9789144099996 by Smakprov Media AB

Perspektiv pĂĽ krishantering Edward Deverell, Dan HansĂŠn & Eva-Karin Olsson (red.)

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 38355 ISBN 978-91-44-09999-6 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2015 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Omslagsbild: Johnér bildbyrå/Ojo Printed by Dimograf, Poland 2015

INNEHÅLL

1 Perspektiv på krishantering – introduktion 5 Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson Del 1 Hantera

2 Politiskt ledarskap 21 Pär Daléus 3 Beslutskontext, beslutsfattande och gruppdynamik 45 Fredrik Bynander 4 Kriskommunikation 73 Jesper Falkheimer & Anders Johansson 5 Samverkan i kriser 99 Lina Svedin Del 2 Granska

6 Ansvarsutkrävande i kriser 123 Lina Svedin 7 Mediernas roll i kriser 145 Eva-Karin Olsson & Lars Nord

Innehåll

Del 3 Förändra

8 Kriser och policyförändring 171 Dan Hansén 9 Att lära av kriserfarenheter 195 Edward Deverell 10 Implementering av jämställdhets- och mångfaldsmål 219 Anne-Charlott Callerstig & Kristina Lindholm Person- och sakregister 239 Författarpresentationer 243

KAPITEL 1

Perspektiv på krishantering – introduktion E dwa r d Dev e r e l l , Da n H a nsé n & Eva-K a r i n Ol s s on

Vad tänker du på när du hör ordet kris? En omfattande översvämning, upplopp i storstäder, en vilt härjande skogsbrand, en terrorattack, djupt osunda nationella finanser, ett långvarigt strömavbrott, en IT-attack som slår ut samhällsviktiga funktioner, en mutaffär eller varför inte en politisk skandal eller ett upptrappat läge i en militär och diplomatisk konflikt? Det är lätt att associera en brokig skara händelser och skeenden med begreppet kris. Gemensamt för de flesta kriser är att de innebär snabba förändringar i oönskad riktning. En kris avviker i den meningen från en föreställd norm; den skapar ett avstånd från ett normalläge i vilket problem och utmaningar hanteras under ordnade former och med en viss förutsägbarhet. Det är dock inte klart hur långt avståndet ska vara mellan norm och avv ikelse för att läget ska uppfattas som kritiskt. Det beror naturligtvis på. När statsminister Olof Palme mördades på öppen gata i Stockholm 1986 uppfattades det som ett skarpt brott mot det normala, för att inte säga det tänkbara. Läget var inledningsvis kritiskt eftersom landets ledning var satt ur spel, och det rådde stor ovisshet i fråga om den demokratiska ordningen som sådan var hotad. Mordet förorsakade i det närmaste ett nationellt trauma, vilket kom att förstärkas av det hårt kritiserade efterföljande förundersöknings- och spaningsarbetet (se Hansén & Hagström 2004). Enligt den rådande normen, eller föreställningen om hur saker borde vara, skulle en statsministers liv skyddas och ordningsmakten förväntades handla professionellt och ändamålsenligt. Den normen utgjorde ett värde som gick förlorat och som därmed skapade krisen. I andra fall kan det värde som hotas vara av mer jordnära karaktär, vilket är fallet till exempel när vädrets makter ställer till det. I Sverige är det inte normalt att en storm fäller 250 miljoner träd, vilket var vad som hände när stormen Gudrun drog in över södra © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson

Sverige i januari 2005. Sju personer omkom i stormen och ytterligare elva i uppröjningsarbetet. Enorma materiella värden gick förlorade när många skogsägares livsverk omintetgjordes, och därtill drabbades många av el- och teleavbrott förorsakade av de fallna träden (Narby 2009). Ordet kris kommer från grekiskans krisis. Begreppet användes ursprungligen i medicinska sammanhang och betecknade ett avgörande skede, eller en vändpunkt, i ett sjukdomsförlopp. Samhället kan liknas vid en kropp. Man kan därmed ställa sig frågan vem som tar hand om samhällskroppen när den är sjuk? Att hantera samhällskriser är kanske inte något vi ser som en profession, likt läkarprofessionen. Den offentliga förvaltningen har av tradition snarare haft till uppgift att förvalta organ som antas vara sunda. Under de senaste trettio åren har emellertid den offentliga förvaltningen förändrats i takt med en tilltagande internationalisering, marknadsanpassning och teknisk utveckling. Samtidigt har toleransen för störningar hos allmänheten sjunkit (Regeringens proposition 2005/06:27 s. 19). Det har med denna utveckling i minne blivit allt mer uppenbart att förberedelser för och hantering av kriser och katastrofer numera är en färdighet som är nödvändig för politiker och praktiker på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen.

