Stadtforschung Statistik - Ausgabe 2/2018

Inhalt

Stadtforschung

Schwerpunkt

Heft 2 | 2018

Moderation: Maria Kröger 2

Herausforderungen eines strategischen Flächenmanagements und Konsequenzen für ein Flächeninformations- und Monitoringsystem Timo Munzinger

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Was leisten Informations- und Monitoringsysteme für ein strategisches Flächenmanagement?

Thomas Preuß

51 „Man muss sich Sisyphos als glücklichen Menschen vorstellen“ Ein Konzept für kommunale Integrationspolitik Matthias Schulze-Böing

Statistik und Informationsmanagement

13 Das Siedlungsflächenmonitoring des Bundes zwischen Anspruch und Praxis Gisela Beckmann, Fabian Dosch

61 Wählerwanderungsanalysen mit dem KOWAHL-Verfahren – Einordnung, Methodik und Umsetzung Christian Stein

23 Das Berliner WohnbauflächenInformationssystem (WoFIS) – Erfahrungen mit einem neuen Arbeitsinstrument für die integrierte Stadtentwicklungsplanung Henning Roser

74 Open Source-Daten als Chance – Messung der Radwegenetzlänge auf Basis von OpenStreetMap-Daten Sebastian Schmidt

29 Systematische Raumbeobachtung in Dortmund Julia Kallweit, Stefan Thabe 35 Strategisches Flächenmanagement in Solingen – Sachstand, Einbindung und Nutzen eines ExWoSt-Forschungsfeldes Tobias Berg, Julia Gottlieb, Michael Steinhoff, Peter Vorkötter 40 Das Nachhaltige Bauflächenmanagement Stuttgart (NBS) – Organisierte Innenentwicklung in Stuttgart Nora Rebmann, Philipp Walter

Historie 79 Vor 100 Jahren erhielten Frauen in Deutschland das Wahlrecht Gabriele Sturm

Entdeckt

46 Regionale Siedlungsentwicklung der Metropolregion Rhein-Neckar – Aufbau und die Nutzung des „Raum + Monitor“ und seine Bedeutung für die kommunale Siedlungsentwicklung Eduard Kohleber, Christoph Trinemeier

88 WZB veröffentlicht neue Segregationsstudie zu deutschen Großstädten

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Schwerpunkt Flächeninformations- und Monitoringsystem für ein strategisches Flächenmanagement

Timo Munzinger

Herausforderungen eines strategischen Flächenmanagements und Konsequenzen für ein Flächeninformations- und Monitoringsystem Das strategische Flächenmanagement nimmt vielfältige Funktionen im Rahmen einer nachhaltigen Stadtentwicklung wahr.

Gleichzeitig ist es abhängig von gesetzlichen Regelungen und sich ständig änderten Rahmenbedingungen. Der Artikel versucht die Herausforderungen für ein strategisches Flächenmanagement aufzuzeigen und die Bedeutung bei bodenpolitischen Fragestellungen zu verdeutlichen. Zudem wird die Notwendigkeit für ein kontinuierliches Monitoring und die weitere Vernetzung der Informationen thematisiert.

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Rahmenbedingungen und Herausforderungen

Städte und Gemeinden in Deutschland agieren in einem komplexen Spannungsfeld aus weltweiten Megatrends und regional unterschiedlichen Rahmenbedingungen. Viele dieser Entwicklungen wirken sich auf die Quantität und Qualität der Flächennutzung vor Ort aus. Hinzu kommen politische Zielsysteme und Vorgaben für die Flächenpolitik sowie eingeschränkte finanzielle Möglichkeiten, welche die Kommunen zusätzlich vor Herausforderungen stellen.

Die im Folgenden dargestellten Trends sind notgedrungen allgemein gehalten. Gemeinsam ist ihnen, dass sie ihren Niederschlag in Flächenbedarf haben.

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Dr. Ing. Timo Munzinger Architekt und Stadtplaner, seit 2012 Referent für integrierte Stadtentwicklung und Städtebau beim Deutschen Städtetag : timo.munzinger@staedtetag.de Schlüsselwörter: Bodenpolitik – Flächenmanagement – integriertes Flächeninformationssystem

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Wachsende Haushaltsdefizite bei gleichzeitig steigenden Sozialausgaben kennzeichnen die Finanzsituation der meisten Städte. Die Handlungsfähigkeit einzelner Kommunen ist dadurch bereits stark eingeschränkt. In Einzelfällen kann dies zur Folge haben, dass anspruchsvolle Flächen mit hohem Entwicklungsaufwand nicht im Sinne einer nachhaltigen und integrierten Stadtentwicklung aufbereitet und einer neuen Nutzung zugeführt werden können.

Flächenknappheit in zahlreichen Städten sowie das erklärte Ziel der Bundesregierung, den Flächenverbrauch bis 2020 auf 30 Hektar pro Tag zu begrenzen, lassen sich nur durch effiziente Nutzung der vorhandenen Flächen und wirksames Flächenmanagement begegnen. Selbst Städte mit rechnerischem Flächenüberschuss aufgrund von (altindustriellen) Brachen können dennoch ebenfalls von faktischer Flächenknappheit betroffen sein, da die Finanzen zur Revitalisierung der Brachen nicht vorhanden sind.

Globalisierung der Märkte und Internationalisierung der Wirtschaft führen nicht nur unmittelbar zu Mehrbedarf an Gewerbe- oder Industrieflächen, sie führen auch zu einem neuen Mitarbeitertypus mit hohen Ansprüchen an ein urbanes Arbeits- und Wohnumfeld. Im Wettbewerb der Städte um Unternehmen müssen sich die Kommunen nicht nur als Wirtschaftsstandort, sondern auch als attraktiver Wohnstandort mit einer Vielzahl von kulturellen und sozialen Einrichtungen profilieren. Wohnbauflächen konkurrieren mit Gewerbeflächen, Grünflächen und Sondergebieten für Versorgung und Einrichtungen für Bildung, Soziales und Gesundheit.

Schwerpunkt Flächeninformations- und Monitoringsystem für ein strategisches Flächenmanagement

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Eine heterogene Bevölkerungsstruktur mit einer Vielzahl von Lebensweisen. In manchen Großstädten ist schon heute jeder zweite Haushalt ein Einpersonenhaushalt.

Gleichzeitig ist eine Vielfalt anderer Wohnformen nicht nur modellhaft zu beobachten: So entstehen z. B. Wohnprojekte wie Mehrgenerationenwohnen, Wohnen für Hilfe oder altersgerechte Wohngemeinschaften.

Veränderte Lebenswirklichkeiten haben Konsequenzen im Mobilitätsverhalten der Bewohner der Städte. Die Ansprüche an einen gut ausgebauten ÖPNV, an attraktive Fuß- und Radwegeverbindungen und an ein vernetztes, verkehrsträgerübergreifendes Mobilitätsangebot steigen.

In den Innenstädten werden öffentliche und private Abstellflächen für Car- und Bike-Sharing-Angebote benötigt, ggf. ausgerüstet als Ladestationen für Elektroautos und Pedelecs.

Multilokalität als soziale Praxis und spezielle Version von Mobilität lässt sich zunehmend beobachten. Bedingt durch das Auseinanderfallen von Wohn- und Arbeitsort, von Studienort und weiterhin bewohntem Elternhaus entsteht eine neue Kombination von Wohnen und Mobilität.

Ein erhöhter Flächenverbrauch pro Kopf und veränderte Raumansprüche sind die Folge dieser neuen Mobilität.

Städte sind unmittelbar von den Folgen des Klimawandels betroffen. Zielkonflikte hinsichtlich der Inanspruchnahme von Fläche werden bei dieser Herausforderung unmittelbar erkennbar. So steht die kompakte Innenentwicklung mit ihrem geringeren Flächenverbrauch im Widerspruch zum ebenfalls erforderlichen Freiraumschutz (Frischluftschneisen).

Wachsende Ansprüche der Bevölkerung, über Bürgerbeteiligung oder andere Formen an der Entwicklung ihrer Stadt beteiligt zu werden, zeigen sich insbesondere im Zusammenhang mit der (Um-/Neu-)Nutzung von Flächen.

Flächenbedeutsame Großvorhaben sind ohne die Beteiligung der Bevölkerung nicht mehr zu realisieren.

Die nachfolgenden Ziele sind unter dem Blickwinkel auf diese Herausforderungen für die Städte zu sehen. Entscheidend für den Erfolg wird in jedem Fall ein strategischer und nachhaltiger Umgang mit dem knappen Gut Fläche sein, der sich auf integrierte und abgestimmte Ziele der Stadtentwicklung berufen kann (DST 2014).

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Stadtpolitische Zielsetzungen

In der Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt wird gefordert, „dass alle Dimensionen einer nachhaltigen Entwicklung gleichzeitig und gleichgewichtig zu berücksichtigen sind.

Hierzu zählen wirtschaftliche Prosperität, sozialer Ausgleich und eine gesunde Umwelt“. In der Leipzig Charta haben sich die für Stadtentwicklung zuständigen Ministerinnen und Minister der Mitgliedstaaten auf gemeinsame Grundsätze und Strategien für die Stadtentwicklung geeinigt. Richtigerweise stellt das Leitbild der Europäischen Stadt alle Bedürfnisse – ökonomisch, sozial und ökologisch – nebeneinander und spricht sich ausdrücklich für eine lokale Abwägung aus. Zielsetzung ist die soziale, urbane, dichte und gemischte Stadt (BMVBS 2012).

Was sich vermeintlich einfach darstellt, ist in der Realität eine enorme Herausforderung. Leistungen zur Daseinsvorsorge, die Versorgung mit angemessenem Wohnraum, Maßnahmen zur Klimaanpassung und der Freiraumsicherung sowie die Entwicklung bedarfsgerechter Gewerbeflächen konkurrieren um Flächen und Finanzierungsquellen. Die Definition einer „lebenswerten Stadt“ muss in jeder Stadt unter den Akteuren ausgehandelt und regelmäßig überprüft werden. Dies ist Grundlage für eine politische Prioritätensetzung im Hinblick auf die unterschiedlichen Flächenansprüche.

Im Ergebnis muss daher festgehalten werden, dass das Ringen um die stadtpolitischen Zielsetzungen immer einen Kompromiss darstellt. Nicht alles ist für jeden überall zu realisieren.

Entsprechend können manche Zielkonflikte zwar abgemildert werden, eine hundertprozentige Auflösung aller Interessenskonflikte wird aber nur selten erreichbar sein (DST 2013).

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Ziele eines strategischen Flächenmanagements und der Bodenwirtschaft

Strategisches Flächenmanagement ist eine methodische Vorgehensweise, die Bereitstellung und Verteilung der Flächen zu optimieren. Es ist keine Methode, Zielkonflikte zu lösen.

Entsprechend müssen diese im Rahmen von Beteiligungs- und Aushandlungsprozessen erkannt und abgewogen werden.

Der Begriff Flächenmanagement wird sowohl von der Begrifflichkeit als auch vom Bezug sehr unterschiedlich belegt.

Sehr oft wird Flächenmanagement ähnlich wie der Begriff Flächenverbrauch reduziert auf die Nutzung oder Wiedernutzung als Siedlungs- und Verkehrsflächen. Angesichts der unausweichlichen Tatsache, dass es sich bei Grund und Boden um eine begrenzte und nicht vermehrbare Ressource handelt ist die Definition weiter zu fassen.

Flächenmanagement ist ein integraler strategischer Handlungs- und Steuerungsansatz für sämtliche Flächen und Flächenarten in einer Stadt zur Optimierung der Bereitstellung und Verteilung der Flächen im Sinne der Daseinsvorsorge und der Flächenkreislaufwirtschaft. Es berücksichtigt die Anforderungen, die aus den Zielen der Stadt- und Freiraumentwicklung resultieren, innerhalb der Leitplanken begrenzter Ressourcen. Der ganzheitliche Ansatz bedeutet, den Ausgleich zwischen konkurrierenden Ansprüchen an die Gesamtheit vorhandener Flächen zu schaffen, die sich aus der Realisierung sowohl städebaulicher wie auch natur- und freiräumlicher Planungsabsichten zur Umsetzung sozialer, ökologischer und wirtschaftlicher Ziele ergeben (DST 2014).

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Instrumente des Flächenmanagements und der Bodenpolitik

Die städtebauliche Erneuerung ist eine strukturelle Daueraufgabe, die sich in vielen Städten und Gemeinden zu einer kommunalen Schwerpunktaufgabe entwickelt hat. Sie hat das Ziel, unter Einsatz der formellen und informellen Instrumentarien zur Erhaltung, Erneuerung und Entwicklung von

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Schwerpunkt Flächeninformations- und Monitoringsystem für ein strategisches Flächenmanagement

Städten und Gemeinden beizutragen. Damit ist die städtebauliche Erneuerung ein wichtiger Baustein im Prozess des strategischen Flächenmanagements und kommunaler Liegenschaftspolitik. Über Novellierungen des Baugesetzbuches, der Baunutzungsverordnung und diverse untergesetzlicher Regelungen wurde in den letzten Jahren versucht die Handlungsmöglichkeiten der Kommunen den geänderten Rahmenbedingungen anzupassen. Aus Sicht des Deutschen Städtetages ist dies nur teilweise gelungen. Es besteht weiterer Handlungsbedarf, insbesondere im Hinblick auf den einfacheren Zugriff auf Flächenpotenziale, der Verbesserung der Rechtssicherheit von Planungen sowie einer Stärkung der kommunalen Abwägungsmöglichkeiten. Selbstkritisch ist allerdings auch anzumerken, dass die derzeit bereits bestehenden rechtlichen Möglichkeiten auch vollumfänglich ausgeschöpft werden sollten. Im Nachfolgenden werden daher ausgewählte Instrumentarien näher beleuchtet.

4.1 Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen Soweit drohender Flächenverfall und Mindernutzung in einzelnen Stadtteilen den Zustand des städtebaulichen Missstands erreicht hat, kann dem durch Festlegung einer förmlichen Sanierungsmaßnahme entgegengewirkt werden.

Die zur Aufwertung der Sanierungsgebiete i. d. R. durchgeführten Maßnahmen (Gebäudesanierung, Umfeldgestaltung, Gemeinbedarf ) können anteilig durch Städtebaufördermittel finanziert werden. Innerhalb der Sanierungsgebiete bestehen besondere gesetzliche Regularien für die Bautätigkeit und die Veräußerung von Grundstücken. Wichtige Ziele der städtebaulichen Erneuerung sind: - sensible, denkmalschutzgerechte, umweltverträgliche und damit nachhaltige Sanierung der Gebäude unter Beachtung der Interessen der Bewohner, - Verbesserung der Wohnumfeldqualität durch umfassende Umgestaltung, Sanierung und Begrünung von öffentlichen Straßen und Plätzen, - Neuanlage und Förderung von Grünbereichen und Spielplätzen in öffentlichen wie privaten Bereichen, - Bau und Finanzierung von Gemeinbedarfseinrichtungen wie z. B. Jugendhäuser und -treffs, Bibliotheken u. a.

Die erfolgreiche Behebung städtebaulicher Missstände und die damit einhergehende Aufwertung von Stadtquartieren steigert die Attraktivität dieses Standorts sowohl für die vorhandenen Bewohner als auch für neu Hinzuziehende. Eine gesteigerte Wohn- und Lebensqualität in bereits vorhandener Bausubstanz kann somit auch ein Beitrag zum effektiven Flächeneinsatz sein (DST 2014).

4.2 Flächeninformationssysteme und Monitoring Flächeninformationssysteme stellen eine der grundlegenden Informationsquellen für die strategische Ausrichtung zukünftiger Flächennutzungen dar. Generell ist unter einem Flächeninformationssystem die systematische Aufbereitung und Bereitstellung von Planungsdaten auf der Basis von Sekundärnutzungen vorhandener Verwaltungsdaten zu verstehen. Diese sollten um sozioökonomische Daten ergänzt wer-

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den. Ein Informationssystem sollte beispielsweise Aussagen ermöglichen über die - tatsächliche Nutzung von Flächen, - geplante zukünftige Nutzung von Flächen, - Veränderungen in den Flächennutzungen, - Belastungen von Flächen (z. B. Altlasten, Lärm), - Konversionsflächen, Baulandpotentiale, Baulücken, - Fehlentwicklungen bei der Flächeninanspruchnahme.

Ein umfassendes Flächeninformationssystem erfordert ein Datenkonzept sowohl für flächenbezogene als auch für sachbezogene Informationen. So verstanden kann ein Flächeninformationssystem Teil eines gesamtstädtischen Informationssystems bzw. eines Monitorings Stadtentwicklung sein, auf dessen Basis den Entscheidungsträgern in Rat und Verwaltung die für strategische Entscheidungen notwendigen Informationen bereitgestellt werden. Die Anbindung an ein stadtweites Informationssystem ist wichtig, um den Wissenstand in Zeiten der Digitalisierung auch anderen Fachressorts zugänglich machen zu können (DST 2014).

4.3 Bodenpolitischer Baulandbeschluss Städtebau und Wohnungsbaupolitik kosten Geld. Die Stadt kann hier als Initiatorin einer vorsorgenden Baulandpolitik auftreten und eine Strategie zur Baulandpolitik entwickeln.

Ein Baulandbeschluss bietet die Möglichkeit, die von zusätzlich geschaffenem Baurecht begünstigten Eigentümer bzw.

Investoren im Rahmen von städtebaulichen Verträgen an den Kosten und Aufwendungen zu beteiligen, die der Stadt für städtebauliche Maßnahmen entstehen oder entstanden sind und die Voraussetzung oder Folge der geplanten Maßnahmen sind. Auch die Übernahme von bereits entstandenen Kosten der Stadt ist möglich.

Zu beachten ist aber stets das Koppelungsverbot sowie das Erfordernis der Kausalität. Auch müssen vereinbarte Leistung und Gegenleistung angemessen sein. Dadurch können finanzielle Lasten zwischen Kommune und Planungsbegünstigten gerecht verteilt, die kommunalen Haushalte vor untragbaren (Vor-)Finanzierungslasten bewahrt und eine zügige Umsetzung von privaten Stadtentwicklungsprojekten gewährleistet werden. Die Verfahrensgrundsätze hierfür sind transparent und verbindlich für alle Beteiligten festzulegen (DST 2014).

4.4 Konzeptvergabe von Bauflächen Für den Wohnungsneubau bei angespannten (Teil-)Marktverhältnissen kommen insbesondere die konsequente Anwendung des Instrumentes der Konzeptvergabe und die bedingte Vergabe von Grundstücken in Betracht. Interessant ist dieses Vergabeformat vor allem für Genossenschaften, Baugemeinschaften aber auch private Investoren, welche die vorgegebenen konzeptionellen Anforderungen erfüllen.

Vorgegeben werden können beispielsweise, fixe Endverkaufspreise, gebundene Mieten, soziale Mischungen und Formen der Quersubventionierung zwischen Wohnungen mit höherer und geringerer Lagegunst (DST 2014).

Anstelle einer Veräußerung des Grundstückes kommt als weitere Option die Vergabe von Erbbaurecht in Betracht.

Schwerpunkt Flächeninformations- und Monitoringsystem für ein strategisches Flächenmanagement

Der Boden bleibt im Besitz der öffentlichen Hand und die Nutzungsart kann vertraglich ausgestaltet und im Bedarfsfall angepasst werden (Difu/vhw 2017). Des Weiteren haben sich auch Festsetzungen in Bebauungsplänen, flankiert von städtebaulichen Verträgen zur sozialgerechten Bodennutzung, bewährt. Die Mehrheit der erwähnten Instrumente entfaltet erst im Zusammenspiel ihre steuernde Wirkung. Entsprechend sollte die Anwendung der jeweiligen Instrumente in eine gesamtstädtische und strategische Bodenpolitik eingebettet sein.

4.5 Strategische Bodenpolitik Die Ausübung von Vorkaufsrechten, Ausweisung von städtebaulichen Sanierungsgebieten und die Vergabe von Grundstücken bedarf eines politisch legitimierten Konzeptes und bedingt eine personell und finanziell handlungsfähige Kommune. Insbesondere Kommunen mit Haushaltssicherungskonzepten sind im Hinblick auf ihre strategischen Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Durch Vorgaben der Kommunalaufsichtsbehörden werden Grundstücke zur Sanierung des kommunalen Haushalts tendenziell eher veräußert als zur strategischen Bodenbevorratung im Bestand gehalten. Dies mindert das langfristige gebundene Vermögen der Kommune und schränkt die Steuerungsmöglichkeiten auf dem Bodenmarkt ein. Denn die Steuerungsfähigkeit ist als Eigentümer deutlich höher, als durch planungsrechtliche Instrumente (Difu/vhw 2017).

Entsprechend gilt es die Städte und Gemeinden wieder in die Lage zu versetzen, eine effektive Liegenschaftspolitik zu betreiben. Der Deutsche Städtetag hat daher den Bund ersucht, die Einrichtung eines angemessen ausgestatteten Wohnbaulandfonds (auf Bundes- oder Landesebene) zu prüfen. Dies wäre ein Instrument mit preisdämpfender Wirkung, das es Kommunen oder kommunalen Gesellschaften gestatten würde, Wohnbauflächen zu erwerben und an Direktnutzer zu den Bedingungen der jeweiligen Baulandbeschlüsse zu vergeben (DST 2017).

4.6 Bürgerbeteiligung und Stadtregionale Kooperationen Die Qualität von Bürgerbeteiligung kann vor allem an der Transparenz und der Ernsthaftigkeit, mit der sie durchgeführt wird, gemessen werden. Die verbindliche Vereinbarung von Spielregeln im Vorfeld, die Einbindung in das Entscheidungssystem der Verwaltung, Rückkopplung von Beteiligungsergebnissen und die Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen in den Gremien sind wesentliche Qualitätskriterien. Hierzu bedarf es nicht nur eines respektvollen und sachlichen Umgangs, sondern auch eines Rollen- und Selbstverständniswandels bei Politik und Verwaltung. Eine Intensivierung der Bürgerbeteiligung ist nicht gleichbedeutend mit einem Machtverlust der repräsentativ gewählten Vertreter. Vielmehr trägt das Wissen der Bürgerschaft zu einer qualitativen Verbesserung der Entscheidungsgrundlage bei und stärkt somit die Legitimation der Repräsentanten (DST 2013).

Die gleiche Erkenntnis trifft auch auf stadtregionale Kooperationen zu. Bevölkerungswachstum oder -schrumpfung lassen sich ebenso wenig auf die Gemarkungsgrenzen einer Stadt

beschränken, wie die Ansiedlung von international agierenden Unternehmen. Vielfältige Pendler-, Handels- und Lebensbeziehungen kennzeichnen das Stadt-Umland-Geflecht. Entsprechend gilt es diese Verbindungen bei bodenpolitischen Fragestellungen immer mit zu denken. Kooperationen zwischen den Kommunen in einem räumlichen Zusammenhang unterstützen nicht nur eine nachhaltige Entwicklung, sondern stärken auch die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Politik vor Ort. Ein Ausspielen der Kommunen untereinander durch Dritte wird bei einer engen Zusammenarbeit bei Fragen der Flächenentwicklung erheblich erschwert.

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Lösungsansätze und Handlungsempfehlungen

Die Herausforderungen eines strategischen Flächenmanagements lassen sich nicht ohne weiteres von den strategischen Ansätzen der Bodenpolitik trennen. Beides ist nur zusammen denkbar. Lösungsansätze zur Stärkung des Flächenmanagements sind daher auch in einer Neuausrichtung der Bodenpolitik zu suchen.

5.1 Rücknahme von Baurecht Der Bund soll bei der Fortentwicklung des Planungsrechts die entschädigungslose Rücknahme von Baurechten erleichtern und die verfassungsmäßigen Spielräume dazu voll ausschöpfen. Die mit dem Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11.06.2013 beschlossenen Erweiterungen der Handlungsspielräume der Städte und Gemeinden zur Bewältigung der „Schrottimmobilienproblematik“ sollten hinsichtlich ihrer Wirksamkeit beobachtet und entsprechend zeitnah weiter angepasst werden (DST 2017).

5.2 Veräußerungspolitik des Bundes und der Länder Eine aktive, dem Gemeinwohl verpflichtete Baulandpolitik ist der Schlüssel für eine sozial ausgewogene Stadtentwicklung.

Hierzu liegt ein Gesetzentwurf zur Neuregelung der Liegenschaftspolitik des Bundes (Drucksache 19/260 vom 13.12.2017) vor. Der Entwurf sieht vor, dass Bundesliegenschaften unter bestimmten Voraussetzungen ohne Bieterverfahren zum gutachterlich festgesetzten Verkehrswert veräußert werden dürfen. Liegenschaften für den sozialen Wohnungsbau und den studentischen Wohnungsbau sollen verbilligt abgegeben werden. Aus Sicht des Deutschen Städtetags ist es wichtig, dass bei der Verwertung von Bundes- und Landesliegenschaften die Ziele der Kommunen im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung berücksichtigt werden (DST 2017).

5.3 Anpassung der Grundsteuer Die Notwendigkeit einer Grundsteuerreform ist unbestritten.

Mit Urteil vom 10. April 2018 hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die Regelungen des Bewertungsgesetzes zur Einheitsbewertung von Grundvermögen in den „alten“ Bundesländern mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar sind. Zudem hat das Gericht bestimmt, dass der Gesetzgeber spätestens bis zum 31. Dezember 2019 eine Neuregelung zu treffen hat. Bis zu diesem Zeitpunkt dürfen

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die nicht verfassungskonformen Regeln weiter angewandt werden. Nach Verkündung einer Neuregelung dürfen sie für weitere fünf Jahre ab der Verkündung, längstens aber bis zum 31. Dezember 2024 angewandt werden. Der Deutsche Städtetag hatte sich bereits im Jahr 2010 dafür ausgesprochen, in die Reformüberlegungen auch eine bodenpolitische Komponente einzubeziehen: „Zur Unterstützung der bodenpolitischen Ziele der Städte – insbesondere zur Förderung der Innenentwicklung – muss eine Tarifoption zur Mobilisierung erschlossener aber unbebauter Grundstücke eingeführt werden“ (DST 2017).

Dieses Ziel wird bei der nun zwingend erforderlichen Grundsteuerreform auch weiterhin verfolgt werden.

5.4 Gemeinwohlprinzip bei der Flächenentwicklung Eine aktive, dem Gemeinwohl verpflichtete Baulandpolitik ist der Schlüssel für eine sozial ausgewogene Stadtentwicklung.

Entsprechend sollte das Gemeinwohlprinzip stärker im Bodenrecht verankert werden. Wenn auch in der Praxis unzureichend angewendet, ist die Intention des Art. 161 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung vorbildlich. Demnach sollen „Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, … für die Allgemeinheit nutzbar …“ gemacht werden.

6. Schlussfolgerungen Eine nachhaltige Bodenpolitik ist nur mit einem strategischen Flächenmanagement denkbar. Um dieses wirksam werden zu lassen bedarf es der politischen Unterstützung auf lokaler, Landes- und Bundesebene. Zudem müssen flächenpolitische Zielsetzungen kontinuierlich mit den Akteuren aus Bürgerschaft und Wirtschaft diskutiert werden, um so eine breite Basis für zukünftige Entwicklungen zu haben.

Die derzeit bestehenden Instrumentarien ermöglichen die Erarbeitung und Umsetzung eines strategischen Flächenmanagements, sofern sie konsequent angewendet werden.

Gleichwohl sollte die Wirkung der bestehenden Instrumente

durch weitere Anpassungen an die geänderten Rahmenbedingungen nachjustiert werden. Ein eindeutiges politisches Bekenntnis zur gemeinwohlorientierten Bodenentwicklung muss die Grundlage hierfür bilden.

Zuverlässige Informationen über die Flächennutzung, Nutzungsänderungen, Leerstände, Preis- und Bevölkerungsentwicklungen sowie Sozialstrukturen sind die Basis für eine zielgenaue Steuerung. Sie dienen aber auch umgekehrt als Gradmesser, ob vorgenommene gesetzliche Änderungen auch wirksam waren. Insofern kommt dem Flächenmanagement eine doppelte Bedeutung zu. Zum einen als „Umsetzungsinstrument“ und zum anderen als „Kontrollinstrument“. Folglich ist das Instrument des Flächenmanagements immer auch mit einem Monitoring zu konzipieren.

Als drittes sollte das Flächenmanagement die Funktion eines „Informationsinstruments“ für Bürger und Politik erfüllen.

Transparente und nachvollziehbare Informationen über kleinräumliche Entwicklungen sind für die öffentliche Diskussion, die Prioritätensetzung und die Entscheidungsfindung wichtig.

Um diese in den Gesamtkontext einordnen zu können, sollte das Flächeninformationssystem mit einem gesamtstädtischen Informationssystem verknüpft sein.

Das Flächenmanagement übernimmt je nach Adressat eine Vielzahl von Funktionen. Gleich ob als „Umsetzungsinstrument“ für die Verwaltung, als „Informationsinstrument“ für die Bürger oder als „Kontrollinstrument“ für die Politik, es ist immer eng mit den aktuellen Rahmenbedingungen und geltenden gesetzlichen Regelungen verbunden. Das Flächenmanagement kann somit nicht losgelöst ohne den örtlichen Zusammenhang betrachtet werden. Dies schließt allgemeine Empfehlungen zur lokalen Umsetzung aus. Festzuhalten ist aber, „wer nicht weiß, wohin er will, darf sich nicht wundern, wenn er wo anders ankommt!“ (Mark Twain) In diesem Sinne ist immer ein möglichst umfassender Ansatz des Flächenmanagements zu empfehlen, gleich wie er vor Ort ausgestaltet wird.

Literaturverzeichnis Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2012): 5 Jahre LEIPZIG CHARTA – Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, Berlin.

Deutscher Städtetag (2011): Integrierte Stadtentwicklungsplanung und Stadtentwicklungsmanagement – Strategien und Instrumente nachhaltiger Stadtentwicklung, Köln.

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Deutscher Städtetag (2013): Beteiligungskultur in der integrierten Stadtentwicklung, Köln.

Deutscher Städtetag (2014): Strategisches Flächenmanagement und Bodenwirtschaft, Köln Deutscher Städtetag (2017): Neuausrichtung der Wohnungs- und Baulandpolitik, Köln.

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Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung e. V. (vhw) (2017): Bodenpolitische Agenda 2020-2030, Berlin. http://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/ Download_PDF/Nationale_Stadtentwicklung/ leipzig_charta_de_bf.pdf

Schwerpunkt Flächeninformations- und Monitoringsystem für ein strategisches Flächenmanagement

Thomas Preuß

Was leisten Informations- und Monitoringsysteme für ein strategisches Flächenmanagement?

Flächeninformations- und Monitoringsysteme sind ein Bestandteil eines großen Sets anwendungsfähiger regulativer, informatorischer, fiskalischer/finanzieller sowie strukturierenden (Kooperation, Organisation) Instrumente für eine flächensparende Siedlungsentwicklung. Sie können mit Daten über Innenentwicklungspotenziale insbesondere an der Schnittstelle zur formellen und informellen räumlichen Planung unterstützen. Allerdings mangelt es an den geeigneten Rahmenbedingungen für eine vorrangige Innenentwicklung. Somit können die Potenziale informatorischer Instrumente oftmals nicht im Sinne einer flächensparenden Siedlungsenzwicklung nutzbar gemacht werden. Hierfür bedarf es der Veränderung rechtlicher und fiskalischer Rahmenbedingungen sowie der Bereitstellung finanzieller und personeller Ressourcen für Mobilisierungsmaßnahmen in den Kommunen.

Dipl.-Ing. agr. Thomas Preuß seit 1993 wissenschaftlicher Mitarbeiter und Projektleiter beim Deutschen Institut für Urbanistik (Difu), Berlin, Teamleiter Ressourcen und Immissionsschutz im Forschungsbereich Umwelt; Arbeitsschwerpunkte: Flächenkreislaufwirtschaft, Flächenmanagement, Umweltgerechtigkeit, Lärmschutz, Stadtökologie : preuss@difu.de Schlüsselwörter: Flächenmonitoring – Innenentwicklung – Flächensparen – räumliche Planung – Flächenpotenziale

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Flächenpolitische Herausforderungen und Ziele

Die immer noch hohe Flächenneuinanspruchnahme von 61,5 Hektar (Statistisches Bundesamt 2017) steht im Kontrast zu dem von der Bundesregierung im Jahr 2002 in der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie verankerten 30-Hektar-Ziel bis zum Jahr 2020 (Bundesregierung 2002, S. 104). Mittel- bis langfristig orientierte flächenpolitische Ziele, die auf eine Flächenkreislaufwirtschaft hinführen sollen, verdeutlichen den Anspruch, die Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke auch nach 2020 weiter deutlich zu reduzieren. Hierzu zählen das Ziel „30 Hektar minus X“ bis 2030 in der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahr 2016 (Bundesregierung 2017), das 20-Hektar-Ziel aus dem im Jahr 2016 erarbeiteten „Integrierten Umweltprogramm 2030“ des BMUB (BMUB 2016) bzw. das im Fahrplan für ein ressourceneffizientes Europa der europäischen Kommission formulierte Ziel der Erreichung eines Flächenverbrauchs von Netto Null im Jahr 2050 (Bundesrat 2011, S. 4).

Neben dem „Mengenziel“ ist mit der Stärkung der Innenentwicklung auch ein „Qualitätsziel“ formuliert: Gefordert sind die „Lenkung der Flächeninanspruchnahme auf die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung durch ein Verhältnis von Innenentwicklung zu Außenentwicklung von insgesamt 3 : 1“ (BMU 2007; S. 51).

Diese Doppelstrategie zielt zum einen auf eine stärkere Qualitätssteuerung, indem der Außenbereich mit seinen wertvollen Freiräumen und den Kulturlandschaften durch einen Vorrang der Innenentwicklung und durch eine Aufwertung von Siedlungsflächen geschont wird und zum anderen auf eine restriktive Mengensteuerung zur Begrenzung der Neuinanspruchnahme von Flächen. Darüber hinaus wird in der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie 2016 der Zielkanon auch der Flächeninanspruchnahme im Zeichen der „Post-2015-Agenda für nachhaltige Entwicklung“ umfassend weiterentwickelt. Das globale Nachhaltigkeitsziel der Vereinten Nationen „Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig gestalten“ (SDG 11) wird in Form von Maßnahmen u. a. einer nachhaltigen, integrierten und inklusiven Stadtentwicklungspolitik konkretisiert (Bundesregierung 2017).

Hauptadressat der flächenpolitischen Ziele sind die Städte und Gemeinden. Diese setzen sich immer stärker mit dem Thema des Flächensparens auseinander, liegt bei ihnen doch

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Schwerpunkt Flächeninformations- und Monitoringsystem für ein strategisches Flächenmanagement

die originäre Handlungsebene für die Innenentwicklung, aber auch die Verantwortung für das Wachstum der Siedlungsflächen.

Besonders ambitioniert sind die genannten Ziele vor dem Hintergrund der in den vergangenen Jahren zu verzeichnenden Bautätigkeit, die besonders die Kommunen mit nachfragestarken Wohnungsmärkten unter den Druck setzt, zügig Wohnbauland bereitzustellen. Auch der zusätzliche Wohnungsbedarf der kommenden Jahre wird von Expert*innen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen auf mindestens 350.000 neue Wohnungen pro Jahr beziffert (Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen 2015).

Um im Sinne eines aktiven Flächenmanagementansatzes wirken zu können bedarf es einer verbindlichen Operationalisierung der Flächensparziele. Eine derartige Operationalisierung etwa in Form verbindlicher Planungsvorgaben oder einer Kontingentierung von Flächenausweisungsmengen steht bislang aus.

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Flächensparen als strategischer Ansatz

Bisher vorliegende Erfahrungen und Erkenntnisse in der Umsetzung Flächennutzung steuernder und begrenzender Instrumente zeigen, dass Flächensparen nur dann erfolgreich umgesetzt werden kann, wenn es als strategischer Ansatz konzipiert wird und alle maßgeblichen Akteure des Flächengeschehens eingebunden werden. Wenn geeignete Instrumente und Prozesse entlang quantitativer und qualitativer Ziele ein-

gesetzt werden, kann ein Ansatz des Flächensparens erfolgreich umgesetzt werden. Eine Strategie zum Flächensparen setzt sich aus drei Strategiebausteine zusammen: Reduzierung und Steuerung der Flächenneuinanspruchnahme, Mobilisierung von Flächen im Bestand und effizientere Flächennutzung: -

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Strategiebaustein: Reduzierung und Steuerung der Flächenneuinanspruchnahme Eine wirksame Reduzierung der Flächeninanspruchnahme lässt sich nur dann realisieren, wenn alle flächenpolitisch relevanten Akteure das Ziel ernstnehmen, den Flächenverbrauch bundesweit auf 30 ha pro Tag zu begrenzen. Dies bedeutet, dass Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke nur noch dort neu in Anspruch genommen werden, wo Innenentwicklungspotenziale nicht vorhanden sind und eine hohe Entwicklungsdynamik ein quantitatives Flächenwachstum rechtfertigt. Nur so können mittel- und langfristige Kosten und Folgekosten der Siedlungsentwicklung vermieden, Qualitäten in den Innenbereichen erhalten und weiterentwickelt und Landschaft mit ihren vielfältigen Funktionen geschützt werden.

Strategiebaustein: Mobilisierung von Bauland und Gebäuden im Bestand Wichtige Stellschraube der Innenentwicklung ist die Mobilisierung von Flächen im Bestand. Dabei geht es um vormals bebaute Flächen wie Baulücken und Brachflächen sowie um erschlossene unbebaute Grundstücke des beplanten oder unbeplanten Innenbereichs, die einer neuen Nutzung zugeführt werden können.

Abbildung 1: Flächenpolitische Strategie

Drei Bausteine der flächenpolitischen Strategie Drei Bausteine der flächenpolitischen Strategie Wirksame Begrenzung und Steuerung der Wirksame Begrenzung und Steuerung der Flächeninanspruchnahme Flächeninanspruchnahme

Erhöhung der Effizienz Erhöhung der Effizienz der Flächennutzung der Flächennutzung

Mobilisierung von Bauland und Gebäuden im Bestand Mobilisierung von Bauland und Gebäuden im Bestand Quelle: Adrian u. a. (2017)

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Schwerpunkt Flächeninformations- und Monitoringsystem für ein strategisches Flächenmanagement

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Strategiebaustein: Effizientere Flächennutzung durch kompakte Stadtstrukturen Angemessen hohe bauliche Dichten im Neubau und die Ausschöpfung von Nachverdichtungspotenzialen im baulichen Bestand eröffnen Spielräume für die Ansiedlung von Betrieben, die Schaffung von Wohnraum, die Entwicklung nutzungsgemischter Strukturen und eine hohe Wohn- und Lebensqualität in Quartieren mit kurzen Wegen. Hierbei kommt zugleich der „doppelten Innenentwicklung“, also der Qualifizierung und Erweiterung von Grün- und Freiflächen, dem Erhalt von Frischluftschneisen oder von mikroklimatisch wirksamem Grün eine besondere Bedeutung zu.

Eine wirksame Gesamtstrategie muss immer Instrumente und Maßnahmen aus allen drei Bausteinen miteinander kombinieren. Hierzu zählen u. a. informatorische, planerische und kooperative sowie fiskalische/ökonomische Instrumenten zur Steuerung der Flächeninanspruchnahme. (Abbildung 1)

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Informatorische Instrumente/ Monitoringinstrumente

Grundlage für eine bedarfsgerechte Planung der Siedlungsentwicklung sind vorhandene und aufbereitete Daten. Hierzu gehören neben soziodemografischen und ökonomischen Daten und Prognosen Kenntnisse über verfügbare Flächenpotenziale und Leerstände im Bestand, die in einem Monitoring aufbereitet und aktualisiert werden. Hierfür steht den Kommunen eine Reihe von informatorischen Instrumenten zur Verfügung. Potenzialflächenkataster bzw. Brachflächen-, Baulückenkataster, Baulandkataster, Flächenentwicklungsberichte, Werkzeuge zur Kosten-Nutzen-Betrachtung und Nachhaltigkeitschecks im Rahmen einer integrierten Gemeindeentwicklungsplanung sind wichtige Informatorische Instrumente und somit wichtiger Bestandteil eines strategischen Flächenmanagements. Sie ermöglichen eine Erfassung und Bewertung verfügbarer Flächenpotenziale sowie einen Abgleich mit der bestehenden Nachfrage nach Wohn- und Gewerbeflächen. Insbesondere die Verminderung der Flächenneuinanspruchnahme und die verstärkte Mobilisierung von Flächenpotenzialen im Bestand stehen in einer Wechselwirkung zueinander. Daher ist eine solide Datenbasis in Bezug auf Flächenpotenziale im Bestand von herausragender Bedeutung sowohl für das Flächenmanagement als auch für das Flächensparen.

3.1 Potenzialflächenkataster Potenzialflächenkataster bzw. Brachflächen-, Baulücken- oder Baulandkataster dienen primär der Erfassung von Flächenpotenzialen im Bestand. In nahezu allen Städten und Gemeinden gibt es umfangreiche Innenentwicklungspotenziale. Dazu zählen Baulücken und mindergenutzte Grundstücke, Brachflächen, leerstehende Gebäude oder nicht-ausgebaute Dachgeschosse. Zudem können bauliche Potenziale der Nachverdichtung z. B. bei bestehenden Gebäuden durch Aufstockung oder Anbauten erfasst werden. Verschiedene Bundesländer (u. a.

Bayern, Baden-Württemberg, Sachsen) stellen den Gemeinden

PC-gestützte Werkzeuge zur Erfassung von Flächenpotenzialen zur Verfügung.

3.2 Baulandkataster In einem Baulandkataster (vgl. § 200 BauGB) werden neben Baulücken auch geringfügig bebaute und übergroße Grundstücke sowie fehl- oder mindergenutzte Flächen erfasst. In der Regel sind diese Flächen erschlossen und können ohne ein aufwändiges Planverfahren kurzfristig bebaut werden. Die Informationen zu den einzelnen Grundstücken werden gesamtstädtisch erhoben und können in Form von Listen sowie zusätzlich in Flächensteckbriefen systematisch aufbereitet und in einer Übersichtskarte gekennzeichnet werden. Das Kataster enthält u. a. Angaben zur Lage (Flur, Flurstück, Straße) und Größe der bebaubaren Flächen. Aus Datenschutzgründen werden im Baulandkataster keinerlei personenbezogene Daten, Preise oder Adressen veröffentlicht. Gemeinden verfügen mit Baulandkatastern über Informationen, die es Ihnen ermöglichen, das Bauinteresse von Bauwilligen bzw. Investoren zielgerichtet auf bestehende Flächenpotenziale zu lenken.

Für Kommunen sind Informationen über verfügbare Baulandpotenziale im Bestand sowie über Erschließungsmöglichkeiten vorhandener Innenentwicklungspotenziale eine Grundvoraussetzung für den Einstieg in die Flächenkreislaufwirtschaft. Sie können zur Bewusstseinsbildung und zur Beeinflussung der Flächennutzungspolitik beitragen. Zwischen Baulandkatastern sowie Brachflächenkatastern und Baulückenkatastern, Kartierungen von Nachverdichtungspotenzialen, Grundstückspässen, Realnutzungskartierungen und Altlastenkatastern bestehen enge Überschneidungen.

Das Baulandkataster ist ein Instrument, das freiwillig im Rahmen der vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplanung (BauGB) sowie der informellen Stadtplanung eingesetzt werden kann. Seine Erstellung und laufende Aktualisierung setzt voraus, dass in Kommunalpolitik und -verwaltung sein Nutzen erkannt und geschätzt wird. Es sind die notwendigen personellen Ressourcen für die Primärerhebung aller notwendigen flächen- und planungsbezogenen Daten sowie deren Übertragung in ein DV-gestütztes Katastersystem sowie für eine regelmäßige Aktualisierung bereitzustellen. Insbesondere im Nachgang zur Ersterhebung von Flächen entstehen Aufwände bei der GIS-gestützten Verknüpfung der erhobenen Flächeninformationen mit dem ALB/ALK der Vermessungsämter inkl. Attributierung der Flurstücke (Gemarkung, Flurstücksnummer). Insbesondere kleinere Kommunen verfügen hier über begrenzte personelle Ressourcen und sind daher auf die Unterstützung durch externes Personal und Know how angewiesen.

3.3 Kommunale Flächenentwicklungsberichte im Rahmen der Bauleitplanung Flächenentwicklungsberichte dienen der Überprüfung flächenpolitischer Ziele. Sie dokumentieren Ausmaß und Art der Flächeninanspruchnahme sowie die Effekte flächensparender Politiken, Strategien, Planungen und Maßnahmen (Borchard 2008, S. 679). Sie adressieren Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit. Sie sind ein wichtiger Bestandteil eines kommunalen Flächenmonitorings und können somit eng mit der Bauleitplanung verknüpft werden.

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Für die Erstellung von Flächenentwicklungsberichten ist keine gesetzliche Grundlage erforderlich. Bislang werden im Rahmen der vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplanung lediglich Flächenbilanzen aufgestellt. Eine Verknüpfung von Flächenbilanzen mit flächenpolitischen Zielsetzungen und einem Monitoring bzw. Controlling der Zielerreichung oder einer Darstellung von Strategien zum nachhaltigen Flächenmanagement bilden die Ausnahme.

Die Erstellung eines Flächenentwicklungsberichts erfolgt in engem Zusammenhang mit anderen informatorischen Instrumenten wie Bauland-/Potenzialflächenkatastern. Im Vergleich zu Flächenbilanzen, die im Rahmen der Bauleitplanung nur anlassbezogen erstellt werden, können jährliche Flächenentwicklungsberichte dem Monitoring dienen, das – ausgehend von flächenpolitischen Zielen – das Ausmaß der zusätzlichen Flächeninanspruchnahme und den Erfolg von Innenentwicklungsstrategien regelmäßig dokumentiert und auf den Prüfstand stellt.

3.4 Werkzeuge zur Kosten-Nutzen-Betrachtung der Siedlungsentwicklung PC-gestützte Werkzeuge zur Ermittlung von Kosten und Nutzen bzw. von Einnahmen und Ausgaben von Baugebieten (ex ante oder ex post) ermöglichen den kommunalen Verwaltungen und sonstigen Anwendern die Berechnung der kurz-, mittel- und langfristigen Einnahmen- und Ausgabeneffekte verschiedener Bebauungsvarianten. Dabei können Einnahmen und Ausgaben in den einzelnen Phasen einer Baugebietsentwicklung – von der Planung über die Erschließung, den Bau, die Besiedlung bis hin zum komplett fertiggestellten Gebiet in seiner Nutzungsphase – abgebildet werden. Viele Werkzeuge zur Kosten-Nutzen-Betrachtung integrieren Berechnungsmethoden aus der städtebaulichen Kalkulation und der fiskalischen Wirkungsanalyse. Bislang konzentriert sich die Kostenermittlung der weit entwickelten und in der Praxis angewandten Werkzeuge auf Wohnungsneubau. Während einige Werkzeuge sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite von Flächenentwicklungen betrachten, beschränken sich andere Werkzeuge auf die Analyse der Ausgaben.

Derartige Werkzeuge ermöglichen die Prüfung von Alternativen für verschiedene Baugebiete, den Vergleich von Bebauungsvarianten (variable Bebauungsdichte, Erschließung), die Gegenüberstellung von Strategien der Siedlungsentwicklung (z. B. Nullausweisung, Wiedernutzung oder Neuausweisungen bzw. entsprechende Kombinationen) sowie die Erfassung der kurz-, mittel- und langfristigen Auslastungen von Infrastrukturen. Sie ermöglichen die Bündelung kommunaler Daten u. a. über Kosten der Erschließung von Baugebieten oder von Gestehungs- und Folgekosten von Infrastrukturen.

Damit können sie als Monitoring- bzw. Frühwarnsystem eingesetzt werden.

