Propuesta para la descentralización: Cortes Regionales

Propuesta para la descentralización: “Cortes Regionales” como segunda instancia de los Juzgados de Policía Local Sergio Arenas Benavides

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Resumen: La actual supervigilancia disciplinaria y de segunda instancia que tienen los Juzgados de Policía Local por parte de las Cortes de Apelaciones respectivas es una incongruencia dentro del sistema judicial por cuanto aquéllos no pertenecen al Poder Judicial chileno sino a las Municipalidades, las cuales forman parte de la Administración del Estado como entes autónomos. Existiendo una relación natural entre las Municipalidades y los Gobiernos Regionales en este sistema, es más congruente con el principio de descentralización y coordinación administrativa que sea una corte dependiente del órgano administrativo regional el que conozca de las apelaciones a los fallos de los jueces de policía local, además de otras materias.

Abstract: The current disciplinary supervision and second instance trial that have the Courts of Local Policy to the respective Courts of Appeals is an inconsistency in the Chilean judiciary system because those courts are outside of Chilean Judiciary Structure, but to the Municipalities, which are part of State Administration as autonomous entities. As there is a natural relationship between the Municipalities and Regional Governments in this system, is more consistent with principles of Decentralization and Administrative Coordination which is a court under the regional administrative body before which appeals to the rulings of Courts of Local Policy, and other materials.

I. Sistema judicial y Juzgados de Policía Local La Constitución de Chile en su artículo 3 establece el principio de descentralización administrativa y de solidaridad y coordinación entre los distintos niveles territoriales de gobierno y administración. Si bien el precepto alude en forma estricta a las funciones ejecutivas, existen ciertas áreas que escapan a lo meramente ejecutivo en que se traduce la aplicación de este principio. Esto se observa sobre todo en el caso de las Municipalidades, que pese a que se consideran por nuestro Derecho como órganos meramente administrativos, en la práctica cumplen una función importante en materias de gobierno interior, al tener facultades de coordinación con servicios públicos (arts. 118 incs. 8° y 9°

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Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad de Chile (2012).

Constitución y 4 y 5 de la ley 18.695, orgánica constitucional de Municipalidades) lo que permite hacer efectivo el cumplimiento de la ley por la población1.

El caso más emblemático de este fenómeno de irradiación descentralizadora, que sirve a el tema de este comentario, es el de la función judicial radicada en los Juzgados de Policía Local (en adelante JPL), que son tribunales especiales que no pertenecen a la estructura del Poder Judicial, sino que son parte de las Municipalidades en su estructura orgánica. Así, la designación del juez que dirige el JPL es realizada por el alcalde respectivo de una terna elaborada por la Corte de Apelaciones respectiva (art. 4 de la ley 15.231, Orgánica de JPL –en adelante LO), se establece la incompatibilidad del juez de policía local con otro cargo de la misma Municipalidad, salvo cuando en el caso señalado en la misma norma puede ser el abogado municipal, teniendo además el grado máximo del escalafón respectivo (art. 5 LO), gozan de inamovilidad en su cargo (art. 8 LO), la Municipalidad tiene el deber de proveer de materiales para el funcionamiento del JPL (art. 56 LO) el personal del juzgado está sujeto a las disposiciones de la ley 18.883 (Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales), y el concurso público para proveer de funcionarios al JPL debe contar con la participación del juez en la comisión respectiva (art. 19 inc. 2° ley 18.883).

Digamos que existen varios otros tribunales que no están dentro de la estructura del Poder Judicial, sin embargo existe una distinción entre aquellos que

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Ya sé que algunos sacarán a colación la distinción entre gobierno y administración establecida tras la reforma constitucional de 1991 (ley 19.097), que define al primero como una labor política y de decisión, y a la segunda como una tarea de promoción social (véase MOHOR, Salvador y VARAS, Paulino. Reforma Regional, Provincial y Municipal. Ed. Jurídica de Chile (1991), pp. 41-42). Sin embargo, a mi juicio, la administración es el armado institucional, humano y económico que permite al gobierno ejercer su poder decisorio y ejecutivo. Juntos conforman el Poder Ejecutivo, que es el encargado de hacer cumplir las leyes. Por eso es que creo que la Municipalidad, aunque originariamente sea sólo un órgano administrativo, en los hechos ha tenido que asumir una función oficiosa de gobierno. Véase al respecto MOLINA, Hernán. El proyecto de reforma constitucional sobre gobierno y administración regional y provincial y el regionalismo político. En Revista de Derecho U. de Concepción, Nº189, año LIX (EnJun, 1991), pp. 41-47: www.revistadederecho.com/pdf.php?id=2385

