Revista Pensamiento Iberoamericano nº 4. Andras Uthoff

80 / Pensamiento Iberoamericano

Desigualdad y cohesión social: la discriminación social como limitante en El Salvador y Chile Andras Uthoff* Consultor internacional

Los ejemplos de El Salvador y de Chile sirven para ilustrar los obstáculos que los Estados enfrentan en la lucha contra desigualdad. En el primero, marcado por el tradicional conflicto en torno a la propiedad; en el segundo por las diverentes visiones entre la lógica del contrato individual y la solidaridad en los maercados ligados a derechos sociales.

Introducción La desigualdad es una manifestación multidimensional de brechas entre grupos de personas. Su aminoración requiere comprender y redireccionar los factores que las generan y que, en forma natural han tendido a perpetuarla discriminando negativamente. Al dificultar acuerdos en torno a valores y objetivos comunes, la falta de confianza y consenso generan conflictos que dificultan el logro de crecimiento sostenido y prosperidad para todos. Romper con este círculo vicioso no es fácil.

Luego de la caída de paradigmas alternativos, el neoliberalismo no ha mejorado esta situación. La libertad de elección individual como motor para cerrar brechas, pero limitada por los factores propios del individuo y su

* Asesor Regional de la OIT y miembro de las Comisiones Asesoras Presidenciales en Chile sobre reformas al sistema de pensiones (2006 y 2014-2015) y reformas al sistema de aseguramiento en salud (2014). Profesor Facultad de Economía y Negocios Universidad de Chile. Ingeniero Comercial por la Universidad de Chile (mención economía). Tiene una maestría y un doctorado en Economía por la Universidad de California, Berkeley.

Desigualdad y cohesión social: la discriminación social como limitante en El Salvador y Chile / 81

entorno, hace que los propios factores que generan las brechas actúen como discriminantes negativas.

Sobre la base de vivencias personales en El Salvador (1976) y Chile (19902010), este trabajo ilustra que para romper con este círculo vicioso los gobiernos hacen bien en plantear la búsqueda de la cohesión social, llegando a acuerdos vía la concertación de agrupaciones políticas. Deben hacerlo en el marco de una solidaridad integral con pactos sociales que tengan a los derechos sociales como horizonte normativo. Las desigualdades y restricciones presupuestarias son limitaciones que deberán reconocer y enfrentar de forma permanente (La protección Social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad, CEPAL, 2006).

Desigualdad, discriminación y cohesión social Como fenómeno social la desigualdad es compleja. Responde al acceso desigual a todo tipo de recursos, a los servicios y a las posiciones que valora la sociedad y al trato desigual o diferente de un individuo hacia otro debido a su posición social, económica, religiosa, a su sexo, raza, color de piel, personalidad, cultura, entre otros. Lo más relevante es que es una fuente latente de conflicto como consecuencia de la opresión por factores económicos, políticos,

religiosos y culturales, y el surgimiento de minorías sociales que rompen lazos con la sociedad (exclusión social).

(Véase para Chile, Desiguales. Orígenes, cambios y desafíos de la brecha social en Chile, PNUD, 2017).

La coexistencia de diferentes grupos sociales a causa de la desigualdad significa que entre sus miembros surgen lazos que los unen unos con otros y con el grupo como uno solo. Tales lazos pueden responder a relaciones sociales, relaciones de trabajo, unidad entre los miembros del grupo y emociones de sus integrantes.

La comprensión y neutralización de la discriminación social constituye un potencial para que desde las perspectivas sociológicas y su relación con los conflictos se alcance la cohesión social.

La cohesión social puede resultar en un arma de doble filo, toda vez que el consenso de los miembros de un grupo social o la percepción de su pertenencia a un proyecto o situación común se logra dentro de cada uno de los grupos en conflicto. Por ello, debe basarse en valores y objetivos compartidos entre grupos donde existen brechas indeseadas. Debe buscar una armonía entre quienes luchan por condiciones para acceder a los beneficios del crecimiento económico y quienes desean mantener sus privilegios. Esto demanda de relaciones consensuales que sean percibidas como justas por todos, del buen desempeño de las autoridades y el respeto de ellas por

82 / Pensamiento Iberoamericano

cuantos persiguen el interés común. La medición de sus resultados es compleja ya que demanda ponerse de acuerdo e interpretar variables cualitativas en diferentes periodos de tiempo.

