nos Autos nº. 0071603-20.2020.8.16.0000

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ 2ª CÂMARA CÍVEL Autos nº. 0071603-20.2020.8.16.0000 Recurso: 0071603-20.2020.8.16.0000 Classe Processual: Agravo de Instrumento Assunto Principal: Sistema Remuneratório e Benefícios Agravante(s): SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS PUBLICOS MUNICIPAIS (CPF/CNPJ: 80.205.503/0001-32) Rua Capitão Tobias Pereira da Cruz, 811 - Centro - SÃO JOSÉ DOS PINHAIS/PR - CEP: 83.005-050 Agravado(s):

MINISTERIO PUBLICO (CPF/CNPJ: 00.000.784/8449-92) Rua João Ângelo Cordeiro, S/N - até 1200/1201 - São Pedro - SÃO JOSÉ DOS PINHAIS/PR - CEP: 83.005-570 Cognição vestibular

Vistos e examinados

Trata-se de expediente recursal interposto frente à r. decisão, proferida pelo juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública do Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba, nos autos n.º 0005344-19.2020.8.16.0202, de ação civil pública, em que foi deferida a antecipação de tutela para suspender o pagamentos das gratificações por produtividade aos agentes fiscais e aos servidores que desempenham função de direção ou chefia, in verbis:

“Vistos, etc.

Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Paraná, em face do Município de São José dos Pinhais, representado pelo Sr. Prefeito, Antônio Benedito Fenelon e pelo Procurador-Geral do Município, Dr. Áriston Carlos Ghidin.

Em síntese, alega o Ministério Público ter encontrado inconsistências na Lei Municipal n.º 525/2004 (Estatuto dos Servidores Municipais), no que tange à interpretação quanto ao pagamento de gratificação de produtividade dos agentes fiscais.

As inconsistências encontradas foram duas: a) o pagamento cumulativo de gratificação por produtividade e de gratificação por função de direção e chefia, exercida pelos servidores ocupantes do cargo de agente fiscal municipal; b) a falta de previsão legal, estrito senso, dos principais aspectos

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PROJUDI - Recurso: 0071603-20.2020.8.16.0000 - Ref. mov. 9.1 - Assinado digitalmente por Jose Joaquim Guimaraes da Costa:3462 01/12/2020: RECEBIDO O RECURSO COM EFEITO SUSPENSIVO. Arq: Decisão

atinentes à concessão da gratificação por produtividade, tais como categoria dos servidores que serão beneficiados, valores, hipóteses de incidência e requisitos para a concessão.

Diante do exposto, pugna, em sede de tutela de urgência a suspensão da concessão de gratificações por produtividade fiscal aos servidores que desempenham funções de direção e chefia, pois estes se encontram afastados das atividades inerentes aos respectivos cargos eletivos; e a suspensão do pagamento das gratificações por produtividade fiscal a todos agentes fiscais enquanto não houver lei formal estabelecendo objetivamente os principais aspectos da gratificação. É o resumo. Passo a decidir.

Pugna-se pela concessão de tutela de urgência e, para tanto, necessário que se comprove a probabilidade do direito, o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo e a ausência de perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

O art. 37, inciso X, da Constituição da República determina que ‘remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices’.

Ainda, sobre o tema: ‘A lei – e apenas a lei – é fonte formal a fundamentar o dispêndio legítimo de recursos públicos, inclusive com o pagamento de pessoal. Tanto se dá como desdobramento de dois princípios fundamentais afirmados no frontispício da Constituição de 1988, quais sejam, o da juridicidade do Estado Democrático em que se constitui o Brasil e o republicano. Pelo primeiro, define-se a opção constitucional pela submissão de todos os comportamentos, máxime públicos, segundo Direito; pelo segundo, tem-se que a res pública, de todos, logo de todos deve ser conhecida e por todos discutida. A composição da res pública faz-se pelo patrimônio do povo, no qual se incluem os recursos econômico-financeiros, com os quais se faz face à despesa pública.

E um dos ônus mais pesados que sobre ela incide é aquele que decorre do pagamento dos agentes que compõem os quadros da Administração Pública. Logo, não se haveria de cogitar de feitura de gastos públicos, a dizer, comprometimento do patrimônio público, sem o prévio consentimento livre do povo. E a este se chega por meio de debate no qual são postos os termos do que se converte em lei, a obrigar as pessoas e as coisas com que atua o Poder Público’ (Princípios constitucionais do servidor público. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 287).

Assim, é certo que gratificação sem lei formal contraria o disposto no art. 37, inciso X, da Constituição Federal.

In casu, a gratificação por produtividade fiscal dos servidores ocupantes do cargo de agente fiscal do Município de São José dos Pinhais é regulamentada pelo Decreto n.º 880, de 26

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de dezembro de 2011.

