Proceso de construcción de las Rutas de Atención a Niños, Niñas y Adolescentes

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS RUTAS DE ATENCIÓN A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL EN VEINTISÉIS LOCALIDADES DE SIETE DEPARTAMENTOS DEL PERÚ

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS RUTAS DE ATENCIÓN A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES V�CTIMAS DE VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL EN VEINTISÉIS LOCALIDADES DE SIETE DEPARTAMENTOS DEL PERÚ Primera edición (500 ejemplares) Lima, Perú Noviembre de 2015 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N°

ElaboraciĂłn de contenidos Lourdes Febres Fredy Saldivar CoordinaciĂłn y revisiĂłn de la publicaciĂłn Nelly Claux Victoria Rico DiseĂąo y diagramaciĂłn Jorge Kajatt ImpresiĂłn

Imprenta GrĂĄfica Victoria Š Save the Children International Calle La Santa MarĂ­a 120 - San Isidro, Lima - PerĂş TelĂŠfono: (51-1) 422 9292 / Fax: (51-1) 440 1462 info.peru@savethechildren.org www.savethechildren.org.pe Esta publicaciĂłn ha sido financiada por la Agencia EspaĂąola de CooperaciĂłn para el Desarrollo – AECID, en el marco del Convenio 10-CO1-061 “ProtecciĂłn de los derechos de niĂąos, niĂąas y adolescentes y fortalecimiento de los sistemas de protecciĂłn nacional de la niĂąez, con componentes de prevenciĂłn atenciĂłn y rehabilitaciĂłn para casos de abuso, violencia y negligencia, en Ecuador y PerĂşâ€?. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de Save the Children y en ningĂşn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Agencia EspaĂąola de CooperaciĂłn para el Desarrollo – AECID.

ÍNDICE PRESENTACIÓN

5

1.

7

CONTEXTO DE LA INTERVENCIÓN 1.1. Características del convenio

7

1.2. Ámbito de intervención

8

1.3. Aspectos sociodemográficos

9

1.4. Violencia contra los niños, niñas y adolescentes

13

1.5. Marco legal e institucional contra la violencia

16

1.6. Políticas nacionales de atención contra la violencia

18

1.7. Servicios de protección

20

2. METODOLOGÍA

25

2.1. Objetivos del estudio

25

2.2. Referentes para el análisis

26

2.3. Herramientas

27

2.4. Fuentes de Información

28

2.5. Procedimientos

29

3. CAMBIOS ENCONTRADOS

31

3.1. Las organizaciones socias

31

3.2. Los espacios de concertación

32

3.3. Rutas de atención y articulación de los servicios

39

3.4. Rutas y procedimientos de atención

47

3.5. Rutas y el problema de revictimización

48

3.6. La perspectiva de recuperación integral

48

3.7. Compromiso de las autoridades con la implementación

51

3.8. Organizaciones Sociales de Base y Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes

54

4. BUENAS PRÁCTICAS DERIVADAS DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS RUTAS DE ATENCIÓN

59

5. CONCLUSIONES

65

6. RECOMENDACIONES

68

SIGLAS

70

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

71

ANEXOS

73

PRESENTACIÓN El enfoque de derechos es fundamental para que el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas nacionales de protección a los niños, niñas y adolescentes conduzcan a modos de protección integrales, inclusivos, sostenibles y coordinados. Son sistemas que reconocen la responsabilidad última y las obligaciones del Estado; y están compuestos principalmente de leyes y políticas que protegen a los niños, niñas y adolescentes de cualquier tipo de violencia; de mecanismos de coordinación articulados en y entre los diferentes niveles de gobierno y con la sociedad civil; de una regulación y seguimiento efectivo de las normas de protección, así como de un personal profesional, especializado, comprometido y con las competencias y obligaciones pertinentes.

Save the Children y Acción por los Niños trabajamos, desde un enfoque de derechos, la mejora de la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, además de la calidad de la atención y de los servicios de protección a la niñez y adolescencia. Ello; evidenciando las responsabilidades y la articulación de los organismos públicos y propiciando el fortalecimiento de las capacidades de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil, así como su participación en el proceso de construcción de las instancias regionales y nacionales del sistema de protección de niñez.

El documento Proceso de construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual en veintiséis localidades de siete departamentos del Perú forma parte del componente peruano del convenio “Infancia sin violencia. Protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes y fortalecimiento de los sistemas de protección nacional de la niñez, con componentes de prevención, atención y rehabilitación para casos de abuso, violencia y negligencia, en Ecuador y Perú». Financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) para promover el fortalecimiento de los subsistemas de protección frente a la violencia.

Una de las estrategias desarrolladas por el convenio ha sido impulsar la construcción, en sus diferentes ámbitos de actuación –Ayacucho, Cusco, Apurímac Huancavelica, Huánuco, Ica, Lima y Loreto–, las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual, culturalmente adaptadas, para la mejora en la calidad de la atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia.

Las rutas de atención fueron diseñadas con el objetivo de mejorar la articulación de los servicios de protección y optimizar los recursos disponibles en cada localidad. Con ello, se pretendió lograr una mayor eficacia y eficiencia en las distintas fases del proceso de atención a los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia1.

El convenio, y específicamente la construcción de las rutas de atención, han producido cambios en el contexto local. Han fortalecido los espacios de concertación; han cambiado el enfoque de los servicios al colocar a la víctima en el centro de su atención y guiarse por el principio del Interés superior del niño recogido en la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN); han desarrollado las capacidades de los operadores y las operadoras de los servicios, y han comprometido a las Organizaciones Sociales de Base y a las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

1

Estas fases incorporan los procesos de prevención, detección y comunicación, intervención, asistencia y proceso judicial, seguimiento, recuperación integral de los niños, niñas y adolescentes, en el marco de las políticas nacionales.

5

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Sin embargo, también se puede dar cuenta de los retos que se presentan al implementar las rutas, sobre todo en lo relacionado con la regulación de los protocolos de operación del conjunto de las instituciones y la posibilidad de réplica en el ámbito nacional.

El presente documento expone los procesos generados por la construcción de las rutas de atención, en sus diferentes dimensiones, lo cual permite apreciar la diversidad de situaciones y realidades, y también su significado como proceso conjunto, exponiendo la amplitud de contribuciones, efectos, buenas prácticas, debilidades y recomendaciones. En ese sentido, constituye un aporte para la continuidad del esfuerzo de la gestión local, que debe enfrentar el grave problema de violencia ejercida contra los niños, niñas y adolescentes.

Para su elaboración, se ha recogido toda la información disponible y generada a lo largo de la intervención del convenio para la construcción de las rutas de atención. Se incluyen los testimonios expresados en las diferentes entrevistas y grupos focales realizados en siete departamentos del ámbito de intervención del convenio, con las organizaciones socias y los/as operadores/as locales de los servicios de protección.

En ese sentido, el texto ha sido organizado ubicando, en primer lugar, las características del convenio y del contexto social en que ha sido implementado. Seguido de la metodología empleada para examinar el proceso de construcción de la ruta de atención, y en la tercera, se explican los principales hallazgos del estudio: los cambios detectados. Finalmente, se plantean las conclusiones y recomendaciones.

Lima, octubre de 2015

6

1

EL CONTEXTO DE LA INTERVENCIÓN

1.1. CARACTERÍSTICAS DEL CONVENIO

El convenio Infancia sin violencia (ISV) –2010-2015– ha tenido como finalidad promover la protección de la infancia víctima de violencia, generando herramientas que permitan responder a la problemática de la violencia a través del fortalecimiento del sistema descentralizado de protección Sus acciones fueron diseñadas para abordar de manera integral las situaciones de violencia y abuso contra los niños, niñas y adolescentes. Por ello, promovió la participación activa de los/as operadores/as de los servicios de protección e involucró a la sociedad civil y sus organizaciones, incluyendo las de niños, niñas y adolescentes.

El convenio definió sus tres objetivos estratégicos: OE 1: Fortalecer y mejorar los sistemas descentralizados de protección de niños, niñas y adolescentes que viven en situación de violencia, explotación y exclusión en zonas priorizadas de Ecuador y Perú, e incrementar las capacidades de los operadores y prestadores de servicios.

OE 2: Potenciar redes que promueven la detección, vigilancia y articulación en los sistemas de protección a los niños, niñas y adolescentes que viven en situación de maltrato, abuso, explotación y exclusión en zonas priorizadas de Ecuador y Perú.

OE 3: Propiciar la sostenibilidad en los sistemas de protección descentralizados a través de adecuaciones legales e institucionales que garanticen el ejercicio de los derechos de la niñez y adolescencia en Ecuador y Perú.

Tal como se aprecia, el convenio buscaba incidir en el fortalecimiento integral de los sistemas descentralizados de protección frente a la violencia, considerando prioritarias las acciones de construcción, difusión e implementación de herramientas como las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual.

Las organizaciones socias, han brindado una especial atención a la promoción y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia, caracterizadas por tener amplia experiencia en la generación de políticas públicas, la promoción del desarrollo integral y el fortalecimiento de la participación protagónica de los niños, niñas y adolescentes.

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1.2. ÁMBITO DE INTERVENCIÓN

La ejecución del componente peruano se llevó a cabo en veintisiete ámbitos locales de intervención de los departamentos de Ayacucho, Cusco, Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Ica, Lima y Loreto, identificados como zonas de vulnerabilidad para los niños, niñas y adolescentes frente a situaciones de violencia.

Las instituciones socias responsables de su implementación, en coordinación con Save the Children a nivel nacional, fueron: Acción por los Niños –Lima–, Asociación Kallpa –Ayacucho, Cusco y Apurímac–, Capital Humano y Social Alternativo (CHS Alternativo) e Instituto de Formación de Adolescentes y Niños Trabajadores (Infant) –Loreto–, Centro de capacitación J. M. Arguedianos –Huancavelica–, Comisión de Derechos Humanos de Ica –Ica–, Paz y Esperanza –Huánuco– y la Fundación ANAR (Ayuda a Niños y Adolescentes en Riesgo). Para el presente estudio, se han considerado veintiséis ámbitos locales de siete regiones de intervención.

Las organizaciones socias, han brindado una especial atención a la promoción y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia, caracterizadas por tener amplia experiencia en la generación de políticas públicas, la promoción del desarrollo integral y el fortalecimiento de la participación protagónica de los niños, niñas y adolescentes.

8

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

AMBITO DE INTERVENCIÓN

Ayacucho

Huamanga

Ayacucho, Carmen Alto y Jesús Nazareno

Cusco

Cusco y Acomayo

San Jerónimo, San Sebastián, Santiago y Sangarará

Huancavelica

Huancavelica

Huancavelica y Ascensión

Apurímac*

Abancay

Abancay

Huánuco

Huánuco

Huánuco y Amarilis

Ica

Ica

Ica, La Tinguiña, Los Aquijes, Parcona, Salas y Subtanjalla

Lima

Lima

Lurín, Pachacámac, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa El Salvador

Loreto

Maynas

Belén, Iquitos, Punchana y San Juan

(*)

No considerado en el presente estudio.

El conjunto de ámbitos de intervención permite apreciar una diversidad de contextos, diferentes espacios geográficos y culturales: sierra, costa y selva. Y, desde el punto de vista urbano, se tienen los cinco distritos de Lima Sur que constituyen una parte significativa del área metropolitana, el núcleo del llamado cono sur.

También, seis capitales de departamento –Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Iquitos– las cuales, por sus características, se constituyen en ciudades intermedias en el sistema urbano nacional, aunque en ellas se observen diferentes grados de dotación de servicios urbanos e institucionales.

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En cada uno de los departamentos se han considerado distritos con distintos grados de articulación con la ciudad capital. En algunos casos se puede decir que son parte de la conurbación –por ejemplo, en Ayacucho o en Cusco–, en otros existe mayor lejanía y características rurales, donde hay diferencias de dotación y acceso de servicios entre los distritos de Ica más integrados –por ejemplo, Salas– y, de otro lado, relativa mayor lejanía y menor dotación de servicios en Sangarará (Acomayo, Cusco).

Perú: Ámbito de intervención del convenio

Loreto

Huánuco

Lima Huancavelica Ica Ayacucho

Cusco Apurímac

1.3. ASPECTOS SOCIODEMOGRÁFICOS

Dos indicadores de contexto son fundamentales: población y pobreza. a. Población Según los últimos datos del Censo Nacional (INEI, 2007), los ámbitos de intervención del convenio reunían una población total de 2.419.942 habitantes. De ellos, 857.897 son niños, niñas y adolescentes, lo que representa el 36% de esta población.

El cuadro siguiente detalla esta realidad, distribuyendo la población de niños niñas y adolescentes en las zonas de intervención de acuerdo a rangos de edad: 0 a 5 años de edad (primera infancia), de 6 a 11 (niñez), y de 12 a 18 años (adolescencia.).

9

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Población de niños, niñas y adolescentes en el ámbito del convenio, seleccionada para el estudio ZONA DE INTERVENCIÓN DPTO.

PROVINCIA

PRIMERA INFANCIA

DISTRITO Ayacucho

Ayacucho

Huamanga

Cusco

Acomayo

HOMBRES

MUJERES

TOTAL

HOMBRES

MUJERES

6,535

6,340

TOTAL

HOMBRES

MUJERES

13,683

6,658

7,025

6,067

1,790

883

907

2,008

1,021

987

2,292

1,149

1,143

San Jerónimo

3,674

1,930

1,744

4,072

2,118

1,954

4,438

2,182

2,256

San Sebastián

8,276

4,163

4,113

8,868

4,400

4,468

9,913

4,941

4,972

Santiago

9,691

4,873

4,818 10,355

5,293

5,062

10,842

5,368

5,474

555

296

259

619

316

303

512

266

246

Huancavelica

4,218

2,148

2,070

5,219

2,644

2,575

5,585

2,821

2,764

Ascensión

1,200

599

601

1,414

720

694

1,532

798

734

Huánuco

8,140

4,209

3,931

8,786

4,470

4,316

10,289

5,022

5,267

Amarilis

7,798

3,961

3,837

8,322

4,219

4,103

9,493

4,766

4,727

12,201

6,237

5,964 12,528

6,374

6,154

13,241

6,649

6,592

La Tinguiña

3,521

1,835

1,686

3,575

1,828

1,747

3,977

1,975

2,002

Los Aquijes

1,950

989

961

1,765

887

878

1,964

1,012

952

Parcona

5,795

2,972

2,823

5,697

2,911

2,786

6,499

3,174

3,325

Salas

2,222

1,158

1,064

1,999

1,038

961

1,860

898

962

Subtanjalla

2,385

1,230

1,155

2,264

1,097

1,167

2,351

1,181

1,170

Lurín

7,585

3,903

3,682

7,326

3,715

3,611

7,702

3,900

3,802

Pachacámac

8,888

4,426

4,462

8,598

4,360

4,238

8,285

4,202

4,083

36,194

18,503

17,691 36,728

18,752

17,976

40,477

19,903

20,574

42,226

21,535

20,691 41,832

21,370

20,462

42,043

20,955

21,088

43,556

22,217

21,339 43,573

22,285

21,288

45,226

22,589

22,637

Belén

10,757

5,590

5,167

8,717

4,466

4,251

10,048

4,955

5,093

Iquitos

19,157

9,734

9,423 16,428

8,322

8,106

21,218

10,230

10,988

Punchana

11,541

5,963

5,578

9,439

4,809

4,630

11,213

5,492

5,721

16,202

8,249

7,953 13,271

6,788

6,483

15,622

7,801

7,821

Subtotal 281,314

143,670

137,644 276,278

Jesús

Sangarará

5,725 12,875

ADOLESCENCIA

11,792

Nazareno

Cusco

TOTAL

NIÑEZ

Huancavelica Huancavelica

Huánuco

Huánuco

Ica

Ica

Ica

10

San Juan de Lima

Lima

Miraflores Villa María del Triunfo Villa El Salvador

Loreto

Maynas

San Juan Bautista

140,738 135,540 300,305

Población total de niños niñas y adolescentes: 857.897 Fuente: INEI (2007). Censos nacionales: XI de Población y VI de Vivienda.

148,887 151,418

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Las zonas de intervención con mayor concentración poblacional de niños, niñas y adolescentes son los distritos seleccionados de Lima Sur (420.239) y los de Belén, Iquitos, Punchana y San Juan Bautista, de la provincia de Maynas (163.613). Asimismo, las zonas con menor población de niños, niñas y adolescentes se encuentran en los distritos de Huancavelica y Ascensión en Huancavelica (19.160), y de Ayacucho y Jesús Nazareno en la provincia de Huamanga (44.440). Siendo una intervención al 50% en relación al sexo en los tres tramos de edad.2

11

Niños, niñas y adolescentes participan en la elaboración de la ruta de atención. Codeh-Ica (2014).

2

Es preciso indicar que la población de niños, niñas y adolescentes a la cual se hace referencia, corresponde a los distritos de las zonas de intervención del convenio y no a la totalidad de niños, niñas y adolescentes existente en los departamentos.

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b. Pobreza Un segundo indicador relevante es el nivel de pobreza monetaria, definida como «insuficiencia de ingresos o gastos de la población respecto a un consumo mínimo aceptable socialmente».3

Pobreza monetaria en el ámbito de Intervención del convenio ZONA DE INTERVENCIÓN DPTO.

Ayacucho

Cusco

Cusco Acomayo

12

Huancavelica

Huancavelica

Huánuco

Huánuco

Ica

Ica

Lima

Loreto

Lima

Maynas

NO POBRE %

EXTREMA %

NO EXTREMA %

Ayacucho

12.4

27.2

60.4

Jesús Nazareno

13.7

31.0

55.3

San Jerónimo

5.8

27.5

66.7

San Sebastián

4.2

21.5

74.3

Santiago

3.3

26.8

69.9

PROVINCIA

Huamanga

POBREZA DISTRITO

Sangarará

33.7

29.6

36.6

Huancavelica

24.2

29.8

46.0

Ascensión

22.7

31.1

46.2

Huánuco

5.3

19.3

75.4

Amarilis

10.4

27.7

61.9

Ica

0.0

6.4

93.6

La Tinguiña

0.1

16.5

83.4

Los Aquijes

0.0

9.7

90.3

Parcona

0.0

13.1

86.9

Salas

0.2

18.1

81.7

Subtanjalla

0.0

10.1

89.1

Lurín

2.5

27.8

69.8

Pachacámac

2.4

30.6

67.1

San Juan de Miraflores

0.7

18.9

80.3

Villa María del Triunfo

0.8

20.3

78.9

Villa El Salvador

1.3

24.6

74.1

Belén

14.2

24.0

61.9

Iquitos

5.1

13.7

81.2

Punchana

11.2

20.3

68.5

San Juan Bautista

14.7

25.7

59.6

Fuente: INEI (2009). Mapa de pobreza, provincial y distrital.

3

«La pobreza analizada mediante un enfoque monetario indica la insuficiencia de ingresos o gastos de la población respecto a un consumo mínimo aceptable socialmente. El porcentaje de la población con tal insuficiencia es lo que se conoce como incidencia de pobreza. Como el método requiere definir un indicador de bienestar y determinar el consumo mínimo necesario a fin de satisfacer las necesidades básicas, para el presente trabajo se adoptó como indicador de bienestar el gasto familiar por persona y como consumo mínimo el valor de una canasta básica de consumo. Específicamente, se considera que la población se encuentra en condición de pobreza total, si el gasto per cápita del hogar está por debajo del valor de la canasta total compuesta de alimentos y no alimentos; y en condición de pobreza extrema cuando el gasto per cápita del hogar es menor al valor de la canasta de alimentos». INEI (2009).

Mapa de la pobreza provincial y distrital, p. 39.

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De acuerdo con la información obtenida, el mayor grado de pobreza total en los distritos intervenidos está en los distritos rurales de Sangarará (Acomayo, Cusco), con el 63.3%, y el de Huancavelica, con el 54%. En el otro extremo, encontramos a los distritos mencionados de Ica y Lima, los cuales, en promedio, tienen un menor grado de pobreza –12,36% y 25,98%, respectivamente–. Los niveles promedio de pobreza que alcanzan los distritos de los otros departamentos son: Ayacucho con el 36.45% de pobreza, Loreto con el 32.22%, y Huánuco con el 31.35%.

La pobreza y pobreza extrema se ubica en especial en las zonas rurales y en las zonas periféricas de los distritos, en los asentamientos humanos de creación reciente que no cuentan con los servicios básicos de agua potable, energía eléctrica y alcantarillado. Sin duda, la población más afectada por la pobreza son los niños, niñas y adolescentes, quienes tienen restringidos sus derechos humanos, se incorporan tempranamente al trabajo y carecen de servicios de salud, educación y protección de calidad, siendo más vulnerables a la violencia y a la explotación.

1.4. VIOLENCIA CONTRA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES

La violencia es una forma de relación en la que una de las partes no reconoce la condición de igualdad de las demás y, en consecuencia, se impone o intenta imponerse vulnerando sus derechos.

En el origen de la violencia se puede encontrar siempre una relación de desigualdad de poder. Quienes ejercen violencia ejercen también ventaja para imponer sus intereses, sus puntos de vista y sus necesidades para mantener su supremacía. En una relación marcada por la violencia, quien la impone piensa que tiene la razón y el derecho de actuar; suele suceder que quien sufre la violencia piensa de la misma manera; al igual que quienes los rodean.

La violencia contra los niños, niñas y adolescentes queda, en muchas ocasiones, encubierta como disciplina4, entrelaza las relaciones interpersonales y sociales en términos de fuerza y poder, y se aprende, se reproduce y legitima en los hogares, escuelas y comunidades. Ocho de cada 10 niños, niñas y adolescentes de Perú han sufrido violencia física y/o psicológica en su hogar en los últimos 12 meses5, el castigo físico y humillante es habitual en los hogares y las escuelas. La violencia se desarrolla de manera paralela en diferentes espacios de la vida de los niños, niñas y adolescentes, afectando su desarrollo de forma integral, e integral debe ser la respuesta de protección para poder restituir completamente todos sus derechos vulnerados.

Perú no cuenta con información completa sobre la magnitud del problema de la violencia familiar y sexual en contra de niños, niñas y adolescentes porque, en gran medida, está invisibilizada. Los datos disponibles provienen de las denuncias realizadas en diversas instituciones públicas, como la Policía Nacional del Perú (PNP), el Ministerio Público, el Centro de Emergencia Mujer (CEM) o la Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente (Demuna). Y constituyen, por ello, una información parcial sin una base de datos unificada.

