Rolf Rønning Marcus Knutagård Cecilia Heule Hans Swärd
NNOVATIONER I VÄLFÄRDEN – möjligheter och begränsningar
Innovationer i välfärden – möjligheter och begränsningar ISBN: 978-91-47-09686-2 © 2013 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktör: Emily Wigelius Översättning av kapitel 2, 4, 5, 6 samt citat: Elisabet Fredholm Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Omslagsbild: SVT
Sättning: Gyllene Snittet AB Upplaga 1:1 Tryck: Sahara Printing, Egypten 2013
Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuspresskopia.se.
Liber AB, 113 98 Stockholm tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08–690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se
Innehåll Förord..................................................................................................... 3 Kapitel 1. Varför innovation? – en inledning...................................... 4 Kapitel 2. Innovation – bakgrund och innehåll................................. 12 Kapitel 3. Sociala innovationer – att tackla samhällets utmaningar...........................................................................................32 Kapitel 4. Innovation i offentlig sektor............................................ 49 Kapitel 5. Kampen om innovation..................................................... 63 Kapitel 6. NPM – innovationen som förhindrar innovation?.......................................................................................... 84 Kapitel 7. Socialpolitik, fattigdom och innovationer..................... 103 Kapitel 8. Bostad först som innovation – ett sätt att bekämpa extrem fattigdom?........................................................... 125 Kapitel 9. Brukarna som innovatörer...............................................148 Avslutning........................................................................................... 163 Referenser........................................................................................... 167 Register............................................................................................... 185
Förord Innovationer handlar om att göra något nytt i ett nytt sammanhang. Den plats där innovationer slår rot, skalas upp och sprids är med andra ord inte helt obetydlig i vår förståelse av innovationer och själva innovationsprocessen. Platsens betydelse har gjort sig gällande även för oss. Våra möten i Lund och Lillehammer har varit viktiga, men avgörande var våra skrivardagar i Strömstad och i Örenäs. ”Man åker inte till Strömstad i slutet av november” var det någon som sade, men för oss gav lugnet i Strömstad, dess vackra stadshus och fina omgivningar ovärderlig inspiration. Likaså kunde vi arbeta på de sista viktiga delarna av boken under några produktiva dagar på slottet i Örenäs i april. Dessa sammanförande möten hade inte varit möjliga utan det stöd som vi fått från Centralförbundet för socialt arbete (CSA). Varmt tack! Under vårt arbete med boken har Peter Söderholm på Liber intagit en aktiv och uppmuntrande roll. Han har identifierat ett behov av en bok om innovationer. Det har varit ett mycket spännande, positivt och givande samarbete. Detta samarbete har också medfört att vi har valt att skriva en gemensam bok som samtliga författare står bakom. I några av kapitlen har någon författare haft mer ansvar än andra. Rolf Rønning har haft huvudansvar för kapitel 2, 4, 5 och 6, Marcus Knutagård för kapitel 3 och 8, Hans Swärd för kapitel 7 och Cecilia Heule för kapitel 9. Vi hoppas att vi med denna bok kan avmystifiera innovationsbegreppet för de personer som arbetar med socialt arbete. En slutsats som har sprungit ur våra gemensamma diskussioner är att det är bättre att innovera än att bli innoverad. Lund och Lillehammer i augusti 2012 Rolf Rønning, Marcus Knutagård, Cecilia Heule och Hans Swärd