Importa dizer, que decreto não cria lei, bem como nenhum outro direito ou obrigação, ele serve para regulamentar uma lei que já existe, mas que é muito vaga ou ampla, detalhando a norma.

O decreto supramencionado foi editado com fito de regulamentar o inciso VI do art. 91 e art. 95-A da Lei Municipal n.º 525, de março de 2004, que prevê a gratificação por produtividade.

Assim, a priori, não existiria contradição ao disposto no art. 37, da Carta Magna.

nenhuma

Ocorre, que o Ministério Público alega que a lei municipal não aborda de modo satisfatório a matéria, deixando de prever aspectos importantes como a categoria de servidores beneficiados, valores, hipóteses de incidência e requisitos para concessão.

De fato, ao observar a Seção V da Lei n.º 525/2004, não estão estabelecidos tais requisitos, que ficaram a cargo do Decreto n.º 880/2011.

Ora, é incontroverso que as condições para fruição de gratificações necessitam do preenchimento de requisitos formais para sua concessão, não podendo ficar ao alvedrio do Chefe do Executivo.

Portanto, o que importa é a verificação, na norma regulamentadora, do fato que gera o direito à percepção da vantagem, e não simplesmente o deferimento via Decreto Executivo, como percebemos no caso em apreço, onde não se vê qualquer indício de requisito mínimo que distingue, no atributo das funções, o servidor que recebe ou não a gratificação.

Assim, sem critérios legais, objetivos e impessoais para concessão da vantagem pecuniária à determinado servidor, há clara violação ao princípio da reserva legal.

Nesse sentido, e, a título de exemplo: APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE JAGUARÃO. PRETENSÃO DE INCORPORAÇÃO DE VENCIMENTO DA GRATIFICAÇÃO PECUNIÁRIA DECORRENTE DA OUTORGA DA MEDALHA ‘SERVIDOR MUNICIPAL EXEMPLAR’.

DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 2.215/1991, NOS AUTOS DO INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 70051336642 JULGADO PELO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJRS. CONCESSÃO DE VANTAGEM PECUNIÁRIA COM BASE EM CRITÉRIOS SUBJETIVOS. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E LEGALIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DA DEMANDA. RECURSO DESPROVIDO. (TJ-RS –

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AC: 70052539749 RS, Relatora: Maria Claudia Cachapuz, Data de Julgamento: 29.06.2017, Terceira Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 12.07.2017).

Incumbe dizer, ainda, que a lei que fixa vantagem remuneratória sem fixar percentual, deixando o critério a ser estabelecido pelo Chefe do Executivo, configura espécie de ‘cheque em branco legislativo’, que afronta o princípio da legalidade e, portanto, não pode ser admitido.

Tal entendimento também foi adotado pelo Tribunal de Contas do Paraná, ao analisar a constitucionalidade de lei municipal que tratava sobre gratificação por TIDE, conforme apontado pelo Ministério Público, e, que é plenamente aplicável ao caso presente (Acórdão n.º 578/18, Tribunal Pleno do TCE-PR, julgado em 15.03.2018).

Assim, porque a imperfeição da norma confere ampla discricionariedade ao Chefe do Poder Executivo para dispor de verbas públicas, sem amparo em elementos objetivos, é que entendo evidenciada a probabilidade do direito.

O mesmo pode ser dito quanto aos servidores que exercem função de direção ou chefia, porquanto a função é prevista em lei exclusivamente para aqueles ocupantes do cargo de agente fiscal e que esteja em pleno exercício.

Dessa forma, como a gratificação visa conceder benefício, no caso, como um prêmio aos resultados do trabalho, aquele servidor que não exerce, em tese, os serviços fiscais inerentes ao cargo, não fazem jus, pelo menos nessa análise superficial dos fatos, à gratificação.

Por sua vez, o perigo de dano encontra-se evidenciado diante da possível ofensa à gestão do dinheiro público.

Por toda a fundamentação acima exposta, considerada em sede de cognição preliminar e sumária, DEFIRO a tutela de urgência requerida para o fim de: Suspender a concessão de gratificações por produtividade fiscal aos servidores que desempenham funções de direção ou chefia; Suspender o pagamento das gratificações por produtividade fiscal a todos os agentes fiscais enquanto não houver lei formal estabelecendo objetivamente os principais aspectos da gratificação, tais como categoria dos servidores que serão beneficiados, valores, hipóteses de incidência e requisitos para a concessão.

No mais, citem-se os requeridos para, querendo, contestarem a presente ação, observado o disposto no art. 183 do CPC, ficando ressalvado que a ausência de contestação acarretará na presunção de veracidade dos fatos alegados na inicial (art. 344, CPC).

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Apresenta contestação, ao Ministério Público para manifestação.”

Inconformado, o agravante, em suas razões recursais, sustenta que a decisão vergastada se revela equivocada, comportando reforma.

