Scrittura Legale (Edisi 3) - Permasalahan Fungsi Ganda dan Pemisahan Harta BUMN

Gambar: ekonomi.bisnis.com

SCRITTURA LEGALE PERMASALAHAN FUNGSI GANDA DAN PEMISAHAN HARTA BUMN

M. Adriel Devanza Staf Penelitian dan Pengembangan BPM FHUI 2021

PERMASALAHAN FUNGSI GANDA DAN PEMISAHAN HARTA BUMN Oleh: M. Adriel Devanza Staf Divisi Penelitian dan Pengembangan BPM FHUI 2021

Secara fungsional Badan Usaha Milik Negara (BUMN) memiliki peran yang sangat penting dalam ekonomi nasional, tercatat terdapat 14 sektor penting dimana BUMN bergerak mulai dari listrik, pangan, bahan bakar, industri, dan transportasi, walau terkadang dengan menunjukan tren kinerja yang memprihatinkan secara ekonomis, selain beberapa perusahaan tersebut mengalami kerugian konstan, kinerja yang dipertanyakan, salah satu permasalahan BUMN yang sering juga sering gencar adalah mengenai kasus korupsi yang marak, Erick Thohir yang menjabat sebagai menteri BUMN dalam masa pemerintahan Jokowi Kedua walau telah menyatakan upayanya untuk meningkatkan kinerja berbagai badan usaha negara tetap mengakui pada Maret 2021 bahwa terdapat 157 kasus korupsi yang menyangkut 57 anggota kementrian tersebut, perusahaan yang terlibat meliputi BUMN yang influensi terhadap ekonomi sangat signifikan1, kasus korupsi terbaru dalam daftar tersebut adalah skandal PT Asuransi Jiwasraya dimana 13 petinggi perseroan tersebut tergugat tindakan korupsi pada awal, yang juga meliputi pencucian uang dan penggelapan uang perusahaan2, salah satu alasan utama yang dikemukakan oleh Erick Thohir terhadap maraknya korupsi dalam BUMN adalah sebuah kurang komprehensifnya indikator dalam fungsi ganda BUMN yang menjalankan fungsi sosial dan fungsinya sebagai sebuah perusahaan persero guna mencari keuntungan. 3 Pembentukan Badan Usaha Milik Negara dalam ranah hukum Indonesia sifatnya sangat terikat dengan amanah konstitusi, sebagai implementasi dari Pasal 33 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) yang menjelaskan bahwa cabang-cabang produksi yang sifatnya

1 Galih Pradipta, “Erick Thohir: Ada 159 Kasus Korupsi di Kementerian BUMN,” https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20210302105027-92-612537/erick-thohir-ada-159-kasus-korupsi-dikementerian-bumn, diakses pada September 2021.

2 Syolahudin Al Ayyubi, “13 Manajer Investasi Tersangka Korupsi Jiwasraya Tak Kunjung Diadili,” https://kabar24.bisnis.com/read/20210520/16/1395932/13-manajer-investasi-tersangka-korupsi-jiwasraya-takkunjung-diadili, diakses pada 20 Mei 2021.

3 Estu Suryowati, “Erick Akui Peran Ganda BUMN jadi Pemicu Korupsi,” https://www.jawapos.com/ekonomi/03/07/2020/erick-akui-peran-ganda-bumn-jadi-pemicu-korupsi/, diakses pada 4 April 2021.

mencakup hajat hidup banyak orang dikuasai oleh negara 4, BUMN sendiri didefinisikan dalam Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 sebagai “sebuah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan”. Pasal 1 nomor 2 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (UU BUMN) menjelaskan bahwa BUMN berbentuk sebuah perseroan terbatas dan bahwa fungsi utamanya adalah untuk mencari keuntungan, pada dasarnya badan usaha milik negara merupakan sebuah bentuk badan hukum privat korporasi, yang memiliki karakteristik sebagaimana semua badan hukum privat lainya seperti kepemilikan harta sendiri, tanggung jawab terbatas pemilik saham dalam menanggung kerugian, dan memiliki kewenangan kontraktual sebagai subjek hukum rechtspersoon5, maka dapat dilihat bahwa Undang-undang bertujuan untuk membuat BUMN sebagai sebuah badan hukum privat.