Kapitel 1. Varför innovation? – en inledning När vi tänker på innovationer föreställer vi oss oftast olika typer av materiella ting gjorda av plast eller metall, kanske tekniska prylar eller uppfinningar (Nelson 2011). Det är kanske inte lika självklart att se exempelvis ”fluortanten” som en innovation. Omslagsbilden på boken visar hur en skolklass får besök av en ”fluortant” och hur de tillsammans gurglar i kör. Regelbunden fluorsköljning var en innovation, då den förbättrade munhälsan för svenska skolbarn under 1960- och 1970-talen. Folkhälsa i allmänhet, men tandstatus i synnerhet, kan ses som en klassmarkör. I forskningsstudier om hemlösa personers situation har just tandhälsan visat sig vara en mycket viktig aspekt av att stärka individens självkänsla (De Palma 2007). Kan välfärdsstaten ses som en innovation? Ja, i denna bok kommer vi att hävda att den kan det utifrån dagens språkbruk. Välfärd innebär att människor ska färdas väl genom livets olika skeenden. Välfärd har också att göra med människors levnadsförhållanden vad gäller möjligheter till rimlig försörjning, oavsett om de har en anknytning till arbetsmarknaden eller inte. Välfärd innefattar även medborgarnas hälsa, utbildning, bostadsförhållanden, arbetsförhållanden och en grundläggande social trygghet. Sociala nätverk, företagare och frivilligorganisationer kan vara producenter av välfärdstjänster, men om man ska skapa en grundläggande trygghet för större grupper krävs offentliga åtaganden. När dessa åtaganden uppfylls talar man om en välfärdsstat. Begreppet välfärdsstat började komma till allmän användning efter andra världskriget som en beteckning på demokratiska länder med marknadsekonomier och omfattande socialpolitiska insatser (Olofsson 2009). Ibland används också begreppet välfärdsdemokratier för dessa länder med utvecklade offentliga välfärdsanordningar. I Tyskland har man sedan
Kapitel 1. Varför innovation? – en inledning • 7
1800-talet använt begreppet Sozialstaat för att beskriva statens ambitioner att trygga medborgarnas sociala förhållanden. Socialpolitiken är ett viktigt instrument i välfärdsstater för att förebygga och lösa sociala problem och skapa trygghet. En av socialpolitikens uppgifter är att ge olika ersättningar till människors försörjning vid bland annat arbetsskada, arbetslöshet, ålderdom, föräldraskap och sjukdom. En annan uppgift är att producera eller administrera olika välfärdstjänster inom vård, omsorg, utbildning och service. Behovet av innovationer inom välfärdsområdet har sett lite olika ut under olika tidsperioder. Under välfärdsstatens uppbyggnadsperiod, 1880–1940, tillkom flera storskaliga reformer i Norden, något som vi kommer att ge exempel på i bokens olika kapitel. Perioden efter andra världskrigen, 1945–1980, brukar ses som det starka samhället med hög sysselsättningsgrad samt hög ekonomisk tillväxt, vilket genererade höga inkomster till offentlig sektor. Detta gav förutsättningar för ytterligare utbyggnad och förfining av välfärden med sådana förebyggande insatser som fluortanter i skolorna, utbyggnad av daghem och skolor samt expansion av den högre utbildningen. Det fanns då också en betydande framtidsoptimism. Framväxten och konsolideringen av välfärdsstaten kantas också av tvetydigheter, ambivalens och kamp. Den typ av storskaliga reformer som välfärdsstatens framväxt är ett exempel på kan med dagens språkbruk betraktas som en innovation – och flera välfärdsstatliga reformer kan dessutom betraktas som en form av radikala innovationer (se vidare nästa kapitel). En radikal förändring skapades genom kvinnornas inträde på arbetsmarknaden under 1970- och 1980-talen. Parallellt med denna utveckling växte det även fram ett stort behov av barnomsorg samt ett behov av att föräldrar skulle kunna vara hemma med sina barn under deras första levnadsår. Flera samverkande omständigheter och förändringar skapade således ett behov av nya lösningar för att hantera nya uppkomna samhälleliga problem. En lösning blev att bygga ut ett fungerande föräldraförsäkringssystem. Jämfört med andra europeiska länder utmärker det svenska systemet sig genom att kostnaderna för förskoleverksamheten är skattefinansierade och att en majoritet av samtliga ett–tvååringar är inskrivna i förskoleverksamhet (Hartman (red.) 2011). Perioden efter 1980 får ses som en omprövning av det starka samhäl-
8 •
let. Låga födelsetal i Europa och en allt äldre befolkning har väckt frågor om huruvida vi har råd med välfärden i framtiden. Vetskapen om att jordens resurser är ändliga har fått människor att undra om det är rimligt att fortsätta med den ekonomiska expansionen och konsumtionen i västvärlden som anses leda till miljöförstöring och orättvisor mellan rika och fattiga länder. I många länder i västvärlden vill man i dag hitta billigare och effektivare välfärdssystem. Delar av välfärdsstaten har börjat ifrågasättas och konkurrensutsättas. Den har också börjat ta sig andra former, till exempel privatisering av verksamheter som tidigare skötts av staten, en ökad tilltro till