Preliminares ref2

Los retos del REF

Control de ayudas, creación de empleo y financiación autonómica

Colección Cátedra del

REF · n.o 2

Los retos del REF

Control de ayudas, creación de empleo y financiación autonómica Salvador Miranda Calderín José Andrés Dorta Velázquez José Juan Déniz Mayor (Coordinadores)

2016

Colección Cátedra del REF · n.o 2 Los retos del REF

Control de ayudas, creación de empleo y financiación autonómica Salvador Miranda Calderín, José Andrés Dorta Velázquez y José Juan Déniz Mayor (Coordinadores) Los RETOS del REF : control de ayudas, creación de empleo y financiación autonómica / Salvador Miranda Calderín, José Andrés Dorta Velázquez, José Juan Déniz Mayor (coordinadores). -- Las Palmas de Gran Canaria : Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, Servicio de Publicaciones y Difusión Científica, 2016 304 p. ; 24 cm. -- (Cátedra del REF; 2) ISBN 978-84-9042-302-8 1. Canarias - Régimen económico y fiscal 2. Hacienda Pública - Canarias I. Miranda Calderín, Salvador, coord. II. Dorta Velázquez, José Andrés, coord. III. Déniz Mayor, José Juan, coord.

IV. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, ed. V. Serie 336.02(649) 336.225(649) © del contenido: los autores © 1ª edición, 2016 Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Cátedra del REF de la ULPGC Servicio de Publicaciones y Difusión Científica de la ULPGC www.ulpgc.es/publicaciones · serpubli@ulpgc.es ISBN: 978-84-9042-302-8 Depósito Legal: GC 1086-2016 IBIC: KFFD / KFFD1 / 1MTANC Producción: Servicio de Publicaciones y Difusión Científica de la ULPGC Impresión: Gráficas Tegrarte

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ÍNDICE Prólogo ..........................................................................................................9 Capítulo 1. La evolución del privilegio de franqueza y la imposición de la Hacienda real en Canarias en los siglos XV y XVI (Salvador Miranda Calderín) ..............................................................................17

Capítulo 2. Los límites de ayudas de estado en el REF y las consecuencias de su superación (Francisco Hernández González) ............................................57

Capítulo 3. El control de ayudas en el REF desde una perspectiva crítica y aplicada (Salvador Miranda Calderín y José Andrés Dorta Velázquez) ................................................................................................83

Capítulo 4. Cómputo y límites de las ayudas de estado en las entidades de la zona especial canaria (José Andrés Dorta Velázquez, Víctor Manuel Sánchez Blázquez y Francisco Javier Santana González) ..................................137 Capítulo 5. La materialización de la RIC en creación de puestos de trabajo (Miguel Ángel Herrero Hernández) ................................................179

Capítulo 6. Canarias y el sistema de financiación de las comunidades autónomas en el periodo 2009-2014 (Arturo Melián González y José Andrés Dorta Velázquez) ..........................................................................219

Temas de divulgación. Las diversas alternativas para la materialización de la RIC (Murli Kessomal Kaknani) ..................................................................289

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PRÓLOGO Cuando el profesor Salvador Miranda, titular de la cátedra del Régimen Económico Fiscal de Canarias (en adelante, REF) de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, me escribió, a principios de octubre, para pedirme que prologara esta obra, acepté gustosamente su ofrecimiento. Siempre me ha interesado el estudio de nuestro Régimen Económico Fiscal, y me agradó ver que este segundo libro de la Cátedra examinaba detenidamente una serie de temas candentes del REF como las ayudas de Estado y su control y el mismo sistema de financiación autonómica.

Desde un punto de vista teórico, debe recordarse que el Régimen Económico Fiscal de Canarias —así lo ha explicado Orozco Muñoz (El Régimen Fiscal de Canarias. Su conformación por el bloque de constitucionalidad, Marcial Pons, Madrid, 1997)— es una institución jurídica diferencial del Archipiélago Canario, de conformación histórica, reconocida y garantizada por la Constitución, que se caracteriza por constituir un Derecho Tributario Especial y Particular, cuyas notas fundamentales son, de una parte, la inaplicabilidad en las islas de todo impuesto que, sin constituir fuente de financiación directa de las Haciendas canarias, grave el tráfico comercial de bienes; de otra, la presencia de un sistema especial y complementario de financiación de las Haciendas Canarias; y, por último, la existencia de una serie de exenciones y beneficios fiscales en la imposición directa estatal.