Eine Erstellung von Kosten-Nutzen-Betrachtungen ist nicht verbindlich verankert. Eingesetzt werden sie bisher im Rahmen der vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplanung, aber auch bei informellen Planungen. Ein flächendeckender Überblick über die Anwendung liegt nicht vor, auszugehen ist aber davon, dass bisher erst wenige Kommunen diese Instrumente nutzen. Die Bundesländer Bayern (auf Basis „Folgekosten Schätzer“), Brandenburg (auf Basis „Folgekosten Schätzer“),

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Rheinland-Pfalz (eigenes Tool) und Sachsen (auf Basis „Folgekosten Schätzer“) bieten den Kommunen länderspezifische Werkzeuge an. In Baden-Württemberg liegt ein von der STEG Südwest entwickeltes Tool vor (fokosBW®). Weitere Instrumente sind FIA Fiskalische Gesamtbilanz, LEANkom, Regionaler Portfoliomanager und Folgekosten Simulator.

3.5 Nachhaltigkeitschecks im Rahmen einer integrierten Gemeindeentwicklungsplanung In Nachhaltigkeitschecks wird die die mittel- und langfristige Tragfähigkeit von Siedlungs- und Infrastruktur im Hinblick auf ihre Demografiefestigkeit und Vitalität bewertet. Relevante Themen mit Blick auf die Innenentwicklung sind u. a. Bevölkerungsentwicklung, Flächennutzung, Siedlungsstruktur und Bodenpolitik, Versorgung und Erreichbarkeit, bürgerschaftliches Engagement sowie Wirtschaft und Arbeitsmarkt.

Nachhaltigkeitschecks können sowohl im Rahmen einer integrierten Gemeindeentwicklungsplanung durchgeführt werden, als auch als Informationsbasis für die Bauleit- und Regionalplanung dienen. Zudem können sie Hinweise für die finanzielle Tragfähigkeit von Investitionen bzw. die Förderung von Vorhaben liefern. Der Nachhaltigkeitscheck dient der Vorbereitung von Entwicklungsszenarien und der Erfassung von Entwicklungsdefiziten bzw. Bedarfsveränderungen. In Bezug auf die Siedlungsflächenentwicklung liefern Nachhaltigkeitschecks Einschätzungen der (zu erwartenden) Leerstände, der Alterung von Wohngebieten und daraus resultierende Anpassungs-, Umbau- und Rückbaubedarfe. Der Einsatz eines Nachhaltigkeitscheck lässt sich mit anderen informatorischen Instrumenten, wie Demografiechecks, Bauflächenkatastern, Kosten-Nutzen-Betrachtungen zur Siedlungsentwicklung, Vitalitätschecks zur Innenentwicklung für Dörfer und Gemeinden (vgl. Ländliche Entwicklung in Bayern, www.landentwicklung.bayern.de) kombinieren.

Der Einsatz eines Nachhaltigkeitschecks bedarf keiner gesetzlichen Grundlage. Ähnliche Instrumente, wie Vitalitätschecks werden z. B. in Bayern im Rahmen der ländlichen Entwicklung eingesetzt, zu dem wurden von mehreren Landgesellschaften (z. B. Landgesellschaft Sachsen-Anhalt) sogenannte Demografiechecks entwickelt.

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Schnittstellen zwischen Monitoring, räumlicher Planung und flächensparender Siedlungsentwicklung

Es bestehen zahlreiche Schnittstellen zwischen Monitoringinstrumenten und den formellen bzw. informellen räumlichen Planungsinstrumenten auf kommunaler, interkommunaler und regionaler Ebene. In einem engen Zusammenhang mit der Begrenzung von Flächenneuausweisungsmengen und deren planerischen Umsetzung stehen fachlich fundierte und auf einer soliden Datenbasis basierende Bedarfsprognosen bzw. Bedarfsnachweise für Wohnen und Gewerbe in der Bauleitplanung und regionalen Raumordnungsplanung. Im engen Kontext hiermit steht das Erfordernis eines unterstützenden Siedlungsflächenmonitorings einschließlich der Erfassung bestehender Innenentwicklungspotenziale. Die darin erhobenen Daten dienen der Unterstützung weiterer planerischer

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Instrumente und Konzepte. Sie liefern wichtige Informationen für städtische bzw. teilräumliche Entwicklungskonzepte, aber auch für interkommunale Entwicklungskonzepte. Sie können darüber hinaus in die regionale Abstimmung der Bauleitpläne sowie in regional abgestimmte kommunale bzw. interkommunale Flächen- bzw. Wohnbaukontingente einfließen.

Unabhängig von konkreten Instrumenten ist das Monitoring ein wichtiges Element im Rahmen von politischer Meinungsbildungsprozesse und Beschlüsse mit konkreten quantitativen und qualitativen Vorgaben für eine flächensparende Siedlungsentwicklung.

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Anwendungspraxis und hemmende Rahmenbedingungen

Die oben genannten Monitoringinstrumente werden in den Kommunen nicht flächendeckend eingesetzt. Baulandkataster sind seit geraumer Zeit zwar in der kommunalen Praxis etabliert, werden aber insbesondere in kleineren Gemeinden eher selten angewendet. Einige Bundesländer etablieren auf der Ebene der Raumordnung ein verbindliches Siedlungsflächenmonitoring. So müssen die Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen FNP-Reserven ab einer Größe von 2.000 qm erfassen. Die Erstellung spezieller Brachflächenbzw. Potenzialflächenkataster erfolgt nur in einem Teil der Gemeinden. Ähnliches gilt für regelmäßige Flächenberichte, Nachhaltigkeitschecks und Kosten-Nutzen-Betrachtungen.

Die Vielfalt vorhandener Instrumente und ihr möglicher positiver Beitrag zu einer flächensparenden Siedlungsentwicklung werden unzureichend eingesetzt bzw. nutzbar gemacht.

Grund dafür sind offenbar lokale und regionale Rahmenbedingungen. Neben fehlenden personellen Ressourcen für die Datenerhebung und für die Aktualisierung der Daten sowie eine verstärkte systematische Ansprache von Eigentümerinnen und Eigentümern unbebauter Grundstücke/Baulücken bzw. von Brachflächen und untergenutzten Grundstücken mangelt es den Kommunen an Möglichkeiten für eine Mobilisierung von Innenentwicklungspotenzialen. Erforderlich wären die Erleichterung der Überplanung betreffender Flächen, der erleichterten Zugriff der Gemeinden auf zumeist in privater Eigentümerschaft liegenden Flächen und die Bereitstellung personeller und finanzieller Ressourcen für Planung, Aufbereitung und Baureifmachung.

Auch wenn Kommunen ein sehr großes Interesse daran haben, die Wunden im Siedlungskörper zu heilen, Brachen und Baulücken neu zu entwickeln und damit neue Qualitäten zu schaffen, scheitern sie oft an der fehlenden Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümerinnen und Eigentümer. Durch hohe Kosten für die Beseitigung von Gebäuden und Altlasten sowie für die Freimachung sind die Vorhaben der Innenentwicklung für Kommunen oder marktwirtschaftliche Akteure nicht rentierlich, insbesondere dann, wenn auf der grünen Wiese günstigere Bauland-Alternativen zur Verfügung stehen. Vielen Kommunen fehlen Geld und Personal für eine aktive auf Innentwicklung gerichtete Bodenpolitik, die so wichtige Entwicklungsschritte wie den Zwischenerwerb und die Aufbereitung von Flächen umfasst. Gemeinden lassen sich wiederum nur dann für ein kleinteiliges Siedlungsflä-

chenmonitoring gewinnen, wenn der damit verbundene Aufwand erkennbar der erfolgreichen Mobilisierung von Bestandsflächen dient. Vielerorts besteht somit ein Widerspruch zwischen sichtbar notwendiger und tatsächlich umsetzbarer Innenentwicklung.

Besonders problematisch erscheint die Situation in schrumpfenden Gemeinden mit einer geringen Flächennachfrage. Hier erscheinen Mobilisierungshemmnisse auch durch ein Siedlungsflächenmonitoring unter Einbezug von Innenentwicklungspotenzialen nicht überwindbar. Hier bedarf es tatsächlicher Entwicklungsperspektiven, die vor Ort erarbeitet sowie von Seiten des Bundes und der Länder in ihrer Umsetzung finanziell unterstützt werden.

Die tieferliegende Ursache für Fehlentwicklungen liegt somit in den spezifischen Rahmenbedingungen, unter denen politische Entscheidungsträger agieren. Die Rahmenbedingungen, Handlungsspielräume und Entwicklungsziele bestimmen in erheblichem Maße, ob und wie Instrumente des Flächensparens eingesetzt werden (können). Hieran misst sich letztlich auch der sichtbare Nutzen von Flächeninformationsund Monitoringsystemen, wenn es um die tatsächliche Umsetzung von Planungen und Maßnahmen für das Flächensparen und der vorrangigen Innenentwicklung geht.

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Handlungsempfehlungen

Es bedarf geeigneter Zugriffsmöglichkeiten und Ressourcen der Gemeinden, wenn Bestandsflächen im Hinblick auf ihre Mobilisierbarkeit mit Bauland auf der „grünen Wiese“ „konkurrenzfähig“ werden sollen. Vor allem kleinere Städte und Gemeinden brauchen wegen der beschränkten Ressourcen (Know how, Personal, Finanzen) Unterstützung bei der Mobilisierung von Innentwicklungspotenzialen.

Neben einer Veränderung rechtlicher und fiskalischer Rahmenbedingungen bedarf es finanzieller und personeller Ressourcen für Mobilisierungsmaßnahmen wie Eigentümeransprache, Überplanung, Zwischenerwerb, Vermarktung und Baureifmachung von bebauten bzw. unbebauten Bestandsimmobilien. Finanzierungsengpässe könnten durch die verstärkte Bereitstellung von Mitteln der Städtebauförderung oder z. B. auch durch revolvierende Fonds für Grundstücksankäufe überwunden werden. Zudem könnten Gemeinden von überörtlichen Institutionen im Sinne von Beratungs-, Clearing- oder Dienstleistungszentren in rechtlichen und Verfahrensfragen beraten werden.

Die Überwindung der grundlegenden Mobilisierungshemmnisse lässt sich jedoch nur durch geeignete Anreize in Form veränderter rechtlicher und fiskalischer Rahmenbedingungen für die beteiligten Gemeinden überwinden.

Für die Mobilisierung von Innenbereichspotenzialen ist eine aktive Liegenschaftspolitik, die auf einer umfassenden Kenntnis der Entwicklungspotenziale im Siedlungsbestand (Monitoring) beruht, ggf. auch mit räumlicher Schwerpunktsetzung (InSEK), essentiell. Auch hierzu sind personelle und finanzielle Ressourcen bereitzustellen und geeignete Verwaltungsstrukturen zu schaffen, die eine eng zwischen Stadtplanung und Liegenschaftsverwaltung abgestimmte Vorgehensweise ermöglichen.

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Literaturverzeichnis Borchard, Klaus (2008): Flächenhaushaltspolitik – ein Blick zurück in die Zukunft, in: Informationen zur Raumentwicklung 11/12.2008, S. 676–681.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) (2007): Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt. Kabinettsbeschluss vom 7. November 2007, Berlin.

Bundesregierung (Hrsg.) (2017): Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie. Neuauflage 2016, Berlin.

Bundesregierung (Hrsg.) (2002): Strategie „Perspektiven für Deutschland“, Berlin.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) (2016): Den ökologischen Wandel gestalten, Integriertes Umweltprogramm 2030, Berlin.

Bundesrat (2011): Beschluss des Bundesrates.

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Fahrplan für ein ressour-

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cen-schonendes Europa, Drucksache 590/11 (Beschluss) vom 25.11.11 http://www.bundesrat.de/SharedDocs/drucksachen/2011/05010600/590-11%28B%29.pdf?__ blob=publicationFile&v=1 (Abruf 13.3.2017).

Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen (2015): Kernempfehlungen und Maßnahmen, im Auftrag von Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB), Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR), Stand: 25. November 2015, http://www.bmub.bund.de/fileadmin/ Daten_BMU/Download_PDF/Wohnungswirtschaft/buendnis_kernempfehlungen_massnahmen_bf.pdf Preuß, Thomas (2016): Instrumente für das Flächensparen: Aktionsplan und Planspiele, in: Meinel, Gotthard, Förtsch, Daniela, Schwarz, Steffen, Krüger, Tobias (Hrsg.): Flächennutzungsmonitoring VIII Flächensparen – Ökosystemleistungen – Handlungsstrategien, Berlin, S. 23–29.

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Statistisches Bundesamt (2017): 618 Quadratmeter je Einwohner für Siedlung und Verkehr, Pressemitteilung Nr. 409 vom 15.11.2017, Wiesbaden (zuletzt abgerufen am 15.11.2017).

Umweltbundesamt (2017) (Hrsg.): Institutionelle und instrumentelle Aufbereitung und Weiterentwicklung von Maßnahmen zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, Teilvorhaben 1: Aktionsplan, bearb. von Adrian, Luise, Bock, Stephanie, Bunzel, Arno Preuß, Thomas und Magdalene Rakel, Dessau-Roßlau (in Veröffentlichung).

Umweltbundesamt (2018) (Hrsg.): Innovative Instrumente zum Flächensparen und zur Förderung der Innenentwicklung: Kommunaler Praxistest, Schlussfolgerungen für Akteure in Bund, Ländern, Regionen und Gemeinden & Kommunikation der Ergebnisse, bearb. von Adrian, Luise, Blecken, Lutke, Bunzel, Arno, Melzer, Michael, Pichl, Josefine, Preuß, Thomas, Reichel, Doris, Wagner Endres, Sandra, Dessau-Roßlau (in Veröffentlichung).

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Gisela Beckmann, Fabian Dosch

Das Siedlungsflächenmonitoring des Bundes zwischen Anspruch und Praxis

Eine dauerhaft flächensparende, umwelt- und sozialverträgliche Siedlungsentwicklung benötigt wirksame Instrumente. Damit verbunden ist eine Erfolgskontrolle des Flächensparziels unter 30 Hektar täglich bundesweit bis 2030, die ein belastbares Siedlungsflächenmonitoring voraussetzt. Im Fokus des Beitrags stehen das Flächenmonitoring des Bundes und dessen Datenquellen zwischen Anspruch und Praxis. Für den Bund sollten Daten bundesweit flächendeckend verfügbar, zeitreihenfähig, vergleichbar und regional differenzierbar sein. Derzeit stellt die Umstellung der Erhebungsgrundlagen auf ALKIS einen Bruch in der Erfassung dar. Künftig könnten die Daten auch Flächenbilanzierungen ermöglichen, sofern sie für den Bund verfügbar sind. Dies mündet in Überlegungen für ein differenzierteres Siedlungsflächenbarometer für Bund, Länder und Kommunen.

Dipl.-Ing. agr. (Agrarwissenschaftlerin) Gisela Beckmann Projektleiterin im Referat I 6 Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat zugeordnet. Ein langjähriger Arbeitsschwerpunkt ist das Siedlungsflächenmonitoring. : gisela.beckmann@bbr.bund.de Dipl.-Geograph Dr. Fabian Dosch Referatsleiter I 6 Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung im BBSR. Fokusthemen Siedlungsflächenmonitoring, Flächenhaushaltspolitik, Flächenkreislaufwirtschaft; Geodaten, Raumbeobachtung; Klimaanpassung in Region und Stadt; Grün in der Stadt; Landschaftswandel. : fabian.dosch@bbr.bund.de Schlüsselwörter: Siedlungsflächenmonitoring – Flächenstatistik – Qualitätssicherung – Parameter – Siedlungsflächenbarometer

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Flächenhaushaltspolitik erfordert solides Siedlungsflächenmonitoring

Fläche ist eine knappe Ressource. Sie weckt die Begehrlichkeiten vieler potenzieller Nutzer. Steigende Flächenansprüche und der anhaltende Zuzug in die Ballungsräume und Zentren erzeugen Nutzungskonkurrenzen, Wohnraumknappheit und steigende Mieten. Der Wohnungsneubau hat das Primat der Politik, und der Druck auf die Fläche steigt von vielen Seiten.

Die Digitalisierung der Gesellschaft trägt dazu bei (vgl. Abbildung 1). Gewerbetreibende verlangen geeignete Produktionsareale, Umweltverbände eine natur- und klimaverträgliche Raumentwicklung mit dem Schutz entsprechender Flächen, Bürger wünschen sich Grünflächen in erreichbarer Nähe, Parkplätze um die Ecke und eine gute Verkehrsinfrastruktur.

Jeder dieser Ansprüche auf die begrenzte Fläche ist nachvollziehbar. Mit der Forderung nach passenden Wohn-, Verkehrs-, Erholungs- und Gewerbeflächen sind aber Konflikte verbunden. Boden ist kostbar und nicht vermehrbar. Mit ihm ist sparsam umzugehen, Freiräume sind zu schützen und Landschaftszersiedlung ist zu vermeiden. Aber selbst in Regionen mit stagnierender oder schrumpfender Bevölkerung wird Fläche durch Neubau verbraucht, veröden Ortszentren und Leerstand wächst. Diese vielfältigen Entwicklungen von Wachstum bis Schrumpfung, von Wohnraumknappheit bis Leerstand, von Dorfverödung bis Freiflächenverlust müssen angemessen und regional differenziert gesteuert werden.

Zu den Aufgaben des Bundes gehört es, den Rahmen für eine entsprechende, bestmögliche Steuerung der Flächenentwicklungen – selbst bei gegenläufigen Zielsetzungen – zu setzen (vgl. Preuss i. d. Heft). Um dieser komplexen Aufgabe gerecht zu werden, sind fundierte Kenntnisse der räumlichen Unterschiede der Flächennutzungen, ihrer Entwicklungen und lagebestimmenden Verhältnisse unentbehrlich (vgl. Behnisch et al. 2018). Auch Fördermittel lassen sich nur in Kenntnis der Sachlage effektiv einsetzen. Ein kontinuierliches, räumlich differenzierendes Flächenmonitoring ist somit essenzielle Basis für fundierte Politikberatung zur Flächenpolitik. Wie bei den meisten Statistiken ist dabei eine umfassende Kenntnis der Plausibilität der Erfassungsgrundlagen erforderlich.

Auch in den Kommunen erfordert eine dauerhaft nachhaltige, flächensparende und sozialverträgliche Siedlungsentwicklung ein umfassendes Flächenmanagement, das seinerseits auf soliden Datengrundlagen und Indikatoren fußt. Bund und Länder, die wiederum ihre eigenen spezifischen Ansprü-

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Abbildung 1: Flächeninanspruchnahme durch Logistik und Verkehrsbegleitflächen (Foto: Dosch, 2018)

che an ein Flächenmonitoring haben, können die Kommunen bei der Datenerfassung mit Informationen, Empfehlungen, Erfassungstools u. s. w. unterstützen. Gleichwohl gelingt es nicht immer, Wunsch und Wirklichkeit beim Flächenmonitoring zu vereinen (s. Kap. 3).

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Das Siedlungsflächenmonitoring auf Basis der Flächenstatistik

Das Problem des Flächenverbrauchs, also der Umwidmung von Freifläche in Siedlungs- und Verkehrsfläche (= Flächeninanspruchnahme), und dessen Beobachtung ist kein neues Thema, sondern seit fast einem halben Jahrhundert eine zentrale Herausforderung für Raum- und Stadtentwicklung sowie Umweltpolitik. Bereits Ende der 70er und Anfang der 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts, einer Phase mit besonders starker Flächeninanspruchnahme im alten Bundesgebiet, wurde der damit verbundene Flächen- und „Landschaftsverbrauch“ (Tesdorpf 1984) thematisiert. Schon vor dem „Ziel 30 ha“ der Nachhaltigkeitsstrategie von 2002 wurden Flächensparziele formuliert: so forderte bspw. die EnquêteKommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ 1997 eine Verringerung der Umwandlungsrate von unbebauten Flächen in Siedlungs- und Verkehrsflächen bis 2010 auf 10 % der Rate für die Jahre 1993 bis 1995 (BT-Drucksache 13/11200: 4, 129).

Das 30 ha-Ziel zur Begrenzung des täglichen Flächenverbrauchs auf maximal 30 Hektar bis 2020 gehört zu den Kernindikatoren der Nachhaltigkeitsstrategie des Bundes (Bundesregierung 2002). Die Zielsetzung wurde inzwischen bis 2030 fortgeschrieben und auf unter 30 Hektar verschärft (vgl.

Abbildung 2). Außerdem wurde sie 2017 durch die Indikatoren „Freiraumverlust“ und „Siedlungsdichte“ ergänzt (Bundesregierung 2017), um qualitative Aspekte des Flächenverbrauchs abzubilden (vgl. Kap 3).

Das amtliche Monitoring basiert maßgeblich auf Daten der „Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung“ (Deggau 2009, Destatis 2016)1. Diese Daten zum Flächenverbrauch, die regelmäßig veröffentlicht werden, finden nicht nur zur Kontrolle des 30 ha-Ziels und in der Fachöffentlichkeit Beachtung, sondern werden zunehmend auch seitens der Kommunen, der Politik und durch Flächennutzer wie die

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Landwirtschaft intensiv und kritisch wahrgenommen. Dabei ist es wichtig, dass das Monitoring auf möglichst zuverlässigen Datenquellen beruht. Dies ist seit der Umstellung der statistischen Datengrundlage vom Automatisierten Liegenschaftsbuch ALB auf das „Amtliche Liegenschaftskataster-Informationssystem“ (ALKIS) nicht einwandfrei gegeben, trotz paralleler Buchführung aus ALKIS und ALB, Rückmigration2 und Kontrollrechnungen. Zwischen 2015 und 2016, dem Jahr der endgültigen ALKIS-Umstellung, verhindert ein Bruch in der Zeitreihe den soliden Zeitvergleich.

Doch auch nach der inzwischen abgeschlossenen, kompletten Umstellung stehen perspektivisch weitere Veränderungen an: Die Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen strebt – neben der Harmonisierung der Datenbestände von ALKIS und dem Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystem (ATKIS) – auch eine Zusammenführung der Aktualisierung der beiden Datensätze an, um den Arbeitsaufwand einer doppelten Erhebung zu vermeiden.

Außerdem soll die unscharfe Trennung von Landnutzung und Landbedeckung bei ALKIS behoben werden. Möglicherweise sind daher auch künftig signifikante Einflüsse auf Zeitvergleiche bzw. das 30 Hektar-Ziel durch statistische Artefakte nicht auszuschließen.

Neben der Flächenerhebung existieren in Deutschland weitere Datensätze für Flächenanalysen (vgl. Hoymann et al. 2013; Beckmann, Dosch 2018). Eine bedeutende Datenquelle ist z. B. das Amtliche Topographisch-Kartographische Informationssystem (ATKIS Basis-DLM), welches kleinräumige Analysen ermöglicht und beispielsweise im IÖR-Monitor3 umfassend aufbereitet wird. Für europaweite, gröbere Vergleiche wird u. a. Corine Land Cover genutzt, ein europaweit harmonisierter, episodisch erhobener Datensatz zur Landnutzung und Landbedeckung auf Basis von Satellitendaten. Wie die Flächennutzungsstatistik selbst weisen auch die anderen Flächendatensätze jeweils eigene Mängel bei der Datenvergleichbarkeit auf, sei es hinsichtlich der Periodizität, der Aktualität, der Erhebungsgrundlagen u. a. m. Jeder der o. g. Datensätze weist folglich spezifische Vor- und Nachteile auf, so dass es DIE geeignete Datengrundlage für alle Flächenanalysen nicht gibt und kontextbezogen gewählt werden muss. Dabei bleibt eine „amtliche“ bundesweite Flächenerhebung insbesondere für Langfristvergleiche unentbehrlich.

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Abbildung 2: Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsfläche seit 1993

Das BBSR arbeitet die jeweils verwendeten Daten daher sorgfältig auf, behält die umstellungsbedingten Unschärfen – soweit bekannt – im Blick und führt räumlich differenzierende Analysen auf Basis plausibilitätsgeprüfter Daten durch.

Umstellungsbedingte Brüche, wie bei der Flächenerhebung zwischen 2015-2016, werden in Zeitreihen entsprechend kenntlich gemacht.

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Die aktuelle Praxis des Siedlungsflächenmonitorings

3.1 Ausgewählte Ergebnisse des Siedlungsflächenmonitorings Seit vielen Jahren werden die besiedelten Flächen über die Siedlungs- und Verkehrsflächen der amtlichen Flächenerhebung abgebildet. Sie setzen sich in der aktuellen Statistik aus den ALKIS Objektarten Siedlung (ALKIS-Nr. 10000) ohne Abbaugebiete (14000, 15000; früher Abbauland) sowie Verkehr (20000) zusammen. Für das Flächenmonitoring sind, neben den Verkehrsflächen, vor allem die zur Siedlung gehörigen Sport,- Freizeit- und Erholungsflächen (18000) einschließlich Friedhöfe (19000) sowie die Wohnbau- (11000), Industrie- und Gewerbeflächen (12000) von Bedeutung.

Von 1996 bis 2016 wuchsen die Siedlungs- und Verkehrsflächen (SuV) beständig von gut 4 auf fast 5 Mio. Hektar (vgl. auch SRU 2016, Beckmann, Dosch 2018), im Mittel wurden knapp 100 Hektar pro Tag für Siedlungszwecke neu verbraucht. Allerdings schwächt sich der Anstieg seit der Jahrtausendwende bundesweit kontinuierlich und erkennbar ab.4

Im Zeitraum 2012-2015 lag die tägliche Neuinanspruchnahme nach den amtlichen Daten der Flächenerhebung bei 66 ha.

Um den Jahrtausendwechsel waren es noch 129 ha pro Tag (1997–2000). Der tägliche Flächenverbrauch hat sich somit zwar fast halbiert, dennoch wächst die Siedlungs- und Verkehrsfläche (vgl. Abb. 3 und Abb. 4) weiter.

Der Flächenverbrauch verläuft dabei sowohl zwischen als auch innerhalb der Kreise resp. Regionen höchst unterschiedlich. Es finden sich Wachstum und Schrumpfung nah beieinander. Während es in Boom-Regionen immer enger wird,

Abbildung 3: Entwicklung von Siedlungs- und Verkehrsfläche, Bevölkerung, Wohnfläche und Beschäftigten in Deutschland im Vergleich seit 1996

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der Wohnraum knapper und die Mieten steigen, wandern die Menschen aus peripheren Räumen weiter ab. Ein passender Indikator, der diese Unterschiede deutlich macht, ist die Siedlungsdichte, die zeigt, wie viele Einwohner auf einem Quadratkilometer Siedlungs- und Verkehrsfläche leben. Sie gibt somit Hinweise, wie effizient die Siedlungsflächennutzung ist. Die Bundesregierung will die Siedlungsdichte durch flächensparende Maßnahmen beim Neubau und im Bestand stabilisieren (Bundesregierung 2017). Erhöht oder stabilisiert sich die Siedlungsdichte, so lassen sich unter anderem kommunale Erfolge beim Flächensparen nachweisen (vgl. Abbildung 5).

Bei einem Bundesdurchschnitt von rund 1.675 Menschen auf einem Quadratkilometer Siedlungs- und Verkehrsfläche leben in städtischen Räumen durchschnittlich rund 2.408 Einwohner und in ländlichen Räumen 1.014 (Stand 2016).

Nachdem die Siedlungsdichten über viele Jahre abnahmen, stabilisieren sie sich im Bundesdurchschnitt nun. In den Ballungsräumen und besonders in den Metropolen zeichnet

Abbildung 5: Entwicklung der Siedlungsdichte seit 20005 nach Kreistypen

Abbildung 4: Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Kreisfläche 1996, 2016

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sich sogar eine Trendwende ab: Durch höhere Zuzüge sowie kompaktere Bauweisen und Nachverdichtung nehmen die Siedlungsdichten seit 2011 dort zu.

Nicht zuletzt aus ökonomischen Gründen sollten auch Kommunen ihre Siedlungsdichten beobachten und auf eine Stabilisierung auf dem jetzigen Niveau hinwirken. Denn stabile oder wachsende Siedlungsdichten sichern eine gute Auslastung der Infrastruktur. Auch lassen sich ggf. die negativen Konsequenzen von Schrumpfung6 mindern.

In ländlichen Räumen erfolgt jedoch ein beträchtlicher Teil der Flächeninanspruchnahme, wie die Karte der Siedlungs- und Verkehrsflächenausstattung je Einwohner zeigt (vgl. Abb. 6). Im Zeitraum 2011 bis 2015 entfielen etwa 61 % des Siedlungszuwachses aber nur 11 % der Bevölkerungszunahmen auf ländliche Räume. Dort muss deshalb verstärkt auf die Minderung des Flächenverbrauchs und die Stabilisierung der Siedlungsdichte geachtet werden.7

Abbildung 7: Freiraumverlust nach Kreistypen 2000–2015

Abbildung 6: Siedlungs- und Verkehrsflächenausstattung je Einwohner 2015

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Gemeinsam mit der Siedlungsdichte wurde 2017 ein weiterer Indikator, der Freiflächenverlust, in die Nachhaltigkeitsstrategie eingeführt (Bundesregierung 2017). Der Indikator zeigt, wie groß der Anteil der Freiräume ist, der jährlich pro Kopf durch Siedlungswachstum verloren geht. Darunter fallen insbesondere Landwirtschafts-, Wald- und naturnahe Flächen.

Ziel ist eine möglichst geringe Abnahme der Freiraumfläche, die seit dem Jahrtausendwechsel im Bundesdurchschnitt zwar sank, in ländlichen Kreistypen aber immer noch um ein Vielfaches über dem Durchschnitt der städtischen Kreise liegt.

Ländliche Kommunen können somit i. d. R. relativ mehr zum Flächensparen beitragen als Ballungsräume (vgl. Abbildung 7).

3.2 Qualitätssicherung der Daten für das bundesweite Siedlungsflächenmonitoring Im internationalen Vergleich verfügt Deutschland über weitgehend passable, flächenstatistische Datengrundlagen für ein inhaltlich und regional differenziertes Siedlungsflächenmonitoring auf Bundesebene. Allerdings gab es – neben etlichen Lücken und offenen Wünschen in der Vergangenheit bei vielen Flächennutzungsdatensätzen wiederholt Probleme durch Veränderungen von statistischen Datengrundlagen. Vor allem Zeitvergleiche wurden und werden erschwert. Aktuell gilt das besonders für die amtliche, katasterbasierte Flächenerhebung.

Sie wird auf administrativer Ebene der Gemeinden und Kreise zur Verfügung gestellt und mit dem Erhebungsjahr 2016 auf das GIS-basierte ALKIS umgestellt. Bis zum Stichtag 31.12.2015 war die Quelle das Automatisierte Liegenschaftsbuch (ALB).

Analysen des Status quo, wie z. B. der Bestand der Siedlungsdichte oder der Anteil von Siedlungs- und Verkehrsflächen an der Katasterfläche werden durch die Umstellung zwar nicht beeinträchtigt, aber einige Nutzungsarten werden anders erfasst und neu zugeordnet, wodurch ein Bruch in der Zeitreihe zwischen 2015 und 2016 auftritt, der u. a. die Siedlungs- und Verkehrsflächen und alle darauf aufbauenden Indikatoren betrifft, etwa den Nachhaltigkeitsindikator 30-ha-Ziel sowie die Entwicklung der Siedlungsdichte und den Freiflächenverbrauch. Für das Jahr 2016 kann deshalb kein exakter Wert zum Flächenverbrauch berechnet werden.8 Entwicklungszahlen zum Flächenverbrauch werden von Politik, Planern und Flächennutzern stark nachgefragt, weswegen Kontinuität bei der Datenbereitstellung essentiell und ein solcher Bruch kritisch zu bewerten ist. Zukünftig sollten bei Bedarf mehr Anstrengungen unternommen werden, um vergleichbare Brüche zu vermeiden. So stellen beispielsweise eine vorübergehende parallele Datenführung nach alter und neuer Zuordnung in einem Umstellungszeitraum oder die Dokumentation des Beweggrunds einer vorgenommenen Datenänderung zwar einen zusätzlichen Aufwand für die Liegenschaftsverwaltung dar, für eine fundierte Validierung der Datengrundlagen wäre dies aber erforderlich. Bei zukünftigen Änderungen, insbesondere bei der geplanten Einführung der Objektartenbereiche Landbedeckung und Landnutzung im ALKIS, muss daher die Kontinuität der Daten im Zeitverlauf höchste Priorität genießen. Auf jeden Fall sollte der jeweilige Anlass für eine vorgenommene Datenänderung stets vermerkt werden, so dass man Datenkorrekturen und tatsächliche Nutzungsänderungen im Nachhinein unterscheiden kann.

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Bisher stellte die Flächenstatistik – sofern bei den Auswertungen mit entsprechenden Detailkenntnissen und Sorgfalt vorgegangen wurde, die zentrale Datengrundlage für das bundesweite Monitoring dar, unter anderem für die – nicht nur aus raumordnerischer Sicht – wichtigen, regionalisierten Analysen und Darstellungen. Um bei der Dateninterpretation von Zeitvergleichen sicher zu liegen, werden im BBSR u. a.

Gebietsstandsanpassungen durchgeführt, Datensätze auf Plausibilität geprüft und bekannte Datenfehler soweit wie möglich herausgerechnet. Einzelne Datenabweichungen werden durch Aggregation der Daten, etwa nach Regionstypen, entschärft und wirken im günstigen Fall nicht verfälschend auf das Ergebnis. Im Umstellungsjahr 2016 sind valide Aussagen jedoch nicht möglich. Erst ab 2017 kann voraussichtlich mit zuverlässigeren Daten gerechnet werden.

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Eigenschaften eines Siedlungsflächenmonitorings

4.1 Zentrale Anforderungen Ein kontinuierliches, bundesweites Siedlungsflächenmonitoring ist eine essenzielle Basis für empirisch belegbare Befunde zur Politikberatung im Bereich der Raum- und Stadtentwicklung. Es umfasst viele Bausteine (vgl. Tabelle 1) und muss auf möglichst langfristig verfügbaren und zuverlässigen Datenquellen fußen. Nur ein qualitätsgesichertes Siedlungsflächenmonitoring mit kontinuierlichen Definitionen und Indikatoren ermöglicht vergleichbare Langfristreihen und damit eine Überprüfung bundesweiter Flächensparziele wie des Ziels 30 ha.

Tabelle 1: Zentrale fachliche Anforderungen an ein Siedlungsflächenmonitoring - Jährliche Bestandsaufnahme des Summenparameters Siedlungs- und Verkehrsfläche, Berechnung der Veränderungsraten (u. a. Hektar/Tag; Jahressumme) unter Sicherung der Validität und Aktualität der Daten bundesweit, für Länder, Raumordnungsregionen und Gemeinden, perspektivisch auch auf Rasterbasis - Analyse der Hauptnutzungsarten der Siedlungsfläche: Wohnen, Arbeiten, öff. Grün und Erholung, Verkehr in möglichst kleinräumiger, regional differenzierbarer Auflösung (mind. auf Gemeindeebene), Berechnung der Veränderungsraten und Nettobilanzen - Ermittlung zentraler Indikatoren: u. a. Siedlungsdichte, Freifläche(-nverlust) bundesweit nach den Kriterien der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie - Ermittlung ergänzender Indikatoren nach Bedarf und Möglichkeit (s.u.)

Tabelle 2: Kriterien für Indikatoren -

aussagekräftig, gut vermittelbar, strategiefähig flächendeckend (Bund, Länder, Kommune) hinreichend zuverlässig ohne größeren Erhebungs- und Kostenaufwand verfügbar Datengrundlagen werden regelmäßig aktualisiert

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Generell müssen Indikatoren für ein kontinuierliches Siedlungsmonitoring folgende Kriterien erfüllen, die für ein Monitoring in Bund, Ländern und Kommunen gleichermaßen gelten (vgl. Tabelle 2).

Primär konzentriert sich Siedlungsflächenmonitoring auf die baulich geprägten Flächen, die gebaute „graue“ Siedlungsinfrastruktur, sowie die zugehörigen Begleitflächen, also jene Grundstücke der Siedlungsinfrastruktur, die in unmittelbarem funktionalem Zusammenhang mit der Siedlungsinfrastruktur stehen. Für die Stadt- und Raumentwicklung sind sie relevant, weil sie insgesamt die Flächennutzung und -bedarfe definieren.9 4.2 Parameter für ein differenzierteres Siedlungsflächenbarometer Für ein differenzierteres Siedlungsflächenbarometer, das den Druck auf das knappe Gut Fläche abbildet, wären weitere Parameter relevant, wie z. B. die Bodenversiegelung und Innenentwicklungspotenziale (vgl. Tabelle 3). Ebenfalls dazu zählen Analysen zur grundstücksbezogenen Flächennutzung, zu Grünflächen und Grünvolumen sowie ein Liegenschaftsmonitoring. Da seit etlichen Jahren im unbebauten Außenbereich erhebliche Flächeninanspruchnahmen durch privilegierte Vorhaben, insbesondere für erneuerbare Energien, erfolgt, wäre zudem eine Erfassung von Siedlungsflächen im Außenbereich eine wichtige Ergänzung des Siedlungsflächenmonitorings.

Mit diesen erweiterten Parametern ließen sich bereits eine Vielzahl von Indikatoren berechnen, wie sie für ein umfassendes Siedlungsflächenmonitoring angestrebt werden (vgl. u. a.

Siedentop et al. 2009).

Für viele der genannten Inhalte wäre eine rasterbasierte Erhebung der Flächeninanspruchnahmen eine wichtige Ergänzung. Darüber hinaus sollten dem Bund echte Flächenbilanzierungen (z. B. Umwandlung Landwirtschaftsfläche in Siedlungsfläche; Siedlungsfläche in Freifläche) mit ALKIS ermöglicht werden.

Tabelle 3: Wünschenswerte Parameter für ein thematisch differenziertes Siedlungsflächenbarometer - Bodenversiegelung - Innenentwicklungspotenziale (für Wohnen, Arbeiten, öffentliches Grün und Erholung, Verkehr, Sonstiges) und Leerstand mit vergleichbaren Erhebungsverfahren zu definierten Zeitpunkten, mindestens alle 2 Jahre - Erfassung ergänzender Parameter zur grundstücksbezogenen Flächennutzung - Grünmonitoring - Liegenschaftsmonitoring: Erfassung des Eigentumszustands (öffentlich, privat) der Flächen - Siedlungsflächen im Außenbereich - Perspektivisch: eine rasterbasierte Flächenerhebung

Bodenversiegelung Die Bodenversiegelung wird bundesweit bisher nicht regelmäßig und methodisch einheitlich ausgewertet.10 Neben dem Soil Sealing Layer der Europäischen Umweltagentur gibt es ein Schätzverfahren zur Bodenversiegelung (Frie et al. 2007) auf Basis der Flächenerhebung. Zur Erfassung der Versiegelung und für Zeitvergleiche wäre jedoch ein eigenständiger Versiegelungsmonitor wünschenswert. Eine solche fernerkundungsbasierte Vergleichsuntersuchung wurde für den Freistaat Bayern veröffentlicht. Demnach stieg die Versiegelung der Siedlungsfläche in Bayern seit 2000 von rd. 47 % auf 51 % im Jahr 2015 (ByLfU 2017).

Erhebungen von Bestandspotenzialen/ Innenentwicklungsflächen Bestandspotenziale von Bauflächen sind für die Stadtentwicklung zentral. Dazu zählt auch die Erhebung von Innenentwicklungspotenzialen (vgl. Schiller et al. 2013), z. B. Brachen, Baulücken und Nachverdichtungspotenziale (vgl. Abbildung 8), die

Abbildung 8: Innenentwicklungspotenziale als innere Nutzungsreserven

Quelle: Nebel 2013 in BBSR 2016

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eine notwendige Voraussetzung für das Flächensparen oder auch für Wohnungsbau11 ist, ebenso wie für die Messung der entsprechenden Erfolge. Das Monitoring sollte möglichst konkrete Informationen zu den Potenzialen (z. B. Wohneinheiten in einem definierten Zeitraum) erfassen.

Leider findet eine turnusmäßige, flächendeckend vergleichbare Erhebung der Innenentwicklungspotenziale in Deutschland derzeit nicht statt. Perspektivisch ist daher es wichtig, ein bundesweit abgestimmtes Erfassungskonzept dafür zu entwickeln und umzusetzen. Ein Vorstoß zur Abstimmung wurde bereits mit der „Studie zur Implementierung einer Innenentwicklungspotenzial-Flächenerhebung in die amtliche Statistik“ (BBSR 2016) gemacht. Auch der Ausschuss für Raumentwicklung der Ministerkonferenz für Raumordnung hat sich des Themas angenommen und prüft die Möglichkeiten für ein Berichtssystem. Bisher werden diese Informationen über eine periodische Baulandumfrage erhoben.

Erfassung ergänzender Parameter zur grundstücksbezogenen Flächennutzung Für das Siedlungsflächenmonitoring wertvoll wären zudem Gebäude-, Bauland- und Leerstandskataster sowie ergänzende Parameter (Grundlagendaten) zur grundstücksbezogenen Flächennutzung (vgl. Tab. 4), um die Gebäudeentwicklung, die Grundstücksauslastung oder Geschossflächenzahl ermitteln zu können.14

Etliche Bundesländer konzipieren oder betreiben die Erfassung von Potenzialflächen. Beispiele dafür sind12: - das Siedlungsflächenmonitoring NRW - das Baulücken- und Leerstandskataster (BLK) in Niedersachsen - der RAUM + Monitor in Rheinland-Pfalz - das Flächenmanagement-Tool (FLOO) in Baden-Württemberg - die Flächenmanagementdatenbank (FMD) in Bayern - das Flächenmanagementkataster (FMK) in SchleswigHolstein - das Flächenmanagement- und Raumplanungsinformationssystem (RAPIS) in Sachsen - die Projektinitiative „GENIAL zentral“ in Thüringen - das Flächenmonitoring Berlin - das „Nachhaltige Bauflächenmanagement Stuttgart“ (NBS) - das Flächeninformationssystem „ruhrFIS“ - Potenzialerhebungen, z. B. Wohnen des Regionalverbandes FrankfurtRheinMain13

Siedlungsflächen im Außenbereich Wichtig wäre auch, ein Monitoring des Flächenverbrauchs zum Bauen im Außenbereich und zum Landschaftswandel zu konzipieren und zu implementieren. Denn auch die Flächeninanspruchnahme im Außenbereich durch Ausbau landwirtschaftlicher Wege, privilegierte Anlagen wie Windkraftanlagen und andere Anlagen für erneuerbare Energien sind ein unentbehrlicher Baustein des Flächenmonitorings (vgl. Beckmann, Dosch 2018).

Die Erfahrungen mit diesen Erfassungssystemen können für den Aufbau eines bundesweit abgestimmten Verfahrens zur Erhebung von Innenentwicklungspotenzialen genutzt werden.

Grünmonitoring Für eine doppelte Innenentwicklung (Böhm et al. 2016), die auf ein optimiertes Ineinandergreifen von Grün und Grau bei der Innenentwicklung abzielt, ist ferner der Ausbau von Informationsgrundlagen für das städtische Grünmonitoring (darunter Grünvolumen, Grünflächen, Erreichbarkeiten u. a. m.) sowie die Überprüfung von Kernindikatoren für das Stadtgrün erforderlich (Neubauer et al. 2017).

Rasterbasierte Flächenerhebung Rasterbasierte Erhebungen sind eine Alternative zur vektorbasierten Datenerfassung. So erhebt die Schweiz in ihrer Arealstatistik – eine reine Flächenstatistik – seit über 30 Jahren in Abständen von zunächst 12, zuletzt 9 und perspektivisch alle 6 Jahre landesweit Informationen zu 46 Kategorien zur Bodennutzung und 27 Kategorien zur Bodenbedeckung auf der Grundlage von Luftaufnahmen15. Verfahren der künstlichen Intelligenz durch automatisiertes „deep learning“ sind für die Erfassung in Erprobung und könnten in naher Zukunft den manuellen Kontroll- und Erhebungsaufwand für Nutzungsänderungen erheblich mindern, was die Realisierung einer solchen arealstatistischen Erhebung auch für Deutschland denkbar macht.

Tabelle 4: Wünschenswerte Parameter für ein grundstücksbezogenes Siedlungsflächenbarometer -

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Ein bundesweites Gebäudekataster (derzeit in Konzeption) Ein bundesweites, jährlich fortgeschriebenes Bauland(zustands)kataster zur Potenzialermittlung Ein bundesweites, jährlich fortgeschriebenes Leerstandskataster Regelmäßig aktualisierte Hausumringe/Gebäudeumrisse, bundesweit auswertbare Flurstücke Bundesweite Daten zur Grundstücksauslastung (insb. Grundflächenzahl GRZ, Bodenversiegelung, Geschossflächenzahl GFZ) Zeitreihenfähige Informationen zu Grundstücksfläche, Gebäudehöhe, Geschossfläche (ggf. auch als Relation der zulässigen zur tatsächlichen GFZ), zur Nachverdichtung, zu Bebauungsdichten Gebäudehöheninformationen, Dachformen: Level of Detail (LoD) wiederholbare und bundesweit auswertbare Erhebungen, Gebäudekubaturen (zur Berechnung von Dachbegrünungsflächen; Gebäudevolumen, Energiebilanzen, Klimawirkungen u. a.)

Vergleichsmöglichkeiten von geplanter und tatsächlicher Nutzung von Flächen Kleinräumige Daten zu Baugenehmigungen, Baufertigstellungen, Wohnfläche als ergänzende Parameter der Flächeninanspruchnahme Ein Liegenschaftsmonitoring: Informationen über die Eigentumsverhältnisse von Flächen (privat, öffentliche Trägerschaft und öffentlich) u. a. m.

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Eine weitere Ergänzung zur Flächenstatistik bieten langfristig verfügbare Satellitendaten wie die Copernicus-Produkte.

So werden im COP4STAT_ 2015plus-Projekt (von destatis und BKG, Förderprogramm: Copernicus Implementierungs- und Validierungsvorhaben) mittels Sentinel-2 Bilddaten und weiteren Informationsquellen etablierte Methoden der Fernerkundung und Validierungstechniken genutzt, um Landbedeckungs- und Landnutzungsinformationen zu gewinnen, die zur Konsistenzsteigerung der amtlichen Flächenstatistik als zusätzliche Datenquelle aus fernerkundlichen Auswertungen genutzt werden könnten.

Ziel: Bundesweit abgestimmtes Siedlungsflächenbarometer Flächennutzungsinformationen sollen insgesamt helfen, eine Vorstellung von der Vergangenheit, dem Status quo oder der zukünftigen Siedlungs- und Verkehrsflächenentwicklung zu bekommen. Die drei Indikatoren der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie Flächenverbrauch, Siedlungsdichte und Freiraumverlust erfüllen diesen Anspruch schon ansatzweise, zumindest was Status quo und Entwicklung des Freiflächenverlustes und der Siedlungsflächennutzung anbetrifft. Perspektivisch wäre ein erweitertes, bundesweit abgestimmtes Siedlungsflächenbarometer hilfreich, das neben den bereits in der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie eingeführten Indikatoren auch regelmäßig über weitere zentrale Indikatoren berichtet (vgl. Abb. 9).

Abbildung 9: Indikatorbündel für eine bundesweite Nachhaltigkeitsberichterstattung zur Siedlungsfläche

Ausblick: Monitoring auf breiterer Basis Für die Kontrolle der bundesweiten Flächensparziele haben sich bisher weder luftbildbasierte, noch satellitenfernerkundliche Verfahren bzw. andere Datensätze als überzeugende Alternativen zur amtlichen Flächenerhebung erwiesen. Nach der Umstellung auf das GIS-basierte ALKIS sind neue Auswertungsmöglichkeiten theoretisch möglich, etwa die Analyse der Änderungen von Landwirtschaft zur Siedlungsfläche.

Dazu müssten die Daten, die derzeit nur aggregiert auf Ge-

meinde- oder Kreisebene bereitgestellt werden, kleinräumig für den Bund zur Verfügung stehen. Darüber hinaus wird die zukünftige Eignungsqualität von ALKIS maßgeblich davon abhängen, ob trotz der anstehenden weiteren Veränderungen der Datenbasis vergleichbare, valide Daten zuverlässig bereitgestellt werden. Es gilt, bestehende Datenmängel sowie aktuelle und künftige Umstellungsprobleme (vgl. Kap. 3.2) bzw. verfahrenstechnische Einflüsse genau zu dokumentieren und zu analysieren. Für das Flächenmonitoring sind neben der amtlichen Flächenstatistik künftig weitere Informationen, etwa aus ATKIS, verstärkt heranzuziehen und die Möglichkeiten neuer Datenquellen, insbesondere eines rasterbasierten bzw. fernerkundungsbasierten Monitorings, zu erforschen.