frivilligorganisationer, konkurrens med mera. I detta sammanhang efterlyses innovationer i allt högre utsträckning. I dag talas det om att vi har gått från att vara en välfärdsstat till att bli ett välfärdssamhälle. De förändringar som har skett i samhället berör globaliseringen och dess konsekvenser. Välfärdsstaten har påverkats av förändringar i form av bland annat privatisering, avreglering och decentralisering, vilket skapat ett stort tryck på de välfärdsstatliga systemen. En av de rörelser som sprungit ur dessa utvecklingstendenser är New Public Management (NPM), vilket berörs utförligare i kapitel 6. I diskussionerna om NPM – och som en effekt av avregleringen och privatiseringen av välfärdstjänster – finns en underliggande idé om att konkurrensutsättning leder till att statliga medel kan användas mer effektivt. Det finns också en idé om att välfärdstjänsternas kvalitet kan förbättras; att brukares valmöjligheter blir större och de innovativa lösningarna fler. Nya aktörer kommer med andra ord in på en marknad som tidigare har varit förbehållen den offentliga sektorn. När framför allt frivilliga organisationer och det organiserade civilsamhället kommer in som aktörer väcks underliggande frågeställningar om välfärdsstatens möjligheter och begränsningar. Kan välfärdsstaten, såsom vi känner den, hantera de utmaningar som vi står inför med en åldrande befolkning samt låga födelsetal? Är det möjligt att finansiera välfärdstjänsterna med skattemedel, eller finns det behov av andra sätt att tillgodose samhällets behov? I kölvattnet av dessa diskussioner har innovationer lanserats som en lösningsstrategi. När man inom näringslivet visar upp undersökningar som konkluderar att 50–80 procent av den ekonomiska tillväxten beror på innovation och ny kunskap (Helpman 2004), då är det inte överraskande att innova-
Kapitel 1. Varför innovation? – en inledning • 9
tion får mycket uppmärksamhet. Om man använder denna uppskattning som modell för den ”förbättringspotential” som innovationer kan ha för den offentliga sektorn, lär trycket på innovationer bli betydande. Det finns i dag flera skäl att intressera sig för innovationer. Innovationer inom välfärden står högt på den politiska agendan och många sätter sin tilltro till att innovationer kan lösa de problem vi ställs inför i en globaliserad värld – både i världens fattiga och rika länder. I de fattiga länderna anses innovationer viktiga för att främja social utveckling och i de rika länderna för att klara välfärden genom de nya utmaningarna och en uppfattning om att det är svårt att öka skattetrycket. Genom sin 2020-strategi vill EU skapa smart och uthållig tillväxt för alla, även för fattiga grupper. EU betonar vikten av att hitta nya innovativa lösningar, inte minst i den sociala ekonomin. Men frågan är hur realistiskt detta är. Det är viktigt att kritiskt belysa innovationers potential och begränsningar (se vidare kapitel 7). På marknaden är ledordet inom vissa områden ”Innovate or die” (Ridderstråle & Nordström 2008). Ofta framställs offentliga verksamheter, inte minst välfärdstjänsterna (omsorg, socialhjälp), som tungrodda och föga nytänkande, i motsats till det dynamiska och nytänkande näringslivet. Det finns ingen grund för en sådan kategorisering. En del undersökningar visar att det sker mer innovation i den offentliga än i den privata sektorn (Earl 2002, 2004; Koch et al. 2005). Det förekommer mycket omställnings- och förändringsarbete också i välfärdssektorn, på både statlig och kommunal nivå (Windrum 2008). En del anser att förändringarna är för många och för snabba, eftersom de medför ökade kostnader och inte alltid är genomtänkta. I den här boken vill vi rikta blicken mot innovationer som växer fram inom den offentliga sektorn för att hantera samhälleliga problem. De välfärdstjänster som skapas kan utföras av privata aktörer eller frivilliga organisationer, men ansvaret och finansieringen av välfärdstjänsterna ligger på det offentliga. Välfärd är ett mycket vitt begrepp och täcker in en rad områden. Våra exempel på innovationer hämtar vi primärt från de socialpolitiska välfärdsområdena. I kapitel 2 definierar vi begreppet innovation och ser mer på användningen av begreppet samt dess ursprung. Vi redogör också för några av de vanligaste taxonomierna inom innovationslitteraturen. I bokens tredje ka-
10 •
