9789144127330

Bedöma och åtgärda

fattigdom Om välfärdens skiljelinjer och samhällets yttersta skyddsnät

Hans Swärd (red.)

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 39998 ISBN 978-91-44-12733-0 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2018 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Christian Krohg, Kampen for tilværelsen, 1889/Wikimedia Printed by Interak, Poland 2018

INNEHÅLL

Förord 9

Vem har rätt att höra till? 11 Fattigvårdsfrågan vid sekelskiftet 1900 12 Varför en antologi om att bedöma och åtgärda fattigdom? 13 Antologins innehåll och disposition 15 Författarpresentationer 19

1 Att bekämpa fattigdom med lagar för fattiga – om villkor och gränser 23 H a ns Swä r d Selektiva och universella rättigheter – olika rötter, olika funktioner 24 Fattiglagarna och dess bakomliggande idéer 27 Om förändring och kontinuitet 37 Referenser 50 2 Fattigdomens och fattigvårdens idéhistoria – från medeltiden till sekelskiftet 1900 55 Ro ge r Qva r se l l Klimatförändringar och katastrofer 58 Kristendomens dubbla budskap 60 Fattigdomen och en stat i vardande 62 Bilder av och platser för fattiga 65 Befolkningsfrågan och det allmänna bästa 68 Fattigdomen som samhällsproblem eller social fråga 71 Ett turbulent sekelskifte 78 Människans eviga gissel 79 Referenser 81 © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

3

Innehåll

3 Tiggargossen, prinsen och social­förvaltningen – en gammal historia 85 Su n e Su n e s s on Prinsen och tiggargossen 85 Sociala problem i 1500-talstraditionen – om fattigdom och arbete: fattiglagen 87 Referenser 93 4 Universella eller selektiva insatser mot fattigdom.

Finns det en rätt väg? 95 H å k a n Joh a ns s on Visionen om den goda välfärdsstaten 95 Universella och selektiva socialpolitiska system 98 Stigma och selektiva insatser 99 Avslutning: utmaningen för välfärdsstaten 103 Referenser 104 5 Socialförsäkring – ett alternativ till fattigvård växer fram 105 Pe r Gu n na r E de ba l k Bismarckmodellen 106 Grundtrygghetsmodellen 109 Den svenska modellen 111 ”Fattigvårdsfolkets” reducerade område 113 Referenser 114 6 De fattigas vård i 1910-talets Sverige 117 Ro ge r Qva r se l l 1910-talets Sverige 118 Fattigvårdens ideologiska principer 119 Aktörer och intressen 121 Socialt ansvar eller sociala rättigheter 122 Historia och vår samtid 124 Referenser 125 4

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

Innehåll

7 1918 års fattigvårdslag – mellan social kontroll och sociala rättigheter 127 K a r st e n Å st röm Socialpolitiska brytpunkter 132 Referenser 134 8 Vem var fattig och varför? Svensk fattigvårdspolitik i ett historiskt perspektiv 137 Bi rgi t ta Jor da ns s on Samhällsansvar, egenansvar och självhjälpsideologi 138 ”Rätt” och ”orätt” fattig 140 Det stora hemmet och ”fostran till kön” 143 Välgörenhet som komplement 144 Välgörenhet och pauvres honteux 145 Avslutning 146 Referenser 147 9 Fattigdomens förbannelse 149 Sh a m a l K av e h Fattigdom som diskvalifikationsgrund 150 Moralens ekonomi 153 Ett enat folk 154 Att vara människa är att kunna försörja sig 155 Från fattigvård till humankapital 157 När alla blir ”kapitalister” 158 Referenser 160

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

5

Innehåll

10 Den samhällsfarliga fattigdomen och mellankrigstidens lösdrivarlag 163 Joh a n E dm a n Det väldigt långa 1800-talet 163 Den mångfacetterade lösdrivaren 167 Sammanfattande diskussion 172 Referenser 175 11 Att uppfostra fattiga barn – tankar om svensk kriminalpolitik i 1900-talets början 179 M at s K u m l i e n Vård och straff – en komplicerad relation 179 Ungdomsbrott och samhällsförändring 180 Straff, uppfostran och statsintervention i 1800-talets samhällsomvandling 183 Lagstiftningen: 1902 års lagar 186 Vård och straff, ideologi och ekonomi 190 Referenser 191 12 De uppstudsiga kvinnorna på Stora fattighuset 195 I ngr i d Sa h l i n Om hemliv och samliv 197 Fattiga mäns och kvinnors syn på överheten 199 Fattiga kvinnor: två typer? 202 Oordning som motmakt 204 Avslutande diskussion 206 Referenser 208

6

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

Innehåll

13 Fattigauktionernas reella och symboliska betydelse 211 A n na M e eu w is se o c h H a ns Swä r d Skildringar av fattigauktionerna 212 Förra sekelskiftet – en brytningstid 215 Fattigvårdsfolkets kamp mot fattigauktionerna 217 Principfrågor ställda på sin spets 219 Fattigauktionernas symboliska betydelse 220 Referenser 221 14 Sockengång, utsatthet och motstånd 225 U l f Drug ge Analytiska utgångspunkter, syfte och frågeställningar 226 Fallbeskrivningar 226 Avslutande diskussion 230 Referenser 234 15 Från fattigvårdskvinnor till moderna socialarbetare 235 Pi a A rons s on Filantropins kvinnor under 1800-talet 236 Fattigvårdskvinnorna vid förra sekelskiftet 238 Praktiska erfarenheter och social utbildning 243 Folkhemmets kvinnliga socialarbetare 244 Från socialvårdsmetodik till socialt arbete 246 Vetenskapsmännen intar arenan 248 Sammanfattande reflektion 248 Referenser 249

