Page 1

3

DEN SVENSKA MILJÖRÄTTEN

Gabriel Michanek, född 1951, är professor i miljörätt. Charlotta Zetterberg, född 1960, är docent i miljörätt. Båda är verksamma vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet.

GABRIEL MICHANEK CHARLOTTA ZETTERBERG

M

iljörätten omfattar frågor om bl.a. luft- och vattenkvalitet, användning av naturresurser, skydd för arter och livsmiljöer, återanvändning och återvinning av avfall m.m. samt kontroll av kemikalier. Miljöbalken är den centrala svenska miljöförfattningen. I syfte att främja en hållbar utveckling innehåller balken olika rättsliga verktyg i form av t.ex. hänsynskrav, miljökvalitetsnormer, miljökonsekvensbeskrivningar, tillståndsprövning och särskilda skydd för arter och naturmiljöer. Vid sidan av miljöbalken finns ett stort antal författningar som på olika sätt har betydelse från miljösynpunkt. Den svenska miljölagstiftningen, och tillämpningen av denna, påverkas påtagligt av internationella regler och särskilt av EU-rätten. EU:s miljörätt är omfattande och växande. Den svenska miljörätten introducerar läsaren i miljörätten som juridiskt ämne. Bland författningarna analyseras miljöbalken särskilt ingående. Plan- och bygglagen och skogsvårdslagen är exempel på annan mark- och miljölagstiftning som behandlas. Den svenska lagstiftningen sätts in i ett internationellrättsligt sammanhang, främst EU-miljörätten. I boken ges exempel på hur regler används i olika situationer och flera rättsfall från svenska domstolar, däribland många från Mark- och miljööverdomstolen, och från EU-domstolen behandlas. En central fråga i boken är om lagstiftningen är ändamålsenlig från miljösynpunkt.

IUSTUS FÖRLAG

DEN

MILJÖRÄTTEN GABRIEL MICHANEK & CHARLOTTA ZETTERBERG

IUSTUS FÖRLAG

ISBN 978-91-7678-832-5

3:e upplagan

01 02 FnL1 EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu AFA3iI0= 02 0040

9 789176 788325

Sv.miljoratt.hela.3U.3.indd 1

8/29/12 6:47 PM


12-47 Iustus MiljÜrätten 31 aug.indd 2

2012-08-31 12.48


Den svenska miljörätten Tredje upplagan

GABRIEL MICHANEK CHARLOTTA ZETTERBERG

IUSTUS FÖRLAG

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 3

2012-08-31 12.48


Förord till tredje upplagan

Boken introducerar läsaren i den svenska miljörätten grundligt, med tyngdpunkten på miljöbalken. Vi har beaktat den internationella rättsliga miljö som påverkar utformningen och tillämpningen av de svenska reglerna, särskilt EU-rätten. Ambitionen har varit att banta boken i denna tredje omgång, bl.a. genom att plocka bort den inledande tablån över svensk miljölagstiftning, men trots sådana ansträngningar har omfånget växt ytterligare något. Vi skyller på vår omvärld. Miljölagstiftningen förändras ständigt och blir mer komplex, mycket beroende på att gamla miljöproblem förvärras och att nya kommer till. Flera ändringar i den svenska lagstiftningen är en direkt följd av nyheter eller justeringar i EU-miljörätten. Vi har också tagit med nya viktiga rättsfall. Helt säkert kommer regelproduktionen på miljörättens område att pågå även efter tryckningen av tredje upplagan. Vi kommer liksom tidigare att ha ett supplement till boken på Iustus förlags hemsida: www.iustus.se. Supplementet uppdateras. Det kommer att redogöra för ny viktig lagstiftning, liksom för aktuella och prejudicerande rättsliga avgöranden. Uppsala i augusti 2012 Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 5

2012-08-31 12.48


Innehåll Förord till tredje upplagan  5

Inledning  17 kapitel 1  ·  En grundbok i svensk miljörätt  19 kapitel 2  ·  Svensk miljörätt – en översikt  22

I  Miljörätten. Allmän del  25 kapitel 3  ·  Ämnet miljörätt  27 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Miljörätten och den traditionella juridiken  27 Miljörättens särdrag  28 Forskning i miljörätt  30 Rättsliga principer  31 Miljörättsliga instrument m.m.  37 3.5.1 Regler som avgränsar tillämpningsområdet för en författning eller del därav  38 3.5.2 Målregler 38 3.5.3 Kravregler 39 3.5.4 Generella gränsvärden för emissioner, produkter m.m.  43 3.5.5 Miljökvalitetsmål, miljökvalitetsnormer och anknytande instrument 44 3.5.6 Belastningsnormer (bubblor, tak) och kvoter  47 3.5.7 Fysisk planering och annan reglering av mark- och vattenområden 48 3.5.8 Skydd av arter och andra enstaka objekt  49 3.5.9 Förprövning, omprövning och anmälan  49 3.5.10 Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)  51 3.5.11 Tillsyn och sanktioner  51 3.5.12 Miljöskadestånd, ”förbudstalan” och andra regler till skydd för enskild som berörs av miljöpåverkan  53 3.5.13 Miljöekonomiska styrmedel  55 3.5.14 Frivilliga instrument  56 7

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 7

2012-08-31 12.48


Innehåll

kapitel 4  ·  Utvecklingen av miljörätten  58 4.1 Vi lär av historien  58 4.2 Tiden före industrialismen  58 4.3 Industrialism och urbanisering  59 4.3.1 Utveckling inom olika grenar  59 4.3.2 Kontrollen av förorening och liknande störningar – skyddslagstiftning 60 4.3.3 Plan- och marklagstiftning  63 4.3.4 Lagstiftningen om användning av naturresurser  69 4.3.5 Lagstiftning om kontroll av anläggningar för trafik och distribution av nyttigheter  71 4.4 1990-talet – EU-rätten och miljöbalken  71 4.4.1 EU-rätten 71 4.4.2 Miljöbalken 73 kapitel 5  ·  Internationell miljörätt och EU-miljörätt  75 5.1 Internationell miljörätt  75 5.2 EU-miljörätten 80 5.2.1 Inledning 80 5.2.2 EU-rättens rättskällor och institutioner  80 5.2.3 EU-miljörättens rättsakter  82 5.2.4 Marknad, miljö och självbestämmande  83 5.2.5 EU-miljörätten i Sverige  84 5.3 Avslutande kommentar  86

II Miljöbalken  87 kapitel 6  ·  Inledning  89 kapitel 7  ·  Miljöbalkens mål och genomförande  92 7.1 Målet hållbar utveckling  92 7.2 Genomförandet av miljöbalkens mål  95 kapitel 8  ·  De allmänna hänsynsreglerna  98 8.1 Inledning 98 8.2 Tillämpningsområdet för de allmänna hänsynsreglerna  99 8.3 Hänsynsreglernas genomslag  103 8

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 8

2012-08-31 12.48


Innehåll

8.4 Hänsynsreglerna och bevisskyldigheten  106 8.5 Försiktighetsmåtten 107 8.5.1 Några viktiga utgångspunkter  107 8.5.2 Kunskapskravet (2 §)  108 8.5.3 Det generella kravet på försiktighetsmått (3 §)  108 8.5.4 Kravet att undvika mindre miljövänliga produkter och varor (4 §)  115 8.5.5 Kravet på hushållning och kretslopp (5 §)  120 8.5.6 Valet av plats (lokaliseringskravet, 6 §)  122 8.5.7 Krav på försiktighetsmått får inte vara orimliga (7 §)  126 8.5.8 Ansvarsregeln (8 §)  130 8.6 Slutavvägning 131 8.6.1 Stoppregeln (9 §)  131 8.6.2 Regeringsdispens (10 §)  135 kapitel 9  ·  Hushållningsbestämmelserna  136 9.1 Hushållningsbestämmelsernas bakgrund och räckvidd  136 9.2 När ska hushållningsbestämmelserna tillämpas?  137 9.3 Grundläggande hushållningsbestämmelser  139 9.3.1 Tillämpningsområdet 139 9.3.2 Konfliktlösning enligt 3 kap. miljöbalken  145 9.4 Särskilda hushållningsbestämmelser  150 9.4.1 Särskilda i lagen utpekade områden av riksintresse  150 9.4.2 Krav och undantag  151 kapitel 10  ·  Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram  156 10.1 Inledning  156 10.2 Tillkomsten av miljökvalitetsnormer och olika kategorier av sådana  158 10.3 Genomförandet av miljökvalitetsnormer  160 10.3.1 Utgångspunkter  160 10.3.2 Planläggning enligt PBL  162 10.3.3 Genomförande av miljökvalitetsnormer mot enskilda verksamheter och åtgärder  163 10.3.4 Genomförande av miljökvalitetsnormer mot kollektiv av miljöpåverkare – åtgärdsprogram  168 10.3.5 Rätten till en god miljökvalitet  172 9

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 9

2012-08-31 12.48


Innehåll

10.4 Ramvattendirektivet  176 10.4.1 Bakgrund  176 10.4.2 Adaptiv vattenplanering  178 10.4.3 Tillämpningen av ramvattendirektivet i enskilda ärenden 183 10.4.4 Slutkommentar  184 kapitel 11  ·  Miljökonsekvensbeskrivningar och samråd  185 11.1 Inledning  185 11.1.1 Beslutsunderlag och förfarande  185 11.1.2 Utvecklingen nationellt och internationellt  185 11.2 Miljöbalkens regler om MKB och annat beslutsunderlag  189 11.2.1 I vilka slags ärenden krävs en MKB?  189 11.2.2 Syftet med och innehållet i en MKB  191 11.2.3 Förfarandet i samband med MKB  195 11.2.4 Planer och planeringsunderlag  197 11.2.5 Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar vid planer och program  198 kapitel 12  ·  Naturskydd  199 12.1 Inledning  199 12.1.1 Naturskydd och annat miljöskydd  199 12.1.2 Allemansrätten  200 12.1.3 Den internationella regleringen  202 12.2 Skydd av områden  204 12.2.1 Allmänna utgångspunkter  204 12.2.2 Nationalpark  206 12.2.3 Natur- och kulturreservat samt naturminne  207 12.2.4 Biotopskyddsområde  212 12.2.5 Djur- och växtskyddsområde  214 12.2.6 Strandskyddet  215 12.2.7 Miljöskyddsområde och vattenskyddsområde  219 12.2.8 Områden som behöver särskilt skydd på grund av internationella krav eller nationella miljömål  221 12.3 Skydd av arter  229 12.3.1 Olika typer av artskydd  229 12.3.2 Fridlysning  229

10

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 10

2012-08-31 12.48


Innehåll

12.3.3 Utsättande av främmande arter  233 12.3.4 Handel m.m. med växter och djur  235 12.4 Kontroll av vissa markanvändningar  236 12.4.1 Översikt  236 12.4.2 Samrådsskyldighet  237 12.4.3 Särskilt om miljöskydd i jordbruket  239 12.4.4 Vilthägn  241 Kapitel 13  ·  Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd  242 13.1 Inledning  242 13.2 Internationell och EU-rättslig utblick  243 13.3 Tillämpningsområdet i 9 kap. miljöbalken  245 13.3.1 Miljöfarlig verksamhet  245 13.3.2 Olägenhet för människors hälsa  251 13.4 Förprövning och anmälan av miljöfarlig verksamhet  252 13.4.1 Tillstånds- och anmälningsplikt  252 13.4.2 Prövningen av ”miljöfarlig verksamhet”, tillståndet och villkoren – i korthet  256 13.4.3 Särskilda krav vid prövning av täkt av grus, berg m.m.  260 13.4.4 Miljöfarlig verksamhet och klimatfrågorna  262 13.5 Generella föreskrifter om skydd för hälsa och miljö  267 kapitel 14  ·  Verksamheter som orsakar miljöskador  270 14.1 Bakgrund  270 14.2 De rättsliga grunderna vid avhjälpande av föroreningsskador  271 14.2.1 Utgångspunkter och frågeställningar  271 14.2.2 Ansvarsfrågans betydelse  273 14.2.3 Verksamhetsutövares ansvar  274 14.2.4 Markägaransvar på grund av fastighetsförvärv eller vid värdeökning 281 14.2.5 Solidariskt ansvar  282 14.3 Ansvarets utsträckning i tiden  285 14.4 Miljöriskområden  289 14.5 Allvarlig miljöskada – överföring av miljöansvarsdirektivet till svensk lag  290

11

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 11

2012-08-31 12.48


Innehåll

kapitel 15  ·  Vattenverksamhet  293 15.1 Inledning  293 15.2 Vattenverksamhet  296 15.3 Förutsättningarna för vattenverksamhet  298 15.3.1 Rådigheten, förhandskontrollen och miljökraven  298 15.3.2 Tillstånds- eller anmälningsplikt för vattenverksamhet  299 15.3.3 Kravreglerna  302 15.3.4 Den särskilda kontrollen av markavvattning  307 kapitel 16  ·  Genteknik  309 16.1 Inledning  309 16.2 Kontrollen av GMO i miljöbalken  311 16.2.1 Reglernas särdrag  311 16.2.2 Tillämpningsområdet  312 16.2.3 Etiska hänsyn  312 16.2.4 Utredningsplikt  313 16.2.5 Förhandskontroll  314 16.2.6 Märkningskrav  315 kapitel 17  ·  Kemikalier och biotekniska organismer  317 17.1 Inledning  317 17.2 EU-rätten och kemikalier  318 17.3 Kontrollen av kemiska produkter och biotekniska organismer i miljöbalken 326 17.3.1 Svenska anpassningar till Reach  326 17.3.2 Lagstiftningstekniken  328 17.3.3 Tillämpningsområdet  328 17.3.4 Miljöbalkens vidare kontroll av kemiska produkter och biotekniska organismer  331 kapitel 18  ·  Avfall och producentansvar  340 18.1 Inledande översikt  340 18.2 EU-rätten och avfallshanteringen  342 18.3 Regleringen av avfall och producentansvar i 15 kap. miljöbalken 348 18.3.1 Avfall – definition och kategorier  348 12

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 12

2012-08-31 12.48


Innehåll

18.3.2 Ansvaret för avfallshantering  350 18.3.3 Särskilda krav vid visst avfall och vissa hanteringar  354 kapitel 19  ·  Prövning  358 19.1 Inledning  358 19.2 Domstolarna och myndigheterna  358 19.2.1 Mark- och miljödomstolar, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen  358 19.2.2 Länsstyrelser och kommuner  361 19.3 Prövningen  362 19.3.1 Tillämpliga processuella regler  362 19.3.2 Förfarandet vid prövning enligt 9 och 11 kap. miljöbalken 362 19.3.3 Hänsynsregler och andra materiella krav vid prövningen 363 19.3.4 Prövningens omfattning  364 19.3.5 Kompensationsåtgärder  371 19.3.6 Några andra frågor som rör tillstånd, godkännande eller dispens 371 19.4 Rätten att delta och att överklaga  373 19.4.1 Frågans betydelse  373 19.4.2 Deltagande i första instans  375 19.4.3 Rätten att överklaga  376 19.4.4 Det internationella perspektivet  385 19.5 Tillståndet, villkoren, rättsverkan och omprövning  387 kapitel 20  ·  Regeringsprövning  396 20.1 Inledning  396 20.2 Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB  397 20.2.1 Vilka verksamheter prövas?  397 20.2.2 Tillåtlighetsprövning med kommunal vetorätt  399 kapitel 21  ·  Offentligrättsliga instrument för genomdrivande av miljökrav – tillsyn och sanktioner  404 21.1 Inledning  404 21.2 Tillsyn  405

13

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 13

2012-08-31 12.48


Innehåll

21.2.1 Ansvariga myndigheter  405 21.2.2 Instrumenten vid operativ tillsyn  408 21.3 Straff och miljösanktionsavgift  413 21.3.1 Inledning  413 21.3.2 Straffreglerna i miljöbalken  415 21.3.3 Miljösanktionsavgift  423 kapitel 22  ·  Ersättning till enskilda vid ingripanden av det allmänna  426 22.1 Inledning  426 22.2 Intrångsersättning  428 22.2.1 Några utgångspunkter  428 22.2.2 Pågående markanvändning  430 22.2.3 Avsevärt försvårande m.m.  434 22.3 Avslutande principiell diskussion  437 kapitel 23  ·  Miljöskadestånd samt enskilds och gruppers talan om försiktighetsmått eller förbud  438 23.1 Inledning  438 23.2 Allmänt om miljöskador och miljöskadestånd  438 23.3 Förutsättningar för miljöskadestånd  440 23.4 Civilrättslig talan om försiktighetsmått eller förbud  444

III Sektorslagstiftningen  449 kapitel 24  ·  Inledning  451 kapitel 25  ·  Planlagstiftning  454 25.1 Plan- och bygglagen (PBL)  454 25.1.1 Inledning  454 25.1.2 Hänsynsreglerna i PBL  456 25.1.3 Planläggning  459 25.1.4 Bygglov, rivningslov och marklov  472 25.2 Lagen om kommunal energiplanering  473

14

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 14

2012-08-31 12.48


Innehåll

kapitel 26  ·  Lagstiftning om mark för areella näringar  475 26.1 Inledning  475 26.2 Skogsvårdslagen  476 26.2.1 Lagens två mål  476 26.2.2 Lagens tillämpningsområde – ”skogsmark” och ”skogliga impediment” 477 26.2.3 Skogsskötseln  478 26.2.4 Naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen  480 26.2.5 Skyddsskog, svårföryngrad skog och fjällskog  482 26.2.6 Ädellövskogar  484 26.2.7 Skogsvårdslagen och miljöbalken  484 26.3 Rennäringslagen  485 kapitel 27  ·  Lagstiftning om utvinning av vissa naturresurser  487 27.1 Inledning  487 27.2 Minerallagen  488 27.3 Lagen om vissa torvfyndigheter (energitorvlagen)  491 27.4 Lagen om kontinentalsockeln (kontinentalsockellagen)  493 27.5 Lagen om rätt till sand-, grus- och stentäkt inom vissa allmänna vattenområden  495 27.6 Svensk utvinning av naturresurser m.m. utanför territorialgränsen 495 kapitel 28  ·  Lagstiftning om jakt och fiske  497 28.1 Inledning  497 28.2 Jaktlagstiftningen  498 28.3 Fiskelagstiftningen  502 kapitel 29  ·  Lagstiftning om transporter och miljö  505 29.1 Inledning  505 29.2 Trafikanläggningar  505 29.2.1 Inledning  505 29.2.2 Byggande av väg  507 29.2.3 Byggande av järnväg  512 29.2.4 Byggande av flygplats  513 29.2.5 Byggande av hamn och anläggande av farled  514 15

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 15

2012-08-31 12.48


Innehåll

29.2.6 Sammanfattning och slutkommentar  515 29.3 Transportmedlens störningar och risker  515 29.3.1 Fartyg  515 29.3.2 Övriga transportmedel  518 kapitel 30  ·  Lagstiftning om distribution av energi, vatten, avlopp m.m.  521 30.1 Starkströmsledningar, naturgasledningar och andra rörledningar m.m.  521 30.2 Elcertifikat  522 30.3 Vatten- och avloppsanläggningar  523 kapitel 31  ·  Lagstiftning om joniserande och icke joniserande strålning  525 31.1 Inledning  525 31.2 Lagen om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen)  526 31.2.1 Allmänt om lagen  526 31.2.2 Skyldigheter för tillståndshavare  527 31.2.3 Export och import av kärnavfall m.m.  527 31.3 Den tidigare lagen om kärnkraftens avveckling (avvecklingslagen) 528 31.4 Atomansvarighetslagen och lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor  529 31.5 Strålskyddslagen  531 kapitel 32  ·  Lagstiftning om säkerhet mot olyckor m.m.  533

Källor och sakregister  537 Litteraturförteckning  539 Sakregister  550

16

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 16

2012-08-31 12.48


Inledning

12-47 Iustus MiljÜrätten 31 aug.indd 17

2012-08-31 12.48


kapitel 1

En grundbok i svensk miljörätt

Bokens syfte är att ge en grundlig behandling av hela den svenska miljörätten. Boken bör därmed vara lämpad för större kurser i ämnet miljörätt. Boken ska också kunna ge vägledning till praktiskt verksamma som har insikt i rättsområdet, men vill få fördjupade kunskaper om centrala miljörättsliga frågor. Boken har tre delar. Den första delen – Miljörätten – behandlar på ett allmänt plan typiska miljörättsliga frågor, såsom ämnets karaktär, de grundläggande principerna och de rättsliga instrumenten. Här finns även en historisk översikt och en kortfattad inblick i EU-miljörätten och den internationella miljörätten. Syftet är att ge läsaren de grunder i ämnet som behövs för att rätt förstå innebörden i de två följande avdelningarna, som behandlar den gällande miljölagstiftningen i Sverige. Bokens andra del – Miljöbalken – analyserar ingående den viktigaste författningen inom rättsområdet. Denna del är bokens mest omfattande. Här diskuteras de övergripande bestämmelserna om balkens miljömål, liksom de grundläggande miljökraven och vissa andra miljörättsliga instrument som har central betydelse vid genomförandet av målen. Därefter behandlas balkens särskilda kapitel om naturskydd, särskilda verksamhetsslag (såsom industrier, täkter och markavvattningar) och hanteringar av genetiskt modifierade organismer (GMO), kemikalier, biotekniska organismer och avfall. Andra viktiga ”balkfrågor” som avhandlas är tillståndsprövning, tillsyn (kontroll) och sanktioner, skadestånd och annan ersättning samt civilrättslig talan om förbud eller försiktighetsmått. Bokens tredje del – Sektorslagstiftningen – tar upp författningar som gäller vid sidan av miljöbalken och reglerar särskilda områden, såsom fysisk planering, areella näringar, utvinning av naturresurser, kontrollen av transporter och joniserande strålning. Boken behandlar miljöbalken och andra författningar i huvudsak efter deras givna regelstrukturer, men integrerar frågor om förhållandet mellan olika författningar och mellan delar i samma författning (främst i miljöbalken). En viktig del i analyserna är att framhålla miljöreglers konsekvenser från miljösynpunkt. Rättsfall och hypotetiska exempel belyser den praktiska betydelsen av olika regler. De rättsliga avgörandena härrör främst från Högsta domstolen, Regeringsrät19

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 19

2012-08-31 12.48


Inledning

ten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) och Miljööverdomstolen (numera Mark- och miljööverdomstolen). I samband med den löpande behandlingen av svenska miljöförfattningar tas kortfattat upp vad som gäller enligt den internationella miljörätten, liksom EU-miljörätten. Den senare diskuteras ibland mer ingående och i belysning av rättsfall från EU-domstolen. Miljöbalken och annan miljölagstiftning revideras kontinuerligt. Även ny praxis ändrar rättsläget. Vi redogör för rättsutvecklingen genom att lägga in supplement till boken elektroniskt på Iustus förlags hemsida: www.iustus.se. Det finns bara ett supplement som alltså förändras vid varje uppdatering. I boken hänvisas till miljörättslig litteratur av olika karaktär. Det är allt från ingående vetenskapliga undersökningar i doktorsavhandlingar och andra böcker eller tidskriftsartiklar till mer övergripande arbeten, såsom kommentarer till lagstiftning och läroböcker. Bland den litteratur som i olika avseenden kompletterar denna bok, vill vi här särskilt nämna några. Staffan Westerlunds bok Miljörättsliga grundfrågor 2.0 är framför allt en bok i allmän miljörättslära.1 Den lägger en viktig grund för miljörätten som rättsområde med dess teoriramar och särdrag. Bland de av Westerlunds arbeten som särskilt knyter an till miljöbalken bör nämnas den kortfattade Miljörättslig tidskrift 1999:1 Spaltkommentar Miljöbalkens 1–17 samt 24 kapitel och den kompletterande, mer analytiska Miljörättslig tidskrift 1999:2-3 Delkommentarer till miljöbalken Mbdk 1–8.2 Stefan Rubenssons bok Miljöbalken – Den nya miljörätten behandlar miljöbalken och några andra miljölagar, i nära anknytning till lagtext och förarbeten.3 I Jonas Ebbessons bok Miljörätt introduceras läsaren i svensk miljölagstiftning med betoning på miljöbalken.4 Boken redogör även för viss miljölagstiftning vid sidan av balken, har kopplingar till den internationella miljörätten och EUmiljörätten och lägger ett miljörättsligt perspektiv på frågor om demokrati och mänskliga rättigheter. Bertil Bengtssons bok Speciell fastighetsrätt tar upp miljöbalken och annan miljölagstiftning men även andra regler om markanvändning, såsom lagstiftningen om fastighetsbildning och expropriation.5 Hans bok Miljöbalkens återverkningar analyserar vissa delar av miljöbalken ingående och diskuterar även 1

  Westerlund 2003A.   Westerlund i MT 1999:1 resp. MT 1999:2-3. 3   Rubenson 2008. 4   Ebbesson 2009. 5   Bengtsson 2010. 2

20

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 20

2012-08-31 12.48


En grundbok i svensk miljörätt

balkens förhållande till annan lagstiftning, liksom balkens inverkan på andra rättsområden än miljörätten.6 För de läsare som vill veta mer om framväxten av och strukturen i rådande internationella regler på miljöområdet rekommenderas Jonas Ebbessons bok Internationell miljörätt.7 Boken redogör för grunderna i den internationella miljörätten med dess principer och system för genomförande och lyfter fram centrala rättsfrågor inom den internationella miljörätten. Ett stort antal internationella överenskommelser (konventioner m.m.) behandlas. I EU:s miljörätt belyser David Langlet och Said Mahmoudi den del av EUrätten som har betydelse på miljöområdet. Läsaren introduceras i EU:s miljöpolitik, grundläggande miljöprinciper, gällande miljörättsakter samt EU-domstolens centrala avgöranden på området.8 I fokus för boken står också sådana viktiga frågor som fördelning och utövande av kompetens på miljöområdet liksom tillsynen över genomförandet av EU:s miljöregler. En mer kortfattad och översiktlig framställning är Annika Nilssons bok Introduktion till EU:s miljö­ rätt.9 I detta sammanhang bör också nämnas de två standardverken European Environmental Law av Jan H. Jans och Hans H.B. Vedder10 och EU Environmental Law av Ludwig Krämer.11 Den som vill fördjupa sig i de processuella frågor som aktualiseras vid tillämp­ ning av miljöbalken bör läsa i Per Henrik Lindbloms böcker Miljöprocess I och II.12 Tyngdpunkten ligger på den miljörättsliga civilprocessen (enskilds eller gruppers talan i domstol om skadestånd, försiktighetsmått eller förbud), men Lindblom tacklar även förvaltningsprocessuella frågor (som aktualiseras vid myndigheters prövning och kontroll).

6

  Bengtsson 2001.   Ebbesson 2000. 8   Langlet och Mahmoudi 2011. 9   Nilsson 2009. 10   Jans och Vedder 2011. 11   Krämer 2011. 12   Lindblom 2001 och 2002. 7

21

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 21

2012-08-31 12.48


kapitel 2

Svensk miljörätt – en översikt

Innan den egentliga framställningen startar i bokens allmänna del – Miljörätten – ges här en kort introducerande översikt av det miljörättsliga regelverk som gäller i Sverige 2012. Miljöbalken (1998:808) är i kraft sedan 1/1 1999. Den ersatte sexton miljö­ lagar, bl.a. de centrala ”skyddslagarna” miljöskyddslagen (1969:387), hälso­ skyddslagen (1982:1080) och lagen om kemiska produkter (1985:426), men också t.ex. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser och vattenlagen (1983:291). Under balken sorterar ett femtiotal förordningar utfärdade av rege­ ringen och många föreskrifter beslutade av Naturvårdsverket och andra myndigheter. Miljöbalken är därmed det centrala miljörättsliga regelverket i Sverige. Som konstruktion är balken tämligen unik i ett internationellt perspektiv. I balkens första avdelning fastställs målet med lagstiftningen, nämligen att främja en ”hållbar utveckling” för nuvarande och kommande generationer. Detta är ett mål som sedan 2010 också kommer till uttryck i vår grundlag, regeringsformen.1 Det har sedan länge varit internationellt förankrat inom bl.a. FN och EU. I miljöbalken slås också fast att den ska tillämpas så att vissa intressen tillgodoses, bl.a. skydd för människors hälsa och miljön mot föroreningar och andra störningar, bevarande av den biologiska mångfalden och hushållning med råvaror, material och energi. Balken har vissa allmänna hänsynsregler med grundläggande miljökrav. Dessa har en mycket stor räckvidd mot olika slags verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön.2 Den inledande avdelningen innehåller även så kallade ”hushållningsregler”, som anger hur olika markoch vattenområden får användas.3 Vidare finns regler om miljökvalitetsnormer, som ger regeringen rätt att med gränsvärden fastställa vilken kvalitet miljön ska ha som minimum, t.ex. mängden av visst ämne i vatten eller luft.4 Övergripande är slutligen reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB), som 1

  1 kap. 2 § regeringsformen.   1–2 kap. miljöbalken (MB). 3   3–4 kap. MB. 4   5 kap. MB. 2

22

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 22

2012-08-31 12.48


Svensk miljörätt – en översikt

bestämmer kvaliteten på det underlag som ska finnas till hands inför beslut om miljöpåverkande verksamheter.5 Miljöbalkens andra och tredje avdelning reglerar särskilda sektorer inom miljöområdet: naturskyddet, industrier och liknande så kallad ”miljöfarlig verksamhet”, verksamhet som orsakar miljöskador (bl.a. förorenade mark- eller vattenområden), vattenverksamhet (t.ex. dammbyggen och markavvattning), jordbruk, skogsbruk och annan liknande miljöpåverkande verksamhet, genteknisk verksamhet, hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer samt avfallshantering och producentansvar.6 Den sektorsinriktade andra avdelningen kompletterar de övergripande reglerna i första avdelningen och har bl.a. regler om tillståndplikt för vissa typer av verksamheter. Övriga fyra avdelningar i balken reglerar framför allt prövningsförfaranden, rätten att överklaga beslut och andra processuella frågor, organisationen med bl.a. de särskilda miljödomstolar som bildades i och med balken, tillstånds rättsverkan och möjligheterna att i efterhand ompröva tillstånd och ändra dess villkor, tillsyn (inspektioner och annan myndighetskontroll), straff och andra påföljder vid överträdelse av reglerna, ersättning samt rätten för enskilda och grupper att väcka civilrättslig talan i domstol om anspråk på miljöskadestånd, förbud eller försiktighetsmått. Trots att miljöbalken innebar en samordning av miljölagar, finns det fortfarande ett stort antal författningar vid sidan av balken som på ett eller annat sätt har betydelse för användningen av mark och vattenområden, utvinning av naturresurser och skyddet för hälsa och miljö. Plan- och bygglagen, skogsvårdslagen, väglagen och lagen om kärnteknisk verksamhet är några exempel. När Europeiska gemenskapen (EG) bildades efter andra världskriget var syftet främst att skapa en fri rörlighet över gränserna och därigenom underlätta för freden. Regleringen av miljön ansågs då och under åtskilliga år framåt som en rent nationell angelägenhet. Först vid slutet av 1970-talet kom insikten på allvar att miljöfrågornas gränsöverskridande karaktär borde medföra gemensamma regler. Allt fler miljöfrågor har sedan reglerats, såsom luft- och vatten­ kvalitet, naturskydd, kemikalier och genteknik. Miljöskyddets ställning har stärkts, såväl i de primära rättsakterna ”Fördragen” (ett slags grundlag), som i de sekundära rättsakterna (främst förordningar och direktiv). Europeiska unionen (EU) bildades 1992 genom det så kallade Maastrichtfördraget. Sverige är medlem sedan 1995 och därmed beroende av EU-rätten. Mark- och miljödomstolar och andra svenska rättstillämpade myndigheter 5

  6 kap. MB.   7–15 kap. MB.

6

23

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 23

2012-08-31 12.48


Inledning

är i vissa situationer bundna av dessa regler, i första hand EU-rättsliga ”förordningar”, som gäller omedelbart för enskilda och för domstolar och andra myndigheter i medlemsstaterna. En annan EU-rättsakt är ”direktiv” och det är denna form som klart dominerar inom miljörätten. Direktivens mål är direkt bindande för medlemsstaten, men det är de lagstiftande organen i varje stat som ska överföra direktivet till nationell lagstiftning. Lagstiftningen ska tydligt och fullt ut avspegla kraven i direktivet. Direktiven som sådana har under vissa förutsättningar ”direkt effekt” och binder då de rättstillämpande nationella myndigheterna. I andra fall kan dock direktiv påverka tolkningen av nationella regler, i direktivens riktning.7 Sammanfattningsvis styrs enskilda och myndigheter i Sverige av en rättsordning, som vid sidan av de regler som vi beslutat om nationellt (främst genom riksdagen), även innehåller regler som antagits av EU:s lagstiftande organ (Europeiska unionens råd och Europaparlamentet). Även EU-domstolens praxis på­­ verkar det svenska rättsläget.

7

  Om dessa frågor, se vidare nedan avsnitt 5.2.5.

24

12-47 Iustus Miljörätten 31 aug.indd 24

2012-08-31 12.48


3

DEN SVENSKA MILJÖRÄTTEN

Gabriel Michanek, född 1951, är professor i miljörätt. Charlotta Zetterberg, född 1960, är docent i miljörätt. Båda är verksamma vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet.

GABRIEL MICHANEK CHARLOTTA ZETTERBERG

M

iljörätten omfattar frågor om bl.a. luft- och vattenkvalitet, användning av naturresurser, skydd för arter och livsmiljöer, återanvändning och återvinning av avfall m.m. samt kontroll av kemikalier. Miljöbalken är den centrala svenska miljöförfattningen. I syfte att främja en hållbar utveckling innehåller balken olika rättsliga verktyg i form av t.ex. hänsynskrav, miljökvalitetsnormer, miljökonsekvensbeskrivningar, tillståndsprövning och särskilda skydd för arter och naturmiljöer. Vid sidan av miljöbalken finns ett stort antal författningar som på olika sätt har betydelse från miljösynpunkt. Den svenska miljölagstiftningen, och tillämpningen av denna, påverkas påtagligt av internationella regler och särskilt av EU-rätten. EU:s miljörätt är omfattande och växande. Den svenska miljörätten introducerar läsaren i miljörätten som juridiskt ämne. Bland författningarna analyseras miljöbalken särskilt ingående. Plan- och bygglagen och skogsvårdslagen är exempel på annan mark- och miljölagstiftning som behandlas. Den svenska lagstiftningen sätts in i ett internationellrättsligt sammanhang, främst EU-miljörätten. I boken ges exempel på hur regler används i olika situationer och flera rättsfall från svenska domstolar, däribland många från Mark- och miljööverdomstolen, och från EU-domstolen behandlas. En central fråga i boken är om lagstiftningen är ändamålsenlig från miljösynpunkt.

IUSTUS FÖRLAG

DEN

MILJÖRÄTTEN GABRIEL MICHANEK & CHARLOTTA ZETTERBERG

IUSTUS FÖRLAG

ISBN 978-91-7678-832-5

3:e upplagan

01 02 FnL1 EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu AFA3iI0= 02 0040

9 789176 788325

Sv.miljoratt.hela.3U.3.indd 1

8/29/12 6:47 PM

9789176788325