pitel tar vi fasta på begreppet sociala innovationer, med ett särskilt fokus på den sociala innovationsprocessen. I kapitel 4 fördjupar vi oss i vad innovation har för betydelse för den offentliga sektorn och hur begreppet kan förstås inom denna sfär. I kapitel 5 kommer vi att mer precist belysa kampen om innovationer utifrån ett maktperspektiv. I kapitel 6 utgör NPM ett exempel på en innovation som i många fall fått kontraproduktiva konsekvenser för innovationers framväxt inom organisationer. I kapitel 7–9 belyser vi sociala innovationer med hjälp av tre olika exempel. Vi gör detta utifrån ett nivåperspektiv där vi skiljer mellan en överordnad eller strukturell nivå, en organisatorisk nivå samt en individ- och familjenivå. Det är på den överordnade nivån som välfärdspolitiken tar form. Här finner vi lagar, regler och mer övergripande program som har till syfte att styra utformningen av välfärdspolitiken i en viss riktning. På den organisatoriska nivån implementeras och tillämpas dessa välfärdspolitiska program. På den tredje nivån möter familjen eller individen de organisationer som tillhandahåller välfärdstjänsterna. De tre exemplen syftar till att dels belysa innovationer på de olika nivåerna, dels lyfta fram hur sociala innovationer på en nivå också påverkar övriga nivåer. Kapitel 7 handlar om socialpolitiska innovationer, och vi använder fattigdomsbekämpningen som exempel. Inom EU-politiken vill man i dag i ökad omfattning använda evidensbaserade socialpolitiska innovationer. I kapitel 8 analyseras och diskuteras införandet av Bostad först i Sverige som ett exempel på en social innovation. Bostad först är en strategi för att bekämpa hemlöshet, som har praktiserats med framgång i andra länder. I kapitel 9 kommer vi att belysa hur brukare själva kan vara drivande i den sociala innovationsprocessen och hur brukarmedverkan kan ses som en social innovation inom fattigdomsbekämpningen. En anledning till detta är att brukarna har kunskap om sina egna behov och hur dessa bäst kan tillfredsställas (Murray, Caulier-Grice & Mulgan 2010; Svensson & Bengtsson 2010). Kapitlet kommer således att beröra det som kallas för brukardriven innovation (user driven innovation). I bokens avslutande kapitel pekar vi på några framtida utmaningar för innovationer inom välfärden. Syftet med boken är att avmystifiera innovationsbegreppet, samtidigt som vi riktar uppmärksamheten mot det innovationsarbete som pågår, och ska pågå, i välfärdssektorn. Vi hoppas kunna bidra till att läsarna
Kapitel 1. Varför innovation? – en inledning • 11
utvecklar ett kritiskt och reflekterande förhållningssätt till innovationer i den egna sektorn, samtidigt som de kan stimuleras att tänka konstruktivt när det gäller innovationer inom det egna arbetsområdet. Vi kommer i denna bok att använda termen innovation om mycket av det förändrings- och omställningsarbete som har pågått, och pågår, inom välfärdstjänsterna. Detta gör vi därför att innovation har blivit den vedertagna termen, och därför att innovationer innebär mycket mer än nya produkter, på det sätt som begreppet används i dag. Innovationsverksamhet inom hälso- och sjukvårdssektor är ett fält som håller på att professionaliseras snabbt. I många länder håller det på att byggas upp en myndighetsstruktur för att stödja en innovativ verksamhet. Så sker också inom forskarsamhället. Många universitet satsar på forskning om sociala innovationer och flera tidskrifter har tillkommit, till exempel Philadelphia Social Innovations Journal. Widmalm (2012) för en kritisk och givande diskussion om negativa konsekvenser av en forskningspolitik som är alltför styrd mot ett tydligt fokus på innovation och kommersiellt gångbar kunskap. I Sverige satsas det stora belopp på innovation från det offentligas sida, inte minst genom Vinnova (se även Prop. 2008/09:50). Vi menar att det därmed finns ett behov av en bok som utifrån ett brett perspektiv belyser innovationer inom välfärden.
Kapitel 2. Innovation – bakgrund och innehåll I detta kapitel redogör vi för vad som menas med innovation, och för några vanliga avgränsningar. Vi betonar att innovationer måste förstås utifrån och anpassas till den kontext de ska äga rum i och att man i näringslivet nu rör sig bort från produktfokusering i riktning mot fokusering på service, detta därför att hälften av ekonomin numera ligger där. Det mesta av det som försiggår inom den offentliga sektorn kan kallas serviceproduktion. Kapitlet avslutas med ett resonemang om varför innovation är viktigt också inom välfärdssektorn.
