EU och välfärdens Europa
EU och välfärdens Europa
Familj – arbetsmarknad – migration På vilket sätt utmanas de europeiska välfärdsstaterna av EUsamarbetet? Hur påverkas ländernas välfärdspolitik av den demografiska krisen och den ekonomiska globaliseringen? Kommer vi i framtiden att få en gemensam europeisk välfärdspolitik? I den här boken belyses viktiga skillnader i nationella välfärdssystem runt om i Europa och hur förutsättningarna för en gemensam europeisk välfärdspolitik ser ut. Ett grundläggande problem är det faktum att välfärdspolitiken i huvudsak är nationell och bara delvis samordnad inom EU, medan marknadsintegrationen – med dess konsekvenser för medborgarnas välfärd – utvecklas snabbt på EU-nivå. Boken innehåller: • en översikt över Europas välfärdsutmaningar och en introduktion till EU:s roll, uppbyggnad och funktionssätt • fokus på tre centrala välfärdsområden: familj, arbetsmarknad och migration
EU och välfärdens Europa Familj – arbetsmarknad – migration
Linda Berg & Andrea Spehar (red.)
• faktarutor med fördjupade resonemang om relevant teoribildning och viktiga händelser i EU:s utveckling
Linda Berg & Andrea Spehar (red.)
• rikligt med illustrerande tabeller och förklarande figurer • diskussionsfrågor som avslutar varje kapitel Boken är lämplig på kurser som behandlar EU och välfärdsfrågor inom samhällsvetenskapliga ämnen på universitet och högskolor. Med sitt fokus på välfärden är den också av intresse för tjänstemän och beslutsfattare inom den sociala sektorn. Redaktörerna Linda Berg och Andrea Spehar är båda fil dr, forskare och lärare vid Centrum för Europaforskning (CERGU) och statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. De belönades 2010 med Göteborgs universitets pedagogiska lagpris för utvecklandet av kursen ”Praktisk EU-kunskap”. Övriga medverkande: Mattias Bengtsson, Helena Johansson, Linda Lane, Bengt Larsson och Kristina Lovén Seldén. Best.nr 47-09490-5
Tryck.nr 47-09490-5-00
EU och välfärdens Europa - omslag.indd 1
11-05-02 16.43.13
EU och välfärdens Europa: Familj – arbetsmarknad – migration ISBN 978-91-47-09490-5 © 2011 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktör: Carina Blohmé och Åsa Sterner Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Bilder: Omslag: Thinkstock s. 16, 98, 158, 202: Thinkstock s. 256: Thinkstock/MM Productions Illustrationer: Jonny Hallberg Layout: Catharina Grahn/ProduGrafia Upplaga 1:1 Tryck: Kina 2011
KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.
Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01
EU och välfärdens Europa.indd 4
2011-04-29 10.11
Innehåll Förord........................................................................................................................................................................................................................................................................ 8 Läsanvisningar.........................................................................................................................................................................................................................................13
1. Välfärd i Europa – förutsättningar för en social dimension.........................................................................................................................................................................16 Linda Berg och Andrea Spehar Inledning: Tre uppmärksammade fall..............................................................................................................................................................17 Välfärdsstaternas utmaningar......................................................................................................................................................................................21
Externa utmaningar.......................................................................................................................................................................................................................22 Interna utmaningar.........................................................................................................................................................................................................................25 Är europeiskt samarbete lösningen på välfärdsstatens utmaningar? ...................................................................................28 Vad är och hur fungerar EU?............................................................................................................................................................................................29 Institutionerna.......................................................................................................................................................................................................................................31 Vad bestämmer EU? .....................................................................................................................................................................................................................35 Hur fattas beslut inom EU? .................................................................................................................................................................................................37 EU som ett politiskt flernivåsystem...............................................................................................................................................................................42 Teoretiska perspektiv på Europas förändring.....................................................................................................................................46 Integrationsteorier.............................................................................................................................................................................................................................47 Institutionell teori..............................................................................................................................................................................................................................50 Flernivåstyre............................................................................................................................................................................................................................................51 Politisk ideologi....................................................................................................................................................................................................................................52 Förutsättningar för en europeisk välfärdsmodell?.....................................................................................................................55 Socioekonomiska skillnader mellan länder.........................................................................................................................................................57 Institutionella skillnader mellan länder – välfärdsregimer..............................................................................................................64 Välfärdsbygge och medborgarskap................................................................................................................................................................................68 Medborgarnas stöd för välfärdsbygge i Europa.............................................................................................................................................74 Framväxten av en europeisk social dimension...................................................................................................................................82 Från Romfördraget till 1970-talet: de första socialpolitiska stegen.......................................................................................85 1980-talet och den sociala stadgan..............................................................................................................................................................................86 1990-talet: Ökat fokus på socialpolitiken............................................................................................................................................................87 2000-talet: Lissabonstrategin – en tillväxtstrategi för Europa ..................................................................................................89 Avslutande diskussion.................................................................................................................................................................................................................92 Diskussionsfrågor...............................................................................................................................................................................................................................95
EU och välfärdens Europa.indd 5
2011-04-29 10.11
6
innehåll
2. Familj och familjepolitik i Europa ...................................................................... 98 Linda Lane, Andrea Spehar och Helena Johansson Inledning..........................................................................................................................................................................................................................................................99 Familjeliv i Europa .......................................................................................................................................................................................................................101
Familjefunktioner..........................................................................................................................................................................................................................102 Familjeformer.....................................................................................................................................................................................................................................104 Barns vardag i Europa.............................................................................................................................................................................................................113 Fattigdom................................................................................................................................................................................................................................................115 Familjepolitik – dess betydelse och omfattning .........................................................................................................................119 Familje- och jämställdhetsregimer.............................................................................................................................................................................121 Omsorgsarbete..................................................................................................................................................................................................................................126 Familjen och en förändrad arbetsmarknad....................................................................................................................................................137 Europeiska unionens familje- och jämställdhetspolitik..................................................................................................143 EU och familjens och barnens välbefinnande ..............................................................................................................................................144 EU och jämställdheten............................................................................................................................................................................................................144 Att förena arbete och familjeliv – en viktig målsättning för EU..............................................................................................149 Avslutande diskussion.............................................................................................................................................................................................................153 Diskussionsfrågor...........................................................................................................................................................................................................................154
3. Arbetsmarknadsrelationer i Europa ................................................. 158 Mattias Bengtsson, Kristina Lovén Seldén och Bengt Larsson Inledning......................................................................................................................................................................................................................................................159 Parterna och välfärdens Europa.............................................................................................................................................................................161 Olika arbetslivsregimer i Europa...........................................................................................................................................................................163