Las desigualdades y restricciones presupuestarias son limitaciones que deberán reconocer y enfrentar de forma permanente.

Vivencias El desafío para la cohesión social en América Latina consiste en darle armonía a las relaciones entre las clases y las instituciones de un sistema social. Requiere mantenerlos unidos en torno a fuerzas motivantes que gatillen acciones, objetivos instrumentales y/o para la satisfacción de las necesidades afectivas de sus miembros. Una política para la coexistencia y mantenimiento del grupo, de lo contrario está destinada al fracaso.

En El Salvador (1976) fue el tradicional conflicto en torno a la propiedad el que gatilló la lucha latente entre clases.

En Chile (1990–2010) es el conflicto entre la lógica del contrato individual y la solidaridad en los mercados ligados

a derechos sociales el que gatilla los reclamos desde grupos sociales en tránsito hacia mejores estándares de consumo, pero con miedo por el riesgo de enfermedad y el infortunio de la vejez.

Concertación en El Salvador (19621977) y Proyecto de Transformación Agraria1 1. Marco normativo Bajo sus 17 años de gobierno (19621977), el Partido de Concertación Nacional (PCN)2 tuvo como objetivo, en un país muy desigual y dentro del marco constitucional, el logro de una alianza de los diferentes sectores sociales. Se planteó como un partido de derecha populista y anticomunista, y defensor de los postulados de nacionalismo, democracia, justicia social y conciliación nacional. Su mayor apoyo lo obtuvo entre los empleados del sector público y entre la población campesina. Logró instrumentar una serie de políticas desarrollistas en el área económica, aprovechando los periodos de bonanza en los precios del café.

En el ámbito de la desigualdad, los intereses de los grupos en El Salvador difieren sobre la importancia del desigual acceso a la propiedad de

1. Durante octubre de 1976 tuve la oportunidad de estar en una asesoría en la Oficina de Planeación de la Presidencia, pudiendo ser testigo de los eventos que concluyen esta sección.

2. Originalmente fundado bajo el nombre de Partido de Conciliación Nacional (PCN) y establecido el 30 de septiembre de 1961.

Desigualdad y cohesión social: la discriminación social como limitante en El Salvador y Chile / 83

factores productivos, ya sean físicos o humanos. El PCN intentó impulsar políticas basadas en la igualdad ante la ley y la igualdad de oportunidades como ideales democráticos. Se pretendía modernizar junto a medidas de acceso a oportunidades de formación de capital humano, el atrasado capitalismo y detener la creciente incorporación de los campesinos y los trabajadores agrícolas a las organizaciones populares armadas. Pero se ignoraron las restricciones políticas como limitantes.

de vida. El anuncio produjo un rechazo entre los agricultores y sectores más acomodados del país que apoyaban al gobierno. Fue en el mes de octubre de 1976, cuando durante una visita de representantes de la oligarquía de El Salvador al Palacio Presidencial esta logró imponer su visión y el Proyecto de Transformación Agraria fue derogado.

2. Quiebre y debilitamiento interno por diferencias en torno a la propiedad

Su rechazo significó mantener las desigualdades económicas y sociales, las injusticias y desalientos que condujeron al país por más de doce años en una lucha nacional e institucional que logró poco o nada, en especial para las grandes mayorías desposeídas (Amaya, C. R., ‘Confesiones sobre la Transformación Agraria en El Salvador’, La Trovata. 8 agosto 2017, http:// latrovata.blogspot.com.es/2017/08/ confesiones-sobre-la-transformacion. html). Se fortalecieron grupos guerrilleros de izquierda (FPL, ERP y RN) y una grave crisis política culminó con el golpe de Estado del 15 de octubre de 1979, que significó el fin de los gobiernos del PCN y la llegada de la Junta Revolucionaria de Gobierno.