Inledning Joseph Schumpeter (1883–1950) räknas som det moderna innovationsbegreppets fader. Han intresserade sig för kapitalismens utveckling och såg innovationen som motorn i denna. Medan innovation traditionellt hade knutits till teknik och teknologisk utveckling lanserade Schumpeter ett mycket bredare innovationsbegrepp (1938). Enligt Schumpeter (1975[1942]) kunde innovationer förekomma vid: • introduktion av en ny produkt (eller en ny tjänst) • introduktion av en ny produktionsmetod • inträngande på en ny marknad (produkten kunde vara gammal) • utnyttjande av en ny typ av råvara eller halvfabrikat • ny organisering inom/av en näring. Den första punkten omfattar den traditionella innebörden medan de fyra andra är utvecklingar. Här ser vi att organisering är en typ av innovation, och att det alltså redan här öppnas för att förändringsarbete och omorganisationer är innovationer. Kommunernas omorganisering i platta strukturer och hela den offentliga sektorns användande av nyliberala lednings-
Kapitel 2. Innovation – bakgrund och innehåll • 13
modeller med mer eller mindre tonvikt vid marknadstänkande och management, ofta betecknat New Public Management (NPM) (Pollitt & Bouckhaert 2000; Christensen & Lægreid 2002), är exempel på organisatoriska innovationer. Vi återkommer till detta i kapitel 6. Även om det är sjuttio år sedan Schumpeter förde fram sina teorier har innovationsbegreppet använts mer allmänt först de senaste tjugo åren. I dag finns det många definitioner av innovation. Det kan definieras som det som sker när nya idéer omsätts i praktiken (Fagerberg 2007). En rimlig precisering är att idéerna, som också omfattar praktiker eller föremål, uppfattas som nya av den eller dem som vill ta till sig innovationen (Rogers 2003). Det finns många definitioner av innovation som kretsar kring att uppfinningar eller idéer måste omsättas i praktiken. I dag är tiden mellan uppfinning och realisering ofta kort. Men det är viktigt att påpeka att det inte alltid har varit så. Det var den industriella revolutionen som gjorde att 1900-talet blev ”innovationens århundrade” – man hade teknologi som gjorde det möjligt att realisera uppfinningar som bilen1 och flygplanet. Redan under medeltiden funderade man (Leonardo da Vinci) på hur människan skulle kunna flyga, men man hade inte den teknologi som krävdes för att realisera idéerna. Kreativitet, definierat som förmågan att skapa något nytt och värdefullt (Kaufmann 2006), är ofta förutsättningen för såväl att komma på som att föra ut nya uppfinningar och innovationer. Innovation kan därför sägas innehålla två komponenter: dels en ny idé och dels att idén förverkligas. Men att skapa något nytt kan också innebära att man måste riva ner det etablerade. Det kan gälla såväl etablerade kunskapsparadigm som erkända produktionsmetoder. Detta betecknas skapande förstörelse (Schumpeter 1975 [1942]). Eftersom kreativitet definieras som en nödvändig förutsättning för innovation blir jakten på, och kampen om, de kreativa människor som skapar något nytt och säljbart viktig. Florida menar att denna kamp om ”den kreativa klassen” är det som kommer att styra näringsutvecklingen 1 Bilen hade uppfunnits redan på 1800-talet, men det var först i början av 1900-talet som massproduktionen av bilar kom i gång (Ford).
14 •
framöver, och han har satt upp betingelser för vad som krävs för att man ska vara attraktiv för dessa utvalda (Florida 2006). I SOU 2003:90 gjorde man följande sammanfattning av en genomgång av innovationsdefinitioner: 1 Det ska vara principiellt nytt. 2 Det ska vara något originellt. 3 Det ska inte vara resultatet bara av tanke utan också av handling. 4 Det ska vara introducerat, dvs. aktivt överfört till och mottaget av marknad eller samhälle. Medan punkt 1 och 2 ovan handlar om själva uppfinningen berör de två andra innovationsdelen, det vill säga att idéerna omsätts i konkret handling. Det kan vara nödvändigt att påpeka att inte alla uppfinningar visar sig vara bra (som den ångdrivna bilen), och även om de skulle vara det är det inte säkert att de blir en försäljningssuccé; medan många har upptäckt att det är väldigt praktiskt att ha en mobiltelefon är det ganska få som skaffar sig en elektrisk kortblandare. De flesta uppfinningar slår fel, och ändå kan de som sysslar med produktutveckling inte låta bli att försöka. En del felsatsningar kanske bara resulterar i små förluster, om investerings- och produktionskostnaderna inte är så höga. Men om det rör sig om en ny bilmodell som kräver nya fabriker blir kostnaderna vid ett misslyckande enorma. Då blir det extra viktigt att genom såväl marknads undersökningar som marknadsföring se till att produkten köps. Så här långt har exemplen handlat om tekniska produkter, från områden som de flesta förknippar med uppfinningar och innovationer. Men enligt Schumpeters definition kan innovationer alltså vara så mycket mer. Sociala innovationer är ett begrepp som är relevant för välfärdssektorn. De kan definieras som ”en ny lösning på ett socialt problem som är mer ändamålsenlig, kostnadseffektiv, bärkraftig och rättvis än existerande lösningar, där det värde som skapas primärt kommer samhället och inte enskilda individer till godo” (The Stanford Center for Social Innovation 2009) (detta begrepp utvecklar vi mer utförligt i nästa kapitel). Användningen av metadon vid behandling av narkotikaberoende kan vara ett ex-