Preliminarmente, embora não tenha figurado no polo passivo na origem, destaca sua legitimidade recursal, na qualidade de assistente, com fulcro no art. 8º, III da Constituição Federal, o qual lhe concede a condição de substituto de seus sindicalizados.

Refere haver farta jurisprudência no sentido do cabimento de sua atuação na defesa dos interesses de seus associados, além de dispor de autorização expressa em seu Estatuto Social.

Sobreleva seu interesse em intervir na causa, no intuito de proteger e defender os interesses de seus associados, os quais se encontram na iminência de sofrer abrupta perda salarial em virtude da decisão proferida em medida judicial em que sequer figuram como parte.

Salienta que seu pedido para ingresso no feito como assistente não foi ainda apreciado pelo juízo de origem, pois se exigiu a prévia intimação do Ministério Público, a despeito de inexistir previsão de tal exigência no art. 119 do CPC. Almeja seja apreciado e concedido seu pedido de ingresso como assistente do Município de São José dos Pinhais, reformando-se a decisão de mov. 18.1.

Aduz a prescrição do fundo de direito, porque o Estatuto dos Servidores do Município de São José dos Pinhais foi editado no ano de 2004 (Lei Municipal nº 525/2004) e a previsão relativa à gratificação de produtividade decorre de alteração legislativa promovida pela Lei Municipal nº 1.845/2011, de 28 de setembro de 2011.

Registra que desde então nunca se registrou a pretensa ilegalidade ou ausência de critérios para concessão da referida gratificação, constituindo relação jurídica estabilizada e aperfeiçoada com o tempo, não mais se sujeitando à perquirição judicial.

Ressalta que, conquanto a Lei nº 7.347/1985 não traga previsão expressa, o prazo prescricional para o manejo da ação civil pública é de 05 (cinco) anos, segundo assentado pela jurisprudência. Relaciona julgados em abono a sua tese.

Argumenta que o ato de determinação de pagamento de gratificação de produtividade aos agentes fiscais é ato único, concreto, de efeitos permanentes, incidindo a prescrição do fundo de direito, com amparo nos arts. 54 da Lei nº 9.784/1999 e 1º, do Decreto nº 20.910/1932.

No mérito, alterca que a gratificação de produtividade aos agentes fiscais do Município de São José dos Pinhais é disciplinada pelas Leis Municipais nº 525/2004 e

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nº 1.845/2011, esvaziando o argumento do ente ministerial acerca da ausência de previsão legal específica.

Argui ser falacioso o argumento de inexistência de requisitos para o pagamento da vantagem, os quais se extraem da simples leitura do art. 95-A do Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, na redação atribuída pela Lei Municipal nº 1.845/2011, sendo lícito atribuir-se ao decreto a tarefa de regulamentação do dispositivo.

Defende ser lícita a cumulação da gratificação de produtividade com aquela decorrente do exercício de função comissionada, pois quem a exerce não deixa de atuar na fiscalização tributária, em virtude da deficiência crônica de pessoal no município.

Aponta que a suspensão do pagamento da gratificação implicará violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

Pondera que a supressão, a redução ou a não concessão de vantagens pecuniárias geram inegáveis efeitos patrimoniais aos servidores e, em conformidade com o art. 5º, LIV e LV da Constituição Federal e com entendimento do Supremo Tribunal Federal, em repercussão geral, deve ser precedido de procedimento administrativo.

Observa haver violação ao art. 21 da LINDB, o qual dispõe sobre a necessidade de fixação de disciplina transitória para decisões que possam causar gravames anormais ou excessivos aos interessados.

Esclarece que, embora a decisão impugnada não tenha declarado expressamente a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 525/2004, afasta sua incidência em parte, e excepciona a aplicação do Decreto nº880/2011, reputando, inconstitucionais os atos do poder público, por via transversa.

Frisa

que

versando

a

arguição

do

parquet

sobre

inconstitucionalidade substancial, esta somente poderia ser reconhecida pelo magistrado em sentença, não comportando seu exame em liminar, em correspondência à cláusula de reserva de plenário.

Ambiciona sejam liminarmente suspensos os efeitos da decisão impugnada, com fulcro no art. 1.019, caput e inciso I do art. 995, ambos do Código de Processo Civil, diante do risco gerado pelo perigo da demora na entrega da prestação jurisdicional, para restabelecer o pagamento das gratificações de produtividade aos servidores comissionados e aos agentes fiscais e, ao final, seja julgado procedente o recurso para admitir sua intervenção no feito na qualidade de assistente, revogar a liminar ou, sucessivamente, reconhecer a nulidade do decisum agravado, cassando-o.

É o sucinto relatório.

Prefacialmente, insta apreciar a legitimidade recursal do Sindicado dos Servidores Públicos Municipais de São José dos Pinhais.