Siguiendo la experiencia en otros países de la región, el entonces presidente, coronel Arturo Armando Molina3, propuso el Primer Proyecto de Transformación Agraria (PTA) en El Salvador en 1976. Con el aval de la oligarquía salvadoreña, se proponía un limitadísimo experimento de distribución de tierras en un área de 59.000 hectáreas ubicado en la zona oriental, que beneficiaría al 3,7% del total de la población rural (una mínima parte de los campesinos sin tierras).

Los análisis del periodo destacan al presidente Molina tratando de conseguir el apoyo de los oligarcas, señalándoles que el PTA era su seguro

3. Discriminación por factores políticos y quiebre de la democracia

A esta se opuso la guerra civil de El Salvador, conflicto bélico interno, entre

3. Cnel. Arturo Armando Molina, presidente constitucional de la República, (1-7-1972/1-7-1977).

84 / Pensamiento Iberoamericano

el ejército gubernamental —la Fuerza Armada de El Salvador (FAES)— y las fuerzas insurgentes del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). El conflicto armado concluyó, luego de un proceso de diálogo entre las partes, con la firma de los Acuerdos de Paz de Chapultepec, que permitió la desmovilización de las fuerzas guerrilleras y su incorporación a la vida política del país4.

Luego de 34 años transcurridos entre 1976 y 2010, el aumento del PIB per cápita de El Salvador ha sido menos del 30%. El coeficiente de Gini se mantiene en rangos altos y la incidencia de la pobreza alcanza a más de un tercio de la población.

2 de febrero de 1988 para votar No a la permanencia de Pinochet en el plebiscito nacional del 5 de octubre de 19886, el cual ganó7. Gobernó Chile desde marzo de 1990 hasta marzo de 2010 y se transformó luego en el principal referente opositor al gobierno de centroderecha (20102014). Posteriormente, unidos a otras fuerzas de centroizquierda e izquierda, formaron la coalición oficialista Nueva Mayoría y Fuerza Mayor, para recuperar el poder en las elecciones de noviembre de 2013.

1. Marco normativo

Los gobiernos con presidentes socialistas se caracterizaron políticamente por la reincorporación del país en el concierto internacional.

La Concertación de Partidos por la Democracia fue una coalición de partidos políticos de izquierda, centroizquierda y centro fundada el

Bajo esfuerzos por recuperar la democracia y buscar un futuro mejor para todos los chilenos, entre 1990 y 2010 se sucedieron dos gobiernos

Concertación en Chile, 1990 – 20175

4. Según la Comisión de la Verdad de Naciones Unidas, las fuerzas gubernamentales fueron las acusadas en el 85% de las 22.000 denuncias recibidas entre casos de homicidios, desapariciones, violaciones, torturas, secuestros y lesiones, concluyendo después que fueron las responsables del 62% de los asesinatos de civiles, mientras que los grupos paramilitares de extrema derecha (entre los que se encuentran los Escuadrones de la Muerte) serían responsables del 35% y los guerrilleros del FLMN eran responsables tan solo del 13% de los asesinatos de civiles.

Citado en Informe “De la locura a la esperanza: la guerra de 12 años en El Salvador” (Comisión de la Verdad para El Salvador), según Amaya, C.,R., La Trovata).

5. Quienes pertenecemos a la generación de profesionales graduados entre los años 60 y 70 fuimos actores de profundos cambios en Chile. Apreciamos los importantes esfuerzos de concertación de la centroizquierda que permitieron recuperar la democracia y sus instituciones, y administrar el modelo económico bajo el paradigma neoliberal. Sin embargo, en materia de cohesión social parecen fallar al descuidar que los derechos sociales no son mercancías, y hoy sus instituciones impiden la igualdad de oportunidades al discriminar el acceso a la educación, salud y previsión según la capacidad de pago de sus beneficiarios.

6. Referéndum realizado durante el régimen militar. Este plebiscito se llevó a cabo para decidir si Augusto Pinochet seguía o no en el poder hasta el 11 de marzo de 1997.