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Bis zur Einführung der Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung 1981 wurde die Siedlungsflächenentwicklung im alten Bundesgebiet aus Bodennutzungsvorerhebungen, also agrarstatischen Erhebungen abgeleitet, in der DDR bis 1990 über die computergestützte Liegenschaftsdokumentation des entsprechenden COLIDODatenbestandes. Seit 2002 wird jährlich mit einem gleitenden Vierjahresmittel über die Entwicklung der Flächeninanspruchnahme bundesweit berichtet. BBSR und Umweltbundesamt (UBA) werten die vom Statistischen Bundesamt zusammengestellten Daten bundesseitig aus. Zudem betreibt das Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung einen auf ATKIS, dem Amtlichen TopographischKartographischen Informationssystem basierenden nicht-amtlichen Flächennutzungsmonitor (www.ioer-monitor.de).

2 Zu Problemen der Rückmigration vgl. u. a. Landesamt für Statistik zur Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung in Bayern zum Stichtag 31.12.2014, S. 4 f. oder Landtags-DS 17/10212.

3 www.ioer-monitor.de 4 Vgl. auch Umweltbundesamt: Struktur der Flächennutzung. https:// www.umweltbundesamt.de/daten/flaeche-boden-land-oekosysteme/flaeche/struktur-der-flaechennutzung 5 Daten für 2016 aufgrund Umstellung der Erhebungsgrundlagen nicht valide.

6 Schrumpfungszyklus: Bevölkerung wandert ab, die Zahl der Einwohner nimmt ab. Die ökonomische Entwicklung stockt. Die Arbeitslosigkeit steigt. Die Steuereinnahmekraft der Kommunen leidet, die die Spielräume zur Verbesserung der lokalen Standortbedingungen werden eingrenzt. Weitere Bevölkerung wandert ab.

7 Vgl. BT-Drucksache 18/11387, http://dip21.bundestag.de/dip21/ btd/18/113/1811387.pdf 8 Lt. Statistischem Bundesamt hat die Siedlungs- und Verkehrsfläche in den Jahren 2013 bis 2016 täglich um 61,5 Hektar zugenommen. Die Genauigkeit des Wertes ist durch die Umstellungen beeinträchtigt.

9 Ein reines Gebäudekataster würde nur die vollversiegelten Gebäudegrundflächen abbilden. Auch ein Bodenversiegelungskataster berücksichtigt nur die voll- oder teilversiegelten Flächenanteile und nicht die funktionalen Begleit- und Freiflächen, die bauliche Flächennutzungen umgrenzen (was in der Schweiz als Gebäudeumschwung bezeichnet wird). Gleichwohl sind Gebäudekataster oder die Bodenversiegelung und deren Entwicklung sehr relevant vor allem für bau- und umweltbezogene Fragestellungen.

10 Zwar gibt es den Soil Sealing Layer aus dem Copernicus-Programm mit „Imperviousness data“ (Undurchlässigkeitsdaten) rückkorrigiert für 2006, 2009, 2012 und neu für 2015 (Status, Veränderungen) der Europäischen Umweltagentur, der aber bisher nicht für das bundesdeutsche Siedlungsflächenmonitoring systematisch genutzt wird.

11 Zur unterschiedlichen Bewertung der Wohnungsbaupotenziale im Bestand vgl. u. a. Guratzsch, Dankwart: Wir sind ganz dicht. Essay.

Die Welt kompakt. 08.11.2017. bzw. „1,5 Millionen neue Wohnungen durch Aufstockungen“ – Deutschland-Studie 2015 Wohnraumpotentiale durch Aufstockungen der TU Darmstadt und Pestel Instititut 2016 oder BBSR-Online-Publikation Nr. 08/2016: Potenziale und Rahmenbedingungen von Dachaufstockungen und Dachausbauten.

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12 Links (Stand 11.05.2018): https://www.wirtschaft.nrw/landesplanung; http://www.lgln.niedersachsen.de/geodaten_karten/bauluecken--und-leerstandskataster-111411.html; https://mdi.rlp.de/de/ unsere-themen/landesplanung/raum-monitor/; https://www.lubw. baden-wuerttemberg.de/boden/floo-flachenmanagement-tool-furkommunen; https://www.lfu.bayern.de/umweltkommunal/flaechenmanagement/fmdb/index.htm; http://www.schleswig-holstein.de/ DE/Fachinhalte/F/flaechenmanagement/-Downloads/arbeitshilfe. pdf?__blob=publicationFile&v=1; https://rapis.sachsen.de/, http:// www.genialzentral-thueringen.de/startseite/; http://www.stadtentwicklung.berlin.de/planen/basisdaten_stadtentwicklung/flaechenmonitoring/; https://www.stuttgart.de/bauflaechen; http://www. metropoleruhr.de/regionalverband-ruhr/regionalplanung/ruhrfissiedlungsflaechenmonitoring.html; https://www.region-frankfurt.de/ output/download.php?file=%2Fmedia%2Fcustom%2F2629_882_1.

PDF%3F1512461652&fn=Praesentation_Bestandsaufnahme_Wohnbauflaechen_29_11_2017 13 Der Regionalverband FrankfurtRheinMain stellt ein WebGis-basiertes Tool für die Unterstützung seiner Mitgliedskommunen bei der Erfassung der IEP zur Verfügung.

14 Frühere Statistiken, wie die Flächenerhebung nach Art der geplanten Nutzung, mit der die geplanten Flächenumwidmungen erfasst wurden, oder die Baugenehmigungsstatistik, deren städtebaulicher Teil u. a. die Grundstücksfläche und den Grad der Überbauung auswies, sind Statistikbereinigungen seit Anfang der 2000er bzw. bereits Mitte der 1990er Jahre zum Opfer gefallen. Während die geplante Nutzung nur die Widmung und nicht den Zeitpunkt der tatsächlichen Bebauung erfasst, und insofern weniger nutzbar ist, wäre zumindest die bundesweite Wiedereinführung städtebaulicher Parameter der Baugenehmigungsstatistik wie Grundstücksgröße und Überbauungsanteil ein wichtiger Baustein zur Erfassung der Grundstücksauslastung.

15 Die Arealstatistik ist eine reine Flächenstatistik, erhoben stets nach der gleichen Methodik mit einer Standardnomenklatur aus Bodennutzung und Bodenbedeckung. Die Erfassung erfolgt über 4,1 Mio. Stützpunkte eines landesweiten 100 m Rasters. Die Arealstatik ist auch kein Beiprodukt einer Fachstatistik, die Interpretationen bei der Zuordnung der Nutzungsklassen bzw. Objektarten zulässt. Die Arealstatistik ermöglicht in der Schweiz präzise Aussagen zum Flächenverbrauch und zu Nutzungsänderungen und -bilanzen. Sie dient auch zur Kontrolle etwa des CH-Bundesratsziels (2002) und Legislaturindikators 2011-2015 „Stabilisierung der Siedlungsfläche pro Kopf“ bei 400 m²/Einwohner.

Literatur BBSR, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hrsg.) (2016): Studie zur Implementierung einer Innenentwicklungspotenzial-Flächenerhebung in die amtliche Statistik. BBSR-Online-Publikation 02/2016.

Beckmann, Gisela und Dosch, Fabian 2018: Monitoring der Flächeninanspruchnahme durch Siedlung und technische Infrastruktur.

Zwischen Wunsch und Wirklichkeit. Springer – Buchpublikation: „Beiträge zur Erforschung von Einflussgrößen und Regelhaftigkeiten der Flächeninanspruchnahme“ Behnisch, Martin; Kretschmer, Odette; Meinel, Gotthard (Hrsg.), Flächeninanspruchnahme in Deutschland, S. 3–24. Im Druck.

Behnisch, Martin; Kretschmer, Odette; Meinel, Gotthard (Hrsg.) (2018): Flächeninanspruchnahme in Deutschland. Auf dem Wege zu einem besseren Verständnis der Siedlungsund Verkehrsflächenentwicklung SpringerSpektrum. Berlin. Im Druck.

Böhm, Jutta; Böhme, Christa; Bunzel, Arno; Kühnau, Christina; Landua, Detlef und Reinke Markus (2016): Urbanes Grün in der doppelten Innenentwicklung, BfN-Skripten 444, Leipzig.

Bundesregierung (2002): Perspektiven für Deutschland. Unsere Strategie für eine nachhaltige Entwicklung. (S. 68).

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Bundesregierung (2017): Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, Neuauflage 2016. (S. 159) ByLfU Bayerisches Landesamt für Umwelt: Satellitengestützte Erfassung der Bodenversiegelung in Bayern 2015, Augsburg 2017.

Deggau, Michael (2009): Die amtliche Flächenstatistik – Grundlage, Methode, Zukunft. In: Meinel, Gotthard; Schumacher, Ulrich (Hrsg.)

Flächennutzungsmonitoring. Konzepte – Indikatoren – Statistik. Aachen, Shaker, S. 3–16.

Destatis (Statistisches Bundesamt, 2016): Bodenfläche nach Art der tatsächlichen Nutzung 2015. Fachserie 3 Reihe 5.1. Land- und Forstwirtschaft, Fischerei. Wiesbaden, 44 S. Frie, Britta und Hensel, Ralph (2007): Schätzverfahren zur Bodenversiegelung: UGRdL (Umweltökonomische Gesamtrechnung der Länder)-Ansatz. Statistische Analysen und Studien Nordrhein-Westfalen 44, S. 19–32.

Hoymann, Jana (2013): Neuere Flächennutzungsdaten – Übersicht, Vergleich und Nutzungsmöglichkeiten. BBSR Analysen KOMPAKT 2/2013, Bonn.

Neubauer, Ulrike; Bürger, Gabriele; Fischer, Marielis; Mattanovich, Ernst; Stebegg, Katharina (2018): Handlungsziele für Stadtgrün und deren empirische Evidenz. Indikatoren,

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Kenn- und Orientierungswerte, Hrsg.: BBSR. Sonderveröffentlichung.

Schiller, Georg; Blum, Andreas; Hecht, Robert; Meinel, Gotthard; Oertel, Holger; Ferber, Uwe; Petermann, Eric (2013): Innenentwicklungspotenziale in Deutschland – Ergebnisse einer bundesweiten Umfrage und Möglichkeiten einer automatisierten Abschatzung. Sonderveröffentlichung. Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hrsg.), Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn, 163 S. Siedentop, Stefan; Junesch, Richard; Strasser, Martina; Zakrzewski, Philipp; Samaniego, Luis; Weinert, Jens (2009): Einflussfaktoren der Neuinanspruchnahme von Flächen. Hrsg.: BMVBS/ BBSR Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, BBSR. Bonn = Forschungen, Band 139.

SRU, Sachverständigenrat für Umweltfragen (2016): Umweltgutachten 2016. Kap. 4 Flächenverbrauch und demographischer Wandel. Berlin.

Tesdorpf, Jürgen (1984): Landschaftsverbrauch – Begriffsbestimmungen, Ursachenanalyse und Vorschläge zur Eindämmung, Berlin, Vilsbeck.

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Henning Roser

Das Berliner WohnbauflächenInformationssystem (WoFIS) – Erfahrungen mit einem neuen Arbeitsinstrument für die integrierte Stadtentwicklungsplanung Vor dem Hintergrund des starken Bevölkerungswachstums in Berlin wurde durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen (SenStadtWohn) das Wohnbauflächen-Informationssystems (WoFIS) aufgebaut, welches als Planungs- und Arbeitsinstrument für die öffentliche Verwaltung dient.

Den erfassten Bauflächen werden vielfältige planungsbezogene Sachdaten zugeordnet (u. a. Lage, Bestandssituation, Infrastruktur, rechtliche Rahmenbedingungen, planerische Ziele).

Die Daten stammen größtenteils aus der maschinellen Verarbeitung vorhandener Geoinformationen. Ergänzende Daten werden durch die Verwaltung manuell in das WoFIS eingepflegt.

Die browserbasierte Fachanwendung ermöglicht die Auswahl von Flächen in der Karte oder durch Recherche nach sachlichen Kriterien. Damit können Informationen zu einzelnen Bauflächen dargestellt, standortübergreifende Analysen durchgeführt und Daten für Planungszwecke exportiert werden.

Dipl.-Ing. Henning Roser Stadt- und Regionalplanung, seit 2014 Stadtplaner bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen des Landes Berlin, Ref. I A Stadtentwicklungsplanung : henning.roser@sensw.berlin.de Schlüsselwörter: Stadtentwicklungsplanung Wohnen – WoFIS – Flächenvorsorge

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Anlass und Ziel

Angesichts der seit mehreren Jahren sehr dynamischen Bevölkerungsentwicklung und des damit verbundenen hohen Wohnungsbedarfs hat die Schaffung von Wohnraum eine hohe Bedeutung für Berlin. Allein im Zeitraum 2010–2016 hatte Berlin einen Zuwachs um ca. 283.000 Einwohner zu verzeichnen – das sind durchschnittlich ca. 45.000 Einwohner jährlich. Für den Zeitraum 2017–2030 wird ein Zuwachs um weitere ca. 180.000 Personen prognostiziert (mittleres Szenario der Bevölkerungsprognose).

Abbildung 1: Reale Einwohnerentwicklung bis 2016 und drei Varianten der Bevölkerungsprognose 2015–2030 sowie voraussichtliche Realentwicklung 2017/2018 (schwarze Punktlinie); Quelle: Evaluation der Bevölkerungsprognose Berlin 2015–2030, SenStadtWohn Juni 2017

Der Wohnungsbau hat mit der Bevölkerungsentwicklung zuletzt nicht Schritt gehalten, so dass der Berliner Wohnungsmarkt seit etwa 2013 zunehmend angespannt ist. In Verbindung mit dem prognostizierten Wachstum geht der Stadtentwicklungsplan Wohnen 2030 (StEP Wohnen 2030) (Zwischenbericht September 2017) von einem Neubaubedarf von rund 194.000 Wohnungen bis zum Jahr 2030 aus – in den nächsten Jahren sollen deshalb ca. 20.000 Wohnungen jährlich entstehen.

Mithilfe des WoFIS soll eine bedarfsorientierte, langfristige Steuerung des Wohnungsneubauprozesses im Sinne einer „Baulandbereitstellungsstrategie“ unterstützt werden.

Dabei wird das WoFIS zur Erfüllung sowohl strategischer als auch operativer Aufgaben eingesetzt. Es dient als analytische

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Grundlage für die Ausrichtung der integrierten Stadtentwicklungs- und Wohnungspolitik sowie als Instrument für die Mobilisierung von Flächen für den Wohnungsbau vor allem im Zuge der Innenentwicklung.

Das WoFIS ist ein gemeinsames Projekt des Landes Berlin und der zwölf Bezirke: Für den Betrieb und die Weiterentwicklung ist die SenStadtWohn, Referat Stadtentwicklungsplanung verantwortlich, und die bezirklichen Stadtentwicklungsämter wirken aktiv an der Datenfortschreibung mit.

Mit dem WoFIS wurde ein effizientes und bedienungsfreundliches Arbeitsinstruments geschaffen, das ressortübergreifend in der Berliner Verwaltung eingesetzt wird – sowohl auf der Ebene der Senatsverwaltungen als auch in den Bezirksämtern. Darüber hinaus leisten die Daten auch einen wichtigen Beitrag zur Politikberatung und als Planungsgrundlage für externe Stellen, wie z. B. Träger der öffentlichen Infrastruktur.

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Inhaltliche Konzeption

2.1 Einordnung: Räumliche Informationssysteme in Berlin Flächenmanagement ist für dynamische Stadtregionen heute unverzichtbar, um strategische Ziele der nachhaltigen Siedlungsflächenpolitik umsetzen zu können, vor allem für die Innenentwicklung. In Berlin fanden nach der Wiedervereinigung großflächige Transformationsprozesse statt, die stadtplanerisch zu steuern waren: Konversion großer Militär- und Industrieareale, Neuordnung von Einzelhandels- und Bürostandorten, Integration des Regierungsviertels, Schaffung neuer Grünflächen etc. Nach einer längeren Phase der Stagnation sind seit etwa 2010 Prozesse eines starken Wachstums zu gestalten.

Mit dem FIS-Broker verfügt das Land Berlin über eine Geodaten-Infrastruktur, die eine zentrale und einheitliche Datenbereitstellung für Verwaltung, Öffentlichkeit, Politik, Wirtschaft und Wissenschaft ermöglicht. Dieses Angebot wird durch verwaltungsinterne Fachinformationssysteme ergänzt: Als Instrument für die Fortschreibung des Flächennutzungsplans sowie der verschiedenen Stadtentwicklungspläne wurde ab 1995 ein Flächenmonitoring aufgebaut, welches die Flächenentwicklung nach Nutzungsarten erfasst, stadträumlich darstellt und fortlaufend aktualisiert. Dabei werden Flächen in der Regel ab 1 ha Größe erfasst.

Den dynamischen und deutlich kleinteiliger strukturierten Stadtentwicklungsprozessen der letzten Jahre wird das Flächenmonitoring fachlich und technisch nicht mehr in vollem Umfang gerecht. Deshalb wurde 2014 mit dem Aufbau des WoFIS begonnen. In Entwicklung befinden sich auch ein Gewerbeflächen- und ein Einzelhandels-Informationssystem.

Vorgesehen ist eine fachliche und technische Verzahnung dieser Instrumente in Form eines integrierten räumlichen Informationssystems.

2.2 Einsatzbereiche Hauptnutzer des WoFIS sind die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen (SenStadtWohn) sowie die Stadtentwicklungsämter der zwölf Berliner Bezirke. Wesentliche Nutzungszwecke und Aufgaben sind: - Strategische Planung: Analyseinstrument für Aufgaben der Flächenvorsorge, Baulandentwicklung und Infrastruktur-

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planung, Fortschreibung gesamtstädtischer und bezirklicher Wohnungsbaukonzepte und sonstiger Fachplanungen, Unterstützung der Neubauaktivitäten: Auskunfts- und Managementsystem für die Wohnungsbauleitstelle der SenStadtWohn und die bezirklichen Bauberatungen, Abstimmung zwischen Haupt- und Bezirksverwaltung, Monitoring des Wohnungsneubaus: sachliche und räumliche Auswertung realisierter Projekte, Verknüpfung mit Baufertigstellungsdaten der amtlichen Statistik.

Im Interesse einer integrierten Stadtentwicklung wird auch anderen Fachverwaltungen auf Senats- und Bezirksebene die Nutzung des WoFIS ermöglicht. Somit kann im Zusammenhang mit den Planungen für die „Wachsende Stadt“ eine intensivere Koordination u. a. zwischen den Handlungsfeldern Wohnungsbau, Schul- und Kitaentwicklung, technische Infrastruktur, Verkehr, Wirtschaft und Umwelt erreicht werden.

Ursprünglich bestand das Ziel, im Internet relevante Informationen über Flächenpotenziale für Investoren bereitzustellen. Von einer Veröffentlichung von Daten zu den sofort oder in absehbarer Zeit bebaubaren Grundstücken in einem Baulandkataster (auf der Grundlage des § 200 Absatz 3 Baugesetzbuch) wurde zwischenzeitlich Abstand genommen, da die faktische Verfügbarkeit von Flächen und die Zustimmung der Eigentümer nicht in ausreichendem Maße gegeben ist.

2.3 Informationsangebot 2.3.1 Grundsätze der Datenbereitstellung Bislang lagen in Berlin zum Wohnungsbau verschiedene gesamtstädtische, teilräumliche und bezirkliche Planungskonzepte und Informationsangebote vor. Diese zeichneten sich durch teils große Unterschiede im Hinblick auf den Raumbezug, die Darstellungsform, den Informationsgehalt, die Aktualität und die Zugänglichkeit des Datenbestands aus.

Mithilfe des WoFIS erfolgt eine gesamtstädtische, einheitliche und aktuelle Darstellung aller größeren Wohnbauflächen (i. d. R. ab 50 Wohneinheiten). Im WoFIS werden sowohl Potenziale im Eigentum der öffentlichen Hand als auch Flächen privater Eigentümer dargestellt. Kleinere Potenziale werden nur optional erfasst, da ansonsten der Aufwand für die Datenpflege zu groß würde und ihr Anteil an den insgesamt fertiggestellten Wohnungen zuletzt unter 30 % lag.

Der Zugang zur WoFIS-Anwendung ist nur auf Antrag möglich und wird nutzergruppenspezifisch eingerichtet: Die Mehrheit der Nutzer verfügt über differenziert zugeordnete Leserechte, z. B. mit einem auf einzelne Bezirke beschränkten Informationsangebot. Ausgewählte Nutzer – insbesondere die zentrale WoFIS-Koordination bei der SenStadtWohn sowie die bezirklichen WoFIS-Verantwortlichen – verfügen auch über Schreibrechte, die das Anlegen neuer und die Bearbeitung bestehender Datensätze ermöglichen.

2.3.2 Bereitgestellte Datenmerkmale und Kontextinformationen Im Ergebnis einer Abwägung des Nutzens und des Aufwands für die Datenerfassung/-pflege wurde eine Auswahl von Daten getroffen, die für die einzelnen Flächen bereitgestellt werden.

Dabei handelt es sich um konkrete flächenspezifische Informa-

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tionen, um beschreibende Merkmale sowie um Kontextinformationen. Die insgesamt ca. 120 Daten für jede Fläche liegen in unterschiedlicher Form vor, vor allem als alphanumerische Daten (Zahlenwerte, kategorisierte Textdaten, Freitext), als georeferenzierte Ausschnitte aus Fachkarten oder als sonstige Grafikdateien.

Mit dem Ziel einer besseren Übersichtlichkeit und Nutzbarkeit werden die vielfältigen Daten im WoFIS den folgenden thematischen Kategorien zugeordnet: - Stammdaten (u. a. Flächen-ID, Standortbezeichnung, Flurstücke, Adressen, Planungsraum-Nummer nach Berliner LOR-System), - Bestand (u. a. Flächengröße, ALKIS, Luftbild, Nutzung, Immissionsbelastungen, Bodenrichtwert), - Infrastruktur (u. a. ÖPNV, Versorgung mit sozialer und technischer Infrastruktur, rechnerische Folgebedarfe an Kita- und Schulplätzen etc.), - rechtliche Rahmenbedingungen (u. a. FNP-Darstellungen, Verweise auf B-Pläne/Stadtentwicklungspläne/besonderes Städtebaurecht, Denkmal- und Naturschutz, städtebauliche Verträge nach „Berliner Modell“), - Wohnungsbau-Planung (u. a. mögliche Bauformen, Zahl der realisierbaren Wohneinheiten, vorliegende städtebauliche Konzepte), - Mobilisierung (u. a. Eigentümerkategorie, Potenzialtyp, Förderkulissen, Kontakte zur Bauberatung und Wohnungsbauleitstelle, Einsatz von Wohnraumförderung), - Baugeschehen (u. a. Projektbezeichnung, Realisierungsstand, Realisierungsjahr), - verwaltungsinterne Hinweise zur Umsetzung (u. a. Freitextfelder für verschiedene Stellen in der Senatsverwaltung und für die Bezirke, die dem Informationsaustausch dienen).

2.4 Datenherkunft 2.4.1 Erfassung und Fortschreibung der Daten Eine Ersterfassung der Flächen, die in das WoFIS aufgenommen wurden, erfolgte 2014 durch die SenStadtWohn. Dazu wurden verschiedene konzeptionelle Quellen (bezirkliche Konzepte, Planwerk Innere Stadt, Baulückenmanagement, Stadtentwicklungsplan Wohnen 2025, Flächenmonitoring etc.) ausgewertet und ergänzende Recherchen (Luftbildauswertungen, Internetportale zum Wohnungsneubau etc.) durchgeführt. Zu diesen Flächen erfolgte eine Abstimmung mit den zwölf Bezirken hinsichtlich - der räumlichen Abgrenzung der Flächen, - der Zahl der realisierbaren Wohneinheiten (auf Basis vorliegender Konzepte oder grobe Einschätzung anhand flächenbezogener Richtwerte), - der zeitlichen Realisierbarkeit (in Realisierung/kurz-, mittel- oder langfristige Potenzialflächen/perspektivische Potenzialflächen mit Klärungsbedarf ).

Die Daten wurden zunächst in Ergebnisplänen und Tabellen aufbereitet, die um weitere Daten ergänzt und später in die Datenbank des WoFIS importiert wurden.

Seit Mitte 2016 erfolgt die Pflege der Daten ausschließlich in der Fachanwendung. Aufgrund der hohen Dynamik werden die Daten halbjährlich zu den Stichtagen 30.06. und

31.12. fortgeschrieben. Bei der Eintragung neuer Flächen und der Aktualisierung bestehender Datensätze übernehmen die bezirklichen Stadtentwicklungsämter die tragende Rolle – die entsprechende Mitwirkung ist in den bezirklichen Bündnissen für Wohnungsneubau mit dem Senat vereinbart. Aber auch die SenStadtWohn kann Eintragungen vornehmen. Ziel ist eine einvernehmliche Abstimmung zu den Flächen und den wesentlichen Sachdaten. Das WoFIS unterstützt diesen Prozess, indem ausgewählte Sachdaten durch die „Gegenseite“ zu bestätigen sind und eventuelle Dissense kenntlich gemacht werden: Wenn beispielsweise durch einen Bezirk eine neue Fläche angelegt oder bei einer bestehenden Fläche die Zahl der realisierbaren Wohneinheiten angepasst wird, so wird dies der WoFIS-Koordination bei der SenStadtWohn angezeigt. Zumeist werden die Eintragungen bestätigt – nur in Einzelfällen erfolgt eine fachliche Abstimmung, in deren Ergebnis eine Anpassung von Daten erfolgt oder ggf. der Datensatz nicht in die WoFIS-Datenbank aufgenommen wird.

2.4.2 Bereitstellung der flächenbezogenen Daten Etwa zwei Drittel der Daten zu den Potenzialflächen werden unmittelbar aus Geodaten des Landes Berlin oder sonstigen Datenquellen maschinell in das WoFIS eingespeist und regelmäßig aktualisiert (siehe Kap. 3 – technische Umsetzung).

Weitere Daten müssen manuell durch SenStadtWohn und die Bezirke eingegeben werden. Dabei handelt es sich um etwa 20 obligatorische Angaben zu jeder Fläche (u. a.

Standortbezeichnung, aktuelle Nutzung, Potenzialtyp, evtl.

FNP-Änderungsbedarfe, Zahl der realisierbaren Wohnungen, Einschätzung zur zeitlichen Realisierbarkeit, Einsatz Wohnraumförderung/öffentliche Bauherren, städtebauliche Verträge, Realisierungsjahr). Zusätzlich können optionale Daten eingepflegt werden, die den Informationsgehalt des WoFIS verbessern (z. B. verwaltungsinterne Hinweise zur Umsetzung von Vorhaben).

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Technische Umsetzung

3.1 Entwicklung der WoFIS-Anwendung Für die Erfassung und Pflege der vielfältigen Daten zu Wohnbauflächen, vor allem aber für deren Auswertung zur Unterstützung stadtplanerischer Aufgaben, wurde das WoFIS als neue Software-Anwendung entwickelt. Die Entwicklung erfolgte schrittweise, indem sich Phasen der konzeptionellen Vertiefung und der technischen Implementierung abwechselten. Die im iterativen Prozess entstandenen Bausteine wurden als Testversion bereitgestellt und konnten somit praxisnah überprüft und weiterentwickelt werden.

Im Sinne eines optimierten Ressourceneinsatzes wurde das WoFIS in die technisch-organisatorische Infrastruktur der SenStadtWohn integriert. Dazu wurden vorhandene Komponenten – vor allem das Geodatenportal FIS-Broker und das Planungsbezogene Informationssystem für Monitoring und Analyse (PRISMA) – in die neue Software-Entwicklung des WoFIS integriert. Das WoFIS ermöglicht die maschinelle Übernahme von Daten aus diesen Systemen und aus anderen Quellen wie ALKIS oder Datenbanken der SenStadtWohn, wodurch ein effizientes Datenmanagement erreicht wird. Weiterhin

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bestand das Ziel, durch eine neue Oberfläche eine nutzerfreundliche Bedienung auch durch weniger geübte Anwender zu ermöglichen.

3.2 Zugang zu Informationen, Export und Bearbeitung von Daten Die Oberfläche zeichnet sich durch eine hohe Übersichtlichkeit und intuitive Nutzerführung aus (Abb. 2): Im Fokus steht das große Kartenfenster, in dem eine komfortable Navigation (Zoomen, Verschieben, Auswählen von WoFIS-Flächen) möglich ist. Die Potenzialflächen werden entsprechend der eingeschätzten zeitlichen Realisierbarkeit farblich dargestellt.

Für die jeweils selektierten Flächen werden die verfügbaren Merkmalsattribute (und deren Bearbeitungsstatus) in einem Themenbaum dargestellt, und die spezifischen Sachdaten werden in einem Formularfeld angezeigt.

Im Kartenfenster können die WoFIS-Flächen im stadträumlichen Zusammenhang betrachtet werden. Für den ausgewählten Kartenausschnitt können vielfältige Informationen aus dem Geodatenangebot (z. B. Luftbilder, Geltungsbereiche

von Bebauungsplänen, soziale Infrastruktur) als Überlagerung zugeschaltet werden (Abb. 3).

Zu den einzelnen Bauflächen werden im Auswertungsmodus umfangreiche Informationen bereitgestellt (z. B. Erstellung und Export von Grundstücksdossiers, inkl. Einbindung von georeferenzierten Ausschnitten aus Fachkarten).

Mit einer Recherchefunktion kann eine Auswahl von Flächen erzeugt werden, indem eine individuelle Filterung nach sachlichen Kriterien durchgeführt wird (z. B. alle Potenzialflächen für mind. 200 Wohneinheiten im Umkreis von max. 500 Metern um S- oder U-Bahnhöfe). Für die Ergebnismenge – oder natürlich auch für den gesamten Datenbestand – können kreuztabellarische Auswertungen oder Tabellen mit Sachdaten als Excel-Dateien exportiert bzw. GIS-Daten bereitgestellt werden (Abb. 4).

Nutzer mit Schreibrechten können im Bearbeitungsmodul die manuell zu pflegenden Daten für neue oder bestehende WoFIS-Flächen eingeben oder überprüfen. Mithilfe eines einfach bedienbaren Zeichenwerkzeugs können neue WoFISFlächen angelegt und abgespeichert werden.

Abbildung 2: Potenziale in einem Schwerpunkt des Wohnungsneubaus (screenshot: SenStadtWohn)

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Abbildung 3: Kartografische Überlagerung mit LOR-Planungsräumen und Schulstandorten (screenshot: SenStadtWohn)

Abbildung 4: Statistische Auswertung (screenshot: SenStadtWohn)

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Ergebnisse der Abstimmung der WoFIS-Flächen

Die im WoFIS erfassten Potenziale sind seit der erstmaligen Fortschreibung im April 2015 kontinuierlich gewachsen, wobei sich die Dynamik zuletzt deutlich abgeschwächt hat. Mit Stand 31.12.2017 werden im WoFIS über 2.000 Flächen geführt. Bei etwa 30 % der Flächen wurden im Rahmen der letzten Datenfortschreibung Neueintragungen oder Änderungen vorgenommen, was ein Indiz für die intensive Nutzung des Instruments und die daraus resultierende hohe Datenqualität ist.

Auf den größeren Flächen (ab 50 Wohnungen) können theoretisch bis zu ca. 193.000 Wohnungen realisiert werden.

Die Potenziale befinden sich aber zu weniger als 25 % im Eigentum der öffentlichen Hand, so dass die Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Realisierung begrenzt sind. Anhand der WoFIS-Daten können wichtige Erkenntnisse zur stadträumlichen Verteilung gewonnen werden – z. B. liegen etwa 80 % der Potenziale außerhalb der Innenstadt (S-Bahn-Ring), wobei das östliche Stadtgebiet und der Bezirk Spandau dominieren. Die Einschätzungen zur zeitlichen Realisierbarkeit der Potenziale bilden eine wichtige Grundlage für integrierte Planungen, z. B. die zeitlich koordinierte Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur.

Die abgestimmten Halbjahresstände werden als Kurzberichte, Datentabellen und GIS-Daten aufbereitet und den Nutzern zur Verfügung gestellt. In der WoFIS-Anwendung kann auch auf die archivierten Datenstände zurückgegriffen werden, um Zeitreihenanalysen etc. durchführen zu können.

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Die WoFIS-Daten leisten insofern wertvolle Dienste für die strategische Stadtentwicklungsplanung z. B. für die Fortschreibung der bezirklichen Soziale Infrastrukturkonzepte, die ÖPNV-Bedarfsplanung, die Erarbeitung der Bevölkerungsprognose oder die Fortschreibung des Stadtentwicklungsplans Wohnen. Die flächenbezogene Erfassung ermöglicht wichtige kleinräumliche Auswertungen und die Ableitung strategischer Empfehlungen für die Stadtentwicklungspolitik.

Im Sinne eines Monitorings können die räumlichen Schwerpunkte realisierter Wohnungsbauprojekte analysiert werden, aber auch die planerische Entwicklung von Vorhaben im Zuge der Datenfortschreibungen (z. B. Konkretisierungen bei der Zahl realisierbarer Wohnungen im zeitlichen Verlauf von der ersten Potenzialeinschätzung bis zur konkreten Objektplanung).

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Fazit

Das WoFIS bietet einen umfangreichen Datenbestand, der für vielfältige Aufgaben der Stadtentwicklungsplanung genutzt wird. Die Anwendung zeigt erfolgreich die technischen Möglichkeiten auf, wie Daten aus verschiedenen Quellen in einer webbasierten Anwendung nutzerfreundlich aufbereitet und zugänglich gemacht werden können. Das WoFIS unterstützt effizient die Arbeit der öffentlichen Verwaltung und die Daten werden intensiv genutzt. Im Ergebnis ist festzustellen, dass das WoFIS als Instrument der Berliner Wohnungsbaustrategie etabliert und für Planungen für die „Wachsende Stadt“ landesweit anerkannt ist.

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Julia Kallweit, Stefan Thabe

Systematische Raumbeobachtung in Dortmund

Die systematische Raumbeobachtung stellt eine wichtige Grundlagenarbeit für die Stadtverwaltung als Träger der kommunalen Planungshoheit dar. Von der ursprünglichen Verwendung einzelner Datengrundlagen zum systematischen Monitoring ist es allerdings ein weiter Weg, was auch am Beispiel der Stadt Dortmund zu erkennen ist. Auf Grundlage der Erfahrungen wird deutlich, dass eine Weiterentwicklung in Richtung eines Geodaten-Managements den planerischen Arbeitsalltag spürbar erleichtert.

Julia Kallweit Mitarbeiterin im Stadtplanungs- und Bauordnungsamt der Stadt Dortmund, Geschäftsbereich Stadtentwicklung, Arbeitsschwerpunkt Wohnbauflächenentwicklung. : jkallweit@stadtdo.de Stefan Thabe Leiter des Geschäftsbereichs Stadtentwicklung im Stadtplanungs- und Bauordnungsamt der Stadt Dortmund. : sthabe@stadtdo.de Schlüsselwörter: Systematische Raumbeobachtung – Integrierte Stadtbezirksentwicklungskonzepte – Wohnbauflächenmonitoring

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Informationen und Daten als Grundlagen in der Stadtentwicklung

Städte verändern sich ständig. Dies gilt insbesondere für Städte im Ruhrgebiet, die in den letzten Jahrzehnten einen umfassenden strukturellen und demographischen Wandel erlebt haben, der immer noch nicht abgeschlossen ist, aber keineswegs so einheitlich verläuft, wie es von außen wirken mag. Will eine Stadt ihre Entwicklung gestalten und steuern, ihre Zukunft planen, so ist sie hierbei auf vielfältige Informationen angewiesen, um die eingeleiteten Veränderungsprozesse zu bewältigen. Hierzu bedarf es als Grundlage guter Analysen.

Gleichzeitig müssen die Wirkungen der umgesetzten Maßnahmen beobachtet werden. Für beide Aufgaben werden fundierte Daten und Informationen benötigt. Da sämtliche stadtentwicklungspolitischen Maßnahmen Raum bzw. Fläche beanspruchen, die zunehmend knapper wird, ist eine systematische Raumbeobachtung erforderlich.

Im Rahmen der systematischen Raumbeobachtung werden heute Daten zu Flächen und zu Standorten planvoll erfasst, aufbereitet und in festgelegten zeitlichen Rhythmen aktualisiert. Die Informationen werden kartografisch aufbereitet und miteinander in Beziehung gesetzt, so dass u. a. eine Bewertung von Flächenpotenzialen (Wohnbauflächenentwicklung, Wirtschaftsflächenentwicklung) erfolgen kann.

Durch die Analyse von mittlerweile vorliegenden Zeitreihen ist auch die Beobachtung von Trends und Entwicklungen von räumlichen Prozessen möglich.

Im Geschäftsbereich Stadtentwicklung werden u. a. raumbezogenen Daten erhoben und mithilfe von Analysedaten qualifiziert. Die Erhebung erfolgt sektoral und dient als Grundlage für die Steuerung bedarfsgerechter Flächenentwicklungen und zur Beobachtung der Entwicklungsdynamik. Vielfältige Informationen liegen insbesondere in den Arbeitsfeldern Wirtschaftsflächenentwicklung, Wohnbauflächenentwicklung und Einzelhandelsentwicklung vor.

Die Analysedaten stammen zum Teil aus dem Fachbereich Stadtentwicklungs- und Bauordnungsamt und werden in anderen Abteilungen und Fachzusammenhängen gepflegt und fortgeschrieben. Der Großteil der Basisdaten wird jedoch zentral über das Vermessungs- und Katasteramt aufbereitet und zur Verfügung gestellt. Als gemeinsame Arbeitsplattform nutzt die Stadtverwaltung Dortmund das Dortmunder Raumbezogene Informationssystem (DORIS). Hier werden Geodaten aus verschiedenen Fachbereichen und anderen Quellen

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zentral auf dem Geodatenserver zusammengeführt. Über ein Auskunftssystem ist der Zugriff auf die verschiedenen raumbezogenen Daten der Stadt Dortmund unter einer einheitlichen Oberfläche verfügbar. Basis für das Auskunftssystem ist MapInfo Professional 11.5. Die Basissoftware MapInfo Professional ist um verschiedene, für die Stadtverwaltung Dortmund hilfreiche Funktionen erweitert worden. Diese speziellen Funktionen sind zusammengefasst in einem Modul: DORISGRAPPA (GRAPPA = Graphischer Präsentations-und Analysearbeitsplatz). Zu den wichtigsten, raumbezogenen Basis- und Analysedaten für die Stadtentwicklungsplanung zählen: - der Geobasis-Datenbestand (ALKIS, ATKIS), - der vektorisierte Flächennutzungsplan, - die Realnutzungskartierung, - die Luftbildauswertung, - das Baurecht, - die Verkehrsinfrastruktur (z. B. Straßennetz, Nahverkehrsplan, Radwegenetz), - die soziale Infrastruktur (z. B. Kindertageseinrichtungen, Pflegeeinrichtungen), - die Bildungsinfrastrukur (z. B. Schuleinrichtungen, Hochschuleinrichtungen), - die Technische Infrastruktur (z. B. Hochspannungsfreileitungen, Kanalkataster), - Altlastenkartierung, - Lärmkartierung.

Die Erfassung und Auswertung der verschiedenen Daten erfolgt durch die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter des Geschäftsbereichs Stadtentwicklung. Es erfolgt eine regelmäßige Befassung mit den Daten auch in Form von Berichten an die Lokalpolitik. Zudem findet alle drei Jahre eine Erhebung im Rahmen des Regionalen Monitorings der Regionalplanungsbehörde (Regionalverband Ruhr – RVR im von dort bereitgestellten System ruhrFIS) statt, das allerdings weniger Merkmale erfasst. Diese Daten werden dann im Rahmen der Regionalplanung verwendet.

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Anwendung der raumbezogenen Daten für die Stadtentwicklungsplanung

Der Geschäftsbereich Stadtentwicklung stellt die Fachplanungsebene innerhalb des Stadtplanungsamtes dar. Ein Schwerpunkt liegt in der Wohnbauflächen- und der Wirtschaftsflächenentwicklung (Gewerbegebiete, Industriegebiete, bestimmte Sondergebiete). Der hier vorliegende Datenbestand ist umfassend systematisch erfasst und für den Planungsalltag zugänglich gemacht.

Sukzessive fand eine Ergänzung der bereits vorliegenden Daten statt. So sind seit ca. 5 Jahren Daten über Leerstände in Zentralen Versorgungsbereichen innerhalb des Geschäftsbereichs vorrätig, die eigenständig erhoben werden. Zudem liegen Informationen über Vergnügungsstätten (Spielhallen, Wettbüros) vor. Bereits seit Anfang der 2000er Jahre wird zudem kontinuierlich mit Daten aus dem Einzelhandel gearbeitet (Einzelhandelsbesatz, Verkaufsflächen, Sortimente), die regelmäßig fortgeschrieben werden.

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Durch die Kombination von Daten zu Leerständen, zur (qualitativen und quantitativen) Einzelhandelsentwicklung und auch Vergnügungsstätten lassen sich die Entwicklung von Zentralen Versorgungsbereichen ablesen sowie räumliche Entwicklungsprozesse erkennen und so z. B. Trading-downEffekte abschätzen. Dies ist für die Bauleitplanung, beispielsweise zur Verhinderung von Vergnügungsstätten, wichtig.

Der Geschäftsbereich Stadtentwicklung erarbeitet darüber hinaus auf Grundlage der vorhandenen Einzelhandelsdaten Tragfähigkeitsanalysen. Diese sind für die Fragestellung, ob neue bzw. weitere Standorte/Erweiterungen von Lebensmittelmärkten in Frage kommen, im Planungsalltag der Kommune von großer Bedeutung.

Die systematisch erfassten und aufbereiteten Daten dienen der Information, sie sensibilisieren für räumliche Entwicklungsprozesse. Die Daten dienen aber auch der Orientierung. Sie helfen, eine Einordnung im komplexen Geflecht der Entwicklung einer Stadt vorzunehmen, indem bspw. Durchschnitts- bzw.

Vergleichswerte bereitgestellt werden. So können die Ausstattung (mit Infrastruktur) und die Lebensumstände (Ansatzpunkt z. B. sozio-ökonomische oder sozio-demographische Daten) in einem Stadtteil besser eingeordnet werden.

Durch das stärkere Verschneiden von Daten im Sinne eines umfassenden Geodaten-Managements sind aber auch Möglichkeiten einer integrierten Entwicklung gegeben, an denen die Stadt Dortmund zukünftig stärker arbeiten wird.

Waren die Anfänge noch eher deskriptiv und auf sozioökonomische bzw. sozio-demografische Daten begrenzt, so bieten die heutigen technischen Optionen (GIS) in der Stadtentwicklungsplanung neue Möglichkeiten. Durch das Verschneiden der Daten können Stärken und Schwächen, Chancen und Risiken eines Raumes sehr deutlich herausgearbeitet werden. Dies soll im Jahr 2018 ff. verstärkt in Dortmund zur Anwendung kommen, wenn die Integrierten Stadtbezirksentwicklungskonzepte fortgeschrieben werden.

Einsetzbar erscheinen die so gewonnenen Ergebnisse/Erkenntnisse perspektivisch aber auch bei der Fortschreibung des Flächennutzungsplans.

Bereits heute werden die Ergebnisse der systematischen Raumbeobachtung bei der Standortfindung angewendet.

Durch eine entsprechende Suchabfrage in den jeweiligen Datenbanken können relativ schnell Ergebnisse erzielt werden.

Vielfach handelt es sich dabei um Anfragen nach Gewerbegrundstücken oder Flächen für den Wohnungsbau, aber auch bei der Standortsuche für andere kommunale Nutzungsinteressen kommen die Datenbanken zum Einsatz (z. B. Standorte für die Feuerwehr).

Im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung kommen die Ergebnisse der systematischen Raumbeobachtung ebenfalls zum Einsatz, indem Flächenentwicklungen argumentativ begleitet werden können. So kann relativ unkompliziert die Ausstattung eines Stadtteils (oder kleinräumiger) mit Flächenpotenzialen für den Wohnungsbau ermittelt werden, um Entscheidungen über die Neubebauung einer potenziellen Entwicklungsfläche herbeizuführen. Hier steht dann die Frage zuvorderst, ob ein Raum bereits über ausreichend Bauland verfügt oder nicht (vgl. 3.1). Dies macht deutlich, dass die systematische Raumbeobachtung auch bei Standortentscheidungen eine bedeutende Rolle spielt.

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Wohnbauflächenmonitoring der Stadt Dortmund

Im März 2009 wurde durch den Rat der Stadt Dortmund das Kommunale Wohnkonzept als Steuerungsinstrument für die zukünftige Dortmunder Wohnungspolitik beschlossen. Zu den Handlungsempfehlungen des Konzeptes zählte unter anderem die Überprüfung des vorhandenen Baulandangebotes mit dem Ziel einer kontinuierlichen marktgerechten Anpassung der Baulandvorbereitung. Hierzu hat die Verwaltung unter Federführung der Stadtentwicklungsplanung ein Baulandmonitoringsystem aufgebaut, das neben der quantitativen Analyse erstmals auch eine qualitative Analyse des Dortmunder Wohnbauflächenangebotes ermöglicht. Es dient mittlerweile als Grundlage für die kommunale Baulandentwicklung. Gesamtstädtisch werden alle Wohnbauflächen und Baugrundstücke bis zu ihrer faktischen baulichen Inanspruchnahme (Baubeginn und Luftbildauswertung) in einer Geodatenbank erfasst. Die Maßstabebene beginnt auf der Grundlage des Flächennutzugsplanes (Bruttofläche) bis hin zur parzellenscharfen Abgrenzung der Baugrundstücke auf der Grundlage des Amtlichen Liegenschaftskatasterinformationssystems (ALKIS) (Nettofläche).

Inhaltlich gibt das Monitoringsystem Auskunft über die Wohnbauflächenpotenziale, die Realnutzung, das Planrecht, die Flächenverfügbarkeit, die Mobilisierungshemmnisse und Restriktionen, z. B. durch Beeinträchtigungen von Lärmemis-

sionen oder durch Bodengrundhemmnisse (z. B. Altlasten) sowie die infrastrukturelle Ausstattung des Wohnumfeldes.

Das Wohnbauflächenmonitoring dient zur jährlichen Bilanzierung und Qualifizierung des Flächenangebotes und gibt Aufschluss über die Entwicklungsdynamik der einzelnen Wohnbauflächen.

Neben der Bilanzierung, die nach planungsrechtlichem Status erfolgt, werden auch die Lagekriterien wie z. B. die fußläufigen Erreichbarkeiten von Nahversorgung, Grundschulen, sowie die Mobilitätsvoraussetzungen mit dem öffentlichen Nahverkehr erhoben und bewertet. So können insbesondere qualitative Anforderungen berücksichtigt werden, denn die Nachfrage nach Bauland hat sich in den letzten Jahren immer weiter ausdifferenziert. Daher wird besonderen Wert auf eine große Angebotsvielfalt gelegt. Es geht darum, alle Teilmärkte des Wohnungsbaus im Blick zu behalten.

3.1 Strategien bei der Entwicklung und Bereitstellung von Wohnbauflächen Das kontinuierliche Flächenmonitoring dient vor allem der bedarfsgerechten Steuerung der Baulandausweisung. Dies gilt in zwei Richtungen. Es geht um die Vermeidung von Flächenengpässen bei hoher Nachfrage, aber ebenso um die Verhinderung von großen Flächenüberhängen.

Eine verlässliche Prognose für die langfristige Bautätigkeit liegt aufgrund der gegenwärtig sehr dynamischen Entwicklungsprozesse hinsichtlich der demographischen Entwicklung

Abbildung 1: Wohnbauflächenpotenziale nach Stadtbezirken und Baurecht

Quelle: Stadtplanungs- und Bauordnungsamt Stand: 31.12.2017

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nicht vor. Für den Wohnungsmarkt und die anzustrebende Bautätigkeit bedeutete dies, auf nur wenige Anhaltspunkte und Erkenntnisse zurückgreifen zu können, um für die Zukunft den richtigen Weg einzuschlagen. Aktuell und kurzfristig steht in Dortmund ausreichend Bauland zur Verfügung. Für den mittel- und langfristigen Bedarf sind angesichts der schweren Prognostizierbarkeit eher Strategien und Leitlinien für eine handlungsorientierte Siedlungsentwicklung zu entwickeln.