Tetapi, jika kita merujuk kepada berbagai peraturan perundang-undangan lain, ada beberapa ketentuan yang mengindikasikan bahwa modal BUMN juga sesungguhnya merupakan keuangan negara, contohnya adalah Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang secara eksplisit mengkategorisasikan secara eksplisit keuangan negara yang terpisah pada perusahaan negara/perusahaan daerah sebagai sebuah bentuk kekayaan negara, Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang Badan Pemeriksa Keuangan RI (UU BPK) juga menjelaskan tugas Badan Pemeriksaan Keuangan (BPK) adalah untuk mengelola dan memeriksa keuangan negara yang salah satunya adalah keuangan dari BUMN, selain itu juga mendalami konsep keuangan publik dalam ranah Hukum Administrasi Negara maka keuangan BUMN dapat dikategorisasikan sebagai sebuah ranah keuangan publik secara luas 6.

Lantas sebenarnya apa yang dimaksud dengan kata “dipisahkan” dalam ketentuan UU BUMN tersebut? Implikasi dari struktur kepemilikan tersebut adalah kekayaan negara yang diberikan kepada BUMN dipisahkan dari modal negara anggaran negara dan tidak lagi menganut sistem APBN, namun pembinaan dan pengelolaannya pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat

4

Yoyo Arifadhani, “Kemandirian Badan Usaha Milik Negara: Persinggungan Antara Hukum Privat Dan Hukum Publik.” Jurnal Hukum Kenotariatan Otentik's Vol 1 No. 1 (2019), hlm. 54-72.

5 Ridwan Khairandy, “Korupsi di badan usaha milik negara khususnya perusahaan perseroan: suatu kajian atas makna kekayaan negara yang dipisahkan dan keuangan negara,” Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM Vol. 16 No. 1 (2009), hlm. 73-87.

6 Harsanto Nurhadi, “Hukum Administrasi Negara Sektoral: Edisi Revisi” Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok,” (2020).

(Good Corporate Governance)7, ketentuan perbedaan metode pengolahan tersebut dapat juga dilihat dalam Fatwa Mahkamah Agung WKMA/Yud/20/VIII/2006.8 Hal ini tentu merupakan suatu hal yang kontradiktif dengan prinsip menjalankan BUMN yang tertera dalam Keputusan Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara (Meneg BUMN) No. Kep-117/M-MBU/2002 yang telah diubah dengan Peraturan Menteri BUMN PER-09/MBU/2012 Tanggal 06 Juli 2011 secara eksplisit dijelaskan bahwa BUMN akan dijalankan berdasarkan asas-asas dan prinsip yang didasarkan dari Good Corporate Governance, hal ini berarti pelaksanaan BUMN perlu didasarkan atas dasar akuntabilitas, kemandirian, dan kewajaran, prinsip tersebut juga menjelaskan bahwa pemerintah seyogyanya tidak mempengaruhi pengambilan keputusan direksi BUMN 9, Sesungguhnya larangan intervensi pemerintah tersebut sesungguhnya juga bersumber dari struktur BUMN yang berbentuk Perseroan Terbatas, yang mana menganut asas para pemegang saham tidak secara langsung mengendalikan pengelolaan PT (Separation between Ownership and Control).10 Dalam makalah ini akan dikaji berdasarkan mengenai alasan maraknya korupsi dan inkompetensi berbagai operasional BUMN jika mengkaji ketentuan mengenai fungsi sosial dan fungsi mencari keuntungan BUMN dan ketidakjelasan pemisahan , dan bagaimana prosedur pengawasan keuangan BUMN, dan terakhir bagaimana solusi yang kredibel dalam mengatasi korupsi berdasarkan kedua pembahasan tersebut.

Mengenai ‘fungsi ganda’ yang dirujuk oleh menteri BUMN Erick Thohir diatas tersebut sesungguhnya hal tersebut sangat jelas jika melihat ketentuan pasal 2 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 menyebutkan 5 maksud dan tujuan didirikan lembaga BUMN; beberapa fungsi jelas konsisten dengan tujuan perseroan biasa seperti; ‘mencari keuntungan’, dan ‘memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya’ tetapi berbagai tujuan lain yang condong terhadap fungsi sosial seperti; ‘menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak’ dan ‘turut aktif

7

Ridwan Khairandy, Ibid.

Zendrato, Selatieli, et al. “Analisis Hukum Atas Pemeriksaan Kekayaan Negara pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Mengenai Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 48 dan 62/PUU-XI/2013,” USU Law Journal Vol. 4 No. 2 (2016), hlm. 109-118.

9 Ari Prasutyo, “BUMN Wajib Terapkan Good Corporate Governance,” https://new.hukumonline.com/berita/baca/hol6560/bumn-wajib-terapkan-igood-corporate-governance/, diakses pada 3 April 2021.

10 Inda Rahadiyan, “Kedudukan BUMN Persero sebagai Separate Legal Entity dalam Kaitannya dengan Pemisahan Keuangan Negara pada Permodalan BUMN,” Jurnal Hukum Ius Quia Iustum Vol. 20 No. 4 (2013), hlm. 624-640.

8

memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah’. Jika kemudian merujuk kepada norma hukum yang tertera dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 62/PUU-XI/2013 MK berpendapat bahwa kepemilikan negara yang kebanyakan atau seluruhnya terhadap modal BUMN sebagai pemegang saham merupakan sebuah bentuk kepanjangan tangan negara yang mana berlaku ketentuan konstitusional yang terdapat dalam BAB XIV Perekonomian Nasional dan Kesejahteraan Sosial, khususnya Pasal 33 UUD 1945.11 Pasal 33 UUD ayat (1) menjelaskan secara eksplisit mengenai perekonomian yang diatur berdasarkan asas kekeluargaan. Hal ini jelas merupakan sebuah perbedaan yang sangat jelas dengan fungsi BUMN sebagai Perseroan Terbatas, yang mana dijelaskan dalam Undangundang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN bahwa Badan Usaha Milik Negara memiliki tujuan untuk mencari keuntungan. Bahkan jika merujuk kepada Fatwa Mahkamah Agung WKMA/Yud/20/VIII/2006 diatas yang menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan pemisahan dari kekayaan harta dalam BUMN adalah pengelolaan saham Badan Usaha Milik Negara/Daerah walau bersumber dari Anggaran Pendapatan Belanja Nasional tidak dikelola berdasarkan sistem APBN melainkan berdasarkan prinsip-prinsip yang sehat (Good Corporate Governance).

Mengenai komentar menteri BUMN Erick Thohir; Terdapat protes dikeluarkan oleh beberapa sarjana Hukum. yang pada dasarnya menjelaskan bahwa ketentuan pemisahan harta yang kurang ketat dapat berimplikasi terhadap peningkatan kasus penyalahgunaan aset BUMN yang memang sudah marak; dalam permohonan ke Mahkamah Konstitusi No. 48/PUUXI/2013 beberapa pengajar Fakultas Hukum Universitas Indonesia seperti Prof. Arifin P. Soeria Atmadja dan Drs. Sigid Edi Sutomo melakukan pengujian (Judicial Review) terhadap Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan negara, secara spesifik pasal yang secara eksplisit mengkategorisasikan kekayaan Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah termasuk sebagai kekayaan negara seperti yang telah disebut di atas 12. Para pemohon mendalilkan bahwa pasal 2 huruf g Undang-undang tersebut (Pasal yang dirujuk diatas) sifatnya bertentangan dengan UUD pasal 23 ayat (1), 28C, dan 28D yaitu menghambat badan hukum privat, salah satu saksi ahli yang dikirim oleh para pemohon, yaitu Prof. Jusuf Indradewa dalam penjelasanya membahas bahwa dengan mengkategorisasikan keuangan

11

Zendrato, Selatieli, et al. “Analisis Hukum Atas Pemeriksaan Kekayaan Negara pada Badan USAha Milik Negara (Bumn) Mengenai Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 48 dan 62/PUU-XI/2013,” USU Law Journal Vol. 4 No. 2 (2016), hlm. 109-118.

12 Hukumonline, “Perjuangan Memisahkan Harta BUMN sebagai Kekayaan Negara Belum Usai,” https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt547309fc45d3b/perjuangan-memisahkan-harta-bumn-sebagaikekayaan-negara-belum-usai/, diakses pada 23 April 2021.

BUMN/BUMD sebagai sebuah bentuk keuangan negara maka secara langsung melanggar ketentuan Good Corporate Principle dikarenakan dengan memasukan BUMN ke ranah keuangan maka akan tidak menjamin kemandirian pengelolaan dari perusahaan PT sebagai sebuah separate legal entity dan juga tidak mendukung perusahaan untuk berkompetisi secara adil dan mendapat kedudukan hukum yang adil13.

Mengenai fungsi ganda dan tidak jelasnya pemisahan harta BUMN tersebut Guru Besar Hukum Agraria FHUI Prof. Arie Hutagalung, menyebutkan dalam sebuah diskusi forum Hukumonline yang dilaksanakan pada 2014 menjelaskan bahwa permasalahan tersebut sesungguhnya telah memunculkan berbagai kebiasaan praktek ‘Standar Ganda’ yang mana status BUMN sebagai sebuah badan hukum yang termasuk kekayaan negara dan termasuk hukum publik, sifatnya dijadikan tameng bagi pelanggar hukum untuk melakukan tindakan melawan hukum seperti penyalahgunaan aset perusahaan, salah satu contohnya adalah salah satu kepala daerah PT Kereta Api Indonesia yang mengambil aset perusahaan dikarenakan aset tersebut milik negara. Beliau juga menjelaskan bahwa sebenarnya tidak ada sebuah ketertarikan dari BUMN untuk mengubah struktur kepemilikannya, atau memberi batasan khusus antara kekayaan perusahaan dan kekayaan negara. 14 Sebenarnya, pergeseran struktur BUMN dari yang secara ketat menjalankan fungsi sosial oleh pemerintah menjadi perusahaan yang mencari keuntungan yang sifatnya berbentuk perusahaan yang secara terbatas dipisah terhadap kekayaan negara sudah dilakukan sebelum pengeluaran Undang-undang BUMN, berdasarkan ketentuan Inpres No. 17 Tahun 1967 dijelaskan bahwa salah satu bentuk BUMN merupakan Perusahaan Jawatan (Perja) yang secara ketat memiliki fungsi Public Service yaitu pelayanan dan pengabdian kepentingan masyarakat dan bukan untuk mencari keuntungan, bahkan bukan merupakan badan hukum, dan pemiliknya secara menyeluruh merupakan departemen negara dan direktorat jenderal, selain bentuk ini juga ada Perusahaan Umum yang memiliki Public Utility dan fungsi mencari keuntungan.15 Melihat pergeseran struktur BUMN diatas yang telah terjadi di masa lampau, maka penulis kira tidak luar biasa untuk berpikir bahwa dapat dilakukan perubahan struktur kepemilikan kekayaan BUMN di masa depan, lebih lagi yang mana perubahan tersebut sifatnya didorong

13

Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Putusan No. 48/PUU-IX/2013.

Hukumonline, “Perjuangan Memisahkan Harta BUMN sebagai Kekayaan Negara Belum Usai,” https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt547309fc45d3b/perjuangan-memisahkan-harta-bumn-sebagaikekayaan-negara-belum-usai/, diakses pada 23 April 2021.

15 Dibyo Soemantri Priambodo, Perjalanan Panjang dan Berliku: Refleksi BUMN 1993-2003: Sebuah Catatan Tentang Peristiwa, Pandangan, dan Renungan Dalam Satu Dasawarsa. (Yogyakarta: Media Pressindo, 2004).