Los datos que se presentan a continuación corresponden a los datos oficiales de los Centros de Emergencia Mujer, que tienen la ventaja de mayor sistematización nacional, en las zonas de intervención.

4

La Ley que prohíbe el uso del Castigo Físico y Humillante contra niños, niñas y adolescentes, ha sido aprobada en diciembre de 2015.

Ley N° 30403.

5

Encuesta demográfica y de salud familiar. Instituto nacional de estadística e informática. Lima 2013

13

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Casos atendidos de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual por los CEM DPTO. Ayacucho Cusco

VIOLENCIA FAMILIAR

CEM

VIOLENCIA SEXUAL

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

Huamanga

77

66

82

66

36

37

20

15

Cusco

93

108

138

73

34

33

68

39

Acomayo

13

4

Huancavelica

Huancavelica

26

15

35

34

28

34

34

32

Huánuco

Huánuco

23

32

46

41

12

20

35

29

Ica

136

128

80

80

45

47

33

28

La Tinguiña

110

204

40

45

Ocucaje

70

52

7

7

Ica

Lima

Loreto

Pachacámac

66

71

66

160

42

40

46

54

San Juan de Miraflores

38

37

135

186

54

41

47

58

Villa María del Triunfo

107

110

201

249

72

67

90

83

Lurín / Villa El Salvador

288

195

170

213

147

121

96

112

Iquitos

96

134

104

113

53

57

31

60

950

896

1237

1484

523

497

547

566

Total

Fuente: Centro de Emergencia Mujer (2011, 2012, 2013 y 2014).

14 Según esta información la tendencia es al aumento en casos reportados de violencia familiar y sexual. Pese a la reducción de 2012, es significativo el 56% de incremento de casos reportados de violencia familiar entre 2011 y 2014; aunque solo sea del 8% para los de violencia sexual. Es muy probable que el incremento de casos atendidos se relacione con la creación de nuevos CEM, así como el conocimiento de la población para comunicar y denunciar los casos de violencia contra los niños, niñas y adolescentes. Este aumento de cobertura y el crecimiento de casos atendidos pueden estar revelando la existencia de una demanda por servicios públicos de protección, al mismo tiempo que una sensibilidad en relación a que el Estado debe cumplir un rol directo frente a estos problemas.

Si se toma en consideración el último año –2014– para expresar la dimensión del problema, la mayor cantidad de casos reportados se encuentran en los distritos de Lima, tanto en violencia familiar –808– como violencia sexual –307–, lo cual es consistente con la mayor densidad y volumen poblacional, y el mayor número de CEM –cuatro– en la zona. A Lima Sur le sigue Ica, con 336 casos de violencia familiar y 80 de violencia sexual; seguido de Loreto con 113 casos de violencia familiar y 60 de violencia sexual, y, en tercer lugar, Cusco, con 86 casos de violencia familiar y 43 de violencia sexual.

Es muy importante considerar la desigualdad de género en temas de violencia, pues los casos referidos de niñas y las adolescentes son mayores que los de varones, tanto en términos porcentuales respecto al número de víctimas, como en términos de denuncia, acceso, justicia y recuperación, estando las barreras de género muy presentes en la mayoría de los casos. Entre los años 2011 y 2014, según los datos del CEM, el 56% del total de casos de violencia familiar atendidos correspondieron niñas y adolescentes –2.570–, y el 44% de niños y adolescentes varones –1.997–. En cuanto a los casos atendidos de violencia sexual, el 89% de víctimas fueron niñas y adolescentes –1.888–, y el 11%, niños y adolescentes –245–. La violencia sexual es una de las principales causas de embarazo entre las adolescentes de 12 a 14 años.

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS RUTAS DE ATENCIÓN A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL EN VEINTISÉIS LOCALIDADES DE SIETE DEPARTAMENTOS DEL PERÚ

Niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual, según sexo VIOLENCIA FAMILIAR DPTO.

Ayacucho

CEM

2011

2012

2013

VIOLENCIA SEXUAL 2014

2011

2012

2013

2014

M

H

M

H

M

H

M

H

M

H

M

H

M

H

M

H

Huamanga

43

34

50

16

53

29

47

19

34

2

33

4

19

1

15

0

Cusco

61

32

55

53

68

70

47

26

30

4

33

0

63

5

33

6

8

5

4

0

Cusco Acomayo Huancavelica Huancavelica

14

12

15

0

23

12

13

21

28

0

34

0

32

2

27

5

Huánuco

Huánuco

16

7

18

14

20

26

29

12

11

1

19

1

35

0

25

4

Ica

76

60

74

54

42

38

45

35

38

7

44

3

30

3

22

6

La Tinguiña

56

54 102 102

37

3

39

6

Ocucaje

29

41

26

26

6

1

6

1

82

Ica

Lima

Loreto

Pachacámac

32

34

40

31

40

26

78

34

8

38

2

42

4

52

2

San Juan de Miraflores

20

18

20

17

74

61 110 76

44

10

31

10

35

12

48

10

Villa María del Triunfo

65

42

45

65 123 78 146 103 71

1

64

3

80

10

64

19

Lurín / Villa El Salvador

153 135 108 87 102 68 111 102 129 18 101 20

81

15

96

16

Iquitos

51

29

2

52

8

45

79

55

59

45

80

33

45

8

55

2

Subtotal 531 419 504 392 689 548 846 638 464 59 452 45 489 58 483 83 Total

4,567

Fuente: Centro de Emergencia Mujer (2011, 2012, 2013 y 2014).

2,133

15

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1.5. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL CONTRA LA VIOLENCIA

Enfrentar la violencia contra los niños, niñas y adolescentes es una responsabilidad del Estado peruano. Por ello, no solo existe una clara afirmación en la Constitución Política, sino también compromisos internacionales que son parte del marco constitucional, y entre los que destaca principalmente la suscripción y ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, la cual, en la legislación nacional, tiene su desarrollo en el Código de los Niños y Adolescentes.

Marco legal sobre violencia contra niños, niñas y adolescentes MARCO LEGAL

ASPECTOS QUE CONTEMPLAN Capítulo I: Derechos fundamentales de la persona Artículo 2 Derechos fundamentales de la persona. Toda persona tiene derecho:

16

Constitución A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar. El Política del concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece.

Perú Capítulo II: De los derechos sociales y económicos

Artículo 4 La comunidad y el Estado protegen especialmente al niño, al adolescente, a la madre y al anciano (…)

También protegen a la familia (…)

Artículo 19 Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato Convención negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la sobre los custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.

Derechos Esas medidas de protección deberían comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para del Niño el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al niño y, según corresponda, la intervención judicial.

Artículo 4 El niño y el adolescente tienen derecho a que se respete su integridad moral, psíquica y física, y a su libre desarrollo y bienestar. No podrán ser sometidos a tortura ni a trato cruel o degradante.

Artículo 38

Código de El niño o el adolescente víctimas de maltrato físico, psicológico o de violencia sexual merecen que se los Niños y les brinde atención integral mediante programas que promuevan su recuperación física y psicológica. El Adolescentes servicio está a cargo del sector Salud. Estos programas deberán incluir a la familia.

El Estado garantiza el respeto de los derechos de la víctima en todos los procedimientos policiales y judiciales. El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) promueve y establece programas preventivos de protección y atención, públicos y privados, tendentes a prevenir, atender y reducir los efectos de la violencia dirigida contra el niño o el adolescente.

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En ese cuerpo legal están contenidas las líneas directrices para el abordaje de la problemática de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes; pues establecen compromisos para la protección de la niñez y la adolescencia con enfoque de derechos humanos, el principio rector del Interés superior del niño, así como la necesidad de la acción pública de prevención, atención y sanción, que tiene por objetivo la erradicación de la violencia que se ejerza contra ellos.

Junto con ese marco, está el Acuerdo Nacional (2002), que es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso institucional, con la participación de las principales organizaciones políticas y sociales, y a fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática. En el conjunto de acuerdos se puede notar la política respecto de la violencia que se ejerce contra la niñez y adolescencia.

ACUERDO NACIONAL Objetivo 2: Desarrollo con equidad y justicia social Decimosexta política de Estado: Fortalecimiento de la familia, promoción y protección de la niñez, la adolescencia y la juventud Nos comprometemos a fortalecer la familia como espacio fundamental del desarrollo integral de las personas, promoviendo una comunidad familiar respetuosa de la dignidad y de los derechos de todos sus integrantes. Es política de Estado prevenir, sancionar y erradicar las diversas manifestaciones de violencia que se producen en las relaciones familiares. Nos proponemos, asimismo, garantizar el bienestar, el desarrollo integral y una vida digna para los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, en especial de aquellos que se encuentran en situación de riesgo, pobreza y exclusión. Promoveremos espacios institucionales y entornos barriales que permitan la convivencia pacífica y la seguridad personal, así como una cultura de respeto a los valores morales, culturales y sociales.

Con este objetivo el Estado: (a) garantizará programas educativos orientados a la formación y al desarrollo de familias estables, basados en el respeto entre todos sus integrantes; (…) (c) fortalecerá la participación y el liderazgo de las niñas, niños y adolescentes en sus centros educativos y otros espacios de interacción; (d) garantizará el acceso de las niñas, niños y adolescentes a una educación y salud integrales, al enriquecimiento cultural, la recreación y la formación en valores, a fin de fortalecer su autoestima, personalidad y desarrollo de habilidades; (e) prevendrá todas las formas de violencia familiar, así como de maltrato y explotación contra niños, niñas y adolescentes, aportando a su erradicación; (…) (h) fortalecerá el ente rector del sistema de atención a la niñez y a la adolescencia, las redes de defensorías del niño y adolescente en municipalidades y escuelas, y los servicios integrados para la denuncia, atención especializada y sanción de casos de violencia y explotación contra aquellos; (…) (m) promoverá que los medios de comunicación difundan imágenes positivas de la niñez, adolescencia y juventud, así como contenidos adecuados para su edad; (…) (p) institucionalizar políticas multisectoriales para la reducción de la violencia familiar y juvenil; (…).

17

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1.6. POLÍTICAS NACIONALES DE ATENCIÓN CONTRA

LA VIOLENCIA

El Estado peruano es el responsable de la definición de las políticas nacionales. Para su formulación e implementación, se deben establecer mecanismos de coordinación con gobiernos regionales y locales; su cumplimiento es responsabilidad de las autoridades de todos los niveles de gobierno.

El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) es el responsable de diseñar, establecer, promover, ejecutar y supervisar las políticas públicas a favor de niños, niñas y adolescentes, con la finalidad de garantizar el ejercicio de sus derechos, ampliar sus oportunidades, mejorar su calidad de vida y promover su realización personal y social.

El MIMP ejerce la función de ente rector en el Sistema de Atención Integral del Niño y del Adolescente; como tal ha elaborado el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012–2021, con el fin de articular acciones para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes. Entre ellas, se destaca la atención integral y coordinada en los casos de violencia que sufren los niños, niñas y adolescentes.

El Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia, 2012–2021 (PNAIA) ha involucrado un esfuerzo de planificación concertada y participativa de las instituciones del Estado en sus tres niveles de gobierno, la sociedad civil y los niños, niñas y adolescentes. Su visión y misión contempla:

18 Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia, 2012-2021 Visión Niñas, niños y adolescentes tienen igualdad de oportunidades, acceden a servicios de calidad y participan en el ejercicio, promoción y defensa de sus derechos, en conjunto con las instituciones del Estado y la comunidad, desarrollándose plenamente en el seno de su familia, en un ambiente sano y libre de violencia.

Misión El Estado, las familias y la comunidad generan condiciones para el desarrollo sostenible de las capacidades de niñas, niños y adolescentes, lo que les permite ejercer sus derechos plenamente.

El PNAIA 2012-2021 establece seis metas emblemáticas para el desarrollo de la infancia y adolescencia. Al respecto, la sexta está directamente vinculada a la violencia contra la infancia y la adolescencia.

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Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia, 2012-2021Objetivo 2: Desarrollo con equidad y justicia social Sexta meta emblemática ¡En el Perú no se maltrata a su infancia!

Disminuye violencia familiar contra niñas, niños y adolescentes.

Objetivo estratégico 4: Garantizar la protección de los niños, niñas y adolescentes de 0 a 17 años de edad.

Resultado 20: Se reduce el número de niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia familiar y escolar.

Estrategias de implementación: •

Implementar una ruta de atención a niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia familiar y escolar, que debe considerar un Sistema de Registro Único.

•

Promover el fortalecimiento y funcionamiento de servicios de prevención, atención y recuperación de niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia familiar y escolar, fomentando una intervención articulada.

•

Promover una intervención articulada contra la violencia familiar y escolar en el marco de los sistemas locales de atención integral al niño y al adolescente.

Resultado 21: Se reduce el número de niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia sexual.

Estrategias de implementación: •

Implementar una ruta de atención con registro único y protocolos o procedimientos específicos para niñas, niños y adolescentes víctimas del abuso sexual.

•

Promover acciones articuladas contra el abuso sexual en el marco de los sistemas locales de atención integral al niño y al adolescente.

•

Promover el fortalecimiento y funcionamiento de servicios de prevención, atención y recuperación de niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual, fomentando acciones articuladas.

19

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1.7. SERVICIOS DE PROTECCIÓN

La responsabilidad del Estado frente a la niñez y adolescencia involucra a los tres niveles de gobierno –nacional, regional y local–, y debe ser cumplida de manera sostenida y en igualdad de oportunidades para su desarrollo integral.

En resumen, las competencias de los tres niveles de gobierno se pueden reseñar así: a. Gobierno nacional: Tiene la responsabilidad de diseñar y supervisar la política nacional, ejerciendo la rectoría, fortaleciendo capacidades, asignando recursos necesarios y realizando seguimiento y evaluación. b. Gobiernos regionales: Tienen competencia para la formulación, coordinación y articulación de políticas; la promoción y expansión de los servicios; y el seguimiento y evaluación de las políticas regionales en el ámbito de su responsabilidad. c. Municipalidades: Tienen la responsabilidad de la ejecución de los programas y los servicios de protección social.

20

NIVELES DE GOBIERNO

FUNCIONES Funciones del Poder Ejecutivo •

Políticas nacionales: - Programa Nacional contra Violencia Familiar y Sexual.

- Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021.

Gobierno nacional

•

Sistemas funcionales: - Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el Adolescente.

•

Entidades del gobierno nacional: Poder Judicial, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio del Interior, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Congreso de la República, entre otros.

Funciones específicas en materia de inclusión social e igualdad de oportunidades Gobiernos regionales

a.

Ley No 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Art. 60

Formular, aprobar y evaluar políticas en materia de su competencia, en concordancia con política nacional y programas de gobiernos locales.

b.

Coordinar la ejecución por los gobiernos locales.

c.

Formular políticas, regular, dirigir, ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevención de la violencia política, familiar y sexual.

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NIVELES DE GOBIERNO

FUNCIONES Competencias específicas exclusivas en programas sociales, defensa y promoción de derechos

Gobiernos locales Municipalidad provincial Ley No 127972 Ley Orgánica de Municipalidades Art. 84

1.1 Planificar y promover el desarrollo social en armonía con planes nacionales y regionales y de manera concertada con municipalidades distritales.

1.2 Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de niños, adolescentes (…).

1.3 Regular acciones de la Demuna.

1.4 Establecer canales de comunicación entre los vecinos y los programas sociales.

Competencias exclusivas específicas 2.1 Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción, en armonía con políticas regionales y provinciales.

2.4 Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia protección y apoyo a la población en riesgo, niños, adolescentes (…).

Gobiernos locales Municipalidad distrital Ley No 127972 Ley Orgánica de Municipalidades Art. 84

2.5 Contribuir al diseño de políticas y planes nacionales regionales y provinciales de desarrollo social y de protección y apoyo a la población en riesgo.

2.6 Facilitar espacios de participación y concertación en relación a programas sociales de apoyo a la población en riesgo.

2.8 Organizar e implementar el servicio de Defensoría del NNA. Competencias específicas compartidas 3.1 Difundir y promover derechos, propiciando espacios para su participación en las instancias municipales.

3.2 Promover, organizar y sostener establecimientos de protección.

En ese sentido, se debe considerar que las estrategias diseñadas para abordar la violencia contra niños, niñas y adolescentes son parte de un sistema nacional y descentralizado que requiere un funcionamiento especializado; y donde la noción de sistema y rectoría en la legislación vigente debe ser precisada.

Las entidades gubernamentales del Estado con mandato de protección involucradas en la consecución del Resultado 20 –«Se reduce el número de niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia familiar y escolar»– y Resultado 21 –«Se reduce el número de niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia sexual»– del Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia, 2012-2021 son:

• • •

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.

Ministerio de Educación.

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.

21

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• • • • • • • • •

Ministerio de Salud.

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Ministerio del Interior.

Poder Judicial.

Ministerio Público.

Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Gobiernos regionales.

Gobiernos locales.

Adicionalmente, en el Resultado 20 se incluye al Instituto Nacional de Estadística e Informática, y en el Resultado 21, a las universidades e instituciones educativas.

Sin embargo, el Estado peruano aún no ha desarrollado capacidades ni ha propuesto iniciativas para la acción multisectorial y sistémica. Por lo tanto, las dificultades para la gestión pública local son evidentes. Si bien se señala a los involucrados, no se indica quién es responsable de qué, cómo se articulan entre ellos en el ámbito local y quién lidera esa coordinación.

En el PNAIA 2012-2021 no se precisan las formas de coordinación correspondientes en cada ámbito territorial de responsabilidad. Entre los servicios de protección involucrados en la atención de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes se encuentran:

22

• • • • • • •

Centros de Emergencia Mujer del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.

Comisarías de familia y secciones de familia de la Policía Nacional del Perú, del Ministerio del Interior.

Defensorías municipales del niño y del adolescente, de las municipalidades.

Módulo de Atención al Maltrato Infantil en Salud (Mamis), del Ministerio de Salud.

Fiscalías de familia, Fiscalía penal, Instituto de Medicina Legal, Programa de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos, del Ministerio Público.

Juzgado de familia, Juzgado penal y Juez de paz, del Poder Judicial.

Centros de Asistencia Legal Gratuita (Alegra), del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

El grado de presencia de estas instituciones es variable. La mayoría, generalmente, tienen dependencias con equipos multidisciplinarios en las capitales de los departamentos, ciertas capitales de provincia y en los distritos de Lima Sur. Sin embargo, en los distritos de las provincias fuera de Lima, una buena parte no está presente o no cuentan con equipos multidisciplinarios, más aún si se trata de distritos rurales. Ello obliga a que los niños, niñas y adolescentes se desplacen a las capitales de provincias y de departamentos en busca de justicia y rehabilitación, con las implicaciones económicas que supone para las familias, y convirtiéndose en una barrera para el acceso a los servicios de protección.

La Demuna, el CEM y la Policía Nacional son los servicios que tienen una mayor presencia y cobertura en el territorio, apreciar las diferencias en su funcionamiento concreto, en distintas situaciones, muestra la realidad de los servicios en materia de protección contra la violencia, tal como se constató en los ámbitos de intervención del convenio.

•

Las Demuna son los servicios de protección más numerosos que se encuentran en la mayoría de los distritos del país. Se observa que en las capitales de los departamentos y provincias, así como en los distritos con mayor población urbana, cuentan con mayor número de personal y con equipamiento variable, en comparación con los distritos de mayor población rural donde generalmente se cuenta con

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un solo encargado, no tiene ambientes apropiados ni equipamiento mínimo, y muchas veces realiza otras funciones dentro de la Municipalidad. En general, se puede apreciar la resistencia de parte de los/as funcionarios/as municipales para el mejoramiento de este servicio y la aprobación de presupuestos que permitirán la ejecución de sus actividades, debido a que consideran que «es un servicio que no brinda ingresos a la municipalidad».

En todos los casos, existe la necesidad de que el ente rector –Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables– realice mayores esfuerzos para el monitoreo y supervisión de las Demuna bajo unos criterios de calidad de la atención, así como para la capacitación permanente, considerando también que es un servicio con frecuente rotación de personal.

•

Los Centros de Emergencia Mujer son servicios públicos que, en la mayoría de los casos, tienen equipos multidisciplinarios conformados por abogados, psicólogos, trabajadoras sociales y promotoras. Sus oficinas tienen mejor infraestructura y equipamiento; sin embargo, se observa que no disponen de presupuesto para realizar y dar seguimiento a actividades preventivas promocionales, a pesar de que están contempladas dentro de sus funciones. En la mayor parte del país, tienen un servicio instalado en la capital de la provincia para atender a todos los distritos que la conforman, a excepción de las zonas de Lima Sur y la provincia de Ica, que cuentan con más de un Centro de Emergencia Mujer. Por lo tanto, el ámbito de intervención es amplio y el personal resulta insuficiente para su atención.

Aunque atienden casos de infancia y adolescencia, la mirada de los Centros de Emergencia Mujer frente a la violencia familiar y sexual tiene la perspectiva de la víctima adulta; en tal sentido, es aún incipiente la incorporación del enfoque de derechos de la niñez y la adolescencia en la atención de los y las usuarias.6 En cumplimiento de sus protocolos internos, el equipo multidisciplinario debe elaborar previamente informes psicológicos y sociales de los casos reportados para, luego, proceder a derivarlos al Ministerio Público o a la Policía Nacional del Perú. Lamentablemente, en este proceso de búsqueda de información e indagación, la posibilidad de revictimización de los niños, niñas y adolescentes es muy alta.

•

Las comisarías de la Policía Nacional del Perú, de acuerdo al Manual de Organización y Funciones, deben implementar la sección del Niño, adolescente y delitos contra la familia, como uno de los departamentos de investigación. La mayoría de las comisarías cuentan con esta sección, pero no disponen de ambientes adecuados para la atención a casos de violencia familiar y sexual contra niños, niñas y adolescentes. Muchas veces estos espacios son compartidos con otras secciones, lo cual no permite a las familias y usuarios/as explicar los acontecimientos con mayor confianza.

Diversos testimonios son muy críticos acerca de las características de la atención prestada, lo cual genera que muchas veces los y las usuarias desistan de poner la denuncia, cambien su declaración o se genere la revictimización. Estas actitudes reflejan la necesidad de fortalecer al personal policial en este aspecto y afrontar el grave problema de la alta rotación, que anualmente se produce en comisarías y dependencias policiales.