no están sujetos al control jurisdiccional de la Corte Suprema2 y los que sí lo están, que son la regla general3 (art. 82 Constitución). En este último caso están, por cierto, los JPL, por no estar dentro de la excepción establecida por el constituyente.

Pero además de la superintendencia establecida para la Corte Suprema, los JPL están bajo la vigilancia disciplinaria y jurisdiccional de la Corte de Apelaciones que corresponde según la comuna del respectivo JPL. Lo señala expresamente el inciso segundo del art. 8 LO, que establece también el deber de enviar informes trimestrales de las causas vistas y falladas (inc. 3°) y la calificación de la labor del juez por la misma corte (inc. 6° y siguientes). Además, la misma ley establece que la misma corte procede a designar juez de policía local subrogante cuando el secretario del JPL no es abogado (art. 6) y fija con acuerdo del JPL y la Municipalidad respectiva los días y horas de funcionamiento del tribunal (art. 53).

Asimismo, es la Corte de Apelaciones la que conoce de la apelación interpuesta contra el fallo del JPL cuando procediere, tramitándose conforme a las reglas de los incidentes (art. 32 y siguientes de la ley 18.287, de Procedimiento ante los JPL).

II. JPL, independencia judicial y coordinación administrativa Como podemos observar del examen de las normas respectivas, los JPL se hallan sometidos a una doble dependencia, poco usual en los órganos jurisdiccionales. Por un lado, se hallan sometidos a la Municipalidad respectiva en cuanto órgano dependiente de ellos, y por tanto sujetos al derecho aplicable a la

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El mismo artículo 82 señala dentro de las excepciones el Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República y Contralorías Regionales, el Tribunal Calificador de Elecciones y los Tribunales Electorales Regionales. También debe incluirse aquí, aunque no se mencione en el texto constitucional, al Senado cuando realiza el juicio político conforme a los arts. 52 N° 2 y 53 N° 1 de la Constitución.

3 A modo de ejemplo, tribunales que no perteneciendo al Poder Judicial están bajo supervigilancia de la Corte Suprema son: el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (DL 211 de 1973), el Tribunal de Propiedad Industrial (ley 19.039), el Tribunal de Contratación Pública (ley 19.886), los Tribunales Tributarios y Aduaneros (ley 20.322) y los Tribunales Ambientales (ley 20.600).

administración comunal. Y por otro, se hallan sujetos a la tutela de la Corte de Apelaciones, en términos similares a los que tienen respecto a los juzgados de letras4 de su territorio (véase arts. 535 a 538 del Código Orgánico de Tribunales), con la diferencia de que éstos están dentro de la orgánica del Poder Judicial por lo que comparten con aquéllas un mando común en todos los aspectos, una orgánica única que los liga y, en fin, una sola institucionalidad que los controla tanto disciplinaria como jurisdiccionalmente.

Una de las primeras amenazas que trae esta doble dependencia se cierne sobre el funcionamiento del JPL, en específico sobre su independencia. Si bien la ley establece una serie de cortapisas para impedir una intromisión indebida de las municipalidades en el trabajo de estos juzgados, no es menos cierto que, desde que en el nombramiento interviene la municipalidad respectiva, existe un cierto “lineamiento” que ha querido seguir la corporación edilicia para la administración de justicia en su comuna5. Por otro lado, la Contraloría General de la República, en el dictamen 30.274 de 1986, ha establecido que el alcalde tiene la facultad de fiscalizar administrativa y financieramente al JPL, en cuanto jefe del servicio llamado Municipalidad, en materias tan diversas como inventarios, uso de vehículos, control de ingresos por multas, etc.6 Por lo tanto, existe el riesgo de que se utilice al JPL como un instrumento al servicio de la gestión municipal (piénsese, por ejemplo, que se pretenda un juzgado más “duro” en el tema de las infracciones de tránsito por el beneficio que trae el pago de multas a las arcas municipales).