Mit Hilfe des Baulandmonitorings als Steuerungsinstrument wird das Marktgeschehen genau beobachtet, um frühzeitig auf Entwicklungserfordernisse bzw. Flächenbedarfe zu reagieren.

Angestrebt wird darüber hinaus eine bedarfsgerechte Verteilung der Wohnbauflächen im Stadtgebiet. Dadurch entsteht eine Standortvielfalt, die von suburbanen Lagen am Ortsrand mit guter Naherholungsqualität bis hin zu urbanen Stadtquartieren in Citynähe reicht (vgl. Abb. 1 und 2).

Entwicklungsschwerpunkte in den einzelnen Ortsteillagen verhindern Entwicklungskonkurrenzen und führen zu einer Verkürzung der Realisierungsphasen bei großen Entwicklungsflächen.

Die differenzierte Darstellung des Wohnbauflächenangebots bildet die Voraussetzung für eine verstärkte Zielgruppen- bzw. Nachfrageorientierung der Dortmunder

Abbildung 2: Wohneinheiten nach Bauformen in der Stadt Dortmund

Quelle: Stadtplanungs- und Bauordnungsamt, Wohnbauflächenmonitoring Stand: 31.12.2017

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Baulandpolitik. Die erarbeiteten Qualitätskriterien zur Daseinsvorsorge und zu den Mobilitätsvoraussetzungen, wie die Infrastrukturausstattung des Wohnumfeldes und die Anbindung an den ÖPNV werden im Planverfahren für den Wohnungsneubau grundsätzlich berücksichtigt und dienen der bedarfsgerechten Steuerung der Flächenausweisung (vgl. Abb. 3). Kriterien sind beispielsweise die Erreichbarkeit der Nahversorgung oder der Grundschulen und Kindertageseinrichtungen. Des Weiteren können gezielte Standortanfragen bestimmter Zielgruppen, wie z. B. Wohnprojekte, Senioren- oder Studentenwohnen nach erforderlichen Standortkriterien bedient werden.

3.2 Monitoring und Erfolgskontrolle Zentrale Zielsetzungen der Stadtplanung, wie z. B. der Vorrang der Innenentwicklung vor der Außenentwicklung können auf der Grundlage des Monitorings gesteuert werden, um auch in Zeiten steigender Nachfrage den gesetzlichen Anforderung zum flächensparenden Bauen gerecht zu werden. Nicht zuletzt aus stadtwirtschaftlichen Gründen ist es zweckmäßig, wenn auch der Neubau mehrheitlich eng mit den bestehenden Siedlungsstrukturen verzahnt wird, damit er dort zur Stabilisierung der bestehenden Infrastrukturen beiträgt.

Durch die kontinuierliche Beobachtung des Wohnungsmarktes und der Entwicklungsdynamik von Grundstücken mit vorhandenem Planrecht werden Mobilisierungshemmnisse deutlich. Dabei geht es oftmals um den erforderlichen Bau von Erschließungsanlagen, die Herrichtung einer Fläche und die Vermarktungsbereitschaft der Eigentümer.

Abbildung 3: Wohnumfeld: Erreichbarkeit des Nahverkehrs

Quelle: Stadtplanungs- und Bauordnungsamt, Wohnbauflächenmonitoring Stand: 31.12.2017

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Struktur der verwaltungsinternen Zusammenarbeit

Die Stadt Dortmund hat sich zur Qualitätssicherung das Realisierungsmanagement von Neubaugebieten zur Aufgabe gemacht. Bei größeren Baugebieten mit längeren Vermarktungszeiträumen können die Bildung von Bauabschnitten oder auch die temporäre Weiternutzung eine Lösung darstellen. Für Baugebiete, die besonders für Familien geeignet sind, soll der rechtzeitige Infrastrukturausbau (Spielplätze, Kindergärten etc.) gewährleistet werden. Zudem wird die weitere Optimierung der Beratungs- und Vermarktungsaktivitäten verfolgt. Bei nicht mehr marktgängigen Wohnbauflächenpotenzialen wird ggf. eine Anpassung vorhandener Planungen (Bebauungspläne, Rahmenpläne) an die Bedarfslage erfolgen.

Die klassische Funktion der Wohnungsbaukoordination umfasst: - die Bildung der Schnittstelle zwischen allen beteiligten Fachbereichen und der Wohnungswirtschaft, - die Optimierung von Verfahrensabläufen, - die Erweiterung der Baulandausweisung.

Diese geschieht in einer fachbereichsübergreifenden Arbeitsgruppe Wohnungsbau unter Leitung des Planungsdezernenten. Sie tagt regelmäßig alle zwei Monate und ist über die novellierte Geschäftsanweisung vom 21.04.2015 legitimiert.

Ständige Mitglieder sind der Fachbereich Liegenschaften, das Umweltamt, das Stadtplanungs- und Bauordnungsamt, das Amt für Wohnen und Stadterneuerung und das Tiefbauamt.

Um die notwendige Entscheidungskompetenz sicherzustellen werden die Sitzungstermine von den Amts- bzw. Fachbereichsleitungen wahrgenommen. Die Geschäftsführung der „Dortmunder Stadtentwicklungsgesellschaft“ wurde vor

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dem Hintergrund der Kooperation zur Umsetzung kommunaler Wohnungsbauvorhaben bzw. -maßnahmen in die AG Wohnungsbau aufgenommen. Dem Amt für Wohnen und Stadterneuerung obliegt die Geschäftsführung. Die Vorbereitung der Termine erfolgt durch die Arbeitsebenen aus den zuständigen Fachbereichen und die Zuständigkeiten werden in der AG-Terminen festgelegt. Inhaltlich geht es vor allem um den Austausch zu Sachständen von Wohnbauflächenentwicklungen in unterschiedlichen Entwicklungsstadien. Die frühzeitige Berücksichtigung von Schnittstellen führt häufig zu einer Optimierung der Realisierungszeiträume von Baugebieten. Dabei stehen vor allem die Themen Erschließung und Vermarktung in rechtskräftigen Bebauungsplänen im Vordergrund, aber auch die Planungsfortschritte bei laufenden Bebaungplanverfahren. Als Datengrundlage dient auch hier das Baulandmonitoring, welches alle Flächen in den unterschiedlichen Status abbildet, Verfahrensstände dokumentiert und Entwicklungshemmnisse aufzeigt.

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Fazit und Ausblick

Die systematische Raumbeobachtung in Dortmund wurde sukzessive aufgebaut und hat sich in der Praxis bewährt. Heute dient sie in erster Linie der Analyse, der (Früh-)Erkennung von räumlichen Prozessen und Entwicklungen sowie der Standortfindung und Standortentscheidung. Sie ermöglicht aber auch (durch Zeitreihen) die Evaluation/Kontrolle von räumlichen Entwicklungen und trägt zur Integration und zur Vernetzung von Verwaltungshandeln bei. Diese Funktion soll in Dortmund mittelfristig durch die Weiterentwicklung der Integrierten Stadtbezirksentwicklungskonzepte (INSEKT) stärker in den Focus rücken.

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Tobias Berg, Julia Gottlieb, Michael Steinhoff, Peter Vorkötter

Strategisches Flächenmanagement in Solingen Sachstand, Einbindung und Nutzen eines ExWoSt-Forschungsfeldes Vor dem Hintergrund der immer noch anhaltenden Flächeninanspruchnahme haben Bund, Länder und Kommunen in den letzten Jahren ihre Bemühungen verstärkt, die gesetzlichen und gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen zu ändern, um diese Entwicklungen zu stoppen bzw. zu verlangsamen.

Auch in der Stadt Solingen wurden und werden unterschiedliche Ansätze verfolgt, in denen die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und die Flächenkreislaufwirtschaft wichtige Aspekte darstellen.

Bereits seit mehreren Jahren arbeitet die Stadt Solingen mit Flächeninformations- und Monitoringsystemen, deren Sachstand und Perspektiven nachfolgend dargestellt werden. Zudem wird herausgestellt, welcher Nutzen für die Kommune in der Teilnahme an dem ExWoSt-Forschungsfeld „Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen“ liegt.

Tobias Berg Sachgebietsleiter Verfahren und Sicherung der Bauleitplanung/Bauberatung : t.berg@solingen.de Julia Gottlieb Leiterin Stadtdienst Planung, Mobilität und Denkmalpflege : j.gottlieb@solingen.de Michael Steinhoff Leiter Stadtdienst Vermessung, Kataster : m.steinhoff@solingen.de Peter Vorkötter stellvertretender Leiter Stadtdienst Natur und Umwelt : p.vorkoetter@solingen.de Schlüsselwörter: Wohnbaulandmanagement – Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen – Brachflächenkataster/Brachflächenmanagementsystem – Wohnbaulandkataster

Wohnbaulandmanagement der Stadt Solingen Zur Steuerung einer der Nachfrage und den Zielen der Solinger Wohnbaulandstrategie angepassten und angemessenen Wohnbaulandentwicklung wurde in Solingen im Jahr 2006 beschlossen, als aussagekräftige Datenbasis ein auf einem geographischen Informationssystem (GIS) basiertes Kennzahlensystem zur Wohnbaulandentwicklung, zu den Wohnbaulandpotenzialen in beplanten und unbeplanten Bereichen, zur Bautätigkeit, zu den Immobilienumsätzen, zur Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt (insbes. Wohnungsleerstand) und zum Kompensationsflächen-Management aufzubauen.

In einem ersten Schritt wurde 2006 in Kooperation von drei Stadtdiensten aus dem Ressort 5 Planen, Bauen, Umwelt und Verkehr (SD Planung, Mobilität, Denkmalpflege, SD Vermessung, Kataster und SD Bauaufsicht) damit begonnen, ein verwaltungsinternes digitales Wohnbaulandmanagement aufzubauen und ein Fortführungskonzept hierfür zu entwickeln. Eine digitale Ersterfassung aller städtischen und privaten Nettowohnbauflächen und -reserven erfolgte im Geoinformationssystem (GIS) durch die systematische Auswertung von kommunalen Geobasis- und Geofachdaten (z. B. Liegenschaftskarte, Luftbilder, Bebauungspläne, Flächennutzungsplan) mit teilweise anschließender Ortsbesichtigung und Beurteilung der Flächen durch die Bauberater des Stadtdienstes Planung, Mobilität und Denkmalpflege. Die erfassten Objekte wurden datenbankbasiert abgelegt und mit fortschreitender Entwicklung der Geodateninfrastruktur der Stadt Solingen zu einem späteren Zeitpunkt in das zentrale Geodatawarehouse der Stadt Solingen überführt.

Bei der Erfassung wurden die folgenden Nettowohnbauflächentypen unterschieden: a) Nettowohnbauflächen in Baulücken b) Nettowohnbauflächen in rechtsverbindlichen Bebauungsplänen c) Nettowohnbauflächen in Bebauungsplanentwürfen, für die der Beschluss über die Öffentlichkeitsbeteiligung getroffen wurde (Nettowohnbauflächenentwicklung) d) Nettowohnbauflächen im Flächennutzungsplan (Nettowohnbauflächenreserven) Zu den erfassten Flächen wurden (wenn möglich und sinnvoll) verschiedene Sachdaten erfasst. Hierzu zählen: Datum Ersterfassung, Datum letzte Änderung (Stand), Stadtbezirk, Lagebezeichnung, Ausweisung im FNP, Festsetzungen im B-Plan,

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Anzahl der Vollgeschosse in der Nachbarschaft, Nettowohnbaufläche in m², Anzahl der möglichen Wohneinheiten bzw.

Hauseinheiten, Angaben zum Bebauungsplan (Bezeichnung, Datum der Rechtsverbindlichkeit), Bodenordnung erforderlich (ja, nein), Anzahl der möglichen Vollgeschosse, Straßenanschluss (vorhanden, provisorisch, nicht vorhanden), Bestandspflege und Lückenschließung, Umnutzung von Flächen in Wohnen, Nachverdichtung und Ergänzung, Neubaugebiet am Siedlungsrand.

Präsentiert werden die erfassten Nettowohnbauflächen mit einem WebGIS (Geomedia RPI) als zentralem Auskunftssystem für Geodaten in der Stadt Solingen. Die grafisch erfassten und mit Sachdaten hinterlegten Flächenobjekte können im WebGIS flexibel und tiefgehend ausgewertet und analysiert werden. Zudem lassen sich die Ergebnisse automatisiert in entsprechende Berichte übertragen.

Der erstmalig erfasste Datenbestand wird anhand speziell programmierter Workflows im WebGIS kontinuierlich fortgeführt und gepflegt. Aktuelle städtebauliche Planungen (Planänderungen, neue Planungen, Neueinschätzung von Potenzialen) werden regelmäßig in das Wohnbaulandmanagement eingepflegt, so dass ein stets aktueller Datenbestand an Potenzialflächen verfügbar ist. Das aktuelle Baugeschehen (Inanspruchnahme der Potenziale) wird über einen direkten Zugang aus dem WebGIS auf die GEKOS-Daten des Stadtdienstes Bauaufsicht (Bauanträge, Baugenehmigungen, Baufertigstellungen) ausgewertet. Die zu Wohnbauzwecken in Anspruch genommenen Flächen werden digitalisiert und die nicht mehr zur Verfügung stehenden Potenzialflächen fortgeführt.

Interner Nutzen der Daten: - Das Wohnbaulandmanagement bildet als interdisziplinäres Steuerungssystem eine wichtige Grundlage für ein flächenbezogenes Berichtswesen. Es dient einer kontinuierlichen und flexiblen Ableitung von Wohnbaulandberichten und Wohnbaulandstatistiken als Informationsquellen für das städtische Flächenmanagement. Anhand der Datenbasis des Wohnbaulandmanagements kann die Maßnahmen- und Ressourcenplanung bedarfsgerecht an eine nachhaltige Siedlungsentwicklung angepasst werden. Trends und Entwicklungen lassen sich zeitnah und zutreffend auf einfache Weise erkennen. Die Daten liefern einen wichtigen Beitrag zur Erreichung der Flächensparziele.

- Datengrundlage bzw. Datenabgabe für das Siedlungsmonitoring der Bezirksregierung Düsseldorf - Verwendung für die Flächennutzungsplanung Einbindung und Nutzen des ExWoSt-Forschungsfeldes „Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen“ Das ExWoSt-Forschungsfeld zur Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen Ausgelöst durch die wohnungsrelevanten Entwicklungen der letzten Jahre, wie anhaltende regionale Wanderungsgewinne, Geburtenzuwächse oder den Rückgang von Mietpreisbindungen im geförderten Wohnungsbau, hat die Stadt Solingen im Frühjahr 2016 das Thema Wohnungsbau zu einem Handlungsschwerpunkt gemacht. So

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werden fortlaufend Möglichkeiten zur Unterstützung und Förderung der Wohnungsbauentwicklung geprüft. Einen wesentlichen Baustein stellt dabei auch die Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen dar, um überwiegend private Grundstücke mit Baurecht dem Markt zuzuführen, da die Stadt Solingen selbst nur über äußerst wenige Baugrundstücke verfügt.

Die Stadt Solingen hat sich daher für die Teilnahme am Forschungsfeld „Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen für Wohnen in wachsenden Kommunen – Erhebung und Erprobung von Bausteinen eines aktiven Managements“ im Rahmen des ExWoSt (Experimenteller Wohnungs- und Städtebau) beworben und wurde als eine von insgesamt acht Modellkommunen ausgewählt. Die einzelnen Modellkommunen verfolgen dabei sehr unterschiedliche Ansätze, so dass innerhalb des Forschungsfeldes ein breites Spektrum an Ansätzen, Strategien und Instrumenten abgedeckt wird. Ziel des Projektes ist es, durch die Erprobung und Anwendung verschiedener Strategien und Instrumente sowie durch ein aktives Management vorhandene Innenentwicklungspotenziale – ob Baulücke, Brachfläche, minder-/untergenutzte Grundstücke sowie Nachverdichtungspotenziale in Bebauungsplangebieten mit bestehenden aber noch nicht genutzten Baurechten – kurz- bis mittelfristig für den Wohnung(neu)bau zu mobilisieren.

Nach der dreijährigen Laufzeit (2017 bis Ende 2019) soll die Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen als Daueraufgabe im Stadtdienst Planung, Mobilität und Denkmalpflege verankert werden.

Nähere Informationen zu dem o. g. Forschungsfeld und den Modellvorhaben können über folgenden Link eingesehen werden: http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/FP/ExWoSt/Forschungsfelder/2017/innenentwicklungspotenziale/01start.html?nn=430172 Externer Nutzen der Daten Die Daten des Wohnbaulandmanagements wurden bisher ausschließlich zur internen Steuerung verwendet. Eine Nutzung als Baulandkataster im Sinne des § 200 Baugesetzbuch war bisher nicht vorgesehen. Im Rahmen des beabsichtigten Aufbaus des o. g. städtischen Flächenmanagementsystems soll ein Teil des Wohnbaulandmanagements jedoch im Rahmen des ExWoSt-Forschungsfeldes künftig als Baulandkataster im Sinne des § 200 BauGB veröffentlicht werden.

Abbildung 1: Datengrundlagen Wohnbaulandkataster (© Stadt Solingen, Eigene Darstellung)

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Abbildung 2: Anzahl an Potenzialflächen nach Stadtbezirken und Potenzialtyp (Stand: Ende 2017; © Stadt Solingen, Eigene Darstellung)

Während das Wohnbaulandmanagement alle Wohnbaupotenziale beinhaltet, umfasst das Wohnbaulandkataster nur eine Teilmenge aus dem Wohnbaulandmanagement. Veröffentlicht werden nur solche Potenzialflächen, bei denen bereits Baurecht besteht und die grundsätzlich sofort bebaubar sind – das sind zum einen die Potenziale in Baulücken mit Baurecht auf Grundlage von § 34 BauGB und zum anderen die Potenzialflächen in rechtsverbindlichen Bebauungsplänen.

Da nicht alle in rechtsverbindlichen Bebauungsplänen gelegenen Potenzialflächen sofort bebaubar sind (u. a. durch eine noch nicht hergestellte Erschließung oder eine Vielzahl unterschiedlicher Eigentümer, die z. B. ein Umlegungsverfahren erfordert), werden weitere Attribute in der Datenbank ergänzt, um diese Potenziale herauszufiltern und entsprechend nicht zu veröffentlichen.

Ausgelöst durch die Bearbeitung des Forschungsfeldes werden derzeit alle bestehenden Attribute der Datenbank einer Überprüfung unterzogen. Ferner ist geplant, die Datenbank mit neuen Attributen zu erweitern, um zukünftig noch zielgerichteter Flächen analysieren und bereitstellen zu können.

Das ExWoSt-Forschungsfeld dient somit als Anlass, zur Unterstützung der Wohnbaulandentwicklung/-mobilisierung erstmals Flächenpotenziale zu veröffentlichen, die Aufgabe der Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen stärker zu fokussieren sowie im Verwaltungshandeln zu implementieren. Zudem werden derzeit insbesondere anhand von Luftbil-

dern im WebGIS (Geomedia RPI) weitere Potenzialflächen im Stadtgebiet identifiziert und erfasst. Dabei werden erstmalig auch solche Flächen berücksichtigt, die zwar bereits bebaut sind, aber minder- oder zwischengenutzt werden (z. B. nicht ausgelastete Garagenhöfe) oder die noch Potenzial für eine Nachverdichtung bieten.

Neben der Förderung mit Mitteln des Bundes stellt besonders der Austausch zwischen den Modellvorhaben einen wichtigen Baustein dar. Hierzu gibt es regelmäßig Erfahrungswerkstätten, Fachveranstaltungen und Telefonkonferenzen, in denen sich die Kommunen über die gewählten Ansätze, geplanten Maßnahmen, ausgewählte Instrumente und auftretende Probleme austauschen.

Erfassung von Brachflächen und Aufbau eines Managementsystems Mit der systematischen Erfassung der Brachflächen sollte ein möglichst umfassendes Bild zu den Potenzialen in diesem Bereich dargestellt werden. Diese Erfassung wurde 2016/2017 mit Fördermitteln des Landes Nordrhein-Westfalen durchgeführt.

Dabei wurden die Flächen des Siedlungsbereichs erfasst, die eine gewerblich-industrielle, verkehrliche oder sonstige bauliche Vornutzung (inkl. Wohngebäude) und eine Mindestgröße von 500 m² aufweisen sowie Potenzial für neue Nutzungen bieten. Darunter fallen: - Brachflächen – Flächen, die über einen längeren Zeitraum ungenutzt sind und funktionslos geworden sind,

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Abbildung 3: Attribute Wohnbaulandmanagement (© Stadt Solingen, Eigene Darstellung)

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Mindergenutzte Flächen – ehemals vollständig genutzte Flächen, auf denen die aktuell vorhandenen Nutzungen entweder eine nur geringe Intensität aufweisen oder nur einzelne Teilbereiche beanspruchen, Zwischengenutzte Flächen – über einen längeren Zeitraum temporär genutzte Flächen und in absehbarer Zeit für Folgenutzungen zur Verfügung stehen sowie Flächen, deren Nutzung in absehbarer Zeit aufgegeben wird.

Erfassungsmethodik Für die systematische Erfassung der Brachflächen erfolgte einerseits eine Auswertung der Luftbilder sowie weiterer Daten und andererseits eine Abstimmung bzw. Verifizierung mit den ortskundigen Fachleuten.

Durch den Abgleich der Auswertungsergebnisse mit Zusatzdaten wie etwa dem Altlastenkataster, vorliegenden Realnutzungskartierungen und nicht zuletzt mit den Daten des Planungsamtes und der Wirtschaftsförderung konnten weitere Informationen hinzugewonnen werden. Mit den beteiligten Dienststellen wurden die vorliegenden Ergebnisse überprüft und um Sachinformationen ergänzt: - Bündelung und Komplettierung der vorhandenen Flächenund Nutzungsinformationen (z. B. zum historischen, derzei-

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tigen oder zukünftigen Status, Feststellung der aktuellen Nutzung bzw. einer unmittelbaren Nutzungsperspektive), endgültige Abgrenzung der Brachfläche bzw. des Entsiegelungspotenzials, Abgrenzung von zusätzlichen Flächen.

Durch diesen Arbeitsschritt ließen sich sowohl Fehlinterpretationen erkennen als auch Potenziale bestätigen. Außerdem konnten wesentliche Zusatzinformationen etwa zur Eigentümerstruktur, zu bestehenden Restriktionen oder zum zukünftigen Status der Fläche abgeleitet werden.

Darauf aufbauend erfolgte eine Priorisierung der Brachflächen, an der alle relevanten Dienststellen der Stadt Solingen beteiligt waren. Unter Berücksichtigung verschiedener Kriterien wie z. B. Verfügbarkeit der Flächen oder bauliche Restriktionen wurden in einem ersten Schritt die zukünftigen Nutzungsziele für die erfassten Brachflächen abgestimmt.

Ergebnisse der Brachflächenerfassung In Solingen wurden im Jahr 2016 162 Flächen als Brachflächen, mindergenutzte Flächen und Flächen mit Zwischennutzungen erfasst. Diese weisen eine Flächengröße von insgesamt 77,8 ha auf. Konversionsflächen, deren bestehende Nutzung in absehbarer Zeit erlischt, waren nicht zu ermitteln.

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Mit insgesamt 67 Flächen stellen die gewerblichen und industriellen Brachflächen nach Anzahl und Flächengröße die mit Abstand größte Gruppe der erfassten Flächenpotenziale dar.

40 Flächen wiesen ehemals eine wohnbauliche Nutzung auf.

Weiterhin wurden 36 mindergenutzte Flächen mit insgesamt 19,4 ha und zwei Flächen mit Zwischennutzungen mit 3,1 ha erfasst.

Bezogen auf die Flächengröße bleiben 72 und damit 44 % der kartierten Brachflächen unter 2.000 m². Insgesamt besitzt diese Klasse der „kleinen“ Brachflächen mit 8,2 ha aber nur einen Anteil von 11 %. Mit zunehmender Flächengröße kehrt sich dieses Verhältnis um. So fallen zwar lediglich 16 Brachflächen in die Kategorie der „großen“ Brachflächen (> 10.000 m²), ihr Flächenanteil liegt dagegen mit 32,3 ha bei 44 %. Damit hebt sich diese Klasse deutlich von den anderen Größenklassen ab und weist eine vergleichbare flächenmäßige Bedeutung auf wie die übrigen 146 Flächen zusammen.

Implementierung eines integrierten Brachflächenmanagementsystems in der Stadtverwaltung Im Anschluss an die Brachflächenkartierung begann in der Stadt Solingen ein intensiver Austausch über die weitere Implementierung dieses neuen Bausteins in die städtischen Verfahrensabläufe. Dabei ging es bereits auch um das Projektmanagement, das die von vielen Akteuren zu tragenden Maßnahmen der Flächenreaktivierung anstößt und bündelt.

Darüber hinaus waren Schnittstellen festzulegen, durch die ein möglichst reibungsloser Transfer der an vielen Stellen der Stadtverwaltung anfallenden Informationen an die kataster-

führende Stelle gewährleistet wird. Ein wesentliches Beispiel hierfür ist die geplante kontinuierliche Fortschreibung des Katasters auf Grundlage zahlreicher Einzeldaten (Gewerberegister, Insolvenzen, Presseberichte usw.). Im Sommer 2018 werden alle Eigentümerinnen und Eigentümer der erfassten Grundstücke über die Ergebnisse der Brachflächenerfassung informiert und das Interesse zur Flächenreaktivierung abgefragt.

Ausblick

Im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie der Stadt Solingen wird ein stadtweites Flächeninformationssystem zur Sicherung des nachhaltigen und effizienten Umgangs mit Flächen im Rahmen der Daseinsvorsorge aufgebaut. Hierzu wird das bestehende Wohnbaulandmanagement durch Modellfortschreibung mit dem Brachflächenkataster zusammengeführt, um ein Gewerbeflächenkataster erweitert und in ein Flächenmanagementsystem überführt.

Eine wichtige Aufgabe des gesamtstädtischen Flächenmanagements für die Zukunft besteht u. a. darin, die Aktualität der einzelnen Flächenkataster zu gewährleisten und das Projektmanagement zur Beteiligung der Grundstückseigentümerinnen und Grundstückseigentümer zu organisieren.

Durch die Implementierung eines aktiven Innenentwicklungsmanagements sowie die erstmalige Veröffentlichung von Potenzialflächen mit vorhandenem Baurecht sollen die ruhenden Flächenpotenziale für den Wohnungsmarkt mobilisiert und dem Ziel „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ Rechnung getragen werden.

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Nora Rebmann, Philipp Walter

Das Nachhaltige Bauflächenmanagement Stuttgart (NBS) – Organisierte Innenentwicklung in Stuttgart Die Landeshauptstadt Stuttgart hat sich vor 20 Jahren der Innenentwicklung verpflichtet und diverse Instrumente für die Nachverdichtung und städtebauliche/freiräumliche Qualifizierung der Innenbereiche etabliert. Zentraler Baustein der Innenentwicklungsstrategie ist das Nachhaltige Bauflächenmanagement, das die Identifizierung, Erfassung sowie regelmäßige Fortschreibung der Bauflächenpotenziale zum Inhalt hat und Grundlage für die Abstimmung flächenbezogener Nutzungsziele zwischen den beteiligten Verwaltungsstellen ist. Das seit mehr als 15 Jahren bestehende NBS hat wesentlich zu einer erfolgreichen Innenentwicklungspraxis beigetragen und den Nachweis erbracht, dass die Bedarfe insbesondere für Wohnen und Gewerbe im Wesentlichen durch Bauflächenpotenziale im Bestand gedeckt werden können.

M. Sc. Nora Rebmann Stadt- und Raumplanung, seit 2017 Sachbearbeiterin in der Abteilung Stadtentwicklung, Sachgebiet Flächennutzungsplanung und Nachhaltiges Bauflächenmanagement im Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung der Landeshauptstadt Stuttgart : nora.rebmann@stuttgart.de Dipl.-Geograph Philipp Walter M. Eng. Stadtplanung, seit 2017 Stadtplaner in der Abteilung Stadtentwicklung, Sachgebiet Flächennutzungsplanung und Nachhaltiges Bauflächenmanagement im Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung der Landeshauptstadt Stuttgart : philipp.walter@stuttgart.de Schlüsselwörter: Nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart – Innenentwicklung – Flächenaktivierung – Dichte – Bauflächenpotenziale

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Innenentwicklung in Stuttgart – Ausgangslage Die Landeshauptstadt Stuttgart bildet mit rund 610.000 Einwohnern das Oberzentrum der wirtschaftsstarken Region Stuttgart. Damit zählt sie zu den Städten, die auf Grund steigender Bevölkerungs- und Pendlerzahlen einem anhaltenden hohen Siedlungsdruck unterliegt. Die hohe Attraktivität des Wirtschafts-, Wohn-, Kultur- und Wissenschaftsstandorts spiegelt sich in einer starken Nachfrage nach Wohnraum und Gewerbeflächen wieder. Mit dem rasanten Einwohneranstieg in den letzten Jahren entwickelte sich Stuttgart entgegen der Prognosen. Das seinerzeit gültige wohnungspolitische Ziel, die Einwohnerzahl zu halten, ist von der realen Entwicklung überholt worden. Vielmehr gilt es nun, den Bedarf an bezahlbarem Wohnraum im Kontext des Bevölkerungswachstums zu bewältigen.

Die Landeshauptstadt Stuttgart verfügt wegen ihrer topographischen „Kessellage“ und den daraus resultierenden stadtklimatischen Gegebenheiten nur über eingeschränkte Möglichkeiten der Siedlungserweiterung. Mehr als 40 Prozent der Gemarkungsfläche stehen auf Grund von Natur- bzw.

Landschaftsschutz für Siedlungszwecke nicht zur Verfügung.

Die Möglichkeiten des Siedlungswachstums in Stuttgart sind nahezu ausgeschöpft. Um dennoch dem bestehenden Siedlungsdruck Rechnung tragen zu können, war vor 20 Jahren ein Umdenken unumgänglich. Dies bedeutete die Abkehr von der Außenentwicklung hin zur Innenentwicklung.

Auf Stuttgart bezogen ergibt sich daraus die Aufgabe, dem Planungsleitbild „kompakt-urban-grün“ zu folgen und dabei einerseits die spezifischen Qualitäten als Stadt im Grünen zu bewahren und andererseits bestehende Stadtquartiere zu qualifizieren und aufzuwerten sowie innerstädtische Bauflächenpotenziale konsequent zu entwickeln. Der Vorrang der Innenentwicklung wurde bereits bei der Fortschreibung des seit 2001 wirksamen Flächennutzungsplans Ende der 1990erJahre berücksichtigt. Die Innenentwicklungsstrategie reichte so weit, dass 62 Hektar geplante Bauflächen im Außenbereich aus dem Flächennutzungsplan gestrichen wurden, sodass im gesamten Stadtgebiet nur noch wenige Neubauflächen ausgewiesen sind. Durch diese Vorgaben kann die Stadt Stuttgart nicht mehr in die Fläche wachsen. Die große Attraktivität von Stuttgart bedingt aber gleichzeitig einen stetigen Bevölkerungsanstieg. In der Folge musste die Stadt Stuttgart ihre Bemühungen zur Stärkung der Innenentwicklung ausbauen.

Hier greift neben Instrumenten wie dem Stuttgarter Innen-

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entwicklungsmodell (SIM), dem Baulückenkataster und dem Bodenschutzkonzept (BOKS) auch das Nachhaltige Bauflächenmanagement.

Das Nachhaltige Bauflächenmanagement Stuttgart (NBS) startete als Projekt im Rahmen des Umweltforschungsprogramms BWPLUS des Landes Baden-Württemberg und wurde von 2001 bis 2003 mit Mitteln des Umweltministeriums BadenWürttemberg gefördert. Nach Abschluss der Projektphase wurde das NBS als Daueraufgabe in den Arbeitsalltag der Verwaltung der Landeshauptstadt Stuttgart implementiert.

Die Aufgabe des Nachhaltigen Bauflächenmanagements Stuttgart (NBS) Die Kernaufgabe des NBS bezieht sich auf das Identifizieren, Erfassen und Darstellen der Bauflächenpotenziale und der für die Innenentwicklung relevanten Informationen. Durch die zentrale Dokumentation der Bauflächenpotenziale in einer ämterübergreifenden Datenbank steht den planenden und Auskunft gebenden Verwaltungsstellen ein niedrigschwelliger Systemzugriff zur Verfügung. Auf Basis der Datenbank werden zudem gesamtstädtische Strategien und grundstücksbezogene Konzepte zur Aktivierung der Bauflächenpotenziale erarbeitet.

Aufbau und Inhalt der NBS-Datenbank Bei den sogenannten NBS-Flächen handelt es sich ausdrücklich um Baupotenziale, was bedeutet, dass sie im wirksamen Flächennutzungsplan Stuttgart als Bauflächen und nicht als Freiflächen dargestellt sind. Diese Flächen sollen einer bauli-

chen Nutzung unter Berücksichtigung der verträglichen und angemessenen Dichte zugeführt werden. Auf den Flächenpotenzialen, die in der Datenbank erfasst werden, sind jeweils min. 2.000 m² Geschossfläche bzw. 8–10 Wohneinheiten realisierbar. Dabei handelt es sich in den meisten Fällen nicht um baureife Grundstücksflächen. Die meisten der Flächen sind bebaut und bedürfen Initiativen und Vorarbeiten, um sie dem Bodenmarkt zuzuführen.

Die Datenbank verfügt aktuell über 390 Potenzialflächen mit einer Flächensumme von rund 580 Hektar (Stand Mai 2018). Nicht alle dieser Flächenpotenziale können sofort bebaut werden. Um den aktuellen und absehbaren Bedarf (Flächenvorsorge) und Verfügbarkeit aufeinander abzustimmen, werden auf Basis der NBS-Informationsplattform thematische Baupotenziallisten für Wohnen und Gewerbe – die sogenannten Zeitstufenliste Wohnen und die Zeitstufenliste Gewerbe – erstellt. Die Zeitstufenlisten berücksichtigen auch politische Prioritätensetzungen. Sie zeigen auf, welche Gebiete aus politischen Gründen, aufgrund ihrer Baureife und nach aktuellen Marktbeobachtungen bevorzugt entwickelt werden sollen.

Dazu wird den Gebieten jeweils eine sog. Zeitstufe zugeordnet, die die Verfügbarkeit des Flächenpotenzials ausdrückt.

Das NBS bildet damit gemeinsam mit dem wirksamen Flächennutzungsplan das zentrale Koordinierungsinstrument der Stuttgarter Innenentwicklungsbemühungen und die Grundlage für die Abstimmung flächenbezogener Nutzungsziele zwischen den beteiligten Verwaltungsstellen.

In der Datenbank werden verschiedene Informationen geführt, die für die Innenentwicklungsabsichten der Stadt Stuttgart relevant sind. Insbesondere sollen mit Hilfe der Datenbank die Flächen hinsichtlich ihrer Bedeutung für die Innenentwicklung bewertet werden (vgl. Abb.1).

Abbildung 1: Flächenbezogene Inhalte der NBS-Datenbank

Grundinformationen  geogr. Lage  zuständiger Planer  Flächentyp (Baulücke, Brachfläche, untergenutzte Grundstücke, untergenutzte Betriebs-Reserveflächen, Umnutzungs-, Konversionsflächen, Neubauflächen FNP)

Bewertung der Innenentwicklungspotenziale  insgesamt realisierbare Geschossfläche  ÖPNV Anbindung  Verfügbarkeit (Zeitl. Vorlauf bis zum Baubeginn)  Infrastrukturausstattung  Eigentümerstruktur  Umweltbelange

Entwicklungshemmnisse:  Altlasten  Eigentümerstruktur  Entwicklungsabsichten der Eigentümer, der Kommune, der Bürgerschaft  Bodenrichtwerte  Erschließungsdefizite

Entwicklungszielsetzungen  Bestandsanalysen  informelle Planungswerke (Rahmenpläne, Strukturkonzepte), Testentwürfe  politische Grundsatzbeschlüsse (SIM, Zeitstufenlisten Wohnen und Gewerbe)  Bebauungspläne  Flächennutzungsplan, Landschaftsplan Quelle: Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung Stuttgart 2018

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Die NBS-Datenbank ist mit diversen städtischen Informationssystemen verknüpft und bezieht daraus die für die planerische Arbeit erforderlichen flächenbezogenen Daten. Die NBS-Datenbank basiert auf dem städtischen Geoinformationssystem SIAS (Spatial Information and Access Service). Darüber kann die geografische Lage bestimmt sowie Luftbilder und Planausschnitte automatisch erzeugt oder das geltende flächenspezifische Baurecht ermittelt werden. Ferner wird über eine Verknüpfung mit dem städtischen Grundstücksinformationssystem (GrundIS) der Eigentümer ermittelt.

Jedoch können nicht alle Daten, die für die Innenentwicklung relevant sind, aus dem städtischen Informationssystem gedeckt werden. An einigen Punkten bedarf es der planerischen Kompetenz und Einschätzung, um die Flächensteckbriefe zu füllen (vgl. Abb. 2). So werden planerische Zusatzinformationen wie die Angabe der Verfügbarkeit, des Flächentyps und der Nutzungsziele manuell ergänzt. Jeder Fläche wird zur eindeutigen Identifikation beim Anlegen eine Nummer (ID) zugeordnet.

Abbildung 2: Auszug eines NBS-Flächensteckbriefs: Areal am Wiener Platz in Stuttgart-Feuerbach

Nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart NBS-Gebietspass: Quartier am Wiener Platz (ehem. Fa. Schoch)

Lfd. Nr. 763

Lageplan Stadtplan

Luftbild

Standort Stadtbezirk

Feuerbach

Straße

Wiener Platz / Dornbirner Str.

20058

Flächentyp

V

Bodenrichtwert [€/qm]

380

Nutzungsbeschreibung

Produktion eingestellt, In Teilen LagerVersandnutzung, Postgebäude angrenzend

Grunddaten Grundstücksfläche [qm] Geschossfläche (Bestand) [qm] Eigentümer

LH Stuttgart und Private

Besonderheiten

Stand 07/2012: Zweistufige Bürgerbeteiligung (Tag des offenen Schoch Areals im Oktober 2011 und PlanungsStrategiewerkstatt April 2012) abgeschlossen. Wettbewerbsauslobung beschlossen. Wettbewerbsergebnis für 12/2012 erwartet.

03/2013: WB abgeschlossen, Überarbeitung 1. Preis läuft. VU läuft. Altlastsanierungsplan liegt vor. Nächster Schritt: Beantragung Fördergelder Altlastsanierung, Bebauungsplanverfahren fortführen, Investorenauswahlverfahren, Baugruppen...

05/2014: Gutachten beauftragt, TÖB Beteiligung in Vorbereitung, Altlastsanierung beauftragt (ARCADIS), Abriss ab 02/2015: Oberirdischer Abriss abgeschlossen. Altlastensanierung läuft.

Altlastensanierung (Nord) bis Ende 2016 / (SÜD) bis Ende 2017 abgeschlossen.

2017/03: SIM-Verfahren nur für Teilbereich, Aufteilung der geförderten Wohneinheiten nicht nach SIM, sondern GrDrs 906/2016.

08/2017: GR-Beschluss: Ausschreibung für Baufeld Nord und Süd nach der Sommerpause, 12/2017: Grundstücksvergabe beginnt am 15.12.2017 (GR-Beschluss erfolgt). 4 Grundstücke für Baugenossenschaften (40-45 WE); Vergabeverfahren gestartet.

Quelle: Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung Stuttgart, Auszug aus der NBS-Datenbank 2018

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Derzeit findet ein Wechsel von SIAS zum webbasierten GIS-Auskunftssystem GEOLINE.pro statt. Dies ist auch bei der NBS-Datenbank der Fall. GEOLINE.pro ist ein einfach zu bedienendes GIS-Auskunftssystem, das im Web-Browser (z. B. Firefox) aufgerufen werden kann und die Verknüpfung und Überlagerung des NBS mit anderen Fachkarten und räumlich darstellbaren Themen ermöglicht. Das System bietet Zugang zu den Geoinformationen der Landeshauptstadt Stuttgart (Fachinformation und Geobasisdaten). Durch diese Verknüpfung ist es heute nicht mehr erforderlich, sämtliche verfügbaren Rauminformationen in die NBS-Datenbank aufzunehmen und zu pflegen. Die NBS-Datenbank kann dadurch sehr schlank und übersichtlich gehalten werden. Des Weiteren lassen sich über GEOLINE.pro die NBS-Daten mit ArcGIS verknüpfen, abrufen und graphisch aufbereiten.

Verwaltungsintern ist die Datenbank für den Personenkreis, der ein berechtigtes Interesse an den Informationen hat, zugänglich. Es wird zwischen Lese- und Schreibberechtigung unterschieden. Die Informationen der Datenbank lassen sich per Knopfdruck in einem Lang- und Kurzpass, bezogen auf die grundstücksgenaue NBS-Fläche, auslesen (vgl. Abb. 2).

Die Aktualisierung der städtebaulichen Inhalte der Datenbank erfolgt halbjährlich in verwaltungsinternen Abstimmungsrunden mit Vertretern der Planungsabteilungen, der Stadtentwicklungsplanung und der Wirtschaftsförderung.

Dabei werden neue Flächen diskutiert, abgestimmt und in das Informationssystem aufgenommen. Die Pflege und die Bearbeitung der Datenbank erfolgt zentral im Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. Das NBS dient aber auch als verwaltungsinternes Kommunikationsinstrument, das den Informationsaustausch in Bezug auf die erfassten Flächen zwischen den verschiedenen Verwaltungseinheiten und Ämtern gewährleistet und somit die Entwicklung der erfassten Flächenpotenziale unterstützt.

wicklungsmanagement (FEM) geschaffen, das die Aktivierung problematischer Flächen durch ein gezieltes Prozessmanagement unterstützt. Das FEM übernimmt die verwaltungsinterne Koordinierung besonders bedeutsamer Bauflächenpotenziale und hat den Abbau von Entwicklungshemmnissen zur Aufgabe. Das FEM sieht sich im Vorfeld der klassischen Projektentwicklung und versteht sich als Wegbereiter für private Akteure sowie Investoren und Eigentümer. Es greift nicht in den Immobilienmarkt ein, sondern bereitet und optimiert den Boden für künftige Projektentwicklungen im Sinne einer „Anstoßaktivität“, indem Informationsflüsse verwaltungsintern sowie zwischen Verwaltung und relevanten externen Akteuren verstärkt gefördert, qualifiziert und kanalisiert werden. Die Arbeit des FEM konzentriert sich dabei auf ausgewählte NBSFlächen, die sich durch ein hohes Stadtentwicklungsinteresse auszeichnen. Das FEM kann sich bei seiner Arbeit umfänglich auf das NBS stützen und die Datenbank für eigene Dokumentationen nutzen.

Die Daten und Entwicklungen der im NBS enthaltenen Flächen (vgl. Abb. 3) werden alle drei Jahre in einem Lagebericht dargestellt. Obwohl sich die Datenbank statistisch auswerten lässt, ist sie in ihrem Ursprung nicht als Monitoringinstrument konzipiert. Durch den Lagebericht ist es jedoch möglich eine Bilanzierung der in Anspruch genommenen und der neu hinzugekommenen Bauflächenpotenziale darzustellen und aktuelle Trends und Herausforderungen des Nachhaltigen Bauflächenmanagements aufzugreifen.

Diese Berichtsform dient der Positionierung der Stadt zur Innenentwicklung und der Darstellung ihrer Innenentwicklungsaktivitäten. Der turnusmäßige Lagebericht wird im Gemeinderat beraten und publiziert und bietet einen wertvollen Ansatz, die Öffentlichkeit für Themen der Innenentwicklung zu sensibilisieren und die Erfolgsbilanz der Stuttgarter Innenentwicklungsstrategie aufzuzeigen.

Anwendung und Nutzen des NBS in der Planungspraxis

Flächensuche – Neue NBS-Flächen

Ziel des NBS war es, durch das Aufzeigen der Bauflächenpotenziale die Innenentwicklung zu dynamisieren und die Flächen schneller in eine optimierte Nutzung zu bringen. Mit der Informationsaufbereitung in der NBS-Datenbank konnte so eine solide Datenbasis geschaffen werden, auf der sich eine langfristige planerische Beschäftigung mit den Stuttgarter Bauflächenpotenzialen durchführen ließ. Für eine erfolgreiche Innenentwicklung stellt dies aber nur die Grundlage dar.

Im Zuge der Flächenerfassung zeigt sich immer wieder, dass die Entwicklung vieler innerstädtischer Potenzialflächen aufgrund ihrer standortbezogenen Hemmnisse wie z. B. Altlasten, schwieriger Eigentumsverhältnisse, veraltetem Baurecht etc. äußerst schwierig ist. Aufbauend auf der Datenbank ist es erforderlich, die Flächen aktiv zu bearbeiten sowie konkrete Maßnahmen zur Flächenaktivierung zu ergreifen und für die verwaltungsinternen Aufgaben finanzielle und personelle Ressourcen zur Verfügung zu stellen.

Hierzu hat die Landeshauptstadt Stuttgart im Jahr 2014 zur operativen Weiterführung des NBS im Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung eine Stelle für das Flächenent-

Die Betrachtung des NBS als gemeinschaftliche Aufgabe der Verwaltung ist die wesentliche Voraussetzung für die erfolgreiche Praxis. Das NBS lebt durch eine tiefe Überzeugung und dem Bekenntnis zur Innenentwicklung der unterschiedlichen Organisationseinheiten, die mit der Planung und Flächenaktivierung betraut sind, sowie durch deren engagiertes Mitwirken bei der dauerhaften Suche nach neuen Flächenpotenzialen. Dazu zählen das Amt für Liegenschaften und Wohnen, die Abteilung Wirtschaftsförderung, das Amt für Umweltschutz sowie das Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung der Landeshauptstadt Stuttgart. Neue Bauflächen werden heute hauptsächlich durch die tägliche Arbeit der in den jeweiligen Ämtern betroffenen Abteilungen identifiziert. Das gezielte und systematische Scannen des Stadtgebietes nach NBS-Flächen wird aber immer wichtiger, da die offensichtlichen Nachverdichtungspotenziale stadtweit weitestgehend erhoben sind.

Eine der wichtigsten Fragen, mit denen sich die Stadt Stuttgart dabei auseinandersetzt, ist die nach stadtverträglichen Dichten. Die Diskussion zur städtebaulich adäquaten Dichte wird dabei auf Ebene der Quartiere und konkreter Grundstücke geführt. Die Planungsabteilungen bringen ihre Kenntnisse

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Abbildung 3: NBS-Flächen im Stadtgebiet

Quelle: Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung Stuttgart, Lagebericht 2015

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und planerischen Einschätzungen über die städtebauliche Situation vor Ort, die Stadtentwicklungsplanung ihr Wissen über die gesamtstädtische Entwicklungssituation sowie den zu deckenden Bedarfen. Durch diesen Abwägungsprozess gelingt es, angemessene Dichten mit gleichzeitig hoher städtebaulicher Qualität zu definieren.

Die Weiterentwicklung der NBS-Datenbank Im Sinne einer doppelten Innenentwicklung sind an die Überplanung der Bauflächenpotenziale hohe Qualitätsmaßstäbe zu setzen: positive Grünflächenbilanz, Erhöhung der Aufenthaltsqualität im öffentlichen Raum, angemessene und verträgliche städtebauliche Dichte. Ein besonderes Augenmerk ist auf jene NBS-Flächen zu richten, die durch Grünsanierungsbereiche oder Grünkorridore des Flächennutzungs- und Landschaftsplans überlagert werden.