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

7

Innehåll

16 Är det skamligt att vara fattig? 253 Be ngt Sta r r i n Skambegreppet i socialvetenskapen 254 Samhällsandan och synen på de fattiga 256 Allmänhetens attityder till socialbidragstagare 258 Den fattiges skamkänslor 259 Fattigskammens dynamik 261 Referenser 262

8

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

KAPITEL 1

Att bekämpa fattigdom med lagar för fattiga – om villkor och gränser H a ns Swä r d

[…] bort med fattighusen och fattigvården, som föreviga och ”vårda” elände och försumpning i stället för att avvärja nöden och förnedringen. Vi måste sätta preventiv socialpolitik i stället för en socialt förnedrande nödhjälp åt dem, som fattigvården låtit ohulpna glida ner till eländesnivån. (Steffen 1912, s. 78) De lagar som styr vår socialpolitik, och enkannerligen vår socialvård, har vissa djupt konservativa och i grunden inhumana inslag. Dels ett starkt ­polisiärt inslag; man varnar och övervakar och tvångsinternerar och tillgriper annat tvång. Dels ett starkt patriarkaliskt, förmyndarmässigt inslag i grundattityden […] (Samuelsson 1969, s. 4) Försöken att inne i den gamla fattigvårdsorganisationen tillämpa samma generalitets- och rättighetsprinciper som dominerar de moderna omsorgsområdena stöter ständigt mot fattigvårdsskalet, behovsprövningen, tvångs­ lagarna, felfinnandet, kontrollutövandet. (Sunesson 1990, s. 55) […] Det pågår ett misstänkliggörande av dem som söker och får försörjningsstöd – en tendens som historiskt återkommit i nedskärningar och där allmänhetens oro för ökade klyftor måste stillas. […] Med dessa retoriska strategier misstänkliggörs de som söker försörjningsstöd, oavsett om de beviljas det eller inte. Men därmed bidrar de också till ökad misstro mellan socialtjänstens klienter och deras handläggare, som förväntas agera poliser mer än som deras advokater […] (Sahlin 2018, s. 83 och 97)

Uttalandena är gjorda vid olika tidpunkter sedan sekelskiftet 1900 av personer som forskat och undervisat om olika sätt att förebygga och lösa fattig­domsproblemet. Professor Gustaf Steffen hade socialvetenskapen som sitt forskningsområde. Kurt Samuelsson var rektor på Socialhögskolan i © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

23

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

Stockholm och Sune Sunesson och Ingrid Sahlin är i dag professorer i socialt arbete i Lund. Steffen sätter två olika sätt att reglera fattigdom mot varandra: preventiv socialpolitik och socialförsäkringar å ena sidan och individinriktat selektivt försörjningsstöd å den andra. Det är det senare som kritiseras och problematiseras.

I det elektroniska söksystemet Retriever Research (Mediearkivet) förekommer en ökning av antalet artiklar under senare år som förespråkar hårdare tag i bidragshanteringen. I flera fall är det oklart vad som menas med begreppet ”bidrag” men ofta handlar det om socialbidragssystemet. Det finns en rädsla för att bidragen påverkar arbetsmoralen i negativ riktning.

Artiklarna handlar om krav på sänkta bidrag för arbetslösa och skatten för dem som arbetar, om bidragstak, om behovet av att kontrollera mera och att bidragsutgifterna inte får tränga ut välfärdens kärna och så vidare. Professor Ingrid Sahlin (2018) har visat hur det förekommer en misstänkliggörandets retorik mot socialbidragsklienter i dag.

I artikelflödet finns inte samma misstänksamhet mot de universella systemen. Ett exempel är det allmänna barnbidraget som år 1948 utvecklades till ett generellt bidrag i Sverige och som betalades med samma belopp till alla barn. Det ses som en grundpelare i den moderna välfärdsstaten och det har ansetts minska barnfattigdomen, omfördela resurserna mellan olika hushåll och ökat barnafödande.

Skillnaderna mellan selektiva och universella betraktelsesätt i fattigdomsbekämpningen har varit påtagliga under 1900-talet. I detta kapitel kommer jag att behandla de selektiva systemen som består av lagar som riktas mot människor som redan blivit fattiga och som skiljer sig från preventiva socialpolitiska åtgärder som ska förhindra att människor hamnar i fattigdom. Men först något om skillnaderna mellan de båda systemen och deras historiska rötter.

Selektiva och universella rättigheter – olika rötter, olika funktioner Den brittiske socialpolitikern och socialvetaren Richard Morris Titmuss (1907–1973) använde begreppsparet universella och selektiva rättigheter för olika sätt att bekämpa fattigdom. Selektiva rättigheter är enligt Titmuss sådana som riktar sig speciellt till fattiga befolkningsgrupper, medan univer24

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

sella riktar sig till en vidare grupp och är generella till sin karaktär. Idéerna bakom universella rättigheter är många. Otto von Bismarck (1815–1898) började bland annat förverkliga dem när han introducerade den första sociala lagstiftningen i Tyskland 1884 med olycksfallsförsäkring och sjukersättning för anställda. Senare infördes även lagar om invaliditets- och pensionsförsäkring och en nationell försäkringsakt. Bismarcksmodellen spred sig och fungerade som mönster i flera industriländer. Modellen vände sig till dem som hade en anknytning till arbetsmarknaden, övriga föll utanför systemet.

