Reforma a Carabineros de Chile

Reforma a Carabineros de Chile Sergio Arenas Benavides (*) Resumen: Es urgente una reforma a Carabineros. Una policía con un pecado original (creada por una dictadura en 1927), con una formación y disciplina militar impensables en un país democrático habida cuenta que es la única policía que tenemos (no contemos Investigaciones), que concentra demasiadas funciones que no son propias de lo que corresponde a un cuerpo de seguridad. Deberíamos imitar la experiencia de otros países y dividir la institución en: a) una guardia civil o gendarmería a cargo de la vigilancia de fronteras y costas; b) una policía nacional que se encargue de la seguridad en carreteras, parques nacionales, zonas rurales y sus similares; c) policías urbanas a cargo de las municipalidades que dirijan el tránsito urbano y el cumplimiento de la ley en ciudades y pueblos; y d) una policía judicial que ejecute las órdenes de los tribunales. Por cierto, también hay que hacer reformas en cuanto a la formación de nuestros policías, terminando con la distinción entre oficiales y no oficiales.

Abstract: It is urgent a reform for Carabineros de Chile, the Chilean police. A policeman with an original sin (created by a dictatorship in 1927), with training and military discipline unexpected for a democratic country given that it is the only police we have (but Investigaciones de Chile), which concentrates too many features that are not characteristic of corresponds to a security body. We should emulate the experience of other countries and dividing the institution: a) a “civil guard” or gendarmerie in charge of surveillance of borders and coasts, b) a “national police” that is responsible for safety on roads, national parks, rural and other similar labours, c) an “urban policemen” in charge of municipalities that address urban traffic and law enforcement in cities and towns, and d) a “judicial police” to carry out the orders of the courts. By the way, we have to make reforms in the training of our police, ending the distinction between official and unofficial.

Introducción En el último tiempo hemos conocido de graves acusaciones contra el actuar de la policía uniformada chilena, los Carabineros. Acusaciones que no se reducen sólo a la forma de enfrentar los actos y desórdenes públicos, sino al trato que han dado a varios detenidos lesionando no sólo su integridad física y sicológica sino también su dignidad y honra 1. Y (*)

Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Chile (2012).

Véase: - “Carabineros anuncia sanciones contra efectivos acusados de "tratos vejatorios" contra estudiantes de Rancagua”, La Tercera (29-8-2012): http://www.latercera.com/noticia/nacional/2012/08/680480655-9-carabineros-anuncia-sanciones-contra-efectivos-acusados-de-tratos-vejatorios.shtml - Saffirio, René. ¿Quién frena a la policía? Blogs de Radio Cooperativa: 1

esto, que pudiera ser un problema reciente merced a los últimos movimientos estudiantiles, ha sido una crítica constante al menos durante este siglo. Tal pareciera que no son casos aislados o esporádicos, sino un comportamiento más frecuente de lo que parece. Lo increíble del caso es que Carabineros sigue teniendo un apoyo bastante alto de la población, la misma que apoya los últimos movimientos sociales2. Esto no debe entenderse como una contradicción, sino como resultado de la incidencia que tiene la institución policial en la vida de las personas, no sólo en cuanto a los desmanes propios de las protestas sino también en varios otros aspectos muy distintos de la realidad social.

Partiendo de la base que el Estado de Derecho necesita de instituciones que permitan el efectivo cumplimiento del ordenamiento jurídico, y que entre éstas debe contarse la policía como ente vigilante del orden callejero y prevención de delitos3, es que no puede pensarse que Carabineros sea un enemigo de la población. Al contrario, es un organismo absolutamente necesario, sin el cual no podríamos tener tranquilidad en nuestro quehacer diario.

Dicho esto, la tesis a desarrollar en esta columna es que Carabineros necesita una reforma profunda para que pueda adquirir el estándar de una policía acorde a lo que se exige para los países democráticos. Primero tenemos que identificar los problemas que subyacen a esta institución, para luego estudiar las posibles medidas a adoptar.