Den nordiska regimen .............................................................................................................................................................................................................164 Den anglosaxiska regimen..................................................................................................................................................................................................167 Den kontinentaleuropeiska regimen ......................................................................................................................................................................167 Den sydeuropeiska regimen...............................................................................................................................................................................................168 Den öst- och centraleuropeiska regimen..............................................................................................................................................................168 Arbets- och arbetsmarknadsvillkor i Europa.....................................................................................................................................169 Sysselsättningsgraden i Europa.....................................................................................................................................................................................170 Minimilöner inom EU.............................................................................................................................................................................................................173 Jobbkvalitet...........................................................................................................................................................................................................................................174 Sameuropeiska arbetslivsrelationer................................................................................................................................................................176 Fackligt behov av europeisk samverkan..............................................................................................................................................................177 Ett europeiskt system av arbetslivsrelationer..................................................................................................................................................178 Den sociala dialogen..................................................................................................................................................................................................................183
EU och välfärdens Europa.indd 6
2011-04-29 10.11
innehåll
7
Flexicurity ..................................................................................................................................................................................................................................................192
Vad avses med flexicurity?..................................................................................................................................................................................................192 Flexibilitet har företräde ......................................................................................................................................................................................................195 Avslutande diskussion.............................................................................................................................................................................................................196 Diskussionsfrågor...........................................................................................................................................................................................................................199
4. Migration och migrationspolitik i Europa................... 202 Andrea Spehar och Linda Berg Inledning......................................................................................................................................................................................................................................................203 Vad är migration?..........................................................................................................................................................................................................................204 Migrationsmönster i Europa.........................................................................................................................................................................................208
Hur många är och varifrån kommer migranterna?..............................................................................................................................208 Migration till EU:s 27 medlemsstater under 2009...............................................................................................................................209 Olika former av migration..................................................................................................................................................................................................211 Olika migrationsregimer?....................................................................................................................................................................................................220 Hur kan migration förstås? ..........................................................................................................................................................................................234 Push-pull-faktorer.........................................................................................................................................................................................................................235 Aktuella perspektiv inom migrationsforskningen.....................................................................................................................................237 Europeiska unionens migrationspolitik....................................................................................................................................................243 Gemensamma europeiska asylsystemet – CEAS.....................................................................................................................................244 EU och Arbetskraftsmigration........................................................................................................................................................................................248 Fästning Europa? .........................................................................................................................................................................................................................250 Avslutande diskussion.............................................................................................................................................................................................................251 Diskussionsfrågor...........................................................................................................................................................................................................................253
5. Välfärd i Europa – utblickar inför framtiden.... 256 Linda Berg och Andrea Spehar Inledning .....................................................................................................................................................................................................................................................257 Institutionella skillnader i Europa – regimer...................................................................................................................................258 Framtidsscenarier..........................................................................................................................................................................................................................263
Scenario 1: Åternationaliseringsscenariot – minskad överstatlighet................................................................................263 Scenario 2: Socialt Europa med gemensamt europeiskt välfärdssystem.......................................................................264 Scenario 3: Anpassning, gradvisa reformer och närmande.........................................................................................................266 Avslutande diskussion.............................................................................................................................................................................................................267 Om författarna....................................................................................................................................................................................................................................271 Litteratur......................................................................................................................................................................................................................................................274 Register...........................................................................................................................................................................................................................................................285
EU och välfärdens Europa.indd 7
2011-04-29 10.11
Förord Den här boken har sin bakgrund i en kurs på kandidatprogrammet i Europakunskap vid Göteborgs universitet som heter ”Att leva i Europa”. När Andrea Spehar tog över kursansvaret för ett par år sedan upptäckte hon snabbt att det saknades bra kurslitteratur som behandlar både jämförande välfärdsfrågor på nationell nivå i Europa och hur dessa påverkas av den europeiska integrationen. Av tradition betraktas välfärdsfrågor som ett nationellt intresse och därmed tas sådana perspektiv väldigt sällan upp i standardböcker om europeisk integration, samtidigt som kurslitteratur riktad till studenter med intresse för välfärdsfrågor (exempelvis i sociologi, samhällskunskap eller socialt arbete) sällan tar upp på vilket sätt EU påverkar välfärdsfrågor på nationell nivå i medlemsstaterna. Som redaktörer är vi därför mycket glada över att kunna erbjuda en bok som sammanför dessa aspekter i en och samma bok. Vi har båda personliga erfarenheter av att bo och arbeta i flera olika europeiska länder, erfarenheter som har gjort att vi på nära håll har insett skillnader och likheter och upplevt för- och nackdelar med olika välfärdssystem. Kanske är det därför inte så konstigt att vi båda som statsvetare har valt att forska och undervisa om ämnen som berör olika aspekter av välfärdsfrågor och den europeiska integrationen. Till vår hjälp i arbetet med den här boken har vi dessutom haft ett team av skickliga forskare och lärare från andra discipliner (framför allt från sociologi och socialt arbete) som trots tidspressade scheman har tagit sig tid och ställt upp som författare till två av bokens tre fördjupande teman: Familj i Europa (Linda Lane och Helena Johansson) och Arbetsmarknadssrelationer i Europa (Mattias Bengtsson, Kristina Lovén Seldén och Bengt Larsson). Stort tack! Mer information om bokens författare finns på sidorna 271–273. Att skriva en tvärvetenskaplig bok underlättas dessutom av kloka och hjälpsamma synpunkter från forskare i olika ämnen, något som vi har haft förmånen att kunna få genom Centrum för Europaforskning i Göteborg (CERGU). CERGU är ett tvärvetenskapligt nätverksbaserat center med forskare från fyra fakulteter: handelshögskolan samt samhällsvetenskapliga, humanistiska och utbildningsvetenskapliga fakulteterna (se www.cergu.gu.se). Vi vill rikta ett stort tack till alla inom CERGU som bidragit med synpunkter på tidiga utkast till boken i samband med arbetsseminarier och liknande, inte minst Claes Alvstam, Mats Andrén, Sofie Blombäck, Per Cramér, Thomas Erhag, Helena Holgersson, Markus Johansson, Rutger Lindahl, Lena Lindberg, Andreas Moberg, Daniel Naurin, Ingmar Söhrman, Anna Wallerman, Jon Wittrock och Joachim Åhman. Ett särskilt tack vill vi även rikta till Live Stretmo för värdefulla synpunkter om migration. Förutom seminarier har CERGU även bidragit med ekonomiskt stöd som möjliggjort arbetet med den här boken, vilket vi är mycket tacksamma för. Vi vill dessutom tacka deltagare vid den konferens i Karlstad som
EU och välfärdens Europa.indd 8
2011-04-29 10.11
9
f örord
Statsvetenskapliga Nätverket för Europaforskning i Statsvetenskap (SNES) anordnade den 18–19 mars 2010 för bra kommentarer på ett tidigt utkast till boken, liksom de studenter på kursen ”Att leva i Europa” vårterminen 2010 som tog sig tid att komma med synpunkter på utkast till boken. Tack också till Peter Söderholm på Liber för värdefulla förlagssynpunkter under arbetets gång. EU och välfärdens Europa riktar sig främst till studenter på grundnivå på universitet och högskolor, framför allt inom samhällsvetenskapliga ämnen. Men boken kan med fördel läsas av vem som helst som har intresse för dessa frågor eftersom den inte förutsätter förkunskaper hos läsarna. Den är också tänkt att kunna ge inspiration till att vidga undervisning och debatt om EU i olika sammanhang, exempelvis för lärare inom gymnasieskolan eller i studiecirklar. Tanken är att boken ska kunna läsas dels av personer som främst är intresserade av europeisk integration, och ge dessa läsare en mer omfattande förståelse av integrationens konsekvenser för det sociala området, dels av de personer som i huvudsak är intresserade av välfärdsfrågor, och erbjuda dessa läsare en större förståelse av hur den europeiska integrationen påverkar välfärdsstater och medborgares livssituation. Beroende på eget intresse och förkunskaper kan läsaren därför välja att läsa vissa delar av boken mer översiktligt (exempelvis avsnittet om hur EU fungerar, för den som redan har goda förkunskaper i ämnet), medan andra delar av boken erbjuder stora möjligheter till fördjupning i teman av särskilt intresse. Göteborg, våren 2011 Linda Berg och Andrea Spehar