En cuanto a las comisarías de la familia, si bien es un servicio especializado para la atención de la violencia familiar, sus dificultades para tener una infraestructura adecuada y debilidades en la capacitación de personal, no se diferencian mucho de las demás. Estas comisarías fueron implementadas en la mayoría de las capitales de los departamentos.

Una preocupación respecto a la atención a las víctimas son los procedimientos preestablecidos que tienen los servicios, de acuerdo a sus reglamentos y directivas institucionales, los cuales suelen generar duplicidad de esfuerzos y revictimización en los niños, niñas y adolescentes que acuden en búsqueda de soluciones para sus problemas. El doble interrogatorio y la descripción de los hechos son los más frecuentes.

6

Predomina la concepción machista de considerar a la niña y adolescente abusada sexualmente como adulta, categorizándola como mujer, solo por su condición de víctima e invisibilizando así su condición de niña.

23

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS RUTAS DE ATENCIÓN A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL EN VEINTISÉIS LOCALIDADES DE SIETE DEPARTAMENTOS DEL PERÚ

Otros aspectos que afectan la calidad de la atención de los servicios de protección son la rotación frecuente de los y las operadoras; la falta de especialización; los ambientes inapropiados para la atención –oficina, sala de atención, sala de entrevista, sala de espera–, el inadecuado equipamiento –equipo de oficina básico y especializado–, así como la falta de unidades móviles y recursos que contribuyan a una atención oportuna.

En definitiva, el Estado tiene una gran responsabilidad en mejorar su presencia en el conjunto del territorio para garantizar la atención efectiva a los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia, especialmente en la implementación y fortalecimiento de los servicios de protección, a fin de que puedan lograr la recuperación integral de los niños, niñas y adolescentes.

Principalmente en el ámbito local, cada uno de los servicios de protección ejerce sus funciones de acuerdo a las competencias que tienen asignadas conforme a ley, como nivel de gobierno, como parte de un sector del Poder Ejecutivo o de las instituciones que administran justicia. Sin embargo, el ente rector del sistema no ha desarrollado la forma en que todas esas entidades articulen la acción pública en el ámbito local y los protocolos para la acción práctica cotidiana de todas ellos con relación a la atención/protección.

En ese contexto institucional, la contribución al diseño y construcción de rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual constituye una herramienta sustantiva para la atención oportuna, efectiva y de calidad a la niñez y adolescencia del país.

24

2 METODOLOGÍA

2.1. OBJETIVOS DEL ESTUDIO

Objetivo general Analizar los efectos del proceso de construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual sobre los y las operadoras y servicios públicos de protección en veintiséis ámbitos locales de siete departamentos del Perú, en el marco del convenio ejecutado.

Objetivos específicos

• • •

Examinar el proceso de construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual en los ámbitos locales de servicios públicos en los que se desarrolló.

Identificar los cambios generados en los y las operadoras y en los servicios de protección como consecuencia del proceso de construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual.

Determinar la sostenibilidad de los cambios incorporados en el proceso de construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual respecto operadores y servicios involucrados, así como los aprendizajes de la implementación local del convenio.

25

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2.2. REFERENTES PARA EL ANÁLISIS

A partir de la documentación y de la información disponible, se estableció un conjunto de temas en los que eventualmente se esperaban cambios, como frutos del proceso de construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual.

Los temas en los que se esperaba detectar cambios fueron: a. El desempeño de los espacios de concertación. b. La incorporación del enfoque de derechos del niño y el principio del Interés superior del niño en la atención de la problemática de violencia familiar y sexual. c. La articulación de los servicios de protección para una atención efectiva y oportuna a los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. d. Las posibilidades de revictimización de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. e. La incidencia de los servicios de atención para recuperación integral de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual.

26

f.

La articulación de los protocolos de atención utilizados por los servicios de protección.

g. El compromiso de las autoridades responsables. h. La participación de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

En un sentido metodológico, tales temas se constituyeron en referentes para el análisis, y permitieron ordenar y guiar la observación de campo, así como determinar el grado y la forma en que la construcción de las rutas de atención generaron cambios sobre el contexto institucional, los servicios y los/as operadores/as. Bajo esta premisa, se diseñaron las herramientas para recoger la información.

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2.3. HERRAMIENTAS

La revisión de la información proporcionada por Save the Children y las organizaciones socias que ejecutaron el convenio fue de suma relevancia; aunque no siempre fue posible lograr el mismo grado de homogeneidad y de detalle de la información en todas estas.

Sobre esa base, se elaboraron tres herramientas: a. Ficha de registro documental, con la que se compiló la información producto de la revisión de fuentes de información: metodología y diseño de las rutas de atención, informes técnicos, publicaciones, materiales producidos, notas informativas, resúmenes y presentaciones, especialmente las vinculadas al desarrollo del proyecto. b. Guía de entrevista. Ordenamiento de cuestiones que permitieran el diálogo estructurado y no estructurado, posibilite conocer opiniones, aspectos relevantes y hechos específicos sobre el proceso de construcción de la ruta de atención y sus efectos sobre los operadores. Estas fueron de tres tiposGuía de entrevista para los equipos técnicos de las organizaciones socias.

• • •

Guía de entrevista para los equipos técnicos de las organizaciones socias.

Guía de entrevista para los operadores de los servicios de protección.

Guía de entrevista para las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

c. Guía de grupo focal. En cada departamento se realizaron diálogos, mediante la técnica de grupo focal, con los actores claves que participaron en la construcción de las rutas de atención.

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2.4. FUENTES DE INFORMACIÓN

Durante la elaboración de este documento se revisaron un conjunto de fuentes de información referidas a la situación de la violencia que afecta a la niñez y la adolescencia, y la construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. Estas fuentes fueron proporcionadas principalmente por Save The Children y las organizaciones socias.

•

•

• 28

Primarias: Informes técnicos del convenio; documentos de convocatoria a reuniones, talleres u otros eventos; entrevistas a los/as operadores/as de los servicios de protección, a los/as representantes de las Organizaciones Sociales de Base, a los/as representantes de las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes, a los equipos de las organizaciones socias, y a grupos focales con los operadores de los servicios de protección.

Secundarias: Diagnósticos sobre la violencia contra los niños, niñas y adolescentes; planes de acción por la infancia y la adolescencia; resoluciones de la Fiscalía de la Nación y ordenanzas regionales; sistematizaciones de los procesos de construcción de las rutas de atención a niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. Igualmente, diarios de circulación nacional y regional, sitios web de gobiernos regionales, municipalidades y servicios de protección.

Terciarias: Directorios de los servicios de protección; estadísticas sobre población, pobreza y violencia contra los niños, niñas y adolescentes, y trípticos, cartillas y guías sobre los servicios de protección y rutas de atención.

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2.5. PROCEDIMIENTOS

Se realizó en paralelo el trabajo de gabinete y el trabajo de campo a lo largo del proceso. Muy importante fue la recolección de la información in situ con los/as operadores/as de los servicios de protección, que permitió complementar y enriquecer la disponibilidad de información sobre cada una de las experiencias.

29

Entrevista con funcionarios del Gobierno Regional de Huánuco. Acción por los Niños (2014).

a. Trabajo de gabinete

• • •

Selección y organización de información.

Sistematización de la información recopilada en el trabajo de campo mediante el llenado de las fichas de registro documental por cada departamento.

Redacción del documento.

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b. Trabajo de campo

• •

Coordinación con los equipos técnicos de las organizaciones socias que promovieron la construcción de las rutas de atención.

64 entrevistas a actores clave y siete grupos focales. Con la participación de operadores/as de los servicios de protección; representantes de las Organizaciones Sociales de Base y Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes, así como equipo técnico de las organizaciones socias.

Entrevistas y grupos focales ACCIONES

Entrevista

30

Grupo focal

ÁMBITO DE INTERVENCIÓN

N°

Ayacucho

8

Cusco

8

Huancavelica

9

Huánuco

5

Ica

7

Lima

18

Loreto

9

Ayacucho

1

Cusco

1

Huancavelica

1

Huánuco

1

Ica

1

Lima

1

Loreto

1

TOTAL

64

7

La información recolectada fue organizada en fichas de registro documental con los datos relevantes de los ámbitos de intervención por departamento. Tanto las entrevistas como los grupos focales se centraron en la reconstrucción del proceso de implementación del convenio, y en específico de las rutas de atención, con el fin de determinar los cambios producidos por el proceso sobre los/as operadores/as.

En algunas de las zonas de intervención, la información de los/as operadores/as o las autoridades de gobierno fueron más limitadas, por los cambios producidos a raíz de las últimas elecciones en octubre de 2014.

3

CAMBIOS DERIVADOS DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN

3.1. LAS ORGANIZACIONES SOCIAS

De la revisión documental y del trabajo de campo, se puede constatar que la contribución de ISV se ha concentrado en los siguientes aspectos fundamentales, bajo un enfoque compartido por las organizaciones y en base a los distintos contextos: a. Introducir en la agenda institucional local la temática de la atención y protección a niños, niñas y adolescentes víctimas de la violencia. b. Impulsar y fortalecer la coordinación interinstitucional local, facilitando el conocimiento de las funciones y protocolos de las entidades públicas involucradas entre los/as operadores/as. c. Motivar a las instituciones implicadas a que interioricen el sentido de pertenencia al sistema local de protección con relación a los niños, niñas y adolescentes que sufren violencia, a que realicen el trabajo concertado y a que precisen las responsabilidades de los actores sociales involucrados. d. Generar relaciones de confianza entre operadores para posibilitar la acción conjunta. e. Desarrollar capacidades de los/as operadores/as para mejorar la calidad de los servicios de protección a niños, niñas y adolescentes, aportando respuestas oportunas y eficaces ante la problemática de la violencia hacia la niñez. f.

Introducir la noción de gestión pública local, que vincula políticas nacionales y programas locales, define cobertura, promueve organización sobre la base de capacidades y necesidades existentes, y establece las relaciones entre los servicios.

g. Lograr la viabilidad de la acción conjunta de los servicios y los/as operadores/as, potenciando los recursos humanos y materiales disponibles, a partir de las particularidades de cada una de las entidades y sus posibilidades de contribución al proceso. h. Involucrar a los/as líderes/as de la comunidad y a sus organizaciones como aliados estratégicos de los servicios de protección, como nexo entre las familias en riesgo y los servicios de protección, así como en el monitoreo de casos.

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i.

Impulsar acciones de acompañamiento con personas del entorno cercano a la víctima o potenciales víctimas, en especial padres de familia; desarrollar acciones de promoción y prevención dirigidas a víctimas potenciales de bajo riesgo y su entorno más inmediato, y organizar acciones de ayuda entre vecinos y Organizaciones Sociales de Base para la vigilancia y cuidado de los niños, niñas y adolescentes.

Se trataba de lograr una respuesta articulada a la problemática con el diseño de una ruta de atención, que tuviera como centro de preocupación la protección a los niños, niñas y adolescentes víctimas, evitando la revictimización. Con estas contribuciones y en el marco del convenio Infancia sin violencia, se logró la construcción de las rutas de atención en los diferentes departamentos, adaptando e innovando instrumentos de acuerdo a la realidad de los/as operadores/as de los servicios de protección y los contextos, y tratando de implementarlas como práctica habitual de servicio público, lo cual constituye la base de su sostenibilidad.

Es importante mencionar que para las organizaciones socias y Save the Children esta tarea significó un esfuerzo muy importante, pues compartieron enfoques, estrategias de trabajo y metodologías de intervención con la finalidad de abordar los problemas y encontrar los mecanismos para el logro de los resultados.

La estrategia y visión de éxito consistió en poner a disposición del país una ruta de atención que a) tuviera incidencia nacional –se ejecutó en veintiséis distritos de siete departamentos del país–; b) fuera sostenible, en la medida que pudiera desarrollarse con los recursos locales disponibles, principalmente de los servicios de protección involucrados y el aporte de las municipalidades; c) fuera institucionalizada, con un marco normativo reconocido y funcionamiento permanente; d) descentralizada, que operara desde la escala local, y e) participativa, que rescatase la participación del conjunto de actores locales.

32

3.2. LOS ESPACIOS DE CONCERTACIÓN

Las rutas de atención fueron construidas a partir de los espacios de concertación existentes en los ámbitos de intervención del Convenio Infancia sin violencia. Tienen el rol fundamental de concertar y articular entre servicios públicos, con la participación de organizaciones sociales y de niños, niñas y adolescentes.

En algunos casos –como los Comités Multisectoriales por los Derechos de los Niño y Adolescentes (Comudena) de Lima Sur, San Jerónimo y Sangarará en Cusco, la Mesa Multisectorial para la Atención y Prevención de la Violencia Familiar y Sexual, liderada por la Municipalidad Provincial de Huancavelica y el Consejo Regional por los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de Huánuco (Coredenna)–, tienen el reconocimiento formal de gobiernos locales y del regional. Igualmente, están especializados en la temática de niñez y adolescencia, así como en la violencia familiar y sexual; y tienen reconocimiento social, pues incorporan la participación de la sociedad civil, en especial de las Organizaciones Sociales de Base y de Niños, Niñas y Adolescentes.

Dichos espacios están conformados por instituciones públicas, entidades privadas y organizaciones sociales; se caracterizan porque con ellos es posible identificar y analizar diferentes problemas que afectan a los niños,

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niñas y adolescentes, y se toman acuerdos y compromisos importantes que tratan de contribuir al desarrollo integral de estos en un ambiente libre de violencia. También, tienen capacidad de convocatoria y pueden generar respuestas positivas en torno a las líneas de acción que se adopten en su seno.

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Mesa Multisectorial para la Atención y Prevención de la Violencia Familiar y Sexual - Huancavelica.

Fuente: Diario Correo. Fotos: Walter Tupia. En: web@grupoepensa.pe

La continuidad en el funcionamiento de los espacios de concertación ha sido fundamental para la construcción de las rutas de atención. En ellos se planteó la temática de atención y protección a las víctimas de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes, y fue posible que los/as operadores/as de los servicios de protección encontraran formas de colaboración interinstitucional. De igual modo, en estos espacios se validaron propuestas y diseños de herramientas, se formularon iniciativas acerca de políticas públicas locales para mejorar la atención a la violencia, y se compartió el enfoque de derechos y del Interés superior del niño.

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Espacios de concertación con los que se vincula el proyecto

a.

Ayacucho: Red Interinstitucional para la Prevención y Atención de la Violencia Familiar (RIPAVF) Es una instancia consultiva regional interinstitucional e intersectorial para la incidencia en la prevención, atención, protección y vigilancia frente a la violencia familiar y sexual en el departamento de Ayacucho.

Su objetivo es fortalecer a las organizaciones integrantes de la red –gobierno regional, gobiernos locales, instituciones públicas y privadas, y organismos no gubernamentales– en asuntos vinculados a violencia familiar y sexual, mediante un conjunto de actividades dirigidas en beneficio de niños, niñas y adolescentes, personas adultas mayores y personas con discapacidad.

En el periodo 2012-2014, ha sido presidida por el representante del Ministerio Público y, en la actualidad, por el de la Corte Superior de Justicia. Tiene pendiente la aprobación de la ruta de atención y la dificultad de la incorporación de nuevos representantes de las entidades que la integran.

b.

Cusco - San Jerónimo: Comité Municipal de Defensoría de la Niña, Niño y Adolescente (Comudenna)7 Desde el año 2012, a través de la Comisión de Derechos y Buen Trato, de la Mesa de Salud, realizó un conjunto de acciones articuladas para la lucha contra la violencia hacia los niños, niñas y adolescentes, y población en general del distrito. Está liderado por la Municipalidad de San Jerónimo y la secretaría técnica está a cargo de la Demuna.

Desde este espacio, se realizan acciones de sensibilización para la prevención de la violencia y promoción de los derechos y buen trato a niños, niñas, adolescentes y población en general. En ese marco, ha elaborado el «Diagnóstico participativo de la violencia contra niños, niñas y adolescentes y violencia familiar en el distrito de San Jerónimo» y la ruta de atención. Actualmente, han preparado afiches de la ruta de atención, cuya difusión está en proceso.

34 c.

Cusco - San Sebastián: Red de Lucha contra la Violencia Familiar y Sexual La Red «Champita Protector» es el espacio de concertación creado por la Municipalidad de San Sebastián con el objetivo de disminuir los altos índices de violencia familiar y sexual en el distrito.

Entre 2010-2011, luego de un proceso de capacitación, reflexión e incidencia, se aprobó la Ordenanza 019-2010-CM-MDSS –la cual considera a la violencia familiar y sexual como un problema de urgente atención e incorpora políticas y líneas estratégicas prioritarias–, y la Resolución de Alcaldía 108-A-2011MDSS-56, que reconoce a la Red «Champita Protector» como el órgano distrital encargado de la lucha contra la violencia.

Como red, elaboró el primer «Diagnóstico situacional sobre la violencia a niños, niñas, adolescentes y violencia familiar del distrito de San Sebastián», en el que se diseñan estrategias de integración e igualdad de oportunidades a través de programas sociales que permitan, a su vez, detectar y superar, en las mujeres, niños, niñas y adolescentes, el problema social de la violencia familiar y sexual.

En este espacio se construye la ruta de atención, se capacita operadores de los servicios de atención, a personal del serenazgo municipal, docentes, padres de familia y estudiantes. Aunque la ruta de atención no ha sido aprobada formalmente por la Municipalidad, ha sido objeto de acciones de difusión.

7

Los Comudenna se constituyen como órganos consultivos y de apoyo a la gestión municipal en la promoción y protección de la niñez, adolescencia y familia, en el área local. También, son un organismo permanente de participación ciudadana y de coordinación interinstitucional que viene posibilitando la unión de esfuerzos del Estado y la sociedad civil en beneficio de la infancia de la localidad.

Debido a su composición heterogénea y sus raíces locales, recogen y llevan a la práctica una tendencia internacional que promueve la descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos municipales, así como la participación de la sociedad civil en la gestión pública (Directiva 011-2000-Promudeh/GPNA).

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d.

Cusco - Sangarará: Comité Municipal de Defensoría de la Niña, Niño y Adolescente (Comudenna) Es un espacio intersectorial del distrito de Sangarará (Acomayo). Su finalidad es velar por la protección de los niños, niñas y adolescentes, prevenir la violencia familiar y articular los servicios de protección.

La ruta de atención ocupó la principal agenda de este espacio de concertación. En reuniones mensuales, se identificaron a los actores involucrados, se socializó las funciones de los servicios de protección a niños, niñas y adolescentes, se identificó los nudos críticos para la articulación entre los servicios de protección, y se diseñó y validó la ruta de atención. De igual modo, se continuó con la difusión de los servicios de protección a instituciones educativas y a la población en general.

e.

Huancavelica: Mesa Multisectorial para la Atención y Prevención de la Violencia Familiar y Sexual Espacio de concertación liderado por la Municipalidad Provincial de Huancavelica, cuya secretaría técnica es desempeñada por la Subgerencia de la Mujer. Fue creado con la finalidad de articular e implementar acciones de atención y prevención de la violencia familiar y sexual en la provincia de Huancavelica.

La ruta de atención fue elaborada en el marco de las actividades de esta mesa multisectorial y aprobada mediante ordenanza regional, para lo cual fue muy importante el liderazgo asumido por el Ministerio Público como integrante del Grupo Impulsor de la Lucha contra la Violencia a la Mujer, Niño y Adolescente, designado por la Mesa Multisectorial.

f.

Huánuco: Consejo Regional por los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de Huánuco (Coredenna) Espacio de concertación presidido por el Gobierno Regional de Huánuco y facilitado por la Gerencia Regional de Desarrollo Social. Realizó la revisión y validación de la ruta de atención integral a niñas, niños y adolescentes víctimas de abuso sexual en Huánuco, cuya versión inicial fue elaborada en los diplomados «El nuevo Código Procesal Penal frente al abuso sexual contra niños, niñas y adolescentes» y «Gestión pública para la protección de niños, niñas y adolescentes ante situaciones de violencia», en los que participaron la mayoría de los representantes de las instituciones que integran este consejo.

Gestionó la aprobación de la ruta de Atención ante el Gobierno Regional de Huánuco. La ordenanza correspondiente registra la importancia del Coredenna como el espacio impulsor y articulador de la ruta de atención, así como, de manera especial, de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes, que tienen las funciones específicas de detectar, referir y vigilar la calidad de la atención de los servicios públicos de protección de la niñez y adolescencia en el departamento.

g.

Ica: Coordinadora Regional de Defensorías Municipales del Niño y el Adolescente (Cordemuna) Es un espacio de concertación presidido por el Gobierno Regional de Ica y, por delegación, es dirigido por la Gerencia Regional de Desarrollo Social. Está integrada por las Demuna del departamento de Ica, y tiene como objetivo desarrollar acciones de promoción y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel regional. Sus reuniones se realizan de manera descentralizada en las provincias.

En ese marco, se validó la ruta de atención, en la que participaron las Demuna, PNP, Ministerio Público, Organizaciones Sociales de Base y Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes en momentos distintos. Igualmente, ha realizado campañas de difusión acerca del servicio de las Demuna y de los derechos de la niñez y la adolescencia, y ha impulsado la reactivación de la Subcomisión de Niños, Niñas y Adolescentes.

La ruta de atención aún no tiene reconocimiento formal por el Gobierno Regional ni por los gobiernos locales; sin embargo, se han distribuido materiales –trípticos y guías– para la orientación de los usuarios acerca de los servicios de protección, y se ha programado la difusión a la población en general, a través de afiches de la ruta amigable.

35

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h.

Lima Sur: Comité Multisectorial de los Derechos del Niño y el Adolescente (Comudena)8 Es un órgano consultivo y de apoyo a la gestión municipal en temas referidos a la niñez, adolescencia y familia. Tiene por finalidad elaborar propuestas de acciones interinstitucionales para la atención de la infancia y la familia a nivel local, analizar la problemática, coordinar acciones entre las instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil para trabajar por la infancia y la adolescencia, y vigilar el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño y del Código de los Niños y Adolescentes.

Es liderado por la Municipalidad, y la Secretaría Técnica es asumida por la Demuna, quien facilita las reuniones y coordina las actividades.