7. La coalición por el No resultó ganadora por un 55,99%, de la opción que respaldaba, frente al 44,01% de la opción Sí.

Desigualdad y cohesión social: la discriminación social como limitante en El Salvador y Chile / 85

Cuadro 1 El Salvador El Salvador PIB per cápita US$ a precios constantes 2010

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2.465,4 2.843,1 2.571,1 2.077,7 2.156,0 2.724,8 3.028,9 3.310,9 3.474,4

$ a precios internacionales constantes Índice de Gini Tasa de pobreza como incidencia bajo línea nacional

4.529,8 5.724,9 6.363,8 6.956,4 7.299,9 49,9

51,3

47,9

44,5

35,2

36,5

Fuente: Bases de Datos Banco Mundial

con presidentes demócrata-cristianos (Francisco Aylwin y Eduardo Frei Ruiz Tagle) y dos con presidentes socialistas (Ricardo Lagos Escobar y Michelle Bachelet (1)). Los primeros marcaron la Transición a la democracia, teniendo objetivos más políticos como eran reducir el poder de los militares y sus aliados, y esclarecer las violaciones de derechos humanos cometidas durante los años de dictadura. El gobierno de Frei reforzó también la llamada “política de los consensos”, que en esencia fue consolidando y administrando el modelo económico heredado de la dictadura.

Los gobiernos con presidentes socialistas se caracterizaron políticamente por la reincorporación del país en el concierto internacional, con la participación de Chile en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, su rechazo a la invasión de Irak por

Estados Unidos —a pesar de eventuales consecuencias en la firma del tratado de libre comercio con ese país, que finalmente no ocurrieron—, y la firma de otros tratados de libre comercio con la Unión Europea y China.

2. Paulatino quiebre del apoyo interno: crecimiento sin equidad Las políticas económicas de los gobiernos concertacionistas no modificaron mayormente la línea trazada por el régimen militar. Lo profundizaron al continuar con la privatización de empresas del Estado, expandiendo los lazos comerciales de Chile mediante la negociación y firma de tratados de libre comercio con algunos países de Europa, América y Asia, fortaleciendo la autonomía del banco central y las reglas de disciplina fiscal. El mercado como asignador de

86 / Pensamiento Iberoamericano

recursos se mantuvo aun en el ámbito de los derechos sociales.

A pesar de beneficiarse del acceso a la educación, la dificultad por participar de los mercados privados de seguros de salud y de ahorro provisional han hecho que el temor ante los riesgos de salud y el infortunio de la vejez generen disconformidad. Ni siquiera el mayor énfasis en lo social8 del primer gobierno de Bachelet pudo asegurar la elección presidencial del candidato Eduardo Frei Ruiz-Tagle. La coalición perdió ante el opositor candidato de la derecha, Sebastian Piñera.

Junto a la exclusión de amplios sectores de los mercados asociados a los derechos sociales gatillan un serio conflicto en Chile que atenta contra la cohesión social.

Tampoco la coalición de derecha (Piñera 2010-2014) superó falencia y pudo continuar. Los partidos de la Concertación, junto con otros

partidos de oposición, crearon un nuevo pacto electoral, Nueva Mayoría, para las elecciones presidencial y parlamentarias que recuperaron el gobierno, pero con Michelle Bachelet como candidata.

3. Discriminación negativa en materia de derechos sociales Han sido las protestas y la baja participación en los comicios9 la forma de reclamo ante la inconformidad con los resultados del modelo. A la evidencia de que solo un 18% de la población era cubierta por las instituciones de salud provisional (ISAPRES)10, y los reclamos de los estudiantes por el costo y calidad de la educación, vinieron a sumarse los resultados de la Comisión de reforma al sistema de Pensiones (Comisión Bravo; Informe Final. Santiago, Chile, 2015) que señalaba que el 79% de los pensionados por el sistema previsional recibirían beneficios por debajo del salario mínimo. Factores de origen, como las condiciones de salud, la estabilidad laboral, la capacidad de pago y de ahorro, el trabajo del cuidado y la condición de género discriminan negativamente entre grupos sociales, excluyéndolos del acceso a servicios de salud, pensiones y educación de

8. Como resultado de los malos resultados en cobertura y suficiencia de beneficios del sistema de pensiones heredado de la dictadura, la reforma de 2008 instauró cuatro beneficios no contributivos para los beneficiarios del sistema. Con ello se favoreció al 60% de las familias más pobres en Chile, con ingresos en caso de vejez e invalidez de alguno de sus miembros (Comisión Marcel y Ley 20255).