I. Diagnóstico Quizá la raíz más profunda del problema está en el momento originario de la institución. En efecto, el “pecado original” de Carabineros es haber sido creado por una dictadura, en específico el primer gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931), que se caracterizó por su comportamiento autoritario y que terminó abruptamente dando inicio a un bienio de

http://blogs.cooperativa.cl/opinion/politica/20120828083357/%C2%BFquien-frena-a-la-policia/ 2 “Expertos explican por qué Carabineros es la institución más confiable para los chilenos”, emol.com (31-8-2012): http://www.emol.com/noticias/nacional/2012/08/31/558429/expertosexplican-porque-carabineros-es-la-institucion-mas-confiable-para-los-chilenos.html 3 Delgado, Víctor. "Policía, Derechos Humanos y Libertades Individuales". Revista Instituto Interamericano de Derechos Humanos vol. 17 (1993), p. 88: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/17/dtr/dtr4.pdf

inestabilidad institucional4. Carabineros nació en abril de 1927 a partir de la fusión de las policías municipales y fiscales en un solo cuerpo centralizado5. Esto, que podría ser una nimiedad para algunos, es algo que marca necesariamente el actuar de este cuerpo policial.

Basta al efecto compararlo con la otra policía, la de Investigaciones, que surgió en 1934 (segundo gobierno de Arturo Alessandri) y no tiene el aura negativa que tiene Carabineros.

Otro problema, derivado del anterior, es en cuanto a su formación y ordenamiento, que son militarizados6. Históricamente en Chile la policía ha tenido un carácter militarizado, aunque conviviendo con guardias o cuerpos policiales más “civiles”7. Se ha señalado que este carácter militar le ha permitido a la policía chilena ser menos proclive a la corrupción que ha sido un mal endémico de otros países del continente8, además de evitar una posible disgregación del cuerpo policial. Sin embargo, Carabineros sigue el mismo modelo que se aplica en el Ejército, el modelo prusiano9, pensado para una monarquía absoluta y autoritaria pero no para un país que se dice democrático. Así, Carabineros se organiza en oficiales (formados en la Escuela de Carabineros10), suboficiales (formados en la Escuela

Véase “Carlos Ibáñez del Campo: polémica y figura”, capítulo de “Chile y Latinoamérica en el siglo XX”: http://es.wikibooks.org/wiki/Chile_y_Latinoamérica_en_el_siglo_XX/Carlos_Ibáñez_del_Campo:_ polémica_y_figura 5 “1927, el año de Carabineros de Chile”, folleto del Museo de Carabineros: http://www.museocarabineros.cl/fasciculos/fasciculo6.pdf 6 Artículo 1° de la Ley 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros: “Carabineros de Chile es una Institución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley”.

7 Véase Maldonado, Carlos: "Militarización de la policía: una tendencia histórica chilena" (1996): http://www.memoriachilenaparaciegos.cl/archivos2/pdfs/MC0018154.pdf 8 Véase para el particular: - Orces, Diana. “Victimización por corrupción por la policía”. Revista de Ciencia Política U. Católica de Chile, vol. 28 N° 3 (2008), pp. 203-208: http://www7.uc.cl/icp/revista/pdf/rev283/10_vol_28_3.pdf (especialmente ver gráfico de la pág.

204, donde aparece Chile como el país con el menor índice de corrupción policial) - Salas, Alejandro. “Corrupción policial: ¿realismo mágico en América Latina?” blog Transparencia Internacional en español (4-8-2011): http://blog.transparency.org/2011/08/04/corrupcion-policial/ 9 Sobre el particular, véase Silva, Juan Domingo. “La Prusianización del Ejército de Chile, la primera modernización”: http://www.archivochile.com/Poder_Dominante/ffaa_y_orden/Sobre/PDffaasobre0026.pdf 10 Sitio web: www.escuelacarabineros.cl 4

de Suboficiales11) y carabineros rasos (formados en la Escuela de Formación12), en ese orden de jerarquía y sin posibilidad de ascender sino dentro del orden. Esta forma de organización reproduce también los defectos propios de la disciplina militar, amén de otras limitaciones como la imposibilidad de derechos sindicales y su no deliberancia en los asuntos públicos (art. 2 LOC Carabineros). Asimismo, pese a la reforma del año 2011, en la que Carabineros es puesto bajo la dependencia operativas del Ministerio del Interior (ley 20.502), sus miembros están todavía bajo la jurisdicción de la Justicia Militar (art. 6 del Código de Justicia Militar13). Si bien la idea de una policía militar no es exclusiva de Chile (tenemos el ejemplo de la Guardia Civil española o la Guardia Nacional en los EE.UU.), en otros países al menos hay paralelamente una policía no militar que se dedica a las labores de orden público urbano.