Ein weiterer Schritt auf dem Weg zu mehr Freiraumqualität und der Berücksichtigung ökologischer Belange bei der Aktivierung von Potenzialflächen wird die für die nahe Zukunft geplante Implementierung klimarelevanter Aspekte in die NBS-Datenbank unter dem Namen Klimaplanungspass (KlippS) sein. Hierfür wird für alle in der Datenbank hinterlegten Bauflächenpotenziale eine Bewertung hinsichtlich ihrer stadtklimatischen Bedeutung durchgeführt, die in einen flächenbezogenen Klimaplanungspass münden. Die Bewertungsergebnisse können in der Datenbank dokumentiert werden und sind damit jederzeit abrufbar. Das ermöglicht die Innenentwicklungsbemühungen der Stadt Stuttgart in einen direkten Zusammenhang zum Klimawandel und der klimatischen Bedeutung von Nachverdichtungsflächen in gesamtstädtischen Kontext zu setzen.

Der planerische Anspruch nach „mehr Stadt in der Stadt“ durch Nachverdichtung unter Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten und Lebensqualität erfordert ein Zusammendenken von Wohnen, Gewerbe, sozialer Infrastruktur und Freiraum, um mehr urbane Qualitäten in den Quartieren zu gewinnen. Das bedeutet einerseits, dass Gebiete mit Nach-

verdichtungspotenzialen verträglich und angemessen baulich ergänzt werden, und andererseits in Stadtbereichen mit sehr hohen Bestandsdichten im Einzelfall auch eine Dichtereduzierung erfolgen kann, um neue urbane Qualitäten in diesen Bereichen zu erzielen.

Im NBS werden bis zum jetzigen Zeitpunkt nur Bauflächenpotenziale aufgenommen. Die Darstellung der für eine nachhaltige Innenentwicklung wichtigen Freiflächenpotenziale in den Innenbereichen bleibt dabei unberücksichtigt.

Damit aber eine adäquate Berücksichtigung der Freiräume im Sinne der doppelten Innenentwicklung und der stadtklimatischen Besonderheiten Stuttgarts stattfinden kann, sollte das NBS zukünftig auch Freiflächenpotenziale darstellen. Möglich wäre dies u. a. über die Einführung eines neuen Flächentyps, der Innenbereichsflächen darstellt, die eine zu hohe bauliche Dichte aufweisen und die ihr Innenentwicklungspotenzial durch eine Dichtereduzierung entfalten würden. Das würde eine Umstrukturierung und Weiterqualifizierung des NBS erfordern, den Grundsatz der doppelten Innenentwicklung aber noch stärker mit dem NBS verknüpfen.

Fazit Mit Hilfe des NBS ist es gelungen, die Innenentwicklung konsequent zu fördern und gleichzeitig den Außenbereich zu schonen und so eine hohe urbane Wohn- und Lebensqualität zu sichern. Die Vermutung, dass der Bestand der Flächenpotenziale im Laufe der Zeit zurückgeht, hat sich bisher nicht bestätigt.

Hier wird von „nachwachsenden Potenzialen“ gesprochen.

Obwohl laufend Flächen aktiviert, nachverdichtet oder umgenutzt werden, lassen sich stets neue Potenziale identifizieren.

Die aktuell anstehende Diskussion darüber, wie auch in Zukunft für die Innenentwicklung ausreichend relevante Flächen identifiziert und aktiviert werden können und welche städtebauliche Dichten angemessen und verträglich sind, sind die spannendsten Fragestellungen, deren Beantwortung wegweisend für die Zukunft der Stuttgarter Innenentwicklung sein wird.

Literatur Landeshauptstadt Stuttgart, Arbeitsgruppe NBS, Nachhaltiges Bauflächenmanagement (NBS) (2015): Nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart. Lagebericht 2015, Stuttgart oder Internet: https://www.stuttgart.de/ bauflaechen Landeshauptstadt Stuttgart (2015): Zeitstufenliste Wohnen 2014 – Fortschreibung. Potenzia-

le für den Wohnungsbau in Stuttgart, Gemeinderatsdrucksache Nr. 74/2015, Stuttgart oder Internet: https://www.stuttgart.de/img/mdb/ item/337396/107985.pdf Landeshauptstadt Stuttgart (2017): Zeitstufenliste Wohnen – Potenziale für den Wohnungsbau in Stuttgart. Sachstandbericht 2016, Gemeinderatsdrucksache Nr. 255/2017, Stuttgart

oder Internet: https://www.stuttgart.de/img/ mdb/item/337396/129948.pdf Landeshauptstadt Stuttgart (2014): Zeitstufenliste Gewerbe 2014 – Potenziale für Industrie, Handwerk und Dienstleistungen in Stuttgart – Fortschreibung, Gemeinderatsdrucksache Nr. 312/2015, Stuttgart.

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Eduard Kohleber, Christoph Trinemeier

Regionale Siedlungsentwicklung der Metropolregion Rhein-Neckar – Aufbau und die Nutzung des „Raum + Monitor“ und seine Bedeutung für die kommunale Siedlungsentwicklung Mit der Fortschreibung des Einheitlichen Regionalplans RheinNeckar trägt der Verband Region Rhein-Neckar den neuen Rahmenbedingungen der Siedlungsflächenentwicklung Rechnung.

Mit Blick auf die wohnbauliche Flächenentwicklung in der Metropolregion Rhein-Neckar sind dabei im Wesentlichen zwei Aspekte von Bedeutung: - Zum einen gilt es den quantitativen Bedarf an künftigen Wohnbauflächen zu ermitteln und zum anderen muss geprüft werden, ob und inwieweit aktuell vorhandene Flächenreserven zur Deckung des ermittelten Bedarfs zur Verfügung stehen.

- Im Sinne eines regionalen Siedlungsflächenmanagements geht der Verband diesen Fragestellungen auf der Grundlage quantitativer Erhebungs- bzw. Erfassungsmethoden nach und leitet daraus Erkenntnisse und Anpassungsnotwendigkeiten für die formelle Regionalplanung im Rahmen der Regionalplan-Fortschreibung ab.

Eduard Kohleber Referent für Regionalplanung, Flächenmanagement und Raumbeobachtung beim Verband Region Rhein-Neckar : eduard.kohleber@vrrn.de Dr. Christoph Trinemeier Leitender Direktor beim Verband Region Rhein-Neckar : christoph.trinemeier@vrrn.de Schlüsselwörter: Regionalplanung – Einheitlicher Regionalplan Rhein-Neckar – Flächenmanagement – Raum + Monitor – Metropolregion Rhein-Neckar – Verband Region Rhein-Neckar

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STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

Ausgangslage Die Metropolregion Rhein-Neckar, im Schnittpunkt der drei Bundesländer Baden-Württemberg, Hessen und RheinlandPfalz gelegen, gehört als europäische Metropolregion zu den wichtigsten Wirtschaftsstandorten Deutschlands. Mit sieben Land- und acht Stadtkreisen zählen insgesamt 290 Kommunen zur Region. Die größten Städte sind Mannheim, Ludwigshafen und Heidelberg. Neben diesen drei Oberzentren liegen über die Region verteilt 30 Mittelzentren. Auf einer Fläche von rund 5.600 Quadratkilometern leben ca. 2,4 Millionen Menschen. Die Metropolregion Rhein-Neckar zählt als attraktiver Wohn- und Arbeitsstandort zu den Zuwanderungsregionen in Deutschland mit einer starken Nachfrage nach Wohn- und Gewerbeflächen.

Abbildung 1: Räumliche Abgrenzung der Metropolregion RheinNeckar

Der Verband Region Rhein-Neckar (VRRN) ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Mannheim. Eine Kernaufgabe des VRRN ist gemäß Artikel 3 des Staatsvertrages Rhein-Neckar (Baden-Württemberg, Hessen und RheinlandPfalz) die grenzüberschreitende Regionalplanung für das Gebiet der Metropolregion Rhein-Neckar. Das zentrale Steuerungsinstrument für eine dynamische und gleichermaßen nachhaltige Entwicklung der Metropolregion Rhein-Neckar ist der Einheitliche Regionalplan Rhein-Neckar. Als rechtlich bindende Grundlage für die räumliche Ordnung der vielfältigen,

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oft widerstreitenden Anforderungen an den Lebens- und Arbeitsraum Rhein-Neckar wurde der Einheitliche Regionalplan Rhein-Neckar in den Jahren 2007 bis 2013 erarbeitet und ist seit 2014 rechtskräftig.

Die lange Verfahrensdauer des komplexen Regionalplanaufstellungsverfahrens führte dazu, dass verschiedene Themenfelder des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar bereits kurze Zeit nach Erlangen der Rechtskraft auf den Prüfstand gestellt werden mussten, um das Plankonzept an aktuelle Entwicklungen anzupassen und neue planerische Herausforderungen frühzeitig aufzugreifen. Dabei sollen zum einen Fragen der Flächenbereitstellung für die Siedlungsentwicklung und deren notwendige Spielräume für eine weiterhin prosperierende Entwicklung in der Region aufgegriffen werden. Zum anderen sollen parallel auch die ökologischen Grundlagen der regionalen Freiraumentwicklung aufgezeigt und aktualisiert werden.

Darüber hinaus setzt sich der VRRN im Rahmen des Arbeitsfeldes Flächenmanagement dafür ein, die Überbauung von Freiflächen außerhalb von Siedlungsbereichen zu verringern. So sollen möglichst viele Flächen für die Landwirtschaft, aber auch für Ökologie und Naherholung erhalten werden, indem vorrangig innerörtliche Brachflächen einer Neu- bzw.

Wiedernutzung zugeführt werden. Diese Bemühung spiegelt auch der Einheitliche Regionalplan wider. Demnach sollen Städte und Gemeinden künftig noch stärker dem raumplanerischen Leitprinzip „Innen- vor Außenentwicklung“ folgen und vorhandene Flächenpotentiale nutzen.

Fortschreibung des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar Wesentliche Grundlage der Siedlungsentwicklungskonzeption des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar sind amtliche Bevölkerungs-, Haushalts- und Wohnbauflächenvorausrechnungen. Ein Bedarf an Wohnbauflächen resultiert aus der Veränderung der Bevölkerungszahl, ihrer Altersstruktur sowie dem Haushaltsbildungsverhalten. Unterschiedliche methodische Vorgehensweisen der drei Statistischen Landesämter führten dazu, dass bei der Aufstellung des Einheitlichen Regionalplans nicht direkt auf deren Prognosen zurückgegriffen werden konnte und der Verband Region Rhein-Neckar im Jahr 2007 eine eigene, einheitliche Bevölkerungsvorausrechnung mit dem Zielhorizont 2020 in Auftrag gab. Dementsprechend sind auch die Wohnbauflächenbedarfswerte des Einheitlichen Regionalplans auf den Zielhorizont 2020 ausgerichtet und können nicht durch den Verband Region Rhein-Neckar eigenständig fortgeschrieben werden.

Aufgrund der mangelnden Flexibilität der bisherigen Berechnungsmethodik und damit einhergehend fehlender Werte über den Zielhorizont hinaus sowie der nicht mehr aktuellen Datengrundlagen besteht die Notwendigkeit zur Weiterentwicklung der Wohnbauflächenbedarfsabschätzung im Rahmen einer Teilfortschreibung des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar. Ziel ist es, ein Verfahren zu entwickeln, welches möglichst auf vorhandenen Daten von Bund bzw. Ländern aufbaut und keine (erneute) eigene Bevölkerungsprognose

für die Region Rhein-Neckar erfordert und dennoch an den bestehenden Einheitlichen Regionalplan Rhein-Neckar anknüpfen kann. Gleichzeitig sind die unterschiedlichen Regelungen zur Verbindlichkeit der Planvorgaben in den einzelnen Bundesländern zu berücksichtigen und die raumstrukturellen Unterschiede in der Region in ausreichender Differenzierung abzubilden. Statt absoluter Schwellen- bzw. Orientierungswerte für einen festen Zeithorizont, wie im rechtskräftigen Regionalplan, soll deshalb ein Berechnungsweg vorgegeben werden, der einfach nachvollziehbar und zeitlich flexibel von den Kommunen in der Region im Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung angewendet werden kann.

Bei der Entwicklung der neuen Methodik zur Flächenbedarfsabschätzung stellten sich erneut die besonderen Herausforderungen im Schnittpunkt dreier Bundesländer. Jedes Bundesland erstellt in unterschiedlichen Zeitabständen Bevölkerungs- und Haushaltprognosen mit unterschiedlichen Grundannahmen (insbesondere bei der Wanderung) und unterschiedlichen Berechnungsmethoden. Eine einfache regionsbezogen „Addition“ der Einzelprognosen würde daher zu Verzerrungen zwischen den drei Teilräumen führen und dem Auftrag einer einheitlichen Regionalplanung zuwiderlaufen.

Aus diesem Grund wird für die neue Bedarfsermittlung auf die Bevölkerungs- und Haushaltsprognose des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) zurückgegriffen, die über die drei Bundesländer hinweg auf einer einheitlichen Basis und mit einheitlichen Annahmen erstellt wurde.

Auf der Grundlage der BBSR-Prognose werden gesamtregionale Bedarfswerte (Globalwerte) ermittelt durch die sich anschließend mit hinreichender Genauigkeit regionalplanerische Steuerungsansätze entwickeln lassen. Der ermittelte Gesamtbedarf wird nach regionalplanerischen Kriterien mittels differenzierter Zuwachsfaktoren auf die Kommunen entsprechend ihrer Wohnfunktion verteilt. Als regionalplanerische Kriterien für die Zuordnung der jeweiligen Wohnfunktion wird zum einen die bereits im rechtskräftigen Regionalplan festgelegte zentralörtliche Funktion der Gemeinden herangezogen.

Im Sinne einer nachhaltigen regionalen Verkehrskonzeption dient als weiteres wesentliches Kriterium für die Verteilung des regionalen Wohnbauflächengesamtbedarfs der qualifizierte, schienengebundene ÖPNV-Anschluss. Nach diesem Vorgehen wird die Wohnbauflächenbedarfsberechnung stärker auf der Grundlage regionalplanerischer Zielsetzungen ausgerichtet, da es dabei nicht nur um das „Wieviel“ sondern wesentlich um das „Wo“ geht.

Hinsichtlich der räumlichen Zuordnung des gesamtregionalen Wohnbauflächenbedarfs unterscheidet der Einheitliche Regionalplan Rhein-Neckar bei seinen Vorgaben zwischen Kommunen: - die auf Eigenentwicklung beschränkt sind, d. h. ihren Bedarf an Wohnbauflächen lediglich aus der ortsansässigen Bevölkerung heraus ableiten, - die vorrangig auf die Eigenentwicklung beschränkt sind, jedoch im Rahmen des ermittelten Bedarfswertes auch über die Nachfrage aus der örtlichen Eigenentwicklung hinaus zusätzliche Wohnbauflächen ausweisen können, da sie im Unterschied zu den ausschließlich auf die Deckung des Eigenbedarfs festgelegten Kommunen, wenn auch

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unvollständig, Standortkriterien erfüllen (z. B. qualifizierter, schienengebundener ÖPNV-Anschluss), die für die Festlegung der Siedlungsbereiche Wohnen gelten und Gemeinden bzw. Gemeindeteilen, die als „Siedlungsbereich Wohnen“ über die Eigenentwicklung hinaus im Wesentlichen den Flächenbedarf aus Wanderungsgewinnen decken sollen.

re, die im Rahmen der Regionalplanung für alle Kommunen zugrunde zu legen ist.

Neben einem Bedarf aus Eigenentwicklung besteht regelmäßig ein Wohnungsbedarf aus Zuwanderung bzw. Wanderungsgewinnen. Dieser wird auf die Siedlungsbereiche Wohnen bzw. auf die Eigenentwickler mit Zusatzbedarf aufgeteilt (Abbildung 2).

Der aktuellen BBSR-Bevölkerungs- und Haushaltsprognose zufolge kann die Metropolregion Rhein-Neckar bis zum Jahr 2030 mit einem leichten Bevölkerungszuwachs von rund 30.000 Einwohnern rechnen. Allerdings ist auch erkennbar, dass insgesamt ein Wanderungsüberschuss bis zum Jahr 2030 von rund 115.000 Einwohnern besteht, sodass in der Region insgesamt kein natürlicher Bevölkerungszuwachs (Geburtenüberschuss) zu verzeichnen ist. Zudem wächst der BBSRPrognose zufolge die Anzahl von Haushalten in der gesamten Region bis zum Jahr 2030 um rund 63.000 Haushalte. Auf Basis dieser Eingangsgrößen zur Wanderung und zum Haushaltsbildungsverhalten wird werden im Weiteren die entsprechenden Zuwachsfaktoren für die wohnbauliche Entwicklung der Gemeinden ermittelt.

Ausgehend von der BBSR-Bevölkerungsprognose für die Metropolregion Rhein-Neckar, und der dort ausgewiesenen Zahl für die Wanderungsgewinne, ergibt sich bis zum Jahr 2030 ein Wanderungsgewinn von 114.657 Einwohnern. Dieser entspricht bei einer durchschnittlichen Haushaltsgröße von 1,9 Personen/Haushalt im Prognosejahr 2030 einer zusätzlichen Anzahl an Haushalten von 60.346 Haushalten. Diese sind entsprechend der regionalplanerischen Zielsetzung – Wanderungsgewinne im Wesentlichen in den Siedlungsbereichen Wohnen zu decken – zu 90 % in den Siedlungsbereichen Wohnen sowie zu 10 % in den Eigenentwicklern mit Zusatzbedarf vorzuhalten bzw. zu schaffen. Bei einem prognostizierten Zuwachs bis zum Jahr 2030 von 54.311 Haushalten in den Siedlungsbereichen Wohnen und 6.035 Haushalten in den Kommunen mit Eigenentwicklung mit Zusatzbedarf ergibt sich damit eine prozentuale Zuwachsrate von 2 % bzw.

1 % Wohneinheit je 5 Jahre. Dieser Wert ist in den jeweiligen Kommunen als Zuschlag zum Basiswert (0,8 % je 5 Jahre) anzusetzen, sodass sich für Siedlungsbereiche Wohnen eine Gesamtzuwachsrate von 2,8 % Wohneinheiten je 5 Jahre und für die Eigenentwickler mit Zusatzbedarf eine Zuwachsrate von 1,8 % je 5 Jahre ergibt.

Die benannten Werte sind als prozentuale Zuwachsraten auf die Anzahl der vorhandenen Wohneinheiten zu verstehen, um den Bedarf an zusätzlichen Wohneinheiten aufgrund der Singularisierung und der Wanderungsgewinne abzuschätzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich über diesen Weg zunächst ein oberer Eckwert für den Bedarf ergibt. Danach kann der Flächenbedarf über Dichtewerte, auch zunächst als Brutto-Bedarf, ermittelt werden. Von dem Brutto-Flächenbe-

-

In einem ersten Rechenschritt wird dabei zunächst der Bedarf für die Eigenentwicklung der Kommunen in der Region ermittelt. Dieser ergibt sich grundsätzlich aus dem Bevölkerungszuwachs aus natürlicher Bevölkerungsentwicklung sowie der Verkleinerung der Haushalte (Singularisierung). Da ein natürlicher Bevölkerungszuwachs in der Region Rhein-Neckar aufgrund der geringen Geburtenraten nicht mehr besteht, ergibt sich der Bedarf für zusätzliche Wohnungen im Rahmen der Eigenentwicklung ausschließlich aus der Verkleinerung der Haushalte (Abbildung 2). Demnach ist in der gesamten Metropolregion Rhein-Neckar bis zum Jahr 2030 gegenüber 2014 ein Zuwachs von 30.502 Haushalten (ohne Wanderungen), bzw. ein prozentualer Zuwachs von 2,6 % innerhalb von 16 Jahren (2014 bis 2030), zu erwarten. Das entspricht einer Zuwachsrate als Basiswert von 0,8 % Wohneinheiten je 5 Jah-

Abbildung 2: Ermittlung der Zuwachsfaktoren der Wohnbauflächenbedarfsberechnung

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darf sind dann Reserveflächen in den Flächennutzungsplänen, Baulücken- sowie Brach- und Konversionsflächen abzuziehen, um den tatsächlichen Flächen-Neubedarf zu ermitteln (Abbildung 3).

Aufbau eines Regionalen Siedlungsflächenmonitorings Mit Blick auf eine nachvollziehbare Flächenbilanzierung sowie als Begründung für die Ausweisung zusätzlicher Wohnbauflächen im Rahmen der Fortschreibung des Plankapitels Wohnbauflächen des Einheitlichen Regionalplans ist neben der Ermittlung des potentiellen Wohnbauflächenbedarfes auch ein Abgleich mit den aktuell vorhandenen Potentialen in den Kommunen zwingend erforderlich.

Für die Aufstellung des Einheitlichen Regionalplans RheinNeckar wurden 2007 die Innenentwicklungspotentiale im Rahmen des grenzüberschreitenden Modellprojektes Raum + in enger Zusammenarbeit mit den Kommunen im badenwürttembergischen Teil der Metropolregion quantitativ ermittelt und qualitativ bewertet. Mit Unterstützung der zuständigen Landesministerien wurden darüber hinaus in den Jahren 2008/2009 auch die Innenentwicklungspotentiale in den Kommunen in der Rheinpfalz und im Kreis Bergstraße erhoben. Die Ergebnisse aus dem Kooperationsprojekt „Raum +“ sind in die „Wohnbauflächenbilanz Rhein-Neckar 2020“ im Rahmen der Aufstellung des Einheitlichen Regionalplans eingeflossen. Dabei wurden diejenigen Potentiale über 2.000 qm berücksichtigt, die nach Einschätzung der Kommunen in der Laufzeit des Einheitlichen Regionalplans aller Voraussicht nach umsetzbar sind. Im Ergebnis stand seinerzeit einem regionsweiten Bedarf von 1.864 ha bis zum Zieljahr 2020 ein Potential von 3.593 ha im Erhebungsjahr 2010 gegenüber.

weite Siedlungsflächendatenbank Raum + Monitor eingeführt.

Die Datenbank Raum + Monitor wird in Rheinland-Pfalz von den oberen Landesplanungsbehörden der Struktur- und Genehmigungsdirektionen Nord und Süd verwaltet und betrieben. Raum + Monitor bietet den Kommunen die Möglichkeit zur systematischen Erfassung der Flächenreserven entsprechend der Kategorien Innenpotential, Außenpotential sowie Baulücken. Potentiale sind in der Datenbank u. a. unbebaute bzw. untergenutzte Bauflächen des rechtswirksamen Flächennutzungsplans. Raum + Monitor ermöglicht es den Kommunen Reserveflächen im Sinne eines Flächenkatasters zu erfassen und diese entsprechend der jeweiligen Flächenkategorie mit einer Vielzahl von Merkmalen zu versehen (Tabelle 1).

Während „Raum + Monitor“ bei den rheinland-pfälzischen Kommunen inzwischen als landesweit einheitliche Datengrundlage etabliert ist, wurde das Projekt Raum + in den beiden anderen Landesteilen der Metropolregion Rhein-Neckar nach der Ersterhebung nicht weitergeführt. Somit entspricht die beim Verband Region Rhein-Neckar vorhandene Datengrundlage der gesamtregionalen Flächenpotentiale dem Stand der Aufstellung des Einheitlichen Regionalplans und ist mittlerweile zwischen sechs und zehn Jahren alt. Da insbesondere in den vergangenen Jahren eine erhöhte Dynamik der Bautätigkeit zu verzeichnen war, kann kaum verlässlich abgeschätzt werden, wie viele der seinerzeit erhobenen Flächenpotentiale, sowohl im Innen- als auch im Außenbereich, in der Region tatsächlich noch verfügbar sind.

Für die Ermittlung der vorhandenen Wohnbauflächenpotentiale im Rahmen der Fortschreibung des Einheitlichen Regionalplans will der Verband Region Rhein-Neckar daher gemeinsam mit den Kommunen der Region ein einheitliches, online-basiertes Siedlungsflächenmonitoring etablieren. Hierfür wird die für den rheinland-pfälzischen Teil der Region bereits eingeführte Flächenmonitoring-Plattform Raum + Monitor durch den Verband Region Rhein-Neckar für die gesamte

Ausgehend von den positiven Erfahrungen in der Metropolregion Rhein-Neckar wurde in Rheinland-Pfalz die landes-

Abbildung 3: Rechenweg der wohnbaulichen Bedarfsermittlung (Beispielrechnung)

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Metropolregion Rhein-Neckar zur Verfügung gestellt. Auch weil seitens der zuständigen Genehmigungsbehörden in Rheinland-Pfalz eine Potentialerfassung bei FNP-Fortschreibungen regelmäßig eingefordert wird, wurden die Daten im Laufe der Jahre durch die Kommunen weiter ergänzt, aktualisiert und gepflegt. Viele Städte und Gemeinden nutzen die Plattform aber auch regelmäßig für das interne, kommunale Siedlungsflächen-Management und Baulückenkataster.

Ziel des Verbandes für die beiden rechtsrheinischen Teilgebiete der Metropolregion Rhein-Neckar ist es, das bereits bestehende System räumlich zu erweitern, um ein regional einheitliches Monitoring der Siedlungsentwicklung bereit zu stellen. Insbesondere für kleinere Kommunen ist die kostenfreie und einfache Nutzung der Plattform für das eigene kommunale Siedlungsflächenmanagement hilfreich, um auf

diese Weise zum einen langfristig-konzeptionell planen, zum anderen um die rechtlichen Vorgaben von Bund und Land zur flächensparenden Siedlungsentwicklung aufzugreifen aufgreifen und abzuarbeiten abarbeiten zu können. Vom Verband Region Rhein-Neckar werden in einem ersten Schritt die in den Städten und Gemeinden des badischen badenwürttembergischen und hessischen Teilraums noch vorhandenen Wohnbauflächenpotentiale zunächst durch eigene GIS-gestützte Erhebungen ermittelt (Auswertung von Liegenschaftskarten, Flächennutzungsplänen und Luftbildern) und in enger Abstimmung mit der kommunalen Planungsebene in das Monitoring-System überführt. Damit wird eine Grundlage geschaffen, die sowohl für einheitliche Betrachtungen im regionalen und überregionalen Vergleich geeignet ist, als auch eine differenzierte und sachgerechte Lagebeurteilung der aktuellen Situation vor Ort ermöglicht.

Tabelle 1: Übersicht der zu erfassenden Merkmale im Raum + Monitor Flächenkategorie Außenreserven Innenpotentiale Baulücken (unbebaute Flächen im FNP au- (unbebaute oder untergenutzte Flächen im FNP (unbebaute oder untergenutzte ßerhalb der Ortslage nach ATKIS) innerhalb der Ortslage nach ATKIS > 2.000 m²) Bauflächen im FNP innerhalb oder außerhalb der Ortslage nach ATKIS < 2.000 m²) Allgemeine Angaben

Angaben zur Nutzungsart

Verwaltungsraum und Gemeindename

Verwaltungsraum und Gemeindename

Verwaltungsraum und Gemeindename

Flächengröße

Flächengröße

Flächengröße

Ortslage und Ortsteil

Ortslage und Ortsteil

Ortslage und Ortsteil

Nutzungsart gemäß rechtskräftigem FNP (W, M, G)

Nutzungsart gemäß rechtskräftigem FNP (W, M, G)

Nutzungsart gemäß rechtskräftigem FNP (W, M, G)

Planungsstand gemäß rechtskräf- Planungsstand gemäß rechtskräftigem FNP tigem FNP Art der geplanten Folgenutzung Beurteilung der aktuellen Nutzung und Bausubstanz überbauter Flächen Angaben zum Planungsstand

Konzeptphase Schaffung Baurecht Erschließung, Bau Angaben zum Planungsrecht

Angaben zu Eigentümerverhältnissen

Eigentümertyp (z. B. kommunal, privat)

Angaben zur Altlasten-situation

Altlastensituation (Verdacht, bestätigt, Sanierung geplant, Sanierung abgeschlossen)

Angaben zur Aktivierung

Aktivierbarkeit bzw. Realisierbarkeit einer Bebauung

Aktivierbarkeit bzw.

Realisierbarkeit einer Bebauung

Art, Dauer und Grund einer möglichen Blockade Art, Dauer und Grund einer möglichen Blockade Sonstige Angaben

Erschließungssituation

Nachfragesituation Erschließungssituation weitere Beeinflussungen der Fläche (z. B. Topografie, Hochwasser)

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STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

Stadtforschung

Matthias Schulze-Böing

„Man muss sich Sisyphos als glücklichen Menschen vorstellen“ Ein Konzept für kommunale Integrationspolitik Immigration hat erhebliche Auswirkungen auf Städte. Immigration kann die Entwicklungschancen von Städten positiv beeinflussen, sie bringt aber in aller Regel auch erhebliche Belastungen in den Bereichen der Sozialpolitik, des Wohnens, des Arbeitsmarktes und des Zusammenlebens in der Stadtgesellschaft mit sich. Umstritten ist die Frage, wie ethnische und soziale Segregation, die oft im Zusammenhang mit Immigration auftritt, zu beurteilen ist – als soziale Differenzierung und als Form der Bewältigung von Fremdheit oder als Ausdruck von Ungleichgewichten und Störungen städtischer Entwicklung. Der Artikel diskutiert diese Fragen in einer kommunalen Perspektive und beschreibt eine kommunale Integrationsstrategie am Beispiel der Stadt Offenbach am Main.

Immigration flows have lasting impacts on cities. Immigration can contribute to wealth, growth and strengthen the resilience of urban social systems. But immigration is also imposing burdens on cities and causing imbalances and threats to urban development with regard to social policy expenditures, the labor market, housing and the life of urban communities. Ethnic and social segregation is a controversial topic insofar it can be looked at as a mode of systemic coping with diversity or on the contrary as social anomie and a hindrance to social integration. The article discusses these issues in a local authority-perspective and provides a policy approach based on the practice and strategy of the City of Offenbach.

Dr. Matthias Schulze-Böing Leiter des Amtes für Arbeitsförderung, Statistik und Integration bei der Stadtverwaltung Offenbach am Main und Geschäftsführer von MainArbeit – kommunales Jobcenter Offenbach, Projektleiter Soziale Stadt : schulze-boeing@offenbach.de Schlüsselwörter: Immigration – Integration – Soziale Entwicklung – Kommunales Managment

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Städte sind Zentren für Immigration

Die deutsche Gesellschaft macht sich, sehr langsam, aber doch unübersehbar auf den Weg, Zuwanderung als prägenden Faktor für künftige Entwicklungen zu erkennen, den potenziellen Nutzen von Zuwanderung anzuerkennen und sich der Notwendigkeit der Gestaltung und Steuerung bewusst zu werden.

Die Flüchtlingsbewegungen der Jahre 2015 und 2016 und die darauf folgenden innenpolitischen Debatten haben sehr deutlich werden lassen, dass in Deutschland vieles nachzuholen ist. Immigration und Integration wurden zu Schlüsselthemen.

Der Überschwang der „Willkommenskultur“, der 2015 noch das Bild geprägt hat, weicht allmählich einer realistischeren Betrachtung. Das ist notwendig und sinnvoll, denn weder die Negation von Zuwanderung noch die undifferenzierte Befürwortung von Immigration wird den Herausforderungen der Gegenwart und der Zukunft gerecht, schon gar nicht die Verklärung von Heterogenität und kulturellen Brüchen unter dem Konzept der multikulturellen Gesellschaft.

Der Weg zu einer realistischen Immigrationspolitik ist sicher noch sehr weit, zu sehr gehen politischen Positionen dazu noch auseinander. Auch über die Prämissen gelingender Integration von Immigranten gibt es noch viele Unklarheiten. Die Faktoren, die die Dynamik von Immigration und Integration beeinflussen, sind in vieler Hinsicht noch zu erforschen. Unbestritten ist, dass Bildung und die Teilhabe am Arbeitsmarkt Schlüssel für gelingende Integration sind. Zu diesen Themengebieten gibt es inzwischen eine Fülle von Erkenntnissen.

Wichtig sind aber auch Fragen der Bildung von „sozialem Kapital“, von Solidarität und wechselseitigem Vertrauen unter den Bedingungen wachsender ethnischer, kultureller und sozialer Vielfalt (Collier 2013, Panth 2010, Putnam 2007), Fragen des Einflusses von Mustern zirkulärer und transitorischer Migration auf Integrationsprozesse und nicht zuletzt auch Fragen der dauerhaften Bindung ethnischer Gemeinschaften an Herkunftsländer durch strategisch motivierte Diasporapolitiken dieser Länder (Scheffer 2016). Ruud Koopmans (2017) machte jüngst eindrucksvoll und empirisch belegt darauf aufmerksam, dass Integration ohne ein gewisses Maß von kultureller Assimilierung nicht zu haben ist und „multikulturalistische“ Diversitätspolitiken scheitern.

Näher betrachtet, ist Immigration auch und vor allem ein Thema der Städte (IOM 2016). Sie sind, zumindest in Deutschland und Europa, überwiegend Ziel der bestehenden Migrationsströme. Sie sind historisch über Jahrhunderte durch

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Stadtforschung

Immigration geprägte Sozialsysteme und sie sind, wenn es um Integration geht, sicher die wichtigste politische Ebene im gesellschaftlichen Gefüge der Aufnahmegesellschaft.

Durch den Bestseller „Arrival City“ des kanadischen Journalisten Doug Saunders (2011) bekam dieser Sachverhalt vor einigen Jahren ein einprägsames und anschlussfähiges Label.

Er beschreibt, wie die weltweite Realität von Migration das Gesicht von Städten verändert, wie sich durch Migration neue Formen der Stadt-Land-Beziehung über große räumliche Distanzen herausbilden (zwischen dem Dorf im Herkunftsland und dem „Dorf in der Stadt“ bzw. der ethnischen Gemeinschaft in der Ankunftsstadt), wie sich durch Migration aber auch neue Springquellen von Wohlstand und wirtschaftlicher Entwicklung herausbilden. Saunders blendet die problematischen Aspekte von Immigration in den Städten, die Probleme von sozialer Belastungen, die Risiken residenzieller Segregation und kultureller Fremdheit zwischen Stadtgesellschaft und Neu-Ankömmlingen nicht aus, gibt aber all diesen Phänomenen eine positive, an manchen Stellen zuweilen aber auch allzu optimistische Wendung. Wenn sich etwa bestimmte ethnische Gruppen in einzelnen Stadtteilen konzentrieren, sieht Saunders, ganz in der Tradition einer sozialkritischen Stadtforschung (Häußermann/Siebel 2001; Siebel 2012), eher den Vorteil der Bildung ethnischer Netzwerke, die Neu-Immigranten auffangen können und blendet negative Effekte für den Zusammenhalt der Stadtgesellschaft und nicht zuletzt die Entwicklungschancen der betroffenen Immigranten aus.

Wie man auch immer zu einzelnen Thesen von Saunders steht, er hat die Unverzichtbarkeit des Potenzials von Städten für eine produktive Gestaltung von Migrationsprozessen in sehr eindrucksvoller Weise in den Fokus gerückt und er hat eine erste Antwort auf die Frage gegeben „Wie schaffen wir das (mit der Integration)?“. Wenn wir es überhaupt schaffen, so muss man Saunders wohl verstehen, dann nur in den Städten, den „Arrival Cities“ – wenn sie denn funktionieren und einen Modus finden, mit Immigration umzugehen und Integration zu „produzieren“.

2

Immigration in den Städten – Chancen und Herausforderungen

a) Wirtschaft und Arbeit Immigration ist für Städte wie für die Gesellschaft insgesamt mit Chancen verbunden, aber ganz offenkundig auch mit Herausforderungen und Belastungen, die man im Auge behalten muss.

Als Vorteil kann sicher gelten, dass Immigration in aller Regel ein Stimulus für wirtschaftliches Wachstum ist. Es kommen neue Arbeitskräfte, auch wenn sie nicht immer sofort einsetzbar sind, weil sie erst qualifiziert werden müssen. Mit den Migranten kommen zudem neue Konsumenten, die die Nachfrage für die örtliche Wirtschaft stärken. Zudem haben Immigranten oft auch unternehmerisches Potenzial, das für die lokale Wirtschaft nützlich sein kann.

Ethnische und kulturelle Vielfalt kann eine Stadt als Wirtschaftsstandort stärken. Immigranten bilden nicht nur soziale, sondern auch wirtschaftliche Brücken zwischen Ankunfts- und Herkunftsregion. Finanzielle Rücküberweisungen von Migran-

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ten in das Heimatland etwa haben in vielen Herkunftsländern volkswirtschaftlich große Bedeutung.

Ethnische und soziale Vielfalt wird als besonderes Potenzial für die Steigerung der Anpassungsfähigkeit und Resilienz der Gesellschaft, für wirtschaftliches Wachstum und kulturellen Reichtum zitiert. So zählt Richard Florida (2002) in seinem bekannten Buch über die „kreative Klasse“ Vielfalt und Toleranz zu einem der drei wesentlichen Treiber von Innovation und Wachstum in Städten1.

Schließlich können Immigranten auch die demografische Struktur von Städten verbessern, sofern der Anteil von jungen Menschen und Menschen im erwerbsfähigen Alter bei den Immigranten stärker ist als in der Aufnahmegesellschaft.

Nach den Daten des Statistischen Bundesamtes lag das Durchschnittsalter im Jahr 2015 bei den Deutschen bei 45 Jahren, bei den Nicht-Deutschen dagegen bei 37,4 Jahren2. Die Städte mit besonders hohen Ausländeranteilen, wie Frankfurt und Offenbach, sind in der Tendenz auch Städte mit einem besonders niedrigen Durchschnittsalter3.

Allerdings sind auch die Belastungsfaktoren zu sehen.

Immigration erzeugt zusätzlichen Druck auf regionale Wohnungs- und Arbeitsmärkte. Darüber hinaus sind die Quoten der Armutsgefährdeten bei den Menschen mit Migrationshintergrund in Deutschland erheblich höher als bei Menschen ohne Migrationshintergrund. Die Daten des Mikrozensus ergeben für das Jahr 2015 Werte von 27,7 bzw. 12,5 Prozent. Im Vergleich von Ausländern und Deutschen sind die Unterschiede mit 33,7 bzw. 13,8 Prozent noch deutlicher4.

Hohe Sozialausgaben können Verteilungskonflikte in den Kommunen verschärfen, wenn etwa, wie in vielen Städten mit wirtschaftlichen Strukturproblemen, Infrastrukturinvestitionen unterbleiben müssen, weil aufgrund hoher Pflichtausgaben im Sozialbereich keine Haushaltspielräume mehr vorhanden sind. b) Segregation Schließlich ist die Herausbildung ethnisch segregierter Stadtviertel eine Gefährdung für den sozialen Zusammenhalt in der Stadt. Es ist in der Stadtforschung nicht ganz unumstritten, wie Segregation zu beurteilen ist. Dem Leitbild der durchmischten Stadt, für das Segregation ein ernstes Problem der Stadtentwicklung ist, halten zum Beispiel Hartmut Häußermann und Walter Siebel (2001) und sehr pointiert auch Doug Saunders entgegen, dass dieses Leitbild nicht nur unrealistisch, sondern auch repressiv sei, da es die natürliche Selbstorganisation ethnischer Gemeinschaften in Sozialräumen den Normen der Mehrheitskultur unterordne. Ethnische Netzwerke und Cluster, die sich in segregierten Quartieren ausbilden und reproduzieren, könnten dagegen wichtige Katalysatorfunktion für die Integration von Immigranten haben. Deshalb sei das Leitbild des gemischten Viertels zugunsten der Akzeptanz von Vielfalt und Heterogenität im städtischen Raum aufzugeben5.

In der Perspektive der europäischen Städte gibt es jedoch nach wie vor gute Gründe, am Leitbild der sozial durchmischten Stadt festzuhalten. Ethnische Segregation wird zwar nie ganz zu verhindern sein, da es nur wenige Möglichkeiten des Einflusses auf die Wohnsitzwahl von Bürgern gibt und auch der Wohnungsmarkt, wo er nicht in der Hand öffentlicher Eigentümer ist, nicht punktgenau gesteuert werden kann. Aber

Stadtforschung

durch eine ausgewogene Stadtentwicklungspolitik kann ihr ebenso entgegenwirkt werden, wie durch eine integrationsorientierte Belegungspolitik öffentlicher Wohnungseigentümer.

Die europäischen Städte wie die europäischen Gesellschaften insgesamt leben davon, dass sie nicht zersplittern, sondern ein möglichst hohes Maß von sozialem Zusammenhalt über verschiedene Gruppen und Kulturen hinweg erhalten.

Gesellschaften mit einem ausgebauten Wohlfahrtsstaat bedürfen nämlich eines hohen Maßes an Akzeptanz in der Bevölkerung, um die mit hohen Sozialleistungen immer verbundenen Verteilungskonflikte zu begrenzen. Diese Akzeptanz ist sowohl auf nationaler wie auf lokaler Ebene in Gefahr, wenn sich der gesellschaftliche Zusammenhalt im alltäglichen Erfahrungszusammenhang der Menschen lockert. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit hoch segregierten Quartieren in Europa von Neukölln bis Molenbeek erscheint mir die These, dass Integration und Segregation zwanglos miteinander vereinbar seien, leichtfertig, wenn nicht sogar gefährlich zu sein. Das für solidarische Gesellschaften notwendige „soziale Kapital“ kann nicht entstehen und erhalten werden, wenn sich ethnische Gruppen in parallelen Netzwerke und Lebenswelten abschotten. Ethnische Segregation muss deshalb ganz klar als Problem und Gefahr erkannt werden. Ruud Koopmans (2017: 112–150) hat in seinen international vergleichenden Untersuchungen sehr überzeugend dargelegt, dass diese auf gesellschaftlicher wie auf lokaler Ebene nicht nur Integration verhindert, sondern auch de Lebenschancen der betroffenen Immigranten deutlich schmälert. „Multikulturalismus“ im Sinne des fraglosen Akzeptierens unterschiedlicher ethnischer Kulturen und des Verzichts auf Integration und ein Mindestmaß kultureller Anpassung schadet, wie Koopmans zeigt, nicht zuletzt den Immigranten, auch wenn er ihren Interessen auf kurze Sicht vermeintlich entgegenkommt. Multikulturalismus ist, so gesehen, nicht Ausdruck von Respekt gegenüber den Kulturen der Immigranten, sondern von Gleichgültigkeit gegenüber ihrem Schicksal in der Aufnahmegesellschaft. c) Fluktuation Wenn wir uns konkreter der Situation von Ankunftsbezirken und Ankunftsstädten zuwenden, ist es wichtig, nicht nur auf ihre besonderen Sozialstrukturen, sondern auch auf Aspekte von Bevölkerungsbewegung und Wanderungsdynamik zu achten. Ankunftsstädte sind Eingangspforten zu Ländern und Regionen, Drehscheiben mit Verteilerfunktion („gateway-cities“). In diesem Sinne haben sie bestimmte Funktion in der Organisation von Zuwanderungsprozessen.

Mit der Immigration verbundene Probleme und Aufgaben sind hier konzentriert, aber nicht im Sinne eines verfestigten Bestandes, sondern im Sinne eines sich durch Fluktuation, Zuwanderung- und Abwanderung permanent reproduzierenden Problemzusammenhangs. Es macht einen großen Unterschied, ob bestimmte Adressaten kommunaler Politik sich dauerhaft in einem sozialen Raum aufhalten oder ob sie in schneller Folge kommen und gehen. Der Kontakt zwischen Kommune und bestimmten Gruppen wird zur Episode in einer Wanderungsbiografie. Langfristige Perspektiven sozialer Ko-Produktion, die ja vielen sozialpädagogischen Integrationskonzepten unterliegen, sind dann möglicherweise gar nicht mehr umsetzbar.

Für Verwaltungen sind in aller Regel weniger Bestände Aufwandstreiber, sondern Bewegungsvorgänge. Der Aufwand pro Fall steigt mit einer hohen Umschlagsquote, einfach weil die Neuaufnahme und Abmeldung von Fällen gegenüber der Verwaltung des Bestands besonders arbeitsintensiv ist. Das gilt für das Meldewesen der Kommune, für soziale Dienstleistungsorganisationen, für die Arbeitsverwaltung, für fast alle Lebensbereiche. Auch Quartiere sind durch hohe Bevölkerungsfluktuation besonders belastet. Nicht nur, weil es dadurch schwieriger wird, stabile Hausgemeinschaften und Nachbarschaften zu bilden, sondern auch, weil mit fast jedem Umzug ein Sperrmüllhaufen vor dem Haus erzeugt und der öffentliche Raum besonders in Anspruch genommen wird.

Ankunftsstädte begleiten in der Regel die besonders kritischen Phasen der Immigration, in denen besonders hohe Aufwendungen erforderlich und die potenziellen Vorteile der Immigration noch wenig wirksam sind. Zuwanderer sind gerade in den ersten Phasen des Lebens im Aufnahmeland in besonderem Maße von Arbeitslosigkeit bedroht und auf soziale Transferleistungen angewiesen. Weil Sprachkenntnisse und Assimilierung an die Kultur des Aufnahmelandes kurz nach Zuwanderung naturgemäß noch gering sind, ist der Betreuungsbedarf durch Sozialarbeit und Beratungsdienste in dieser Phase besonders hoch.

Wenn man Integrationspolitik als soziales Investment begreift, müssen Ankunftsstädte besonders viel investieren.

Ob die Erträge aus diesen Investitionen jedoch auch bei diesen Städten anfallen, bleibt ungewiss. Haben Immigranten die ersten Phasen der Integration durchlaufen und sich im Erfolgsfall in Arbeitsmarkt und Gesellschaft etabliert, wandern sie oft aus den Ankunftsbezirken und -städten wieder ab. Es gibt also eine Inkongruenz zwischen Aufwänden und Erträgen. Ankunftsstädte produzieren in Form gelungener Integration eine Art „öffentliches Gut“, das der Wirtschaft und Gesellschaft der Aufnahmeregion und des Aufnahmelandes zu Gute kommt. Sie sind aber in aller Regel nur teilweise an diesen Erträgen beteiligt.

Darin besteht, wenn man so will, ein „tragisches Moment“ der Ankunftsstadt. So wichtig sie für das Gelingen von Integration und Zuwanderung in gesamtgesellschaftlicher Perspektive sind, so wenig wird die Leistung der Ankunftsstadt und ihrer Bürger durch das System der Finanzflüsse in Deutschland honoriert. Zuwanderer werden integriert und ziehen weiter. Es kommen neue Zuwanderer. Bei ihnen fängt man wieder von vorne an. Es stellen sich dann natürlich die Fragen, ob Integration vor Ort finanzierbar ist, wie robust die Institutionen für die Verarbeitung dieser hohen Belastung sind, nicht zuletzt aber auch, ob die „soziale Tragfähigkeit“ der Stadtgesellschaft für die Anforderungen einer Ankunftsstadt dauerhaft gegeben ist.

2

Offenbach am Main – Arrival City

Offenbach am Main, zur Zeit knapp über 130.000 Einwohner, schnell wachsend und eine der Kernstädte der Metropole Frankfurt/Rhein-Main und eine der 30 „Schwarmstädte“ Deutschlands6, verkörpert das, was Doug Saunders „arrival city“ genannt hat, in geradezu idealtypischer Weise. Offenbach ist in Deutschland die Stadt mit der größten ethnischen

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Stadtforschung

Vielfalt, dem höchsten Ausländeranteil (z. Zt. ca. 35 Prozent) und dem höchsten Anteil von Bürgern mit Migrationshintergrund (z. Zt. knapp 60 Prozent)7. Weitere Merkmale einer Ankunftsstadt: eine hohe Bevölkerungsfluktuation (auch hier

Abbildung 1: Ausländeranteil in deutschen Städten 2014 (in Prozent)

Offenbach am Main

32,3

Frankfurt am Main

27,2

München

24

Stuttgart

22,8

Ludwigshafen am Rhein

22,2

Mannheim

21,1 0

5

10

15

20

25

30

35

Quelle: BBSR, Datenbank INKAR (www.inkar.de)

Abbildung 2: Fluktuationsquoten der Wohnbevölkerung 2014 Karlsruhe

14,4

Heidelberg

11,3

Offenbach am Main

11,1

Ulm

9,1

Darmstadt

8,7

Mannheim

8,3

Heilbronn

8,3

Stuttgart

8,3

München

8,3

Frankfurt am Main

8,1

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Quelle: BBSR, Datenbank INKAR (www.inkar.de)

Abbildung 3: Fluktuationsquoten der Bevölkerung in Offenbach am Mail 2014 und 2016 nach Staatsangehörigkeit 16,3%

Afghanistan

54,1% 22,9%

Pakistan Bulgarien

39,1% 28,9%

Rumänien

38,0% 48,9%

28,0%

Polen

31,3%

21,5%

Marokko

11,0%

Gesamt

11,2% 10,3%

Italien

10,8% 9,9%

Griechenland

8,8%

19,9%

11,5%

2014

6,4% 5,9%

Türkei

2016

5,7% 5,7%

Deutsche 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Quelle: Bevölkerungsfortschreibung der Stadt Offenbach

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STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

mit 11 Prozent pro Jahr eine der höchsten Raten in Deutschland), hohe Bevölkerungsdichte, bauliche Dichte im Innenstadtbereich mit einem engen Nebeneinander von Wohnen und Gewerbe, sehr lebendige, aber auch herausfordernde Quartiersstrukturen und – nicht zuletzt – eine hohe Dichte sozialer Probleme, eine SGB-II-Quote von 17 Prozent und eine Arbeitslosenquote von knapp 10 Prozent8.