9. Mientras para las elecciones presidenciales de 1989 y de 1993 más de un 85 % del electorado votó, en la de 1999 solo lo hizo un 69 %, en la de 2005 lo hizo un 64%, en 2009 un 59% y en 2013 un 49%. El voto se hizo voluntario durante el gobierno de Lagos.

10. Ver Comisión de Reforma de ISAPRES 2014. Informe Final, Comisión Asesora Presidencial para el estudio y propuesta de un nuevo régimen jurídico para el Sistema de Salud Privado, Santiago, Chile.

Desigualdad y cohesión social: la discriminación social como limitante en El Salvador y Chile / 87

Cuadro 2 Chile Chile

1980

PIB per cápita US$ a precios 5.242,3 constantes 2010

1985

1990

1995

4.726,9

5.947,8

8.051,5

$ a precios internacionales constantes

2000

2005

2010

2015

2016

9.469,1 11.249,9 12.860,2 14.907,1 15.019,6

8.991.8 12.172,3 14.315,4 17.007,6 19.442,1 22.536,6 22.706,7

Índice de Gini

57,3

Tasa de pobreza como incidencia bajo línea nacional

38,6

52,8

27,6

20,2

47,9

13,7

10,8

11,7

Fuente: Bases de Datos Banco Mundial

calidad. A la postre demostraban que solo un 20% de la población, aun cumpliendo con sus deberes, podía titularizar sus derechos sociales como clientes de un mercado. El resto quedaba al amparo de un Estado reducido11.

grandes variaciones sobre 0,50, entre los más desiguales del mundo12. Junto a la exclusión de amplios sectores de los mercados asociados a los derechos sociales gatillan un serio conflicto en Chile que atenta contra la cohesión social.

La experiencia chilena se pone en riesgo al poner énfasis exclusivamente en el crecimiento y la reducción de la pobreza. El PIB per cápita casi se triplica en los 25 años entre 1990 y 2015 y la incidencia de la pobreza bajó del 38,6% al 10,8%. La desigualdad del ingreso autónomo y monetario, medido por el coeficiente de Gini, se ubica sin

Conclusiones La desigualdad de los países de América Latina es multidimensional.

Factores económicos, políticos, religiosos y culturales actúan como opresores, determinando diferencias sociales, haciendo que grupos rompan lazos con la sociedad

11. Uthoff, A., Do Competitive Markets of Individual Savings Accounts and Health Insurance Work as Part of the Welfare State?, Edited by Jose Antonio Ocampo and Joseph E. Stiglitz, The Welfare State Revisited, Columbia University Press, New York, 2017.

12. Fuente Ministerio de Desarrollo Social, Chile y Banco Mundial, basados en resultados de encuestas CASEN.

88 / Pensamiento Iberoamericano

(exclusión social). En la medida en que se generen conflictos en torno a valores y objetivos, se afecta el logro de acuerdos para una estrategia de crecimiento sostenido.

Los esfuerzos de cohesión social están llamados a identificar el marco normativo, pero también a identificar los factores que generan desigualdades y restricciones presupuestarias como limitaciones que es necesario reconocer y enfrentar.

Tales condiciones son difíciles de lograr. La situación en El Salvador en 1976 y su lamentable desenlace indican que factores asociados al poder de grupos (clases) sociales y que constituyen privilegios a los cuales no desean renunciar atentan en forma explícita contra estos esfuerzos. Pero también la experiencia que vive Chile

en la actualidad, y su manifestación en protestas, baja participación en los comicios presidenciales y alternancia en el poder, indican que esos factores pueden actuar también sutil e implícitamente a través de instituciones como el mercado.

El desarrollo de industrias cuyos privilegios y lógicas no se condicen con los resultados que proveen a sus consumidores (los afiliados al sistema de protección social) es una fuente potencial de conflicto.

En ambos casos el logro de la justicia social se ve afectada por la existencia de grupos que ya sea directamente o a través de instituciones discriminan negativamente. Serán políticas y reformas que identifiquen y eliminen las causas de estas discriminaciones negativas las que generen las condiciones para avanzar en cohesión social y crecimiento sostenido.