En annan händelse som fått stor betydelse för de universella systemen är den engelska Beveridgerapporten Social försäkring och därmed förbundna tjänster (Beveridge 1942). William Beveridge (1879–1963) gick till angrepp mot bristerna i det existerande ojämlika systemet i Storbritannien och förordade ett generellt socialt skyddsnät, där medborgarna skulle garanteras en grundtrygghet i form av existensminimum som skulle omfatta hela befolkningen. Beveridge arbetade tillsammans med ekonomen Keynes och båda hävdade att socialförsäkringssystemet hade en makroekonomisk funktion som ”automatisk stabilisator”.

Den engelske sociologen Thomas Humphrey Marshall (1893–1981) har setts som en av centralgestalterna när det gäller frågan om social säkerhet som en del av medborgarskapets utveckling. Marshall hävdade att invånarna i en modern västlig demokrati har medborgerliga, politiska och sociala rättig­heter som innefattar en lagstadgad, social service som ska vara universell och omfatta alla oavsett anknytning till arbetsmarknaden. Beveridge och Marshall, vilka båda under perioder arbetade vid London School of Economics, hade mycket gemensamt i synen på vikten av en offensiv välfärd.

Dessa idéer har legat till grund för framväxten av de välfärdssystem som vi känner dem i dag i flera av Europas välfärdsstater.

Som Gøsta Esping-Andersen (1990) påpekar, frikopplades individers levnadsstandard från prestationerna på arbetsmarknaden och från den oreglerade marknadsekonomin genom välfärdsstatens tillkomst. Tanken var att den skulle omfördela resurser både horisontellt över livscykeln och vertikalt mellan olika grupper i samhället.

Utvecklingen mot en generell välfärdsstat i Sverige tog på allvar sin början på 1910-talet i och med tillkomsten av den allmänna pensionsförsäkringen år 1913. Försäkringen bestod av två delar: en avgiftspension och en inkomstprövad skattefinansierad tilläggspension. Den senare hade till syfte © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

25

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

att snabbt få bort åldringar från fattigvården. Förvandlingen från fattighjon till folkpensionär gav många fattiga äldre en högre status vilket säkert hade stor betydelse för dem, även om pensionerna var låga.

Sedan dess och framför allt efter andra världskriget har välfärds­samhället utvecklats och folkhemspolitiken sjösatts. Det har minskat nöden, förbättrat barns villkor och omfördelat resurser både mellan olika hushållstyper och mellan rika och fattiga.

Välfärdssamhället har också fördelat resurser över livscykeln och lämnat skydd vid sjukdomar, olycksfall, arbetslöshet, barnafödande och vård av sjuka barn. Idén bakom välfärdssamhället och dess välfärdspolitik har också varit att skapa förutsättningar för att eftersatta grupper ska garanteras en skälig levnadsstandard och en grundläggande trygghet. Välfärdspolitiken utgör dessutom en viktig del av den nationella självbilden. Den nordiska och särskilt den svenska modellen anses bygga på en hög grad av generalitet med förutbestämda kriterier och en mindre grad av selektivitet och behovs­ prövade rättigheter.

Den selektiva lagstiftningen har bland annat kommit att förknippas med fattiglagar som fått en rad senare benämningar i olika länder, till exempel den engelska Poor Law från 1601 som kom att gälla under lång tid framöver.

Dessa lagar vänder sig, till skillnad från de universella systemen, till små befolkningsgrupper av fattiga. Fattiglagarna har en betydligt längre historia än den lagstiftning som den universella välfärden bygger på. Socialförsäkringarna och socialpolitiken har ofta vuxit fram som ett alternativ till fattigvården som kommit att betraktas som ett kompletterande eller underordnat försörjningssystem. Ivar Lødemel (1997) talar om att de båda systemen kan ses som olika modeller, nämligen fattigmodeller (poverty regimes) som tvärtemot de generella modellerna (welfare regimes) bygger på behovs- och medelsprövning. Fattigmodellerna har också setts som ett gränssystem mellan filantropi och generell välfärd, eller som det yttersta skyddsnätet.

Den fråga som forskare och socialpolitiker har ställt sig är huruvida det är möjligt att bekämpa fattigdom och hjälpa de fattiga med en lagstiftning som är framsprungen ur fattigmodellernas lagstiftning. Titmuss varnade för risken att de selektiva åtgärderna kunde stigmatisera de fattiga och utpeka dem som en speciell grupp, vilket kunde försvåra deras integration i samhället. De universella systemens teoretiker har varit inne på samma tankegångar. De fundament de moderna fattiglagarna i dag bygger på har 26

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

tillkommit i ett annat samhällssystem, med en annan samhällsekonomi och syn på människors rätt till välfärd. Men ändå har dessa lagar haft en stark överlevnadsförmåga och bär med sig många av de ursprungliga drag som kännetecknade dem när de trädde i kraft.

Vad som är kännetecknande för det vi i dag kallar försörjningsstöd eller socialbidrag är hur arvet från den gamla fattigvårdstraditionen har levt kvar i modernare lagstiftningar – trots ambitionerna att reformera och demokratisera verksamheterna. Systemet har rottrådar mycket långt tillbaka i tiden.

Hjälp eller bistånd från det allmänna som inte utgår till alla enligt förutbestämda kriterier har, enligt Midré (1990), alltid inneburit att de hjälpsökande måste uppge acceptabla grunder till hjälpen eftersom självförsörjningskravet varit centralt i den selektiva lagstiftningen. Att avgöra de acceptabla grunderna har varit en moralisk fråga och moralen finns alltid närvarande i de selektiva systemen. Det leder lätt till en misstro mot de fattiga, krav på motprestationer, kategorisering och särskiljning.

Fattiglagarna och dess bakomliggande idéer Enligt den polske historikern Bronislaw Geremek (1991, s. 142–233) började fattiglagar instiftas i många länder i Europa på 1500- och 1600-talen efter noggrant genomförda fattigundersökningar.