Planteamientos parecidos podríamos hacer para el nombramiento de los jueces de letras y ministros de las cortes, pero aquí la salvedad es que hay un contrapeso, sea porque los candidatos son propuestos por el mismo Poder Judicial (y, en el caso de las Cortes de Apelaciones, sólo pueden ser miembros del 4

En sentido amplio, se incluyen en el concepto además los Juzgados de Garantía, Tribunales Orales en lo Penal, Juzgados de Familia y Juzgados del Trabajo.

5 LUCIO, Juan Pablo. Visión crítica del funcionamiento, competencia e independencia de los Juzgados de Policía Local. Memoria de Licenciatura en Derecho U. de Chile (2011), p. 47-48: http://www.tesis.uchile.cl/bitstream/handle/2250/110927/de-lucio_j.pdf?sequence=1 6 Ibíd., p. 45.

Poder Judicial) o, en el caso de la Corte Suprema, se establece el control por parte del Senado (arts. 78 inc. 3º Constitución y COT). Si ya existen cuestionamientos a la posible influencia del gobierno en la composición y funcionamiento del poder judicial, no cabría duda que esa influencia puede ser aún mayor a nivel municipal, dada la calidad del juez de policía local y demás funcionarios como funcionarios municipales, y al hecho de no haber un control por parte, por ejemplo, de los concejales.

En segundo término, está la supervigilancia que ejercen las Cortes de Apelaciones sobre los JPL. Si bien existen injerencias extramunicipales en las labores que ejerce la corporación edilicia (salud, educación, etc.), esto se justifica en el principio de coordinación administrativa que informa toda la Administración del

Estado

en

su

descentralizada

y

encuadramiento

de

concepción

autónoma-, las

amplia

regional

labores

(niveles y

municipal),

administrativas

–centralizada,

nacional

en

y

que

planes

obliga

unificados

al y

concordantes, en conformidad a lo establecido en el art. 3 inc. 2º de la ley 18.5757.

Pero en el caso de los JPL la intervención del Poder Judicial es extraña a este principio, por ser un poder distinto y por tener fines y propósitos diversos a los de la administración, por lo que el JPL se halla sometido a dos poderes del Estado que tienen fines distintos, lo que puede ser fuente de conflictos.

Por último, tenemos el problema de la acumulación de causas que sufren las Cortes de Apelaciones, lo que redunda en mayores demoras por parte del tribunal ad quem para conocer y fallar los recursos contra sentencias de primera instancia tanto de tribunales del Poder Judicial como por los JPL. Vale, entonces, que los JPL sean sacados de la supervigilancia de las Cortes de Apelaciones. Pero queda un tema pendiente, y es cómo solucionar el tema de la segunda instancia y del control jurisdiccional de estos tribunales. Ante esto, volvemos al tema de la coordinación administrativa, y considerando que los JPL 7

Sobre el particular véase MUSSO, Fernando. El principio de la Coordinación Administrativa. En: Varios autores. La Administración del Estado de Chile 1990-2000.

Ed. Jur. Conosur (2001), pp. 537-551.

pertenecen a las Municipalidades, que son un órgano administrativo de competencia territorial (la comuna) y que pertenecen a un mismo “continuo administrativo” que los órganos administrativos de nivel nacional y regional (véase art. 1 de la ley 18.575), debiera estar radicado en un órgano administrativo del nivel territorial inmediatamente superior al del municipio. ¿Y cuál es ese nivel superior y ese órgano? la región, y su Gobierno Regional.

En síntesis, si los JPL necesitan una segunda instancia, ésta debe estar a cargo de un tribunal que también tenga una relación con el Gobierno Regional en iguales términos que los tribunales de dependencia municipal. Y ése es el plan a proponer acá: la creación de una Corte Regional que tenga el poder de conocer y fallar las apelaciones a las sentencias de los JPL, ejercer la vigilancia sobre éstos y las demás funciones que la ley señale.