Für die Beurteilung der Situation Offenbachs sind zwei Perspektiven wichtig. Zum einen ist Offenbach sehr eng mit der Region Frankfurt/Rhein-Main verflochten, der internationalsten Stadtagglomeration in Deutschland mit dem höchsten Anteil von Migranten an der Bevölkerung, auch wenn man über Offenbach hinaus schaut. Die Städte Frankfurt und Offenbach sind zusammengenommen gewissermaßen die „Innenstadt der Region“, in denen sich Zuwanderungsprozesse konzentrieren.

Zum anderen weisen innerhalb von Offenbach die Innenstadtbezirke noch einmal besonders hohe Migrationsanteile bis zu 80 Prozent der Bevölkerung auf.

Die statistisch messbare Segregation, also die räumliche Ungleichverteilung, liegt, bezogen auf die ausländische Bevölkerung insgesamt, bei einem Wert von 21,1 Prozent, bei einzelnen Bevölkerungsgruppen, etwa den Bulgaren, Rumänen und Griechen mit knapp 40, 28 und 30 Prozent jedoch deutlich höher. Für die Türken, der größten Einzelgruppe der NichtDeutschen, weist der Segregationsindex mit gut 11 Prozent einen deutlich unterdurchschnittlichen Wert aus9.

Schaut man sich die Fluktuation der Bevölkerung genauer an, so wird erkennbar, dass die Fluktuationsquote bei den Nicht-Deutschen im Jahr 2016 mit gut 18 Prozent mehr als drei mal so hoch ist wie bei den Deutschen, wo sie 5,7 Prozent betrug. Wenn man den Blick noch etwas schärfer stellt, werden auch unter den Nicht-Deutschen erhebliche Unterschiede sichtbar – eine Bandbreite von über 50 Prozent etwa bei den Afghanen bis zu unter sechs Prozent bei den Türken. Auch im Zeitverlauf schwanken die Fluktuationsquoten recht stark. Die Gruppe der jeweils letzten Welle der Immigration weist in aller Regel die höchsten Bewegungsanteile auf. Mit der Etablierung in der Bevölkerungsstruktur nimmt die Fluktuation ab.

Wenn man sich die Fluktuation in der innerstädtischen räumlichen Differenzierung anschaut, überrascht es nicht, dass die Innenstadtteile davon mit Fluktuationsquoten zwischen 13 und über 20 Prozent besonders betroffen sind.

Offenbach ist im Hinblick auf soziale Aufgaben besonders belastet, was sich auch in einer chronisch angespannten Finanzlage mit hohen Haushaltsdefiziten und einem hohen Verschuldungsstand niederschlägt. Die bestehenden Mechanismen des kommunalen Finanzausgleichs tragen der Sondersituation der Ankunftsstadt nicht Rechnung. Die unvollkommene Konnexität bei der Finanzierung der Umsetzung von Bundesgesetzen, etwa dem SGB II, ist, wie für alle Städte mit hohen Sozialbelastungen, auch für die Stadt Offenbach mit Benachteiligung verbunden.

Gleichwohl gilt die Stadt als positives Referenzmodell für ein (einigermaßen) gelingendes Zusammenleben in kultureller Vielfalt und für erfolgreiche Integration. So hat etwa die Süddeutsche Zeitung dem Berliner Bezirksbürgermeister Buschkowsky, der sich vor dem Hintergrund seiner Erfahrun-

Stadtforschung

Abbildung 4: Fluktuationsquoten der Bevölkerung in den Statistischen Bezirken in Offenbach am Main 2016

16 Mathildenschule

20,7

12 Wilhelmschule

18,9

11 Hochschule f. Gestaltung

17,2

14 Kaiserlei

15,6

15 Ledermuseum

14,4

13 Messehalle

13,7

23 Friedrichsweiher

11,9

21 Klinikum OF

11,8

41 Mühlheimer Str.

11,0

Stadt Offenbach gesamt

10,9

24 Bachschule

Innenstadtbezirke

10,2

25 Lichtenplatte

9,6

31 Vorderw.-Rosenhöhe

9,0

22 Lauterborngeb.

7,6

26 Bieberer Berg

7,3

33 Bieber

6,6

42 Waldheim

5,9

32 Tempelsee

5,8

43 Bürgel

5,6

44 Rumpenheim

4,1 0

5

10

15

20

25

Quelle: Bevölkerungsfortschreibung der Stadt Offenbach

Abbildung 5: Ausländische Bevölkerung in der Stadt Offenbach am Main am 31.12.2016

Türkei; 6162

Ausländer andere; 9785 Afghanistan; 702

Griechenland; 4886

Pakistan; 774 Spanien; 820 Portugal; 899

Rumänien; 4581

Serbien und Montenegro Montenegro; 934 Marokko; 1198 Bosnien u.Herzegowina; 1549

Polen; 4230

Serbien; 1759

Kroatien; 3330

Italien; 4015 Bulgarien; 3855 Quelle: Bevölkerungsfortschreibung der Stadt Offenbach

Stadt Offenbach, Amt 81

Quelle: Bevölkerungsfortschreibung Stadt Offenbach, Stand 31.12.2016

22.06.2018

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

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Stadtforschung

Offenbach möchte sich jedoch erklärtermaßen nicht auf die Rolle einer Ankunftsstadt beschränken. Es will stärker als bisher auch „Bleibe-Stadt“ werden. Ziel ist, die Stadt so zu entwickeln, dass sie in größerem Maße als bisher auch für einkommensstärkere und im Arbeitsmarkt stabil verankerte Gruppen als Wohnstandort interessant wird. Damit sollen auch für Aufsteiger unter den Immigranten mehr Perspektiven innerhalb der Stadt geschaffen werden. In einem umfangreichen, 2016 abgeschlossenen Masterplan-Prozess wurde dafür ein langfristiger Orientierungsrahmen geschaffen14.

4

Integration als Querschnittsaufgabe – Bausteine für ein ganzheitliches kommunales Integrationsmanagement

Wie macht es Offenbach also bei der Integration?

Wichtig ist, dass Integrationspolitik in einer Stadt dieser Art ein Querschnittsthema durch alle Politikfelder hinweg ist.

Es gibt kaum eine kommunale Aufgabe, kaum einen Fachbereich, der sich nicht mit Themen der Integration in irgendeiner Form befassen muss. Besonders wichtige Politikfelder sind natürlich Arbeit, Bildung, Wohnen und das Zusammenleben in den Quartieren. Auch das wirtschaftliche Potenzial der Immigranten gilt es früh und konsequent zu heben.

In einer integrierten kommunalen Strategie ist Integration also im Fokus sehr unterschiedlicher Handlungsfelder, sowohl explizit als auch implizit. Wenn kommunales Handeln in diesen Handlungsfeldern Defizite aufweist, wird Integration behindert. Umgekehrt fördern gute lokale Arbeitsmarkt-, Bildungs-, Stadtentwicklungs- und Ordnungspolitik Integration, auch wenn sie sich nicht explizit als Integrationspolitik verstehen. Zuweilen ist es sogar klug, den Integrationsaspekt nicht allzu sehr in den Vordergrund zu rücken, um Vorbehalten, Verteilungskonflikten etc. erst gar keinen Raum zu geben. In

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STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

Abbildung 6: Politikfelder der Integration

Arbeit, Wirtschaft

Bildung, Erziehung

Alltag, Gesundheit

Integration Zivilgesellschaft

Quartiere, Stadtentwicklung Wohnen

Politische Teilhabe

einer Stadt der Vielfalt ist Integration ohne gutes bereichsübergreifendes Regieren („good governance“) nicht möglich. Gute Politik und kommunale Praxis für alle Bürger ist die wirksamste Integrationspolitik. Integration funktioniert nicht dann besonders gut, wenn möglichst viel Integrationspolitik gemacht, Sonderdienste wie Migrationsberatung eingerichtet und Sonderprogramme für dieses Thema aufgelegt werden.

Sie funktioniert dann am besten, wenn die Regelsysteme ihren Auftrag gut erfüllen. Gute kommunale Dienstleistungen tragen der besonderen Lebenssituation von Immigranten wie der anderer Gruppen Rechnung, nutzen interkulturelle Kompetenz und tragen der Vielfalt in der Bevölkerung auch durch die personelle Zusammensetzung der Verwaltung Rechnung.

In einer von Vielfalt geprägten Stadt sollte die Verwaltung diese Vielfalt in einer gewissen Weise spiegeln. Die Ausbildung und Rekrutierung von Menschen mit Migrationshintergrund für Verwaltungsfunktionen ist dafür ein guter Weg. Eine ausgewogene soziale Entwicklungsstrategie ist zugleich eine Strategie zur Integration. Integrationspolitik, die sich nur um Immigranten kümmerte, würde gewissermaßen ihr Thema verfehlen. Integration ist als Teil der sozialen Entwicklung in der Stadt in all ihren Ausprägungen und Handlungsfeldern zu sehen. Eine soziale Entwicklungsstrategie sollte zugleich die wichtigsten Handlungsfelder, Stadtentwicklung, Bildung, Zusammenleben, Arbeit, Beruf und Wirtschaft in einer in sich abgestimmten, integrierten Art und Weise adressieren.

Abbildung 7: Strategische Handlungsfelder für Integration in Offenbach am Main

Strategische Handlungsfelder für Integration

Maßnahmen, Instrumente

gen in Berlin-Neukölln sehr pessimistisch zu den Chancen der Integration von Immigranten geäußert hatte, vorgeschlagen, er möge mal in Offenbach vorbeischauen, „wo es mit der Integration klappt“10. Die französische Wirtschaftszeitung Les Echos apostrophierte Offenbach zum Laboratorium für Integration in Deutschland11. Auf der internationalen Architekturbiennale in Venedig 2016 wurde Offenbach im deutschen Pavillon als prototypische Ankunftsstadt und „almost all right“ ausführlich gewürdigt, was in der Folge sogar zu einem regelrechten „Offenbach-Hype“ geführt hat12.

Als ein im Hinblick auf Integration günstiger Faktor kann die Tatsache angesehen werden, dass sich die Immigrantenbevölkerung in Offenbach über eine relativ große Zahl von Nationalitäten und ethnischen Gruppen verteilt (Abbildung 5), also keine große Konzentration einzelner ethnischer Gruppen aufweist13. Das wirkt der Bildung geschlossener Milieus entgegen und macht den ankommenden Menschen von Anfang an klar, dass etwa die Beherrschung der deutschen Sprache große Vorteile auch im Alltag bringt. Etwas flapsig formuliert, ist der Ausländer für den Ausländer auch ein Ausländer. Man braucht also rasch einen gemeinsamen Nenner, zu allererst eine gemeinsame Sprache.

Bildung

Stadtentwicklung

Zusammenleben

• Bildungskoordination • Bildungsberatung • Frühe Spracherziehung • Schulsozialarbeit

• Reduzierung Segregation

• Quartiersarbeit

• Verbesserung Sozialstruktur

• Stärkung der Selbstorganisation

• Vorteile baulicher Dichte nutzen • Perspektiven für Aufsteiger schaffen

Arbeit • Kommunales Jobcenter • Gründerstadt Offenbach

• Kommunikatio nskonzept

• Fachkräftekonzept

• Realistische Ordnungspolitik

• Übergang Schule-Beruf

Stadtforschung

Jeder dieser „Säulen“ der Integrationspolitik ist in der Stadt Offenbach mit einem besonderen, über viele Jahre entwickelten Entwicklungs- und Politikkonzept untersetzt. Zu nennen sind hier insbesondere15: - Das Konzept „Bildungskoordination“: Mit Hilfe von Förderprogrammen des Bundes wie „Lernende Region“ und „Lernen vor Ort“ wurden Konzepte zur Integration der verschiedenen kritischen Bildungsbereiche entlang von Übergängen im Bildungssystem entwickelt und implementiert. Dazu gehören eine fortlaufende Koordination der relevanten Bildungsakteure in der Stadt und ein systematisches Bildungsmonitoring.

- Die Strategien der sozialen Stadtentwicklung und Quartiersentwicklung mit den Programmen der „Sozialen Stadt“, des Quartiersmanagements und den wohnungspolitischen Leitlinien der Stadt Offenbach.

- Für das Ziel eines konstruktiven Zusammenlebens verschiedener Kulturen wurde bereits vor über zehn Jahren ein erstes Integrationskonzept für die Stadt entwickelt, das im Jahr 2014 fortgeschrieben wurde. Die Stadt sieht aber auch eine konsequente Ordnungs- und Sicherheitspolitik als Teil der Förderung des Zusammenlebens. Dafür gibt es ein sehr konsequentes Vorgehen gegen Sozialmissbrauch, irreguläre Arbeit und Ausbeutung im Wohnungsmarkt, verbunden mit einer effektiven Behördenkooperation auch über die Grenzen der Kommunalverwaltung hinaus.

Die Förderung von zivilgesellschaftlichen Organisationen im Bereich der Migrationsbevölkerung (sog. „Migrantenselbstorganisation“) ist ein weiterer Schwerpunkt dieses Arbeitsgebietes.

- Dass gelingende soziale Integration sehr stark mit der Integration in den Arbeitsmarkt zu tun hat, ist selbstverständlich. Die Stadt Offenbach hat dafür im Jahr 2012 das örtliche Jobcenter kommunalisiert und als Teil einer übergreifenden sozialen Entwicklungspolitik aufgestellt. Mit einer ausdifferenzierten Gründungsförderung mobilisiert die Stadt das wirtschaftliche Potenzial der Immigranten16.

Alle diese strategischen Handlungsfelder leben von einer guten internen und externen Vernetzung der Stadtverwaltung.

Es gibt zu allen Themenbereichen Netzwerke, in denen Verwaltungsakteure mit Akteuren externer Behörden und Akteuren der Zivilgesellschaft zusammenarbeiten. Dazu gehören die Kammern und Verbände, Schulen, Arbeitsagenturen, Polizei, nicht zuletzt aber auch zivilgesellschaftliche Organisationen wie Ausländervereine, Kirchen, Moscheevereine, soziale Träger und bürgerschaftliche Initiativen.

Ein wirksames Netzwerkmanagement ist insofern zentraler Bestandteil guten Regierens für Integration in der Stadt. Paradoxerweise ist es gerade die chronische Finanzknappheit der Kommune, die diesen Netzwerkansatz unterstützt. Es ist wichtig zu kooperieren, um Ressourcen zu „poolen“, kooperative Problemlösungen zu realisieren und so etwas wie kommunale Ko-Produktion von Verwaltung und der Adressaten ihres Handelns umzusetzen. Die relative Überschaubarkeit einer Stadt mit 134.000 Einwohnern und einer schlanken Verwaltung tut ein Übriges, um Netzwerke zu stimulieren und produktiv zu machen.

Ein weiteres wichtiges Element des integrierten Politikansatzes der Stadt ist die Begleitung durch Sozial- und Bil-

dungsberichterstattung, die die Entwicklungen in der Stadt beobachten, Aktivitäten beschreibt und Wirkungen untersucht.

Ein kontinuierliches Integrationsmonitoring rundet dieses Berichtswesen ab (Schulze-Böing 2017). Transparenz der Prozesse, Orientierung an messbaren Zielen und regelmäßige öffentliche Rechenschaftslegung sind dabei die leitenden Grundsätze.

5

Praxis der kommunalen Integrationsförderung – drei Beispiele

Natürlich gibt es auch in Offenbach eine ganze Reihe von expliziten Maßnahmen der Integrationsförderung. Ich möchte drei davon kurz erläutern: 1. Den Dialog fördern: In Hessen sind Ausländerbeiräte gesetzlich vorgesehene Vertretungskörperschaften, die direkt von den nicht-deutschen Bürgern gewählt werden (nicht aber von eingebürgerten Immigranten mit deutschem Pass). Die Wahlbeteiligung ist allerdings inzwischen sehr niedrig. Sie lag in Offenbach zuletzt deutlich unter fünf Prozent. Das ist nicht befriedigend. Um weitere Kommunikationskanäle mit der Migrationsbevölkerung zu schaffen, wurden vor einigen Jahren ein „Kompetenzteam Integration“ eingerichtet. Dies setzt sich zusammen aus den Vorsitzenden der Migrantenselbstorganisationen in der Stadt, also der Ausländervereine, religiösen Gemeinden u. ä. Den Vorsitz des Gremiums haben der Vorsitzende des Ausländerbeirats und der jeweils für Integration zuständige Stadtrat. Es gehört zum Selbstverständnis dieses Gremiums, dass es nicht bei einem bloßen Dialog bleibt, sondern immer wieder konkrete gemeinsame Aktivitäten beschlossen, geplant und umgesetzt werden, an denen die Kommune auf der einen Seite, die Migrantenselbstorganisationen auf der anderen Seite teilhaben. Es geht nicht nur um Klagen und Fordern, sondern um konkretes Tun, auch bei in Offenbach stets sehr beschränkten Mitteln. Dadurch sind in den letzten Jahren eine ganze Reihe von kleinen und größeren gemeinsamen Projekten von Kommune und Migrantenorganisationen entstanden, z. B. zur Gesundheitsförderung, Informationsveranstaltungen zum dualen Ausbildungssystem am Rande von Freitagsgebeten in Moscheen, Veranstaltungen zu Erziehungsfragen. Stets gibt es dabei feste Vereinbarungen, Eigenaktivitäten der Adressaten und ein Konzept zum Nachhalten der Wirkungen. Insofern können die Aktivitäten dieses Kompetenzteams durchaus als gutes Beispiel für kommunale Ko-Produktion gelten.

Auch die Förderung von Selbstorganisation ist immer wieder Gegenstand dieses Praxisansatzes. Als die neue Zuwanderung aus den neuen EU-Mitgliedstaaten in Südost-Europa ab 2012 auch in Offenbach mit all ihren problematischen Begleiterscheinungen auftrat (extrem überbelegte Wohnungen, Ausbeutungsketten von Schleppern, zwielichtigen Arbeitgebern und Vermietern), zeigt sich, dass die Gruppe der Bulgaren noch keine Ankerpunkte in Form bestehender ethnischer Gemeinschaften hatte. Die Stadt initiierte die Gründung eines bulgarischen Vereins und half diesem mit einer kleinen finanziellen Förderung beim Start. Damit konnte auch für diese Gruppe ein so-

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Stadtforschung

zialer Kristallisationspunkt und zugleich ein Adressat für kommunale Fragestellungen geschaffen werden17.

2. Sozialräume gestalten: Im Jahr 2002 begann die Stadt im Planungsgebiet des Programms „Soziale Stadt“ mit dem Aufbau eines Quartiersmanagements. Es handelte sich dabei um die östliche Innenstadt, einem Stadtteil mit besonderem Entwicklungsbedarf, einer besonderen Konzentration sozialer Probleme und einem hohen Immigrantenanteil. Dieses Quartiersmanagement erwies sich als so erfolgreich, dass es in der Folge auch unabhängig vom Programm „Soziale Stadt“ in anderen Stadtteilen eingeführt wurde. Inzwischen bestehen vier Quartiersbüros und vier Bezirke des Quartiersmanagements. Die Quartiersbüros sind als kleine Zentren für Dienstleistungen, z. B. Migrationsberatung, „Outreach“-Aktivitäten des Jobcenters oder Lerngruppen für benachteiligte Jugendliche und Eigenaktivitäten von Bewohnergruppen angelegt.

Ziel ist, konkrete soziale Anliegen aufzugreifen, aber auch „verbindendes soziales Kapital“ im Quartier zu fördern.

Das Quartiersmanagement verfolgt das Ziel, Bewohner zu aktivieren. Methodisch orientiert es sich am Konzept der Ko-Produktion von sozialen Gütern. Mit einem recht kleinen Budget wurde damit für die Quartiere und für die Integration recht viel bewegt. Sozialraumbezogene Maßnahmen sind deshalb zu zentralen Bausteinen der Integrationsstrategie der Stadt geworden.

Die langfristige Evaluation der Quartiersstrategie der Stadt zeigt, dass sich in fast allen messbaren Dimensionen die angestrebten Wirkungen bisher zumindest teilweise erreicht werden konnten. So ist die SGB-II-Quote in der Innenstadt und in den Quartieren des Programms „Soziale Stadt“ wesentlich stärker zurückgegangen als in der Gesamtstadt18. Die Segregationsquote ist rückläufig, ebenso die Zahl der registrierten Straftaten. Das Image des Stadtteils hat sich deutlich verbessert.

3. Ordnungsregeln durchsetzen: Ein zentraler Bestandteil der Integrationsstrategie der Stadt Offenbach ist die Durchsetzung von Normen und die Bekämpfung von Sozialmissbrauch, Ausbeutung und illegalen Praktiken im Wohnungs- und Arbeitsmarkt. Die Kommune hat dafür eine Taskforce eingerichtet, in der verschiedenste Behörden wie Ordnungsamt, Polizei, Finanzbehörden, Ausländeramt, Jobcenter usw. zusammenarbeiten, um solchen im Zusammenhang mit Immigration oft auftretenden Erscheinungen entgegenzutreten. Gemeinsam mit gewerkschaftlichen Initiativen, etwa der Initiative „Faire Mobilität“, versucht die Kommune Immigranten über ihre Rechte zu informieren, Schwarzarbeit einzudämmen und den oft im Zusammenhang mit prekärer Beschäftigung am Rande der Legalität auftretenden Missbrauch von sozialen Transferleistungen zu verhindern19. Eine entschlossene Durchsetzung staatlicher Normen ist einer aufgeklärten Integrationspolitik keineswegs fremd, sondern einer ihrer zentralen Bestandteile.

Immigrationswellen gehen fast immer mit dem Anwachsen des informellen Sektors einher, oft eng verbunden mit ethnischen Netzwerken und ethnisch geprägten Wirtschaftsstrukturen. Dieser informelle Sektor kann Integration erleichtern, insofern dort Arbeits- und Ver-

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dienstmöglichkeiten jenseits der mit hohen Schwellen versehenen formellen Arbeitsmärkte entstehen. Informelle Strukturen sind aber sehr häufig auch mit krassen Missständen, Ausbeutung, irregulären Arbeitsbedingungen und Missbrauch von Sozialleistungen verbunden, die kein geordnetes Staatswesen auf Dauer hinnehmen kann.

Nicht zuletzt sei auch daran erinnert, dass Flüchtlinge auch deshalb Deutschland als Ziel gewählt haben, weil sie hier funktionierende rechtsstaatliche Strukturen erwarten, die sie in den Herkunftsländern vermissen. Deshalb ist es auch für die Glaubwürdigkeit von Staat und öffentlicher Verwaltung gegenüber Immigranten wichtig, dass diese die bestehenden Rechtsnormen konsequent durchsetzen.

Die Tatsache, dass die Stadt Offenbach inzwischen trotz einer nach wie vor schwachen Sozialstruktur und hoher Immigration unter den deutschen Großstädten eine Kriminalitätsrate unterhalb des Mittelwerts aufweist, deutet darauf hin, dass diese Politik nicht ganz erfolglos ist (Schulze-Böing 2017a).

6

Immigration in den Städten – was bleibt zu tun?

In den Städten bündeln sich die positiven Effekte, aber auch die Probleme und Herausforderungen der Immigration wie im Brennglas. Das gilt vor allem in den „arrival cities“, die Doug Saunders im Auge hat, Städte mit hohen Immigrantenanteilen, mit hoher Fluktuation, mit Bildungsrückständen, Arbeitslosigkeit, Armut und sozialem Handlungsbedarf.

Städte sind (und waren schon immer!) Ankunftsorte, Relaisstationen von Mobilität, Orte der Vielfalt, aber auch Labore für soziale Experimente, Arenen der Austragung von Konflikten und der Aushandlung von Interessen. Es liegt in der Natur der Sache, dass diese Prozesse nicht geräuschlos, ohne Konflikte und Belastungen ablaufen. Wenn sie den Herausforderungen der Immigration gerecht werden wollen, müssen Städte investieren, in Wohnen, in Bildung, Arbeit, in die Entwicklung der besonders von Immigration betroffenen Quartiere, in soziale Arbeit und Infrastruktur. Nur dann wird trotz hohem Zuwanderungsdruck der soziale Frieden im notwendigen Maß gesichert werden können. Vor allem dann, wenn die Ressourcen knapp sind, wie sehr oft bei Städten mit hohen Armutsquoten, hohem Bevölkerungsumschlag und hohem Bedarf an sozialen Transferleistungen.

Konflikt und Integration müssen kein Gegensatz sein.

Manchmal ist es gerade der offen ausgetragene Meinungsstreit, sei es um die Regeln auf dem Schulhof, sei es um den Standort eines Moscheeneubaus, der Positionen klärt, aber auch wechselseitiges Verständnis erzeugt. Auch der Konflikt ist, wie man von den soziologischen Klassikern von Georg Simmel (1968) bis Ralf Dahrendorf (1992) weiß, ein gesellschaftlicher Integrationsmechanismus. Anders gesagt: Nicht gleichgültiges Nebeneinanderleben, sondern Zuwendung auch im Gegensatz von kulturellen Verhaltungsmustern und Lebenshaltungen fördert Integration. Allerdings nur dann, wenn es fair zugeht und Verfahrensregeln eingehalten werden. Aber auch das Ringen um solche Regeln kann schon der erste Schritt im Prozess der Integration sein.

Stadtforschung

Ankunftsstädte oder, innerhalb von größeren Städten, Ankunftsbezirke sind meist von einer hohen Fluktuation gekennzeichnet. Sie stellen Übergangsräume dar, in denen Menschen erste Station in der Region oder in der Stadt machen, dort erste Schritte der Integration absolvieren, dann aber, wenn diese Integrationsschritte im günstigen Fall erfolgreich waren, etwa über Spracherlernen, Arbeitsuche, Verbesserung des Einkommens, wandern sie oft weiter, in Bezirke mit geringerer Immigrantendichte und geringeren sozialen Belastungen, ins Umland oder auch in andere Regionen. Die Ankunftsstädte und -bezirke haben für das Ganze der Gesellschaft eine besondere Aufgabe. Erfüllen sie diese gut, nutzt es allen. Wenn man so will, ist eine Gesellschaft geradezu auf funktionierende Ankunftsbezirke angewiesen, wenn Integration insgesamt gelingen soll.

Dabei gibt es jedoch oft eine Inkongruenz von Aufwänden und Erträgen. Die Ankunftsbezirke sind durch Immigration hoch belastet. Dort müssen besondere soziale Investitionen getätigt und der soziale Stress von Immigration bearbeitet werden. Der Ertrag dieser Anstrengungen fällt jedoch dann außerhalb des Bezirks an, wenn erfolgreiche Immigranten den Bezirk wieder verlassen und das im Integrationsprozess aufgebaute individuelle und soziale Kapital an anderer Stelle einsetzen. Den Ankunftsbezirken bliebe dann nur, wie Sisyphus im griechischen Mythos in einem endlosen Prozess immer wieder von vorne anzufangen. Der berühmte Essay von Albert Camus zu diesem Mythos endet zwar mit der Bemerkung, man müsse sich Sisyphos als „glücklichen Menschen vorstellen“ (1959: 101). In der gesellschaftlichen Realität sollte man diese Gelassenheit aber nicht einfach unterstellen. Chronische Überlastung von Sozialräumen kann zur Auflösung der Akzeptanz von Immigration und zur Aufkündigung der für sie zwingend erforderlichen Solidarität zwischen Aufnahmegesellschaft und Immigranten führen.

Die Funktionsfähigkeit von Ankunftsstädten und -bezirken kann nicht einfach unterstellt werden. Sie bedarf gezielter Unterstützung: - Vorkehrungen, die sie vor allzu großer Überlastung schützen, z. B. dadurch, dass man Möglichkeiten schafft, den Zuzug von Immigranten zumindest für eine gewisse Zeit nach ihrer Ankunft zu steuern. Für Immigranten mit Fluchthintergrund werden zur Zeit rechtliche Wohnsitzauflagen diskutiert. Die Erfahrungen mit dem bis 2009 geltenden Wohnortzuweisungsgesetz für Spätaussiedler waren in Bezug auf die Integrationswirkungen durchaus positiv (Haug/Sauer 2007).

- Um die Desintegration von Ankunftsstädten zu verhindern sind wirksame finanzielle Ausgleichsmechanismen als Ausgleich für Sonderbelastungen erforderlich. Ein Teil der Kommunen trägt einen besonders hohen Teil der Lasten der Immigration. Ausgleichssysteme, die dies nicht berücksichtigen, sind in Gefahr, die spezifischen Bedarfe der belasteten Städte zu verfehlen.

- Programme wie „Soziale Stadt“ im Bereich von Stadt- und Quartiersentwicklung können einen Beitrag dazu leisten, Ankunftsbezirke in Städten zu stärken, städtebauliche Defizite zu beheben und die soziale und ökonomische Entwicklung dieser Stadtteile zu fördern.

-

Schließlich brauchen Ankunftsstädte in besonderem Maße gutes kommunales Management. Die Herausforderungen von Immigration und Integration erfordern ein ganzheitliches Management, intensive ressortübergreifende Kooperation und offene, dialog- und partizipationsorientierte Steuerungsprozesse unter aktiver Einbeziehung der Akteure der Zivilgesellschaft. Die Komplexität der mit Immigration verbundenen Probleme lässt sich nur durch integrierte Handlungsansätze bewältigen.

Es ist aber auch Aufgabe der Ankunftsstädte, durch eine geeignete Stadtentwicklungspolitik zu einer besseren Balance von Ankunftsprozessen und einem stabilen Bevölkerungsbestand zu sorgen. Dazu gehören attraktive Quartiere, die nicht nur ethnisch, sondern auch sozial gemischt sind. Soziale Brennpunkte, in denen arme Kinder von armen Erwachsenen lernen, wie man arm bleibt, nutzen weder der Gesellschaft noch den Armen selbst. Ethnisch segregierte Viertel, in denen Immigranten ihr Leben weitgehend ohne Kontakt zur Mehrheitsgesellschaft führen können, in denen sie die kulturellen Praktiken der Herkunftsländer weitgehend beibehalten und sich in der Sprache des Herkunftslandes verständigen können, mögen zunächst einmal der einfachere Weg sein und Konflikte vermeiden. Ließe man Segregation unter dem nur scheinbar wohlwollenden Prinzip multikultureller Toleranz ungehindert verfestigen, würde man die Benachteiligung und Ausgrenzung von Immigranten festschreiben.

Gesellschaftlicher Zusammenhalt entsteht nur dort, wo es Gemeinsamkeiten gibt, wo übergreifende soziale Normen respektiert werden. Soziales Lernen funktioniert nur dort, wo es auch Vorbilder für Aufstieg und Erfolg gibt. Die Aufsteiger unter den Migranten sollten auch deshalb in den Ankunftsstädten und -bezirken gehalten werden, um solche sozialen Lernprozesse möglich zu machen. Auch das muss kommunale Integrationspolitik im Auge behalten.

Letzten Endes geht es in den Städten um eine gute Balance von Offenheit, Realismus und klarer Orientierung an gesellschaftlichem Zusammenhalt. Eine naive Willkommenspolitik kann dies ebenso wenig leisten wie das Ignorieren der Realität von Immigration in den Städten. Heute mögen es einige Ankunftsstädte sein, die sich dem Thema stellen müssen. In der Zukunft wird Immigration die Entwicklung der meisten Städte maßgeblich prägen. Deshalb muss heute darüber nachgedacht werden, wie Integration noch besser gelingen kann.

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Florida spricht von den drei magischen „T“ – Technologie, Talent und Toleranz.

Statistisches Bundesamt (www.destatis.de): Bevölkerungsfortschreibung auf Basis des Zensus.

Eine Auswertung des Zusammenhangs von Durchschnittsalter und Ausländeranteil 2014 in der Regionaldatenbank INKAR des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung BBSR ergibt ein Korrelationsmaß r von 0,61 (Quelle www.inkar.de).

Quelle: Statistisches Bundesamt (www.destatis.de) Siehe auch Siebel (2012, 68-69) sowie Saunders (2011) und Cervan-Gil (2016).

Vgl. Radecki u. a. (2016). „Eine „Schwarmstadt“ definiert sich dadurch, dass die Altersklasse „20 bis 34“ ihren Anteil an der Bevölkerung in den Jahren 2008 bis 2013 erhöht hat – während viele Gegenden die massenhafte Abwanderung dieser Kohorte beklagen“, (Radecki u. a.

2016, 3).

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Stadtforschung

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Bevölkerungsfortschreibung der Stadt Offenbach.

Quellen für alle Zahlenangaben zur Stadt Offenbach: Stadt Offenbach am Main, Amt für Arbeitsförderung, Statistik und Integration. http:// www.offenbach.de/rathaus/stadtinfo/offenbach-in-zahlen/statistikveroeffentlichung.php ; zum deutschlandweiten Vergleich: Daten der Datenbank INKAR des BBSR für das Jahr 2014 – www.inkar.de 9 Der Segregationsindex misst die Ungleichverteilung eines bestimmten Merkmals, hier der Bevölkerung bestimmter Nationalitäten in den Bezirken der Stadt. Der Wert von 1 bzw. 100 Prozent würde einer vollständigen Ungleichverteilung entsprechen (alle Personen mit dem Merkmal „a“ wohnen im Stadtteil „A“, alle mit dem Merkmal „b“ im Stadtteil „B“), der Wert von 0 einer vollständig gleichmäßigen Verteilung (die Anteile der Personen mit den Merkmalen „a“ und „b“ sind in allen Stadtteilen gleich groß). Dazu näher Schulze-Böing (2017). Der Segrationsindexwert für die Stadt Offenbach weist für die meisten Ausländergruppen in den letzten fünf Jahren deutlich rückläufige Werte auf. Interkommunale Vergleiche der Segregation sind schwierig, da die zugrunde legende Bezirksgliederung nicht einheitlich ist. Gabriele Sturm und Nadine Körner-Blätgen weisen für die am Kooperationsprojekt der innerstädtischen Raumbeobachtung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) teilnehmenden Großstädte im Jahr 2013 Indexwerte für Ausländer insgesamt in der Spannbreite von 0,10 bis 0,39 (10 bis 39 Prozent) aus (Sturm 2015).

10 SZ vom 18.09.2012, S. 3.

11 Les Echos vom 18.09.2013, S. 26.

12 Die Prominenz als Ankunfts- und Integrationsstadt ist unter dem Gesichtspunkt des Stadtmarketings ein überraschendes Phänomen, gelten doch ein hoher Ausländeranteil und damit zusammenhängende soziale Probleme eher als Negativmerkmal. Im Fall von Offenbach wurde dieses Merkmal durch die prominente Präsentation auf internationaler Bühne in gewissem Maße positiv gewendet. Offenbach ist „hip“, gerade auch als Ergänzung zur glanzvollen, aber nüchternen Finanzmetropole Frankfurt gleich nebenan. Siehe dazu Schmal et al. (2016); siehe auch Bither et al. (2016). Einen gewissen

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Höhepunkt des Hypes stellte die große Grundsatzrede zum Zusammenleben von Deutschen und Zugewanderten dar, für die der damalige Bundespräsident Joachim Gauck am 29. November 2016 die Stadt Offenbach wählte. Die Rede ist herunterladbar unter: http:// www.bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/Joachim-Gauck/ Reden/2016/11/161129-Offenbach-Integration.html So hat die stärkste Gruppe der Nicht-Deutschen, die Türken, an allen Nicht-Deutschen einen Anteil von etwa 12 Prozent. In Köln und einigen Ruhrgebietsstädten haben die Türken dagegen Anteile von 20 bis fast 30 Prozent an den Ausländern. Dazu näher Schulze-Böing (2017).

Siehe: https://www.offenbach.de/leben-in-of/planen-bauen-wohnen/Masterplan_Offenbach/masterplan-ergebnis.php Die entsprechenden Materialien sind alle unter www.offenbach.de herunterladbar.

Offenbach ist inzwischen seit Jahren die Stadt mit der höchsten Gründungsintensität in Deutschland. Siehe dazu: http://www.ifm-bonn. org/fileadmin/data/redaktion/statistik/gruendungen-und-unternehmensschliessungen/dokumente/NUI-Regionenranking_2015.pdf Zur kommunalen Gründungsförderung siehe: www.gruenderstadtoffenbach.de Siehe dazu die Informationen zur „Modellregion Integration Offenbach“ unter: http://www.offenbach.de/leben-in-of/soziales-gesellschaft/integration_und_zusammenleben/integrationsfoerderung/ modelllregion-integration/index.php; Im Planungsgebiet „Soziale Stadt“ ist dieser zentrale Indikator für Armut und soziale Belastung von 2006 bis 2015 um 6,9 Prozentpunkte zurückgegangen, in der gesamten Innenstadt um 5,6 Prozentpunkte, im übrigen Stadtgebiet jedoch nur um 0,6 Prozentpunkte. Quelle: Stadt Offenbach, Sozialberichterstattung.

So wurden etwa gemeinsam mit der Stadt Frankfurt Informationsmaterialien für Arbeitsimmigranten erstellt. Siehe http://www. offenbach.de/leben-in-of/soziales-gesellschaft/integration_und_ zusammenleben/service-fuer-migranten/integrationsbroschueref.-zuwanderer-23.11.2015.php

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Christian Stein

Wählerwanderungsanalysen mit dem KOWAHL-Verfahren – Einordnung, Methodik und Umsetzung Um eine differenzierte Sicht auf verändertes Wahlverhalten zu ermöglichen, werden seit vielen Jahrzehnten Wählerwanderungsanalysen erstellt. Städte und Kreise realisieren erst in jüngerer Zeit Wählerwanderungsanalysen mithilfe unterschiedlich komplexer Schätzmodelle auf der Grundlage kleinräumiger Wahlergebnisse, seit 2017 auch mit einem gemeinsamen Verfahren der Städtestatistik. In diesem Beitrag werden zum einen dessen methodische Hintergründe und die Unterschiede zu anderen Wanderungsanalyseverfahren aufgezeigt. Zum anderen werden seine praktische Umsetzung und mögliche Analyseaspekte am Beispiel der Stadt Frankfurt am Main erläutert.

Für die Bewertung von Ergebnissen politischer Wahlen spielen, neben den Stimmenanteilen der Parteien, vor allem die Veränderungen zur vorhergehenden Wahl gleicher Wahlart eine zentrale Rolle. Gewinne oder Verluste sind inhärenter Bestandteil einer jeden Wahlnachlese. Sie begründen die Formulierung von Ansprüchen auf die Gestaltung von Regierungsarbeit durch Parteien und ihre zukünftigen Mandatsträgerinnen und Mandatsträger.

Etwaigen Verschiebungen in der Parteienlandschaft liegen individuelle Entscheidungen von Bürgerinnen und Bürgern zugrunde, die mit der Änderung ihres Abstimmungsverhaltens vielfältige Stimmenzu- und -abflüsse zwischen den Parteien bewirken. Gegenläufige Stimmenströme werden im Stimmensaldo unsichtbar. Der sprichwörtliche „Wählerwille“, der letztlich in einer veränderten Zahl von Mandaten seinen Ausdruck findet, ist somit bei genauer Betrachtung eine kumulierte Form teilweise konträrer Meinungen und Trends.

Wanderungsanalysen ermöglichen differenzierte Sicht auf verändertes Wahlverhalten

Christian Stein Dipl.-Geograph, seit 2016 Leiter des Sachgebiets Wirtschaft, Arbeitsmarkt, Bildung und Soziales in der Abteilung Statistik und Stadtbeobachtung im Bürgeramt, Statistik und Wahlen der Stadt Frankfurt am Main. : christian.stein@stadt-frankfurt.de Schlüsselwörter: Wählerwanderungsanalyse – Wahlbeobachtung – Methodik – ökologische Inferenzverfahren – Wanderungsmodelle

Wie sich individuelle Wahlentscheidungen kollektiv auf Wahlergebnisse auswirken, wird seit vielen Jahren im Rahmen von Wanderungsanalysen untersucht (u. a. Daudt 1961), in Deutschland erstmals zur Bundestagswahl 1972. Dabei werden mit der Wahlberichterstattung in Fernsehen und Internet – neben Hochrechnungen und Prognosen – Analysen zur Wanderung von Wahlberechtigten präsentiert. Da neben den Wählerinnen und Wählern auch die sich verändernde Gruppe der Nichtwählenden einbezogen wird, müsste man korrekterweise von einer „Wahlberechtigtenwanderungsanalyse“ sprechen.

Früher stützten sich politische Parteien auf gesellschaftliche Milieus mit milieuspezifisch ähnlichem, zeitlich relativ konstantem Wahlverhalten. Die zunehmende Auflösung gesellschaftlicher Milieus und deren Bedeutung für die Veränderung von Wahlverhalten wird schon seit langem diskutiert (Oedegaard 2000). Ein Trend tritt dabei deutlich zutage: Wählerinnen und Wähler machen heute zunehmend von der Möglichkeit Gebrauch, die Partei(en) zu wechseln. Wahlergebnisse sind durch diese wachsende Wechselwählerschaft und damit stärkere Stimmenströme zwischen den Parteien bzw. von und zu den Nichtwählenden (Wolfsteiner 2017) geprägt.

Mit der abnehmenden Parteienbindung und potenziell größeren Anteilsverschiebungen wächst auch die Bedeutung von Wählerwanderungsanalysen.

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Bisher überwiegen Wählerwanderungsanalysen auf Bundes- und Landesebene Wählerwanderungsanalysen beschränken sich bisher zumeist auf die oberste räumliche Maßstabsebene der Wahl. Das heißt, Veränderungen im Stimmverhalten werden bei Bundestagswahlen als Wanderungsströme von Wahlberechtigten im gesamten Bundesgebiet untersucht. Bei Landtagswahlen werden landesweite Wanderungsanalysen erstellt.

Auf kommunaler Ebene ist die Untersuchung der Ströme von Wahlberechtigten ein recht junges Phänomen, da Städte und Kreise herkömmliche Stichprobenverfahren wegen ihres hohen Aufwandes nicht umsetzen können. Einige Großstädte wie Hannover, Köln oder München aber auch einzelne kleinere Städte wie Freiburg oder Wiesbaden führen seit einigen Jahren Wählerwanderungsanalysen mithilfe unterschiedlich komplexer Schätzmodelle (Kellermann 2011), zumeist mit dem Wanderungsmodell nach Søren Thomsen (1987), auf der Grundlage von kleinräumigen Wahlergebnissen durch.

Städte setzen auf gemeinsames Verfahren zur Wählerwanderungsanalyse Seit 2017 hat ein Kreis von 15 Städten über die KOSIS-Gemeinschaft KOWAHL der Deutschen Städtestatistik begonnen, Wählerwanderungsanalysen auf der Ebene von Kreisen und kreisfreien Städten umzusetzen bzw. vorzubereiten. Das KOWAHL-Verfahren zur Berechnung von Wählerwanderungen baut auf der für die Stadt München entwickelten Methodik zur Wählerwanderungsanalyse (Klima et al. 2017) auf. Sie wurde durch das Statistische Beratungslabor STABLAB und das Geschwister Scholl Institut für Politische Wissenschaft der Ludwig-Maximilians-Universität München entworfen und das zugrundeliegende Wanderungsmodell durch das STABLAB wissenschaftlich evaluiert (Klima 2016; Klima et al. 2016). Für die beteiligten Städte bildet die KOSIS-Gemeinschaft KOWAHL den „organisatorischen Rahmen zur Etablierung eines gemeinsamen Verfahrens zur Berechnung von Wählerwanderungen“ (Verband Deutscher Städtestatistiker 2017). Berechnungen, Auswertungen und Analysen werden von den beteiligten Städten vor Ort in Eigenregie umgesetzt.

Bevor das implementierte Verfahren, dessen statistische Hintergründe sowie seine konkrete technische Umsetzung beschrieben werden, wird das Vorgehen städtischer Wanderungsanalysen auf der Basis von kleinräumigen Wahlergebnissen zunächst in das Feld bereits existierender Analyseformen eingeordnet und deren kritische Reflexionen skizziert.

Methodische Kritik an Schätzverfahren zur Wählerwanderungsanalyse Aufgrund ihres heuristischen Potenzials genießen Wählerwanderungsanalysen in Politik und Gesellschaft eine hohe Popularität. So groß ihre Beliebtheit ist, so vehement ist allerdings auch die Kritik an den zugrundeliegenden Schätzmethoden.

Schon seit Beginn der Einführung von Wählerwanderungsanalysen in Deutschland werden die methodisch begründe-

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ten Unsicherheiten und daraus resultierenden potenziellen Schätzfehler kritisch diskutiert (Hoschka u. Schunck 1975). Den Analysen von Städten und Umfrageinstituten liegen gänzlich unterschiedliche methodische Herangehensweisen und methodische Einschränkungen zugrunde.

„Individuelle“ und „ökologische“ Schätzverfahren Grundsätzlich können zwei Arten von Wanderungsanalysen unterschieden werden. Es gibt Modelle, die auf der Ebene von Individuen ansetzen und mittels Stichprobenziehung Wanderungen für die Gesamtheit der Wahlberechtigten schätzen.

Wenn dagegen keine Individualdaten zur Verfügung stehen, kommen – wie beim KOWAHL-Verfahren – sogenannte „ökologische“1 Inferenzmodelle zum Einsatz.

Schätzverfahren auf Basis von Individualdaten Auf Individualdaten basierende Schätzverfahren werden hauptsächlich für Wählerwanderungsanalysen auf Bundesund Landesebene im Auftrag großer Rundfunkanstalten, beispielsweise durch das Umfrageinstitut Infratest Dimap (Hilmer u. Kunert 2005), durchgeführt. Die benötigten Individualdaten werden im Rahmen von Wahltagsbefragungen (zur Methodik Infratest Dimap 2017) generiert, bei denen Wählerinnen und Wähler nach ihrem tatsächlichen Abstimmungsverhalten beim aktuellen Wahlgang und der zu vergleichenden Wahl befragt werden. Anschließend werden die in der Stichprobe ermittelten Wanderungsbewegungen auf die Grundgesamtheit der Wahlberechtigten hochgerechnet.

Durch die Erhebungsmethodik beschränkt sich die Stichprobe automatisch auf Bürgerinnen und Bürger, die in einem allgemeinen Wahlbezirk abstimmen. Frühere Parteipräferenzen von Nichtwählenden werden ebenso nicht berücksichtigt wie das Abstimmverhalten von Wahlberechtigen mit Wahlschein (gemeinsprachlich Briefwähler/-innen). Deren Stimmverhalten bzw. Nichtbeteiligung an den Wahlen muss bei Wählerwanderungsanalysen auf Basis von Individualdaten hinzugeschätzt werden.

Zur Berechnung der Wanderung von Wählerinnen und Wählern zwischen den Parteien verwendete das Umfrageinstitut Infratest Dimap beispielsweise für die Bundestagswahl 2002 Daten aus mehr als 20.000 Wahltagsbefragungen. Der Stichprobenumfang aus einer Vorwahlerhebung zur Schätzung der Verteilung von Nichtwählenden bei der aktuellen Wahl lag bei über 6.000 Interviews (Hilmer u. Kunert 2005: 145). Für die Erhebung ausreichend großer Stichproben durch eine Vorund Nachwahlbefragung ist somit ein hoher Aufwand nötig.