Bakgrunden var att fattigdomen började upplevas som ett allt större problem som tog sig uttryck i tiggeri, oordning och oro. Tänkandet om fattiga och deras behandling tog sig en annan inriktning än tidigare. Det innebar ett brott mot tidigare medeltida uppfattningar, som ofta hade en mer fördragsam inställning till fattiga och såg dem som en tillgång. Med reformationen och de lutheranska tankarna om arbetets betydelse ändrades denna inställning och en frostig snålhet och misstänksamhet började riktas mot hjälpsökanden, som började betraktas som lata och arbetsovilliga. Man ville undanröja tiggeri, sysselsätta dagdrivare och ge arbete åt de fattiga (Geremek 1991). Därför började man också utveckla nya tekniker som bestod av hjälp, men också av kontroll, disciplin och möjligheter till internering av hjälpbehövande personer. Målet var att förhindra oro och skapa ett mer harmoniskt samhälle.

Det har dock sällan funnits någon enighet om hur fattiga ska behandlas.

De politiska motsättningarna har varit ett genomgående tema när fattiglagar © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

27

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

har införts eller ändrats. Frågan har både handlat om vilken generositet man ska visa hjälpbehövande och vilka krav staten kan ställa på dem och vilka maktmedel man kan använda sig av. I England har ”Poor Laws” från 1598 och 1601 och dess efterföljare ständigt diskuterats och ibland ansetts orsaka missförhållanden i samhället som överbefolkning, lättja och omoral och minskad familjesammanhållning. Under historiens gång har de också fått skulden för att skapa en ”understödstagaranda”.

Den tidiga svenska lagstiftningen I Norden skulle det ta lång tid innan fattigvården kom att regleras av normativa bestämmelser och nationella system. Fattigvården har sedan medeltiden varit en uppgift för den lokala självstyrelsen i Sverige. Socknarna, det vill säga föregångarna till de nuvarande kommunerna, hade ett ansvar för sina egna fattiga och deras försörjning samtidigt som det har funnits en stor frihet att utforma fattigvårdens praxis efter lokala förhållanden. Det är en av grundpelarna i den svenska utvecklingen. Synen på arbetet som plikt har genomsyrat fattigvårdens praxis sedan medeltiden i många länder, vilket ofta har lett till misstänksamhet mot de fattiga. Vissa undantag fanns genom att man tidigt började skilja på ”värdiga” och ”ovärdiga” fattiga. De värdiga har man i vissa fall haft en större förståelse för. Även om det redan under 1600-talet introducerades en rad författningar som skulle förbättra för den fattiga befolkningen skulle det dröja ända fram till 1847 innan Sverige fick sin första nationella fattigvårdsförordning. Dess tillkomst föregicks av mycket motstridiga uppfattningar om hur fattig­vården skulle utformas och organiseras. Fattigvårdsförordningen gav socknarnas fattigvård en fastare struktur och bättre förutsättningar genom en fattigvårdsavgift som skulle erläggas av alla mantalsskrivna. Varje socken skulle utgöra ett fattigvårdssamhälle som skulle pröva fattigas hjälpbehov. Det blev också en lagfäst skyldighet för socknarna att ”lemna nödtorftig wård”.

Samtidigt betonades den enskildes försörjningsansvar och det sågs som en skyldighet att var och en skulle försörja sig själv och de sina utan att betunga fattigvården.

Tidigare under 1800-talet hade frågan om ”en allmän Fattigvårds-Stadga för hela Riket” utretts, men ständerna kunde inte enas. Prästerna och bönderna ville ha en förordning medan adeln och borgarna ansåg att en förord28

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

ning ”ovillkorligen skulle åstadkomma en rubbning i rådande ordning […]”

(Betänkande 1839).

Den sociala situationen skärptes dock alltmer i Sverige, bland annat på grund av befolkningsökningen och landsbygdsbefolkningens försörjningsproblem vilket åstadkom stora problem för socknarna i landet. Det gjorde 1847 års förordning möjlig (Nilsson 1965).

Från styrandes sida på lokal nivå hördes ganska snart protester mot stadgan 1847 och man ville bland annat ha tillbaka en kommunal inflyttningskontroll för att minska fattigvårdsutgifterna. Redan 1853 beslutades om en ny reviderad fattigvårdsförordning som till stora delar utgick från 1847 års förordning, men som bland annat försämrade möjligheterna för fattiga att fritt flytta utanför socknen och hjälpen skulle betalas ut där den fattige var skriven (SFS 1853:39).

Knappt tjugo år senare, 1871, infördes en ny fattigvårdsförordning som väsentligt försämrade förhållandena jämfört med tidigare förordningar. Den var även med dåtida mått mätt mycket restriktiv. Endast den som genom arbetsoförmåga inte kunde försörja sig kunde få fattigvård och fattigvårdsstyrelsen hade rätt att kräva återbetalning. Kommunerna kunde i princip själva välja hur fattigvården skulle organiseras. Besvärsrätten för fattiga kommuninvånare upphävdes och det fanns inte heller någon statlig kontroll över verksamheten. Det innebar att det återigen blev fritt fram för det lokala självstyret att utforma fattigvården i praktiken. Försämringen var en direkt följd av en försämrad samhällsekonomi och hade mindre att göra med ideologiska motiv (SFS 1871:33).

I praktiken innebar detta att 1800-talets reformer inte ledde till någon nationell likriktning av fattigvårdens verksamhet, trots att det var målsättningen vid tillkomsten av 1847 års förordning. Den kommunala nivån kom i praktiken att ordna sin fattigvård som passade de styrande bäst.