Esclarece o recorrente que não teve seu pedido de inclusão como

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assistente apreciado pelo magistrado de origem, porque condicionado à prévia manifestação da parte autora, porém, assegura deter legitimidade para atuar no feito, em defesa dos interesses de seus sindicalizados, conferida por disposição constitucional (art. 8º, III da CF).

A despeito de não se poder apreciar o pleito formulado na origem, para sua inclusão no processo como assistente do Município de São José dos Pinhais, sob pena de supressão de instância, é indiscutível sua legitimidade recursal, tendo em vista que a decisão impugnada gera repercussões imediatas sobre a remuneração dos servidores, figurando o agravante, in casu, na condição de substituto processual dos servidores atingidos pelo decisum.

Sendo assim, reconheço a legitimidade recursal do Sindicado dos Servidores Públicos Municipais de São José dos Pinhais, sem prejuízo do oportuno exame de sua legitimidade para atuar como assistente perante o juízo de origem.

Presentes os demais requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, conhece-se do recurso.

Objetiva o recorrente a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, para que se suspendam imediatamente os efeitos da liminar concedida pelo magistrado de origem. É

certo

que,

para

conceder

o

efeito

pretendido,

até

o

pronunciamento definitivo da câmara, deve-se confirmar a presença do perigo de lesão e a relevante fundamentação do recurso.

No exame da matéria, cumpre ao relator, no exercício da liberdade de investigação crítica, convencer-se, à luz dos fatos e dos elementos probatórios constantes nos autos sobre a manutenção ou não da decisão recorrida, até o julgamento final do agravo de instrumento.

Pois bem. Em sede de juízo provisório, vislumbra-se a relevância da fundamentação apresentada pelo ente sindical, especialmente no tocante à afronta ao art.

21 da LINDB, bem como o perigo de lesão grave ou de difícil reparação para os servidores, destinatários diretos da medida liminar, proveniente do risco de lesão irreparável pela supressão de parcela significativa de sua remuneração, sem qualquer previsibilidade e sem imposição de regras de transição para o necessário planejamento financeiro.

Como bem asseverado pelo agravante, a lei municipal desfruta de presunção de constitucionalidade e, portanto, o afastamento de sua incidência reclama o procedimento de controle próprio, ainda que difuso, com observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

O afastamento da aplicação da norma, de forma prematura, em sede liminar, sem a efetiva declaração de inconstitucionalidade dos diplomas ou dispositivos normativos, revela-se temerária e em desacordo com as novas disposições contidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com a redação dada pela Lei nº 12.376/2010, primordialmente porque afeta o pagamento de verba de natureza alimentar.

Embora não se ignore a validade da apreciação e das recomendações do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, corporificadas no prejulgado nº 25,

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bem como sua congruência com o pedido inicial formulado pelo Ministério Público do Estado do Paraná, visualiza-se a existência de projeto de lei em tramitação para as adequações necessárias, num indicativo de que o Município de São José dos Pinhais não quedou inerte.

Não se pode, contudo, descurar que o impacto decorrente das pretendidas adequações não se projeta apenas sobre o erário municipal, mas diretamente sobre a subsistência dos servidores públicos, os quais vinham percebendo a verba de boa-fé, por erro de interpretação e de aplicação da norma jurídica pelo poder executivo.

Diante da peculiaridade do caso trazido a exame, portanto, com amparo no princípio da dignidade da pessoa humana e, especialmente, considerando o atual momento do processo na origem, resguarda-se, por ora, a manutenção do pagamento da vantagem aos agentes fiscais, inclusive àqueles ocupantes das funções de chefia e direção.

Registre-se, por oportuno, que, tendo em vista o conteúdo do decisum impugnado, ao se conferir o efeito suspensivo ao recurso, tem-se, na prática, a concessão antecipada da tutela recursal, porquanto resta impedida de produzir efeitos, até o julgamento definitivo do agravo de instrumento, sem prejuízo de sua eventual reapreciação ou cassação.

Sendo assim, com fundamento no artigo 1.019, inciso I do CPC, suspende-se os efeitos da liminar concedida pelo juízo de origem, até o julgamento definitivo do mérito deste recurso pela e. 2ª Câmara Cível.

Intimem-se os agravados para que respondam, observando o disposto nos artigos 183 e 1.019, II, do Código de Processo Civil/2015.

Dê-se, pelo modo mais célere, ciência desta decisão ao MM. Juiz da causa, solicitando que preste as informações que julgar necessárias e, ao mesmo tempo, exercite, querendo, o juízo de retratação, entendendo-o conveniente.

IV - Após, vista à procuradoria Geral de Justiça.

V - Ultimadas as diligências, voltem à conclusão.

Curitiba, 01 de dezembro de 2020.

Desembargador José Joaquim Guimarães da Costa Desembargador

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