No es este el lugar para profundizar en esta definición. Nos conformamos con destacar dos notas del REF que considero fundamentales y que, además, creo que hay que reiterar insistentemente en estos momentos en que

Francisco Clavijo Hernández

se habla en todos los medios de la reforma de la Constitución y de la modificación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas: A) En primer lugar, quiero puntualizar que el Régimen Económico Fiscal de Canarias es una institución histórica que, como enseña Carballo Cotanda (Canarias, Islas Francas, Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Santa Cruz de Tenerife, Tenerife, 1970), ha ido formándose a lo largo de los últimos cinco siglos, con sus propios principios configuradores, que permiten hoy su plena identificación a través de su “acervo histórico”.

Que el REF tiene un carácter histórico es hoy una cuestión plenamente aceptada por la doctrina y, además, reconocida también por el Tribunal Constitucional en el fundamento 2º de la STC 35/1984, de 13 de marzo, cuando afirma que “deberá dejarse constancia de que, prescindiendo de algún precedente más remoto, los orígenes próximos del actual régimen económicofiscal de Canarias se sitúan en el Real Decreto de 11 de julio de 1852, de declaración de puertos francos, lo que se amplió por la Ley de 6 de marzo de 1900, hasta la vigencia de la Ley de 22 de julio de 1972, que contiene el actual marco económico fiscal, incluso tras la vigencia del Estatuto de Autonomía de 1982, de acuerdo con el cual Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, basado en la libertad comercial de importación y exportación y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo”.

Esta característica del REF nos permite afirmar, de un lado, su preexistencia respecto de la Constitución de 1978, y de otro, que el REF es un concepto histórico. Sin entrar ahora en una reflexión filosófica sobre el Derecho Tributario Especial de Canarias, debe precisarse que un concepto es histórico no por su mutabilidad en el tiempo, como muchas veces erróneamente se dice, ni porque esté referido a la historicidad de la propia razón que lo estudia, sino, como indicaba con acierto el profesor González Vicén, por su vinculación esencial a una estructura histórica, que es lo que ocurre verdaderamente con el REF. Tanto es así, que la historia de nuestras islas —como dice el profesor Antonio Macías— no se entiende sin el REF, y lo que es más importante aún, tampoco cabría hoy un desarrollo económico de nuestras islas sin el REF. B) En segundo lugar, tampoco debemos olvidar —y hoy menos que nunca— que el Régimen Económico Fiscal de Canarias, desde una perspec10

Prólogo

tiva material o sustantiva, tiene un contenido singular que, a mi juicio, se define por tres notas: a) la primera, por la inaplicación en el archipiélago de los impuestos estatales que, sin ser ingresos de las Haciendas territoriales canarias, graven el tráfico comercial de bienes; b) la segunda, por un sistema especial y complementario de tributos de las Haciendas territoriales canarias, y c) la tercera, por la existencia de una serie de exenciones o beneficios fiscales en la imposición directa estatal.

Esta característica o singularidad del Régimen Económico Fiscal no puede considerarse un verdadero privilegio económico o social de Canarias. Pues aparte de estar el REF plenamente reconocido y garantizado por la Constitución como un instrumento distinto y complementario de financiación de las Haciendas Canarias, según ha expuesto con precisión el profesor Génova Galván, su finalidad es compensar o paliar las desfavorables “circunstancias del hecho insular” (art. 138.1 de la Constitución), y la lejanía del territorio insular [art. 16.1 e) de la LOFCA], lo que es perfectamente acorde con las exigencias constitucionales.