También debemos considerar como uno de los puntos a tratar la excesiva concentración de funciones que tiene Carabineros. Al ser la única policía existente en el país, si exceptuamos a Investigaciones que tiene funciones más específicas, debe cumplir una serie de labores muy diversas, que a veces escapan al concepto de “policía”. Así, Carabineros debe ocuparse de la seguridad vial tanto en sectores urbanos como rurales, del orden público en ambos sectores, la persecución y captura de delincuentes, servir de guardia nacional en algunos casos (sobretodo catástrofes), de guardia costera, de policía judicial, de vigilancia de menores, de cuerpo de rescate, de control fronterizo, de control forestal, de auxilio a los desvalidos, funciones educativas, inclusive misiones de paz en otros países14, y en caso de guerra sumarse a las fuerzas armadas para combatir al enemigo. Anteriormente tenía más funciones, incluso de orden civil, tales como otorgar el certificado de residencia, servir de receptores judiciales, recibir las notificaciones de cambio de domicilio, entre otros15. Para el año 2008 tenía más de 40 mil funcionarios y representaba cerca del 85% del total de la

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Sitio web: http://www.esucar.cl/ Sitio web: www.esfocar.cl 13 Modificado por la ley 20.477, que sacó de esta jurisdicción los casos en que se involucren civiles y menores de edad.

14 Manual de Doctrina de Carabineros, pags. 49-51, 59-60: http://deptocom.carabineros.cl/manual_doctrina/manual_doctrina.pdf 15 Derogadas algunas de éstas por la ley 20.227.

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policía nacional16. Esta mezcolanza de tareas, si bien no pareciera agobiar a los integrantes de la policía, sí es un punto en contra a la hora de la eficiencia de sus labores, y genera la contradicción sentimental que tiene la población17. Asimismo, se critica que esta cercanía entre esta policía y el pueblo tenga el riesgo de ser usada indebidamente por los poderes políticos con el peligro de socavamiento de la democracia (un “aparato ideológico del estado” diría Althusser)18.

Por último, un defecto importante se refiere a la hora de la formación que tienen nuestros policías. De partida, por la diferencia notoria que hay entre las diferentes escuelas en cuanto a la variedad y calidad de la enseñanza impartida. Basta darse una vuelta por los sitios web de las respectivas escuelas para advertir que, por ejemplo, el nivel de formación de los oficiales es equivalente a una carrera profesional, mientras que los otros están más cerca de la formación técnica superior19. Esto, sumando a lo ya señalado antes, afecta negativamente la relación que tiene la policía chilena con la población en general y particular.

II. Propuestas Vistos los problemas que adolece la institución, nos queda claro que se requieren profundas reformas. Estas modificaciones no se deben hacer porque sí, sino que deben responder a una orientación fundamental, que dado lo señalado en este artículo, es convertir a la policía uniformada de Chile en un cuerpo de seguridad acorde a las exigencias propias de un Estado democrático de Derecho.

Tudela, Patricio. “La evaluación de la labor policial preventiva: La evaluación de la labor policial preventiva” Fundación Paz Ciudadana (2011), página 6: http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/chile/evaluaciones/laborpolicial.pdf 17 “Expertos explican…” op. cit. Rescato la frase de Pablo Huneeus: “Yo creo que el apoyo puede ir decreciendo en la medida en que está todo revuelto, en que las funciones tradicionales de Carabineros son sobrepasadas en imagen por su rol de guardia nacional. Incluso sugeriría un uniforme distinto, así como uno distingue a los de Tránsito por una piocha, tiene que ser una distinción total”.

18 Véase Urbina, Wilfredo. "Aproximación histórica al rol político de Carabineros de Chile". blog Estudios Históricos (2010): http://www.estudioshistoricos.cl/blog/aproximacion-historica-al-rolpolitico-de-carabineros-de-chile 19 La formación de un oficial de Carabineros dura 8 semestres, mientras que la de un policía raso es de apenas dos. No he podido averiguar cuánto es la de un suboficial, aunque estimo un promedio de 4 a 6 semestres.

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Así las cosas, las reformas que necesita nuestra policía deben, en primer lugar, eliminar el carácter militar que posee actualmente la policía. Luego, proceder a la división de sus funciones en órganos distintos con una visión y misión particular para cada uno. También, reformar la formación de los policías con miras a eliminar la categorización rígida actual y adoptar métodos de ascenso más igualitarios. Vamos a echar un vistazo a cada propuesta.