Fattigvården under debatt vid sekelskiftet 1900 I slutet av 1800-talet och fram till 1918 fördes, inte minst från socialliberalt och filantropiskt håll, en kampanj mot 1871 års fattigvårdsförordning och dess fattigvårdstekniker som ansågs gammalmodiga och kränkande för dem som blev utsatta för dem. 1906 års Kongress för fattigvård och folkförsäkring i Stockholm är ett exempel på en nationell manifestation för en reformering © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

29

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

av fattigvården (Swärd & Egerö 2006). I motioner i riksdagen behandlades missförhållanden inom fattigvården som den ojämna fattigvårdstungan, bristen på effektiv kontroll och auktionsförfarandet. Riksdagen begärde 1905 en utredning i frågan (Riksdagens skrivelse 1905:131). Med fattigvårdstungan menades kommunens samtliga utgifter för fattigvården. Auktionsförfarandet var en gammal form av fattigvård där man auktionerade bort fattighjonen till lägstbjudande.

Motståndet mot förändringar från lokalt håll hade bland annat att göra med att många kommuner hade en besvärlig ekonomi. Vid sekelskiftet 1900 hade Sverige omkring fem miljoner invånare och omkring 70 procent av befolkningen bodde på landsbygden. I landet fanns cirka 2 500 kommuner; de allra flesta var landsbygdskommuner och många var mycket små. Den pågående urbaniseringen innebar ett växande antal utflyttningskommuner med många åldringar och stora kostnader för fattigvården. Fattigvården finansierades med lokala skatter och för många småkommuner på landsbygden var fattigvårdsutgifterna betungande. Man försökte på alla sätt att hålla nere kostnaderna (Edebalk 1991, 2003). Ingalill Regeskog (1996), som undersökt fattigvården i Järbo socken i Dalsland åren 1862–1930, konstaterar att det inte var ovanligt att man i sockenprotokollen finner uttalanden om att fattigkassan var alldeles slut. Författaren menar att det i den undersökta socknen kanske inte var av gnidenhet utan av nöden tvunget att hålla nere kostnaderna. Det restes också krav på statliga insatser för att utjämna eller minska kostnaderna. Situationen illustreras i en riksdagsskrivelse år 1905 där det framgår, att ”i åtskilliga orter torde fattigvårdstungan vara rent af olidligt tryckande” (Riksdagens skrivelse 1905:131, s. 3).

Samtidigt ville alltså olika aktörer ha en förändring till stånd. Perioden var en brytningstid med en snabb industrialisering och urbanisering, det moderna partiväsendets framväxt, demokratins definitiva genombrott och en begynnande socialpolitik. Reformkraven var omfattande och kraven på utredningar och reformer var starka. Två stora utredningar gjordes i början av 1900-talet om den framtida fattigvården, dels av Centralförbundet för socialt arbetes (CSA:s) fattigvårdskommitté (Reformlinjer för svensk fattig­ vårds­lagstiftning, 1907), dels av den statliga fattigvårdslagstiftningskommittén (Förslag till lag om fattigvården, 1915).

Resultaten diskuterades intensivt. Liberalerna ville ha klassförsoning och social fred och för att bekämpa fattigdomen förordade man individinrik30

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

tade insatser. De ville göra fattigvården till en folkuppfostrande institution, fattiga skulle tas om hand på ett humant sätt samtidigt som fattigvården skulle vara avskräckande och eget arbete framstå som ett bättre alternativ.

Hjälpen skulle individualiseras och vara förebyggande. Hjälp till självhjälp och moralisk fostran blev honnörsord. Socialdemokraterna och de konservativa intog en låg profil. Socialdemokraterna ville helst avskaffa fattigvården och förespråkade en generell socialpolitik med arbetslöshets-, ålderdoms-, olycksfalls- och invaliditetsförsäkringar. De konservativa visade ett ointresse eller ett motstånd mot förändringar. Även kvinnors möjligheter att få delta i den kommunala fattigvårdens beslutande församlingar diskuterades. I praktiken var kvinnor utestängda från att delta i den kommunala fattigvårdens verksamhet och var hän­ visade till den privata filantropin. Samma år som Fattigvårdslagstiftnings­ kommittén tillsattes, år 1907, fanns det enbart 94 kvinnliga ledamöter i totalt 49 kommuners fattigvårdsstyrelser. Ebba Pauli satt som ensam kvinna med i både CSA:s fattigvårdskommitté och i den statliga fattigvårdslagstiftningskommittén och krävde att det skulle vara obligatoriskt med kvinnlig medverkan i fattigvårdsstyrelserna (se vidare Aronssons bidrag i denna bok). Även de fattigas rösträtt diskuterades.

1918 års fattigvårdslag och dess betydelse Den 14 juni 1918 utfärdade regeringen i konselj en ny fattigvårdslag efter en mångårig och intensiv debatt om fattigvårdsfrågan (Prop. 1918:135; Riksdagens skrivelse 1918:265). Redan vid den nya lagens tillkomst fanns det många uppfattningar om den. Per Edvin Sköld – vid denna tidpunkt en ung, nybliven riksdagsledamot för socialdemokraterna och som redan i maj 1918 hade givit ut en liten skrift om den nya lagen (till och med innan den hade publicerats i Svensk författningssamling!) – ansåg att den ”kommer icke med några revolutionerande nyheter”, bortsett från att den på en del punkter innehöll ”verkliga framsteg” (Sköld 1918, s. 19). Andra såg den som ett steg i utvecklingen från ett gammalt feodalt fattigvårdssystem på vägen mot en mer mänsklig behandling av fattiga. Statsvetaren Lennart Lundquist anser att lagen, trots uppenbara problem med implementeringen på kommunal nivå, innebar ett brott mot samhällets dittillsvarande syn på understödstagare: ”[…] fattighjonet hade höjts till människans rang” (Lundquist 1997, s. 360). © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