EU och välfärdens Europa.indd 9
2011-04-29 10.11
Förkortningar CEAS
Gemensamma europeiska asylsystemet (Common European Asylum System) Ceep De offentliga företagens arbetsgivarorganisation (European Centre of Employers and Enterprises providing Public services) ECB Europeiska centralbanken ECRE European Council on Refugees and Exiles EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EESK Europeiska ekonomiska och sociala kommittén EFS Europeiska Fackliga Samorganisationen (detsamma som ETUC) EG Europeiska gemenskapen EKSG Europeiska kol- och stålgemenskapen ERM2 EU:s växelkursmekanism (Exchange Rate Mechanism) ESF Europeiska socialfonden (European Social Fund) ESRB Europeiska systemrisknämnden (European Systemic Risk Board) ETUC European Trade Union Confederation EU Europeiska unionen EU15 EU:s 15 första medlemsstater EU27 EU:s nuvarande 27 medlemsstater Euratom Europeiska atomenergigemenskapen Eurostat EU:s statistikkontor ILO Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization) LO Landsorganisationen i Sverige OMC Öppna samordningsmetoden (Open Method of Coordination) Saco Sveriges akademikers centralorganisation SCE Standing Committee on Employment TCO Tjänstemännens Centralorganisation UEAPME European Association of Craft, Small and Medium-Sized Enterprises UNHCR FN:s flyktingkommissariat UNICE De privata företagens arbetsgivarorganisation (Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe) WTO Världshandelsorganisationen, World Trade Organisation
EU och välfärdens Europa.indd 10
2011-04-29 10.11
Diagram, figurer och tabeller Diagram 1.1 Diagram 1.2 Diagram 1.3 Diagram 1.4 Diagram 1.5 Diagram 1.6 Diagram 1.7 Diagram 1.8 Diagram 1.9 Diagram 1.10 Diagram 1.11 Diagram 2.1 Diagram 2.2 Diagram 2.3 Diagram 2.4 Diagram 2.5 Diagram 2.6 Diagram 2.7 Diagram 2.8 Diagram 2.9 Diagram 2.10 Diagram 2.11 Diagram 2.12 Diagram 2.13 Diagram 2.14 Diagram 2.15 Diagram 2.16 Diagram 2.17 Diagram 2.18 Diagram 2.19
EU och välfärdens Europa.indd 11
Befolkningsstruktur 2008 och 2060 .............................................................................................................................................................................................................26 Prognos total befolkningsförändring per land 2008–2060 (2008 = 100) .....................................................................................27 Den politiska nivå som Europas medborgare anser har störst påverkan på deras levnadsvillkor..............46 BNP per capita (som köpkraft) i EU:s medlemsstater 2007..................................................................................................................................57 Sociala välfärdsutgifter för olika funktioner i procent av BNP 2007........................................................................................................60 Fattigdomsrisk i de olika medlemsländerna (procent av befolkningen) 2007.........................................................................61 Identifikation med olika samhällsnivåer i Europa .................................................................................................................................................................77 Förtroende för nationella och EU:s politiska institutioner......................................................................................................................................78 Andelen personer som instämmer helt i påståendet att ett rättvist samhälle förutsätter små skillnader i levnadsstandard mellan människor (procent).......................................................................................................................................79 Andelen personer som vill att EU ska fatta fler respektive färre beslut för att bekämpa arbetslöshet och skydda sociala rättigheter (procent) ...................................................................................................................................................80 Andelen personer i varje land som vill att beslut om skatter ska fattas nationellt respektive av EU (procent) ............................................................................................................................................................................................................................................................................82 Andelen olika familjeformer (gifta, ensamstående och sammanboende med barn) 2007...............................106 Giftermål 1980–2008 (EU27) ..........................................................................................................................................................................................................................106 Skilsmässor 1980–2007 (EU27) ...................................................................................................................................................................................................................107 Giftermål per tusen invånare 2008 .............................................................................................................................................................................................................107 Skilsmässor per tusen invånare 2008 ......................................................................................................................................................................................................108 Frånskilda och omgifta som andel av gifta 1960 och 2006...................................................................................................................................113 Barns subjektiva välmående i Europa.......................................................................................................................................................................................................115 Statens utgifter för familjepolitiken inom olika välfärdsregimer 1980–2005 (procent av BNP)..........121 Statens utgifter för familjepolitik i EU27 (procent av BNP) 2007..........................................................................................................122 Inskrivningar i formell barnomsorg för barn i åldern 0–2 år (procent) 2008 ......................................................................131 Inskrivningar i formell barnomsorg för barn från tre år till skolåldern (procent) 2008 ......................................132 Andel av befolkningen i EU27 som är 80 år eller äldre (1963–2007) ..............................................................................................133 Förlitar sig behövande äldre alltför mycket på sina släktingar? (procent) .................................................................................135 Arbetade timmar i lönearbete och hushållsarbete (medelvärde) .............................................................................................................137 Förvärvsfrekvens i EU-länderna, kvinnor och män 15–64 år, 2008......................................................................................................138 Lönegap i EU. Skillnaden mellan mäns och kvinnors genomsnittliga bruttotimlön (procent) 2007.............................................................................................................................................................................................................................................................................140 Andel av kvinnor repektive män i deltidsarbete 2006 .................................................................................................................................................142 Totalt antal nyfödda barn 1982–2008 (EU27) ......................................................................................................................................................................150 Barnafödande per kvinna i EU-länderna 2006 ........................................................................................................................................................................151
2011-04-29 10.11
12
Diagram, f igu rer och tabeller
Diagram 4.1 Diagram 4.2
Arbetskraftsmigration som andel av befolkningen i ett urval av EU-länder (procent) 2008........................212 Typer av migration 2005 .............................................................................................................................................................................................................................................222
Figur 1.1 Figur 1.2 Figur 1.3 Figur 1.4 Figur 1.5 Figur 1.6 Figur 1.7 Figur 1.8 Figur 1.9 Figur 1.10 Figur 3.1 Figur 3.2 Figur 3.3 Figur 3.4
Viktiga årtal i EU:s historia .........................................................................................................................................................................................................................................30 EU:s viktigaste institutioner.......................................................................................................................................................................................................................................31 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet (genom medbeslutande) .................................................................................................................39 EU som ett politiskt flernivåsystem och de svenska Brysselkontoren ..................................................................................................45 Partigruppernas mandatfördelning i Europaparlamentet efter valet 2009......................................................................................54 Skattenivåer i EU:s medlemsländer 2008 ...........................................................................................................................................................................................59 EU-länderna och euron .....................................................................................................................................................................................................................................................63 Välfärdsstatens viktigaste delar .............................................................................................................................................................................................................................64 Stegen i välfärdsstaternas framväxt .................................................................................................................................................................................................................73 Identifikation med EU i olika länder (procent som känner samhörighet) ...................................................................................76 Strejk i Sundsvall 1890 och affisch inför Europafackets kongress 2007..........................................................................................162 Minimilöner i euro per månad, januari 2010 .............................................................................................................................................................................173 Lagstiftningsprocessen i den sociala dialogen ..........................................................................................................................................................................184 Den så kallade gyllene triangeln baserad på den danska arbetsmarknadsmodellen ..................................................194
Tabell 2.1 Tabell 2.2
Andel enpersonshushåll (procent) 1981 och 2003 ........................................................................................................................................................109 Fattigdomsrisk för människor i arbete efter arbetsintensitet i hushåll med minderåriga barn (procent) 2007 ..........................................................................................................................................................................................................................................................118 Tre familje- och jämställdhetspolitiska regimer ....................................................................................................................................................................124 Exempel på olika sätt att organisera omsorgsarbete .......................................................................................................................................................127 Föräldraledighetssystem i Europa – ett urval av länder efter olika välfärdsregimer 2007..................................130 Andel föräldraledighetsdagar som utnyttjas av män (procent) ...................................................................................................................131 Antal timmar som män och kvinnor i olika åldrar lägger på obetalt hem- och omsorgsarbete (ta hand om barn och vuxna samt hushållsarbete) 2005 .......................................................................................................................................136 Grad av förvärvsarbete i relation till antalet barn under 15 år (procent) 2006 .................................................................137 Facklig organisationsgrad och kollektivavtalens täckningsgrad i Europa (procent) .................................................166 Sysselsättningsgraden i europeiska länder år 2009 (procent) och hur mycket som återstår för att nå målen i Lissabonstrategin (procentenheter) ..............................................................................................................................................171 Formativa moment i den sociala dialogen ......................................................................................................................................................................................186 Andelen utländsk migration till EU27 2009 ..............................................................................................................................................................................210 Antal beviljade och avslagna asylansökningar i några EU-länder samt Norge 2009 .................................................217 Uppskattning av irreguljära migranter i Europa ....................................................................................................................................................................219 Sammanställning av krav för medborgarskap i 16 länder ......................................................................................................................................227 Högerpopulistiska eller högerextrema partier med ledamöter i Europaparlamentet 2009–2014 ......229 Jämförelser mellan olika regimtyper och begrepp ............................................................................................................................................................259