Desde los Comudena de Lurín, Pachacámac, San Juan de Miraflores y Villa María del Triunfo, y el Comité de Gestión de Villa El Salvador se promovió la construcción de la ruta de atención en la zona de Lima Sur. Se constituyeron en espacios para la sensibilización, convocatoria y capacitación a los operadores de los servicios de protección e integrantes de la sociedad civil organizada en esta temática.

i.

Loreto: Red de Atención y Prevención de Violencia Familiar, Sexual y Género de Loreto (RAPVFSGL) Es una instancia de carácter regional integrada por la Red Nacional de Promoción de la Mujer, Centro de Emergencia Mujer, Vicariato Apostólico San José del Amazonas, Dirección Regional de Salud, Instituto Peruano de Paternidad Responsable, Instituto de Apoyo a Grupos Vulnerables, Essalud, Policía Nacional del Perú, Ministerio Público, Beneficencia Pública de Iquitos, Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo, entre otras. Es importante indicar que si bien la RAPVFSGL tiene carácter regional, su acción está focalizada en la provincia de Maynas, debido a la distancia y el alto costo de transporte.

Tiene como objetivo promover e impulsar acciones concertadas entre las instituciones del Estado y la sociedad civil para la prevención y atención de la violencia familiar, sexual y de género. Asimismo, realiza acciones de vigilancia de los servicios públicos de protección y realiza propuestas para la atención a esta problemática. La coordinación general es elegida entre sus integrantes, cada dos años.

36

En este marco, se construyó la ruta de atención, la cual fue difundida mediante cartillas y afiches entre los principales actores sociales, las instituciones públicas y las organizaciones de la sociedad civil.

8

Los Comités Municipales son canales articuladores de entidades del Estado y la sociedad civil que focalizan su intervención en la problemática de la infancia en su ámbito geográfico. El trabajo permanente y articulado de estos Comités, permite resultados de intervención multisectoriales, potencia los recursos disponibles de una manera más eficiente y directamente vinculada a la población infantil y adolescente, lo que contribuye, debido a las experiencias ejecutadas, al desarrollo de políticas públicas, tanto para su formulación como para su implementación. En este sentido otorgan el dinamismo que requiere la implementación del SNAINA al constituirse como la base del Sistema.

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Al inicio del convenio, estos espacios ya existían o estaban en proceso de formalización, y se trabajó con ellos desde sus particularidades y con diferentes estrategias de trabajo:

•

• • •

•

En los casos de Ayacucho, Huancavelica y Loreto fueron creados en relación con la atención a la violencia familiar y sexual, enfocados en la atención de la violencia hacia la mujer adulta. De manera progresiva, incorporaron en la agenda la atención a niños, niñas y adolescentes, lo cual constituye un evidente logro de ISV, en la medida que se desarrollaron procesos de sensibilización, capacitación y especialización dirigida especialmente a los operadores de los servicios de protección.

En los demás espacios, la vinculación con las problemáticas de niños, niñas y adolescentes estaba en la naturaleza de su conformación y en la iniciativa de municipalidades y Demuna9.

En el caso de Ayacucho, el Ministerio Público y el Poder Judicial tuvieron una especial atención a la construcción de la ruta, pues sus representantes han estado y están en la coordinación del trabajo de la RIPAVF, que tiene una incidencia departamental significativa.

En el caso de Ica, las Municipalidades de los distritos de Santiago, Subjantalla y Parcona crearon sistemas locales de protección de niños, niñas y adolescentes mediante ordenanzas, y la Municipalidad Provincial de Ica lo hizo por resolución de gerencia. Estos sistemas tienen por finalidad articular el trabajo para la prevención y promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes afectados, así como la detección y denuncia de situaciones de violencia contra ellos. Están integrados por instituciones públicas y privadas, organismos y entidades que formulan, coordinan, supervisan, evalúan y ejecutan programas y acciones dirigidas para la protección y promoción de los derechos de las niñas, niños y adolescentes.

En el caso de Lima Sur, hay una presencia importante de las Fiscalías de Familia, pero el núcleo de la convocatoria y de la estrategia parte de lo local, por ser distritos con municipalidades que asumen sus competencias en relación con los servicios que operan dentro de la circunscripción.

Actualmente, estos espacios de concertación han incorporado en sus agendas importantes acciones de difusión y socialización de las rutas de atención. Estos ejemplos permiten apreciar las distintas estrategias de las organizaciones socias en el trabajo con los espacios de concertación, considerando las particularidades de cada institucionalidad local y los roles de los distintos actores presentes.

Un efecto positivo del funcionamiento de los espacios de concertación ha sido la capacitación de todos los actores involucrados, como parte del desarrollo de ejes temáticos imprescindibles para iniciar el proceso de construcción de las rutas de atención. Capacitaciones que fueron promovidas desde ISV, y en las que destacan los siguientes temas:

• • • •

9

Violencia contra los niños, niñas y adolescentes, elementos asociados a ella, componentes y mecanismos de poder, una intervención integral.

Roles de los servicios del sistema de protección, involucrados en la atención y protección de los niños, niñas y adolescentes, así como su articulación en el ámbito local.

Herramientas teórico-técnicas sobre procedimientos de atención, teoría de la victimización infantil, mecanismos e importancia de la entrevista, resolución de conflictos y conciliación extrajudicial. Destrezas necesarias para la mejor intervención.

Alcances del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el Adolescente (SNAINA), el rol rector del MIMP en materia de protección contra la violencia familiar y sexual hacia los niños, niñas y adolescentes.

Proceso de transferencia de funciones, recursos. Normas y procedimientos vigentes.

El Comudena se organiza sobre la base del posicionamiento de las Defensorías Municipales del Niño y el Adolescente (Demuna), lo cual contribuye al tratamiento integral de la atención de casos y transciende hacia la promoción. Debido a su heterogénea conformación, puede intervenir sobre «cualquier problema» de la niñez y adolescencia, desde su propia realidad local.

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• • •

Avances y desafíos en materia de sistemas locales de prevención y protección frente a la violencia familiar y sexual contra los niños, niñas y adolescentes.

Intercambio de experiencias de trabajo concertado con gobiernos locales, entidades del Estado y sociedad civil para construir, diseñar, y validar estrategias de trabajo articulado, y mejoramiento de la calidad de atención de los servicios del sistema de protección.

Implementación de servicios de protección inclusivos y de calidad bajo un enfoque de derechos y de género, en beneficio de los niños, niñas y adolescentes, con o sin discapacidad.

En los planes de trabajo anuales vigentes de estos espacios de concertación se pueden advertir el planteamiento de acciones respecto los siguientes temas:

• • • • • • • 38

Capacitación sobre violencia familiar y sexual contra los niños, niñas y adolescentes, dirigida a Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes y Organizaciones Sociales de Base.

Pasantías con los niños, niñas y adolescentes en los servicios de protección.

Socialización de las rutas de atención en las instituciones educativas y actores sociales.

Apoyo a las acciones de vigilancia a los servicios de protección de las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes y de mujeres.

Elaboración de versiones amigables de las rutas de atención, con participación de Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes y Organizaciones Sociales de Base.

Campañas de prevención del bullying.

Implementación de espacios para los niños, niñas y adolescentes víctimas en los servicios de protección.

En el contexto sociopolítico de cada localidad, los espacios de concertación han permitido:

• • • • •

Visualizar la importancia del trabajo en espacios de concertación locales desde la gestión municipal/ regional, como experiencia de reforma del Estado y de la incidencia para el desarrollo de políticas públicas de infancia.

Que desde el espacio local se continúe un trabajo concertado en temas prioritarios para la atención de los niños, niñas y adolescentes, como violencia familiar, abuso y explotación sexual, trata de personas, maltrato infantil, castigo físico y humillante, y explotación laboral infantil.

Articular estrategias de promoción de la niñez, desde el espacio local, incidiendo en la atención de la infancia por parte de las autoridades locales, organizaciones del Estado y de organizaciones de la sociedad civil.

Recoger las particularidades del ámbito local frente a la problemática de la infancia, y plantear las exigencias, desde la gestión local, al proceso de descentralización de funciones y a la rectoría nacional del sistema de atención y protección a los niños, niñas y adolescentes.

Contribuir en el desarrollo del movimiento social para la reivindicación de la niñez y el desarrollo de políticas públicas de infancia.

Los espacios de concertación se han identificado como los más eficaces para que las instituciones concuerden el diseño y funcionamiento de las rutas de atención en sus ámbitos, con las innovaciones y adecuaciones que se consideren pertinentes y con el reto pendiente de elaborar protocolos integrados para el funcionamiento de las rutas.

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3.3. RUTAS DE ATENCIÓN Y ARTICULACIÓN DE LOS SERVICIOS

El punto de partida para el desarrollo de la construcción de las rutas de atención, así como del propio convenio, fue la dificultad encontrada en la gestión de programas sociales para enfrentar una problemática de escasa visibilización. A menudo, las iniciativas para hacerle frente eran reactivas, se centraban en los síntomas y las consecuencias y no en las causas; las estrategias tendían a estar fragmentadas y no integradas, y se asignaban recursos insuficientes.

En ese sentido, se identificaron las siguientes posibles causas, en lo que se refiere a organización y desempeño de los servicios públicos vinculados a esta temática en el ámbito local:

• • • • • •

La manera como están organizados.

Las formas de articulación entre gobierno local, programas sectoriales y organizaciones sociales.

Los canales de ejercicio ciudadano con igualdad de oportunidades.

La disponibilidad de instrumentos de gestión para el diseño e implementación de políticas y programas locales contra la violencia de niñas, niños y adolescentes.

Las dificultades para el desarrollo de liderazgos y prácticas ciudadanas que articulen la acción pública para enfrentar la violencia, como un problema que interesa a todas las personas.

Las capacidades de incidencia en la formación de políticas públicas locales en el contexto de las políticas nacionales.

A partir de este análisis, se requirió la comprensión de cuatro aspectos fundamentales:

• • • •

El marco normativo para la protección de niños, niñas y adolescentes contra la violencia en el ámbito local, competencias y funciones asignadas a los gobiernos locales y a las dependencias sectoriales de gobierno nacional.

Las estrategias locales de protección contra la violencia, señaladas en el Plan Nacional de Acción por la Infancia, y el ejercicio de la rectoría del MIMP en materia de políticas nacionales sobre violencia contra los niños, niñas y adolescentes.

Los programas y servicios de atención contra la violencia que se desarrollan en el ámbito local.

La formulación de propuestas articuladas y concertadas con viabilidad de implementación.

Además, el proceso debía contemplar la participación de los diversos actores públicos, privados y organizaciones sociales –de base y de niños, niñas y adolescentes–, así como considerar la necesaria y pertinente acción del gobierno, lo cual implicaba diseños complejos –multisectorial e intergubernamental– con relación al cumplimiento de acuerdos y compromisos internacionales suscritos y ratificados por el país.

Los procesos de construcción de las rutas también llevaron al conjunto de operadores de los servicios de protección a reflexionar en torno a comportamientos y valores compartidos, a repensar el propio diseño de gestión, y a la necesidad de asegurar ciertas competencias indispensables –tales como la comprensión de la problemática de violencia e infancia; la adaptabilidad ante cambios de contexto y ante circunstancias específicas, y la coordinación entre los actores involucrados–. Por ello, los procesos de construcción de capacidades en los/as

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operadores/as resultaron imprescindibles para el desarrollo de las rutas de atención; también, para lograr el uso optimizado de los recursos disponibles más allá de evidentes restricciones y carencias.

Construir las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual se constituyó en un desafío de gestión pública en el medio local, acompañado por el compromiso de los/las operadores/as.

A medida que se iban diseñando las rutas de atención, se fue reconociendo la necesidad de la articulación y de la interacción entre los servicios de protección, las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes, y comprendiendo, además, la importancia de organizar los procedimientos que se iban a seguir mediante fases articuladas.

De allí, se examinaron las principales potencialidades y capacidades para el mejoramiento de los servicios, así como las posibilidades y potencialidades de la colaboración y articulación en el entorno local, permitiendo sistematizar cuatro aspectos: normatividad, estrategias, programas y posibilidades de desarrollar un trabajo conjunto. Aspectos que están relacionados con los procedimientos de atención dirigidos a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia, respecto de cinco ejes que se fueron definiendo como fases componentes de la ruta de atención: 1) prevención; 2) detección y comunicación; 3) asistencia y denuncia; 4) proceso judicial, y 5) recuperación y seguimiento.

Así, fue necesario examinar los problemas que se plantean en el flujo de atención de los servicios en cada uno de los ejes; los elementos necesarios para lograr mejoras en la calidad de atención y protección a las víctimas para evitar la revictimización; las maneras en que la articulación entre servicios permitiría resolver las dificultades detectadas en la ruta de atención, y los elementos que serían necesarios para hacer posible consolidar un trabajo coordinado al interior de una ruta de atención Desde esa perspectiva, en cada ámbito de intervención y tomando en cuenta el contexto de cada localidad, se construyeron rutas de atención que recibieron diferentes denominaciones:

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• • • • • • •

Ayacucho: Ruta de Atención para la Violencia Familiar y Sexual.

Cusco: Ruta de Atención de Casos de Violencia.

Huancavelica: Ruta Única de Atención de Casos de Violencia Familiar y Sexual hacia Mujeres, Niños, Niñas y Adolescentes de Huancavelica.

Huánuco: Ruta de Atención Integral a Niñas, Niños y Adolescentes Víctimas de Abuso Sexual en Huánuco.

Ica: Ruta de Atención a Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Violencia.

Lima Sur: Ruta Única de Atención a Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Violencia Familiar y Sexual.

Loreto: Ruta Única de Atención para Casos de Violencia Contra Niños, Niñas y Adolescentes.

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41 Red Interinstitucional para la Prevención y Atención de la Violencia Familiar (RIPAVF) - Ayacucho. Asociación Kallpa (2014).

En cada ámbito de intervención, se precisaron las oportunidades que podían ser aprovechadas para articular procesos y formular una ruta de atención articulada, las fortalezas y debilidades de los operadores, así como las dificultades y riesgos que habría que sortear o minimizar. A partir de allí, se identificaron algunos elementos fundamentales para seguir el proceso:Ayacucho: Ruta de Atención para la Violencia Familiar y Sexual.

• • • • •

Identificar todos los actores involucrados, públicos y privados, en el ejercicio de esta función compartida en el ámbito local.

Determinar las articulaciones necesarias entre los servicios para el cumplimiento de los objetivos señalados en cada eje.

Formular propuestas de mejoramiento o de implementación de articulaciones, considerando el nivel de decisión requerido para su desarrollo.

Examinar las maneras de establecer coordinaciones estrechas y flujos de información adecuados para la intervención coordinada y articulada en los ámbitos de responsabilidad compartida.

Establecer las vinculaciones de los planes locales de infancia que enfrentan la violencia que se ejerce contra los niños, niñas y adolescentes con las competencias propias de la municipalidades.

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•

Precisar la posibilidad de articular y potenciar recursos disponibles, así como las adecuaciones normativas necesarias para el mejor funcionamiento de la ruta de atención.

Con base en este análisis, se determinaron las características y requisitos esperados en las rutas de atención:

• • • • •

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Debían establecer procedimientos legales justos y eficaces para los niños, niñas y adolescentes víctimas, e incluir, entre otros medios de protección, juicio oportuno, recuperación y restitución de derechos vulnerados.

Debían garantizar la integralidad en el tratamiento a las víctimas. Para ello, los fiscales y otros operadores de justicia tendrían en cuenta los indicadores de riesgo –sexo, edad, dependencia económica, reiteración de agresiones, hijos/as menores de edad, cumplimiento de obligación alimentaria, permanencia en el hogar, estado de salud física o mental, entre otros–.

Debían incorporar el enfoque de derechos y de género en todos los procedimientos.

Debían contener una comprensión cabal del principio del Interés superior del niño, del deber de la protección integral, así como de la urgencia de tener una intervención coordinada y adaptada a la situación de la víctima.

Debía ser implementada por operadores/as especializados/as en la temática de la infancia, y reconociendo la obligación y responsabilidad del Estado de formar y especializar a los operadores de los servicios de protección.

En suma, con el desarrollo de las rutas de atención se buscaba la acción conjunta de los servicios con el objetivo de la protección integral; espacios seguros para la atención de los niños, niñas y adolescentes víctimas; una atención adecuada y de calidad; la intervención oportuna y con efectividad, y la protección, recuperación y restitución integral de las víctimas. Y en lo que respecta a gestión, se trataba de optimizar los recursos disponibles, definir roles, funciones y competencias debidamente normadas, así como formas de comunicación y coordinación constantes, permanentes e institucionalizadas.

El proceso de construcción de las rutas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual se inició en 2012 y culminó en 2014, siendo uno de los principales puntos de agenda de los espacios de concertación, como ya se ha señalado. Una vez elaboradas, estas rutas de atención fueron presentadas para gestionar su aprobación. Este proceso se cumplió en casi todos los ámbitos de intervención, con dos salvedades: Ayacucho, en donde se concluyó una versión preliminar que está actualmente en revisión, y Huánuco, en este caso la ruta ha sido aprobada, pero solo aborda el aspecto de la violencia sexual.

En líneas generales, las rutas de atención muestran las fases de prevención, detección, comunicación, intervención, asistencia, denuncia, proceso judicial, recuperación y seguimiento, que interactúan entre sí. En las propuestas se pueden observar matices y énfasis que distinguen cada caso: contextos locales, institucionales, presencia de servicios, dotación y especialización de personal, nivel de compromiso y capacidad de respuesta de los/as operadores/as.

A continuación, se resaltan los aspectos comunes y aportes valiosos en cada una de las fases, los cuales permiten configuran una propuesta con mayor generalidad. a. Prevención El objetivo de esta fase es sensibilizar con información actualizada y sencilla, a fin de alertar sobre la violencia familiar y sexual. Se ofrece también toda la información relacionada con la forma en la que se brinda la atención en los servicios de protección; y se incluyen los canales de relación para facilitar la acción conjunta de las entidades públicas y la sociedad civil, pues es aquí donde con más frecuencia se presentan duplicidad de esfuerzos. En ese sentido, la ejecución de esta fase propone:

• •

Identificar en la comunidad zonas de riesgo y de vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Realizar una intervención conjunta, planificada y organizada entre servicios.

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• • • • • • • •

Implementar programas de capacitación y difusión en derechos, buen trato y formas de vida saludable dirigidos a los niños, niñas y adolescentes, padres y madres de familia, maestros, Organizaciones Sociales de Base y otros actores de la sociedad civil, así como la generación de procesos de sensibilización para erradicar las formas de violencia.

Crear conciencia en la comunidad sobre los derechos de los niños, niñas y adolescentes, a través de acciones públicas y de formación de opinión pública.

Uniformizar criterios y avanzar en forma coordinada todos los servicios de protección.

Involucrar a la comunidad para que se constituyan en aliados estratégicos de los servicios de protección.

Organizar la ayuda para la vigilancia entre vecinos y Organizaciones Sociales de Base.

Capacitar y especializar profesionales para la atención a los niños, niñas y adolescentes víctimas, pero también para desarrollar una estrategia de prevención con planificación e intervención conjunta de las instituciones, que contenga indicadores de cambio y un monitoreo periódico.

Aprender a comunicarse con los adolescentes, centralizar los casos, interactuar con la población y la comunidad, ganar credibilidad y fortalecer los espacios de participación.

Difundir, informar y promocionar las rutas de atención.

b. Detección y comunicación Su objetivo es actuar oportunamente para la detección de situaciones y casos de violencia, y abuso sexual, procurando la mejor acogida y la puesta en conocimiento de estos a las autoridades competentes para su atención por los canales más idóneos y oportunos. En la fase de detección y comunicación intervienen fundamentalmente todas aquellas personas y entidades que tienen contacto directo con las posibles víctimas. Ello incluye niños, niñas, adolescentes, hombres, mujeres, padres y madres de familia, maestros, directores de instituciones educativas, especialistas de las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), operadores de servicios que actúan en diferentes espacios: la familia, la escuela y la comunidad, que son canales muy importantes de derivación y acceso a la justicia de las víctimas en el marco de la ruta de atención. Sin embargo, aún subsisten problemas por las limitadas capacidades en los/as operadores/ as para tomar conocimiento y atender adecuadamente los casos, debido a su nivel de capacitación, de especialización y a la escasa infraestructura disponible.

Para una derivación y comunicación adecuada y oportuna, resulta fundamental tener en cuenta los siguientes aspectos:

• • •

Respetar la integralidad de la víctima y de sus derechos.

Considerar si el caso amerita conducir y acompañar a las víctimas a los establecimientos de salud.

Comunicar el hecho al Ministerio Público o a la Policía Nacional del Perú.

c. Intervención, asistencia y denuncia El objetivo de esta fase es garantizar una actuación diligente de los/as operadores/as de justicia para el óptimo cumplimiento de sus funciones, y eliminar cualquier posibilidad de revictimizar a las niñas, niños y adolescentes que fueron objeto de violencia.

La intervención es el momento en la cual la víctima accede a la justicia mediante la derivación de todas aquellas instituciones que, de una u otra manera, tienen competencias para atender los casos de violencia hacia la niñez, tales como los CEM, la PNP y la Demuna. También, los hospitales, centros o postas de Salud, los Módulos de Atención al Maltrato Infantil en Salud (Mamis), el Ministerio Público y los Juzgados de Paz. En todos los casos, tomar conocimiento implica brindar orientación legal e iniciar la contención psicológica y social. Al inicio de la intervención, se brinda el asesoramiento, se realiza el registro del caso y se deriva

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al Ministerio Público, quien dirigirá la investigación con apoyo de la PNP, brinda protección inmediata a las víctimas y a los testigos, dispone las evaluaciones médicas y pericias requeridas del Instituto de Medicina Legal, e inicia, con los medios de prueba suficiente, acciones legales ante el Poder Judicial. Una vez terminadas las investigaciones y entregadas las evaluaciones y pericias, si el fiscal considera que hay suficientes elementos probatorios para atender el caso, procederá a disponer según corresponda. En los casos de violencia familiar, procederá a dictar las medidas de protección e interponer la demanda ante el Juzgado de Familia y, a nivel judicial, se debe confirmar la medida de protección o disponer la que considere. En los casos de delito penal –trata de personas y violencia sexual–, el fiscal penal formalizará la denuncia y, a nivel judicial, se establecerá la situación del imputado.

La asistencia implica que no se necesita esperar sentencia para disponer la atención y recuperación de la víctima, ayudarla desde el momento de la intervención, en vistas de su recuperación integral, y el seguimiento del caso por una institución.