31

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

Andra ansåg att även om man nu avskaffat de värsta avarterna i ett omänskligt fattigvårdssystem skulle fattigvårdslagarnas inneboende karaktär med individuell behovsprövning även i framtiden ofrånkomligen leda till kontroll och stigmatisering av dem som sökte hjälp. På ett symboliskt plan har lagen och denna tid setts som en vattendelare i socialpolitikens historia genom att man började få en större tilltro till de universella systemen på bekostnad av de selektiva. Fattigvårdslagstiftningskommittén som för­ beredde 1918 års lag konstaterade att: I och med det samhällets understödsverksamhet söker sig andra former,1 måste tydligen den offentliga fattigvården förlora något av sin hufvudställning, den förut intagit såsom den egentlige bäraren af samhällets understödsverksamhet. Här i ligger ingenting mot fattigvårdens natur och uppgift stridande. Tvärtom har man länge såsom slutmålet för fattigvårdens verksamhet uppställt, att den bör sträfva att göra sig själf överflödig. (Fvlk 1915, II, del 1, s. 9)

Även om 1918 års fattigvårdslag inte innebar några radikala förändringar i jämförelse med tidigare lagstiftning har den ändå haft betydelse i minst tre avseenden. För det första innebar den en rad förändringar i förhållande till den tidigare restriktiva fattigvårdsförordningen från 1871. Rätten till ”erforderligt underhåll” för vissa grupper fattiga fastslogs i lagen. Tidigare talades om ”nödtorftigt underhåll”. Den nya fattigvårdslagen gav personer som var minderåriga (under 15 år) eller arbetsoförmögna, exempelvis äldre och handikappade, rätt till fattigvård om deras behov inte kunde tillgodoses på annat sätt.

Klagorätten, det vill säga den enskilde medborgarens rätt att överklaga beslut till högre instans, som hade avskaffats 1871 återinfördes nu. Man försökte också att komma till rätta med problemen runt hemortsrätten, som tidigare i princip innebar ett förbud för dem som inte kunde försörja sig själva att byta bostadsort.

För eftervärlden har nog ändå lagen varit mest förknippad med att de gamla fattighusen upphörde, i varje fall enligt lagens intentioner. De kom i stället att ersättas med ålderdomshem och andra anstalter. Den klientblandning av män och kvinnor, fysiskt och psykiskt sjuka, kriminella, prosti1 Den andra formen som kommittén syftade på var socialförsäkringssystemet.

32

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

tuerade och alkoholister som på sina håll hade förekommit på de gamla fattighusen skulle upphöra. Ålderdomshem, vårdhem, försörjningshem, speciella arbetshem och alkoholistanstalter skulle inrättas. Vidare förbjöds systemen med fattigauktioner och rotegång. Sistnämnda var gamla fattigvårdstekniker som många vid förra sekelskiftet vände sig mot. Auktionering var ett förfarande för att få understödstagare, både barn och gamla, utackorderade i andras hem. Rotegång innebar att fattiga enligt ett förutbestämt schema ”vandrade runt” mellan olika gårdar där de togs om hand. Fattigvårdens husbondevälde försvann också till stora delar. Tidigare hade fattigvården haft långtgående möjligheter att bestämma över de fattigas inkomster. Genom tillkomsten av den nya lagen skärptes i stället bestämmelserna om försörjningsplikt och fattigvården fick rätt att omhänderta ”försumliga försörjare”.

Den allmänna rösträtten som hade införts för män, om än förenad med avsevärda inskränkningar, och som höll på att införas för kvinnor 1918, avsåg emellertid inte vissa fattigvårdstagare (se vidare Kaveh i denna bok).

Denna inskränkning i de medborgerliga och politiska rättigheterna skulle komma att bestå ända fram till 1945. Vissa bidragstagare var också omyndigförklarade på andra områden, bland annat fick understödstagare med långvarigt bidragsbehov inte gifta sig. Forskare som studerat den svenska fattigvårdslagstiftningen har kunnat visa de uttryckliga folkuppfostrande ambitioner som kom till uttryck i 1918 års lagstiftning (Sjögren 1997).

För det andra hade lagen en del dominoeffekter. En tjänst som statens fattigvårdsinspektör inrättades med placering på Socialstyrelsen, vilket var en direkt följd av 1918 års fattigvårdslag. Inspektören skulle bland annat ha tillsyn över att kommunerna skötte sina uppgifter. Tillsynsverksamheten förbättrades också av det faktum att Socialstyrelsen nu hade tillkommit.

Från centralt håll fanns det en misstro mot kommunernas sätt att sköta fattigvården.

För det tredje har lagen kommit att få en mer symbolisk betydelse, eftersom den gjorde upp med en del illa sedda företeelser som fattighus, rotegång och auktioneringar även om de senare var på tillbakagång. Lagen och den här tidsperioden sågs som inledningen till något nytt på väg bort från det gamla fattighussamhället. Det är vanligt att både politiker, journalister och forskare ställt ”det gamla Fattigsverige” med nöd och misär som en motbild till den moderna välfärdsstaten som garanterar medborgarna en långtgående © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

33

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

trygghet. Ett klassiskt exempel på detta är skriften Från fattighus-Sverige till social-Sverige från valrörelsen 1948, där dåvarande socialministern Gustav Möller ville visa hur fattigdom och ofrihet under fattigvårdens hus­bonde­ välde hade kommit att ersättas av frihet och medborgerliga rättigheter under det socialdemokratiska regeringsinnehavet. Ett annat exempel är utgivningen några år dessförinnan av I socialvårdens tjänst – ett samlingsverk om svensk socialvård och dess företrädare (1944–1945) i två omfattande band och med fattigvårdsdirektören (och före detta fattigvårdsinspektören vid Socialstyrelsen) Otto Wangson som redaktör. I boken medverkar en rad namnkunniga personer, alltifrån statsråd till välkända fattigvårdspionjärer.

Det voluminösa verket har karaktären av en hyllningsskrift som ideologiskt sammanfattar den svenska modellens utformning och förträfflighet under de drygt 25 år som gått sedan fattigvårdslagens tillkomst. Wangson fram­håller i sitt förord att ”den socialvårdande verksamheten undergått en genom­gripande utveckling och omgestaltning, som helt förändrat dess karaktär. Den är inte längre bara en symtombotande nödhjälp för den enskilde behövande utan har i allt högre grad fått ett allmänt förebyggande syfte och därigenom erhållit betydelse för allt vidare befolkningslager” (Wangson 1944–1945, s. 7).

Den nyare lagstiftningen Tiden efter andra världskriget innebar en förändrad syn på socialpolitikens roll i samhället. Socialförsäkringar i form av barnbidrag och bostadsbidrag hade införts. Bidrag som tidigare hade varit inkomst- och behovsprövade, exempelvis moderskapspenningen, ersattes av generella bidrag. Barnbidraget var avsett för alla familjer oavsett inkomst, behov och socialgruppstillhörighet. Principen var att alla skulle vara med och finansiera systemet och alla skulle ha rätt till bidrag. Man ville, när det allmänna barnbidraget infördes 1948, ge alla barn samma möjligheter till en bra uppväxt och likartade förhållanden när det gäller till exempel klädsel och alla barn gick i samma skolor och samma klasser. Andra sociala försäkringar skulle träda in vid sjukdomar och inkomstbortfall. Standardtrygghet och inkomstbortfall blev viktiga begrepp i det välfärdssystem som nu höll på att byggas upp.

Socialminister Gustav Möller var mån om att den nya socialpolitikens regelsystem preciserades i termer av tydliga medborgerliga rättigheter, för 34

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

att komma bort från den gamla fattigvårdsandan (Rothstein 2002). Detta skärpte sannolikt synen på fattigvården/socialhjälpen som sågs som något nödvändigt ont från det gamla samhället, som ett nytt och bättre samhälle inte hade så stort behov av. Hans Mattsson med flera menar att den mycket gamla uppfattningen om fattigas mindervärdighet förstärktes under krigsoch efterkrigstiden, trots att den politiska retoriken gav uttryck för en viss välvilja (Mattsson, Hjelm & Stridsman 1984, s. 181).

Ett resultat av det nya synsättet som successivt hade växt fram var att 1918 års fattigvårdslag ersattes av 1956 års socialhjälpslag. Statsmakterna ville med den nya lagstiftningen tvätta bort en del av det gamla fattigvårdstänkandet, bland annat genom att lansera en helt ny begreppsapparat (fattigvård blev socialhjälp och fattigvårdsnämnd bytte namn till socialnämnd). Den nya lagen var uppbyggd på lagbestämmelser som skulle möjliggöra en förutsägbarhet. Den som uppbar socialbidrag blev inte längre omyndigförklarad och var sedan 1945 betrodd att rösta i allmänna val.

Den nya socialhjälpen skulle vara en individuell hjälpform och hjälp skulle kunna komma i fråga när stödet från socialförsäkringssystemet var otillräckligt. Det skulle vara en rättighet att få socialhjälp om vissa villkor var uppfyllda, det vill säga om den hjälpbehövande var minderårig, sjuk eller ålderdomssvag och på grund av detta oförmögen till arbete. Om medel saknades eller om behoven inte kunde tillgodoses på ett annat sätt kunde hjälp beviljas till det uppehälle (mat, bostad, bohag) eller till den vård som ansågs nödvändig. Kommunerna blev också skyldiga att bevilja socialhjälp till tandvård, klädesbidrag och läkarvård. I lagtexten och förarbetena till 1956 års socialhjälpslag betonades att hjälp skulle tillgripas då stödet från socialförsäkringarna var otillräckligt. Tanken om att socialhjälpen skulle vara ett sista skyddsnät för människor som inte klarade sin försörjning började nu växa fram. Det innebar också att man tydligare började skilja på selektiva och universella rättigheter, där de sistnämnda skulle utges efter generella och förutsägbara kriterier. Rätten till hjälp reglerades i socialhjälpslagens 12 §. Därtill kunde kommunen också enligt 13 § bevilja frivillig hjälp enligt normer som fastställdes av kommun(stads)fullmäktige eller socialnämnden.

Genom 1952 års kommunreform mer än halverades antalet kommuner – från 2 364 till 1 034 (Wångmar 2003), vilket gav förutsättningar för en övergång från en lekmanna- till en tjänstemannaförvaltning, vilket också © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

35

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

gällde den sociala verksamheten inom kommunerna. Nu började utbildade socialarbetare att i större utsträckning ta hand om uppgifter som tidigare skötts av politiker.

Exakt 28 år senare beslutade riksdagen om en ny enhetlig socialtjänstlagstiftning inom det sociala området.

Lagstiftningsprocessen kom att pågå i hela 14 år och socialutredningens arbete följdes av den utomparlamentariska Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor. Den nya lagstiftningen trädde i kraft 1982. Det är den lagstiftning som gäller i dag, även om ett otal revideringar i lagarna har gjorts sedan dess. Det nya lagstiftningskomplexet ersatte de barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen och socialhjälpslagen som hade gällt tidigare (Pettersson 2011).

Enligt den nya Socialtjänstlagen skulle den som inte själv kunde till­ godose sina behov eller kunde få dem tillgodosedda på annat sätt ha rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning eller livsföring i övrigt.

Om dessa krav var uppfyllda skulle den enskilde tillförsäkras ”en skälig levnadsnivå” och bidraget skulle utformas så att det stärker möjligheterna att leva ett självständigt liv.

I stället för att som tidigare detaljstyra kommunernas sociala verk­ samheter uppställdes genom 1980 års socialtjänstlag vissa allmänna mål och principer som ska vara vägledande för kommunerna, däribland betoningen på frivillighet och klientens/brukarnas själv­bestämmande (Pettersson 2011).

Efter det att Socialtjänstlagen trädde i kraft kom landet att genomgå flera stora ekonomiska kriser och socialbidragskostnaderna har periodvis ökat, vilket gjort att kommunerna haft svårt att leva upp till de höga visioner som lagstiftarna gav uttryck för. Lagen har lappats och förändrats vid ett mycket stort antal tillfällen. Det finns i dag en diskrepans mellan den retorik som förarbetena till lagen ger uttryck för och den praktik som förekommer i biståndshanteringen ute i kommunerna.

Enligt beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2017 gav regeringen direktiv till en ny översyn av socialtjänstlagen (Kommittédirektiv 2017:39).

Enligt direktiven ska utredningen Framtidens socialtjänst avsluta sitt arbete senast den 1 december 2018. Det nuvarande försörjningsstödet ska dock inte behandlas av utredningen.

36

© F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Att bekämpa fattigdom med lagar …

Om förändring och kontinuitet Som konstaterats har Sverige haft sex rikstäckande förordningar eller lagar för det vi i dag kallar socialbidrag som har reglerat socknarna och de borgerliga kommunernas skyldighet att dra försorg om sina fattiga. Med 1847 års fattigvårdsförordning gjordes för första gången ett försök att införa en någorlunda likartad reglering av fattigvården i hela landet och fattigvårdsproblemen blev en fråga för samhället och dåtidens socknar.

Efter att förordningen mötte stark kritik vid de kommande riksdagarna gjordes vissa skärpningar i 1853 års fattigvårdsförordning. 1863 avskaffades socknarna som administrativ enhet och genom 1862 års kommunalförordningar fick kommunalnämnderna hand om fattigvården om inte en särskild fattigvårdsstyrelse tillsattes. I 1871 års fattigvårdsförordning avskaffades besvärsrätten, det vill säga möjligheterna att överklaga beslut och det var den strängaste förordningen vi har haft i landet.

Dessa förordningar har följts av tre lagar under 1900-talet, nämligen 1918 års fattigvårdslag, 1956 års socialhjälpslag och 1982 års socialtjänstlag.

Vi kan spåra både förändringar och kontinuitet i utvecklingen sedan mitten av 1800-talet.

Samhällsutvecklingen och socialbidragssystemet Under 1800- och i början på 1900-talet fanns inte de sociala skyddsanordningar som vi i dag förbinder med utvecklade välfärdsdemokratier där olika resurser omfördelas både horisontellt över livscykeln och vertikalt mellan olika grupper i samhället.

Det fanns alltså inget starkt skydd för oförutsägbara risker i sam­hället som sjukdomar, olyckor, missväxt eller arbetslöshet eller yrkesskador som uppstod genom den oreglerade marknadsekonomin. Människorna fick i nödsituationer förlita sig till familjen, kyrkan eller den filantropi som utvecklades under 1800-talet. Vid tiden för de första fattigvårdsförordningarna (1847 och 1953) började också den stora utvandringen från Sverige, främst till USA, vilket får ses som en möjlig lösning på dåtida försörjningsproblem.

I de tidiga fattigvårdsförordningarna var det minderåriga och de som till följd av ålderdom, kropps- eller sinnessjukdom, vanförhet eller lyte och var oförmögna till arbete och att försörja sig, som kunde komma i fråga © F ö rfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

37

Hans Swärd (red.) är professor i socialt arbete vid Lunds universitet och ordförande för Centralförbundet för socialt arbete.

Bedöma och åtgärda fattigdom Om välfärdens skiljelinjer och samhällets yttersta skyddsnät Varför förekommer fattigdom? Är fattigdomen något givet eller går den att reformera bort? Vilka reformer är mest verksamma och vilka värderingar bygger de på? Boken tar sin utgångspunkt i det turbulenta sekelskiftet 1900 och blickar både bakåt och framåt för att kartlägga hur olika idéer fortlevt.

Vid sekelskiftet 1900 kom statsmakten på allvar till insikt om samhällets ansvar för fattigdomen, även om ansträngningarna att åtgärda fattigdomen går längre tillbaka. 1918, efter åratal av konflikter, antog Sveriges riksdag den första fattigvårdslagen.

Lagen byggde på gamla idéer om att hjälpen endast skulle utgå till människor som redan blivit fattiga och på att endast små grupper kunde komma ifråga. Men vid denna tidpunkt började också en generell socialpolitik och socialförsäkringar som skulle förebygga fattigdom att utvecklas.

Den socialpolitik som växte fram innebar att en dualism mellan å ena sidan selektiva rättigheter som vänder sig till några få fattiga och å andra sidan universella rättigheter som vänder sig till större grupper i samhället etablerades. Denna dualism har sedan fortlevt och kommit att prägla politiken och debatten om hur vi bedömer och åtgärdar fattigdom i dag.

I antologin medverkar 15 forskare från ett flertal vetenskapliga discipliner.

Bedöma och åtgärda fattigdom vänder sig till dem som arbetar inom samhällets välfärdssystem, till forskare, politiker och till studenter vid universitet och högskolor som ska arbeta inom någon av välfärdens professioner.

Art.nr 39998

studentlitteratur.se