14

oleh kepentingan sosial dan ekonomi untuk meningkatkan efektivitas BUMN dan mengurang penyalahgunaan aset BUMN. Oleh karena dalil-dalil yang telah dipaparkan di atas, maka penulis berpendapat bahwa dibutuhkan sebuah bentuk pemisahan harta yang lebih tegas dan komprehensif terhadap kekayaan BUMN sebagai sebuah Separate Legal entity dan kekayaan negara, yang kemudian akan menghilangkan fungsi ganda sosial dan mencari laba. Hal ini dapat dilakukan dengan membuat sebuah klasifikasi jenis Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, antara BUMN/D yang fokus terhadap fungsi sosial dan kemanusiaan dan kelompok yang fokus sebagai sebuah separate legal entity Perseroan Terbatas untuk secara eksklusif mencari keuntungan bagi pemegang sahamnya, solusi yang sama juga telah ditawarkan oleh menteri BUMN Erick Thohir pada tahun 2020, beliau menjelaskan BUMN/D yang akan memiliki fokus terhadap bisnis merupakan perusahaan seperti Telkomsel dan Bank Mandiri, selagi BUMN yang bergerak dalam bidang sosial misalnya pupuk Indonesia.16

16

Estu Suryawito, “Erick Akui Peran Ganda BUMN Jadi Pemicu Korupsi,” https://www.jawapos.com/ekonomi/03/07/2020/erick-akui-peran-ganda-bumn-jadi-pemicu-korupsi/, diakses pada 4 April 2021.

DAFTAR PUSTAKA BUKU Nurhadi, Harsanto. “Hukum Administrasi Negara Sektoral: Edisi Revisi.” Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok, 2020.

Soemantri Priambodo, Dibyo. Perjalanan Panjang dan Berliku: Refleksi BUMN 1993-2003: Sebuah Catatan Tentang Peristiwa, Pandangan, dan Renungan Dalam Satu Dasawarsa. Yogyakarta: Media Pressindo, 2004.

ARTIKEL Khairandy, Ridwan. “Korupsi di Badan Usaha Milik Negara Khususnya Perusahaan Perseroan: Suatu Kajian Atas Makna Kekayaan Negara yang Dipisahkan dan Keuangan Negara.”

Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM Vol. 16 No. 1 (2009). Hlm. 73-87.

Rahadiyan, Inda. “Kedudukan BUMN Persero sebagai Separate Legal Entity dalam Kaitannya dengan Pemisahan Keuangan Negara pada Permodalan BUMN.” Jurnal Hukum Ius Quia Iustum Vol. 20 No. 4 (2013). Hlm. 624-640.

Yoyo, Arifadhani. “Kemandirian Badan Usaha Milik Negara: Persinggungan Antara Hukum Privat Dan Hukum Publik.” Jurnal Hukum Kenotariatan Otentik’s Vol 1 No. 1 (2019).

Hlm. 54-72.

Zendrato, Selatieli, et al. “Analisis Hukum Atas Pemeriksaan Kekayaan Negara pada Badan USAha Milik Negara (Bumn) Mengenai Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 48 dan 62/PUU-XI/2013.” USU Law Journal Vol. 4 No. 2 (2016). Hlm. 109-118.

PUTUSAN PENGADILAN Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Putusan No. 48/PUU-IX/2013.

INTERNET Al Ayyubi, Syolahudin. “13 Manajer Investasi Tersangka Korupsi Jiwasraya Tak Kunjung Diadili.” https://kabar24.bisnis.com/read/20210520/16/1395932/13-manajer-investasitersangka-korupsi-jiwasraya-tak-kunjung-diadili. Diakses pada 20 Mei 2021.

Pradipta, Galih. “Erick Thohir: Ada 159 Kasus Korupsi di Kementerian BUMN.” https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20210302105027-92-612537/erick-thohirada-159-kasus-korupsi-di-kementerian-bumn. Diakses pada September 2021.

Estu,

Suryawito. “Erick Akui Peran Ganda BUMN Jadi Pemicu Korupsi.” https://www.jawapos.com/ekonomi/03/07/2020/erick-akui-peran-ganda-bumn-jadipemicu-korupsi/. Diakses pada 4 April 2021.

Hukumonline, “Perjuangan Memisahkan Harta BUMN sebagai Kekayaan Negara Belum Usai.” https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt547309fc45d3b/perjuangan-

memisahkan-harta-bumn-sebagai-kekayaan-negara-belum-usai/. Diakses pada 23 April 2021.