De ahí que los tributos derivados del REF no puedan considerarse, como señala algún sector doctrinal que estudia actualmente el sistema de financiación autonómica, como recursos que forman parte del sistema de financiación general de la Comunidad Autónoma de Canarias. De ninguna manera. El Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), el Arbitrio sobre Importaciones y Entrega de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM) y el rendimiento derivado del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte (IEDMT) conforma un sistema especial y complementario de financiación de la Comunidad Autónoma y de los Cabildos y Ayuntamientos canarios.

Por ello incluirlos dentro del sistema de financiación general de las Comunidades Autónomas supondría, a mi entender, una vulneración del REF y, lo que es más grave aún, constituiría una medida atentatoria contra la Disposición Adicional 4ª de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas que dispone: “La actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal. La Comunidad Autónoma de Canarias, como consecuencia de su peculiar régimen económico y fiscal de este territorio, es titular de los rendimientos derivados de este régimen, en los términos establecidos en 11

Francisco Clavijo Hernández

la Ley 20/1991, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, en la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias y demás legislación actualmente vigente”.

Renunciando a profundizar en esta última cuestión, ya que su análisis nos alejaría de la presentación de esta obra, quiero destacar que este segundo libro de la Cátedra del REF de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, constituye una miscelánea formada por un conjunto de trabajos en los que se analizan cuatro temas en relación con el REF: 1) los antecedentes históricos, 2) las ayudas de Estado, 3) la materialización de la Reserva para Inversiones en Canarias, y 4) el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el período 2009-2014.

Así, el primer capítulo del libro, cuyo autor es el profesor Salvador Miranda, estudia la evolución de las exenciones de todo tipo de pechos y alcabalas en las islas realengas a partir de 1507. En él se destacan las singularidades de los tributos de la Hacienda real que se recaudaban en las Islas en el siglo XVI y cómo evolucionó el privilegio de franqueza en dicho siglo hasta su regionalización. Salvador Miranda destaca con acierto la importante labor que ejercieron los emisarios canarios en la Corte, labor que probablemente se haya repetido en otros momentos históricos. Al fin y al cabo, el desarrollo y evolución del REF, como concepto histórico, es fruto de su adaptación normativa a las necesidades de las islas en cada tiempo.

Un segundo tema que examina esta obra es el de las ayudas de Estado.

Ya en el primer libro de la Cátedra del REF de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria se estudió esta misma cuestión desde la perspectiva del Derecho interno, y más concretamente, de la regulación del Real Decretoley 15/2014. Su autor es Francisco Hernández González, profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, quien retoma nuevamente en este libro este tema profundizando, con gran finura jurídica, en los efectos de la superación de los límites de acumulación de ayudas a la luz de las recientes modificaciones normativas y de la doctrina publicada hasta el momento.

El tercer capítulo también viene a completar la escasa literatura que hasta este momento se ha publicado sobre el control de las ayudas, prestando 12

Prólogo

especial atención a los incentivos fiscales a la inversión productiva, sin perjuicio de que en él se hace referencia también a otras ayudas o incentivos fiscales, dado que la propia acumulación de ayudas demanda —obvio es decirlo— un análisis global de las mismas. El trabajo lo realizan los profesores Salvador Miranda y José Andrés Dorta. Este estudio lo considero muy interesante, ya que no solo examinan los autores el pormenor de la normativa actual, sino que también realizan una serie de reflexiones pertinentes sobre la estrategia de modernización del control de ayudas regionales establecida por la Comisión Europea, lo cual —no hace falta insistir en ello— requerirá una nueva planificación fiscal de nuestras empresas.