Tabell 2.3 Tabell 2.4 Tabell 2.5 Tabell 2.6 Tabell 2.7 Tabell 2.8 Tabell 3.1 Tabell 3.2 Tabell 3.3 Tabell 4.1 Tabell 4.2 Tabell 4.3 Tabell 4.4 Tabell 4.5 Tabell 5.1
EU och välfärdens Europa.indd 12
2011-04-29 10.11
Läsanvisningar Den här boken är i första hand riktad till studenter på samhällsvetenskapliga utbildningar på universitet och högskolor, men eftersom den inte förutsätter några specifika förkunskaper i ämnet kan den med fördel läsas av var och en som har intresse för de europeiska välfärdsstaternas utmaningar och framtid. Som hjälp till läsningen vill vi därför här presentera hur boken är disponerad och förklara bokens olika pedagogiska inslag. Boken som helhet består av tre huvudsakliga delar: Bokens första del omfattas av ett enda långt kapitel som målar upp de övergripande aspekterna av hur den europeiska integrationen utmanar välfärdsstaterna. Detta kapitel består av fem huvudavsnitt där det första avser att ge en känsla för vad det är för frågor som den här boken handlar om, de externa och interna strukturer som utmanar de europeiska välfärdsstaterna och vad som talar för och emot att det europeiska samarbetet kan ses som en lösning på dessa utmaningar. Därnäst kommer ett avsnitt som grundläggande går igenom vad EU är och hur det fungerar, följt av ett avsnitt om teoretiska perspektiv på Europas förändring. Läsare som redan har goda förkunskaper om EU kan därför välja att ta del av dessa avsnitt endast översiktligt. Det fjärde avsnittet behandlar vilka förutsättningar och problem som finns för en gemensam europeisk välfärdsmodell. Här presenteras dels strukturella problem, såsom likheter och skillnader mellan olika medlemsstater, dels andra sorters förutsättningar, såsom människors attityder gällande vem de anser bör ansvara för deras välfärd. Det femte avsnittet erbjuder en översiktlig genomgång av den historiska utvecklingen av en europeisk social dimension, med en presentation av de steg som tagits och de satsningar som gjorts på det sociala området inom ramen för det europeiska samarbetet. Detta första kapitel kan därför med fördel läsas ingående av de läsare som främst är intresserade av de övergripande frågorna och utvecklingen inom EU:s sociala dimension, men lite mer översiktligt av dem som främst vill fördjupa sig i något av bokens följande tre teman. Bokens andra del består av tre kapitel som fördjupar var sitt viktigt tema. Kapitel 2, Familj och familjepolitik i Europa, fördjupar och belyser framför allt välfärdsstaternas interna utmaningar. Det handlar på olika sätt om faktorer som har att göra med den demografiska krisen, hur den kan förstås och vilka åtgärder som vidtas. Viktigt är förståelsen av variationer mellan olika familjeregimer och att mäns, kvinnors och barns livssituationer skiljer sig åt i olika delar av Europa. Dessutom presenteras vilka satsningar som EU gör för att till exempel underlätta förenandet av arbete och föräldraskap och jämställdhet. Kapitel 3, Arbetsmarknadsrelationer i Europa, berör både interna och externa utmaningar för välfärdsstaterna. Här fördjupas diskussionen om skillnader mellan olika arbetslivsregimer och vilken roll fackförbund och arbetsgivarorganisationer spelar i utformningen av arbetsmark-
EU och välfärdens Europa.indd 13
2011-04-29 10.11
14
L äsanv isning ar
nadspolitiken inom stater och på överstatlig nivå. En viktig del handlar om EU:s satsningar på att stärka konkurrenskraften efter Lissabonstrategin, där till exempel aktuella förslag som ”flexicurity” tas upp till diskussion. I kapitel 4, Migration och migrationspolitik i Europa, kommer vi in på ett område som är mycket omdiskuterat och som handlar om skillnader mellan önskad och oönskad rörlighet. Å ena sidan finns det mycket forskning som pekar på att alla europeiska länder kommer att behöva ett stort tillskott av migranter för att klara av att försörja och ta hand om en alltmer åldrande befolkning, och Europas medborgare uppmanas att ta vara på den fria rörligheten inom EU. Å andra sidan finns det stora svårigheter med integrationspolitiken i många länder, romer särbehandlas, och högerextrema partier har rönt framgångar i de flesta europeiska länder. I kapitlet definieras och förklaras olika former av migration, och variationerna i hur många migranter som kommer till olika länder problematiseras. Bland annat diskuteras om det går att tala om specifika migrationsregimer och vilka konsekvenser skillnader mellan olika länder kan få. Kapitlet tar även upp de förklaringar till varför människor migrerar som finns i forskningen, och avslutas med en genomgång av EU:s olika insatser på området, till exempel gällande ett gemensamt asylsystem och förslag som ett europeiskt ”blåkort” liknande ”green card” i USA. Kapitlen i del två erbjuder med andra ord stora möjligheter till extra noggrann läsning och fördjupning för specialintresserade läsare av ett visst tema, medan de som har ett mer generellt intresse får en god inblick i flera för ämnet centrala teman även genom en något mer översiktlig läsning. I bokens tredje del, som omfattas av kapitel 5, sammanfattas lärdomar från de tidigare delarna. Här kan vi konstatera att det trots stora nationella variationer ändå finns grund för att tala om en social dimension i Europa och att EU har haft ganska stort inflytande, direkt eller indirekt, på det välfärdsstatliga området. Centrala teman, möjligheter och hot såsom framtida utvidgningar diskuteras, och vi drar upp de långsiktiga trenderna som utmynnar i ett antal möjliga framtidsscenarier. Återkommande i boken finns olika rutor. En del presenterar intressanta exempel på något fenomen vi tar upp i löptexten och är tänkta att fördjupa förståelsen genom att anknyta till konkreta situationer som exempelvis kan ha blivit uppmärksammade i media. Andra lyfter ut och förklarar centrala begrepp. På så vis stoppas inte textens flöde upp, samtidigt som det är lättare att i efterhand återkomma till och hitta viktiga begrepp. En tredje sorts rutor presenterar kortfattat fakta av olika slag, exempelvis regler för medborgarskap eller vilka partigrupper som finns i Europaparlamentet. Dessa faktarutor ger mer detaljer som är relevanta för en djupare kunskap, men för den som läser ett visst avsnitt mer översiktligt ger löptexten ändå en tillräcklig grundförståelse. Faktarutorna gör det även lätt att i efterhand snabbt hitta sakuppgifter inför diskussioner och övningar. Boken har även ett ganska stort antal tabeller, diagram och figurer. Förutom ren sakkunskap där den som är specifikt intres-
EU och välfärdens Europa.indd 14
2011-04-29 10.11
L äsanv isning ar
15
serad av ett visst land kan hitta information om det, bidrar tabeller och diagram även till att ge en bild av variationen mellan olika länder och visa på intressanta mönster som forskningen har uppmärksammat. Figurerna finns med för att underlätta förståelsen av komplicerade processer eller teoretiska resonemang. Varje kapitel avslutas med diskussionsfrågor, som med fördel kan användas till övningar eller som hjälp för självstudier. Vi har även listat ett antal relevanta webbtips, där den intresserade själv kan hitta mer information och mer uppdaterade fakta, liksom lästips, det vill säga förslag på litteratur för den som vill gå vidare och ytterligare fördjupa sig i ämnet på egen hand.
EU och välfärdens Europa.indd 15
2011-04-29 10.11
Kapitel 1
Välfärd i Europa – förutsättningar för en social dimension Linda Berg och Andrea Spehar
EU och välfärdens Europa.indd 16
2011-04-29 10.11
Inledning: Tre uppmärksammade fall Under 2000-talet, i takt med att den europeiska integrationen både breddats (fler medlemmar) och fördjupats (fler överstatliga politikområden), har många bedömare börjat fundera över framtiden för de europeiska välfärdsstaterna. Inte minst bidrog den ekonomiska krisen som inleddes under hösten 2008, men vars effekter dröjde sig kvar flera år senare, till att fler människor uppmärksammade att staternas handlingsutrymme var begränsat. Men redan tidigare har flera olika händelser belyst hur den europeiska integrationens målsättningar har kommit att krocka med olika nationella välfärdssystem. Vi kommer att börja med att presentera tre exempel på händelser under 2000-talet som har väckt debatt här i Sverige om den svenska välfärdens framtid i ett Europa under omvandling. Exemplen är valda för att de har fått stort medieutrymme och dessutom väl illustrerar de tre teman som den här boken kommer att fördjupa: mammaledighetsdirektivet (kapitel 2, ”Familj och familjepolitik i Europa”) Laval-fallet (kapitel 3, ”Arbetsmarknadsrelationer i Europa”) och romer på Meros camping (kapitel 4, ”Migration och migrationspolitik i Europa”). Dessa tre exempel ställer i blixtbelysning flera av de utmaningar som är förknippade med välfärdsfrågor på nationell nivå och den europeiska integrationsprocessen. Det så kallade mammaledighetsdirektivet är EU:s förslag till revidering av det tidigare direktivet. EU-parlamentet röstade bland annat för att de nuvarande fjorton veckornas betald mammaledighet skulle förlängas till tjugo veckor, medan Ministerrådet i sin tur avvisade förslaget i december 2010 (se vidare exempelruta). Förslaget har väckt stor och hetsig debatt både i Sverige och i andra europeiska länder, fast av olika skäl. Det är något som vi återkommer till i kapitel 2. EXEMPEL Mammaledighetsdirektivet Kommissionens förslag till ett nytt mammaledighetsdirektiv väckte mycket debatt under 2010. Den 20 oktober 2010 ställde sig EU-parlamentet bakom jämställdhetsutskottets resolution som utarbetats av den portugisiska socialdemokraten Edite Estrela. Den antogs med 390 röster för, 192 emot och 59 nedlagda röster. EU-parlamentet röstade därmed för en ökning av det minsta antalet veckor som mammor har rätt att vara hemma från fjorton till tjugo veckor. De två första av dessa veckor var sedan tidigare obligatoriska att ta ut direkt efter förlossningen, något som parlamentet ville utvidga till sex veckor. Parlamentet ville också att
EU och välfärdens Europa.indd 17
2011-04-29 10.11
18
1. Vä lfä rd i Eu ropa – f öru t sät t ning ar f ör en soc ial d imens ion
pappor skulle ha rätt att vara hemma minst två veckor. EU-parlamentets ändringsförslag har väckt mycket kritik, inte minst från de länder som har en kort föräldraledighet och där arbetsgivaren betalar ut ersättningen. Men enligt förslaget ska föräldrar kunna vara hemma åtminstone sexton veckor med full lön, vilket skulle innebära ökade kostnader även i de nordiska EU-länderna, som endast ersätter en del av lönen (mer om kritiken mot förslaget finns i exempelruta i kapitel 2). Den 6 december 2010 var det Ministerrådets tur att behandla ärendet, varvid EUparlamentets ändringsförslag avvisades.
Ett annat välkänt exempel från några år tidigare är det så kallade Laval-fallet, där ett svenskt byggbolag anlitade ett lettiskt bolag på entreprenad för en ombyggnad av en svensk skola i Vaxholm sommaren 2004. Det svenska fackförbundet Byggnadsarbetareförbundet ville teckna kollektivavtal med de lettiska byggarbetarna, vilket Laval avvisade. Byggnads tog då till stridsåtgärder, vilka till sist av EU-domstolen ansågs stå i strid med EU:s grundtanke om fri rörlighet. Många debattörer menade att detta innebar ett hot mot hela den svenska modellen där arbetsmarknadens parter gemensamt förhandlar fram löner och avtal. EXEMPEL Laval-fallet Under sommaren 2004 inledde det svenska byggföretaget L & P Baltic Bygg en ombyggnad av Söderfjärdsskolan i Vaxholm. Bolaget anlitade det lettiska bolaget Laval un Partneri Ltd för byggnationen. Arbetet bedrevs av lettiska byggarbetare, anställda av Laval men utstationerade i Sverige. Kort efter det att skolombyggnaden hade påbörjats ville Byggnadsarbetareförbundet teckna ett svenskt kollektivavtal för de lettiska byggnadsarbetarna. Laval vägrade dock att gå med på detta, och hänvisade bland annat till att företaget redan var bundet av ett lettiskt kollektivavtal. Byggnads varslade därför om stridsåtgärder och uppmanade sina medlemmar att inte utföra arbete på Lavals arbetsplatser. Laval ansåg bland annat att de vidtagna stridsåtgärderna inskränkte EU:s fria rörlighet för tjänster och krävde därför en omedelbar hävning av stridsåtgärderna. Vaxholmskonflikten hamnade i först i den svenska Arbetsdomstolen och därefter i EU-domstolen. EU-domstolen fastslog att den svenska strejkrätten är viktig, men att EU:s grundtanke om fri rörlighet väger tyngre. Byggnads förlorade därmed Laval-målet.
Ett tredje exempel handlar om en folkgrupp som varit och fortsätter att vara utsatt i Europa, nämligen romerna. Flera exempel från 2000-talet handlar om hur romer far illa i länder som Rumänien och Bulgarien där de utgör en relativt stor minoritet, men också hur romer
EU och välfärdens Europa.indd 18
2011-04-29 10.11
1. Vä lfä r d i E uropa – föru t sät t ning ar f ör en soc ial dimens ion
19
trots EU:s fria rörlighet blivit utvisade från flera andra EU-länder, exempelvis Frankrike som utvisade romer i stor skala under 2010. För svensk del har vi valt ut det inslag som tvprogrammet ”Uppdrag granskning” hade den 15 oktober 2008 om barnfamiljer som bodde i misär bland missbrukare på Meros camping utanför Göteborg utan att kommunen ingrep (se exempelruta). Som rumänska romer och EU-medborgare har familjerna rätt till fri rörlighet inom EU, men mottagarlandet har ingen skyldighet att hjälpa till med ekonomiskt bistånd. Även många andra exempel på människor som kommer till europeiska länder från andra delar av världen, och hur EU hanterar denna situation, har fått stor uppmärksamhet. Sammantaget visar det på ett stort behov av att uppmärksamma frågor om migration för att ytterligare fördjupa vår förståelse av framtida behov och utmaningar för de europeiska välfärdsstaterna. EXEMPEL Romer på Meros camping Den 15 oktober 2008 hade tv-programmet ”Uppdrag granskning” ett uppmärksammat inslag om situationen för de romska barnfamiljer som sedan ett par år bodde på Meros camping i stadsdelen Askim, Göteborg. De sju familjerna från Rumänien hade sökt sig till Sverige och bosatt sig på campingen, där även hemlösa och personer med beroendemissbruk bodde. Boendekvaliteten hade bedömts som ”ovärdig” av Göteborgs stad, och miljön ansågs olämplig för barn att vistas i, men för socialnämnden i Askim var det svårt att avgöra om det fanns skäl att gå in med tvångsåtgärder. Familjernas ansökan om försörjningsstöd och bostad hade avslagits med hänvisning till att de var EU-medborgare och därmed förväntades klara sig själva, till skillnad från asylsökande från länder utanför EU. Efter uppmärksamhet i media ställde privatpersoner och frivilligorganisationer upp med hjälp. Pressen fick kommunen att agera och sex av familjerna erbjöds lägenheter. Kommunen har senare tagit över och stängt campingen. De svenska medborgare som bott där har också erbjudits hjälp, men inte de romer som kom dit i ett senare skede.
Gemensamt för mammaledighetsdirektivet, Laval-fallet och romerna på Meros camping är att de illustrerar hur en nationell, i det här fallet svensk, syn på välfärdsfrågor utmanas av den europeiska integrationsprocessen. Den svenska nyhetsrapporteringen har varit omfattande och i vissa fall väckt heta politiska känslor om vad som är bra och dåligt för den svenska välfärds- eller arbetsmarknadsmodellen. Det är också frågor som är lätta att göra politiska poänger på, exempelvis den i media uppmärksammade oron för så kallad ”social turism” inför EU:s stora östutvidgning 2004, en möjlighet som i praktiken kom att utnyttjas av ett hundratal personer. Eller utsagor som anspelar på människors rädslor, som att EU vill
EU och välfärdens Europa.indd 19
2011-04-29 10.11
20
1. Vä lfä rd i Eu ropa – f öru t sät t ning ar f ör en soc ial d imens ion
tvinga kvinnor tillbaka till spisen, eller att vår nation hotas av människor som kommer hit utifrån. På ett mer övergripande plan väcker dessa och liknande fall frågor om var gränserna går för solidaritet och ansvar i ett alltmer integrerat Europa. För att anknyta till våra inledande exempel visar diskussionerna om mammaledighetsdirektivet på de mycket stora åsikts- och välfärdssystemsskillnader som finns i Europa, inte minst när det gäller synen på familj och jämställdhet och vad staten bör och inte bör göra. Det innebär att en europeisk lagstiftning som är tänkt att öka rättigheterna och skydda kvinnor från att tvingas tillbaka till sitt arbete alltför snabbt efter en förlossning i länder med låg grad av stöd och skydd för gravida kvinnor, i stället av många politiker och medborgare i Sverige uppfattas som en tillbakagång till en mer traditionell syn på barnuppfostran som huvudsakligen mammans ansvar. Dessa centrala skillnader i värderingar och system på det familjepolitiska området, och deras konsekvenser för människors liv, fördjupas och utvecklas mer i nästa kapitel, vars tema är familjen i Europa. EU:s grundtanke om fri rörlighet kan lätt komma i konflikt med nationell lagstiftning på det sociala och arbetsrättsliga området. I Laval-fallet handlar det om den fackliga rätten att vidta stridsåtgärder mot ett företag för att åstadkomma ett kollektivavtal, en rätt som är fastslagen i svensk lag och gäller stridsåtgärder mot alla företag som bedriver verksamhet i Sverige. Som medlemmar i EU har Sverige dock gått med på att varor, tjänster, kapital och människor ska få röra sig fritt inom EU. Sverige har dessutom skrivit under den så kallade lojalitetsprincipen som går ut på att Sverige ska främja målsättningen med EU – det vill säga den fria marknaden och gränsöverskridande handel. Genom Laval-fallet blir det tydligt hur något som i Sverige tidigare har uppfattats som ett nationellt problem, och framför allt som en konflikt mellan parterna på arbetsmarknaden, helt plötsligt blir en fråga för EU-domstolen, något som kan få stora konsekvenser för den svenska arbetsmarknaden och välfärdspolitiken. Mer om detta i kapitel 3. I fallet med romerna på Meros camping blir det tydligt hur rätten till rörlighet krockar med nationellt ansvar för sociala frågor. Med tanke på de stora ekonomiska klyftorna i Europa kan fattiga och utsatta människor lockas att söka en bättre framtid i något annat EUland, samtidigt som de inte har någon laglig rätt till ekonomiskt bistånd i mottagarlandet. I fallet med Meros camping ville inte familjerna återvända till Rumänien eftersom deras situation där är mycket svår, med fattigdom och en omfattande diskriminering mot romer. Familjerna hade dessutom redan bott ett par år i Sverige och barnen gick i svensk skola. Den kritik som i efterhand har riktats mot kommunens agerande visar hur viktigt det är för alla, men kanske särskilt för dem som intresserar sig för välfärd och sociala frågor, att få en större förståelse för den europeiska integrationens betydelse. Det handlar om välfärdsstatens framtid och människors livssituation. Vi återkommer till detta i kapitel 4. Den här bokens syfte är att problematisera olika sorters välfärdsförändringar på europe-
EU och välfärdens Europa.indd 20
2011-04-29 10.11
1. Vä lfä r d i E uropa – föru t sät t ning ar f ör en soc ial dimens ion
21
isk nivå och skillnader i välfärdssystem runt om i Europa, samt vad dessa förändringar kan innebära för den framtida utvecklingen av den europeiska välfärdspolitiken. Låt oss börja med en kort historisk tillbakablick på välfärdsstaternas utveckling och varför de i dag befinner sig under press.
Välfärdsstaternas utmaningar Efter andra världskriget arbetade flertalet länder i Europa aktivt för att skapa nationella välfärdssystem. Särskilt under de så kallade ”gyllene åren” fram till mitten av 1970-talet fanns det goda förutsättningar för att bygga upp nationella välfärdssystem. Den konkreta utformningen visade på förvånansvärt stor variation mellan olika sorters välfärdsstater i Europa, där olika mycket ansvar lades på staten, familjen eller marknaden i form av privata lösningar. Vi återkommer till dessa skillnader längre fram i detta kapitel. Viktigt att uppmärksamma här är att trots dessa skillnader har de flesta europeiska länder kunnat erbjuda sina medborgare en nivå av service och socialt skydd som vida överträffar tidigare historiska perioder, exempelvis genom sjuk- och arbetsförsäkringar, ålderspension och barnbidrag. Välfärdsstaterna lyckades över lag underlätta en ekonomisk utveckling där arbetslösheten kunde hållas nere, samtidigt som det var möjligt att värna vissa sociala och kulturella värden och på så vis skapa en motvikt till tänkbart negativa konsekvenser av ett alltför frisläppt ekonomiskt kapitalistiskt system. BEGREPP Välfärd, välfärdsstat och socialpolitik välfärd, samlande benämning på människors levnadsförhållanden, bygger som regel på en redovisning av deras ekonomi, hälsa, utbildning, bostadsförhållanden, arbetsförhållanden etc. Inom ekonomisk forskning ses välfärd snarast som individens samlade ekonomiska resurser. välfärdsstat, nationalstat där det finns ett offentligt ansvar för medborgarnas välfärd. Begreppet välfärdsstat används både i en vid och i en snäv mening: den vida meningen avser nationalstaten i sig medan en snävare mening avser de offentliga välfärdsarrangemangen, såsom socialförsäkringar, bidrag, sjukvård, social service och utbildning. Välfärdsstaten omfördelar resurser mellan olika grupper i samhället, till exempel mellan livets olika skeden och från rika till fattiga. Grupper som antas löpa stor risk att drabbas av sociala problem ges särskilt stöd. Det finns olika typer av välfärdsstater (se avsnittet om välfärdsregimer s. 64–68) där ansvarsfördelningen mellan stat, familj, välgörenhetsorganisationer, privat sektor och arbetsgivare varierar.