1.- Eliminar el carácter militar de Carabineros Como dijimos anteriormente, el modelo militarizado de Carabineros no se aviene bien con la idea de país democrático que tiene o aspira a tener Chile. Este modelo sólo acentúa los otros defectos que se le achacan a la institución, amén de servir como ejemplo de un sistema de jerarquías y verticalidades que, adoptado inconscientemente por la sociedad, acentúan su carácter oligárquico y de tendencia al abuso de poder.

Es por eso que, como primera medida, se debe terminar con el carácter militar de Carabineros y acercarla a un modelo más “civil” de conformación e integración. Esto no significa que se deba terminar con las relaciones jerárquicas, pero éstas no deben basarse en la rígida verticalidad de mando donde las órdenes no se discuten, sino en una relación más “diagonal”, donde el subordinado tenga mayor participación en cuanto a elaborar la estrategia de seguridad, el superior no esté solo a la hora de tomar decisiones, etc. Como primera medida, debe sacarse a la policía (o las policías, como se verá más adelante) de la jurisdicción militar y someterla al conocimiento y juzgamiento de los tribunales de fuero común.

Esta eliminación de lo militar significaría, también, que los Carabineros puedan conformar sindicatos, o en su defecto asociaciones que defiendan el interés de los policías ante la jefatura. En algunos países existen sindicatos, como Argentina (Federación Argentina de Sindicatos Policiales20) o España (Confederación Española de Policías21), con ciertas limitaciones, como la prohibición de huelga o de militancia en partidos políticos.

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Sitio web: http://www.fasipp.org.ar/ Sitio web: http://www.cepolicia.com/

Sé que esta pérdida del carácter militar puede asustar a alguien, habida cuenta de que pueda atribuir a ese carácter el prestigio de la institución, aunque creo que es menos por esto que por una política de seriedad institucional que se echa en falta en varios vecinos, que involucra colaboración con la comunidad y con las distintas instancias públicas. Labores que, por cierto, no guardan relación con la forma en que se organiza la policía sino con la comunión de intereses entre Estado y sociedad. También asusta que esto sea la puerta de entrada a la corrupción, pero hay casos, como los de muchas policías latinoamericanas, en que la militarización no ha sido traba para la entrada de ese flagelo, y al revés, son muchas más las policías no militares cuyo nivel de corrupción es bajo o inexistente.

2.- Dividir sus funciones en varios órganos Luego de haber hecho la conversión de nuestra policía en un cuerpo más acorde con la sociedad civil y democrática, hay que solucionar el tema de la concentración de funciones.

Y ante esto, lo más correcto sería dividirla en varios órganos independientes. La fusión de las policías fiscales (encargadas del orden urbano) con el Cuerpo de Carabineros (dedicadas al orden rural y fronterizo) se da en un contexto de trasformaciones sociales que exigían una intervención más decidida del poder político. Se quiso así tener una policía disciplinada y fuerte pero con capacidad de acercarse a la gente22. No obstante, el país de 1927 no es el del siglo XXI, donde hallamos a un Chile más desarrollado y por tanto con mayor número y tamaño de problemas, y un solo órgano encargado de tantas tareas, por muy grande que éste sea y por muy entusiastas que sean sus integrantes, no es suficiente para abarcarlas todas sin perder eficiencia.

Así, se propone en este artículo crear las siguientes policías y órganos, que serán los continuadores legales de Carabineros: a) una Guardia Nacional23, que se ocupe de la vigilancia en fronteras, puertos, aduanas, aeropuertos y legaciones diplomáticas. También, participar en misiones de paz cuando el país se comprometa a ello. Es lo que existe actualmente en España con la Guardia Civil y 22

"Historia de Carabineros", blog Centros Chilenos en el Exterior: http://centroschilenos.blogia.com/2008/042702-historia-de-carabineros-de-chile.php.