Se considera necesario:

• • • •

Contar con un Registro Único de Casos.

Conducir a la víctima a la Fiscalía de Familia para su atención inmediata.

Participación y colaboración activa de la comunidad en el proceso de la investigación y esclarecimiento de los hechos.

Vigilar, desde la sociedad civil, a los servicios de protección para que presten una atención de calidad al/la usuario/a.

d. Proceso judicial

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En esta fase, a cargo del juez, importa mucho la celeridad, dado que el tiempo es un factor primordial en temas de violencia. En los casos de violencia sexual y cuando el agresor es adulto, quien inicia el proceso es la Fiscalía Penal. En casos de violencia familiar, se puede acudir directamente al juez, pues es un proceso civil. En razón del Interés superior del niño y la atención oportuna a la víctima, es necesario impulsar el seguimiento y la recuperación desde los estamentos judiciales. e. Recuperación y seguimiento La recuperación tiene como objetivo brindar atención adecuada y oportuna para la recuperación integral de las víctimas, así como la mejora en su calidad de vida, lo cual requiere del tratamiento psicológico, el soporte y abordaje familiar, y el apoyo de las redes sociales para impedir su revictimización. Esta fase se inicia al mismo tiempo que la intervención de las instituciones competentes y no se agota con la atención psicológica o social que se les brinda a las víctimas, pues se debe considerar el resarcimiento del daño.

En el transcurso de construcción de las rutas se constató que el proceso de recuperación enfrenta varios problemas relacionados con el sistema de administración de justicia, el cual no ofrece una adecuada protección a estas, dada la carga procesal, la falta de capacitación, la insensibilidad y la corrupción de funcionarios. Se planteó la necesidad e importancia de adoptar medidas de protección e implementar y fortalecer programas de atención integral, así como el reconocimiento del derecho a la atención médica, el tratamiento psicológico especializado y el resarcimiento de los daños.

El objetivo de recuperación integral implica:

• •

Un abordaje profesional interdisciplinario e intersectorial de la problemática, vinculando los esfuerzos en salud con la comunidad y otros sectores del Estado, y la puesta en marcha de acciones articuladas y coordinadas.

Enfrentar cada situación en su singularidad, con respeto y cuidado, para mitigar sus efectos y propender a la recuperación integral de las víctimas, contrarrestando situaciones culturalmente toleradas.

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• •

Constituir una red local contra la violencia, con la participación de la sociedad civil en redes comunitarias, para el acompañamiento a las víctimas desde de la intervención.

Facilitar la construcción de capacidades y la extensión de oportunidades para una participación inclusiva, plural e intercultural de la población

En materia de seguimiento, las dificultades se encontraron en la inexistencia de una organización del Estado cuya misión sea atender a las víctimas, así como la carencia de protocolos idóneos para acompañar eficazmente su recuperación, lo cual involucraba procesos e indicadores de control, monitoreo y evaluación. Las instituciones encargadas de realizar el seguimiento deberían ser las que detecten y deriven el hecho a la Fiscalía de Familia, es decir, la Demuna, el CEM o las Comisarías de Familia, indistintamente.

De igual modo, se necesitaba contar con normas y guías de trabajo idóneas, y que los servicios de salud mental reporten regularmente acerca del progreso en la recuperación de la víctima a la Fiscalía que emitió disposiciones.

En este sentido, también se señalaron los siguientes instrumentos complementarios: la utilización de libros de reclamación en los servicios de atención para la defensa de los derechos de las víctimas; supervisión del funcionamiento de la ruta por parte del ente rector; seguimiento de los equipos de profesionales de la Demuna o el CEM; la disposición de un directorio de fácil acceso por la población, que permita acceder a todas las instituciones estatales, hogares, refugios, organizaciones no gubernamentales (ONG), líneas de atención telefónica como la Línea de Atención ANAR, entre otras entidades involucrados con la problemática.

Una mención notable es el rol de liderazgo que puede ejercer el Ministerio Público a través de los fiscales de Familia, en tanto conocen los casos, ejercen la titularidad de la acción pública, disponen las medidas concretas de protección y aquellas vinculadas a la investigación y las acciones legales pertinentes. Ello tiene un importante grado de reconocimiento formal otorgado por la Resolución de la Fiscalía de la Nación 3978-2014-MP-FN y la Ley Orgánica del Ministerio Público. En los ámbitos de intervención de Lima Sur, Huancavelica, Huánuco, Ayacucho e Ica, los fiscales de Familia del Ministerio Público han demostrado voluntad y disponibilidad para liderar los procesos de implementación de las rutas de atención.

También, es necesario hacer una reflexión en términos de articulación de los servicios que están presentes en el planteamiento de diseño de gestión local para la atención y protección frente a la violencia ejercida contra niños, niñas y adolescentes, pero que aún no se concreta en protocolos integrados, responsabilidades y liderazgos formales. Se cuenta efectivamente con las coordinaciones en los espacios de concertación; no obstante, su reto actual es desarrollar mecanismos para establecer formas de acción integrada y actuar concertadamente.

Sin embargo, es necesario destacar que ese nivel de relación entre servicios ha permitido los siguientes logros:

• • • •

Conocerse y relacionarse mejor entre los servicios, saber cuáles son los procedimientos que implementan cada uno de ellos, compartir, socializar y generar conocimiento para procurar atender mejor a las víctimas, a pesar de las debilidades y dificultades existentes.

Mayor presencia de los fiscales de Familia y otros operadores de servicios, con los cuales se interactúa para avanzar en el proceso de implementación de la ruta de atención, y construir procedimientos comunes y articulados.

Difundir y dar a conocer la ruta de atención, necesidad urgente por los cambios de autoridades, funcionarios y personal debido al proceso electoral regional/local reciente (2014).

Incidir en autoridades para superar las deficiencias encontradas en la implementación de los servicios: personal incompleto y no especializado, alta rotación de personal –en especial la PNP– o infraestructura y equipamiento deficiente, entre otros.

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Finalmente, es necesario señalar algunas particularidades referidas al contexto rural, en el que la dificultad principal estriba en la distancia y el costo de transporte, pues la localización de los servicios de protección es fundamentalmente urbana. Entre ellas, se destacan:

• • • •

•

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Se reconocen, como actores importantes para detectar los casos de violencia hacia la niñez y adolescencia, al Juzgado de Paz, al teniente gobernador, a la PNP, al establecimiento de salud, a las instituciones educativas, organizaciones comunales, defensorías comunales, promotoras y facilitadoras comunitarias.

No se han encontrado mayores evidencias de participación comunitaria en acciones de prevención de la violencia, salvo casos impulsados con el gobierno local, la PNP, la Demuna y el establecimiento de salud en el distrito de Sangarará (Cusco).

La dificultad mayor se encuentra en el acceso de las víctimas, de forma rápida y oportuna, a la justicia, a fin de que puedan gozar en forma inmediata de las medidas de protección para resguardar sus derechos e iniciar su proceso de atención y recuperación.

Los únicos facultados para dictar medidas de protección son los fiscales y jueces, no se puede delegar esta función a actores comunitarios –presidentes de la comunidad, defensor comunitario, promotor de salud y teniente gobernador, quien solo puede brindar garantías personales–. En estos casos se debe tener especial cuidado, debido a situaciones culturales y de género que inciden mucho en los patrones de comportamiento.

Cuando se trata de delitos, esta situación se torna más grave, dado que las victimas necesitan de la intervención de la fiscalía, el juzgado y otras instituciones para realizar su proceso de atención y recuperación.

Podemos señalar, entonces, que existen un conjunto de barreras –principalmente, sociales, culturales, económicas y geográficas– para que en el medio rural las víctimas puedan tener acceso oportuno al sistema de justicia. Queda por examinar las maneras de acercar los servicios de protección a la población rural, identificando y compartiendo tareas y responsabilidades entre los diferentes actores, con claridad de competencias y funciones.

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3.4. RUTAS Y PROCEDIMIENTOS DE ATENCIÓN

En la fase inicial de la construcción de las rutas de atención, los servicios de protección vieron la necesidad de intercambiar información acerca de los procedimientos desarrollados por cada uno de ellos, respecto la atención de casos de violencia contra los niños, niñas y adolescentes, dado que, en su mayoría, los desconocían.

La puesta en común permitió constatar que aquellos estaban definidos más en función de la propia dinámica del servicio de protección que de las víctimas; que no se contaba con herramientas que articulen la atención, y que incluían prácticas inadecuadas que revictimizaban a los niños, niñas y adolescentes.

Esta situación fortaleció la idea de contar con una ruta de atención que vinculase a los servicios de protección, respetando los procedimientos internos de cada uno de estos, sobre los cuales el espacio de concertación no tenía competencia. Asimismo, se consideró la necesidad de contar con una ficha única de derivación de casos y un registro único de casos de violencia, respetando la identidad de los niños, niñas y adolescentes.

Según la mayoría de los operadores de los servicios de protección, durante el proceso solo llegaron a socializar sus protocolos y procedimientos internos, se concentraron en terminar con la construcción de las rutas de atención y a gestionar su aprobación; es decir, no se llegó a concretar, en ninguno de los casos, la articulación de los procedimientos únicos de atención. Tan solo en las zonas de intervención de los departamentos de Ica y Lima se logró elaborar fichas de derivación de casos de violencia a niños, niñas y adolescentes que cuentan con la información necesaria, pero que todavía está en fase previa a su implementación.

Con relación a los registros de casos de violencia, en el año 2009, en el departamento de Loreto, fue creado el Sistema de Información Regional en Violencia, Abuso y Explotación Sexual (Sirvaes) –que se desarrolló en cumplimiento de la Ordenanza Regional 012-2009-GRL-CR - «Protección y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en violencia, abuso y explotación sexual»–, y cuyos lineamientos responden al Plan Regional de Acción por la Infancia y Adolescencia de Loreto, 2013-2021. El Sirvaes ha sido impulsado por el ISV como una herramienta de articulación multisectorial virtual que permitirá que los establecimientos de salud y las instituciones educativas reporten, de forma inmediata y simultánea, a la Policía Nacional del Perú y al Ministerio Publico los casos de violencia, abuso y explotación sexual. La información que se registra en el sistema, a través de la encriptación de datos, es de carácter reservado y protegido según ley. Esta herramienta, a pesar de ser solo un sistema de información, se complementa con la ruta de atención, en cuanto permitiría manejar una sola base de datos de los casos de violencia contra los niños, niñas y adolescentes. Aunque probablemente haya que hacerle algunas adaptaciones, es un recurso importante.

Igualmente, el Gobierno Regional de Huancavelica, mediante la Gerencia Regional de Desarrollo Social –Área de la Mujer y Área del Niño y el Adolescente–, tiene la iniciativa de elaborar un proyecto para el diseño e implementación de un registro único de víctimas de violencia familiar y sexual, cuya información permita planificar mejor las estrategias de intervención para hacer frente a esta problemática, así como hacer el seguimiento de los casos.

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3.5. RUTAS Y EL PROBLEMA DE REVICTIMIZACIÓN

La victimización primaria es consecuencia de un delito a partir de la vulneración de los derechos como persona.

Los efectos psicológicos son muy negativos; en la mayoría de los casos provocan ansiedad, tristeza, agresividad, pensamiento suicida, entre otros. La victimización secundaria o revictimización es producto de la respuesta del sistema, que hace que la persona reviva la situación traumática y vuelva a asumir el rol de víctima. Por lo tanto, además de ser víctima de un delito, lo es también de la incomprensión del sistema.

Generalmente, la revictimización secundaria suele darse en la atención de los servicios de protección, como parte del cumplimiento de sus protocolos internos. Muchas de las víctimas son interrogadas o entrevistadas, de tal forma que empiezan a pensar que son responsables directas de la comisión del delito.

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A partir de la implementación de la ruta de atención, se espera reducir al máximo la posibilidad de revictimización, evitando la duplicidad de entrevistas, el relato reiterado de los hechos, las esperas prolongadas o los comentarios que juzgan comportamientos. Tales situaciones conducen a un mayor trauma o conflicto emocional. Se trata, pues, de proteger el testimonio y la integridad emocional de los niños, niñas y adolescentes, y son los peritos del Instituto de Medicina Legal quienes tendrán la responsabilidad de la entrevista única en la sala especializada de entrevista única o cámara Gesell. El testimonio de los operadores señala que, en general, hay que derivar inmediatamente al Ministerio Público, pero aun así las situaciones de revictimización dentro del procedimiento general no han disminuido. Ello porque la conciencia del problema y sus consecuencias no ha trascendido a todo el personal involucrado en los procedimientos y el seguimiento de protocolos internos no coordinados.

3.6. LA PERSPECTIVA DE RECUPERACIÓN INTEGRAL

Uno de los aportes de las rutas de atención es la mirada integral que se da a la atención de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes. Es decir, no solo se orienta a la judicialización de los casos, el logro de una pena para los agresores y una reparación económica, sino a cerrar este proceso dictando medidas para las recuperación integral de los niños, niñas y adolescentes afectados por la violencia. En tal sentido, la responsabilidad de los establecimientos de salud –a través de sus dependencias y programas de salud mental en los hospitales, centros y postas de salud y del programa Mamis– es importante porque tienen que responder de manera oportuna a los requerimientos del tratamiento o soporte emocional para las víctimas.

Sin embargo, durante la construcción de las rutas de atención se encontró que el sector salud fue el que tuvo más dificultades para incorporarse en este proceso. Aunque los representantes del programa Mamis estuvieron presentes, otros servicios de este sector no reconocían la función que les correspondía en la prevención, detección, derivación, recuperación y seguimiento de los casos de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia.

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A nivel nacional, existen 49 dependencias que responden al programa Mamis y que funcionan en algunos hospitales y centros de Salud de alta complejidad; 15 de ellos se ubican en Lima y Callao, y 34 en Ica, Cusco, Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Madre de Dios, Pasco, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Huánuco, Tumbes y otros. En este contexto aparecen dificultades: su equipo multidisciplinario es reducido para la atención de los casos de violencia familiar y sexual; la mayoría fueron organizados con el mínimo de profesionales necesarios – médico, psicólogo y enfermera–, con la proyección de incorporar profesionales que llegan por el Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud (Serums).

Categorías de los establecimientos de salud y las especialidades para el tratamiento de la violencia familiar y sexual NIVELES DE ATENCIÓN

Primer nivel de atención

Segundo nivel de aten-ción

Tercer nivel de atención

CATEGORÍAS

DENOMINACIÓN

ESPECIALIDADES PARA EL TRATA-MIENTO DE LA VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL

I-1

Puesto de salud

No

I-2

Puesto de salud con médico

No

I-3

Centro de salud sin Internamiento

No

I-4

Centro de salud con internamien-to

Psicología y trabajo social

II-1

Hospital de atención general

Psicología y trabajo social

II-2

Hospital de atención general

Psiquiatra, psicología y trabajo social

II-E

Hospital de atención especializa-da

Psiquiatra, psicología y trabajo social

III-1

Hospital de atención general

Psiquiatra, psicología y trabajo social

III-E

Hospital de atención especializa-da

Psiquiatra, psicología y trabajo social

III-2

Instituto de salud especializado

Psiquiatra, Psicología y Trabajo Social

Fuente: Ministerio de Salud (2011).

De acuerdo a los niveles de atención del Ministerio de Salud, los establecimientos de salud que cuentan con psicólogos y trabajadoras sociales para el tratamiento de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual comprenden los centros de salud con internamiento –categoría I-3–, hospital de atención general –II-1, II-2 y III-1–, hospitales de atención especializada (II-E y III-E) e institutos de salud especializados –III-2–; mientras que, a partir del nivel II-2, cuentan con médicos psiquiatras. Sin embargo, entre el 70 al 80% de la demanda de salud de la población se concentra en el primer nivel de atención, que lo conforman los puestos y los centros de Salud. Aquí, se observa la severidad de los problemas de salud debido a una atención de baja complejidad, una oferta de gran tamaño, así como menor especialización y tecnificación de sus recursos. La

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constatación es crucial en muchos de los distritos y provincias: ausencia de servicios de salud especializados para el tratamiento de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. Ello obliga a las familias a trasladarse, dejando sus labores cotidianas, trabajo y viviendas, para la atención de sus hijos e hijas, lo cual les provoca frustración y desasosiego. Otra dificultad que se encuentra está referida a la escasa dotación de psicólogos permanentes para la atención de casos de violencia familiar y sexual.

Por ejemplo, en la ciudad de Huancavelica, capital del departamento, los psicólogos llegan mediante el Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud (Serums) para brindar las atenciones requeridas por la población durante un año, con lo cual se genera vacíos de atención en el tiempo y discontinuidades en la experiencia de atención especializada y vinculada a la realidad poblacional.

Adicionalmente, se puede anotar que los psicólogos que afrontan la responsabilidad de la recuperación de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual no disponen de la suficiente formación especializada para brindar terapias adecuadas; tampoco están previstas acciones para prevenir el agotamiento profesional del personal que atiende los casos de violencia.

En cuanto a las actitudes de las familias, si bien inicialmente hay expectativa para lograr la recuperación de los hijos e hijas y los llevan a las sesiones de terapia, poco a poco dejan de hacerlo porque creen que con algunas sesiones es suficiente, y que con el tiempo se recuperarán. La situación se hace más compleja cuando los niños, niñas y adolescentes afectados por la violencia tienen dificultades económicas o viven en zonas rurales o alejadas de los establecimientos de salud; en estos casos, los padres toman la decisión de abandonar el tratamiento. No hay conciencia del valor de la recuperación en la vida emocional de los niños, niñas y adolescentes, ni el conocimiento de que para que esta ocurra, el proceso puede tomar varios meses, e incluso años.

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Es una opinión generalizada entre los operadores de los servicios de protección –y con los procesos de construcción de las rutas de atención se ha tomado conciencia– que la recuperación de los niños, niñas y adolescentes tiene que ver con el respeto y restitución de sus derechos, y con la recuperación de su estado emocional. Ello, a pesar de que muchas veces las experiencias de violencia tienen consecuencias irreversibles.

La construcción de la ruta de atención ha permitido despertar la conciencia sobre este problema, y también sobre las enormes limitaciones en los servicios y en la cultura para lograr la recuperación integral, y es muy poco lo que se ha avanzado al respecto.

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3.7. COMPROMISOS DE LAS AUTORIDADES CON LA IMPLEMENTACIÓN

Al finalizar la validación de las rutas de atención, se procedió a obtener su aprobación formal ante las entidades públicas que tienen competencias en el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, la protección de sus derechos y la defensa frente a toda forma de violencia.

Competencias del gobierno regional y Ministerio Público para la aprobación de las rutas de atención

DENOMINACIÓN

ESPECIALIDADES PARA EL TRATA-MIENTO DE LA VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL

LEY N.O 27867

DECRETO LEGISLATIVO N.O 052

LEY ORGÁNICA DE GOBIERNOS REGIONALES

LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO

Artículo 60.- Funciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades:

Título I

a) Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades, en concordancia con la política general del gobierno nacional, los planes sectoriales y los programas correspondientes de los gobiernos locales. b) Supervisar y evaluar el cumplimiento de la ejecución por los gobiernos locales de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género (…) c) Formular políticas, regular, dirigir, ejecutar, promover, supervisar y controlar las acciones orientadas a la prevención de la violencia política, familiar y sexual. f ) Promover una cultura de paz e igualdad de oportunidades.

Disposiciones generales Artículo 1.- El Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos, la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por la moral pública; la persecución del delito y la reparación civil. También velará por la prevención del delito, dentro de las limitaciones que resultan de la presente ley y por la independencia de los órganos judiciales y la recta administración de justicia, y las demás que le señalan la Constitución Política del Perú y el ordenamiento jurídico de la Nación.

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En la mayoría de los casos, eligieron a los gobiernos regionales debido a sus responsabilidades en materia de desarrollo social y de prevención de la violencia, así como la mayor cercanía e identificación con sus autoridades. En el caso de Lima Sur, se decidió lograr la aprobación del Ministerio Público, habida cuenta de su función en la defensa de los intereses públicos tutelados por la ley: hacer cumplir los derechos de todas las personas. También, porque es responsable de la acción penal en casos de violencia contra los niños, niñas y adolescentes. Esta gestión de Lima Sur contó con la participación activa de los fiscales de Familia; de la zona, en los Comudena de los distritos de Lurín, Pachacamac, San Juan de Miraflores y Villa María del Triunfo, y el Comité de Gestión de Villa El Salvador.

Por otro lado, es pertinente mencionar que esta ruta única de atención también fue presentada, para su aprobación, ante el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables –que tiene a su cargo la rectoría del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el Adolescente (SNAINA) y el seguimiento del Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021–, dada su responsabilidad en la orientación técnica en materia de protocolos y articulación de entidades públicas.

Se aprobaron los siguientes documentos durante 2014 y 2015: a. El Gobierno Regional de Huánuco aprobó la Ruta de Atención Integral a Niñas, Niños y Adolescentes Víctimas de Abuso sexual en la Región Huánuco, mediante la Ordenanza Regional 089-2014-CR-GRH, del 3 de octubre de 2014, la cual fue publicada en El Peruano el 24 de diciembre de 2014.

En este documento se reconoce esta ruta de atención como el sistema institucional de protección de los niños, niñas y adolescentes que son afectados por la violencia sexual, y se establece al Consejo Regional por los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de Huánuco como el espacio impulsor y articulador.

Uno de los aspectos importantes que destaca esta ordenanza regional es la asignación de presupuesto para el financiamiento de la implementación y sostenibilidad de la ruta de atención.

Se establecen como objetivos de la ruta de atención:

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• • • •

Establecer un sistema institucional local de protección de los niños, niñas y adolescentes, de manera intersectorial y articulada.

Unificar criterios de atención en los procedimientos institucionales para que los niños, niñas y adolescentes que han sido víctimas de abuso sexual accedan a los servicios de protección, de manera eficiente y eficaz.

Delimitar funciones específicas para las instituciones que prestan servicios de protección de los niños, niñas y adolescentes, para que no se genere duplicidad de esfuerzos y revictimización en los niños, niñas y adolescentes que han sufrido violencia sexual.