EU och välfärdens Europa.indd 21
2011-04-29 10.11
22
1. Vä lfä rd i Eu ropa – f öru t sät t ning ar f ör en soc ial d imens ion
socialpolitik, direkta eller indirekta statliga åtgärder för att se till att enskilda individer får rimliga levnadsförhållanden, eller för att lösa eller förebygga sociala problem. Socialpolitiken kan sägas ha två huvudformer: inkomstöverföring (transferering) samt vård och social service. Inkomstöverföringarna kan ske genom socialförsäkringar eller ha formen av direkt understöd. Socialförsäkringarna kan administreras av staten eller baseras på statligt reglerad försäkring i fristående kassor (till exempel svensk arbetslöshetsförsäkring). Understöden ges i allmänhet av offentliga organ. Det finns också mellanformer mellan försäkring och understöd, i Sverige till exempel statliga barnbidrag, bidragsförskott och bostadsbidrag. I EU:s begreppsvärld omfattar socialpolitiken också arbetsmarknadsreglering och arbetsrätt, jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet och åtgärder mot diskriminering. I Sverige räknas däremot vanligtvis inte dessa områden till social politiken.
I dag utmärks däremot samhällsdebatten av en mer ifrågasättande syn på staten som den huvudsakliga garanten för medborgarnas välfärd, inte minst eftersom det har visat sig vara svårt att fortsätta att leverera välfärd i den omfattning som medborgarna önskar. Välfärdsstaterna i Europa kan sägas ha befunnit sig i en kris sedan mitten av 1970-talet, vilket har gett sig till känna genom en svagare ekonomisk tillväxt, betydande ekonomiska budgetunderskott samt en nedgång av stödet för välfärdsstaten. Orsakerna till detta är flera, men det finns framför allt två viktiga strukturella förklaringar som vi vill lyfta fram och som kommer att återkomma i senare delar av boken: den ena handlar om externa faktorer, det vill säga sådant som pågår utanför staternas gränser, medan den andra huvudförklaringen i stället uppmärksammar interna faktorer.
Externa utmaningar Det är viktigt att uppmärksamma den spänning som finns mellan en välfärdspolitik som fortfarande främst är nationalstatsbaserad, och alltmer gränsöverskridande ekonomiska och sociala sammanhang. Externa utmaningar eller påtryckningar på de europeiska välfärdsstaterna kommer från två håll: dels från globala marknadskrafter, dels från EU som ett politiskt och ekonomiskt projekt. Välfärdsstatsforskare brukar därför lyfta fram två processer som har förändrat förutsättningarna för att bedriva välfärdspolitik på nationell nivå, nämligen globaliseringen och den europeiska integrationen. I det första fallet, globaliseringen, påpekar flera forskare att uppbyggnaden av välfärdsstatssystemen gynnades av en god ekonomisk tillväxt men också av att de europeiska staterna under de första decennierna efter andra världskriget hade en starkare kontroll av sina gränser än i dag (Pierson 2001, Ferrera 2005). Det var exempelvis mycket svårare att föra ut
EU och välfärdens Europa.indd 22
2011-04-29 10.11
1. Vä lfä r d i E uropa – föru t sät t ning ar f ör en soc ial dimens ion
23
större mängder av kapital ur ett land än vad det är i dag, och det fanns fler möjligheter för ett land som Sverige att påverka finans- och penningpolitiken och därmed exempelvis kunna devalvera den egna nationella valutan (Scharpf 1996). Sådana beslut bidrog oftast till andra problem, men poängen här är framför allt att staternas självständighet och förmåga att kontrollera sin ekonomi och sina gränser har minskat. Med ökad globalisering och teknikutveckling, där företag och kapital enklare och snabbare rör sig över gränser, och i ljuset av 1990- och 2000-talets internationella ekonomiska kriser, har det blivit tydligt att staterna inte längre har sådan gränskontroll och styrkraft över den nationella ekonomin, och därmed menar de flesta forskare att det har blivit svårare att bedriva och finansiera nationell välfärdspolitik på samma sätt som tidigare (Pierson 2001). För att bemöta detta har vissa länder satsat på avregleringar och sänkta sociala förmåner och skatter, vilket har skapat en oro för att andra länder ska tvingas följa efter för att inte förlora utländska investeringar och jobb. Detta fenomen kallas av Paul Pierson (2001) för en ”kapplöpning mot botten” (race to the bottom). Oron för en sådan kapplöpning har mildrats något i takt med att rapporter och forskning visar att det i alla fall inte handlar om ett entydigt drastiskt mönster runt om i världen, eftersom staterna har olika karaktär och inte alla konkurrerar med låga skatter och löner. Men trots det är trycket stort på staterna. Särskilt i tider av ekonomiska kriser och hög arbetslöshet blir den ekonomiska pressen för att kunna finansiera välfärdsutgifterna mycket stor, något som blev tydligt i många länder i efterdyningarna av den ekonomiska krisen hösten 2008. Kraftiga nedskärningar i välfärden och olika reformer av befintliga system har uppfattats som nödvändiga i många europeiska länder, och protesterna har på sina håll varit kraftiga, med generalstrejker och omfattande demonstrationer i bland annat södra Europa. Parallellt med den här utvecklingen har den europeiska integrationen kommit att omfatta allt fler länder, samtidigt som samarbetet har fördjupats internt. Skapandet av en inre marknad efter andra världskriget och borttagande av handelshinder har syftat till att stärka de europeiska staterna i den ekonomiska globala konkurrensen, men det har också kommit att bidra till att de nationella gränsernas betydelse har minskat inom EU. Utöver en grundläggande tanke om att motverka fler krig är det tydligt att den europeiska integrationen i grunden är ett ekonomiskt projekt. Processen av att integrera olika nationella marknader, baserade på olika kapitalistiska modeller (se kapitel 3) har inneburit en balansgång mellan skilda ekonomiska och ideologiska perspektiv (Cini 2010). Över tid har den europeiska integrationen också kommit att omfatta allt fler politikområden inklusive sådana som får konsekvenser för välfärdsstatens kärnområden, bland annat utvecklingen av en social dimension inom EU (se slutet av detta kapitel), och därmed hamnar också beslut på europeisk nivå oftare i konflikt med nationell lagstiftning på välfärdsområdet (McCann 2010). EUmedlemskapet innebär också att de europeiska staterna måste förhålla sig till EU-rätten, där
EU och välfärdens Europa.indd 23
2011-04-29 10.11
24
1. Vä lfä rd i Eu ropa – f öru t sät t ning ar f ör en soc ial d imens ion
efterlevnad kan framtvingas med starkare påtryckning och maktmedel jämfört med internationella överenskommelser inom ramen för samarbete i exempelvis FN eller Världshandelsorganisationen (WTO). Framför allt handlar det om regleringar som rör konkurrensen på den gemensamma inre marknaden, såsom förpliktelser i relation till de så kallade fyra friheterna (fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och människor). Vidare innebär exempelvis eurosamarbetet att traditionella statliga strategier som att devalvera den nationella valutan inte är tillgängliga som handlingsalternativ. Stabilitets- och tillväxtpakten sätter dessutom krav på att medlemsländernas statsfinanser ska hållas inom givna ramar (se faktaruta). FAKTA Stabilitets- och tillväxtpakten Genom stabilitets- och tillväxtpakten har EU:s medlemsländer som mål att hålla de offentliga finanserna i balans med konjunkturens växlingar. Pakten omfattar bland annat bestämmelser om övervakning av medlemsländernas ekonomier och hur alltför stora underskott ska hanteras. Alla medlemsländer omfattas av stabilitetspakten, men reglerna är mer strikta för de länder som har infört euron och för de länder som deltar i växelkursmekanismen ERM2. Efter hanteringen av Greklands kris 2010 kritiserade flera bedömare EU:s toppchefer för att inte efterleva de egna reglerna och därmed riskera att urholka stabilitets- och tillväxtpakten. Som motvikt har EU därför föreslagit flera åtgärder, bland annat en finansiell stabiliseringsmekanism som kan erbjuda stöd i form av nödlån till EU-länder som har ekonomiska problem. Stödet förutsätter att länderna uppfyller vissa ekonomiska villkor för att snabbt kunna klara sig själva igen. Dessutom finns beslut om en treårig plan för att erbjuda krisande länder i euroområdet stöd. Planen är föreslagen att efterföljas av en permanent krismekanism från mitten av 2013. Sedan januari 2011 finns också en europeisk systemrisknämnd (ESRB) och tre nya finansiella tillsynsmyndigheter som ingår i det europeiska systemet för finansiell tillsyn.