Kapitel 2. Innovation – bakgrund och innehåll • 15
empel på en innovation. Här kan de positiva effekterna vara färre dödsfall på grund av överdos och minskad kriminalitet. Exemplet understryker att innovation numera också är ett begrepp för den offentliga sektorn, efter att länge ha varit ett begrepp för marknads aktörer. Om vi tar Schumpeters fem punkter som en kategorisering av innovation på marknaden så föreligger nu motsvarande kategorisering för den offentliga sektorn. I ett EU-finansierat projekt om innovation i offentlig sektor (PUBLIN) listades sex typer av innovation (eller föremål för innovation) i offentlig sektor: produkter och tjänster, processer (service delivery), organisation och administration, konceptuell innovation, policyinnovation och slutligen systemisk innovation (Windrum 2008, s. 8). Hartley (2005, s. 28) opererar delvis med samma innovationstyper men introducerar också ytterligare några. Hon talar om produktinnovation, tjänsteinnovation (nya tjänster och nya sätt att leverera tjänster på), processinnovation, positionsinnovation (nya områden eller brukare), strategisk innovation (exempelvis nya mål), styrningsinnovation (nya former av invånar-/brukarinflytande, demokratiska institutioner) och retorisk innovation (nytt språkbruk, nya begrepp). Mot bakgrund av detta kan vi slå fast att man i dag opererar med ett brett innovationsbegrepp, och att man arbetar med att utveckla typologier för den offentliga sektorn. Samtidigt tycks det finnas stor enighet om att man fortfarande måste förlita sig för mycket på arbeten som är förankrade i privat produktion (Hartley 2008). Innovationslitteraturen domineras också i hög grad av ekonomiskt tänkande (Fagerberg & Verspagen 2009).
Innovation – imitation – adaption I de definitioner som vi tagit upp har det lagts vikt vid att innovationer ska vara något nytt, alltså att det inte ska röra sig om en kopia eller en imitation. Och resonemanget i näringslivet var att man måste innovera för att överleva, även om det kan innebära felinvesteringar och förluster. Resonemanget här är att förtjänsten ligger i de temporära monopolen – att man är den enda som har något som många vill ha (Ridderstråle & Nordström 2008). Men det har diskuterats om detta alltid är det mest lönsamma, eftersom det medför betydande kostnader att ligga i främsta linjen. En del asiatiska länder har periodvis nått framgång genom att kopiera produk-
16 •
ter som utvecklats på andra ställen. Med en sådan ”karaokekapitalism” (Nordström & Ridderstråle 2004) slipper man det mesta av utvecklingskostnaderna, och kan också se om produkten slår an innan man sätter i gång. Gränsen mellan imitation och innovation är inte alltid lätt att dra, eftersom det sällan är möjligt med direkt imitation. Om man lånar en modell som används på andra ställen krävs det ofta kreativa anpassningar till den egna organisationen för att det ska fungera. Om vi tar införandet av en platt struktur i kommunerna som exempel så är två kommuner sällan organiserade på samma sätt, och kulturen kan också vara en annan. Så är det för det mesta också när man ska överföra modeller från det privata näringslivet (som NPM) till den offentliga sektorn. Att kopiera en framgångsrik modell rakt av kan därför sluta med ett misslyckande. Ett träningsupplägg som fungerar bra för en person kan fungera mycket dåligt för en annan, precis som en framgångsrik fotbollstränare kanske inte fungerar bra tillsammans med ett nytt lag. För att en överföring ska bli lyckad krävs det ofta skickliga översättare (translatorer) (Røvik 2007). Översättarna är viktiga i en organisation; det är de som fångar upp idéer utifrån (på egen hand eller på uppmaning av andra), och säljer in dem i organisationen. Här filtreras idéer genom en eller ett fåtal personers kunskaper och egenintresse och säljs in i organisationen. Även om utgångspunkten är en önskan att kopiera måste innovationen anpassas till organisationens struktur, teknologi och kontext. När en befintlig lösning anpassas till en ny kontext talar man om adaption. I de europeiska innovationsundersökningarna (CIS) inkluderas imitationer/adaptioner i de operationella definitionerna av olika innovationstyper. Adaptionerna kan vara mer eller mindre kreativa. Om man vid anpassningen inför nya element kan det kanske också bli fråga om en innovation, såsom det har definierats tidigare.