III. Planteamiento de la idea Ya definido que es necesario instaurar una Corte Regional como segunda instancia de los JPL, pasemos a definir las características básicas que, a nuestro juicio, deben tener estos tribunales: 1. Esta Corte Regional deberá tener una relación con el Gobierno Regional análoga a la que existe entre el JPL y la Municipalidad. Esto significa que la Corte Regional deberá considerarse por la ley como un órgano de él, del mismo modo que lo son el Consejo Regional y el Intendente (en cuanto órgano ejecutivo del gobierno regional), lo que deberá ser consignado mediante reforma a la ley 19.175 (orgánica constitucional de gobierno y administración regional) sin perjuicio de que su orgánica y su procedimiento sean entregados a leyes específicas.

2. La Corte Regional, como lo es la generalidad de los tribunales del país incluidos los JPL, tendrá que ser compuesta por jueces letrados, es decir, que hayan obtenido el título de abogado. Más adelante señalaremos el modo de nombrar a los jueces de esta corte. Por ahora señalemos que podría (o debería) adoptarse para la contratación de los demás funcionarios el procedimiento que se

usa, por ejemplo, en los Tribunales Tributarios y Aduaneros o en los Ambientales, o sea por concurso público de antecedentes.

3. En cuanto al número, la regla principal es que haya una Corte Regional por región. Sin embargo, tenemos problemas en cuanto a aquellas regiones, como la Metropolitana y el Biobío, que tienen dos Cortes de Apelaciones. Ante esto, y mientras no se decida crear más regiones, podría autorizarse la creación de más de una corte regional o en su defecto que una sala de la corte tenga competencia relativa en una o varias provincias con traslado incluido.

En cuanto a la conformación de las Cortes Regionales, nuestra opción es la de combinar los estilos de las Cortes de Apelaciones y los tribunales de familia y penales. Así, quedarían conformados por: a) Un Presidente y un número variable de ministros según la población regional y el número de municipios con JPL8. Dependiendo de lo que dispongan las leyes respectivas funcionarán en pleno o en salas. b) Un Administrador General, similar a los que existen en los juzgados penales y de familia, que tenga a su cargo el manejo de los funcionarios de la corte, de los sistemas de funcionamiento y las unidades de trabajo del tribunal. c) Unidades, con los funcionarios necesarios, que se encarguen, a lo menos, del funcionamiento de las salas, la atención de público, tramitación de causas, relación de éstas, servicios materiales y técnicos, y ejecución y notificación de fallos. d) Una idea que podría ser buena sería establecer una especie de Consejo Técnico, al estilo de los Juzgados de Familia, que debería estar conformado por

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Hay que recordar que no todos los municipios tienen a su cargo un JPL. Algunos de éstos tienen competencia en más de una comuna (art. 1 LO), mientras que en algunas comunas (ej. Juan Fernández) las funciones que corresponden a un JPL las ejerce directamente el alcalde. Al revés, existen comunas que tienen más de un JPL (ej.

Santiago, Talca, Concepción).

un número variable de personas expertas en materia municipal, educacional, de salud, etc. Una especie de fiscalía judicial pero colegiada, que dé su consejo y asesoría a los ministros.

El nombramiento de los ministros de la Corte Regional debería adoptar un sistema parecido al que rige a los JPL, es decir, que la misma corte elabore una terna o quina que presentará al Consejo Regional, el cual elegirá al que será ministro. El presidente de la corte, igual que en el resto de los tribunales colegiados, será elegido por y entre los ministros.

En cuanto a la competencia de las Cortes Regionales, dijimos ya que su principal función será ser el tribunal que ejerza la superintendencia correccional y jurisdiccional de los JPL, para lo cual se deberá reformar la LO y la ley 18.287 en tal sentido. Así, será quien elabore las ternas para juez de policía local y conocerá de las apelaciones a los fallos dictados por los JPL. Pero, además, debería ser competente para conocer: 1. De la apelación en los casos de Reclamos de Ilegalidad Municipal, que conoce y resuelve el alcalde respectivo (art. 141 de la ley 18.695). Incluimos este tópico especial, primero por aplicación del principio de coordinación administrativa, y segundo porque, igual que las causas de JPL, actualmente se puede apelar de esto ante la Corte de Apelaciones respectiva.