EU och välfärdens Europa.indd 24
2011-04-29 10.11
1. Vä lfä r d i E uropa – föru t sät t ning ar f ör en soc ial dimens ion
25
Interna utmaningar Det finns även inhemska utmaningar som påverkar de nationella välfärdsstaternas hållbarhet. Huvudsakligen handlar det om den så kallade demografiska krisen. Under andra hälften av 1900-talet har den europeiska befolkningens livslängd ökat samtidigt som barnafödandet har minskat. Unga vuxna studerar i högre utsträckning och kommer senare ut på arbetsmarknaden, samtidigt som pensionsåldern i många länder ligger kvar på samma nivå som för flera decennier sedan. När den arbetsföra delen av befolkningen därmed minskar i omfattning samtidigt som befolkningen som helhet blir allt äldre och dessutom ofta har ett ökat vårdbehov, uppkommer försörjnings- och omsorgsproblem. Allt fler personer ska försörjas av allt färre. I Sverige brukar personer mellan 25 och 64 år anses tillhöra den arbetsföra delen av befolkningen. Denna grupps andel av den totala befolkningen har minskat över tid och är i dag strax över 50 procent, med sjunkande prognoser de närmaste decennierna (SCB 2009). Den demografiska krisen innebär bland annat att samhällets utgifter för bidrag, pensioner, vård och omsorg ökar samtidigt som skatteunderlaget för att finansiera välfärden minskar. Flera forskare menar att i en nära framtid kan den demografiska krisen få allvarliga konsekvenser för arbetsmarknaden, produktiviteten och den ekonomiska tillväxten i Europa. Det finns ett generellt mönster i Europa där de stora barnkullarna från 1940- och 1950-talen nu närmar sig pensionsåldern samtidigt som andelen födda barn därefter drastiskt har minskat. Detta illustreras i diagram 1.1 (på nästa sida) som består av två överlappande så kallade befolkningspyramider. Den ena visar hur stor andel av befolkningen i alla EU:s medlemsstater som år 2008 hade en viss ålder, vilket tydligt belyser obalansen mellan olika generationers storlekar. Den andra visar en prognos inför år 2060 där förhoppningen är att storleken på olika åldersgrupper ska jämna ut sig. Den senare bygger på antaganden om europeiska satsningar för att underlätta för människor att förena arbete och familjeliv, men också en ganska stor invandring. Om så inte sker är den förväntade utvecklingen än mer dyster vad gäller befolkningstillväxt i Europa.
EU och välfärdens Europa.indd 25
2011-04-29 10.11
26
1. vä lfä rd I eu roPa – f öru t sät t nIng ar f ör en socIal dImensIon
Diagram 1.1 befolkningsstruktur 2008 och 2060
Ålder 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1,00
0,75
0,50
Män (2008)
0,25
0 Procent
Kvinnor (2008)
0,25 Män (2060)
0,50
0,75
1,00
Kvinnor (2060)
Kommentar: diagrammet består av två överlappande befolkningspyramider, där den ena visar hur stor andel av befolkningen i eu27 som 2008 hade en viss ålder, för män och kvinnor. den andra är en prognos för år 2060, ifall eu lyckas med sin målsättning att hjälpa medborgarna att förena arbete och familjeliv, samt ökad migration, vilket på sikt förväntas jämna ut skillnaderna i storlek mellan de olika ålderskohorterna. Prognoserna omfattar födslar, antal döda och migration. som synes är inte ordet pyramid speciellt träffande för utvecklade industriländer. Pyramidformen beskriver snarast situationen i länder med höga födelsetal, eller hög dödlighet i alla åldrar, eller en kombination av båda. detta är inget ideal som eftersträvas. I stället kan idealet för industrialiserade länder beskrivas som en pelare, där nästan alla som föds överlever upp till en hög ålder och där födelsetalen är ganska stabila över tid. Källa: Eurostat (2008).
En annan viktig aspekt är att mönstren över förväntad befolkningsförändring varierar mellan olika europeiska länder. Som framgår av diagram 1.2 är exempelvis den förväntade befolkningsförändringen starkt negativ i de flesta nya medlemsstater, särskilt i länder som Bulgarien, Litauen, Lettland och Rumänien, där befolkningen förväntas minska med omkring 20–30 procent. Undantaget är Cypern som i stället förväntas få en kraftig befolkningstillväxt de närmaste decennierna, tillsammans med Irland och Luxemburg. När vi tittar på prognoserna per land blir det ännu mer tydligt vilken betydelse migration har för dessa uppskattningar. Ett land som Luxemburg förväntas annars inte ha mer än en liten ”naturlig” befolkningsökning under den här perioden, men den predicerade befolkningstillväxten
EU och välfärdens Europa.indd 26
2011-04-29 10.11
27
1. vä lfä r d I e uroPa – föru t sät t nIng ar f ör en socIal dImensIon
Diagram 1.2 Prognos total befolkningsförändring per land 2008–2060 (2008 = 100)
% 70 60 50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 Irland Cypern
Bulgarien Lettland Litauen Rumänien Polen Slovakien Estland Tyskland Ungern Slovenien Tjeckien Malta Grekland Italien Nederländerna Finland EU27 Portugal Danmark Österrike Spanien Belgien Frankrike Sverige Schweiz Storbritannien Norge Luxemburg
-40
Källa: Eurostat (2008).
ligger högt på grund av förväntad invandring. En spontan reaktion hos många som ser de här siffrorna är en undran om varför inte länderna helt enkelt öppnar upp sina gränser för invandring. Varför situationen inte är fullt så enkel är något som vi återkommer till i kapitel 4, som handlar om migration. Utöver variation mellan länder finns det dessutom stora skillnader på regional nivå, där glesbygder i norra Sverige och Finland och de fattigaste regionerna i södra och östra Europa avfolkas, samtidigt som de rikaste storstadsregionerna i nordväst attraherar många nya invånare. Det här bidrar till att åldersfördelningen kan komma att bli geografiskt mycket ojämn, exempelvis förväntas London med omnejd år 2030 ha endast omkring 10 procent invånare som är över 65 år, medan den tyska regionen Chemnitz, på gränsen till Tjeckien, förväntas ha en andel av personer över 65 som är nästan 40 procent (Eurostat 2008). Utöver försörjningsfrågorna handlar det också om vård och omsorg. Vem eller vilka ska ta hand om våra barn och våra gamla i framtiden om alltför få människor i arbetsför ålder finns tillgängliga?
EU och välfärdens Europa.indd 27
2011-04-29 10.11
28
1. Vä lfä rd i Eu ropa – f öru t sät t ning ar f ör en soc ial d imens ion
Är europeiskt samarbete lösningen på välfärdsstatens utmaningar? Som en följd av det vi diskuterat ovan är en av de viktigaste framtidsfrågorna för de europeiska länderna att försöka hitta hållbara lösningar för att hantera välfärdsutmaningarna. Även om det naturligtvis finns skillnader mellan länderna så måste alla hantera både de externa och de interna utmaningarna. I den europeiska samhällsdebatten diskuteras två huvudsakliga och motstridiga synsätt på hur vi i framtiden ska kunna hantera de utmaningar som välfärdsstaterna står inför: 1. att bevara/förstärka/reformera befintliga välfärdsinstitutioner inom nationalstatens gränser (det vill säga minska det överstatliga europeiska inflytandet) 2. att bygga upp en europisk välfärdsstat och ett gemensamt socialt medborgarskap (det vill säga öka det överstatliga europeiska inflytandet). Dessa två synsätt kan ses som ytterpunkter på en skala, och representerar helt olika visioner om vilket slags Europa vi vill se i framtiden. Företrädare för den första strategin, som den italienske välfärdsforskaren Maurizio Ferrera (2005), brukar peka på att dagens Europa saknar de förutsättningar som krävs för en gemensam europeisk välfärdsstat, bland annat att det inte finns något folkligt stöd för en sådan tanke hos europeiska medborgare. Företrädare för den andra strategin, som exempelvis den tyske sociologen och filosofen Jürgen Habermas (2001), hävdar däremot att välfärdsstaten i dag och i framtiden enbart kan försvaras på Europanivån, och att en europeisk välfärdsstatlig solidaritet är det enda långsiktigt hållbara svaret på välfärdsstatens kris. Även om ansvaret för välfärd och sociala frågor är huvudsakligen ett nationellt ansvar diskuteras olika förslag till lösningar på europeisk nivå, och vissa beslut och lagförslag får konsekvenser för välfärdspolitik på nationell nivå. Här finns ett gemensamt behov hos de flesta stater att diskutera lösningar och utbyta erfarenheter med varandra, men dessa utmaningar ses också som oerhört viktiga för EU:s framtid, och finns därför även med i ett stort antal satsningar, beslut och undersökningar som görs inom ramen för EU:s institutioner. EU:s påverkan på medlemsstaterna kallas ofta för europeisering, ett begrepp vi återkommer till i nästa avsnitt, efter att vi först presenterat grunderna för hur EU fungerar och hur beslutsfattande går till.
EU och välfärdens Europa.indd 28
2011-04-29 10.11
1. Vä lfä r d i E uropa – föru t sät t ning ar f ör en soc ial dimens ion
29
Vad är och hur fungerar EU? Europeiska unionen (EU) är en politisk och ekonomisk sammanslutning mellan de europeiska länder som har valt att ansöka och blivit godkända som medlemmar. Sverige blev medlem 1995. Poängen är att länderna ska fatta gemensamma beslut på ett antal politiska områden. Sedan starten med Romfördraget 1957 har EU breddats med allt fler medlemsstater, från de ursprungliga 6 medlemsländerna till nuvarande 27, samtidigt som samarbetet har fördjupats med allt fler politikområden där beslut fattas på EU-nivå. EU är en politisk konstruktion som inte liknar någon annan. Det är varken en federal stat eller en mellanstatlig organisation, och samspelet mellan EU och medlemsstaterna är relativt komplext. Över tid har samarbetet inom EU alltmer kommit att präglas av överstatlighet. Från början var alla beslut mellanstatliga, varje medlemsstat hade alltså rätt att stoppa ett beslut som de ogillade, men i takt med ökande antal medlemmar har behovet av att kunna fatta beslut även om någon medlemsstat är emot ett förslag ökat. Vad som ska bestämmas av EU och vad som ska bestämmas av de enskilda medlemsländerna har förändrats över tid, men finns alltid angivet i så kallade fördrag. Fördragen är mellanstatliga avtal som reglerar vilka politikområden som EU får fatta beslut om, vilka institutioner som ska finnas och hur besluten ska fattas. Ett nytt fördrag måste godkännas av varje medlemsstats parlament innan det kan börja gälla, och enligt vissa länders grundlagar krävs det också godkännande i en folkomröstning eller att fördraget måste prövas i en författningsdomstol. Senaste förändringen kom i och med Lissabonfördraget som började gälla den 1 december 2009. Det är ett så kallat ändringsfördrag och innebär att ändringar har gjorts i två tidigare fördrag, EU-fördraget (Maastrichtfördraget) och det tidigare EG-fördraget, numera kallat EUF-fördraget (Fördraget om unionens funktionssätt) (Nugent 2010).
EU och välfärdens Europa.indd 29
2011-04-29 10.11
30
1. vä lfä rd I eu roPa – f öru t sät t nIng ar f ör en socIal dImensIon
Figur 1.1 viktiga årtal i eu:s historia 1952 Händelse: Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) bildas Kommentar: Belgien, Frankrike, Italien, Tyskland, Nederländerna och Luxemburg är medlemmar (6)
1957 Händelse: Romfördraget undertecknas (träder i kraft 1958). Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) bildas Kommentar: Mål: skapa en gemensam ekonomisk marknad. Fyra institutionella funktioner finns: kommission, ministerråd, Europaparlament, domstol 1960
1967 Händelse: Fusionsfördraget: EEG, EKSG och Euratom ges namnet Europeiska gemenskaperna (EG) Kommentar: Gemensam kommission, ministerråd, Europaparlament och domstol
1970
1979 Händelse: Direktval till Europaparlamentet införs 1980 1986 Händelse: Europeiska enhetsakten antas (träder i kraft 1987) Kommentar: Mål: fullborda fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer till 1992 1992 Händelse: Maastrichtfördraget (träder i kraft 1993). Europeiska unionen (EU) bildas Kommentar: Nya samarbeten: gemensam utrikesoch säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor, en ekonomisk och monetär union (EMU). 1997 Händelse: Amsterdamfördraget (träder i kraft 1999). Stabilitets- och tillväxtpakten avtalas Kommentar: Europaparlamentets inflytande stärks, fördjupat samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor, Schengen
1990 Händelse: Tyskland återförenas Kommentar: Östra Tyskland införlivas i EG 1990
1995 Händelse: Fjärde utvidgningen Kommentar: Finland, Sverige och Österrike blir medlemmar (15) 1999 Händelse: Euron blir officiell valuta (mynt och sedlar används från 2002) Kommentar: Danmark, Storbritannien, Sverige står utanför
2000
2000 Händelse: Lissabonstrategin Kommentar: Mål: EU ska bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi 2004 Händelse: Femte utvidgningen, konstitutionsfördrag (träder aldrig i kraft på grund av nej i folkomröstningar) Kommentar: Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovenien, Slovakien, Tjeckien och Ungern blir medlemmar (25)
2007 Händelse: Lissabonfördraget (träder i kraft 2009) Kommentar: Ny permanent ordförande och högre representant i utrikesfrågor, mer överstatlighet
EU och välfärdens Europa.indd 30
1981 Händelse: Andra utvidgningen Kommentar: Grekland blir medlem (10) 1986 Händelse: Tredje utvidgningen Kommentar: Portugal och Spanien blir medlemmar (12)
2001 Händelse: Nicefördraget (träder i kraft 2003) Kommentar: Nya beslutsregler, mer kvalificerad majoritet
2010 Händelse: Ny kommission godkänns
1973 Händelse: Första utvidgningen Kommentar: Danmark, Irland och Storbritannien blir medlemmar (9)
2010
2007 Händelse: Sjätte utvidgningen Kommentar: Bulgarien och Rumänien blir medlemmar (27)
2011-04-29 10.11
1. Vä lfä r d i E uropa – föru t sät t ning ar f ör en soc ial dimens ion
31
Institutionerna Ansvaret för att utforma, styra, döma och besluta om ärenden inom EU hanteras framför allt av de viktigaste institutionerna: Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd (Ministerrådet), Europeiska rådet, Europaparlamentet och Europeiska unionens domstol, även om det också finns flera andra institutioner, byråer och kommittéer (Nugent 2010). Figur 1.2 EU:s viktigaste institutioner Europeiska kommissionen – företräder unionen som helhet, lägger fram lagförslag och driver integrationen framåt.
Europeiska unionens råd (Ministerrådet) – företräder de enskilda medlemsstaterna, genom att varje lands ministrar möts, och är EU:s viktigaste beslutsfattande institution. Europeiska rådet – är de särskilda så kallade toppmötena för stats- och regeringscheferna, vilka också har ett långsiktigt utvecklingsansvar. Precis som när de övriga ministrarna träffas företräder stats- och regeringscheferna de enskilda medlemsstaterna. Europaparlamentet – företräder medborgarna i EU och väljs direkt av dem, och är tillsammans med Ministerrådet lagstiftande i majoriteten av EU:s politikområden.
Europeiska unionens domstol – tolkar och ser till att lagen upprätthålls.
Foton: IBL/Rex Features/Paul Cooper; IBL; Thinkstock; och IBL/André Maslennikov.
EU och välfärdens Europa.indd 31
2011-04-29 10.11
EU och välfärdens Europa
EU och välfärdens Europa
Familj – arbetsmarknad – migration På vilket sätt utmanas de europeiska välfärdsstaterna av EUsamarbetet? Hur påverkas ländernas välfärdspolitik av den demografiska krisen och den ekonomiska globaliseringen? Kommer vi i framtiden att få en gemensam europeisk välfärdspolitik? I den här boken belyses viktiga skillnader i nationella välfärdssystem runt om i Europa och hur förutsättningarna för en gemensam europeisk välfärdspolitik ser ut. Ett grundläggande problem är det faktum att välfärdspolitiken i huvudsak är nationell och bara delvis samordnad inom EU, medan marknadsintegrationen – med dess konsekvenser för medborgarnas välfärd – utvecklas snabbt på EU-nivå. Boken innehåller: • en översikt över Europas välfärdsutmaningar och en introduktion till EU:s roll, uppbyggnad och funktionssätt • fokus på tre centrala välfärdsområden: familj, arbetsmarknad och migration
EU och välfärdens Europa Familj – arbetsmarknad – migration
Linda Berg & Andrea Spehar (red.)
• faktarutor med fördjupade resonemang om relevant teoribildning och viktiga händelser i EU:s utveckling
Linda Berg & Andrea Spehar (red.)
• rikligt med illustrerande tabeller och förklarande figurer • diskussionsfrågor som avslutar varje kapitel Boken är lämplig på kurser som behandlar EU och välfärdsfrågor inom samhällsvetenskapliga ämnen på universitet och högskolor. Med sitt fokus på välfärden är den också av intresse för tjänstemän och beslutsfattare inom den sociala sektorn. Redaktörerna Linda Berg och Andrea Spehar är båda fil dr, forskare och lärare vid Centrum för Europaforskning (CERGU) och statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. De belönades 2010 med Göteborgs universitets pedagogiska lagpris för utvecklandet av kursen ”Praktisk EU-kunskap”. Övriga medverkande: Mattias Bengtsson, Helena Johansson, Linda Lane, Bengt Larsson och Kristina Lovén Seldén. Best.nr 47-09490-5
Tryck.nr 47-09490-5-00
EU och välfärdens Europa - omslag.indd 1
11-05-02 16.43.13