Radikala och inkrementella innovationer I en del definitioner av innovation reserveras begreppet för radikala innovationer. Ett krav kan exempelvis vara att innovationer ska vara drivande, djärva och experimenterande ( Jensen et al. 2008). Paradexemplet på en
Kapitel 2. Innovation – bakgrund och innehåll • 17
innovation är då revolutionerande uppfinningar (som glödlampan), där det sker ett radikalt brott med den teknologi man hade tidigare. Sådana innovationer kallas ofta radikala, eller diskontinuerliga (just för att de bryter med det existerande). I offentlig sektor är omfattande omorganiseringar av tjänster en radikal innovation. Omorganisationen kan vara en radikal innovation i sig själv, men även införandet av nya metoder på grund av ny teknologi är radikala innovationer (exempel från vårdsektorn är datortomografi, magnetröntgen och telemedicin). Man kan också säga att den omläggning av kontakt- och handläggningsrutiner som har skett i och med användandet av internet är radikala innovationer. Politikerna i riksdagen kan genomföra radikala innovationer genom att inrätta nya myndigheter, eller ta ansvar för nya områden (som miljöskydd, lagar mot kvinnomisshandel osv.). Motsatsen är de innovationer som sker i små steg, ofta kallade inkrementella eller kontinuerliga innovationer. Många små steg i samma riktning kan med tiden leda till radikala förändringar, så det rör sig inte alltid om någon dramatisk skillnad. Medan arvet från teknologifältet ger de radikala innovationerna högst status kan det inom offentlig sektor vara en fördel att gå gradvis fram, åtminstone när det gäller den del som omfattar tjänster. Här handlar det bland annat om att leverera tjänster till svaga grupper (äldre, sjuka, fattiga osv.). Med radikala innovationer kan det vara svårt att förutse negativa effekter som kräver justeringar. När man tar små steg framåt har man bättre möjlighet att minimera oönskade effekter. Karl Popper har i en del av sina verk argumenterat för att inkrementella förändringar är att föredra, eftersom de gör att man kan ta hänsyn till oförutsedda och okända ”biverkningar” (se t.ex. Popper 1980–1981). När det handlar om tjänster som berör stora befolkningsgrupper med olika förutsättningar kan det vara extra viktigt att vara försiktig, för det som är positivt för en del kan vara negativt för andra. Brukarna ska lära sig systemen och anpassa sig efter dem, och det bör också innebära en viss förändringströghet. Skolsektorn är ett område där både elever och föräldrar är brukare, och bägge grupperna bör kunna förstå de förändringar som sker. Då bör man kanske vara försiktig med radikala och snabba förändringar. Man kan diskutera hur liten en förändring kan vara för att ändå kallas en innovation. Sundbo (2008) använder som exempel en hotellägare som ställer fram ett fruktfat i receptionen. Sundbo menar att för att detta ska
18 •
kallas en innovation måste det i alla fall sättas i system. Men många liknande små förbättringar kan tillsammans framstå som ett nytt ”servicekoncept”.