2. De los reclamos por infracción a Reglamentos Regionales, Planes Reguladores Regionales, Planes de Desarrollo Regional y otras normas y órdenes del Gobierno Regional cuyo conocimiento no esté encomendado a otros tribunales. Esta es una idea nueva que, a juicio personal, serviría para que la normativa regional tenga mayor presencia en la comunidad. Algo así como un “recurso de protección regional” que otorgue un cariz regionalista a la judicatura dependiente

del

descentralización.

Gobierno

Regional,

con

evidente

influencia

hacia

la

3. Actualmente, no se admite la casación en los juicios seguidos ante los JPL (art. 38 ley 18.287). Podría reformarse esto y admitir la procedencia de un recurso de casación especial de conocimiento de la Corte Regional.

En cuanto al procedimiento general, nos inclinamos por el que actualmente se utiliza para conocer de las apelaciones en materia de familia (art. 67 ley 19.968). Es decir, que no se necesite comparecencia en segunda instancia para que la corte conozca y falle las apelaciones, que se permitan los alegatos en audiencia, y plazos más cortos que los habituales para que se resuelvan las acciones.

IV. Conclusiones Hoy en día se critica que la función judicial en el derecho chileno se halla diseminada en múltiples entidades que tienen orígenes y funciones distintas. Lo que llamamos “Poder Judicial” no es sino una parte de ese universo jurisdiccional que incluye otros tribunales e incluso órganos de otros poderes, como el ejecutivo y el legislativo9. Los JPL están dentro de esta entelequia, y su doble dependencia –de las Municipalidades, órgano administrativo, y de las Cortes de Apelaciones, órgano judicial- es una amenaza para su independencia como tribunal.

Las Cortes Regionales, dependientes del Gobierno Regional, no sólo vienen a terminar con esta irregularidad jurídica, sino también a cumplir con el mandato del legislador en orden a que exista entre los distintos niveles administrativos la correspondiente coordinación no sólo orgánica sino también funcional. Y si la ley ha otorgado a las municipalidades una competencia jurisdiccional a través de los JPL, no podrían ser menos los Gobiernos Regionales.

Esto es sólo un pequeño aporte a la discusión sobre la descentralización, enfocado en el tema judicial. Creemos que, aunque sea un avance muy pequeño,

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BORDALÍ SALAMANCA, Andrés. Organización judicial en el derecho chileno: un poder fragmentado. En Revista Chilena de Derecho, vol. 36 N° 2 (2009), pp. 225-230: www.scielo.cl/pdf/rchilder/v36n2/art02.pdf

la creación de estas Cortes Regionales permita una mejor solución de los conflictos jurídicos y un mejor aprovechamiento de los recursos materiales y humanos que se utilizan para ello. La función jurisdiccional, poco tratada en materias de regionalización, debería ser tomada en cuenta por ser una instancia importante para la vida de las personas y la sociedad.

BIBLIOGRAFÍA 1. BORDALÍ SALAMANCA, Andrés. Organización judicial en el derecho chileno: un

poder fragmentado. En Revista Chilena de Derecho, vol. 36 N° 2 (2009), pp. 225230 [recurso electrónico]: www.scielo.cl/pdf/rchilder/v36n2/art02.pdf 2. LUCIO,

Juan

Pablo.

Visión

crítica

del

funcionamiento,

competencia

e

independencia de los Juzgados de Policía Local. Memoria de Licenciatura en Derecho U. de Chile (2011) [recurso electrónico]: http://www.tesis.uchile.cl/bitstream/handle/2250/110927/de-lucio_j.pdf?sequence=1

3. MOHOR, Salvador y VARAS, Paulino. Reforma Regional, Provincial y Municipal.

Ed. Jurídica de Chile (1991).

4. MOLINA, Hernán. El proyecto de reforma constitucional sobre gobierno y administración regional y provincial y el regionalismo político. En Revista de Derecho U. de Concepción, Nº189, año LIX (En-Jun, 1991), pp. 41-47 [recurso electrónico]: www.revistadederecho.com/pdf.php?id=2385 5. MUSSO, Fernando. El principio de la Coordinación Administrativa. En: Varios autores. La Administración del Estado de Chile 1990-2000. Ed. Jur. Conosur (2001), pp. 537-551.