El capítulo cuarto profundiza en el control de ayudas desde una perspectiva empírica, tomando las entidades ZEC como objeto de estudio. Como es conocido, la Cátedra del REF de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria ya se ha pronunciado sobre el gran atractivo que supone la ZEC, y ahora los autores de este trabajo, los profesores José Andrés Dorta y Victor Sánchez, y el graduado Francisco Javier Santana, analizan si las ayudas al funcionamiento que disfrutan las entidades ZEC pueden estar sobrepasando los umbrales establecidos. Las conclusiones a las que llega este estudio son importantes y en él se destaca que las entidades ZEC se caracterizan por una estructura económica con escasa relevancia de inversiones inmobiliarias y de resultados atípicos, ya que su vocación por la actividad productiva resta importancia a los resultados que puedan acogerse a otros incentivos fiscales del REF. Ahora bien, si en un futuro se pusieran de manifiesto resultados por enajenación de activos no corrientes (especialmente extrafuncionales), sería necesario —según explican los autores— un cambio en la planificación fiscal de las empresas dado que sólo tendrá sentido dichos incentivos a la inversión si pueden materializarse en inversiones iniciales. De lo contrario, concluyen, se corre el riesgo de superar los umbrales de acumulación de ayudas al funcionamiento.

En el quinto capítulo, Miguel Ángel Herrero, centra la atención en una de las posibilidades que actualmente brinda la regulación de la materialización la Reserva para Inversiones en Canarias (en adelante, RIC) en la creación de puestos de trabajo. Se trata —creo no equivocarme— del primer trabajo que ahonda en esta materia, y comparto con el autor el juicio de que esta 13

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alternativa a la materialización no está gozando hoy del éxito esperado. Si bien el hecho de que Canarias se sitúe, a mediados de junio de 2016, entre las regiones con mayor conversión de contratos temporales en indefinidos, otorga un rayo de esperanza al éxito de la materialización de la RIC en la creación de puestos de trabajo. En todo caso, quiero destacar que este capítulo es muy práctico y recoge punto por punto los detalles de cómo cuantificar la creación de empleo, ya sea calificada dicha creación de empleo como ayuda a la inversión (por estar vinculada a la inversión inicial) o como ayuda de funcionamiento.

El capítulo sexto del libro se titula “Canarias y el Sistema de Financiación de las Comunidades Autonómicas en el periodo 2009-2014”, y en él sus autores, los profesores Arturo Melián y José Andrés Dorta, analizan en profundidad la posición de la Comunidad Autónoma de Canarias en el sistema de financiación autonómica durante los años 2009-2014. No podemos intentar siquiera un resumen de sus conclusiones; pero sí quiero destacar que la aportación realizada por los autores —que es importante— puede ser de gran utilidad para abordar la situación de nuestra Comunidad Autónoma en la conformación del nuevo modelo de financiación, en el que deberán afrontarse cuestiones como la mejora de la equidad en el reparto de los recursos, la suficiencia en la financiación de las competencias y, sobre todo, la consideración de los tributos derivados del REF como recursos que no forman parte del sistema de financiación autonómica, ya que, como he explicado en líneas anteriores, el REF constituye —no debe olvidarse— un sistema especial y complementario de financiación de las Haciendas Canarias.

Basten estas notas para poner de manifiesto que la Cátedra del REF de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria logra con esta segunda obra afianzar plenamente sus objetivos, entre los que se encuentran el estudio y la explicación de nuestras singularidades económicas y fiscales. En este afán, Murli Kessomal cierra el libro con un estudio de las diversas alternativas de materialización de la RIC, en el que analiza sintéticamente los distintos supuestos de materialización de la Reserva, destacando las principales novedades del actual artículo 27 de la Ley 19/1994, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, respecto a la redacción vigente hasta el año 2014, y haciendo mención también a aquellas formas de materiali14

Prólogo

zación que no son posibles a partir del año 2015, al ser suprimidas en la actual redacción.

En fin, solo me resta felicitar a la Cátedra del REF de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria por esta obra que proporciona muchas de las claves conceptuales para la comprensión de nuestro actual REF, y encarecerle a su titular que prosiga con su labor de estudio de nuestras especialidades fiscales. Ha sido sin duda un acierto suyo la estructuración que presenta el libro, lo que hace muy fácil su lectura y el trabajo con él, pues resulta bastante cómodo encontrar en sus páginas la cuestión que se busque o interese. Dado este enfoque sistemático, cabe augurar a este segundo libro de la Cátedra del REF una gran difusión, y así lo deseo muy vivamente.

Francisco Clavijo Hernández

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario

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