Krishantering som kunskapsfält Krishantering och kriser kan studeras av olika anledningar. Vissa forskare är intresserade av själva hanteringen av krisen eftersom de främst vill bidra med exempelvis kunskaper om hur beslutsfattande kan optimeras, hur kommunikation kan bidra till spridandet av relevant information eller hur system kan designas för att förbättra möjligheter till erfarenhetsåter föring. Men vi kan även tänka oss att kriser är intressanta som studieobjekt utöver frågor som kretsar kring optimering och förbättring. Kriser kan bli studieobjekt på grund av att de är tydliga och avskiljbara händelser i tid. Därigenom accentuerar de processer, strukturer och problem som framträder som komprimerade versioner av vardagliga fenomen. Anledningen till att vi väljer att studera just kriser skulle därmed kunna vara att de gör det lättare att sätta strålkastarljuset på intressanta dynamiker i grupper, organisationer eller samhället i stort. Kriser kan även vara av intresse på grund av sina katalysatoriska egenskaper. Till exempel intresserar sig ofta forskare som vill veta mer om organisatoriskt lärande för kriser då dessa 6

1 Perspektiv på krishantering – introduktion

tenderar att trigga lärandeprocesser. Med ett sådant fokus är det primära intresset lärandeprocesser snarare än kriser som sådana. Även inom policy forskningen är kriser främst intressanta som katalysatorer då de tenderar att öppna möjlighetsfönster för diverse aktörer att lansera sina förslag till lösningar och kompetenser. Ett annat exempel är implementeringsforskning, som studerar vad som händer med politiska initiativ när de ska förverkligas av myndigheter. I det fallet skulle svaret på frågan bidra med kunskap om implementeringsproblematiker, snarare än om kriser. En konsekvens av resonemanget är förvisso att implementering, förändringsarbete eller andra aktiviteter som tar sin utgångspunkt i inträffade kriser, i vid mening också blir en del av krishanteringen (se Boin m.fl. 2005). Varför man väljer att studera kriser och krishantering hänger alltså i stor utsträckning ihop med vilken disciplinär hemvist forskaren i fråga har. Krishanteringsstudier är således ett tvärvetenskapligt forskningsområde och kunskapsfält. Krishanteringsforskare utgör inte en sammanhållen grupp, utan banden är snarare starkare till den vetenskapliga hemvisten inom ett antal olika discipliner som statsvetenskap, offentlig förvaltning, kommunikationsvetenskap, sociologi, psykologi eller organisationsteori och management. Det som förenar krishanteringsforskare är ett empiriskt intresse för kriser, katastrofer och andra oförutsedda händelser och de konse kvenser som dessa händelser för med sig (Boin 2004). En konsekvens av att det empiriska snarare än det teoretiska intresset förenar är att många framstående krishanteringsforskare utför sina analyser utifrån vitt skilda perspektiv, sällan refererar till varandra och publicerar sin forskning i tidskrifter som inte nödvändigtvis läses av andra krishanteringsforskare. Nackdelen med tvärvetenskapligheten är därmed att den kan leda till intellektuell spretighet, och att det blir svårt för forskare inom fältet att tala till en bredare publik. Att generalisera kunskap och lärdomar från ett område till ett annat kan också bli problematiskt (Lalonde 2007). Trots, eller kanske tack vare, den mångfald som utmärker fältet har internationell och svensk krishanteringsforskning kraftig expanderat. Den svenska krishanteringsforskningen inom ämnet statsvetenskap tog fart i mitten av 1990-talet inom ramen för forskningscentret Nationellt centrum för krishanteringsstudier (Crismart) som placerades vid Försvarshögskolan i Stockholm. Idag har den forskning med inriktning mot krishantering som bedrivs vid Försvarshögskolan utvecklats från att fokusera på kriser © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson

med bäring på internationella relationer med ett tydligt fokus på akut kris beslutsfattande, till att inbegripa frågor rörande samhällssäkerhet och mer vardaglig politik och offentlig förvaltning i relation till kriser, exempelvis organisering av krisprevention, kommunikation under påfrestande förhållanden och krisers efterarbete i form av policyreform, ansvarsutkrävande och inlärning. Krishanteringsforskningen har visat en stark tillväxt även vid andra svenska lärosäten. Utöver vid Försvarshögskolan bedrivs idag konkurrenskraftig krishanteringsforskning och utbildning vid Lunds universitets civilingenjörsutbildning i riskhantering och universitetets Centrum för risk analys och riskmanagement (Lucram). Vid Umeå universitet finns utbildningsprogram på grundnivån tillägnat internationell kris- och konflikt hantering och på avancerad nivå i krishantering och fredsbyggande. En annan stark nod för svensk kunskap om krishantering ligger vid Mittuniversitetet. Där återfinns det samhälls- och beteendevetenskapligt inriktade Risk- och krishanteringsprogrammet samt en omfattande forskningsmiljö i Risk and Crisis Research Centre (RCR). Inom ramen för studiet av kommunikation och journalistik i samband med kriser hittar vi forskargrupper med detta fokus vid ett antal svenska universitet och högskolor såsom Mittuniversitetet, Göteborgs universitet, Lunds universitet och Örebro universitet. Ett förhållandevis nytillkommet tillskott i den svenska forskarmiljön är centrum för naturkatastroflära (CNDS, center for natural disaster science) som bedrivs tvärvetenskapligt och gemensamt av Uppsala universitet, Karlstads universi tet och Försvarshögskolan. En viktig aktör när det gäller framväxten av svensk krishanteringsforskning har varit den myndighet som tidigare hette KBM och numera MSB (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), vilken har bidragit med betydande forskningsfinansiering.

Vilka skolor har informerat fältet? Eftersom kriser som empirisk företeelse är det som förenar kunskapsfältet, faller det sig tämligen naturligt att olika skolbildningar växt fram, inte helt oberoende av varandra, men kanske på behörigt avstånd. Fyra akademiska skolbildningar har varit särskilt inflytelserika när det gäller att utveckla krishanteringsstudier till det vetenskapliga kunskapsområde som det är idag. Dessa är katastrofsociologi, politisk psykologi, internationella relationer och organisationsteori. 8

1 Perspektiv på krishantering – introduktion

Först ut var den amerikanska katastrofsociologin där forskare redan på 1940- och 1950-talen fattade intresse för hur samhällen hanterar naturkatastrofer med fokus på kollektiv stress. En nod i denna kunskapsuppbyggnad var Disaster Research Center (DRC) som etablerades vid Ohio State University 1963 av Enrico Quarantelli, Russell Dynes och Eugene Haas. Forskare vid DRC samlade in omfattande data genom fältstudier i samband med amerikanska katastrofer. I en av centrets mest välciterade syntesskrifter använde Russel Dynes 250 fallstudier för att skapa en typologi över vilken organisering som kännetecknar grupper inom området katastrofhantering. Dynes typologi separerade organisationers strukturer respektive uppgifter utifrån om de var etablerade eller framväxande i samband med den aktuella katastrofen (Dynes 1970). Vidare forskning föreslog att de olika organisationstyperna skulle delta i katastrofhantering i enlighet med en kronologisk sekvenslogik. Andra viktiga insatser som DRC-forskare gjorde var att använda empirisk data för att klargöra hur djupt förankrade uppfattningar och myter om beteende i katastrofer skiljer sig från verkligt agerande samt att bygga teorier om hur faktiskt beteende, värderingar och sociala problem påverkar katastrofinsatser (Quarantelli & Dynes 1977). Centret flyttade till Delaware 1985 och har förblivit en betydande kraft inom katastrofforskningen. På 1960- och 1970-talen utvecklades kognitiv psykologi till en stark forskningsinriktning. En tongivande del i framgångarna var kritiken mot den klassiska och rationella beslutsfattarmodellen, som utgick från att beslutsfattare hade tillgång till all relevant information och att beslut överensstämmer med det mest rationella alternativet (Kaufman & Kaufman 1998; Bruner 1957; Stern 1999). Kognitiva beslutsfattarteorier fokuserade på tolkningens, sammanhangets och tidigare erfarenheters påverkan på beslutsfattare. Vidare betonades individuella hinder för att bedöma och bearbeta information som till exempel övertygelser, förväntningar, mentala genvägar och analogier. Med denna forskning som bas utvecklade den politiska psykologin modeller om relationen mellan hot, tidspress och osäkerhet och hur dessa tre faktorer påverkar beslutsfattares stressnivåer och deras kapacitet att bearbeta information (Tversky & Kahneman 1974; Hermann 1979; Staw m.fl. 1981; Janis 1982). En annan stark influens hittar vi inom internationella relationer. Ameri kanska IR-forskare genomförde på 1960- och 1970-talen banbrytande forskning om ledarskapets roll i kris, vilket i detta sammanhang handlade © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson

om hur stater och deras regeringar agerade när de stod på randen till krig (Paige 1968; Allison 1971; Hermann 1972; Jervis 1976; George 1980). Fältet bidrog med insikter om betydelsen av ledarskap i kris, och om hur politiska strukturer såväl som beslutsfattarens personlighet kan bidra till att förklara utfall, till exempel varför stater lyckats undvika krig i upptrappade säkerhets politiska lägen. Inom organisationsteori utvecklades flera fält med bäring på krishanteringsstudier. Under 1970- och 1980-talen inträffade ett antal allvarliga tekniska olyckor och katastrofer. Empiriska studier av dessa genomfördes ofta utifrån ett management- och organisationsperspektiv och kom att utgöra krishanteringsforskningens fjärde pelare (Roux-Dufort 2007). Detaljerade fallstudier av mediebevakade katastrofer, exempelvis haveriet i kärnkraftverket i Harrisburg 1979, giftgaskatastrofen i indiska Bhopal 1984, reaktorkatastrofen i Tjernobyl 1986 och rymdfärjekatastroferna Challenger 1986 och Columbia 2003, ledde till nya empiriska och teoretiska landvinningar. Nära besläktad med denna inriktning inom organisationsteorin är Normal Accident-teorin (NAT) vars främsta verk är Charles Perrows ”Normal Accidents” (1984) och Scott Sagans ”Limits of Safety” (1993). NAT framhåller att små och banala fel och risker är djupt inbäddade i komplexa, interaktiva och tätt sammankopplade organisatoriska system i organisationer. I skydd av organisatoriska processer tillåts de växa tills de är utom kontroll och stora delar eller hela systemet havererar. I polemik med denna skola står High Reliability Organization-teorin (HRO) som företräds av exempelvis Karl Weick (1987), Karlene Roberts (1989) och Todd LaPorte (1996). Här återges en mer optimistisk syn på organisationers och individers förmåga att lära. HRO-teorin menar att individer kan lära av misstag, prioritera säkerhet, delegera inflytande nedåt i organisationer och på så sätt skapa säkra system i en riskfylld verksamhet. Argumenten stöds empiriskt med exempel från komplexa organisationer inom flygledning, elsystem, hangarfartyg, kärnkraft, och sjukhus; miljöer som inte har råd att misslyckas med att upprätthålla säkerheten. Utifrån dessa inflytelserika forskningsområden kan vi något förenklat utläsa fyra olika analysnivåer som fortfarande är tongivande inom forskningen om kriser och krishantering: 1) individen och dennes begränsningar när det gäller att ta till sig och bearbeta information; 2) gruppen och de gruppdynamiska processer som påverkar utformningen av kritiska beslut 10

1 Perspektiv på krishantering – introduktion

och responsen på utmanande händelser; 3) organisationen som skapar såväl möjligheter som begränsningar för krisbeslutsfattare; och 4) systemnivån, det vill säga det bredare samhälleliga, nationella eller internationella sammanhang i vilken kriser inträffar och hanteras.

Förväntningar på boken Det övergripande syftet med denna bok är att presentera och kritiskt diskutera viktiga utmaningar som präglar uppgiften att i offentliga miljöer förbereda sig inför, hantera samt att lära och reformera efter kriser. Vart och ett av bokens kapitel fokuserar på ett centralt kunskapsområde inom krishanteringsforskningen. De teoretiska genomgångarna följs av empiriska illustrationer som dels visar på tillämpbarheten, dels förhoppningsvis inspirerar till vidare forskning. Merparten av bokens kapitel har ett statsvetenskapligt fokus. I Sverige har statsvetenskaplig forskning på området bedrivits i snart två årtionden; forskningsfältet är med andra ord varken nytt eller gammalt. Både i Sverige och internationellt har krishanteringsforskningen breddats under denna tid, från ett snävt fokus på krisbeslutsfattandets utmaningar till att inkludera kontexter, förutsättningar och konsekvenser. Boken ger förhoppningsvis goda inblickar i var kunskapsläget inom det statsvetenskapliga krishanteringsfältet befinner sig nu.

Fall, händelseförlopp och empiriska studier Det sägs ibland att det inte finns något som är så praktiskt som en god teori (Lewin 1952: 169). Detta är tydligt inom krishanteringsforskningen, vilken till stor del lever i symbios med den praktik den studerar. Detta har i huvudsak varit till gagn för kunskapsbyggandet, men har i viss mån även varit problematiskt. En avgjort positiv aspekt är den verklighetsförankring som uppstår i mötet. Det som är problematiskt tar sig framför allt uttryck i frestelsen att låta påskina att den senaste dramatiska händelsen skulle innebära en fundamentalt ny utgångspunkt för kunskapsläget. Det talas till exempel ofta om nya typer av kriser och nya utmaningar för krishanterare, utan att det nödvändigtvis framkommer vad det nya består av. Därmed inte sagt att nya kriserfarenheter inte kan ställa rådande föreställningar på ända, eller © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson

att samhällsutvecklingen som sådan (till exempel med komplexa tekniska beroendeförhållanden) också medför nya förutsättningar för att hantera kriser. Men en viktig poäng här är att teoretiska perspektiv normalt sett utvecklas gradvis, och i den mån forskningsgenombrott sker så beror dessa oftast inte på en nyligen inträffad kris. Vi har valt att levandegöra teorierna med empiriska illustrationer, och i det avseendet är den åskådliggörande effekten viktigare än empirins aktualitet. Illustrationerna tjänar främst ett pedagogiskt syfte; de är tänkta att underlätta förståelsen för de teoretiska resonemangen, och i bästa fall också väcka en nyfikenhet på den omvärld som omger läsaren. De empiriska illustrationerna ser därför lite olika ut. Många av dem är klassiska fallstudier, där utgångspunkten är ett händelseförlopp; så kallade enfallsstudier. I enlighet med vad som sagts tidigare i detta kapitel så hamnar själva krisen i fråga olika mycket i förgrunden beroende på teoretiskt fokus. I några kapitel illustreras dock de teoretiska utsagorna med fler fall. Olsson och Nord (kap. 7) genomför en jämförande fallstudie i syfte att utforska hur journalistiska rutiner och normer påverkas av kriser. Deverell (kap. 9) tittar också på två kriser (elavbrott), dock utan jämförande ambition, där fokus ligger på processen mellan krishändelserna. Svedin (kap. 6) har ett mer kvantitativt upplägg när hon systematiskt undersöker hur ansvarsutkrävande i samband med kriser sett ut under 53 kriser som inträffat i Sverige från 1930-talet fram till i våra dagar. Kunskap om krishantering har mestadels genererats med hjälp av fallstudier, vilka till stor del har kännetecknats av intensiva och tidskrävande detaljstudier av krisförlopp. Fallen har dissekerats i jakt på beslutstillfällen eller andra analysenheter som sedan vridits och vänts på för att vinna kunskap om fenomenet (Sundelius m.fl. 1997). Det ska noteras att fallstudier inte betyder en analys av hela händelsen som sådan utan av teoretiskt relevanta aspekter av händelsen. De empiriska studierna i denna bok är sålunda fall av: ledarskap, krisbeslutsfattande, kriskommunikation, organisatorisk sam verkan, ansvarsutkrävande, krisexploatering, policyförändring, krisindu cerat lärande och implementering.

Bokens uppläggning Bokens kapitel är strukturerade utifrån tre aspekter: hantera, granska och förändra, vilka vi menar speglar centrala inriktningar inom ramen för det breda 12

1 Perspektiv på krishantering – introduktion

fält som utgör krishanteringsforskning, vilket förstås hänger samman med att dessa tre aspekter också är angelägna utifrån de demokratiskt betingade förväntningar vi inledningsvis menade åvilar politiker och ämbetsföreträdare på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen. Under rubriken hantera har vi samlat de kapitel som behandlar den akuta krishanteringen och dess utmaningar. Den första utmaningen som avhandlas i kapitel två rör ledarskap. Kapitlet diskuterar ledarskap i kris, eller snarare i den ansvarsutkrävande fasen av 2004 års tsunamikatastrof, när statsminister Göran Persson blev hårt kritiserad för sitt agerande av medier och opposition. Kapitlet diskuterar vad som utmärker ledarskap i kris jämfört med andra situationer och hur man kan förstå olika typer av ledarskapsstilar och deras betydelse för krishanteringen. Det ska dock understrykas, att även om det finns en föreställning om att starka ledare spelar en viktig roll i kriser, visar forskning på området att beslut oftast fattas av smågrupper bestående av organisatoriskt centralt placerade individer som känner varandra väl. Detta för oss vidare till bokens tredje kapitel, som behandlar beslutsfattande. Den vikt som krishanteringsstudier traditionellt lagt vid beslutsfattande har tagit sig uttryck i att krisdefinitioner oftast har utgått från krisens inverkan på just centrala aktörers förmåga att fatta beslut i pressade situationer. Till exempel menar den amerikanska professorn Charles Hermann (1969) att kriser karaktäriseras av hot mot högprioriterade mål, som därmed kräver snabba beslut av centrala aktörer, trots den knappa tid de har på sig och det stora mått av överrumpling som beslutsfattarna upplever. En modifierad variant av ovanstående definition har lanserats av professor Bengt Sundelius m.fl. (1997) som menar att kriser är situationer där centrala beslutsfattare uppfattar att stora värden står på spel, samtidigt som situationen präglas av genuin osäkerhet och begränsad tid till förfogande. Förutom att fatta beslut och leda krävs det av krishanterare att de förmår att kommunicera. Som ett led i den allt större vikt som läggs vid kommunikation generellt i samhället har även kriskommunikation expanderat som forskningsfält och praktik, vilket är temat för bokens fjärde kapitel. Traditionellt har kriskommunikation främst intresserat sig för hur ansvar och skuld kan kommuniceras på ett, ur krishanterarens perspektiv, så fördelaktigt sätt som möjligt. Bokens femte kapitel, som avslutar den första delen, handlar om samverkan mellan aktörer. Kapitlet visar att våra föreställningar om samverkan har förändrats under de senaste 35 åren, allteftersom kriser och förvaltningspolitiska © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson

reformer ägt rum. Traditionella idéer om styrning och strukturer för krishantering har gett vika för mer anpassningsbara nätverksstrukturer, vilka är beroende av frivillig resurs- och informationsdelning. Som ett resultat av dessa förändringar förmår offentliga aktörer oftast inte längre lösa stora samhällskriser på egen hand. Sådana situationer tarvar medverkan av flera organisationer, vilket skapar både svårigheter och möjligheter. En grund läggande problematik är att offentliga aktörer måste förlita sig på samarbetspartner, frivilligorganisationer och privata företag som inte alltid delar den offentliga förvaltningens värden och mål. Bokens andra del handlar om granskning. De ingående kapitlen sätter fingret på det faktum att kriser inte enbart handlar om att agera effektivt och snabbt, utan om att agerandet också måste överensstämma med de lagar, regler och samhälleliga moraluppfattningar som råder. Med makt och inflytande följer ansvar. Det gäller både personer och organisationer. Från ett demokratiskt perspektiv måste det finnas möjlighet till insyn och i förlängningen en utsikt att ställa ansvariga personer till svars för deras agerande. I en fungerande demokrati och rättsstat finns en väv av mer eller mindre institutionaliserade och juridifierade organ som bevakar maktsfärer; allt ifrån Riksdagens Justitieombudsman (JO) till mer punktmarkerande bloggare. Ansvarsutkrävandet stannar emellertid inte vid ett värnande om det legala. Ibland, kanske främst under särskilt svåra påfrestningar, är det nämligen rätt att göra fel, och fel att göra rätt. I ansvarsutkrävandet betingar då legitimiteten ett högre värde än legaliteten. I kapitel sex uppmärksammas det faktum att effektiva ansvarsutkrävande mekanismer förvisso inte saknas, men är gravt underutnyttjade i svensk krishantering. En grundläggande aktör i den ansvarsutkrävande processen är nyhetsmedierna. Det är genom nyhetsmedierna de allra flesta av oss får veta vad som händer, men även hur vi ska tolka skeendet och dess tongivande aktörer. På så sätt formar medierna medborgarnas uppfattning om krisen och dess aktörer. Medierna bör i den bästa av världar bidra till en kritisk och informerad debatt, där medborgarna kollektivt kan ta reda på vad som hände och hur liknande svåra situationer bäst hanteras i framtiden. Kapitel sju avslutar därmed bokens andra del genom att vända blickarna mot nyhetsorganisationer. Kapitlet diskuterar de konse kvenser som oväntade händelser av kriskaraktär får för journalister och de organisationer de verkar inom. Det innebär svårigheter för dem att applicera vardagliga journalistiska normer och standarder under krisförhållanden. 14

1 Perspektiv på krishantering – introduktion

Den sista övergripande krishanteringsutmaningen som tas upp i denna bok tar fasta på förändringar och den förändringsdynamik som följer på kriserfarenheter. Frågor som ställs här kan till exempel, som i bokens åttonde kapitel, handla om vilken roll kriser spelar för att föra upp frågor på den politiska dagordningen och därigenom förändra policyn. Kapitlet redogör för olika krafter som sätts i svang när kriser leder till starkt förändringstryck. Kapitel nio behandlar förändringar som kommer ur lärande, det vill säga de erfarenheter individer och organisationer drar från krishändelser som kan förbättra agerandet i framtiden. Att lära av kriser är väsentligt för att minska risken för att liknande händelser inträffar igen, samt för att öka organisationers kapacitet att hantera framtida kriser och att förbättra deras långsiktiga krisberedskap. Detta kapitel förklarar hur lärande från kriser skiljer sig åt jämfört med lärande från vanliga händelser. Vidare diskuteras teoretiska distinktioner mellan olika lärandetypologier och några van ligen förekommande hinder för krislärande. Till skillnad från kapitel åtta rör sig forskning om lärande sällan på en övergripande policynivå, utan intresset ligger på enskilda organisationer, grupper och individer. Frågor av betydelse här är hur aktörer kan lära, vad de lär sig och hur lärandet kan spridas och komma fler till gagn. Bokens tionde och sista kapitel presen terar implementering som teoretiskt forskningsfält och praktik. Även implementeringsforskaren håller sig främst på en organisatorisk nivå i sin analys. Implementeringsproblematik är av intresse för krishantering när det till exempel gäller att förstå varför politiska beslut i slutändan, när de väl tagits om hand av relevanta myndigheter, blir till något annat än vad som initialt avsågs. Genom den här forskningsinriktningen skapas en förståelse för att inte enbart politiska beslut påverkar den praktiska politiken utan att även myndigheters agerande och strukturella förutsättningar spelar en viktig roll.

Vad är god krishantering? Från vårt (redaktörernas) perspektiv kännetecknas god krishantering av att alla tre ovan berörda aspekter fungerar tillfredsställande. Det räcker till exempel inte med ett gott ledarskap från centrala politiker och myndigheter, om lärdomarna från händelsen sedan inte sprids till fler än de direkt involverade, eller om fattade beslut inte implementeras som det var tänkt. På samma sätt kan ett beslut ha fattats enligt konstens alla regler, men om privata och offent© F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson

liga aktörer inte förmår samverka på ett för medborgarna kostnadseffektivt och värdemässigt godtagbart sätt kan krishanteringen i stort inte sägas ha varit lyckad. Detsamma gäller om medierna förvägras att rapportera relevant information, vilket i sin tur gör att medborgarna inte kan förstå och utvärdera de processer som ledde fram till ett visst agerande eller om mekanismer saknas för att utkräva det rättsliga ansvaret. I ljuset av detta är det till exempel problematiskt att landets nyhetsredaktioner kraftigt bantats och att de mekanismer som finns för att utkräva ansvar sällan förmår att göra just detta. Vi hoppas att dessa djupdykningar i konsten att hantera, granska och förändra när kriser sker ska vara till nytta för studenter som ger sig i kast med att analysera kriser och krishantering som samhälleliga fenomen, men även för praktiker som har till uppgift att planera inför, agera under samt lära och förändra efter kriser. Genom att förhålla dessa tre övergripande aspekter till varandra kan kunskapsfältet också framstå som något mindre spretigt än vad vi inledningsvis lät påskina att det var. Utifrån vårt fokus på teorier, empiriskt exemplifierade och illustrerade, vill vi även att boken ska leda till en ökad förståelse för de utmaningar som kriser medför, och kanske därigenom också bidra till att odla en mer konstruktivt kritisk värdering av mer eller mindre offentliga aktörers hantering, granskning och förändring i relation till kriser.

Referenser Allison, Graham T. (1971) Essence of decision: Explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little Brown. Boin, Arjen (2004) Lessons From Crisis Research, International Studies Review, 6(1): 165–194. Boin, Arjen, ’t Hart Paul, Sundelius, Bengt & Stern, Eric (2005) The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Pressure. Cambridge: Cambridge University Press. Bruner, Jerome (1957) On perceptual readiness, Psychological Review, 64: 123–152. Dynes, Russell (1970) Organized behaviour in disaster. Lexington: D.C. Heath and Company. George, Alexander (1980) Presidential Decisionmaking in Foreign Policy: The Effective Use of Information and Advice. Boulder, CO: Westview Press. Hansén, Dan & Hagström, Ahn-Za (2004) I krisen prövas ordningsmakten: Sex fallstudier av extraordinära händelser där det svenska rättssamhället har satts på prov. Stockholm: Jure Förlag.

1 Perspektiv på krishantering – introduktion

Hermann, Charles F. (1969) International crisis as a situational variable. I: James N. Rosenau (red.) International politics and foreign policy. New York: The Free Press, s. 409–421. Hermann, Charles F. (1972) International crises: Insights from behavioral research. New York: The Free Press. Hermann, Margret (1979) Indicators of stress in policymakers during foreign policy crises, Political Psychology, 1: 27–46 Janis, Irving (1982) Groupthink: Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes. Boston, MA: Cengage Learning. Jervis, Robert (1976) Perception and Misperception in International Politics. Princeton, N.J: Princeton University Press. Kaufman, Geir & Kaufman, Astrid (1998) Psykologi i organisation och ledning. Lund: Studentlitteratur. Lalonde, Carole (2007) The Potential Contribution of the Field of Organizational Development to Crisis Management, Journal of Contingencies and Crisis Management, 15(2): 95–104. LaPorte, Todd (1996) High Reliability Organizations: Unlikely, Demanding and at Risk, Journal of Contingencies and Crisis Management, 4(2): 60–71. Lewin, Kurt (1952) Field theory in social science: Selected theoretical papers by Kurt Lewin. London: Tavistock. Narby, Petter (2009) Från erfarenhet till tillämpning: Lärande i det svenska krishanteringssystemet mellan stormarna Gudrun och Per. Opublicerad rapport. Stockholm: Crismart Försvarshögskolan. Paige, Glenn (1968) The Korean Decision. New York: Free Press. Perrow, Charles (1984) Normal accidents: Living with high-risk technologies. New York: Basic Books. Regeringens proposition 2005/06:27 Leveranssäkra elnät. Roberts, Karlene (1989) New Challenges in Organizational Research: High Reliability Organizations, Journal of Contingencies and Crisis Management, 5(1): 15–23. Roux-Dufort, Christophe (2007) Is Crisis Management (Only) a Management of Exceptions, Journal of Contingencies and Crisis Management, 15(2): 105–114. Sagan, Scott (1993) The Limits of Safety: Organizations, Accidents, and Nuclear Weapons. Princeton, N.J: Princeton University Press. Staw, Barry, Sandelands, Lloyd & Dutton, Jane (1981) Threat rigidity effects in organizational behaviour: A multilevel analysis, Administrative Science Quarterly, 26: 501–524 Stern, Eric (1999) Crisis Decisionmaking: A Cognitive Institutional Approach. Doktorsavhandling. Stockholm: Stockholms universitet. Sundelius, Bengt, Stern, Eric & Bynander, Fredrik (1997) Krishantering på svenska: Teori och praktik. Stockholm: Nerenius & Santérus. Tversky, Amos & Kahneman, Daniel (1974) Judgement under uncertainty: Heuristics and biases, Science, 185, 1 124–1 131. © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

Edward Deverell, Dan Hansén & Eva-Karin Olsson

Quarantelli, Enrico & Dynes, Russell (1977) Response to Social Crisis and Disaster, Annual Review of Sociology, 3: 23–49. Weick, Karl (1987) Organizational Culture as a Source of High Reliability, California Management Review, 29(2): 112–127.

Edward Deverell, Dan Hansén och Eva-Karin Olsson forskar och undervisar i statsvetenskap med inriktning mot krishantering vid Försvarshögskolan i Stockholm. Övriga författare är: Fredrik Bynander, Anne-Charlott Callerstig, Pär Daléus, Jesper Falkheimer, Anders Johansson, Kristina Lindholm, Lars Nord och Lina Svedin.

Perspektiv på krishantering Du tycker att samhällsfrågor är spännande och har ett särskilt intresse för kriser och oförutsedda händelser. Vad gör egentligen de som har ansvar och förväntningar på sig att ställa saker till rätta i en krissituation? Hur fungerar mediernas granskning och hur agerar andra parter som har till uppgift att utkräva ansvar? När väl den akuta fasen är över, vad lär sig de inblandade aktörerna, och hur fungerar förändringsarbetet och införandet av nya policyer? Perspektiv på krishantering är till för dig som vill fördjupa dig i dessa frågor. De perspektiv som presenteras är olika sätt att närma sig och studera krishantering som fenomen. Boken är indelad i tre övergripande perspektiv: hantera, granska och förändra. Genomgående i boken presenteras fallbeskrivningar av verkliga händelser och faktiskt handlande. Men fokus ligger inte på händelserna som sådana, utan på förståelsen av dem – de teoretiska perspektiven. Även om boken är rik på perspektiv gör den inte anspråk på att vara heltäckande. Snarare inbjuder den dig som är intresserad och engagerad att själv studera krishantering och bidra till kunskapsfältet.

Art.nr 38355