El reconocimiento formal de las Organizaciones Sociales de Base y de las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes como actores integrantes del circuito de la ruta de atención integral a niñas, niños y adolescentes víctimas de abuso sexual en Huánuco, con sus funciones específicas de detectar, referir y vigilar la calidad de la atención de los servicios públicos de protección de la niñez y adolescencia en Huánuco.

b. Dada la finalización de Infancia sin violencia y la presencia de nuevas autoridades del Gobierno Regional de Huancavelica, el Ministerio Público asumió el liderazgo entre los servicios de protección para continuar con la gestión de aprobación de la ruta de atención. El 25 de marzo de 2015, el Gobierno Regional de Huancavelica aprobó la Ruta Única de Atención a Casos de Violencia Familiar y Sexual hacia la Mujer, Niños, Niñas y Adolescentes en Huancavelica, mediante la Ordenanza Regional 297-GOB.REG-HVCA/CR. Entre los aspectos más destacables de esta ordenanza regional está el reconocimiento de la ruta de atención como el instrumento interinstitucional de aplicación obligatoria, que permitirá una atención efectiva y de calidad a las mujeres, niñas, niños y adolescentes víctimas de la violencia familiar y sexual,

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en los ámbitos urbano y rural del departamento de Huancavelica. Y también como expresión de la articulación de los servicios y optimización de los recursos y las capacidades disponibles en el ámbito regional de intervención de la política pública de protección de víctimas. Además, hay una disposición para su difusión y capacitación en todos los sectores del departamento de Huancavelica. La Gerencia Regional de Desarrollo Social es la responsable de desarrollar acciones de monitoreo, seguimiento y evaluación de la difusión de la ruta de atención. c. En Lima Sur, desde el mes de agosto de 2014, se solicitó a la Fiscalía de la Nación la aprobación de la Ruta Única de Atención a Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Violencia Familiar y Sexual, resaltando que su construcción fue realizada de manera conjunta con el Ministerio Público, los diversos servicios de protección y la sociedad civil organizada. En ese sentido, el 24 de setiembre de 2014, se aprobó la Resolución de la Fiscalía de la Nación N.o 3978-2014-MP-FN. La ruta única de atención representa una herramienta de trabajo para una adecuada atención a los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual, y debe ser atendida por todo el personal del Ministerio Público involucrado en la atención, evaluación, recuperación y seguimiento de los casos de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. En tal sentido, se dispuso que los presidentes de las Juntas Fiscales Superiores de los Distritos Judiciales a nivel nacional adopten las medidas pertinentes para el cumplimiento de lo dispuesto en la resolución.

En 2014, con la participación del Ministerio Público, se realizó la presentación y difusión de la ruta única de atención en la Escuela del Ministerio Público, en la Academia de la Magistratura, los Comudena de Lurín, Pachacámac, San Juan de Miraflores y Villa María del Triunfo, el Comité de Gestión de Villa El Salvador, las Redes por los Derechos de las Personas con Discapacidad de San Juan de Miraflores y Villa María del Triunfo, y la Mesa de Trabajo por los Derechos de las Personas con Discapacidad de Villa El Salvador.

A inicios del año 2015, se dio inicio a la implementación de la ruta única de atención. Para ello, se realizaron coordinaciones previas con el presidente de la Junta de Fiscales Superiores del Distrito Fiscal de Lima Sur, y se capacitaron a los fiscales penales y de familia, especialistas del Instituto de Medicina Legal, operadores de los servicios de protección, docentes de las instituciones educativas, Organizaciones Sociales de Base y Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes. En los departamentos donde se ejecutó Infancia sin violencia, la mayoría de los fiscales de Familia tienen conocimiento de la existencia de la ruta única de atención, y se observa la predisposición para su implementación; sin embargo, es necesario dotarlos de los materiales –manual, afiches y trípticos– que les permitan un mejor entendimiento de la ruta de atención y que facilite una implementación efectiva.

La aprobación de las ordenanzas regionales y de la Resolución de la Fiscalía de la Nación han generado en las autoridades de los gobiernos regionales y en el Ministerio Público una mirada a la violencia familiar y sexual en cuyo centro de la atención se encuentran los niños, niñas y adolescentes. Asimismo, hay que destacar que lo dispuesto en estos documentos oficiales tiene carácter obligatorio, y es necesario realizar las gestiones respectivas para su cumplimiento.

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3.8. ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE Y

ORGANIZACIONES DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES

La participación de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes en el proceso de construcción de las rutas de atención facilitó su incorporación como actores claves en el abordaje de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes, y permitió la definición de sus respectivos roles en cada una de las fases de este proceso.

El grado participación de estas fue variable en los diferentes ámbitos de intervención del proyecto, en correlación con el grado de su presencia habitual en los espacios de concertación donde se promovió la construcción de las rutas de atención. Mostraron capacidad de propuesta sobre el mejoramiento de la atención y el ejercicio de vigilancia social sobre los servicios de protección.

Organizaciones que participaron en la construcción de las rutas de atención ÁMBITO DE INTERVENCIÓN Ayacucho

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Cusco

ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE • Promotoras Defensoras.

• Defensorías Comunales.

• Municipios escolares.

• Asociación Tamar.

• Municipios escolares.

• Asociación de Mujeres Parconenses.

• Coordinadora de Niños, Niñas y Adolescentes de Ica. • Municipios escolares.

• OSB «Los Pinos», de Pachacámac.

• OSB «María Parado de Bellido», de San Juan de Miraflores.

• Madres Brigadistas, de San Juan de Miraflores • Facilitadoras en Acción.

• Promotoras de Salud.

• Municipios escolares.

Ica

Lima Sur

Loreto

• Defensorías educativas de niños y adolescentes.

• Fiscales escolares.

Huancavelica Huánuco

ORGANIZACIONES DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES

• Red de Niños, Niñas y Adolescentes de Loreto.

En cuanto a las Organizaciones Sociales de Base, en los departamento de Ayacucho y el Cusco, las participantes fueron las Promotoras Defensoras de las defensorías comunitarias capacitadas por la Asociación Kallpa y, en el caso de Ayacucho, también fueron capacitadas por el MIMP, quienes realizan un trabajo conjunto con las Demuna, al desarrollar acciones de prevención, detección y derivación de casos de violencia. En Huánuco, participó la Asociación Tamar, conformada por las madres de las niñas, niños y adolescentes que fueron abusados sexualmente y cuyas denuncias no obtienen la debida justicia. En Ica, la Asociación de Mujeres Parconenses, del distrito de Parcona, que trabaja por elevar la calidad de vida de las mujeres y contrarrestar la extrema pobreza que afecta a sus familias. En Lima, participaron la OSB «Los Pinos», de Pachacámac, y la OSB «María Parado de Bellido», de San Juan de Miraflores, las cuales pertenecen al Programa de Vaso de Leche de sus respectivos distritos, y cuya labor consiste en contribuir con la alimentación de las familias y lucha contra

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la pobreza. Además, participaron las Madres Brigadistas, las Promotoras de Salud y las Facilitadoras en Acción, impulsadas por la Municipalidad de San Juan de Miraflores, las promotoras del Ministerio de Salud y los Centros de Emergencia Mujer, respectivamente. Las Madres Brigadistas se encargan de vigilar los exteriores de las instituciones educativas en los horarios de entrada y salida de los estudiantes, con la finalidad de protegerlos del acoso sexual. Las Promotoras de Salud tienen como función identificar los problemas de salud en las familias y comunidad, promover su atención, así como realizar actividades de prevención y promoción de estilos de vida saludables. Las Facilitadoras en Acción participan en las actividades promovidas por el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, sensibilizan a las familias sobre la problemática de la violencia, aplican encuestas de diagnóstico para identificar casos de violencia –física, psicológica o sexual– y, de ser el caso, derivarlos a los Centros de Emergencia Mujer.

El aporte de las Organizaciones Sociales de Base ha sido muy importante para la identificación de sus roles en las fases que comprenden las rutas de atención. Las experiencias de contacto permanente con las familias y el conocimiento cercano de los casos de violencia contra los niños, niñas y adolescentes, y de aquellos que están en riesgo de sufrirlo, les permitieron brindar aportes importantes en ese proceso.

Roles identificados de las Organizaciones Sociales de Base en la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual PREVENCIÓN • Promover en la familia el buen trato, la comunicación, afecto y confianza.

• Recomendar a los niños, niñas y adolescentes evitar situaciones y conductas de riesgo.

• Gestionar capacitaciones sobre buen trato y la no violencia familiar y sexual.

• Informar y sensibilizar a las organizaciones y la población en asambleas comunales.

• Realizar visitas casa por casa.

• Organizar o participar en campañas, ferias, caravanas, pasacalles y marchas.

• Participar en espacios públicos de concertación y redes distritales.

• Coordinar y difundir los programas de los servicios de protección

DETECCIÓN Y COMUNICACIÓN

INTERVENCIÓN, ATENCIÓN Y DENUNCIA

• Identificar a las familias • Identificar y conocer los en riesgo de violencia servicios de familiar y sexual. protección.

• Realizar vigilancia • Acompañar a las comunitaria. familias durante • Detectar y comunicar la investigación los casos a los servicios de los hechos, de protección, o a través colaborar con el de la Línea 100, Chat proceso, y estar 100 del Ministerio de atentos a que la Mujer y Poblaciones se asista a las Vulnerables, o 105 de víctimas y se dicten la Policía Nacional del las medidas de Perú. protección.

PROCESO JUDICIAL • Orientar y acompañar a la víctima y su familia durante el proceso.

• Estar atento para que se dicten las medidas de protección.

RECUPERACIÓN SEGUIMIENTO • Identificar los servicios, orientar y acompañar a las sus hijos/ hijas reciban terapias para su recuperación integral.

• Coordinar con los servicios de protección para apoyar el seguimiento de los casos.

• Acompañar y orientar a las familias y niños, niñas y • Organizar y facilitar grupos adolescentes de apoyo para afectados • Vigilar las familias. hasta que para que concluya el se emita la proceso de • Solicitar apoyo sentencia, el • Orientar a los recuperación. inmediato a la Policía familiares para que sarcimiento Nacional del Perú o de los no abandonen serenazgo. daños y la el proceso ni reparación a cambien su • Acompañar a los niños, la víctima. declaración. niñas y adolescentes, y sus familiares, para • Vigilar los servicios comunicar los hechos de protección al servicio de atención para que cumplan más cercano. con la atención • Registrar el caso en la ficha de derivación.

oportuna y de calidad.

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Entre las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes, en el departamento de Ica, participó la Coordinadora de Niños, Niñas y Adolescentes Organizados de Ica (Conao-Ica), macro-organización que agrupa diversas organizaciones de niñas, niños y adolescentes del departamento, tales como artistas, deportistas, alcaldes escolares, niños trabajadores y líderes, y que tiene el objetivo de promover y defender los derechos de las niñas, niños y adolescentes, así como mejorar su calidad de vida. En Loreto participó la Red de Niños, Niñas y Adolescentes de Loreto, que promueve la participación protagónica de la niñez y adolescencia y realiza acciones de incidencia para el cumplimiento de sus derechos. En Cusco y en Ayacucho participaron las Defensorías Educativas del Niño y el Adolescente, que se encargan de promocionar y defender los derechos de los niños, niñas y adolescentes y orientar el cumplimiento de los deberes, y las Fiscalías Escolares, promovidas por el Ministerio Público y cuyo objetivo es prevenir el incumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y de las situaciones de violencia que las afectan. En Huánuco, Huancavelica y Lima Sur participaron los representantes de los Municipios Escolares, que son Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes de las instituciones educativas y tienen el objetivo de favorecer la participación estudiantil y el ejercicio de los diversos roles democráticos; en ese proceso afianzan valores, actitudes y aprendizajes de la vida social y democrática, así como el ejercicio de sus derechos y deberes.

La participación de las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes se hizo efectiva a través de sus representantes o delegados/as, y sus aportes en la construcción de cada una de las fases de la ruta de atención a víctimas de violencia familiar y sexual fueron importantes.

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Roles identificados de las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes en la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual

PREVENCIÓN • Participar en acciones dirigidas a estimular la confianza y la autoestima de los niños, niñas y adolescentes, promoviendo la disciplina positiva y el buen trato con docentes y padres de familia.

DETECCIÓN Y COMUNICACIÓN • Identificar casos de violencia hacia los niños, niñas y adolescentes, mediante denuncias directas, encuestas anónimas o quejas colocadas en el buzón de denuncias.

INTERVENCIÓN, ATENCIÓN Y DENUNCIA • Identificar y conocer los servicios de protección.

• Contar con un directorio de servicios de protección a niños, niñas y adolescentes.

• Detectar y comunicar los casos de violencia a • Comunicar los tutores, docentes y o denunciar director.

• Velar por el los casos de cumplimiento violencia ante • Interactuar desde de las normas de las autoridades el Municipio Escolar convivencia entre de la institución con delegados de pares, y entre pares aula, fiscales escolares, educativa o y adultos. instituciones policías escolares pertinentes. y para detectar • Interactuar casos de violencia, e con el Comité • Acompañar a informar de inmediato de Convivencia los niños, niñas a la dirección de la y servicios de y adolescentes institución educativa. protección para víctimas de el desarrollo • Observar en los niños, violencia. de acciones niñas y adolescentes de difusión y • Vigilar los los cambios en la sensibilización servicios de conducta, estados de sobre sus derechos protección para ánimo y rendimiento con los niños, niñas, que cumplan escolar, heridas, adolescentes, con la atención moretones y familias y oportuna y de cicatrices, e informar comunidad. calidad. de inmediato a la dirección de la • Ofrecer a los institución educativa. niños, niñas y adolescentes • Informar a los niños, espacios y niñas y adolescentes oportunidades para sobre el Sistema la participación Especializado en democrática en Atención de Casos la vida escolar y de Violencia Escolar la resolución no (SíseVe) y la forma de violenta de los registrar el reporte. conflictos.

PROCESO JUDICIAL • Orientar y acompañar a sus amigos/ as víctimas de violencia y a sus familias.

RECUPERACIÓN

SEGUIMIENTO

• Interactuar con las autoridades de la institución educativa y servicios para asegurar que la víctima reciba el tratamiento correspondiente.

• Estar informado sobre el proceso de recuperación de la víctima.

• Vigilar para que se brinde una atención • Informar sobre de calidad en los servicios de los servicios de salud y protección. acompañar a los padres de familia de las víctimas.

• Promover redes de ayuda o apoyo en el entorno de la víctima (amigos, familias).

• Saber si la víctima y los padres de familia asisten a las terapias.

• Acompañar a la víctima y su familia a los servicios de protección.

• Vigilar que se cumpla la reinserción del estudiante a la comunidad educativa.

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58 Presentación de la ruta única de atención a niños niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar en la Fiscalía de la Nación. Acción por los Niños (2014)

En todos los ámbitos de intervención, las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes han logrado mantener una relación de coordinación permanente con las Demuna, Comudena y otros espacios de concertación, participando activamente en talleres de trabajo. Ello les permitió aportar a la construcción de la ruta de atención, definiendo sus responsabilidades en cada una de las fases del proceso. Por otro lado, contribuyeron con el suministro de información y la realización de acciones de vigilancia social e incidencia para el mejoramiento de los servicios de protección.

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BUENAS PRÁCTICAS DERIVADAS DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS RUTAS DE ATENCIÓN

En el periodo de construcción de las rutas de atención (2012-2014), se desarrolló una variedad de acciones que facilitaron este proceso. En ese contexto, la noción de buenas prácticas se refiere a toda experiencia que ha arrojado resultados positivos, y ha demostrado su eficacia y utilidad en una situación concreta. Entre esas buenas prácticas, se pueden destacar las siguientes: a. Fortalecimiento de los espacios de concertación La construcción de una ruta de atención, como propuesta de gestión pública local, requería de la vinculación de las entidades públicas involucradas en la atención a la problemática. Ese punto de partida fue cubierto por el espacio de concertación, que permitió intercambiar información entre los/as operadores/as, construir un diagnóstico de la situación, brindar capacitación, e idear propuestas y validarlas, desde la experiencia de los operadores y recogiendo potencialidades y limitaciones de los servicios.

En ese sentido, han cumplido un rol fundamental en la construcción del diseño, con el asesoramiento técnico de las organizaciones promotoras del proyecto, y han permitido el desarrollo de liderazgos propios.

Este camino, sumamente valioso para el diagnóstico, el diseño y la propuesta, requiere de continuidad y la confianza de todos para una implementación real de las rutas de atención y la articulación de los servicios.

La formalización lograda, al igual que la consolidación del rol de liderazgo asumido por las instituciones –como el Ministerio Público, en algunas de las regiones–, desde el ejercicio de sus competencias, es crucial para la implementación de las rutas de atención. b. Visibilización de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes Visibilizar supone que un problema conocido figure tanto en la agenda pública, como en la agenda de política local. La violencia contra los niños, niñas y adolescentes es un problema por todos reconocido; sin embargo, no siempre ha estado en el interés de las entidades públicas locales para su atención prioritaria, urgente y coordinada. Por ello, la capacitación de los operadores de los servicios involucrados y el funcionamiento del propio espacio de concertación han generado la incorporación de este tema en las agendas de política local, acompañado por la participación de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

De igual modo, la visibilización supone que la coordinación incorpore la prioridad concertada y que cada una de las organizaciones lo asuma como un asunto importante. A partir de allí, compartir informaciones, dar a conocer los propios protocolos y ponerlos en práctica implica que cada servicio involucrado cuestione su propia responsabilidad en materia de atención y protección a las víctimas. Todo esto ha sido posible incluso en aquellos espacios de concertación que trabajaban la violencia familiar y sexual, teniendo como enfoque prioritario la mujer, como son los casos de Ayacucho, Huancavelica y Loreto.

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En ese sentido, es también importante mencionar efectos concretos, como la iniciativa del Gobierno Regional de Huancavelica, respecto la implementación de un software que permita el registro único de casos para su seguimiento y útil en el diseño de políticas públicas, así como la implementación de una sala de entrevista única en Ayacucho, impulsada por el Ministerio Público y apoyada por el convenio Infancia sin violencia y la ONG World Vision.

c. Sensibilización sobre la importancia de evitar la revictimización de los niños, niñas y adolescentes Durante el análisis de la problemática de la violencia que afecta a los niños, niñas y adolescentes, un tema desarrollado fue la victimización secundaria o revictimización. Mediante jornadas de capacitación, materiales didácticos y videos10, se analizaron las consecuencias que producen las reiteradas preguntas, entrevistas e interrogatorios, las llamadas de atención y la espera excesiva en el estado emocional de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia.

Sin lugar a dudas, esta es una manera de incorporar a la gestión pública dos elementos centrales: el Interés superior del niño y la lógica de un servicio articulado, cuyo centro efectivo sea la víctima de violencia. Ello ha permitido oponer una lógica de servicio a las víctimas a una de cumplimiento inercial de los protocolos de las instituciones.

En ese sentido, la perspectiva de impedir la revictimización conduce con facilidad a plantear nuevos comportamientos y modificaciones en la gestión de los servicios y en la atención de los casos. Según los fiscales de Familia de Ayacucho y Villa El Salvador –Lima Sur–, la construcción de la ruta de atención está permitiendo que la derivación y las denuncias de casos de violencia familiar y sexual contra los niños, niñas y adolescentes se realicen directamente al Ministerio Público, a fin de evitar, de esta manera, probables situaciones de revictimización y demora en la atención.

60 d. Capacitación a los operadores de los servicios de protección sobre la atención de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes La capacitación de los operadores de servicios de protección, en todos los ámbitos de intervención del proyecto, fue permanente. El objetivo fue desarrollar competencias que les permitan aplicar el enfoque de derechos de la niñez y adolescencia y el Interés superior del niño, evitar la revictimización y garantizar la recuperación integral.

Los temas de capacitación han estado vinculados a:

• • • •

Derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Sistema de protección a niños, niñas y adolescentes.

Informe Defensorial N.o 126: Aplicación de la justicia penal ante casos de violencia sexual perpetrados contra los niños, niñas y adolescentes. Calidad de los servicios de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia.

Informe Defensorial N.o 164: Fortalezcamos las Demuna defendiendo los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

10 Utilización en los talleres del video «El fenómeno de la victimización secundaria en el abuso sexual infantil», entre otros.

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• • • • • •

Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia, 2012-2021.

Políticas públicas locales con relación a los niños, niñas y adolescentes.

Los planes de infancia como herramientas de gestión local.

Procedimiento para la entrevista única de niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual, explotación sexual y trata con fines de explotación sexual.

Políticas públicas y aportes para la formulación de propuestas de adecuación de servicios inclusivos y con enfoque de género.

Sistemas de protección inclusivos y de calidad de los servicios de protección en el marco de la ruta única de atención a los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual.

Sin duda, los efectos de estos procesos de capacitación se vieron reflejados en la actitud positiva y el compromiso de operadores de los servicios de protección. Asimismo, les permitió observar la problemática de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes, de manera integral: prevención, detección, comunicación, derivación, investigación, denuncia, proceso judicial, recuperación y seguimiento.

Lograr el desarrollo de capacidades en quienes están más cerca de los ciudadanos, las ciudadanas y de sus problemas es crucial; la tarea pasa entonces por identificar y desarrollar potencialidades en personas y organizaciones para impulsar respuestas a problemas extremadamente delicados, como la violencia familiar y sexual, la revictimización, la seguridad ciudadana, la salud, la educación, o la lucha contra la pobreza, y ser la base en el diseño de políticas y programas. Los procesos de capacitación han permitido introducir una base de especialización en enfoques, habilidades y competencias, que la mayoría de los y las operadores no posee desde su formación académica.

Casi desde el inicio del convenio, se observó que la formación universitaria inicial de los funcionarios públicos no incluía gran parte de los aspectos que se requiere para la actuación interdisciplinaria y para responder a la problemática de las niñas víctimas de violencia, de allí que los Diplomados universitarios impulsados por el convenio Infancia sin violencia e implementados en los departamentos de Huánuco, Huancavelica e Ica, tenían como finalidad desarrollar las capacidades de los operadores de justicia y servicios de protección para el mejoramiento de la atención de la violencia familiar y sexual contra niños, niñas y adolescentes, incorporando en este proceso el enfoque de derechos; y obtener un certificado académico universitarios válido en su carrera profesional..

Los diplomados han impartido las temáticas de: Nuevo Código Procesal Penal; la gestión pública para la protección de la niñez y la adolescencia; la elaboración de programas y proyectos para la prevención de la violencia y abuso sexual infantil; la entrevista única en la atención de la violencia familiar y sexual; rutas de atención de la violencia familiar y sexual, y herramientas para el seguimiento y acompañamiento de casos de violencia; identificación de los nudos críticos en la atención de la violencia, y promover la versión inicial de las rutas de atención.