23 Que podría llamarse así o conservar el nombre de Carabineros de Chile.

Argentina con su Gendarmería. La diferencia con éstas es que este cuerpo no tendrá un carácter militar, sino uno más acorde a lo civil, con algunas variaciones propias por su condición de cuerpos armados24. b) una Policía Nacional que se ocupe de controlar el tránsito en autopistas, carreteras y en sectores rurales, así como de la prevención de los delitos más graves tanto en lo urbano como en lo rural. Para el ejercicio de su labor deberá contar con unidades especializadas en narcotráfico, terrorismo, operativos especiales, entre otros. En casos calificados podrá colaborar y ser auxiliada por la Guardia Nacional o las policías locales. Esta policía estará bajo la dependencia del Ministerio del Interior y de la justicia ordinaria, sin perjuicio de lo cual debería, en aras de la descentralización del país, tener coordinación con los Gobiernos Regionales, al estilo de la Policía Nacional de España. c) Policías Locales bajo la dependencia de tránsito urbano, que se encargarán de la seguridad en las calles y centros urbanos (ciudades y pueblos), el control del tránsito en éstos, el cumplimiento de las ordenanzas municipales, el control en materia de alcoholes, aseo y ornato, y la prevención de aquellos delitos que no estén asignados a la Policía Nacional. En cuanto a su dependencia, debieran estarlo en principio bajo la égida de las Municipalidades. Sin embargo, habida cuenta de las disparidades en cuanto a presupuesto o infraestructura que hay entre las distintas corporaciones edilicias, habrá casos que deberán pasarse a los Gobiernos Regionales o a instancias en que se mancomunen municipios. d) Y una Policía Judicial, que estará encargada de cumplir y hacer cumplir las órdenes emanadas de los tribunales de justicia, además del traslado de los detenidos y presos ante aquéllos, además de la vigilancia y seguridad de los recintos en que funcionen los órganos judiciales, labores que actualmente se reparten entre Carabineros, Investigaciones y Gendarmería. Estará bajo la dirección funcional del Poder Judicial y orgánicamente dependerá del Ministerio de Justicia.

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Debo hacer una confesión. Creo que la alternativa de dividir Carabineros es poco compatible con la eliminación de su carácter militar, y deberían ser propuestas alternativas una de la otra.

3.- Reformas a la formación de los futuros policías Junto a las reformas ya mencionadas, es necesario hacer una transformación en cuanto a la generación y educación de los policías. Hasta ahora, el modelo prusiano adaptado a Carabineros no es sino espejo y ejemplo de un orden tradicional y estamentario más propio del Antiguo Régimen que del Estado Liberal como el que pretende ser el chileno.

Por lo tanto, proponemos que el método de instrucción policial sea reemplazado por un sistema en que se promueva un orden igualitario de ingreso y ascenso de los funcionarios policiales. Por cierto, dejamos de lado el ingreso y promoción de aquellos profesionales y otros funcionarios anexos, que deben tener su sistema propio.

Así, las escuelas matrices de la Policía Nacional, Policía Judicial y policías locales dejarán de estar divididas y serán un solo proceso cada una. Todos los aspirantes entrarán en un régimen único, es decir, entrarán para ser policías rasos. Pasado un tiempo (más o menos un año) servirán para labores de seguridad y tránsito mientras se forman en cursos de perfeccionamiento para trabajos más complejos. Cuando el policía cumpla esos cursos podrá aspirar al grado de suboficial, el cual le habilitará para dirigir a los policías rasos y a los suboficiales de menor rango, mientras continúa formándose para aspirar al grado de oficial. Luego de esto, y tras los exámenes correspondientes, podrá ser nombrado oficial y ascender según méritos laborales y académicos. Un sistema de formación continua, que promueva el perfeccionamiento tanto en general como en particular de los cuerpos policiales. Es el sistema que tienen, por ejemplo, la Policía Nacional de España25 y nuestra Policía de Investigaciones26.

En cuanto a la Guardia Nacional, dada sus características especiales debería mantenerse, en parte, el sistema actual de Carabineros en cuanto exista una Escuela de Gendarmes para formar a los guardas de menor rango y jefes de cuartel, y una Escuela Superior para la formación de los oficiales que atenderán materias de mayor complejidad o los jefes de zona. Sin embargo, a la Escuela Superior sólo se permitirá el ingreso de los guardas nacionales ya titulados para su perfeccionamiento y ascenso.

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http://www.policia.es/org_central/division_forma_perfe/inicio.html Escuela de Investigaciones Policiales: http://www.escipol.cl/

Conclusión En este trabajo hemos pretendido hacer lo que muchos han intuido y reclamado pero no han expresado en forma reflexiva, que es evaluar el actual sistema que rige a Carabineros, y que las críticas actuales a su obrar no son sino una consecuencia de ese sistema. Por eso, es que hemos propuesto que la policía nuestra, a fin de adecuarse a estándares democráticos, sea reformada en aras de una mayor efectividad en su labor. Porque una cosa es criticar que nuestros policías no respeten la integridad y dignidad de las personas al realizar su labor de orden y seguridad, y otra es convertirlos en un objeto de odio e ira, con graves consecuencias para la convivencia de nuestra sociedad.

BIBLIOGRAFÍA i. ii. iii.

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