Innovation och förbättring Innovation används i många sammanhang som ett positivt laddat begrepp. Digmann (2010, s. 26) säger exempelvis att ”den innovation som inte också kan skapa ett erkänt mervärde [är] inte någon innovation”. I vetenskapliga sammanhang är det viktigt att begreppet används på ett neutralt sätt, på så vis att innovationer kan bedömas som antingen positiva eller negativa utifrån givna normer och olika ståndpunkter. Innovation är inte något mål i sig; förnyelse- och innovationsåtgärder är bara medel för att nå andra mål (som ett bättre tjänsteutbud för definierade målgrupper). Kriterierna för att bedöma om en innovation också kommer att medföra en förbättring kan variera. På marknaden kan man säga att det är slutresultatet som räknas – om förtjänsten ökar är det till det bättre. Så enkelt är det dock inte; det finns också förväntningar om att företag ska vara miljövänliga, att de ska ta socialt ansvar och så vidare. Men lönsamhet kommer alltid att vara ett viktigt kriterium. När det gäller den offentliga sektorn är hänsynen till brukarna och ekonomin central. Kostnadseffektiviteten är viktig eftersom det alltid finns ett alternativt utnyttjande av offentliga medel. Men lönsamheten är inte alltid överordnad. När det gäller rättsväsendet är exempelvis hänsynen till lagverket överordnad. Rättegångar med många advokater och många vittnen kostar mycket pengar, men anses nödvändiga för att de anklagade ska få en rättvis dom. Vid tillgreppsbrott kan rättegången kosta mer än värdet på det den anklagade har stulit. Men ingen seriös politiker skulle hävda att vi borde kostnadseffektivisera rättsväsendet på grund av det. För huvuddelen av den offentliga sektorn är måluppfyllelsen (mål effektiviteten) central. Det spelar ingen roll om en åtgärd är billig om ingen blir hjälpt av den. Offentliga åtgärder legitimeras först och främst genom att man uppnår ett önskat mål – att något blir bättre för någon. Men vad som är bättre är svårt att slå fast. Och något som innebär en förbättring för en del kan innebära en försämring för andra. Därför är det också legitimt att fråga för vem innovationen kommer
Kapitel 2. Innovation – bakgrund och innehåll • 19
att innebära en förbättring. I situationer med intressekonflikter kan en del grupper få en bättre situation genom åtgärder som gör situationen sämre för andra (se kapitel 5). Detta understryker att innovativa åtgärder är en del av den politiska dragkampen i ett samhälle eller en organisation. Då kan de negativa konsekvenserna (för vissa) vara kända av en del på förhand. Men negativa konsekvenser behöver inte vara kända på förhand. Om man inleder omfattande reformarbeten (som Socialtjänstlagen) kan det vara svårt att överblicka vad som kommer att hända på vägen. Skillnaden mellan det uppsatta målet (förbättringar) och det faktiska resultatet kan vara betydande. Om vi utgår från att förändringar inte är något mål i sig utan bara medel för att uppnå ett mål (förbättringar), så blir förnyelse och innovation en viktig del av de flesta organisationers arbete, och en central uppgift för organisationens ledning. I den offentliga sektorn kan ”top–down”innovationer initieras från såväl politiskt som administrativt håll. Men också samarbetsgrupper eller kund-/brukargrupper kan ta initiativ till förnyelseåtgärder. Förbättringar kan naturligtvis också initieras ”bottom– up”, alltså av antingen anställda eller brukare (se kapitel 9). Sammanfattningsvis är det nödvändigt att skilja mellan en förbättring och en innovation. En innovation kan leda till en försämring, och en förbättring behöver inte vara en innovation.
Innovation och orsakssamband I många sammanhang är det viktigt att institutionalisera en innovation som bedöms vara en förbättring, antingen i den egna organisationen eller genom att göra den till en modell som kan användas av andra. Då blir det viktigt att ta reda på vad som ledde fram till innovationen. Det kan vara svårt att hitta klara orsakssamband mellan förbättringen F och åtgärderna x och y. Om man har vidtagit åtgärderna x och y för att uppnå F, och F uppnås, är det lockande att dra slutsatsen att det är x och y som har lett till F. Men det behöver inte alls vara så. Det kan bero på helt andra saker. Och hur sambandet mellan x och y är vet vi också ganska lite om. När det sker förändringar i komplicerade strukturer är det svårt att plocka ut några få åtgärder som har lett till en förbättring. Det kan ligga nära till hands för olika aktörer att använda lyckade projekt som en modell i andra samman-
INNOVATIONER I VÄLFÄRDEN – möjligheter och begränsningar Europas välfärdsdemokratier står i dag inför en rad nya problem. Födelsetalen är låga och befolkningarna blir allt äldre. Samtidigt vet vi att jordens resurser är ändliga och fördelningen av dem ojämlik. För att klara av att bevara välfärden trots detta krävs nya tankar och idéer: innovationer i välfärden. Men vad innebär innovationer i välfärden och hur skiljer de sig från innovationer inom det tekniska området? Vilken potential finns egentligen för innovationer i välfärden, och vilka är begränsningarna? I denna bok reder författarna ut begreppet, problematiserar dess innebörd och ger ett brett perspektiv på innovationer i välfärden. Olika exempel på innovationer i välfärden tas också upp, däribland socialpolitiska innovationer för att bekämpa fattigdom och bostadslöshet. Boken vänder sig till beslutsfattare och yrkesverksamma inom välfärdsområdet samt till studenter och forskare vid universitet och högskolor.
Best.nr 47-09686-2
Tryck.nr 47-09686-2-00