Dada la buena valoración recibida por estos Diplomados y teniendo en cuenta la alta rotación de los/ as operadores/as, se desarrolló el plan de estudios de una Maestría universitaria semipresencial, centrada específicamente en el sistema de protección. La primera promoción 2015-2016 de la maestría semipresencial «Sistema de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes frente a la violencia» se está impartiendo en la Universidad Nacional Hermilio Valdizán de Huánuco.

Involucrar a las universidades en la especialización, investigación y discusión de propuestas en materia de infancia ha significado un proceso importante, más aún si tenemos en cuenta que esta especialización ha sido demandada por los sectores involucrados.

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e. Articulación de los servicios de protección a niños, niñas y adolescentes El proceso de construcción de las rutas de atención ha promovido el mejoramiento de la comunicación entre los operadores de servicios de protección. Se ha generado una mayor confianza para la comunicación, derivación y seguimiento de los casos. Asimismo, se observa un mayor compromiso de los actores involucrados en su implementación. En esa fue importante la elaboración y socialización de los directorios de los servicios de atención para casos de violencia contra los niños, niñas y adolescentes.

En las rutas de atención construidas se ha generado la idea de que todos los servicios de protección y la sociedad civil forman parte de una solo sistema, y tienen responsabilidades y funciones asignadas ya no solo como un esquema metodológico, sino como un procedimiento tangible.

Ejemplos de ello son los Comudena de Lima Sur y los Sistemas de Protección a Niños, Niñas y Adolescentes conformados en los distritos de Ica, Parcona, Santiago y Subtanjalla del departamento de Ica, que se reúnen mensualmente a fin de implementar estrategias articuladas de atención, seguimiento, prevención y protección en defensa de los niños, niñas y adolescentes; elaborar un manual o protocolo de atención interinstitucional, y promover la participación protagónica de las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes, entre otros aspectos que tienen priorizados en sus agendas.

f. Incidencia ante las autoridades para la aprobación de las rutas de atención

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Una vez construidas las rutas de atención, desde los espacios de concertación se impulsó su aprobación formal por el Ministerio Público, en el caso de Lima, y por los Gobiernos regionales y locales, en el caso de los otros departamentos. En este proceso fue primordial informar a las autoridades la magnitud de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes y la importancia de las rutas de atención para su abordaje integral.

Al respecto, los servicios de protección, conjuntamente con las organizaciones socias, participaron en reuniones con las autoridades y funcionarios de los gobiernos regionales y de la Fiscalía de la Nación, destacando el proceso de su construcción, las fases que contempla, y su importancia como una herramienta para la atención efectiva de la violencia contra los niños, niñas y adolescentes. Un hecho que retrasó la aprobación de las rutas de Atención fueron las elecciones regionales y municipales, pues se priorizaron otras acciones en el periodo o las nuevas autoridades electas no tenían suficiente conocimiento sobre la materia.

Entre los años 2014 y 2015, fueron aprobadas tres rutas de atención: la de Lima, por la Fiscalía de la Nación y que tiene carácter nacional, y las de Huánuco y Huancavelica, por los respectivos gobiernos regionales, que tienen alcance departamental

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Rutas de atención aprobadas RUTA DE ATENCIÓN

ORDENANZA/ RE-SOLUCIÓN

FECHA

APROBADO POR

Ruta de Atención Integral a Niñas, Niños y Adolescentes Vícti-mas de Abuso Sexual en la Re-gión Huánuco

Ordenanza Regional N.o 059-2014-CR-GRH

03/10/2014

Gobierno Regional de Huánuco

Ruta Única de Atención a Casos de Violencia Familiar y Sexual hacia la Mujer, Niños, Niñas y Adolescentes en Huancavelica

Ordenanza Regional N.o 297-GOB.REG-HVCA/CR

25/03/2015

Gobierno Regional de Huancavelica

Ruta Única de Atención a Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Violencia Familiar y Sexual

Resolución de la Fiscalía de la Nación N.o 3978-2014-MP-FN

24/09/2014

Fiscalía de la Nación

En Ayacucho, Ica y Loreto se sigue el procedimiento para su aprobación, el cual es impulsado por los espacios de concertación.

g. Fortalecimiento de la participación de los actores sociales La participación de todos los sectores sociales vinculados de una u otra forma con la niñez y adolescencia fue significativa en el proceso de construcción de las rutas de atención. Entre ellos, se destacan los servicios de protección, las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

El conocimiento de la situación de la niñez y la adolescencia, así como las experiencias en la atención de la violencia familiar y sexual y el interés por la construcción de las rutas de atención, fue fundamental para su convocatoria, pues enriqueció el análisis y los acuerdos logrados. Esto produjo efectos positivos porque facilitó la interacción de operadores y entidades, y de estas con las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes. De alguna manera, también suplieron los problemas de una alta rotación o cambio de personal, por ejemplo, en la Policía Nacional del Perú y las Demuna.

Asimismo, existe la percepción entre los diferentes actores sociales de que la comunidad y la familia no están asumiendo su responsabilidad en la prevención y la atención de la violencia familiar y sexual. Entre las actividades propuestas para abordar esta problemática, se mencionó la difusión de información relevante, la articulación de los servicios de protección y la divulgación de la existencia de la ruta de atención.

Las entidades públicas de mayor involucramiento fueron las Demuna, la Policía Nacional del Perú, los Centros de Emergencia Mujer, Mamis y el Ministerio Público. Mayores dificultades han existido para la participación de los representantes del Poder Judicial y los sectores salud y educación. En las zonas de intervención de los departamentos de Huancavelica, Huánuco, Ica y Loreto, ha sido parte del proceso la Defensoría del Pueblo, por su rol de supervisión del cumplimiento de la administración estatal.

Un ejemplo de las buenas relaciones entre los servicios ha sido la posibilidad de complementarse para la atención inmediata de los casos de violencia familiar y sexual. En Villa María del Triunfo –Lima Sur–, ante la falta de psicólogos en las dependencias de Medicina Legal para realizar la evaluación a las víctimas de violencia, el Ministerio Público acordó con otros servicios de protección la realización de estas evaluaciones, y coordinó con los jueces para que los informes emitidos de esa manera sean aceptados.

Definitivamente, se puede afirmar que en la medida que los servicios de protección participaron en el

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proceso de construcción de las rutas de atención se fortalecieron las coordinaciones, que mejoran la eficacia en la atención, aunque ellas sean puntuales.

h. Difusión de las rutas de atención Las organizaciones socias elaboraron materiales de difusión de las rutas de atención: manuales, afiches, folletos, cartillas y trípticos, etcétera. Se hizo el esfuerzo de diseñar materiales amigables, culturalmente adaptadas y con un lenguaje sencillo para que sea comprendido por todos los sectores de la población.

Estos materiales fueron distribuidos a los integrantes de los espacios de concertación, instituciones públicas, entidades privadas, Organizaciones Sociales de Base, entre otros.

Asimismo, las rutas de atención fueron socializadas durante las capacitaciones realizadas con los operadores de los servicios de protección, Organizaciones Sociales de Base y Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes. También, el interés por la difusión e implementación de la ruta de atención se origina con su incorporación a la agenda propia de los servicios involucrados.

i.

Difusión del directorio de los servicios de protección El directorio es una base de datos de las instituciones y organizaciones que atienden la violencia familiar y sexual. Ha sido útil porque promueve la interacción y la creación de alianzas entre los servicios de protección. Por lo tanto, fue muy importante disponer de referencias actualizadas de las instituciones – nombre, dirección y teléfono–.

64

Se utilizó para la coordinación de las reuniones y capacitaciones con los operadores de los servicios de protección y fue un referente valioso, en su versión amigable, para que los niños, niñas y adolescentes, y las Organizaciones Sociales de Base conocieran dónde estaban ubicados los servicios. En la mayoría de las zonas intervenidas por el proyecto, se encontraron los directorios distribuidos entre los/as operadores/as de los servicios de protección.

5

a. b.

c.

CONCLUSIONES

Las rutas de atención son diseños de gestión intergubernamental y multisectorial, que articulan servicios públicos y organizaciones sociales que se construyen y proponen en el ámbito local –como respuesta creativa a la problemática de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual–, y contribuyen al desarrollo de los sistemas de protección de los niños, niñas y adolescentes.

Las rutas de atención implican las fases de prevención, detección, atención, recuperación y seguimiento de las víctimas, y ponen en el centro de sus preocupaciones a los niños, niñas y adolescentes víctimas.

Es una herramienta pública para el ámbito local construida ad hoc, es decir, pensada y utilizada por los servicios de protección. Si bien hay características generales, las rutas deben contemplar las particularidades de cada contexto y caso. Articulan a las entidades públicas con presencia en el ámbito local, involucradas en la lucha contra la violencia familiar y sexual. Vinculan funciones de las Fiscalías Penales y de Familia; Juzgados de Familia; Secciones de Familia de las Comisarías de la PNP; Comisarías de Familia de la PNP; Defensorías Municipales del Niño y el Adolescente; Centros de Emergencia Mujer, del MIMP; Mamis y establecimientos de salud, E instituciones educativas y Unidades de Gestión Educativa Local, con la participación de las organizaciones sociales y de los propios niños, niñas y adolescentes.

La voluntad de acción pública local, a partir de los espacios de concertación existentes y en el marco de la política nacional de infancia, hizo posible la construcción de las rutas de atención con enfoque de derechos, de género y seguimiento del principio de Interés superior del niño. El proceso trató de optimizar los recursos y capacidades disponibles, así como lograr una mayor eficacia y eficiencia en la prevención, detección y mejora en la calidad de atención, recuperación, seguimiento y protección de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia. Estas respuestas adquirieron distintas formas de articulación, de acuerdo a las características de cada contexto institucional local. También, a las posibilidades de las entidades involucradas, la implicación de los ciudadanos y ciudadanas presentes en cada lugar, así como las formas de organización y participación de las Organizaciones de Niños, Niñas, Adolescentes y Sociales de Base.

La implementación y desarrollo de las rutas de atención requieren un gran esfuerzo en materia de gestión pública, dado que la función de protección social es una obligación del Estado que le compete a los tres niveles de gobierno y que debe ser cumplida de manera sostenida, a fin de lograr el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes.

El esfuerzo de construcción de las rutas de atención ha mostrado las potencialidades y límites de una iniciativa de concertación local de los servicios públicos y organizaciones involucradas, con la participación de gobiernos locales y regionales. Iniciativa que necesita de una acción eficaz del ente rector, que precise competencias y fortalezca capacidades para facilitar la acción coordinada y articulada de todos los actores en el ámbito local.

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d. e.

Se trata, pues, de lograr la operatividad de un enfoque de política social con gestión pública descentralizada, y aunque el proceso de organización e implementación de la ruta de atención es aún muy incipiente, la experiencia desarrollada en distintos contextos locales permite inferir las potencialidades de las rutas de atención como modelo replicable.

La importancia de la formación y capacitación certificada, en alianza con la Academia, a los/as operadores/as de los servicios para su especialización en la atención e introducción de los enfoques de derecho, de género y principio del Interés superior del niño, y poder contar así con las aptitudes requeridas para insertarse en una gestión pública descentralizada.

A partir del seguimiento de las experiencias locales, es posible identificar los siguientes efectos positivos del proceso de construcción de las rutas de atención:

• • • • 66

•

• •

f.

Conocimiento mutuo de los/as operadores/as de los servicios involucrados, familiaridad con los procedimientos y facilidad de diagnóstico conjunto de problemas y dificultades.

Fortalecimiento de los lazos de confianza y de los canales de comunicación entre servicios de protección para desarrollar acciones conjuntas con relación a la prevención de la violencia, atención, derivación y seguimiento de los casos de niños, niñas y adolescentes víctimas.

Las Fiscalías de Familia han asumido con iniciativa la función que les confiere su competencia en la materia, lo cual ha generado un interés y liderazgo positivo para el desarrollo e implementación de las rutas de atención, especialmente en Lima Sur, Huancavelica y Ayacucho.

La actividad de los espacios de concertación para la incorporación en la agenda pública de las entidades locales responsables de la problemática de la violencia contra niños, niñas y adolescentes.

Los procesos de capacitación y la interacción en los espacios de concertación han permitido incorporar, en los operadores y en los servicios de protección, la idea de enfocar sus actividades en función de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia y en aplicación del principio del Interés superior del niño. Teniendo como foco y centro de atención a los niños, niñas y adolescentes víctimas.

La perspectiva de abordaje integral en la atención de los casos permite superar una lógica aislada de judicialización, buscar la articulación de los servicios y lograr la recuperación integral de las víctimas de la violencia.

La participación de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes en el proceso de construcción de las rutas de atención ha mostrado la potencialidad de su contribución en cada una de las fases; especialmente, en materia de prevención, detección y acompañamiento.

Las principales debilidades detectadas en el proceso de construcción de las rutas de atención son:

• • •

Aunque las rutas de atención tienen un esquema común de fases, en algunos casos no se ha definido adecuadamente los procedimientos de prevención y seguimiento dependiendo de su contexto, y son subsumidos dentro de otras fases.

El incipiente proceso de implementación y la inercia institucional en la implementación de sus procesos han impedido tener efectos de mayor importancia para minimizar y erradicar la revictimización de los niños, niñas y adolescentes.

La desigual asignación de recursos e infraestructura en el país impiden que en provincias y distritos se disponga de componentes claves para la atención integral, tales como espacios

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adecuados de entrevista, cámaras Gessel o salas de entrevista única, o servicios de salud especializados para el tratamiento de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual.

• • •

g.

•

La incorporación de nuevos representantes, nuevas autoridades electas y designadas, y el desigual grado de compromiso e identificación entre sus componentes, constituyen dificultades para un avance fluido de los espacios de concertación; sin embargo, no impiden que se sigan impulsando las actividades concertadas.

La alta rotación de los/as operadores/as de los servicios de protección, principalmente en las dependencias policiales, las Demuna y los establecimientos de salud, lo cual afecta el esfuerzo de concertación y entendimiento de las rutas de atención.

La formación inicial de los/as funcionarios/as, que no incluye temas como enfoque de género, Interés superior del niño, así como prejuicios, estigmatizaciones y desigualdad de género.

Un tema que impactó negativamente fue la corrupción instalada en el sistema judicial.

Con relación al liderazgo y continuidad del proceso de implementación de las rutas de atención:

• • • •

La construcción de las rutas de atención fue inicialmente liderada por las organizaciones socias encargadas de ejecutar el ISV, quienes cumplieron un rol destacado en el acercamiento a los servicios de protección y el asesoramiento técnico a los espacios de concertación.

Las resoluciones de la Fiscalía de la Nación y las ordenanzas de los gobiernos regionales son instrumentos que deben ser aprovechados para facilitar los procesos de implementación de las rutas.

Se debe gestionar el pronunciamiento de la Dirección General de Niños, Niñas y Adolescentes del MIMP –ente rector del SNAINA– y seguimiento del PNAIA 2012-2021, sobre la protocolización de las rutas de atención en el ámbito local, así como su reconocimiento y continuidad en el tiempo.

La experiencia de construcción de las rutas de atención permite apreciar la importancia de lograr continuidades en funcionarios responsables de los distintos servicios y la significación de los espacios de concertación, pues ambos factores permiten atenuar el impacto de los cambios políticos en gobiernos regionales y locales debidos al ciclo electoral.

67

6

a.

68

b. c.

d.

RECOMENDACIONES

Las rutas de atención han demostrado potencialidad para constituirse en un modelo replicable y adaptable a distintas circunstancias de la realidad peruana y de los contextos institucionales locales.

La resolución de la Fiscalía de la Nación admite la calidad del instrumento y tiene una importante incidencia, lo cual refuerza el interés de los fiscales en el conjunto del país. Sin embargo, aún queda sin definir el instrumento legalmente idóneo para que la ruta de atención se convierta en un protocolo integrado e interinstitucional dentro de la estructura funcional del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el Adolescente (SNAINA). En ese sentido, existe la necesidad de impulsar su implementación para perfeccionar esta propuesta. Promover la validación de las rutas de atención por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, como ente rector de las políticas en niñez y adolescencia, a fin de que se pueda contar con un protocolo generalizado y adaptable, mediante la iniciativa local de articulación de los servicios.

Trabajar con el Ministerio de Educación la incorporación de las instituciones educativas, como referente fundamental de protección, detección y atención de casos de violencia contra niños, niñas y adolescentes. En los espacios de concertación local, promover la incorporación de las autoridades educativas y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes en la regulación y desarrollo de acciones conjuntas.

Fortalecer en el ámbito local el rol de liderazgo y coordinación de las Fiscalías de Familia, en razón de las facultades y funciones que la ley le otorga; la gestión articulada de los profesionales –psicólogos, trabajadores sociales, abogados, médicos, terapeutas familiares, entre otros– disponibles en las instituciones, y protocolos de intervención, a fin de establecer una atención eficiente y oportuna que maximice la calidad del servicio distribuyendo equitativamente la demanda, la articulación con gobiernos locales/regionales y MIMP. Se debe procurar activamente la continuidad de los espacios de concertación, con la finalidad de generar la experiencia y conocimiento suficientes en torno a posibilidades y límites de la implementación de las rutas de atención.

Se debe incorporar en la formación de pre y posgrado universitario y en los espacios académicos de las entidades de capacitación –Escuela del Ministerio Público, Academia de la Magistratura, Escuela de Policía, otros ministerios, salud, entre otros–, la formación especializad de los/as operadores/ as de protección en materia de conocimientos, enfoques y procedimientos apropiados para la atención de la niñez que ha sufrido casos de violencia, y en conformidad con el sistema de justicia, con el objetivo de lograr las competencias y capacidades profesionales idóneas para el trabajo intersectorial y multidisciplinario referido a problemas como la violencia y al interior de modelos de gestión en el ámbito local. Estas habilidades y capacidades, por lo general, no están presentes en la

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formación profesional; por ello, es responsabilidad de la academia y del Estado incorporarlas en los procesos de formación universitaria y de capacitación profesional de los operadores de servicios.

Una posibilidad, por ejemplo, es explorar, en razón de la diversidad y extensión del país, la oferta de un diplomado en línea para la formación y perfeccionamiento de los profesionales.

e.

Difundir las rutas de atención en los servicios de protección, organizaciones de la sociedad civil, Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes, y población en general. Es importante que los materiales de difusión sean amigables y entendibles para cada sector. Desarrollar esquemas adecuados de la ruta de atención en la diversidad de ámbitos rurales que presenta nuestro país, sistematizando experiencias y vinculando capacidades existentes, bajo un enfoque multicultural y una especial sensibilidad de los operadores de los servicios ante las realidades sociales y económicas de los ámbitos locales en que se desenvuelven.

69

SIGLAS

70

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

AECID:

Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

CHS Alternativo:

Capital Humano y Social Alternativo

CDN:

Convención sobre los Derechos del Niño

CEM:

Centro de Emergencia Mujer

Codeh - Ica:

Comisión de Derechos Humanos de Ica

Comudena:

Comité Multisectorial por los Derechos del Niño y el Adolescente

Comudenna:

Comité Municipal de Defensoría de la Niña, Niño y Adolescente

Conao - Ica

Coordinadora de Niños, Niñas y Adolescentes Organizados de Ica

Cordemuna:

Coordinadora Regional de Defensorías Municipales del Niño y el Adolescente

Coredenna - Huánuco:Consejo Regional por los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de Huánuco Demuna:

Defensoría Municipal del Niño y el Adolescente

Desna:

Defensoría Escolar del Niño y el Adolescente

INEI:

Instituto Nacional de Estadística e Informática

ISV:

Convenio Infancia sin Violencia

Mamis:

Módulo de Atención al Maltrato Infantil en Salud

Midis:

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

MIMP:

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

Minedu

Ministerio de Educación

Minsa:

Ministerio de Salud

ONNA:

Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes

ONG:

Organizaciones no gubernamentales

OSB:

Organizaciones Sociales de Base

PNAIA

Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia 2012-2021

PNCVFS

Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual

PNP

Policía Nacional del Perú

RAPVFSGL:

Red de Atención y Prevención de la Violencia Familiar, Sexual y Género de Loreto

RIPAVF - Ayacucho: Red Interinstitucional para la Prevención y Atención de la Violencia Familiar de Ayacucho Serums:

Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud

Sirvaes - Loreto:

Sistema de Información Regional en Violencia, Abuso y Explotación Sexual de Loreto

SNAINA:

Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el Adolescente

UGEL:

Unidad de Gestión Educativa Local

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS • • • • • • • • • • • • • • • •

ACCIÓN POR LOS NIÑOS (2004). Manual del Comudena. Lima.

ACCIÓN POR LOS NIÑOS (2012). Guía de orientación sobre el registro de casos de violencia ejercida contra niños, niñas, adolescentes y mujeres para cumplir con el protocolo de detección y referencia. Lima.

ACCIÓN POR LOS NIÑOS (2014). Ruta única de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. Lima.

ASOCIACIÓN KALLPA (2014). Pasos para la elaboración de la ruta única de atención de casos de violencia familiar y sexual contra niños, niñas y adolescentes. Cusco.

ASOCIACIÓN KALLPA (2014). Ruta única de atención de casos de violencia familiar y sexual contra niños, niñas y adolescentes en la región Cusco: Sistematización del proceso de construcción. Cusco.

ACCIÓN POR LOS NIÑOS (2014). Ruta única de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual. Lima.

CAPITAL HUMANO Y SOCIAL ALTERNATIVO (2014). Guía de registro de casos de violencia contra niños, niñas y adolescentes. Loreto.

CAPITAL HUMANO Y SOCIAL ALTERNATIVO (2014). Ruta única de atención para casos de violencia contra niños, niñas y adolescentes. Loreto.

CENTRO DE CAPACITACIÓN J. M. ARGUEDIANOS (2014). Ruta única para la atención de la violencia familiar y sexual hacia la mujer, niños, niñas y adolescentes en Huancavelica. Huancavelica.

COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE ICA (2013). Guía de servicios de protección y atención de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia con y sin discapacidad. Ica. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE ICA (2014). Guía de orientación: protocolo y ruta de derivación de casos. Ica. CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ (2002). Ley N.o 27783. Ley de Bases de la Descentralización. 26 de junio. Lima.

CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ (2003). Ley N.o 27972. Ley Orgánica de Municipalidades. 6 de mayo.

Lima.

DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2012). ¡Adiós al Castigo! La Defensoría del Pueblo Contra el Castigo Físico y Humillante a Niños, Niñas y Adolescentes. Lima.

DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2013). Informe Defensorial N.o 164 ¡Fortalezcamos la Demuna! Defendiendo los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Lima.

DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2015). Servicios brindados en 60 comisarías de 8 regiones para proteger y promover los derechos de los niños, niñas y adolescentes del Perú. Lima.

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• • • • • • • • • • 72

• • • • • • • • •

FISCALÍA DE LA NACIÓN (2014). Resolución de la Fiscalía de la Nación N.o 3978-2014-MP-FN. 24 de setiembre.

Lima.

GOBIERNO REGIONAL DE HUANCAVELICA (2012). Plan Regional por la Primera Infancia de Huancavelica 2012-2017. Huancayo.

GOBIERNO REGIONAL DE HUANCAVELICA (2015). Ordenanza Regional N.o 297-GOB.REG-HVCA/CR. 25 de marzo. Huancavelica.

GOBIERNO REGIONAL DE HUÁNUCO (2014). Ordenanza Regional N.o 089-2014-CR-GRH. 3 de octubre.

Huánuco.

GOBIERNO REGIONAL DE LORETO (2009). Ordenanza Regional N.o 012-2009-GRL-CR. 15 de julio. Loreto.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA (2010). Mapa de pobreza provincial y distrital, 2009.

Lima MENDOZA, Walter y Gracia Subiría (2013). «El embarazo adolescente en el Perú: Situación actual e implicancias para las políticas públicas. Revista peruana de medicina experimental y salud pública. Lima. Volumen 30, N.o 3.

MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL (2008). Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, 2009-2018. Lima.

MINISTERIO DE LA MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES (2012). Código de los Niños y Adolescentes. Lima.

MINISTERIO DE LA MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES (2012). Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia, 2012-2021. Lima.

MINISTERIO DE SALUD (2011). Resolución Ministerial N.o 546-2011/Minsa. 13 de julio. Lima.

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JERÓNIMO (2013). Diagnóstico participativo de la violencia contra niños, niñas, adolescentes y violencia familiar en el distrito de San Jerónimo. Cusco.

PAZ Y ESPERANZA (2014). Guía de la ruta de atención integral de niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual en Huánuco: Detección, atención y recuperación de víctimas de abuso sexual. Huánuco.

PAZ Y ESPERANZA (2014). Ruta de atención integral a niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual en Huánuco: Fortaleciendo el sistema descentralizado local de protección a niños, niñas y adolescentes. Huánuco.

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (2013). Informe sobre desarrollo humano 2013 para el Perú. Lima.

RED INTERINSTITUCIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y LA ATENCIÓN DE LA VIOLENCIA FAMILIAR (2010). Plan Estratégico, 2010 a 2015. Ayacucho.

SAVE THE CHILDREN (2015). Sistematización de la experiencia e incidencia de niñas, niños y adolescentes organizados en la provincia de Ica y los distritos de Parcona, La Tinguiña, Los Aquijes y Subtanjalla. Lima.

SAVE THE CHILDREN (2010). Evitando la revictimización: Desarrollo de la entrevista a niños, niñas y adolescentes. Lima.

UNICEF (2006). Convención sobre los Derechos del Niño. Madrid.

ANEXOS

ANEXO 1

FICHA DE REGISTRO DOCUMENTAL

LOCALIDAD

DEPARTAMENTO

ORGANIZACIÓN SOCIA

73 1. Breve descripción general del ámbito

• •

Grado de integración urbano/rural y de accesibilidad, población total, la pobreza y composición de la PEA en la zona.

Población de niños, niñas y adolescentes, magnitud del problema de violencia contra niños, niñas y adolescentes, según los servicios de protección.

2. Los servicios públicos involucrados en el ámbito de intervención

• •

La descripción detallada de los participantes en el proceso, que en principio deben ser todos los servicios involucrados en la atención del problema (aproximación a la densidad del Estado).

La descripción de la calidad de los servicios de protección.

3. Proceso de construcción de la ruta de atención

• • • • •

Nivel de responsabilidad de los participantes y compromiso con la construcción de la ruta de atención.

Articulación de los protocolos de atención y el conocimiento del conjunto.

Planteamiento de los nudos críticos en cada una de las fases de la ruta de atención y las estrategias para superarlos.

Planteamiento de cambios en los protocolos de atención a las víctimas y los trabajos realizados.

Establecimiento de roles en cada una de las fases y las formas de coordinación con otros servicios.

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• • •

• • • • • 74

Formas de coordinación institucional estable entre los servicios de protección relacionados con el problema.

Cambios introducidos para la reducción de la revictimización, incremento de las formas de prevención en el ámbito local y el incremento del grado de protección.

Aporte del proceso de construcción de la ruta de Atención en la reflexión sobre: ––

Enfoque de la víctima como centro del proceso.

––

Aspectos que deben ser superados, sobre la base del mejor uso de los recursos locales y de aquellos que dependen de decisiones y recursos que están fuera de su alcance.

––

Incorporación de prácticas comunes: Coordinación de planes, acciones conjuntas, planes comunes, etcétera.

––

Estrategia para sostener lo logrado y mejorarlo en el tiempo.

Análisis de la construcción de una ruta ad hoc, de acuerdo al ámbito de intervención y a los servicios públicos involucrados.

Lecciones aprendidas.

Fortalezas y debilidades para la respuesta local, que compromete servicios públicos relacionados con el problema de los niños, niñas y adolescentes víctimas de la violencia Aportes y limitaciones de la ruta de atención diseñada.

Implementación de la resolución de la Fiscalía de la Nación que aprueba la ruta única de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual.

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ANEXO 2

GUÍA DE ENTREVISTA PARA EQUIPO TÉCNICO DE LAS ORGANIZACIONES SOCIAS 1. Datos del entrevistado Nombres y apellidos: ……………………………………………………… Fecha: ........../…......./…........

Institución: ……………………………………………….…………………………………………………….

Ubicación geográfica:

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

DISTRITO

75 2. Preguntas 2.1. Características de los servicios de protección de niños, niñas y adolescentes - ¿Cuál es la situación de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual?

- ¿Cuál es la magnitud del problema de violencia familiar y sexual contra niños, niñas y adolescentes?

- ¿Qué instituciones del Estado están presentes en la localidad para la protección de los niños, niñas y adolescentes?, y ¿cuáles son sus características más importantes?

- En cuanto a los recursos humanos, equipamiento, articulación interinstitucional y normatividad, ¿cuáles son las fortalezas de los servicios de protección? ¿Qué dificultades tienen los servicios de protección?

2.2. Proceso de construcción de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - ¿Cómo se inició el proceso de construcción de la ruta de atención?

- ¿Quién lideró la construcción de la ruta de atención?

- ¿Cuánto demoró la construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué situaciones dificultaron la construcción de la ruta de atención?

- ¿De qué manera el proceso de construcción de la ruta de atención enfrentó estas dificultades?

- ¿Qué situaciones facilitaron la construcción de la ruta de atención?

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2.3. Efectos y cambios producidos en los operadores y servicios de protección de niños, niñas y adolescentes - ¿Cómo influyó la construcción de la ruta de atención en la articulación de los servicios de protección?

- A partir de la construcción de la ruta de atención, ¿de qué manera ha cambiado la atención de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual?

- A partir de la construcción de la ruta de atención, ¿qué cambios se produjeron en los operadores y en los servicios de protección?

- Describan los cambios que se produjeron a partir de la construcción de la ruta de atención:

• • • • • • • • • •

76

Protocolos de atención utilizados por los servicios de protección.

Coordinación entre los servicios de protección.

Capacidades de los operadores de los servicios de protección.

Incorporación o fortalecimiento de buenas prácticas en los servicios de protección.

Incorporación del enfoque de niñez en la atención de los servicios de protección: «Los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia como centro del proceso».

Disminución de las posibilidades de revictimización de los niños, niñas y adolescentes.

Abordaje de las situaciones problema y su capacidad de respuesta.

Contextos institucionales en el ámbito, respecto de la adopción del cambio.

Percepción y práctica de las familias.

Percepción y práctica de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

- ¿Qué aspectos no hay que descuidar en el proceso de construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué efectos no deseados ha producido la construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué efectos positivos ha producido la construcción de la ruta de atención?

- ¿De qué manera ha contribuido el proyecto AECID en la construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué factores o acontecimientos (coyuntura política, económica o social) influyeron en la construcción de la ruta de atención?

2.4. Sostenibilidad e implementación de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - ¿De qué manera están implementando la ruta de atención?

- ¿Qué aspectos no hay que descuidar para la implementación de la ruta de atención?

- ¿Cómo es la aceptación de las familias respecto a los servicios de protección?

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ANEXO 3

GUÍA DE ENTREVISTA PARA OPERADORES DE LOS SERVICIOS DE PROTECCIÓN 1. Datos del entrevistado Nombres y apellidos: ……………………………………………………… Fecha: ........../…......./…........

Institución: ……………………………………………….…………………………………………………….

Ubicación geográfica:

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

DISTRITO

77 2. Preguntas 2.1. Características de los servicios de protección de niños, niñas y adolescentes - ¿Cuál es la situación de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual?

- ¿Cuál es la magnitud del problema de violencia familiar y sexual contra los niños, niñas y adolescentes?

- ¿Qué instituciones del Estado están presentes en la localidad para la protección de los niños, niñas y adolescentes? ¿Cuáles son sus fortalezas y debilidades más importantes?

2.2. Proceso de construcción de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - ¿Cómo se inició el proceso de construcción de la ruta de Atención?

- ¿Quién lideró la construcción de la ruta de atención?

- ¿Cuánto demoró la construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué situaciones dificultaron la construcción de la ruta de atención?

- ¿De qué manera el proceso de construcción de la ruta de atención enfrentó estas dificultades?

- ¿Qué situaciones facilitaron la construcción de la ruta de atención?

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2.3. Efectos y cambios producidos en los operadores y servicios de protección de niños, niñas y adolescentes - ¿Cómo influyó el proceso de construcción de la ruta de Atención en la articulación entre los servicios de protección?

- A partir de la construcción de la ruta de atención, ¿de qué manera ha cambiado la atención de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual?

- A partir de la construcción de la ruta de atención, ¿qué cambios se produjeron en los operadores y en los servicios de protección?

- Describan brevemente los cambios que se produjeron a partir de la construcción de la ruta de atención:

• • • • • • • • • • •

78

Protocolos de atención utilizados por los servicios de protección.

Articulación entre protocolos.

Coordinación entre los servicios de protección.

Capacidades de los operadores de los servicios de protección.

Incorporación o fortalecimiento de buenas prácticas en los servicios de protección.

Incorporación del enfoque de niñez en la atención de los servicios de protección: «Los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia como centro del proceso».

Disminución de las posibilidades de revictimización de los niños, niñas y adolescentes.

Abordaje de las situaciones problema y su capacidad de respuesta.

Contextos institucionales en el ámbito, respecto de la adopción del cambio.

Percepción y práctica de las familias.

Percepción y práctica de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

- ¿Qué aspectos no hay que descuidar en el proceso de construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué efectos no deseados ha producido la construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué efectos positivos producido la construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué factores o acontecimientos (coyuntura política, económica o social) influyeron en la construcción de la ruta de atención?

2.4. Sostenibilidad e implementación de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - ¿De qué manera están implementando la ruta de atención?

- ¿Qué aspectos no hay que descuidar para la implementación de la ruta de atención?

- ¿Cómo es la aceptación de las familias respecto a los servicios de protección?

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ANEXO 4

GUÍA DE ENTREVISTA PARA ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE Y ORGANIZACIONES DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES

1. Datos del entrevistado Nombres y apellidos: ……………………………………………………… Fecha: ........../…......./…........

Organización: ……………………………………………….…………………………………………....

Ubicación geográfica:

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

DISTRITO

79 2. Preguntas 2.1. Características de los servicios de protección de niños, niñas y adolescentes - ¿Qué instituciones del Estado están presentes en la localidad para la protección de los niños, niñas y adolescentes?

- ¿Cuáles son las fortalezas de los servicios de protección?, en cuanto a los siguientes aspectos: •

Recursos humanos.

• Equipamiento.

•

Articulación interinstitucional.

- ¿Qué dificultades tienen los servicios de protección?, en cuanto a los siguientes aspectos: •

Recursos humanos.

• Equipamiento.

•

Articulación interinstitucional.

2.2. Proceso de construcción de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - ¿Quién lo convocó para la construcción de la ruta de atención?

- ¿Cómo participó del proceso de construcción de la ruta de atención?

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2.3. Efectos y cambios producidos en los operadores y servicios de protección de niños, niñas y adolescentes - ¿Cómo influyó el proceso de construcción de la ruta de Atención en la articulación entre los servicios de protección?

- A partir de la construcción de la ruta de atención, ¿de qué manera ha cambiado la atención de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual?

- A partir de la construcción de la ruta de atención, ¿qué cambios se produjeron en los operadores y en los servicios de protección?

- Describan brevemente los cambios que se produjeron a partir de la construcción de la ruta de atención:

• • • • • •

Coordinación entre los servicios de protección.

Capacidades de los operadores de los servicios de protección.

Incorporación o fortalecimiento de buenas prácticas en los servicios de protección.

Incorporación del enfoque de niñez en la atención de los servicios de protección: «Los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia como centro del proceso».

Percepción y práctica de las familias.

Percepción y práctica de las Organizaciones Sociales de Base y las Organizaciones de Niños, Niñas y Adolescentes.

- ¿QQué aspectos no hay que descuidar en el proceso de construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué efectos no deseados ha producido la construcción de la ruta de atención?

80

- ¿Qué efectos no deseados ha producido la construcción de la ruta de atención?

- ¿Qué efectos positivos producido la construcción de la ruta de atención?

2.4. Sostenibilidad e implementación de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - ¿De qué manera están implementando la ruta de atención?

- ¿Qué aspectos no hay que descuidar para la implementación de la ruta de atención?

- ¿Cómo es la aceptación de las familias respecto a los servicios de protección?

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ANEXO 5

GUÍA DE DESARROLLO DE GRUPOS FOCALES Número de participantes: máximo, 10.

Duración: máximo, 2 horas

El objetivo es validar información obtenida y ampliar los temas trabajados. Se pondrá al grupo en situaciones que permitan apreciar consensos y matices frente a los temas que se les propone.

1. Presentación del equipo evaluador.

2. Explicación del objetivo de la reunión.

3. Presentación de los participantes: nombres y apellidos, institución y cargo.

4. Desarrollo de los temas: 4.1. Proceso de construcción de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - Expresar que el grupo ha tenido un logro muy importante con relación a los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia. Solicitar que cada participante exprese una razón por la cual este es un asunto de gran importancia para esta localidad.

- ¿Qué situaciones facilitaron/dificultaron la construcción de la ruta de atención? El grupo debe identificar, por consenso, al menos 3 aspectos que facilitaron y 3 que dificultaron el proceso.

- ¿De qué manera el proceso de construcción de la ruta de atención enfrentó y superó o no las dificultades que se presentaron?

4.2. Efectos y cambios producidos en los operadores y servicios de protección de niños, niñas y adolescentes - Con el desarrollo de la ruta de atención, ¿qué cambios se lograron en la prestación de los servicios?

Se examinará primero a los servicios y luego al conjunto.

- Solicitar que cada participante identifique al menos un cambio por servicio involucrado.

- A nivel grupal, solicitar que se identifique al menos un cambio en la coordinación/articulación en cada una de las fases de la ruta de atención (En el desarrollo de esta parte, en cada intervención debe quedar claro: antes era así…, ahora es…).

- ¿Qué otros cambios serían posibles de lograr a partir del esfuerzo local?

- ¿A partir de los cambios implementados en la atención a las víctimas, se minimiza la posibilidad de revictimización? ¿Ha mejorado la prevención? ¿Los niños, niñas y adolescentes están mejor atendidos y protegidos?

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4.3. Sostenibilidad e implementación de la ruta de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia familiar y sexual - ¿Existe una coordinación estable y activa entre los servicios de protección? El grupo deberá definir tres razones que obran a favor y tres razones que son una amenaza para su funcionamiento.

- ¿Si cada uno de ustedes no estuviera creen que se mantendría la coordinación?, ¿creen que se mantendrían los cambios logrados en este proceso?

4.4. Evaluación final personal - Finalmente, solicitar que, de manera anónima, escriban lo más valioso del proceso de construcción de la ruta de atención, así como su principal debilidad.

82

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ANEXO 6

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ANEXO 7

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ANEXO 8

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ANEXO 9

FICHA ÚNICA DE DERIVACIÓN DE CASOS - ICA N° Ficha: ………………………….....

Fecha y lugar: ……….………………………………………………………………………............................

I.

Datos del informante Nombres y apellidos: …………………………………………….……………………….……………........

Dirección: …………………………………………………………….………………….…………………

Edad: ……………………………………………. Sexo: ..………………………....….…………………….

94

DNI: ……………………………….….…… Teléfono/celular:……………..……….......…………………..

Parentesco con la víctima: ………………………………….……………………………….………………

II. Datos de la víctima Nombres y apellidos: …………………………………………………………………….…………….........

Edad: ……………………………………………. Sexo: .…………………………….……………………..

Lugar y fecha de nacimiento: ………………………………….………………...……….…………………

DNI: ……………………………………. Grado de instrucción:………...……………………...…………..

Turno: ………………...…… Institución educativa: …...…………………………………………………...

Domicilio: ………………..……………………...………………………………………………………….

Referencia del domicilio:…………………….…………………………………………………………….

Nombre del padre: …………………………………………………………………………………………

Nombre de la madre: …….…………………………………………………………………………..............

Nombre del tutor: ……..…………………………………………………………………………………...

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III. Datos del agresor Nombres y apellidos: ……………………………………………………………..……...…………….........

Edad: ……………………………………….……. Sexo: .…………..……………….……………………...

Domicilio: ………………..……………………………….………………….……………….………………..

Referencia del domicilio:……………….…………….…………………….…………….……….………….

Vínculo de la víctima: …….…………………………….…………………….……….…….………….........

IV. Motivo de derivación ………………………………………………………………………………………………………………. ………………………………………………………………………………………………………………. ………………………………………………………………………………………………………………. ……………………………………………………………………………………………………………….

V. Redes de apoyo

A PNP E Codeh-Ica B Ministerio Público F Minsa C CEM G Defensoría del Pueblo D Demuna H Poder Judicial

Otros: …………..............................................................................................................................

VI. Documentos que adjunta ……………………………………………………………………………………………………………….. ……………………………………………………………………………………………………………….. ……………………………………………………………………………………………………………….. ………………………………………………………………………………………………………………..

......................................................

Firma

95

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ANEXO 10

FICHA DE DERIVACIÓN DE CASOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES - ONNA - LIMA SUR Institución educativa: _______________________________________________________________ Fecha: ________________________ Nº registro del Libro de incidencias: _____________________

I.

Datos de la persona afectada (víctima) Iniciales de la presunta víctima: …………………………………………………………….…………………

Edad: ……………………………………….…… Sexo: ………………………………………..……………..

Grado de instrucción: Inicial ________ Primaria ________ Secundaria _________ Especial _______ Identificación del/de la presunto/a agresor/a: ………………………………..………………………………

96

Vínculo con el/la presunto/a agresor/a: ……………………………………………….……………….……..

II. Relato de los hechos (resumen del caso que afecta al niño, niña o adolecente INFORMADO por el/la acompañante) ………………………………………………………..………………………………………………………… ………………………………………………………..………………………………………………………… ………………………………………………………..…………………………………………………………

III. Derivación A (marcar con una «X»)

DEMUNA

MINISTERIO PÚBLICO

COMISARIA

CEM

SALUD

Atención A: …………………………….………………………………………………………….……………

(Indicar el nombre del responsable y dependencia a la que se deriva) Fecha: …………………………………………………………………

____________________________________ Nombres y apellidos del director de la IE

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ANEXO 11

FICHA DE DERIVACIÓN DE CASOS DE VIOLENCIA CONTRA LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES - OSB - LIMA SUR

N° de Registro: ________________ 2014 Organización Social de Base: ___________________________________________________________________ Fecha: _____________________________ Materia: ________________________________________________ I.

Datos del/de la informante Nombre y apellidos: ………..…………………………………………..…………………………………….....

Dirección: ……………………………….……………………………………………………………………… …………………………………………..…….............

Distrito: …………………………………………….………………………………………………………… ………………………………………..………………….……

Edad: …………………………………………………..…………… DNI …………………………………… …………………………………………………………......

Correo electrónico: ……………………………………………………...……… Teléfono: …….………..……

II. Datos del NNA afectado Iniciales del nombre y apellidos ….………..…………………………………..…………………………..…… ………….…………………..…….…………..

DNI: ………………………………………………………..………..…….. Edad: …………………………….

Sexo: ………………………………………………….. ¿Dónde nació? ……………………………….……… ¿Dónde vive? ………………………………………………………………………….……………………….. ¿Con quién vive? ............................................................................................................................................................................... ¿Estudia dónde? ................................................................................................................................................................................

Inicial / Primaria / Secundaria ………………………………………………………………………………….

Nombre de los padres ……………………………………………………………………………….………… ¿Es la primera vez que el niño, niña o adolescentes es víctima de violencia? ............................................................... ¿Denunció el hecho?

SÍ

No

97

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¿Dónde denunció? ……………………………………….……………………………………………………. ¿En qué concluyó la denuncia? .................................................................................................................................................... ¿Es el mismo agresor?.......................................................................................................................................................................

Nombre del/de la agresor/a ………………………..…..……………………………………………………… …………………………………………...……..

Vínculo del niño, niña o adolescente con el/la agresor/a………………………………………….…................

III. Hechos presentados por el informante ………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………………

IV. Acciones que se van a realizar ………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………………

98 ____________________________________ Nombres y apellidos del responsable

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ANEXO 12

RUTAS DE ATENCIÓN A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL

AYACUCHO

99

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CUSCO

100

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HUÁNUCO

101

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HUANCAVELICA

102

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LIMA SUR

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104

CON EL APOYO DE:

CON LA COLABORACIÓN DE: