det finns också betydande variationer över tid: reglerna behöver ibland justeras därför att de inte fungerar så väl eller helt enkelt för att de ursprungliga förutsättningarna förändrats. © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Ingvar Mattson & Olof Petersson

En författning är de grundläggande spelreglerna för politiken. Eftersom dessa inte är för evigt givna finns det ett utrymme för alternativ och förändring. Författningspolitik handlar om debatten och besluten kring det politiska styrelseskickets utformning.

Stora värden står på spel Författningspolitiken handlar således om själva grunden för det demokratiska samhället. Valet av styrelseformer kan få oerhörd betydelse, både direkt och indirekt, inte bara för statens institutioner, utan ytterst för den enskilda människan. Det är författningens regler som avgör hur medborgarna ska kunna påverka beslutsprocessen och hur de ska kunna hävda sin rätt gentemot myndigheterna. Utgångspunkten för författningspolitiken är att de regler som personer underkastar sig när de träffar politiska beslut har en självständig betydelse för beslutens innehåll och, i förlängningen, för samhällsutvecklingen. Det spelar med andra ord roll vilka som har rätt att delta i beslutsprocessen och om beslutet kräver enkel eller kvalificerad majoritet.

Institutioners betydelse Vilken roll spelar författningar för samhällsutvecklingen? Och vilken möjlighet har vi att förutse konsekvenserna av våra vägval i författningsfrågor? Detta är i högsta grad omtvistat. Under senare år har de politiska institutionernas betydelse kommit att stå i centrum för både samhällsforskning och allmän debatt. Rent generellt förknippas demokratiska styrelseskick med frihet för medborgarna och samhällsekonomisk utveckling. Orsakssambanden är emellertid inte hundraprocentiga och frågan är vilken påverkansriktning som sambanden avslöjar. Kanske är det så, att en förutsättning för att demokrati ska kunna slå rot är att medborgarna har ett stort mått av frihet och att samhället måste ha nått en viss ekonomisk nivå. Den italiensk-amerikanske statsvetaren Giovanni Sartori tillhör dem som sätter stor tilltro till vår förmåga att göra rationella val mellan olika konstitutionella lösningar. Samhället är som en maskin och som en ingenjör kan man välja olika konstitutionella regler för att uppnå vissa effekter i det 14

1 Makten över politikens spelregler

politiska systemet. Genom ett vetenskapligt studium av olika författningar, gärna med komparativ metod, kan författningsingenjören vinna kunskap om olika författningars konsekvenser. Vår grund att stå på är tämligen trygg vad gäller bland annat valsystem och skillnaden mellan parlamentarism och presidentstyrelse. Det är sedan en helt annan sak, menar Sartori, att politiker i alltför liten utsträckning lyssnar på dem som besitter kunskaper om författningsreglers olika effekter när de träffar sina författningsbeslut (Sartori 1997). En annan uppfattning har statsvetaren Jon Elster. Han är beredd att gå så långt att han menar att vår kunskap är så bristfällig att det är omöjligt att förutsäga konsekvenserna av en omfattande konstitutionell förändring. Därför kan konstitutionella förändringar bara rättfärdigas med de normativa avsikter man har med förändringen (Elster 1988b, s. 304). Inte ens en optimist som Sartori tror att författningspolitiken kan grundas på helt säker kunskap. Författningsingenjören måste alltid ta hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Svaren på frågan om hur en institutionell förändring kommer att fungera måste alltid inledas med orden ”Det beror på”. Vi behöver inte hamna i total relativism. Den gode författningskonstruktören kan förmedla andras erfarenheter. Det perfekta statsskicket finns inte, men det är i alla fall bättre att göra nya misstag än gamla. Författningspolitiken kan därmed sägas vara uttryck för det öppna samhällets försiktiga optimism. Även om den ideala utopin är ouppnåelig finns det stort utrymme för lärande och förbättring. Vetenskapen drivs av sanningssökande, men når aldrig den slutliga sanningen. Också det öppna samhället lämnar utrymme för misstag, men det har en förmåga att experimentera, lära och utvecklas. Denna framstegstanke grundas på kritisk rationalism, det förnuftsbaserade samtalets förmåga att utbyta erfarenheter och nå fram till beslut som medborgarna uppfattar som legitima (Petersson 1999).

Författningspolitikens begrepp Författning, konstitution och grundlag I dagligt tal och som allmänt begrepp används orden författning, konstitution och grundlag i samma betydelse. Alla tre termerna är benämningar

Ingvar Mattson & Olof Petersson

för de regler och principer varigenom statsskick upprättas och statsmakten regleras. Det gäller framför allt de högsta statsorganens organisation och kompetens, men särskilt i federala stater regleras också förhållandet mellan regionerna och den centrala statsmakten. Orden används emellertid inte enbart för stater, utan även för andra typer av politiska samfälligheter. Även om orden alltså är besläktade med varandra, används de också i mer precisa betydelser. Vanligtvis är reglerna och principerna för statsskicken samlade i ett eller ett fåtal skriftliga dokument: grundlagen eller grundlagarna. Storbritannien sägs ha en oskriven författning, men mer korrekt kan man säga att landets statsskick regleras av en mängd olika lagar som tillsammans med konstitutionella konventioner bildar en författning. Även i stater med en skriven grundlag kompletteras den konstitutionella lagtexten av ett successivt framsprunget system av tillämpningar och konstitutionell praxis. Grundlagar kännetecknas av att de är svårare att ändra än vanliga lagar. Det kan krävas kvalificerad majoritet, folkomröstningar eller liknande för att göra ändringar eller tillägg. Syftet är att hindra att ändringar i statsskicket görs utan tillräcklig eftertanke. Genom det särskilda förfarandet gör man det också svårare för en tillfällig majoritet att i snävt egenintresse driva igenom ändringar med syfte att t.ex. säkra regeringsmakten för det egna partiet. Grundlagar utmärks vidare av att de är överordnade vanlig lag. Det innebär att vanliga lagar inte får bryta mot bestämmelser i grundlag. Om så ändå skulle vara fallet, så ska antingen den vanliga lagen annulleras eller grundlagen ges företräde. Hur detta går till varierar mellan olika länder. Sverige har fyra grundlagar: regeringsformen (RF) från 1974, successionsordningen (SO) från 1810, tryckfrihetsförordningen (TF) från 1949 och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) från 1991. Därtill kommer riksdagsordningen, lagen om svenska kyrkan och lagen om trossamfund, som har en särskild ställning mellan grundlag och vanlig lag. Med författning kan avses grundlagarna, men ordet har vanligtvis en bredare betydelse, eftersom det innefattar inte bara grundlagarna utan även andra lagar. Framför allt innefattas även konstitutionell praxis och rättstillämpning. Inom juridiken brukar man här tala om den formella (skrivna) respektive den materiella (gällande) författningen för att göra tydligt vad man avser. I svensk rätt har termen författning också en specialbetydelse. Den 16

1 Makten över politikens spelregler

betecknar alla generella, bindande föreskrifter som utfärdats av en behörig myndighet (jfr RF 8 kap.). Det innebär att ordet både innefattar grundlagar och lagar, som beslutas av riksdagen, och förordningar, som beslutas av regeringen, samt föreskrifter av olika slag som beslutas av lägre statliga eller kommunala instanser. Konstitution används synonymt med författning, utom om man avser specialbetydelsen av ordet författning. Influenser från Tyskland har gjort att man ibland föredragit författning (Verfassung). Inflytande från fransk och anglosaxisk tradition har lett till att man i andra tider föredragit ordet konstitution (constitution).

Författningspolitik Författningspolitik utgörs av debatt och beslut inriktade på att förändra konstitutionen. Som politiskt område har författningspolitiken ett slags överordnad karaktär. Det rör sig om tillskapandet av de regler och institutioner som styr det politiska systemet. En författningspolitisk analys kan emellertid inte stanna vid de fyra grundlagstexterna. För att bli relevant måste den också beakta konstitutionell praxis och rättsliga tolkningar. Dessutom behöver också vissa vanliga lagar studeras. I Sverige ligger exempelvis en del av reglerna för valsystemet i vallagen vars motsvarighet i en del andra länder återfinns i deras grundlag. Författningspolitik kan analyseras utifrån flera olika forskningsperspektiv. Både historiska och internationellt jämförande ansatser är vanliga. Författningsreformer har analyserats inom ramen för nyblivna demokratier, gamla etablerade demokratier eller länder som övergår från en regim till en annan. Författningshistoriska studier bidrar till kunskapen om konstitutionella tillblivelseprocessers inre dynamik och yttre orsaksfaktorer. Även idéanalys har sin givna plats i undersökningar av författnings politik. De amerikanska grundlagsfädernas åskådningar har dissekerats in i minsta detalj. Tankearbetet bakom konstitutionella förändringar kan ge ett viktigt material för att förstå samspelet mellan filosofiska åskådningar, politiska ideologier och rättsteoretiska föreställningar. Därför förekommer författningspolitiska undersökningar i flera universitetsämnen. För rättsvetenskapen bildar författningspolitiska förarbeten en viktig rättskälla för tolkningen av konstitutionen. Statsvetare får inblick i © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Ingvar Mattson & Olof Petersson

de politiska systemens omvandlingsprocesser. Den historiska forskningen kan analysera maktspel och idéer bakom konstitutionella brytpunkter. Filosofiska undersökningar visar vad som händer när abstrakta föreställningar om det goda samhället ska översättas i praktiska institutioner. Ekonomisk forskning har i ökad utsträckning kommit att uppmärksamma författningsfrågor; ett exempel är litteraturen kring de ekonomiska konsekvenserna av federala styrelsesätt (fiscal federalism).

Demokrati Majoritetsprincipen är grundläggande för förståelsen av demokrati (se t.ex. Dahl 1989; Hermansson 1994). Principen grundas på jämlikhetsidealet ”en medborgare, en röst” och innebär i huvudsak att det förslag som vinner flest röster blir församlingens beslut. Hur beslutsregeln närmare utformas varierar och den kan förverkligas både genom direktdemokrati och representativ demokrati. ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket” (RF 1:1). Så formulerar regeringsformen den folksuveränitetstanke som är grundläggande för ett demokratiskt styrelseskick. Demokratin ställer vissa speciella krav på den politiska beslutsprocessen. Medborgarna måste besitta kontroll över dagordningen, d.v.s. ytterst själva bestämma vilka angelägenheter som ska göras till föremål för politiska beslut. Medborgarna ska ha möjlighet att bilda sig en självständig uppfattning i dessa frågor; man kan formulera det som ett krav på upplyst förståelse. Medborgarna måste ha förutsättningar till effektivt deltagande i beslutsprocessen. Särskilt viktiga vägar för medborgarinflytande är valrörelserna, de frivilliga organisationerna och den lokala självstyrelsen. Demokratin ställer också krav på jämlikhet i beslut: alla medborgare har lika rätt att delta i de beslut som rör den gemensamma framtiden. Slutligen måste varje medborgare tolerera andra medborgares rätt att hysa avvikande uppfattningar.

Rättsstat I en rättsstat är den offentliga makten underkastad begränsningar. Rättsstaten innebär att även den som har den högsta maktpositionen i en stat är bunden av rättsregler. Dessa motiveras inte minst med hänsynen till 18

1 Makten över politikens spelregler

minoriteter och till den enskildes fri- och rättigheter. Därmed markeras skillnaden gentemot ett samhälle där makthavarna inte låter sig begränsas av juridiska restriktioner. En diktator behöver normalt inte underkasta sig rättsregler utan bygger sin makt med hjälp av andra medel, exempelvis våld och personlig auktoritet. I de svenska grundlagarna har rättsstatens princip kommit till särskilt uttryck genom den bestämmelse i regeringsformen som säger att ”Den offentliga makten utövas under lagarna” (RF 1:1). Riksdagens konstitutionsutskott formulerade 1948 en grundsats i det svenska rättssamhället. Ingrepp i människors ”rätt och frihet” får endast äga rum ”med stöd av allmängiltiga regler som i lika mån gälla för alla medborgare och sålunda sätta en spärr för godtycke och väld”. Omsorgen om människors rätt och frihet visar sig också däri, fortsatte utskottet, ”att sådana regler, försåvitt de avse mera väsentliga ingrepp, skapas under riksdagens medverkan, efter fri och öppen diskussion” (utl. nr 17 1948, s. 7). För att en stat ska betraktas som en rättsstat måste åtminstone tre krav vara uppfyllda. För det första måste medborgarna åtnjuta ett antal grundläggande fri- och rättigheter. För det andra måste den offentliga maktutövningen uppfylla kravet på rättssäkerhet (rule of law). För det tredje måste den offentliga makten vara organiserad enligt principen om maktdelning. En rättsstat bygger därmed på en förening av materiella och formella krav. Rättsstatens materiella sida yttrar sig i bestämda krav på lagstiftningens innehåll. Inte ens politiker med bästa tänkbara demokratiska förankring får stifta vilka lagar som helst. Den offentliga makten begränsas av hänsynen till den enskilda individens fri- och rättigheter. De formella kraven kan uppdelas i två huvudgrupper: rättssäkerhet och maktdelning. Rättssäkerhet används här som en samlingsbeteckning för ett antal minimivillkor för den offentliga maktens utövande. Maktdelningsprincipen utpekar vissa grundkrav på den offentliga maktens organisation.

Konstitutionell demokrati Den konstitutionella demokratin bygger på en förening av folksuveränitet och rättsstat. Genom sina förtroendevalda representanter styr folket genom generella rättsnormer. I demokratisk ordning fastställs också konstitutionen, som i kraft av sin position överst i en normhierarki binder och begränsar den © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Ingvar Mattson & Olof Petersson

offentliga maktutövningen. Likt Odysseus, som binder sig själv vid masten, kan den politiska makten uppnå något mer än vad som annars skulle varit möjligt. Den konstitutionellt ordnade statsmakten kan paradoxalt nog vara starkare än den statsmakt som är rättsligt helt oreglerad. Att välja författning innebär ofrånkomligen att ställas inför en rad olika värdekonflikter. En konstitutionell demokrati har en inneboende spänning mellan majoritetsstyrelse och rättsstat. En konstitution som bygger på dessa idéer innehåller vanligen centrala avsnitt om politiska och ekonomiska rättigheter och friheter. Reglerna för statsmakten är valda för att skydda dessa individuella rättigheter från staten. Den innehåller också olika bestämmelser som innebär att beslutsprocessen blir ”trögare”, t.ex. krav på kvalificerad majoritet eller olika minoritetsrättigheter i beslutsprocessen. Värdekonflikten är emellertid inte begränsad till en avvägning mellan majoritetsstyre och rättsstat, utan det finns också anledning att föra in ett tredje värde i diskussionen, nämligen effektivitet (Elster 1988a). I detta sammanhang finns två olika aspekter av effektivitet som kan vara av intresse. För det första att besluten fattas effektivt, t.ex. utan onödig tidsspillan. För det andra att besluten får avsedd effekt, d.v.s. att man uppnår det man önskar när man fattar ett visst beslut. Parlamenten kan i första hand associeras med majoritetsstyre, regeringar med effektivitet och författningsdomstolar (eller motsvarande) med rättsstatens idé. Parlamenten förkroppsligar folklig medverkan, regeringar förkroppsligar handlingskraft och författningsdomstolar förkroppsligar konstitutionella begränsningar. Varje regering önskar stor handlingsfrihet. Genom handlingsförmåga kan en regering agera snabbt och välja de medel som synes vara mest lämpade för att lösa problem som dyker upp. Samtidigt finns det goda skäl att begränsa handlingsfriheten. En regering kan missbruka sin makt, t.ex. genom att överträda några individers rättigheter för att gynna vissa särintressen, kanske de snävt egna intressena. Handlingsfrihet står mot konstitutionella regler. Beslutsfattande i parlament kan riskera att bli kortsiktigt. I fragmenterade partisystem krävs förhandlingar och kompromisser, och kohandel riskerar att leda till suboptimala lösningar. Dessutom kan parlamentsledamöter fångas av tillfälliga opinionsströmningar, till exempel inför ett val, och bli politiska vindflöjlar. I värsta fall kan sådana opinionsyttringar få till följd att individuella rättigheter kommer i kläm. Bör man inte etablera 20

1 Makten över politikens spelregler

sådana institutioner som kan gynna eftertänksamhet och därmed förnuft? Bör det finnas institutioner som skyddar vissa grundläggande värden från plötsliga infall? Återigen aktualiseras grundlagsskyddade fri- och rättigheter och trögheter i beslutsprocessen såsom kvalificerad majoritet. Omedelbarhet står mot tröghet. Detta är ett exempel på värdekonflikten mellan majoritetsstyre och rättsstat. För att göra bilden komplett kan vi också peka på ett exempel på konflikt mellan parlament och regering, eller majoritetsstyre och effektivitet. Varje regering önskar vida handlingsramar, medan parlament kan önska att genom detaljreglering försöka hindra att regeringen genomför en politik som inte står i överensstämmelse med parlamentets intentioner. Värdekonflikterna mellan rättsstat, majoritetsstyre och effektivitet har påtagligt präglat den svenska författningspolitiken (Algotsson 2000).

Makt Det är inte konstigt att författningar har knutits till maktbegreppet. När den norske statsvetaren Gudmund Hernes diskuterar makt och konstitutionsanalys, gör han det med utgångspunkt från begreppet politisk kontroll (Hernes 1975, s. 29ff.). Kontroll kan indelas i två huvudklasser, nämligen kompetens och kapaciteter. Med kompetens avses befogenhet att fatta beslut, binda sig själv och andra, rättigheter o.s.v. Kapaciteter avser färdigheter, förmåga och resurser som en aktör har. Kompetensregler är regler om vem som kan bestämma vad och hur det får göras. Vem som kan göra vad och på vilket sätt är omgärdat av rättsliga regler och sociala normer, och det ger upphov till skillnader mellan olika aktörers möjlighet att utöva politisk kontroll. Det är exempelvis enbart riksdagen som kan stifta lagar i Sverige. Hur det ska gå till är reglerat i regeringsformen och riksdagsordningen. Kompetensreglerna är knutna till positioner och inte till personer. Det är innehavaren av en position som tilldelas befogenhet att fatta vissa beslut, men så fort denna person lämnar positionen, sitt ämbete, så förlorar han eller hon också sin befogenhet. Häri ligger en av kärnpunkterna i en konstitutionell demokrati. Kompetensreglerna är viktiga för författningspolitiken, men för maktanalysen är det också viktigt att i empiriska studier beakta kapaciteter. En © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Ingvar Mattson & Olof Petersson

befattningshavare saknar politisk kontroll om hon saknar kapacitet (t.ex. resurser) att utföra sina befogenheter. Andra aktörer kan ha kapaciteter och också vara de verkliga beslutsfattarna, trots att de saknar befogenheter enligt författningen.

Maktdelning Idéer om maktdelning har inspirerat till uppdelningen av statens uppgifter i lagstiftande, verkställande och dömande makt. Rätten att träffa olika statliga beslut bör, enligt denna tanke, fördelas mellan flera separata organ. Om makten samlas till endast ett organ, skulle styrelseformen kunna utvecklas på ett olyckligt sätt, t.ex. till pöbelvälde eller tyranni. Om makten däremot delas mellan flera organ, så kan dessa hålla varandra i schack genom att de tvingas till ett balanserat samarbete. De olika statsorganen kontrollerar varandra och balanserar varandras maktutövning. Med Montesquieus ord: ”För att makten inte skall kunna missbrukas, ligger det i sakens natur att makt måste hejda makt.” Maktdelning är i dag en term som används i delvis skilda betydelser: ibland betraktas maktdelningssystem som motsatsen till parlamentariska system, ibland identifieras maktdelning med federalism, och stundom används ordet som motsats till maktkoncentration. Med maktdelning avses i detta sammanhang den allmänna tanken att den offentliga makten utövas av flera olika organ, vilka avskiljs från varandra genom en tydlig befogenhetsfördelning. Maktdelning i sidled avser det inbördes förhållandet mellan de olika grenarna av statsmakten. Förhållandet mellan juridik och politik regleras genom ansvarsfördelningen mellan domstolar och folkvalda organ. En konsekvent genomförd maktdelning förutsätter också en stark granskningsmakt som kan kontrollera den offentliga maktutövningen. Maktdelning i höjdled handlar om förhållandet mellan de territoriella nivåerna i den offentliga organisationen, d.v.s. mellan kommuner, landsting, regioner, staten och Europeiska unionen. Sättet att organisera förhållandet mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn har avgörande betydelse för väljarens möjligheter att utkräva ansvar.

1 Makten över politikens spelregler

Legitimitet Författningar legitimerar politiska beslut och maktrelationer, men för att vara verkningsfulla krävs att de har legitimitet. Legitimitetsbegreppet är med andra ord centralt i dubbel betydelse när man studerar författningar och författningspolitik. Man kan urskilja tre olika aspekter av legitimitet. Makt är legitim, för det första om makten står i överensstämmelse med etablerade regler; för det andra om reglerna kan rättfärdigas med hänvisning till värderingar; och för det tredje om föreställningar som delas av de styrande och de styrda ger maktrelationen stöd (Beetham 1991, s. 16). Vad ger då en författning legitimitet? Svaret skiftar förstås beroende på vilken författning vi studerar, men att en stor del av medborgarna stödjer innehållet i författningen är ofta en grundförutsättning, d.v.s. den tredje aspekten av legitimitet. Särskilt i nationella kriser kan medborgarnas stöd till författningen sättas på prov och ha en avgörande betydelse för krisens förlopp och utfall. Vissa författningar tar uttryckligen sin utgångspunkt i ett medborgarperspektiv. Det kan illustreras av den amerikanska konstitutionen som inleds med orden: ”Vi, folket, …” Tanken att samhället ytterst måste grunda sina lagar och sin styrelseform på en överenskommelse mellan ursprungligen fria och jämlika människor har präglat författningsdebatten i USA. Vilket stöd ett lands författning verkligen har kan undersökas empiriskt, t.ex. genom enkätundersökningar. Författningar kan också vinna legitimitet i ordets andra bemärkelse. Bakom varje författning ligger som regel en rad olika politiska idéer. I en demokrati är det naturligt att härleda författningsbestämmelser från olika demokrativärden, som allas lika värde, fri- och rättigheter eller representation. Vilka värden som varit särskilt viktiga varierar mellan olika länder och över tid. Således betonas särskilt frihet som ett viktigt värde i USA:s författning. När den nuvarande regeringsformen beslutades i Sverige år 1974 betonades folksuveränitetsidén. Kan då författningar också bli legitima genom att de står i överensstämmelse med etablerade regler, såsom den första aspekten av legitimitetsbegreppet säger? Författningar är de mest grundläggande reglerna för maktutövning, och de innehåller som regel också bestämmelser om hur författningsändringar får gå till. Om vi alltså bortser från en situation då författningar saknas eller har förlorat sin legitimitet, t.ex. efter ett krig eller

Ingvar Mattson & Olof Petersson

en revolution, så är alltså svaret på frågan ja. Även författningsändringar vinner legitimitet genom att de har gjorts i laga ordning.

Författningspolitikens utveckling Land skall med lag byggas Den svenska författningen har uråldriga anor. Antagligen fanns det redan under förkristen tid lagar för de olika landskapen. De var ursprungligen inte nedtecknade utan traderades muntligen, men de kom efter hand att sättas på pränt. De första skriftliga rötterna till vår författning är landskapslagarnas konungabalkar, vilka bland annat innehåller bestämmelser om kungaval, edsöresbrott och krigsorganisation. Kungen fick bland annat lova att ”all rättvisa och sanning styrka, älska och gömma och all vrångvisa och osanning och all orätt nedtrycka både med rätt och med sin kungliga makt” (citerad i Stjernquist 1999, s. 14). Vår första riksdagsordning och regeringsform såg dagens ljus 1617 respektive 1634. 1617 års riksdagsordning godkändes aldrig av ständerna, men tillämpades ändå de facto. I den reglerades formerna för riksdagsarbetet. Regeringsformen från 1634 uppstod efter Gustav II Adolfs död och kom i en första omgång att gälla under förmyndarregeringens tid då drottning Kristina var minderårig. I regeringsformen fanns bestämmelser om organisationen av regeringen och förvaltningen, om de fem höga riksämbetsmännen, om rådet, om rikskollegierna (de centrala ämbetsverken), om lantregeringen i länen och om riksdagssammankomster. Bakom regeringsformen låg Axel Oxenstierna och genom den kom grunden att läggas för den svenska statsförvaltningen (Stjernquist 1999, s. 19).

Kungamakt och folkmakt Under den efterföljande karolinska tiden kom 1634 års regeringsform att spela en viss, men minskande roll. Kungamakten var stark och krigens behov kom i första hand. Kulmen nåddes under det karolinska enväldet. Karl XII tog mycket liten hänsyn till regeringsformens bestämmelser och beskattade befolkningen hårt utan att kalla in någon riksdag. Frihetstiden 1719–1772 var ur konstitutionell synvinkel betydligt intres-

1 Makten över politikens spelregler

santare. Nya regeringsformer antogs 1719 och 1720 och en ny riksdagsordning 1723. Under frihetstiden utvecklades ett statsskick som av vissa historiker och statsvetare har betecknats med ett betydligt modernare begrepp: parlamentarism (Lagerroth 1915). Anledningen till detta är att monarken i verklig heten saknade makt; rådsmedlemmarna utsågs i praktiken av ständerna och var ansvariga inför dem. Dessutom växte det fram ett partiväsende med de två dominerande partierna hattar och mössor. Än mer intressant ur författningspolitisk synvinkel var vår första tryckfrihetsförordning år 1766. Genom denna fick yttrandefriheten inte bara lagskydd, utan även grundlagsskydd. Grundlagar fick ett särskilt skydd genom att det definitiva beslutet om ändring skulle tas först av påföljande riksdag, d.v.s. det krävdes två beslut med mellanliggande ”val”, vilket än i dag är grunden för ändring av grundlag i Sverige. Med tryckfrihetsförordningen grundlagsfästes också principen om allmänna handlingars offentlighet. Gustav III satte punkt för frihetstidens författning. Med 1772 års regeringsform upphävdes alla författningsändringar som tillkommit efter 1680. Den nya författningen byggde på idéer om maktdelning, men genom förenings- och säkerhetsakten 1789 infördes praktiskt taget totalt envälde. Gustav III:s politik och krigföring ledde emellertid landet in i bankrutt. Efter honom följde ett kaos, som blev grogrunden för 1809 års revolution. Det året fängslades och avsattes kungen Gustav IV Adolf. För att kunna sluta fred krävdes det att en ny kung kunde väljas och en ny regeringsform införas. Planen var att först välja en kung och sedan anta en ny regeringsform. En författningsutredning, med landshövdingen i Karlskrona Anders af Håkansson i spetsen, tillsattes och i april förelåg ett utkast till ny regeringsform. När förslagen från regeringen om att välja hertig Karl som ny kung och anta Håkanssons förslag till regeringsform kom till riksdagen, tog emellertid ständerna kommandot över utvecklingen. De vägrade att välja hertig Karl och att anta regeringens författningsförslag. För att utarbeta en egen regeringsform tillsattes ett konstitutionsutskott. Efter omkring två veckors arbete lämnade utskottet sitt förslag som antogs av ständerna den 6 juni. Regeringsformen 1809 bygger på maktdelning: en styrande makt (kungen), en lagstiftande makt (delad mellan kung och ständer vad gäller grundlag och allmän civil- och kriminallag, medan den ekonomiska och administrativa lagstiftningen var kungens) samt en dömande makt (med

Ingvar Mattson & Olof Petersson

Högsta domstolen som högsta instans). Makten över skatter och statsbudgeten låg hos ständerna. Året efter antogs en ny riksdagsordning, en successionsordning (som alltjämt gäller, men som genomgått omfattande förändringar) och en tryckfrihetsförordning (som dock ersattes av en ny två år senare). 1809 års regeringsform kom att gälla under 165 år, men även om den alltså var långlivad (när den ersattes var den världens näst äldsta grundlag efter USA:s), så kom det levande statsskicket att drastiskt ändra gestalt under perioden. Med 1866 års representationsreform avskaffades ståndsriksdagen, som ersattes av en tvåkammarriksdag. Åren 1909–1921 infördes allmän rösträtt och proportionella val. Parlamentarismen fick sitt slutliga genombrott 1917.

Ny författning Så småningom kom 1809 års regeringsform att inte längre avspegla det levande styrelseskicket, framför allt inte efter parlamentarismens genomslag i början av förra seklet. Vissa bestämmelser hade ändrats efter behov, men på andra områden var bestämmelserna föråldrade och tillämpades inte. Vid sidan om den skrivna författningen fanns en praxis som ruckade på grunderna för maktdelningen i 1809 års författning. En diskussion uppstod om huruvida man borde ändra i regeringsformen eller i stället skriva en helt ny författning. En process inleddes som till slut ledde fram till att en ny regeringsform antogs av riksdagen genom ett andra, bekräftande beslut år 1974. Den nya regeringsformen hade föregåtts av ett mycket långvarigt utredningsarbete i två kommittéer. Den första var Författningsutredningen som arbetade åren 1954–1963 och lade fram ett första förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning. Utredningen hade emellertid inte kunnat enas om kammarsystemet och valsystemet. Partiförhandlingar vidtog och 1966 kom de fyra största partierna överens på flera viktiga punkter (Stjernquist 1999, s. 39). En total författningsreform skulle genomföras. Författningen skulle bygga på folksuveränitetens grund. Parlamentarismen skrevs in i författningen. Riksdagen skulle bestå av endast en kammare med direktvalda ledamöter. Ett ”rättvist” valsystem skapades, konstruerat för att motverka en splittring av partisystemet. Arbetet fortsatte sedan i Grundlagberedningen, som arbetade under åren 1966–1972. Först genomfördes en partiell författningsreform 1969, 26

1 Makten över politikens spelregler

som bland annat innebar att tvåkammarriksdagen omvandlades till en enkammarriksdag med 350 ledamöter. Övriga inslag i reformen var ett nytt valsystem med riksproportionalitet, fyraprocentsspärr, treåriga mandat perioder samt gemensam valdag för riksdagsval och kommunalval. Därefter utarbetade Grundlagberedningen ett nytt förslag till regeringsform och riksdagsordning. En av de svåraste nötterna att knäcka gällde statsformen och proceduren för regeringstillsättning. En lösning nåddes slutligen vid ett kommittémöte i Torekov sommaren 1971. Torekovkompromissen innebar att monarkin behölls, men statschefens uppgifter begränsades. Kungen skulle inte längre leda regeringssammanträdena, och det blev i stället talmannen som fick rollen som regeringsbildare.

Utredningar, ändringar, utredningar Det tillhör traditionen i svenskt politiskt liv att stora riksdagsbeslut förbereds genom breda, parlamentariska utredningar. Inom författningspolitiken är denna sedvänja alltjämt levande. Senare tiders författningshistoria blir därmed också i mycket identisk med ett antal utredningar och deras öden. Liksom i de andra nordiska länderna har författningspolitiken varit inriktad på att modernisera konstitutionen; parlamentarismen har särskilt varit ett viktigt tema (Rasch 2002). Startpunkten för den alltjämt pågående omstöpningen av den svenska konstitutionen är Författningsutredningen (under ordförandeskap av Rickard Sandler, SOU 1963:16–19). Även om den under sitt arbete alstrade ett rikt underlagsmaterial lyckades den som nämnts inte nå politisk enighet i de centrala frågorna. Det blev därför Grundlagberedningen (med Valter Åman som ordförande) som fick i uppgift att lägga förslag både om den partiella författningsreformen om enkammarsystem och nytt valsystem (SOU 1967:26), samt om den regeringsform och riksdagsordning (SOU 1972:15) som slutligen antogs av riksdagen 1974. Sedan sin tillblivelse 1974 har regeringsformen ändrats åtskilliga gånger. Den mest omstridda delen av den nya regeringsformen var kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter (se kapitel 2). Efter förslag från Fri- och rättighetsutredningen (ordförande Hjalmar Mehr, SOU 1975:75), Rättighetsskyddsutredningen (ordförande Gunnar Heckscher, SOU 1978:34) respektive Fri- och rättighetskommittén (ordförande Carl-Axel Petri, SOU 1993:40) blev grundlagsreglerna betydligt mer utförliga och detaljerade. © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Ingvar Mattson & Olof Petersson

Till de författningshistoriskt viktigaste händelserna efter 1974 hör införandet av ytterligare en grundlag, nämligen yttrandefrihetsgrundlagen. Den såg dagens ljus efter långvarigt utredningsarbete och syftar till att skydda spridandet av information och åsikter i de nya former som teknikutvecklingen har skapat, t.ex. radio, tv, film, datorer. Utredningarna om olika delar av valsystemet har varit många. Grundlagskommittén avgav ett betänkande (SOU 1981:15), men eftersom partierna var oeniga på de centrala punkterna ledde betänkandet inte till någon åtgärd. En utredning några år senare, Folkstyrelsekommittén, ledde inte heller till något resultat (SOU 1987:6). Folkstyrelsekommittén diskuterade även andra demokratifrågor, exempelvis folkomröstningar, som senare kom att bli föremål för en särskild utredning, Folkomröstningsutredningen (SOU 1997:56). Tanken att ge väljarna större inflytande över vem som väljs in i riks dagen togs upp redan av Personvals- och valkretsutredningen (SOU 1977:94), dock utan att leda till något beslut. Efter förslag av Personvalskommittén (SOU 1993:21) beslöts 1994 att införa en bestämmelse i regeringsformen om möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Samtidigt förlängdes valperioden till fyra år. Sveriges anslutning till EU föranledde minimala ändringar i regeringsformen. Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14) föreslog visserligen en ny grundlagsparagraf med innebörden att Sveriges anslutning till EU innebär förpliktelser som gäller utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller vanlig lag. Men förslaget att explicit erkänna EU:s överhöghet över svensk lag visade sig vara för svårsmält; i debatten blev formuleringen känd som ”plattläggningsparagrafen”. Efter en intensiv debatt bestämde riksdagen att inskränka grundlagsändringarna till ett minimum. Den principiellt intressanta frågan om hur EG-rätten förhåller sig till svensk rätt lämnades därmed i visst dunkel. Flera av de grundlagsändringar som beslutades under 2002 byggde på förslag från 1999 års författningsutredning (SOU 2001:19). Regeringens skyldighet att samråda med riksdagen i EU-frågor gavs en starkare markering genom att bestämmelsen flyttades från riksdagsordningen till regeringsformen. Flera andra utredningar har också bidragit med underlag till författningsdebatten, dock utan att alltid leda till förslag om författningsändringar. Som exempel kan nämnas Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162), 28

1 Makten över politikens spelregler

Demokratiutredningen (SOU 2000:1), Rådet för utvärdering av 1998 års val (SOU 1999:136, SOU 2000:81) och Parlamentariska regionkommittén (SOU 2000:85). Dessutom har riksdagen genomfört ett antal utredningar om riksdagens egna arbetsformer. Dessa låg till grund för omläggningen av budget processen 1996 och inrättandet av en mer självständig riksrevision 2003. Den socialdemokratiska regeringen tillsatte 2003 en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över strukturen och uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna. Ansvarskommittén, under ledning av landshövding Mats Svegfors, föreslog att dagens 21 landsting skulle ersättas av mellan sex och nio direktvalda regionkommuner. Samtidigt skulle den statliga länsorganisationen göras om så att länsgränserna sammanföll med de nya regionkommunerna (SOU 2007:10). Men den borgerliga regeringen beslöt att skjuta frågan om ändrad regionindelning på framtiden. Hösten 2015 blev frågan åter aktuell då den rödgröna regeringen tillsatte en utredning med uppgift att föreslå en ny indelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting.

Reviderad regeringsform 2011 Grundlagsutredningen, en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen, tillsattes 2004. Uppgiften var att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen leddes inledningsvis av socialdemokraten Lars Engqvist, som efter regeringsskiftet 2006 ersattes av moderaten Per Unckel, båda landshövdingar med statsrådsbakgrund. Grundlagsutredningen hade vida ramar för sitt arbete. Utredningen var i princip oförhindrad att ta upp alla frågor som kunde anses falla inom ramen för direktivens alla frågeställningar. Regeringen förklarade dock, efter överläggningar med övriga partier, att det inte var fråga om att genomföra någon total författningsreform. Uppdraget omfattade därför inte de grundläggande principer för statsskicket som slås fast i regeringsformens inledande bestämmelser och inte heller det förhållandet att Sverige är en monarki. Efter fem år presenterade Grundlagsutredningen sina förslag (SOU 2008:125). Utöver det sakliga innehållet i regeringsformen behandlade utredningen även regeringsformens struktur och språkliga utformning. Förslaget © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Ingvar Mattson & Olof Petersson

gick ut på att införa två nya kapitel i regeringsformen, ett om förvaltningen och ett om kommunerna. Utredningen föreslog vidare vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna i syfte att göra regeringsformen tydligare och mer överskådlig. Av samma skäl infördes rubriker i flertalet av kapitlen. Lagtexten anpassades också till dagens lagspråk, vilket bland annat innebär könsneutrala formuleringar. Efter förhandlingar och kompromisser under utredningens gång uppnåddes partipolitisk enighet. Riksdagen följde också i allt väsentligt Grundlagsutredningens förslag. Enligt beslutsordningen för grundlagsändringar fattade riksdagen två beslut, ett före och ett efter valet 2010. I juni 2010 ställde sig de sju riksdagspartier som deltagit i utredningsarbetet enhälligt bakom förslaget. Inför det slutliga beslutet hade ett nytt parti kommit in i riksdagen. Sverigedemokraterna yrkade avslag med argumentet att Sverige borde lämna EU i stället för att införa en grundlagsbestämmelse om det svenska EUmedlemskapet. Eftersom de andra sju partierna var i stor majoritet beslöt riksdagen att godkänna grundlagsändringen. Den reviderade regeringsformen trädde i kraft den 1 januari 2011. Bland annat infördes nu en bestämmelse om obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i riksdagen efter ett val. Förändringarna innebar vidare att konstitutionsutskottets grundlagsstadgade rätt att få tillgång till handlingar i sin granskningsverksamhet utvidgades. Uppenbarhetskravet vid lagprövning togs bort och domstolarnas självständiga ställning markerades. Andra ändringar i regeringsformen syftade till att stärka och tydliggöra enskildas skydd mot intrång i fri- och rättigheterna från det allmännas sida, bland annat mot sådant betydande integritetsintrång som innebär övervakning eller kartläggning. Vidare förtydligades huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande. Grundlagsskyddet mot diskriminering utvidgades till att omfatta missgynnande med hänsyn till sexuell läggning. Bestämmelser om skydd för forskningens frihet och om att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid infördes också. Grundlagsändringen innebar även att bestämmelserna om kommuner och landsting samlades i ett eget kapitel och att det infördes en proportionalitetsprincip som innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Härutöver gjordes ändringar i bestämmelserna om norm givningsmakten och finansmakten, i bestämmelserna om överlåtelse av 30

1 Makten över politikens spelregler

beslutanderätt till internationella organ och i den reglering som ska gälla i krig och krigsfara. Vidare innebar grundlagsrevisionen att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap togs bort för vissa statliga anställningar och andra uppdrag än ordinarie domare, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. Dessutom angavs nu uttryckligen att Sverige är medlem i Europeiska unionen. Det har nu gått några år sedan regeringsformen reviderades, och flera av bokens författare diskuterar om det redan nu går att avläsa några effekter. En viktig observation är att juristmakten håller på att öka. Detta intryck delas av andra bedömare. ”Under senare år har balansen mellan politik och juridik förskjutits mot alltmer förrättsligande”, konstaterar Hirschfeldt och tillägger: ”Grundlagen har fått ökad betydelse som ett rättsligt instrument” (Hirschfeldt 2014). Sterzel är inne på samma linje: ”Domstolarna har kunnat flytta fram sin konstitutionella position ganska väsentligt” (Sterzel 2014).

Att läsa vidare En historisk översikt över svensk författningsutveckling ﬁnns i Stjernquist (1999). Några aktuella analyser av 1809 års regeringsform finns i Brundin & Isberg (2009). Björn von Sydow (1989) analyserar partiernas motiv och ställningstaganden inför författningsreformen, och Algotsson (2000) redogör för de författningspolitiska striderna kring paragraferna i regeringsformen. Grundlagsutredningen gav ut en rad betänkanden om olika delar av regeringsformen. Se huvudbetänkandet (SOU 2008:125) för en förteckning över utredningens publikationer. Den som söker en introducerande kommentar till den reviderade regeringsformen hänvisas till Bull & Sterzel (2015). En antologi tar upp frågan om vad som hänt under regeringsformens fyra första årtionden (Åhman 2014). För en diskussion om konstitutionalism, se Pennock & Chapman (1979). Den konstitutionella demokratins problem, med Norge som exempel, behandlas av Smith (2015).