Zur validen Schätzung von Wählerwanderungen ist auch bei kleineren Grundgesamtheiten – wie bei allen Schätzungen mit akzeptabler Irrtumswahrscheinlichkeit – eine Mindeststichprobengröße notwendig. Für Wanderungsanalysen auf Basis von Individualdaten müsste auf kommunaler Ebene somit ein unverhältnismäßig großer Aufwand betrieben werden. Ökologische Wanderungsmodelle Stehen keine Individualdaten zur Schätzung der Wanderungen von Wahlberechtigten zur Verfügung, können Wählerwande-

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rungen mit komplexeren Methoden-Sets der schließenden Statistik – sogenannten „ökologischen“ Inferenzmodellen – geschätzt werden. Mit ihnen wird auf der Grundlage von Daten aus einer hinreichend großen Zahl möglichst homogener Aggregate auf das Verhalten von Individuen geschlossen. Übertragen auf den Anwendungsfall einer Wählerwanderungsanalyse werden ökologische Inferenzmodelle dazu genutzt, von Veränderung der Stimmenanteile auf Wahlbezirksebene (Ebene der Aggregate) auf das Stimmverhalten von Wählerinnen und Wählern (Ebene der Individuen) zu schließen (Gschwend 2006: 227). Seit einigen Jahren setzen z. B. Städte wie München2 oder Hannover und Köln3 auf unterschiedliche ökologische Schätzmodelle zur Analyse von Wählerwanderungen.

Kreuztabellen mit Ergebnissen zweier Wahlen als Analysegegenstand Analysegegenstand beim Ziehen ökologischer Schlüsse sind Kontingenztafeln, d. h. Kreuztabellen oder Matrizen, die durch ihre Randsummen (in absoluten Zahlen oder in Anteilen) in Zeilen und Spalten definiert sind. Im Falle einer Wählerwanderungsanalyse bilden in der Regel die Parteienstimmen (d. h. im Falle der Wahlen zum Deutschen Bundestag die Zweitstimmenergebnisse) von zwei zu vergleichenden Wahlen sowie die Zahl der Nichtwählenden die Randsummen solcher Kontingenztafeln (Tabelle 1).

Bei Analysemethoden mittels ökologischer Schlüsse wird zwischen Modellen unterschieden, die sich für Schätzungen von 2 × 2-Matrizen eignen, und Modellen, mit denen auch größere Kreuztabellen mit einer beliebigen Anzahl von Zeilen (R) und Spalten (C) – sogenannte R × C-Matrizen – geschätzt werden können. Im Falle von Wählerwanderungsanalysen in Mehrparteiensystemen haben die zu analysierenden Kreuz-

tabellen naturgemäß mehr als zwei Zeilen und zwei Spalten.

Daher werden in der Regel Modelle für R × C-Tabellen oder Erweiterungen von Modellen für den 2 × 2-Fall verwendet, mit denen sich durch Wiederholungen auch R × C-Tabellen analysieren lassen. Letztere werden auch als adaptive oder iterative Modelle bezeichnet. Mit dem Logit-Modell für den R × C-Fall des Mathematikers Thomsen verwenden beispielsweise die Städte Hannover und Köln die Erweiterung eines Modells für 2 × 2-Matrizen zur Schätzung von Wählerwanderungen (Stadt Köln 2014: 16). Das KOWAHL-Verfahren verwendet mit dem Multinomial-Dirichlet Modell eine Analyseform, die unmittelbar für Schätzungen in R × C-Kontingenztafeln geeignet ist.

Schließen von Wahlbezirksunterschieden auf Wählerwanderung im Stadtgebiet Eine Schätzung der Übergänge bzw. Übergangswahrscheinlichkeiten von Wahlberechtigten für verschiedene Wahlalternativen (einschließlich der Option des Nichtwählens) ist bei nur einer vorliegenden Tabelle für das gesamte Stadtgebiet (beispielhaft Tabelle 1) nicht möglich, da durch zwei bekannte Werte – hier z. B. die Wahlergebnisse einer Partei A bei zwei Wahlen – auf eine größere Zahl unbekannter Werte – hier die Übergänge von der Partei A zu allen analysierten Parteien und zu den Nichtwählenden – geschlossen werden müsste.

Um das Problem einer solchen fundamentalen Unbestimmtheit zu umgehen, zielen ökologische Inferenzmodelle darauf ab, durch eine Vielzahl einbezogener Aggregate auf Zusammenhänge für ein Gesamtgebiet zu schließen. Für eine möglichst präzise Schätzung sollten in ein Analysemodell „möglichst viele, möglichst kleine und etwa gleich große Teilregionen“ (Hilmer et al. 2005: 138) mit einbezogen werden. Da die Zahl der zur Verfügung stehenden Aggregate „ein kritisches Merkmal bei der Schätzung“ (Klima 2016: 127) mit

Tabelle 1: Zu schätzende Übergänge von Wählerinnen und Wählern bei zurückliegender Wahl … gewählt

bei aktueller Wahl … gewählt CDU

SPD

GRÜNE

DIE LINKE AfD

FDP

sonstige Parteien

nicht*

Zweitstimmen zurückliegende Wahl

CDU

97.081

SPD

76.466

ge n ä g er

GRÜNE AfD FDP sonstige Parteien nicht* Zweitstimmen aktuelle Wahl

41.563

b

DIE LINKE

zu 82.976

eÜ d n e tz ä h c s

63.206

45.824

37.169

24.462 14.652 20.188 13.489 127.071

27.066

44.339

13.244

109.893

Amtliche Zweitstimmenergebnisse der Bundestagswahl 2013 und vorläufige amtliche Zweitstimmenergebnisse der Bundestagswahl 2017 für das Stadtgebiet von Frankfurt am Main. *

Einschließlich ungültige Stimmen

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main

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ökologischen Inferenzmodellen ist, kommt ihre Anwendung in Wählerwanderungsmodellen mit hinreichend geringen Schätzungenauigkeiten vor allem für Großstädte und größere Kreise mit einer ausreichend großen Zahl von Stimmbezirken in Frage. Im Falle des Wanderungsmodells für Frankfurt am Main werden als Aggregate die Wahlbezirke4 herangezogen, womit 376 Aggregate zur Schätzung der Wählerwanderungsmatrix zur Verfügung stehen.

Unter der Annahme eines strukturellen Zusammenhangs zwischen den Beobachtungen in den Wahlbezirken wird „[d] ie Schätzung des individuellen Wahlverhaltens […] von der Streuung zwischen den betrachteten Wahlgebieten abgeleitet“ (Klima 2016: 14). In den Zellen einer Ergebnismatrix werden Verhältnisse aller für die Betrachtung relevanten Parteien, sonstigen Parteien und Nichtwählenden valide geschätzt und als Übergänge bzw. Übergangswahrscheinlichkeiten zwischen den betrachteten Parteien für das ganze Stadtgebiet darstellbar.

Das Multinomial-Dirichlet Modell Für die Schätzung von Wählerwanderungen verwendet das Verfahren der KOSIS-Gemeinschaft KOWAHL das sogenannte Multinomial-Dirichlet Modell. Dabei handelt es sich um ein hierarchisches Bayesianisches Modell (King et al. 1999; Rosen 2001). Zur Umsetzung des Schätzmodells werden mittels Markov-Ketten-Monte-Carlo-Verfahren (MCMC-Verfahren) (Gamerman u. Lopes 2006) Zufallsstichproben aus simulierten Wahrscheinlichkeitsverteilungen gezogen. Dazu werden die Wahlergebnisse der Parteien bei der aktuellen Wahl für jeden einzelnen Wahlbezirk als Randsummen einer Wanderungs-

matrix betrachtet und angenommen, sie seien multinomial verteilt. Gewichtete Summen aus dem relativen Wahlergebnis der zurückliegenden Wahl und den Übergangswahrscheinlichkeiten ergeben jeweils die Parameter der Multinomialverteilungen. Auf der Basis der kleinräumigen Wahlergebnisse zweier Wahlen werden so für jeden Wahlbezirk Wahrscheinlichkeitsverteilungen für die Übergänge der Wahlberechtigten generiert, aus diesen Stichproben gezogen und Übergangswahrscheinlichkeiten für alle möglichen Übergänge (Kreuzungen in der Wanderungsmatrix, Tabelle 1) geschätzt (zu den Grundlagen des Multinomial-Dirichlet Modells in Anwendung auf Wählerwanderungsmatrizen Klima 2016: 36 ff.). Die Zahl der Übergänge von Wahlberechtigten auf gesamtstädtischer Ebene wird im Anschluss anhand der Schätzwerte aus den Wahlbezirken kumuliert.

Hierarchisch ist dieses Modell, weil auf hierarchisch gegliederten Ebenen Annahmen über die Übergangswahrscheinlichkeiten getroffen werden. So werden zum einen, als Grundvoraussetzung für ökologische Schlüsse, auf oberster Hierarchieebene globale Annahmen über die Verteilung der Übergangswahrscheinlichkeiten zwischen den Wahlbezirken festgelegt. Ein Vorteil hierarchischer Schätzmodelle wie dem Multinomial-Dirichlet Modell gegenüber anderen ist (z. B. im Unterschied zum Modell der ökologischen Regression nach Goodman 1953), dass auf weiteren Ebenen z. B. auch kleinräumige Spezifika in die Schätzung mit einbezogen werden können. Beispielsweise ist es unrealistisch, für in den Parteipräferenzen ihrer Wahlberechtigten sehr unterschiedliche Wahlbezirke die Übergangswahrscheinlichkeiten von Wählerinnen und Wählern von der ersten zur zweiten Wahl als identisch anzunehmen. Das hierarchischen Analysemodell, das die Städte der KOSIS-Gemeinschaft KOWAHL verwenden, geht

Abbildung 1: Heterogene Parteipräferenzen und Anteilsveränderungen von 2013 zu 2017 in zwei Wahlbezirken von Frankfurt am Main 66003 – Bürgerhaus Harheim

22202 – IGS-Nordend

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 CDU

SPD

FDP

GRÜNE

DIE LINKE

AfD

Sonstige

2017 2013 in % der Zweitstimmen Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main

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daher zum anderen von „gebietsspezifischen Überganswahrscheinlichkeiten“ (Klima 2016: 37) aus, die die Unterschiede der Wahlbezirke hinsichtlich ihrer Wählerschaft (Abbildung 1) berücksichtigen und so die Schätzgüte erhöhen.

Modellgüte bei ökologischen Schätzverfahren Bei allen Schätzverfahren stellt sich die Frage nach ihrer Reliabilität. So muss auch für ökologische Schätzverfahren geklärt werden, wie hoch das Risiko eines ökologischen Fehlschlusses (Robinson 1950) ist, also aus einem Zusammenhang auf Wahlbezirksebene fälschlicherweise auf einen Zusammenhang auf der Ebene der Wählerinnen und Wähler geschlossen wird.

Angaben darüber, wie präzise Schätzungen von Wählerwanderungen mithilfe ökologischer Inferenzmodelle sind, können anhand realer Wahldaten nicht gemacht werden, da naturgemäß keine Individualdaten vorliegen, mit denen eine Verifikation bzw. Messung des durchschnittlichen Schätzfehlers erfolgen könnte. Um trotzdem eine Aussage über die Schätzgüte ökologischer Modelle für Wählerwanderungsanalysen treffen zu können, untersuchte u. a. Klima (2016: 46) in seiner Dissertation die Modellgüte verschiedener Ansätze zur Schätzung von Wählerwanderungen mit Hilfe von simulierten Individualdaten. Er bezog das von der KOSIS-Gemeinschaft KOWAHL verwendete Multinomial-Dirichlet Modell sowie fünf weitere Modelle, darunter das Modell der ökologischen Regression nach Goodman sowie Thomsens Probit-/LogitModell, in seine Analyse mit ein. Die Schätzergebnisse glich Klima mit den simulierten Wahlergebnissen ab und bestimmte so die Schätzgüte der Modelle.

Mit Blick auf die Ergebnisse der Evaluierung hebt Klima (2016: 68) hervor, das hierarchische Multinomial-Dirichlet Model weise die „beste Schätzgüte“ der untersuchten Schätzmodelle auf, während andere bedeutende Ansätze, die häufig

von Praktikern benutzt würden – beispielsweise Thomsens Logit-Ansatz – sich als inkonsistent herausstellten (Klima et al. 2016: 133).

Der Schätzfehler, d. h. die Abweichung zwischen den mit dem Multinomial-Dirichlet Modell geschätzten Wanderungen und der im Falle der Simulation bekannten, faktischen Wählerwanderung, lag unter verschiedenen Rahmenbedingungen zwischen 7,5 Prozent und 15 Prozent. Somit wird bei der Wählerwanderungsanalyse mit dem KOWAHL-Verfahren bis zu knapp einem Sechstel der Wahlberechtigten ein falscher Übergang zugeordnet, oder anders ausgedrückt wird eine Wahlberechtigte den Nichtwählerinnen oder der Partei A zugeschätzt, obwohl sie tatsächlich für Partei B gestimmt hat.

Aufwändiges Rechenverfahren erfordert verteilte Berechnung Zusätzlich zum Schätzfehler, der in der Methodik der ökologischen Inferenz selbst begründet liegt, können sich die potenziellen Schätzungenauigkeiten aus praktischen Gründen noch leicht erhöhen. Die Durchführung des rechenintensiven Schätzverfahrens auf der Grundlage von 376 Wahlbezirken – dies ergaben Testrechnungen für eine 8 × 8-Wanderungstabelle (sechs Parteien, sonstige Parteien sowie Nichtwählende) für Frankfurt am Main – nimmt bei der Nutzung eines Rechenprozesses auf einem handelsüblichen PC (Prozessorkern mit einer Taktung von gut 3 GHz) rund dreieinhalb Stunden in Anspruch.

Um die Rechenzeit auf ein praktikables Maß zu verkürzen und so die Erstellung einer Wählerwanderungsanalyse noch in der Wahlnacht zu ermöglichen, kann die Schätzung auf mehrere Rechenprozesse verteilt werden. Die Frankfurter Statistikstelle führt die Berechnung mit sechs parallelen Prozessen durch und reduziert die Rechenzeit für eine 8 × 8-Matrix so auf gut eine Stunde.

Tabelle 2: Übergangsraten von Zweitstimmen zwischen den Bundestagswahlen 2013 und 2017 in Frankfurt am Main von (2013 gewählt)

zu (2017 gewählt) CDU

SPD

GRÜNE

DIE LINKE

AfD

FDP

sonstige Parteien

Nichtwähler/-innen

insgesamt

in % der Zweitstimmen von 2013 CDU

72,0

1,4

1,6

1,2

7,2

13,4

0,8

2,3

100,0

SPD

2,4

GRÜNE

1,6

71,3

2,3

11,5

2,7

5,7

1,0

3,1

100,0

1,4

86,0

4,9

1,2

2,3

1,2

1,4

100,0

DIE LINKE

3,2

3,2

2,4

79,4

3,2

2,4

3,2

3,2

100,0

AfD

11,6

5,8

7,1

6,5

45,2

12,3

5,8

5,8

100,0

FDP

2,4

2,0

4,9

2,4

2,0

82,9

1,5

2,0

100,0

sonstige Parteien

5,1

5,8

3,6

6,5

13,8

2,9

58,0

4,3

100,0

Nichtwähler/-innen

3,1

2,1

2,1

2,4

6,3

4,3

0,9

78,7

100,0

Lesebeispiel: Rund 86 Prozent der Wählerinnen und Wähler, die 2013 DIE GRÜNEN wählten, haben 2017 wieder DIE GRÜNEN gewählt. Etwa 13 Prozent der CDU-Wählerinnen und -Wähler von 2013 haben 2017 FDP gewählt. Grau hinterlegte Werte im Tabellenfeld = Haltequote.

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main. Schätzwerte der Übergangswahrscheinlichkeiten auf Basis der gültigen Zweitstimmen. Etwaige Differenzen zur Randsumme sind rundungsbedingt.

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

65

Statistik & Informationsmanagement

Technische Umsetzung des Schätzverfahrens

Zusammenführung der Ergebnisse In einem dritten Schritt werden die Ergebnisse der getrennten Berechnungen zusammengeführt und in Wählerwanderungstabellen aufbereitet. Mit diesen können je nach Bedarf Übergangswahrscheinlichkeiten (Tabelle 2) und Übergänge in absoluter Höhe (Tabelle 3) ausgewiesen werden.

Die Berechnungen zur Schätzung von Wählerwanderungen mit dem KOWAHL-Verfahren erfolgen mit R, einer freien Programmiersprache für statistische Berechnungen, und einer zusätzlichen Funktionsbibliothek „eiPack“ (zu engl.: „ecological inference package“). Das eiPack-Modul bietet Funktionalitäten zur Berechnung ökologischer Inferenzen auf der Basis von R × C-Matrizen. In ihm ist, neben anderen ökologischen Inferenzmodellen, das Multinomial-Dirichlet-Modell für R implementiert (Lau 2007).

Mithilfe eines sogenannten Wrappers, der als R-Code umgesetzt ist, werden die Parameter für die Schätzung der Wählerwanderung zentral festgelegt und die Methoden im eiPack-Modul angesteuert. Der Ablauf der Berechnung gliedert sich in drei Phasen:

Parallelisierte Berechnung bedingt geringfügig ansteigenden Schätzfehler Die verteilte Berechnung des Wanderungsmodells bedingt, dass auch die Markov-Ketten, mit deren Hilfe die Übergänge von Wahlberechtigten geschätzt werden, aufgeteilt werden müssen. Durch die Stichprobenziehung aus verkürzten Ketten steigt der Schätzfehler geringfügig an. Bei einer Aufteilung auf sechs Prozesse – das zeigten umfangreiche Proberechnungen auf Grundlage der Wahlergebnisse der Bundestagswahlen von 2009 und 2013 für Frankfurt am Main (Stein 2017) – liegt die durchschnittliche Abweichung bei rund 1,5 Prozent im Vergleich zu den Schätzergebnissen auf Grundlage eines Prozesses.

Datenaufbereitung Für die Berechnungen werden die Daten aus zwei Wahlen in einem einheitlichen, zur automatisierten Weiterverarbeitung benötigten Format aufbereitet. Darüber hinaus wird mit Hilfe von Zuordnungstabellen die räumliche Zuordnung der Briefwahlbezirke zu den allgemeinen Wahlbezirken vorgenommen.

Rundung der Übergänge orientiert sich an der Größe des Schätzfehlers

Parallelisierte Schätzung Die eigentliche Schätzung der Wählerwanderung mithilfe des Multinomial-Dirichlet Modells wird über den Wrapper angestoßen, nachdem die Berechnung – je nach Bedarf, technischen Ressourcen und Berücksichtigung der Implikationen für die Schätzgüte (s. u.) – auf bis zu 20 Prozesse auf einem oder mehreren Computern aufgeteilt wurde.

Um den methodeninduzierten sowie verfahrensbedingten Schätzungenauigkeiten Rechnung zu tragen, weist die Stadt Frankfurt am Main die Zahl der Übergänge erst ab 200 und mit einer Rundung aus, die sich an den Auswirkungen des Schätzfehlers auf die absolute Zahl der geschätzten Über-

Tabelle 3: Zweitstimmenübergänge zwischen den Bundestagswahlen 2013 und 2017 in Frankfurt am Main von (2013 gewählt)

zu (2017 gewählt) CDU

SPD

GRÜNE

DIE LINKE

AfD

Zweitstimmen 2013 insgesamt FDP

sonstige NichtParteien wähler/ -innen

Schätzwerte

auf Wahlberechtigte 2017 koordiniert

CDU

70.000

1.400

1.600

1.200

7.000

13.000

800

2.200

97.200

99.348

SPD

1.900

56.000

1.800

9.000

2.100

4.500

800

2.400

78.500

77.995

GRÜNE

700

600

37.000

2.100

500

1.000

500

600

43.000

42.616

DIE LINKE

800

800

600

20.000

800

600

800

800

25.200

25.004

AfD

1.800

900

1.100

1.000

7.000

1.900

900

900

15.500

15.001

FDP

500

400

1.000

500

400

17.000

300

400

20.500

20.805

sonstige Parteien

700

800

500

900

1.900

400

8.000

600

13.800

13.754

4.000

2.700

2.700

3.000

8.000

5.500

1.100

100.000

127.000

129.194

80.400

63.600

46.300

37.700

27.700

43.900

13.200

107.900

420.700

×

82.976

63.206

45.824

37.169

27.066

44.339

13.244

109.893

×

423.717

Nichtwähler/-innen Schätzwerte insgesamt vorl. amtl. Zweitstimmenergebnis 2017

Lesebeispiel: Rund 70.000 Wählerinnen und Wähler, die 2013 mit ihrer Zweitstimme CDU wählten, haben 2017 wieder CDU gewählt. Von den CDU-Wählerinnen und Wählern bei der Bundestagswahl 2013 haben 2017 rund 13.000 ihre Zweitstimme der FDP gegeben. Grau hinterlegte Werte im Tabellenfeld = Stammwähler/-innen.

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main. Schätzwerte der Übergänge auf Basis der gültigen Zweitstimmen.

66

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

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gänge orientiert. Liegt die Zahl potenziell falsch geschätzter Übergänge im dreistelligen Bereich, werden die ausgewiesenen Übergänge auf volle 100 gerundet. Eine Rundung auf volle 1.000 erfolgt, wenn die Unsicherheit maximal vierstellig ist. Liegt die Größenordnung des Schätzfehlers im fünfstelligen

Bereich, werden die Übergänge von Wahlberechtigten auf volle 10.000 gerundet. In Wanderungsmatrizen, die Übergänge in absoluten Zahlen ausweisen, sind Differenzen der Zeilen- und Spaltensummen zu den Randsummen durch diese Rundung bedingt (Tabelle 3).

Abbildung 2: Zuordnung gültiger Zweitstimmen von Briefwahlbezirken zu allgemeinen Wahlbezirken

252

190

162 604

556

232

175

604

556

149

Wahlberechtigte mit Wahlschein zu verteilende, gültige Zweitstimmen Wahlberechtigte beantragen Wahlschein Wählerinnen und Wähler geben Zweitstimme per Briefwahl ab

Briefwahlbezirke Allgemeine Wahlbezirke

gültige Zweitstimmen werden anhand der Zahl der Wahlberechtigten mit Wahlschein proportional verteilt

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main. Kartengrundlage: Stadtvermessungsamt, Stadt Frankfurt am Main

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

67

Statistik & Informationsmanagement

Vorbereitung der Wanderungsanalyse Bei der Vorbereitung einer Wählerwanderungsanalyse sind im Hinblick auf die Ausgangsdaten Aspekte zu beachten, aus denen sich konkrete Schritte zur Aufbereitung eines Datensatzes ableiten. Sie werden im Folgenden am Beispiel der Wahlbezirke der Stadt Frankfurt am Main erläutert.

Berücksichtigung von Stimmen aus der Briefwahl Die allgemeinen Wahlbezirke im Stadtgebiet stellen die ökologischen Einheiten dar, von denen auf das Wahlverhalten der Wahlberechtigten geschlossen wird. Um eine Wanderungsanalyse auf Basis aller Wahlberechtigten schätzen zu können, werden auch die Wahlberechtigten berücksichtigt, die von ihrem Wahlrecht per Brief Gebrauch machen.

In Frankfurt am Main setzen sich die Briefwahlbezirke grenzscharf aus mehreren allgemeinen Wahlbezirken zusammen. Bei der Datenaufbereitung für die Wählerwanderungsanalyse werden die per Briefwahl abgegebenen Zweitstimmen, proportional zur Zahl der Wahlberechtigten mit Wahlschein (Wahlberechtigte, die einen Wahlschein z. B. zur Stimmabgabe per Brief beantragt haben), den jeweiligen allgemeinen Wahlbezirken zugeordnet (Abbildung 2).

Herstellung von über die Zeit vergleichbaren Analyseeinheiten Da bei einer Wählerwanderungsanalyse ein Vergleich zweier in der Regel zeitlich auseinander liegender Wahlen vorgenommen wird, sind darüber hinaus etwaige Veränderungen des Zuschnitts von Wahlbezirken und/oder deren Zahl zu berücksichtigen. Zur Anpassung von Wahlbezirken kommt es im Vorfeld einer Wahl regelmäßig durch die im Laufe einer Legislaturperiode veränderte Zahl der Wahlberechtigten und

das Bestreben der Wahlorganisation, für eine zügige Ergebnisermittlung möglichst ähnliche Auszählungsmengen in den Wahlbezirken zu realisieren.

Damit Aggregatdaten gleicher ökologischer Einheiten verglichen werden können, müssen die Ergebnisse beider zu betrachtender Wahlen auf vergleichbare Wahlbezirke umgerechnet werden. Die Wahlergebnisumrechnung erfolgt in Frankfurt am Main im Vorfeld der Analyse, gestützt auf ein Geoinformationssystem, in dem alle räumlichen Zuschnitte aktueller und historischer Wahlbezirke abgelegt sind (Wolfsteiner 2016). Auf dieser Basis werden die Wahlbezirke zurückliegender Wahlen in ihrem räumlichen Zuschnitt an die aktuelle Bezirkseinteilung angepasst und die Ergebnisse entsprechend umgerechnet.

Nivellierung der Zahl der Wahlberechtigten für die zurückliegende Wahl Auch auf gesamtstädtischer Ebene muss eine über die Zeit vergleichbare Datenbasis geschaffen werden, um eine Relation zwischen zwei Wahlen herstellen zu können. Die durch natürliche und räumliche Bevölkerungsbewegungen beeinflusste Zahl von Wahlberechtigten für beide Wahlen wird auf ein Niveau gebracht, indem das Wahlergebnis der zeitlich zurückliegenden Wahl unter Wahrung der Stimmenverhältnisse auf die Zahl der Wahlberechtigten der aktuellen Wahl koordiniert wird (Tabellen 4 und 5).

Eine solche Nivellierung setzt die Annahme voraus, dass die „veränderte Zahl der Wahlberechtigten zu keiner strukturell anderen Wählerstruktur im Wahlbezirk“ (Klima 2016: 123) geführt hat. Die Randsummen einer Wählerwanderungsmatrix für die weiter zurückliegende Wahl weichen somit koordinierungsbedingt von den amtlichen Endergebnissen in absoluter Höhe ab (Tabellen 3 und 4).

Tabelle 4: Koordinierung der Zweitstimmenergebnisse der Bundestagswahlen 2013 auf 2017 für Frankfurt am Main Merkmal

2013 Anzahl

2017

Anzahl auf Wahlberechtigte 2017 koordiniert

Anzahl

CDU

97.081

99.348

82.976

SPD

76.466

77.995

63.206

GRÜNE

41.563

42.616

45.824

DIE LINKE

24.462

25.004

37.169

AfD

14.652

15.001

27.066

FDP

20.188

20.805

44.339

Sonstige

13.489

13.754

13.244

gültige Zweitstimmen insgesamt

287.901

294.523

313.824

Wahlberechtigte insgesamt

414.972

423.717

423.717

Amtliche Zweitstimmenergebnisse der Bundestagswahl 2013 und vorläufige amtliche Zweitstimmenergebnisse der Bundestagswahl 2017 für das Stadtgebiet von Frankfurt am Main.

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main.

68

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

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Tabelle 5: Eckdaten für die Wählerwanderungsanalyse: Wahlberechtigte, Wählende und Nichtwählende bei den Bundestagswahlen 2013 und 2017 in Frankfurt am Main Merkmal

2013 Anzahl

in %

Zu-/Abnahme von 2009 zu 2013

2017

Anzahl auf Wahlberechtigte 2013 koordiniert

Anzahl

in %

Anzahl

in %

Wahlberechtigte Wählende

293 489

70,7

×

317 050

74,8

23 561

8,0

Nichtwählende

121 483

29,3

×

106 667

25,2

-14 816

-12,2

insgesamt

414 972

100,0

423 717

423 717

100,0

8 745

2,1

287 901

98,1

294 523

313 824

99,0

25 923

9,0

5 588

1,9

×

3 226

1,0

-2 362

-42,3

293 489

100,0

×

317 050

100,0

23 561

1,6

×

106 667

25,2

-14 816

-12,2

Wählende gültige Zweitstimmen ungültige Zweitstimmen insgesamt

bei Wanderungsanalyse als Nichtwählende gezählt Nichtwählende ungültige Zweitstimmen insgesamt

121 483

29,3

5 588

1,9

×

3 226

1,0

-2 362

-42,3

127 071

30,6

129 194

109 893

25,9

-17 178

-13,5

Amtliche Zweitstimmenergebnisse der Bundestagswahl 2013 und vorläufige amtliche Zweitstimmenergebnisse der Bundestagswahl 2017 für das Stadtgebiet von Frankfurt am Main.

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main.

Zentrale Analyseaspekte auf Basis der Schätzergebnisse Am Beispiel von Frankfurt am Main und den Wanderungen von Wahlberechtigten im Stadtgebiet zwischen den Bundestagswahlen 2013 und 2017 wird aufgezeigt, nach welchen Gesichtspunkten die Befunde von Wanderungsanalysen gegliedert und interpretiert werden können.

Aus den Berechnungen mithilfe des KOWAHL-Wählerwanderungsverfahrens resultiert eine Wanderungsmatrix, die die kumulierten Ergebnisse für alle betrachteten Aggregate beinhaltet.

In dieser Wanderungstabelle (Tabelle 3) werden zeilenweise die Ergebnisse der aktuellen Wahl und spaltenweise die Ergebnisse der vorherigen Wahl gelistet. Die Schätzergebnisse können sowohl als zeilenweise normierte Übergangswahrscheinlichkeiten bzw. -raten (Tabelle 2) als auch als Übergänge in absoluter Höhe (Tabelle 3) zusammengestellt werden. Mithilfe der Wanderungstabellen lassen sich zunächst zwei Aspekte nachvollziehen, die für eine Wahlanalyse von besonderem Interesse sind.

Mobilisierung von Stamm-, Wechsel- und Nichtwählenden – Aktuelle Ergebnisse in der Rückschau Als ein zentraler Aspekt einer Wählerwanderungsanalyse kann die Frage beantwortet werden, inwieweit den Parteien die Mobilisierung von Wählerinnen und Wählern gelungen ist.

Ausgehend von den erzielten Stimmen bei der aktuellen Wahl erlaubt die Wanderungsanalyse, die Zusammensetzung der Wählerschaft einzelner Parteien im Hinblick auf die Mobili-

sierung von Stamm-, Wechsel- und Nichtwählenden aus der letzten Wahl genauer zu untersuchen (Abbildung 3 und Tabelle 3). Gerade in Zeiten, in denen die sogenannte Stammwählerschaft (Lösche 2009) und die Wahlbeteiligung abnehmen, stellt die Fähigkeit der Parteien zur längerfristigen Bindung von Wählerinnen und Wählern einen besonders interessanten Aspekt einer Wahlanalyse dar. Wählerinnen und Wähler, die bei beiden in die Analyse einfließenden Wahlen die gleiche Partei gewählt haben, werden im Folgenden als Stammwähler bezeichnet.

Bei der Wahl zum 19. Deutschen Bundestag verbuchte die SPD beispielsweise den höchsten Anteil von Stammwählerinnen und -wählern an ihrer Wählerschaft. Rund 88 Prozent derjenigen, die 2017 die Sozialdemokraten wählten, waren auch 2013 schon SPD-Wähler/-innen. Über die Mobilisierung der eigenen Stammwählerschaft hinaus kann außerdem aufgezeigt werden, inwieweit es den untersuchten Parteien gelungen ist, Stimmen von Wählerinnen und Wählern zu erhalten, die bei der zurückliegenden Wahl für eine andere Partei gestimmt haben oder inwieweit vorherige Nichtwählerinnen und Nichtwähler zu einer Stimmabgabe bewegt werden konnten.

Den stärksten Anteil an ihrer Wählerschaft durch Zuwanderung von anderen Parteien konnte in Frankfurt am Main die FDP verbuchen. Fast die Hälfte ihrer Wählerschaft (rund 49 %) besteht aus Wechselwählerinnen und -wählern.

Als junge Partei mit seit der Bundestagswahl 2013 stark veränderten programmatischen Schwerpunkten wies die AfD

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

69

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Abbildung 3: Zusammensetzung der Wählerschaft der untersuchten Parteien 2017 in Frankfurt am Main: Stamm-, Wechsel- sowie Nichtwählerinnen und -wähler Wähler/-innen, die 2017 … wählten,

CDU

87,1

SPD

88,1

GRÜNE

8,0 7,7

79,9

DIE LINKE

FDP

wählten 2013

10

8,0

45,8

28,9

38,7 0

5,8

39,0

25,3

48,7

20

30

ebenfalls diese Partei

4,2

14,3

53,1

AfD

5,0

40

50

eine andere Partei

60

12,5 70

80

90

100

nicht in % der Wähler/-innen der jeweiligen Partei 2017

Schätzwerte der Übergangswahrscheinlichkeiten auf Basis der gültigen Zweitstimmen.

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main.

Abbildung 4: Veränderung der Wählerschaft der untersuchten Parteien von 2013 in Frankfurt am Main: Haltequote sowie Abwanderungsquoten zu anderen Parteien und Nichtwählenden Wähler/-innen, die 2013 … wählten,

CDU

72,0

SPD

71,3

GRÜNE

25,7

2,3

25,6

3,1

86,0

DIE LINKE

12,6

79,4

AfD

17,5

45,2

49,0

FDP

wählten 2017

10

20

30

wieder diese Partei

40

eine andere Partei

15,1 50

60

70

3,2 5,8

82,9 0

1,4

80

90

2,0 100

nicht in % der Wähler/-innen der jeweiligen Partei 2013

Schätzwerte der Übergangswahrscheinlichkeiten auf Basis der gültigen Zweitstimmen.

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main.

70

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

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Abbildung 5: Wählerwanderungen zwischen den Bundestagswahlen 2013 und 2017 in Frankfurt am Main: saldierte Wanderungsströme

CDU

FDP

100

90

90

80

80

70

70 Nichtwähler/-innen

60

AfD

60

50

50

40

40

Anteil an saldierten Gewinnen in %

Anteil an saldierten Verlusten in %

100

DIE LINKE

SPD 30

30

20

20

GRÜNE

10

10

AfD CDU

GRÜNE Sonstige

DIE LINKE 0 0

20

40

60

80 100

Anteil an jeweiliger Wählerschaft/ Nichtwähler/-innen 2013 in % gehaltene sowie ausgetauschte Wählerschaft

Saldenverlust

0

20

40

60

Sonstige SPD 0

80 100

Anteil an jeweiliger Wählerschaft/ Nichtwähler/-innen 2017 in % StammSalden- sowie ausgetauschte gewinn Wählerschaft

Die Höhe der Rechtecke entspricht dem Anteil der Parteien bzw. der Nichtwähler/-innen an den gesamten saldierten Zweitstimmenverlusten (links) bzw. -gewinnen (rechts). Die Breite der inneren Rechtecke gibt jeweils an, welchen Anteil die saldierten Verluste (links) bzw. Gewinne (rechts) an Zweitstimmen in Bezug auf die Gesamtwählerschaft einer Partei bzw. der Nichtwähler/ -innen darstellen. Die Breite der äußeren Rechtecke entspricht (links) der Haltequote zuzüglich des Anteils sich ausgleichender Zweitstimmenströme (ausgetauschte Wählerschaft) bzw. (rechts) dem Anteil der Stammwählerschaft zuzüglich des Anteils der ausgetauschten Wählerschaft.

Lesebeispiel: Die CDU hat von 2013 zu 2017 den höchsten Anteil an den saldierten Verlusten (rund 33 %) unter allen Parteien zu Lesebeispiel: Die CDU hat von 2013 zu 2017 den höchsten Anteil an den saldierten Verlusten (32,6 %) unter allen Parteien zu verzeichnen.

DieimFDP konnte im Saldo massiv der CDUDie gewinnen.

DieZweitstimmengewinne saldierten Zweitstimmengewinne der FDP verzeichnen. Die FDP konnte Saldo massiv von der CDUvon gewinnen. saldierten der FDP machten machten als die Hälfte Ihrer Wählerschaft von 2017 aus. mehr als die Hälfte Ihrermehr Wählerschaft von 2017 aus.

Die Höhe der Rechtecke entspricht dem Anteil der Parteien bzw. der Nichtwähler/-innen an den gesamten saldierten Zweitstimmenverlusten(links) bzw. -gewinnen (rechts). Die Breite der inneren Rechtecke gibt jeweils an, welchen Anteil die saldierten Verluste (links) bzw. Gewinne (rechts) an Zweitstimmen in Bezug auf die Gesamtwählerschaft einer Partei bzw. der Nichtwähler/-innen darstellen.

Die Breite der äußeren Rechtecke entspricht (links) der Haltequote zuzüglich des Anteils sich ausgleichender Zweitstimmenströme (ausgetauschte Wählerschaft) bzw. (rechts) dem Anteil der Stammwählerschaft zuzüglich des Anteils der ausgetauschten Wählerschaft.

Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main.

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

71

Statistik & Informationsmanagement

den im Vergleich geringsten Anteil an Stammwählerinnen und -wählern an ihrer Wählerschaft (etwa 25 %) auf. Mit einem Anteil von rund 46 Prozent Wechselwählerinnen und -wählern und ca. 29 Prozent früheren Nichtwählerinnen und -wählern bestand die Wählerschaft der AfD 2017 in ihrer Mehrheit aus Menschen, die 2013 nicht die AfD gewählt hatten.

auch die daraus resultierenden saldierten Wanderungsgewinne bzw. -verluste abzubilden (exemplarisch Abbildung 6).

Halte- und Abwanderungsquoten – Der Blick von der zurückliegenden auf die aktuelle Wahl Ein weiterer elementarer Gesichtspunkt von Wanderungsanalysen ist es, Fragen nach der Loyalität und der Umorientierung von Wahlberechtigten zu beantworten. Sie ermöglichen Aussagen dazu, inwieweit Wählerinnen und Wähler ihrer Partei treu geblieben sind, wie groß also die sogenannte Haltequote einer Partei ist, welche früheren Wählerinnen und Wähler zu anderen Parteien abwanderten oder nicht mehr wählten. Für jede untersuchte Partei kann im Detail nachgezeichnet werden, welcher Zugewinn und welcher Verlust an Zweitstimmen gegenüber den anderen Parteien und den Nichtwählenden stattgefunden hat, welche Wahlberechtigten also von welcher Partei gehalten werden konnten und wer zur/zum Wechselwählenden wurde (Abbildung 4 und Tabelle 2).

In Frankfurt am Main zeigten von 2013 zu 2017 die GRÜNEN-Wählerinnen und -Wähler die größte Loyalität gegenüber ihrer Partei. Mehr als sechs von sieben Wählerinnen und Wählern (rund 86 %), die schon 2013 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gewählt hatten, gaben 2017 der Partei wieder ihre Zweitstimme.

Eine gegenläufige Entwicklung nahm die Wählerschaft der AfD von 2013. Vier Jahre später stimmten – trotz der insgesamt starken Zuwächse für die AfD – weniger als die Hälfte der früheren AfD-Wählerinnen oder -Wähler (etwa 45 %) wieder für die AfD. Dies war mit Abstand die geringste Haltequote von allen untersuchten Parteien. Knapp die Hälfte (rund 49 %) der AfD-Wählerinnen und -Wähler von 2013 wechselten mit ihrer Zweitstimme zu einer anderen Partei.

Abgang

Wanderungsbewegungen zwischen den Parteien Eine zusammenfassende Aufbereitung der Analyseergebnisse ermöglicht auch eine Visualisierung und Interpretation aller saldierten Wanderungsströme (Abbildung 5). Die hier gewählte parteienspezifische Betrachtung der Übergänge verdeutlicht beispielhaft, dass sich in Frankfurt am Main zwischen 2013 und 2017 besonders starke Verschiebungen von den großen Parteien und den Nichtwählerinnen und -wählern hin zu den kleineren Parteien ergaben.

Den höchsten Zugang an Zweitstimmen von Wählerinnen und Wählern, die 2013 eine andere Partei gewählt hatten, verzeichnete – nach massiven Verlusten von 2009 auf 2013 – die FDP. Der Zustrom von ehemaligen Wählerinnen und Wählern der CDU machte etwa 30 Prozent ihres Zweitstimmenergebnisses aus. Am stärksten fielen die Stimmenverluste im Saldo bei der CDU aus, die mit rund minus 7 Prozentpunkten nur etwa 72 Prozent ihrer Wählerschaft von 2013 halten konnte.

Wanderungen aus Sicht einer Partei Die Ergebnisse der Wählerwanderungsanalyse können auch noch spezifischer, aus der Perspektive jeder untersuchten Partei aufbereitet und interpretiert werden. Dabei ist es möglich, sowohl den gegenseitigen Austausch der Wählerschaft, als

72

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

Abbildung 6: Wählerwanderungen zwischen den Bundestagswahlen 2013 und 2017 in Frankfurt am Main aus Sicht der CDU Zugang

SPD GRÜNE DIE LINKE AfD FDP Sonstige Nichtwähler/-innen -15

-10

-5

0

5

Farbe dunkel = Saldo in Tsd. Wahlberechtigten Quelle: Bürgeramt, Statistik und Wahlen, Stadt Frankfurt am Main.

Städtische Wählerwanderungsanalysen – Informationsgewinn für kommunale Wahlbeobachtung Die Wahlanalysen in den meisten Städten in Deutschland beschränkten sich bisher zumeist auf die Beschreibung kleinräumiger Veränderungen von Stimmanteilen in den Stadtteilen sowie Wahlkreisen und Analysen zum Wahlverhalten von Altersgruppen und Geschlechtern auf Grundlage der repräsentativen Wahlstatistik. Wanderungsprozesse von Wahlberechtigten, die den Stimmenverschiebungen zugrunde liegen, blieben undurchsichtig.

Für alle Mitgliedsstädte der KOSIS-Gemeinschaft KOWAHL steht seit 2017 ein Verfahren auf Basis eines wissenschaftlich evaluierten, ökologischen Schätzmodells zur Verfügung, das eine valide Schätzung der Größenordnung von Wanderungsströmen und so einen erheblichen Informationsgewinn für kommunale Wahlanalysen ermöglicht. Diese Wählerwanderungsanalysen erlauben den Städten eine Berichterstattung darüber, wohin Wahlberechtigte gewandert sind, woher neue Wählerinnen und Wähler kommen und wie gut Parteien oder Kandidierenden eine Mobilisierung der Wählerschaft gelungen ist. Die Frankfurter Statistikstelle und viele weitere KOWAHL-Mitgliedsstädte geben der interessierten Öffentlichkeit aus Bürgerschaft und Politik damit einen wertvollen, neuen Fundus an Hintergrundinformationen für die Wahlnachlese an die Hand.

Statistik & Informationsmanagement

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Die Bezeichnung „ökologisch“ bezieht sich auf den Begriff der Ökologie, der seit dem späten 19. Jahrhundert für die Wissenschaft von den Wechselbeziehungen zwischen Lebewesen und ihrer Umwelt genutzt wird. So werden statistische Messgrößen auf der Ebene räumlicher Einheiten (Aggregate) auch als ökologische Daten bezeichnet. Ökologische Inferenz ist in diesem Sinne der Prozess des Schließens von Aggregatdaten auf das Verhalten von Individuen innerhalb dieser räumlichen Aggregate (King 1997: XV).

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Erstmals zur Bundestagswahl 2009 mit dem Multinomial-Dirichlet Modell.

Mit dem logistischen Regressionsmodell (kurz: Logit-Modell) nach Thomsen (Thomsen 1987).

Im Unterschied zu Wahlbezirken können Wahlkreise selbstverständlich nicht beliebig groß oder klein gewählt werden, da die direkt gewählten Abgeordneten gleiche Chancen haben müssen und etwa gleich viele Wahlberechtigte im Bundestag vertreten sollen. Frankfurt am Main hat zwei Wahlkreise.

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Statistik & Informationsmanagement Praxis

Sebastian Schmidt

Open Source-Daten als Chance – Messung der Radwegenetzlänge auf Basis von OpenStreetMap-Daten Eine der größten Herausforderungen im städtestatistischen Vergleich ist die auf gleichen Kriterien beruhende Datengrundlage.

Eine alternative, freie Datenquelle, die dies zu leisten vermag, ist OpenStreetMap (OSM). Die dort von Usern erstellten Geodaten können für verschiedene Fragestellungen eingesetzt werden. Im Zuge des Artikels wird ein Projekt von der durch die Stadt Mannheim betreuten KOSIS-Gemeinschaft Urban Audit vorgestellt, bei dem die Messung der Gesamtlänge des Radwegenetzes in deutschen Städten anhand von OSM-Daten durchgeführt wurde.

Dabei wird auf den Aufbau sowie die Stärken und Schwächen von OSM eingegangen, insbesondere auf das Thema der Datenqualität.

Einleitung Die Validität einer Datenerhebung, also die Frage, ob mit den erhobenen Daten tatsächlich das gemessen wurde, was gemessen werden sollte, stellt eine der größten Herausforderungen der empirischen Sozialforschung dar. Mag dies bereits auf innerstädtischer Ebene herausfordernd sein, verkompliziert sich der Prozess bei einem beabsichtigten interstädtischen Vergleich. Hierbei stellt sich zusätzlich die Frage nach vergleichbaren Grundlagen der Datenerhebung, da diese selbstverständlich großen Einfluss auf die gesuchte Aussage eines statistischen Vergleichs haben. Eine Möglichkeit, für einen identischen Nenner bei der Datenerhebung zu sorgen, ist das Benutzen sogenannter Open-Source-Daten, die online frei zugänglich sind. In diesem Artikel wird das Potential von OpenStreetMap für räumlich basierte Fragestellungen in der Städtestatistik diskutiert. Als Beispiel dient die Analyse der Gesamtlänge von Radwegenetzen in deutschen Städten, die im Rahmen eines Projektes der von der Stadt Mannheim betreuten KOSIS-Gemeinschaft Urban Audit durchgeführt wurde und Eingang in den deutschen Beitrag zur vergleichenden Städtedatensammlung Urban Audit der Europäischen Union finden soll. Ein ausführlicherer Beitrag, der die Auswahl der Radwegetypen genauer beschreibt, erschien in der UrbanAudit-Broschüre 20171.

Was ist OpenStreetMap?

Sebastian Schmidt Student der Geographie und Romanistik an der RuprechtKarls-Universität Heidelberg : seb.schmidt2710@gmail.com Schlüsselwörter: OpenStreetMap – VGI – Datenqualität – Radwegenetz – QGIS

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OpenStreetMap (OSM, https://www.openstreetmap.org) ist eine Initiative, die 2004 in Großbritannien gegründet wurde. Ziel ist es, eine lückenlose Weltkarte zu erstellen, deren Bearbeitung und Nutzung lizenzfrei ist. Damit geht auch die Möglichkeit der Benutzung der Daten als Basis für städtestatistische Fragestellungen einher. OSM stellt dabei die wichtigste Plattform sogenannter VGIs (volunteered geographic information) dar. Dabei kann sein Charakter als ‚wahre‘ VGI betont werden, da alle Daten aktiv von den Benutzern erstellt werden und explizit geographisch sind. Ein impliziter geographischer Inhalt wäre z. B. in Wikipedia-Artikeln gegeben, in denen Toponyme, das sind Flur- oder Ortsnamen, vorkommen (vgl.

Klonner et al. 2016: 3).

Die Darstellung in OSM beruht auf Vektordaten, das heißt auf der Darstellung der räumlichen Elemente durch Geometrien (Punkte, Linien, Polygone). Eine Straße oder ein Fluss

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wird dabei durch eine Linie dargestellt, während Häuser oder Waldflächen durch geschlossene Linienzüge (Polygone) repräsentiert werden. Um eine innere Differenzierung dieser Geometrien zu gewährleisten, erhält jedes Objekt Attribute, die dessen Ausprägung beschreiben. OSM verfährt dabei nach einem sogenannten Free-Tagging-System, das jegliche Zuweisung ermöglicht. Ein solcher Tag besteht stets aus Schlüssel (key) und Wert (value), wobei eine große Anzahl an zu berücksichtigenden Werten zu beachten ist. Der Schlüssel „bestimmt die Art der beschriebenen Eigenschaft“, während der Wert „die Eigenschaft dann genauer [beschreibt]“ (OSM Wiki). Um trotzdem eine geregelte Darstellung zu erreichen, wurde eine Guideline in Form der OSM Wiki (https://wiki.openstreetmap. org/wiki/) entwickelt. Auf dieser Homepage werden gängige Attributvergaben erläutert. Die in OSM eingespeisten geometrischen und semantischen Daten werden durch eine weltweite Community erstellt.

Um das System etwas genauer zu erläutern, wird hier die Erzeugung von Radwegen in OSM erklärt. Auf Basis von Satellitendaten, der Erhebung von GPS-Daten im Feld oder der Integration offizieller Daten (vgl. Barron et al. 2014: 878 f.) wird eine genaue Verortung des Weges vorgenommen, der dann als einfache Linie eingezeichnet wird. Diese wird dann als „Straße“ (highway) vermerkt. Als Unterkategorie (value) kann daraufhin „Radweg“ (highway = cycleway) ausgewählt werden. Häufig werden Radwege allerdings auch als Wanderwege (highway = path) gekennzeichnet, wenn eine Nutzungsmischung mit Fußgängern vorliegt. Durch weitere Attribute kann eine Spezifizierung des Weges durchgeführt werden.

Hierbei kann beispielsweise die Oberflächenbeschaffenheit, die Breite oder die Widmung (z. B. die Freigabe für Fußgänger oder Reiter) angegeben werden. Viele dieser spezifizierenden Eigenschaften liegen allerdings nur für einzelne Wege vor.

Wenn z. B. die Attribute highway = path, bicycle = designated und segregated = no angegeben werden, handelt es sich um einen gemischt genutzten Geh- und Radweg. Durch die Vielzahl verschiedener Radwegetypen existiert auch eine große Anzahl an Darstellungsmöglichkeiten in OSM.

Das untenstehende Beispiel verdeutlicht das Einfügen bzw. Überarbeiten von Objekten in OSM. Der zentrale, rotgefärbte Linienzug stellt den Radweg dar, der sowohl für Fußgänger als auch für Radfahrer freigegeben ist. Darüber hinaus sind auch andere Objekte (z. B. Straßen, Gebäude, Bäume, Unternehmen) zu erkennen, die für städtestatistische Fragestellung von Interesse sein könnten. Das Interface liegt dabei in deutscher Sprache vor, allerdings werden alle Attribute ausschließlich auf Englisch gespeichert. Dies ist wiederum für die Abfrage von größter Bedeutung.

Datenqualität in OSM Der größte Kritikpunkt, mit dem VGI im Allgemeinen konfrontiert wird, ist die Datenqualität. Dabei sind einige Unterscheidungen zu berücksichtigen. Es werden verschiedene Gütekriterien differenziert. Unter Completeness versteht man die Vollständigkeit des Datensatzes. Logical Consistency bezieht sich auf die konsistente Darstellung der Objekte. Darüber hinaus kann die Genauigkeit in Bezug auf die Position (positional accuracy), die zeitliche Einordung (temporal accuracy) und die thematische Zuordnung (thematic accuracy) beurteilt werden (vgl. Barron et al. 2014: 879). Ein bereits abgerissenes Gebäude, dem fälschlicherweise das Attribut einer Kirche zugewiesen und das auf der falschen Straßenseite eingezeichnet wurde, würde dabei gegen alle drei Gütekriterien verstoßen.

Eine weitere Problematik ergibt sich durch das FreeTagging-System, das OSM verwendet. Die Möglichkeit der unendlichen Attributzuweisung erhöht zwar die potenzielle Genauigkeit der Metadaten, verkompliziert aber auch die Datenabfrage. So bestehen häufig mehrere Möglichkeiten, ein Objekt zu bezeichnen. Dies führt zu potenziellen Problemen bei der Abfrage von Daten bzw. führt zur Nichtberücksichtigung von Objekten mit vom Standard abweichender Attributvergabe.

Es gibt in OSM große regionale Divergenzen in der Datendichte (vgl. Zielstra & Zipf 2010: 8). Mehrere Studien konnten

Abbildung 1: Bearbeitungsmodus in OSM

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zeigen, dass die Datenqualität in urbanen Räumen deutlich höher ist als im ländlichen Raum, was in Bezug auf städtestatistische Fragestellungen vielversprechend ist (u. a. Haklay 2010).

Es konnte zudem nachgewiesen werden, dass in Deutschland alle Straßen in OSM eingezeichnet sind, wobei größtenteils auch deren Hierarchie berücksichtigt wurde (vgl. Neis et al.

2012). Dies ist für das hier vorgestellte Projekte von großer Bedeutung.

Beispiel: Analyse der Radwegenetzlänge Um eine Datenauswahl zu treffen, muss zuerst festgelegt werden, welche Arten von Straßen überhaupt zu einem Radwegenetz gezählt werden sollen. In der europäischen Städtedatensammlung Urban Audit wird das gewidmete Radwegenetz erhoben, also jene Wege, deren primäre Funktion die Beförderung von Radfahrern darstellt. Diese Designation wird in der Straßenverkehrsordnung durch eine Benutzungspflicht ausgedrückt. Nicht zu vernachlässigen sind allerdings auch Busspuren oder Einbahnstraßen, die von Fahrradfahrern genutzt werden können, sowie die sogenannten Wirtschaftswege (z. B. asphaltierte Feldwege). Eine grundlegende Fragestellung, bei der es zu einer Einigung kommen müsste, ist dabei die Eingrenzung der Wegetypen. Im Folgenden wird eine solche Auswahl vorgestellt, die allerdings noch durch weitere Wege erweitert werden könnte. Dabei könnte man auch zwischen offiziell ausgeschriebenen Fahrradwegen und allen nutzbaren Strecken unterscheiden.

Der Tag highway = cycleway stellt eigenständige Fahrradwege dar, die also nicht als Teile einer größeren Straße angelegt sind. Die Tags cycleway = * beziehen sich hingegen auf Radfahrstreifen und straßenbegleitende Radwege. Im letzten Fall ist der Schlüssel bzw. die Überkategorie cycleway, während das * als Wert für alle möglichen Eingaben benutzt wird. Ein weiterer, wichtiger Tag ist bicycle = designated, der die Widmung der Wege kennzeichnet. Ohne diesen Tag würden

Abbildung 2: Abfrage auf Overpass Turbo

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geteilte Fahrrad- und Fußwege nicht berücksichtigt werden, die häufig als highway = path eingezeichnet sind. Ein anderer Wert für den Schlüssel bicycle ist unter anderem yes, also die reine Nutzbarkeit ohne Notwendigkeit der Widmung. Dieses Attribut ist problematisch, da es z. B. auch bei Verkehrsübungsplätzen oder gar Fähren, die die Mitnahme eines Fahrrads erlauben, gefunden werden kann. Bei der Abfrage würde es also zu einer ungewollten Verfälschung der Gesamtlänge des Radwegenetzes kommen. Eine ähnliche Problematik besteht bei Fußgängerzonen, die für Fahrradfahrer freigegeben sind.

Genauere Informationen können auf verschiedenen Seiten der OSM-Wiki nachgelesen werden. Ein Vorschlag für die Auswahl der wichtigsten Attribute für die Messung eines designierten Radwegenetzes könnte also wie folgt lauten: highway = cycleway OR cycleway = * OR cycleway:left = * OR cycleway:right = * OR cycleway:both = * OR bicycle = designated OR bicycle_road = yes Eine weitere Besonderheit in Bezug auf Radwege ist OpenCycleMap, eine alternative Ansicht von OSM, die auf dessen Daten beruht. Dabei werden lediglich die für die Fahrradfahrer bedeutenden Komponenten der Karte dargestellt (z. B. spezialisierte Geschäfte, öffentliche Toiletten) und insbesondere sogenannte cycle routes hervorgehoben. Dabei handelt es sich um Relationen in OSM, also zusammenhängende Straßen, die gemeinsam einen offiziellen Radweg darstellen (z. B. Fernradwege). Diese Relationen können auch abgefragt werden, sind allerdings etwas problematisch. Zum einen decken sie bei weitem nicht alle Radwege eines Stadtgebiets ab, zum anderen verlaufen sie teilweise auch über normale Wohngebietsstraßen (highway = residential) oder ähnliche Straßentypen, die von der reinen Definition des gesuchten Wegenetzes nicht dazugezählt werden sollten. Eine Beschränkung auf diese Radrouten wird daher nicht empfohlen.

Es gibt verschiedene Möglichkeiten, die Daten dann aus OSM herunterzuladen. Die einfachste – und für diesen Verwendungszweck sinnvollste – ist die Datenabfrage durch Overpass

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Turbo (http://overpass-turbo.eu/). Dabei können verschiedene Attribute in einem definierten Ausschnitt (ebenfalls über einen Befehl oder die Auswahl des Kartenausschnitts) abgerufen werden. Durch den Reiter „Wizard“ wird die Abfrage erleichtert.

Der oben angeführte Vorschlag könnte dabei einfach dort eingefügt werden (vgl. Abbildung 2). Anschließend können die Daten in unterschiedlichen Dateiformaten exportiert werden.

Für das hier vorgestellte Projekt wurde das GeoJSON-Format gewählt, das dann in QGIS bearbeitet werden kann. Die folgenden Analysen werden sich stets auf QGIS beziehen, da es sich dabei um ein kostenloses Open Source-Programm handelt, für das keine teure Lizenz notwendig ist. Die Analysen können auch mit lizenzbehafteten Programmen wie ESRI ArcGIS ausgeführt werden, wobei dieses Programm das GeoJSONDateiformat nicht lesen kann.

Nachdem die Daten heruntergeladen wurden, müssen sie auf das Untersuchungsgebiet zugeschnitten werden. Für die Berechnung des gesamtstädtischen Radwegenetzes wäre dabei eine Datei der Kreis- bzw. Gemeindegrenzen notwendig. Die nun als einzelne Objekte vorliegenden Wege können über die Funktion Dissolve zu einem Objekt vereint werden. Über den Feldrechner in QGIS und die Funktion $length kann schließlich die Gesamtlänge berechnet werden. Um einen Kilometer-Wert zu erhalten, sollte die Funktion je nach Projektion (die OSM-Daten liegen in WGS84 [EPSG: 4326] vor) durch 1000 geteilt werden. Die Grafik zeigt das Ergebnis für

die Stadt Heidelberg, für die ein Wert von 128,98 km Gesamtlänge berechnet werden konnte. Obwohl sich dieser Wert den offiziellen Angaben (vgl. Eurostat) sehr annähert, ist durch Abbildung 3 ersichtlich, dass einige Daten sehr zerstreut vorliegen, wodurch einige Datenlücken bzw. problematische Attributzuweisungen nicht auszuschließen sind.

Ausblick OSM stellt sicherlich eine wertvolle Datenquelle für städtestatistische Fragestellungen dar. Nicht nur der kostenfreie Zugang und die Fülle an Informationen, sondern auch die globale Erstreckung können für manche Projekte von enormem Interesse sein. So ermöglicht bzw. vereinfacht es auch den Vergleich mit anderen europäischen Städten, was gerade für Eurostat-Projekte ein großer Anreiz sein sollte. Das Thema der Datenqualität ist dabei nicht zu umgehen, darf allerdings nicht als abschreckend angesehen werden. Auch wenn weiterhin, gerade auf globaler Skala, viele Datenlücken vorhanden sind, muss festgehalten werden, dass OSM seit seiner Gründung 2004 stetig gewachsen ist und damit auch viele dieser Lücken geschlossen werden konnten (vgl. Neis et al. 2012: 16). Vor allem im urbanen Raum kann daher von einer hohen Datenqualität gesprochen werden, die im Vergleich zu vielen offiziellen Datensätzen auf einem aktuellen Stand ist.

Abbildung 3: Radwege in Heidelberg (eigene Darstellung)

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Die Anwendungsmöglichkeiten für OSM-Daten sind dabei „grenzenlos“.

In Bezug auf das Projekt der Radwege bleiben allerdings noch einige offene Punkte. So konnte nicht geklärt werden, wie mit zweiseitigen, jeweils unidirektionalen Radwegen umgegangen werden soll. Darüber hinaus wurden einige Fehlerquellen in OSM festgestellt, die noch behoben werden müssten, wie z. B. das Fehlen von Wegen oder die falsche Vergabe von Attributen. Gerade das Thema der Attributvergabe ist problematisch, da dort sehr viele Informationen (z. B. Wegbeschaffenheit, Breite) fehlen, könnte aber durch eine

erhöhte Datenpflege angegangen werden. Nichtsdestotrotz stellt OSM für einen Städtevergleich des Radwegenetzes eine gute und einfache Alternative dar, die für einen gemeinsamen Nenner sorgt.

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Historie

Gabriele Sturm

Vor 100 Jahren erhielten Frauen in Deutschland das Wahlrecht

Am 12. November 1918, dem Tag nach Ende des Ersten Weltkriegs und Ausrufung der Weimarer Republik, formulierte der Rat der Volksbeauftragten den Aufruf: „Alle Wahlen zu öffentlichen Körperschaften sind fortan nach dem gleichen, geheimen, direkten, allgemeinen Wahlrecht auf Grund des proportionalen Wahlsystems für alle mindestens 20 Jahre alten männlichen und weiblichen Personen zu vollziehen.” Bereits am 30. November trat das Reichswahlgesetz mit dem allgemeinen aktiven und passiven Wahlrecht auch für die Frauen in Kraft und am 19. Januar 1919 durften sie dann erstmals reichsweit zur Wahl für die verfassungsgebende Deutsche Nationalversammlung gehen.

Seither haben sich die Rahmenbedingungen für Wahlen auf dem Territorium des deutschen Staates mehrmals geändert, die Wahlbeteiligung ist tendenziell gesunken und der Anteil weiblicher Abgeordneter gestiegen. Dazu gibt es Diskussionen, ob und warum Frauen anders wählen als Männer, welchen Politikstil sie präferieren bzw. praktizieren oder welchen Einfluss sie als Mehrheit der Bevölkerung auf Politik haben. Hier werden nun die öffentlich zugänglichen Statistiken über die Wahlbeteiligung von Frauen und Männern sowie die Zahl weiblicher Abgeordneter im nationalen Parlament während der vergangenen 100 Jahre zusammengestellt. Dazu werden kurze Analyseansätze vorgestellt.

Dr. Gabriele Sturm Diplom-Soziologin, Lehrbeauftragte am Geografie-Institut der Universität Bonn, bis 2016 Projektleiterin im Referat Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), davor Hochschuldozentin für Methoden empirischer Sozialforschung bzw. wissenschaftliche Angestellte an verschiedenen deutschen Universitäten. : gsturm@uni-bonn.de Schlüsselwörter: Frauenwahlrecht/Frauenstimmrecht – Reichstagswahlen – Bundestagswahlen – weibliche Abgeordnete – Wahlbeteiligung

Der Weg zu einem modernen Wahlrecht Allgemeine, freie, geheime, gleiche und unmittelbare Wahlen gelten als Grundlage moderner Demokratien. Das bedeutet jedoch nicht, dass heutzutage alle in einem Staat lebenden Menschen zur Wahl gehen dürfen. Beschränkungen aufgrund von Alter und Staatsbürgerschaft sind üblich und werden kaum in Frage gestellt. Die Wahlen betreffenden Rechtsgrundsätze sind in nationalen Verfassungen, in Staatsverträgen, im Völkerrecht oder in der Europäischen Menschenrechtskonvention dargelegt.

In Deutschland galt bis zum Ende des Kaiserreichs die Verfassung des Deutschen Reichs von 1871. Diese übernahm weitestgehend die Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867, in der es in Artikel 20 hieß: „Der Reichstag geht aus allgemeinen und direkten Wahlen mit geheimer Abstimmung hervor.“ Damit war im Prinzip kein männlicher Bürger mehr aufgrund seiner sozialen Stellung vom Wahlrecht ausgeschlossen. Aktives und passives Wahlrecht waren nur noch an die Staatsbürgerschaft und an die Vollendung des 25. Lebensjahres gebunden und jeder Wähler erhielt eine Stimme. Im Deutschen Reich galt entsprechend das allgemeine, geheime und direkte Männerwahlrecht sowie das Verfahren der absoluten Mehrheitswahl mit Stichwahl (nach Alemann u. Walther).

Die Frauen blieben derweil außen vor, obwohl sie seit der Französischen Revolution immer wieder auf den Grundsatz der Égalité, also der Gleichheit in einer bürgerlichen Gesellschaftsordnung verwiesen hatten und entsprechend gleiche Rechte wie sie den Männern zustanden für sich einforderten.

So machten im 19. Jahrhundert die Frauenstimmrechtlerinnen einen großen und aktiven Teil der damaligen Frauenbewegung aus. Auf dem Weg zur Realisierung des Wahlrechts für Frauen gab es zahlreiche Schritte, von denen ich einige wenige der für Deutschland wichtigen hier erwähne: - 1850 wurden erste Bestimmungen erlassen, die den Frauen die Mitgliedschaft in politischen Vereinen und Verbänden explizit verboten. Das Vereinsrecht in Preußen schloss sie bis 1908 von jeglicher Form der politischen Partizipation aus.

- Seit den 1870er Jahren traten in Deutschland einzelne Feministinnen wie Louise Otto-Peters für ein Frauenwahlrecht ein. Hedwig Dohm veröffentlichte bereits 1876 ihre Streitschrift „Der Frauen Natur und Recht. Zur Frauenfrage”, Helene Lange 1896 ihre programmatische Schrift „Frauenwahlrecht“.

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Historie

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Im Oktober 1891 sprach sich die SPD auf ihrem Erfurter Parteitag als erste deutsche Partei für ein allgemeines und gleiches Wahlrecht für Frauen und Männer aus.

Im Februar 1895 brachte die SPD im Deutschen Reichstag erstmals einen Antrag auf Gewährung des Frauenwahlrechts ein. Der Antrag wurde jedoch von den anderen Parteien abgelehnt. Der Vorsitzende der SPD, August Bebel, kommentierte dies folgendermaßen: „Es geht auf die Dauer nicht, dass die Hälfte der Nation […] vom Wahlrecht ausgeschlossen ist.“ Um 1902 wurde das Vereinsrecht gelockert und Frauen waren befugt, an Veranstaltungen von Parteien teilzunehmen. Allerdings mussten sie sich in einem gesondert gekennzeichneten Bereich aufhalten und durften dort lediglich zuhören, sich aber nicht weitergehend beteiligen.

Am 1. Januar 1902 wurde in Hamburg von Anita Augspurg, Lida Gustava Heymann, Minna Cauer und Helene Stöcker der Deutsche Verein für Frauenstimmrecht gegründet. Ihr Programm: die volle politische Gleichberechtigung der Frau. (1904 umbenannt in Deutscher Verband für Frauenstimmrecht.)

1904 wurde in Berlin von Frauen der Internationalen Frauenbewegung die Gründungskonferenz des Weltbundes für Frauenstimmrecht abgehalten.

Zum 1. Juni 1906 gab das russische Großfürstentum Finnland als erstes europäisches Land den Frauen nicht nur das passive, sondern auch das aktive Wahlrecht.

1907 forderten die sozialistischen Frauen um Clara Zetkin auf dem ersten Internationalen sozialistischen Frauenkongress in Stuttgart das allgemeine Frauenwahlrecht.

Nach der Aufhebung des preußischen Vereinsrechts 1908 war es den Frauen erlaubt, in politischen Parteien und in Organisationen über politische Themen zu beraten. In der Folge entstanden Frauengruppen auch innerhalb der Parteien.

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Am ersten Internationalen Frauentag im März 1911 protestierten weltweit mehr als eine halbe Million Frauen für die Einführung des Frauenstimmrechts. In Berlin gingen rund 45.000 Frauen für ihr Anliegen auf die Straße.

Der 1913 gegründete Deutsche Bund für Frauenstimmrecht setzte sich für ein demokratisches Wahlrecht für alle – Männer und Frauen – ein.

Im Dezember 1917 einigten sich die Stimmrechtsvereine aller politischen Richtungen auf die gemeinsame Erklärung zur Wahlrechtsfrage: Marie Juchacz unterzeichnete diese für die Sozialdemokratischen Frauen Deutschlands – Marie Stritt für den Deutschen Verband für Frauenstimmrecht – Minna Cauer für den Deutschen Stimmrechtsbund (Gerhard 1990: 322).

Nach der Ausrufung der Republik am 9. November 1918 erfolgte drei Tage später der Aufruf des Rates der Volksbeauftragten, der eine erste Exekutive der neuen Republik darstellte. Insgesamt wurden neben anderen Entscheidungen mit Gesetzeskraft drei zentrale wahlrechtliche Neuerungen erlassen: die Einführung der Verhältniswahl, die Verwirklichung des Frauenstimmrechts und die Senkung des aktiven Wahlalters auf 20 Jahre.

Artikel 109, Abs. 2 der Weimarer Verfassung lautete entsprechend: „Männer und Frauen haben grundsätzlich dieselben Rechte und Pflichten.“

Faktisch zur Wahl durften die Frauen reichsweit dann endlich am 19. Januar 2019 für die verfassungsgebende Deutsche Nationalversammlung gehen. Die Wahlbeteiligung lag bei knapp 83 % und war wider Erwarten bei Männern und Frauen etwa gleich hoch. Als zu Wählende traten laut Rosemarie Nemitz (1958: 240) 310 Kandidatinnen an. Von diesen wurden 37 in die Nationalversammlung gewählt. Die Hauptaufgabe der Nationalversammlung lag in der Schaffung der Verfassung, die in 42 Ausschusssitzungen und 20 Plenarsitzungen beraten

Abbildung 1: Wahlplakate 1919

Quelle: Jan Schuster www.wahlplakate-archiv.de – Creative-Commons-Lizenz BY-NC-SA

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Historie

wurde. Während dieser Zeit rückten noch weitere vier weibliche Abgeordnete nach, so dass der Frauenanteil letztlich bei 9,6 % von insgesamt 425 Abgeordneten lag (ebd.). Ein solch hoher Frauenanteil wurde in einem nationalen deutschen Parlament erst ab 1983 wieder erreicht, nachdem die Partei der Grünen neu in den Bundestag eingezogen war.

Zum 100. Geburtstag des Frauenwahlrechts in Deutschland möchte ich nun für diese Zeitspanne einen Blick auf nach Geschlecht differenzierte Wahlstatistiken werfen.

Tabelle 1: Wahlbeteiligung der Frauen und Männer bei nationalen Wahlen in % (+/- : = keine flächendeckende Ausweisung der nach Geschlecht differenzierten Wahlbeteiligung; fett : = mindestens ein Prozentpunkt Differenz zwischen Männern und Frauen; (xy): = nicht als reguläre Wahl anzusehen) Datum

Wahlbeteiligung der Frauen in %

Wahlbeteiligung der Männer in %

Verfassungsgebende Nationalversammlung* 19.01.1919

+/- 83,0 – 82,3

+/- 83,0 – 82,4

06.06.1920

+/- 79,2 – 63,3

+/- 79,2 – 72,7

04.05.1924

+/- 77,4 – 62,0

+/- 77,4 – 73,8

07.12.1924

+/- 78,8 – 62,6

+/- 78,8 – 74,7

20.05.1928

+/- 75,6 – 71,8

+/- 75,6 – 80,8

14.09.1930

+/- 82,0 – 78,4

+/- 82,0 – 84,4

31.07.1932

+/- 84,1

+/- 84,1

06.11.1932

+/- 80,6

+/- 80,6

Reichstagswahlen*

Die Wahlbeteiligung bei den Wahlen für ein nationales Parlament Die Wahlbeteiligung bei einer Parlamentswahl gilt als ein Indikator für politische Partizipation. Sie gibt den Anteil der Wahlberechtigten an, die tatsächlich gewählt haben. Zu diesen zählen allerdings auch diejenigen, die einen leeren oder ungültigen Wahlzettel in die Wahlurne gelegt haben. Über das geschlechtstypische Wahlverhalten kann ich jedoch nur mit Einschränkungen Aussagen machen. Da mir keine Originalunterlagen zur Verfügung stehen, versuche ich, mir anhand der öffentlich im Internet zugänglichen Quellen einen Überblick zu verschaffen. Für die Wahl zur Nationalversammlung und für die Reichstagswahlen während der Weimarer Republik verweisen einige Autorinnen auf die Wahlverordnung vom November 1918, die nach Geschlechtern getrennte Wahlurnen vorsah – was jedoch eine Kann-Bestimmung war (Gerhard 1990: 337). Diese wurde laut Eva Kolinsky (1995: Quoten hier in Tab. 1, oberer Teil) nur für vier Stimmbezirke (Kellerhoff gibt 2009 fünf an) und dort auch nur unregelmäßig umgesetzt – u. a. für die Stadt Köln (Schneider 1933).

Für die Bundestagswahlen folgen die Zahlen den Angaben des Bundeswahlleiters – seit der Gesetzesänderung 1999 aufgeführt in den Ergebnissen der „Repräsentativen Wahlstatistik zur Bundestagswahl“, die beispielsweise 2017 in 2.723 Wahlbezirken (davon 2.254 allgemeine und 469 Briefwahlbezirke) von 88.511 Wahlbezirken durchgeführt wurde (Der Bundewahlleiter 2018: 5).

Wie nun nutzten Frauen ihr Wahlrecht im Zeitvergleich? Über die Wahl zur Nationalversammlung berichtete die Zeitung B.Z. am Mittag in ihrer Ausgabe vom Wahltag: „Äußerlich vollzieht sich die Wahl von 1919 genauso wie die von 1912.

Und doch hat die ganze Sache diesmal ein anderes Gesicht, denn erstens sitzt am Wahltisch als Beisitzer eine Frau – die hätte dort früher nichts zu suchen gehabt – und dann sind unter den Wählenden mehr als die Hälfte als weiblichen Geschlechts zu bezeichnen“ (nach Kellerhoff 2009). Der Andrang in den Wahllokalen war trotz des Wahlboykotts der neu gegründeten Kommunistischen Partei (KPD) so groß, dass bis zum offiziellen Ende der Wahlzeit um 20 Uhr noch Dutzende Wahlberechtigte anstanden, die dann nicht mehr wählen konnten (ebd.). Und die Mobilisierung der Frauen war insofern erfolgreich gewesen, als dass ein etwa gleicher Anteil von ihnen ihre Stimme abgab wie von den Männern, von denen viele bereits Wahlerfahrung hatten. Von den insgesamt 36.766.500 Wahlberechtigten wählten 17.710.872 Frauen und 15.061.114 Männer.

05.03.1933

+/- 88,7

+/- 88,7

12.11.1933

(+/- 95,2)

(+/- 95,2)

29.03.1936

(+/- 99,0)

(+/- 99,0)

10.04.1938 + 04.12.1938

(+/- 99,6)

(+/- 99,6)

1949

+/- 78,5

+/- 78,5

1953

84,9

88,0

1957

86,3

89,6

1961

86,2

88,9

1965

84,6

87,5

1969

84,9

87,5

1972

90,2

91,4

1976

90,0

90,8

1980

87,1

88,2

1983

87,8

89,1

1987

82,1

84,2

Bundestagswahlen**

1990

75,7

77,0

1994

+/- 79,0

+/- 79,0

1998

+/- 82,2

+/- 82,2

2002

78,8

79,4

2005

77,4

77,9

2009

70,4

71,2

2013

71,2

71,9

2017

76,0

76,3

Quellen: * erste Zahl: Gonschior 2001-2005; zweite Zahl: Kolinsky 1995: 175 ** Hoecker 1995: 50; Der Bundewahlleiter 2018

Bei den folgenden Reichstagswahlen sank die Wahlbeteiligung deutlich – bei den Frauen stärker als bei den Männern, was trotz der sehr schmalen Datenbasis festgestellt werden kann. Als vorsichtige Schlussfolgerung hinsichtlich dieses Gendergaps stellt Eva Kolinsky (1995: 176) drei Thesen auf: Eine stärkere Wahlenthaltung der Frauen war vor allem bei älteren

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Historie

Abbildung 2: Die Mütter des Grundgesetzes – Friederike Nadig (SPD), Helene Weber (CDU), Helene Wessel (Zentrum), Elisabeth Selbert (SPD).

Quelle: Haus der Geschichte/Bestand Erna Wagner-Hehmke.

und weniger bei jüngeren Frauen – mehr in größeren Städten und weniger in ländlichen Regionen – eher in katholisch und seltener in evangelisch geprägten Gegenden zu beobachten.

Und die Frauen hatten nicht viel Zeit, positive Erfahrungen mit ihrem errungenen Wahlrecht zu machen, denn damit war 1933 Schluss. Die Nationalsozialisten schlossen Frauen auf indirektem Wege aus zentralen politischen Gremien aus. „Dinge, die dem Mann gehören, (müssen) dem Mann verbleiben“, ließ Propagandaminister Joseph Goebbels 1933 verlauten: „und dazu gehört die Politik und die Wehrhaftigkeit eines Volkes“ (nach Notz 2009). Erst nach dem Zweiten Weltkrieg konnten die Frauen ihre demokratischen Rechte wieder im gesetzlich erlaubten Umfang wahrnehmen. „Im Parlamentarischen Rat 1948/49 waren außer 61 Männern nur vier Frauen vertreten. Elisabeth Selbert und Frieda Nadig (beide SPD) hatten zunächst nicht erwartet, dass es überhaupt einer Auseinandersetzung bedurfte, um Frauen in der neuen Verfassung die gleichen Rechte zuzugestehen. Mit einer

Tabelle 2: Wahlbeteiligung von Frauen und Männern an Bundestagswahlen nach ausgewählten Altersgruppen in % (fett : = mindestens ein Prozentpunkt Differenz) sowie für ausgewählte Jahre Zahl der Wahlberechtigten insgesamt (N) und in der jeweiligen Gruppe (n;1957 < Bevölkerung) als Bezugsgröße Bundestagswahl

Frauen 21 bis 24 Jahre

Männer 21 bis 24 Jahre

Frauen 45 bis 49 Jahre

Männer 45 bis 49 Jahre

77,4

77,8

88,4

89,8

72,7

87,1

n = 1.400.000

n = 1.460.000

n < 2.189.000

n < 1.717.000

n = 1.810.000

n = 1.460.000

1957

80,3

80,0

89,4

91,8

75,3

88,3

1961

80,0

78,9

89,5

91,6

75,8

87,1

1965

77,5

76,1

87,4

90,8

74,8

86,4

1969

77,0

76,3

88,5

91,3

75,7

85,9

n = 1.440.700

n = 1.513.200

n = 1.955.000

n = 1.586.400

n = 3.213.100

n = 1.813.900

1953 1957 wahlberechtigt insgesamt N = 35.470.000

1972 wahlberechtigt* insgesamt N = 41.496.500

Frauen Männer 70 Jahre u. älter 70 Jahre u. älter

1972

85,0

83,9

93,5

94,5

83,3

90,2

1976

82,9

83,0

93,3

93,9

86,0

91,2

1980

78,0

79,8

90,8

91,6

83,6

89,6

1983

83,2

85,4

92,0

92,3

82,9

88,5

n = 1.913.700

n = 1.966.000

n = 2.161.400

n = 2.204.300

n = 4.511.100

n = 2.236.500

1987

71,7

74,4

87,9

88,0

76,5

85,1

1990

60,4

63,2

82,0

82,2

71,3

81,3

n = 1.640.800

n = 1.688.900

n = 2.702.200

n = 2.704.600

n = 6.272.300

n = 3.471.100

1987 wahlberechtigt insgesamt N = 45.325.500

2002 wahlberechtigt insgesamt N = 61.432.900 2002

68,0

67,4

81,2

80,0

74,4

83,6

2005

66,3

65,6

80,8

78,6

72,2

81,8

2009

58,3

58,9

73,2

72,1

68,3

77,6

2013

59,9

59,3

74,7

73,3

70,2

78,8

n = 1.423.400

n = 1.479.600

n = 2.600.500

n = 2.630.300

n = 7.518.100

n = 5.381.400

68,2

65,8

79,7

78,0

72,5

80,3

2017 wahlberechtigt insgesamt N = 61.688.500 2017 *

Das aktive Wahlrecht wurden am 09.06.1972 per Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes, das Volljährigkeitsalter und damit das passive Wahlrecht zum 01.01.1975 von 21 auf 18 Jahre herabgesetzt.

Quellen: Hoecker 1995. 52 f.; Der Bundeswahlleiter 2018.

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breiten Öffentlichkeitskampagne mobilisierten sie Frauen aller Bevölkerungsschichten, um die eindeutige Formulierung „Männer und Frauen sind gleichberechtigt“ im Grundgesetz zu verankern“ (ebd.). Die Anpassung der Gesetzte des Bürgerlichen Gesetzbuches an diesen Grundsatz dauerte bis Ende der 1970er Jahre. Die ersten demokratischen Wahlen fanden auf Kommunal- und Landesebene ab Ende 1946 statt – der erste Bundestag für die Bundesrepublik wurde nach Inkrafttreten des neuen Grundgesetzes dann am 14. August 1949 gewählt.

In der Bundesrepublik lag die Wahlbeteiligungsquote der Frauen bei nationalen Wahlen dann bis 1969 bei durchschnittlich 85 %. Die Differenz zur Wahlbeteiligung der Männer betrug zwischen 2,6 und 3,3 Prozentpunkte. Offenbar trug die zunehmende Politisierung der Bevölkerung infolge der 68er oder der neuen Frauenbewegung zu einer höheren Wahlbeteiligung und zu geringen Geschlechterunterschieden hinsichtlich der politischen Beteiligung bei. Allerdings sank die Wahlbeteiligung insgesamt von 1976 bis 1990 stetig und bewegt sich seit der deutschen Einheit bei Quoten zwischen 70,8 und 82,2 %. 2017 waren insgesamt 31.875.700 Frauen und 29.812.800 Männer wahlberechtigt (Der Bundeswahlleiter 2018). Die Geschlechterdifferenz bezüglich der Wahlbeteiligung ist über die letzten Jahrzehnte nahezu verschwunden, was aktuell auf ein ähnlich starkes Interesse von Frauen und Männern an der parlamentarischen Demokratie auf Bundesebene schließen lässt.

Die bisherige Betrachtung verschleiert einen Befund, der für eine Interpretation im Hinblick auf politisches Interesse unverzichtbar ist: Die Wahlbeteiligung bei den Reichstags- wie bei den Bundestagswahlen war über alle Jahre hinweg stark altersabhängig. Mit guter Datenbasis lässt sich dies sinnvoll nur für die Bundestagswahlen nachzeichnen.

Die Tabelle 2 legt zwei Vergleichsrichtungen nahe: - Zum einen ist die Wahlbeteiligung zwischen den drei ausgewählten Altersgruppen für jeden Wahltermin, - zum anderen die Geschlechterdifferenz über die Jahre hinweg für jede Altersgruppe von Interesse.

Hinsichtlich des ersten Aspekts ist festzustellen, dass das Interesse an politischer Teilhabe in Form von Bundestagswahlen bei den Jungwählerinnen und -wählern von 21 bis 24 Jahre zu allen Wahlterminen unterdurchschnittlich ausgeprägt war.

Darüber hinaus ist ihre Wahlbeteiligung seit 1983 übermäßig stark gesunken und weist erst bei der Wahl im vergangenen Jahr wieder eine steigende Tendenz auf. In der Lebensmitte, wo Männer wie Frauen nicht nur viele unterschiedliche Aufgaben zu bewältigen haben, sondern auch in vielen Lebensbereichen einen starken Gestaltungswillen brauchen, war die Wahlbeteiligung vergleichsweise am höchsten. Mit dem Renten-/Pensionsalter ließ das politische Interesse in Form von Wahlbeteiligung durchschnittlich wieder nach. Dieser Effekt ist nicht nur querschnittsmäßig pro Wahltermin zu beobachten, sondern tendenziell auch den Jahrgangskohorten nach – zumindest ein Teil der 2017 über 69-Jährigen (Geburtsjahrgänge 1947 und früher) ist als 45- bis 49-Jährige bei den Wahlen 1983, 1987, 1990 und als 21- bis 24-Jährige bei den Wahlen 1965, 1969, 1972 zu finden.

Hinsichtlich des zweiten Aspekts ist bei den Jungwählerinnen im Alter von 21 bis 24 Jahre festzustellen, dass sie – abgesehen von den Wahlen in den 1980er Jahren – eine ähnlich hohe Wahlbeteiligung aufwiesen wie ihre Altersgenossen.

In einigen Jahren schien das politische Interesse, das sich in ihrem Wahlverhalten ausdrückt, sogar höher zu sein – was die wenig belastbaren Zahlen der Reichstagswahlen ähnlich

Abbildung 3: Wahlplakate 1953

Quellen: www.gym-rinteln.de/50jahre/; www.bpb.de/lernen/grafstat/; ausstellung.geschichte-innenministerien.de/chronik/

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Historie

Tabelle 3: Weibliche Abgeordnete im nationalen Parlament absolut und anteilig in % Datum

Parlamentarier_ davon weibliche innen insgesamt Abgeordnete (Ende der (Ende der Wahlperiode) Wahlperiode) Verfassungsgebende Nationalversammlung* 423 37 19.01.2019 (425) (41) Reichstag* 06.06.1920 468 36 04.05.1924 478 28 07.12.1924 517 34 20.05.1928 510 34 14.09.1930 577 37 31.07.1932 608 37 06.11.1932 583 33 05.03.1933 581 20 12.11.1933 713 0 29.03.1936 741 0 10.04.1938 845 0 04.12.1938 Bundestag** 410 28 1949 (420) (38) 509 45 1953 (519) (52) 48 1957 519 (49) 43 1961 521 (49) 36 1965 518 (41) 34 1969 518 (32) 30 1972 518 (36) 38 1976 518 (41) 44 1980 518 (45) 51 1983 520 (52) 519 80 1987 (663) (118) 136 1990 662 (143) 176 1994 672 (181) 669 207 1998 (665) (211) 603 196 2002 (601) (204) 614 2005 194 (611) 622 204 2009 (620) (207) 2013 631 230 2017 709 218

Anteil der Frauen in % 8,7 (9,6) 7,7 5,9 6,6 6,7 6,4 6,1 5,7 3,4 0 0 0 6,8 (9,0) 8,8 (10,0) 9,2 (9,4) 8,3 (9,4) 6,9 (7,9) 6,6 (6,2) 5,8 (6,9) 7,3 (7,9) 8,5 (8,7) 9,8 (10,0) 15,4 (17,8) 20,5 (21,6) 26,2 (26,9) 30,9 (31,7) 32,5 (33,9) 31,6 (31,8) 32,8 (33,4) 36,5 30,7

Quellen: * Datenbank der deutschen Parlamentsabgeordneten ** Hoecker 1995: 135; Feldkamp/Sommer 2003: 16; wikipedia

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STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

zeigten (Kolinsky 1995). Dieser Befund könnte zusammen mit dem Faktum gesehen werden, dass Töchter früher als Söhne aus dem elterlichen Haushalt ausziehen und ihr eigenes Leben in die Hand nehmen. Für die Wählerinnen und Wähler im Alter von 45 bis 49 Jahren galt bis Mitte der 1970er Jahre, dass Männer eine erkennbar höhere Wahlbeteiligung zeigten. Das drehte sich im Laufe der Jahre um und seit 2002 gingen die Frauen dieser Altersgruppe häufiger als die gleichalten Männer an die Wahlurne. Dies könnte dahingehend interpretiert werden, dass sich die Gleichstellung der Frauen auf immer mehr Lebensbereiche ausgedehnt hat und die heutigen Frauen in ihrer Lebensmitte deutlicher als in früheren Zeiten auch Wahlen als eine Einflussmöglichkeit sehen. Die Teilnahme an Bundestagswahlen bei den über 69-jährigen Frauen war hingegen über alle Jahre hinweg mit 5,2 (1976) bis 14,4 (1953) Prozentpunkten sehr deutlich niedriger als die ihrer Altersgenossen. Das könnte sich eventuell bei den kommenden Wahlterminen langsam ändern, wenn immer mehr Frauen der Frauenbewegung und der Jahrgänge mit eigenständiger beruflicher Sozialisation dieser Altersgruppe zuwachsen.

Repräsentation des Volkes durch Frauen im nationalen Parlament Um sich als Kandidat oder Kandidatin für ein Abgeordnetenmandat zur Wahl stellen zu können, bedarf es in der Regel einer Parteimitgliedschaft. Für nahezu alle Parteien gilt bis heute: In ihnen sind Männer, Ältere, Personen mit höherer Bildung sowie Beamte/Angestellte im öffentlichen Dienst stärker vertreten als in der Gesamtbevölkerung. Obwohl die Frauenanteile in den Parteien über die Jahre stetig gestiegen sind, liegen sie auch 2017 laut Spiegel.online noch erschreckend niedrig: AfD 16 %, CSU 21 %, FDP 23 %, CDU 26 %, SPD 32 %, Linke 37 %, Grüne 39 %. Das sind schlechte Voraussetzungen dafür, dass mehr Frauen für eine Bewerbung um ein Parlamentsmandat aufgestellt werden. Dass sich diese niedrigen Anteile nicht 1 : 1 im Bundestag wiederfinden, liegt an der Quotierung, die die SPD und die Grünen bei der Aufstellung ihrer Wahllisten vornehmen. Auffällig ist über das gesamte Jahrhundert hinweg, dass der Frauenanteil im Parlament meist während einer Wahlperiode leicht anstieg. Dies liegt daran, dass Frauen häufig auf den hinteren Listenplätzen platziert sind und erst im Falle des Ausscheidens von Parteikollegen nachrücken. Dem entspricht, dass 2017 der Frauenanteil an allen Wahlkreis-Kandidaturen und über alle in den Bundestag eingezogenen Parteien hinweg nur 27,4 % betrug – also strukturell bedingt nur etwa ein Viertel der Direktmandate von einer Frau errungen werden kann.

Dies im Blick habend ist der Frauenanteil von nahezu 10 % in der verfassungsgebenden Nationalversammlung 1919 nicht hoch genug zu bewerten. Es waren die politisch engagierten Frauen aus den verschiedenen politischen Lagern der damaligen Frauenbewegung, die in die Nationalversammlung und den Reichstag einzogen. Obwohl die meisten der weiblichen Abgeordneten der SPD angehörten, die sich schon früh für das Frauenwahlrecht ausgesprochen hatte, zogen auch Frauen in dieses erste demokratisch gewählte deutsche Parlament ein, die vorher das Frauenstimmrecht vehement

Historie

abgelehnt hatten. Von den radikalen Feministinnen jener Zeit schaffte es hingegen keine, über das listengebundene Proportionalwahlrecht ein Reichstagsmandat zu erlangen.

Bemerkenswert ist der vergleichsweise hohe Anteil von Volksvertreterinnen in der Nationalversammlung zudem, weil in den etwa zeitgleich gegründeten Räten Frauen kaum vertreten waren, obwohl die Forderung des Frauenstimmrechts zu den Parolen der Revolution zählte: Im Dezember 1918 saßen beim Allgemeinen Kongreß der Arbeiter- und Soldatenräte in Berlin unter den 496 Delegierten nur zwei Frauen, Käthe Leu aus Danzig für die USPD und Klara Noack aus Dresden für die SPD. Ausnahme bildete die Bayerische Räterepublik, bei der es ein Referat für Frauenrechte gab. Zu diesem gehörten Gertrud Baer, Anita Augspurg und Lida Gustava Heymann (Gerhard 1990: 330 f.).

In den Jahren der Weimarer Republik sank ab 1928 die Frauenquote im Reichstag mit jedem neuen Urnengang.

Grundlegende Änderungen folgten, nachdem die NSDAP im März 1933 die relative Mehrheit der Reichstagsmandate gewann. Die Mandate der KPD wurden kurz nach der Wahl auf Grundlage der Reichstagsbrandverordnung annulliert und im Juni wurde ein Betätigungsverbot für die SPD als „staats- und volksfeindliche Partei“ erlassen, in dessen Folge sich sämtliche Parteien außer der NSDAP auflösten. Im Juli folgte das Gesetz gegen die Neubildung von Parteien. Als Folge gab es zur Reichstagswahl im November 1933 nur noch die frauenfreie Einheitsliste der NSDAP, die als Partei unter ihren Mitgliedern einen Frauenanteil von weniger als 4 % hatte. Damit war eine indirekte Aufhebung des passiven Wahlrechts für Frauen bis 1945 gegeben (nach wikipedia.de: Frauen in der Zeit des Nationalsozialismus).1 Die Frauenbewegung und ihre politischen Vertreterinnen hatten sich bereits seit der Gründung der Nationalsozialistischen Frauenschaft im Jahr 1931 zunehmend mit Angriffen auf ihre inhaltlichen Positionen wie auf ihre öffentlich auftretenden Vertreterinnen auseinanderzusetzen. Im Mai 1933 wurde der Bund Deutscher Frauenvereine aufgefordert, der Deutschen Frauenfront der NSDAP (mit Jugendorganisation Bund Deutscher Mädel – BDM) beizutreten – alternativ „aufgrund des Rechts der Revolution“ aufgelöst zu werden.

Alle Zeitungen berichteten anlässlich dieses Ultimatums über „die Liquidation der Frauenbewegung“ (Gerhard 1990: 377 ff.).

Langjährig wirkende Politikerinnen in Nationalversammlung und Reichstag (gewählt für mehr als drei Wahlperioden) waren laut Datenbank der Deutschen Parlamentsabgeordneten (Bayerische Staatsbibliothek), in der 97 weibliche Reichstagsabgeordnete geführt werden: - Lore Agnes, Marie Ansorge, Marie Juchacz, Marie Kunert, Anna Nemitz, Antonie Pfülf, Johanne Reitze, Adele Schreiber-Krieger, Louise Schroeder, Clara Schuch, Berta Schulz, Tony Sender, Margarethe Starrmann, Mathilde Wurm, Anna Zammert für die SPD – Sozialdemokratische Partei; - Hedwig Dransfeld, Agnes Neuhaus, Christine Teusch, Helene Weber, Elisabeth Zillken für das Zentrum; - Margarete Behm, Paula Mueller-Otfried, Annagrete Lehmann für die DNVP – Deutschnationale Volkspartei; - Elsa Matz, Clara Mende, Magdalene von Tiling für die DVP – Deutsche Volkspartei; - Helene Overlach, Maria Reese, Clara Zetkin für die KPD – Kommunistische Partei;

Abbildung 4: Briefmarken der Deutschen Bundespost 1969 mit den Kopfbildern von Marie Juchacz, Marie-Elisabeth Lüders, Helene Weber anlässlich „50 Jahre Frauenwahlrecht“

Quelle: www.briefmarken-bilder.de/brd-briefmarken-1969/

-

Gertrud Bäumer, Marie-Elisabeth Lüders für die DDP – Deutsche Demokratische Partei; Thusnelda Lang-Brumann für die BVP – Bayerische Volkspartei.

„Für die Abgeordneten bedeutet die Wahl in den Bundestag eine entscheidende Karrierestufe, denn die politische Führungselite rekrutiert sich nahezu vollständig aus dem Kreis der Parlamentarier/Parlamentarierinnen“ (Hoecker 1999: 139). Jedoch hatten es die Frauen der neuen Bundesrepublik schwer, im „Hohen Haus“ einen Platz zu erringen. Erst seit der Bundestagswahl 1983 steigt der Anteil der weiblichen Abgeordneten langsam und unregelmäßig an. Auch aktuell ist nicht einmal ein Drittel der Abgeordneten eine Frau. Damit liegt die Vertretung des Volkes durch Frauen nicht nur hinter deren Anteil an der Bevölkerung zurück, sondern auch hinter deren Repräsentanz in anderen europäischen Staaten: Nicht nur die dafür bekannten skandinavischen Staaten entsenden derzeit mehr Frauen in ihre nationalen Parlamente, sondern auch Spanien, Frankreich, Belgien … und sogar die Schweiz, die das Frauenstimmrecht erst 1971 einführte.

Repräsentanz von Frauen in Landes- und Kommunalparlamenten Der Anteil der weiblichen Landtagsabgeordneten in den einzelnen Landesparlamenten lag im Oktober 2017 (LpB BW) zwischen 24,5 % in Baden-Württemberg und 40,6 % in Thüringen (Tab. 4). Damit bewegen sich die aktuellen Quoten in einer ähnlichen Größenordnung wie die für den Bundestag.

Der Anteil ist über alle Länder hinweg betrachtet auch ähnlich gestiegen wie der im Bundestag (Hoecker 1999: 135 ff.). Ministerpräsidentinnen sind aktuell Malu Dreyer in Rheinland-Pfalz (seit 2013) und Manuela Schwesig in Mecklenburg-Vorpommern (seit 2017) – beide SPD-Mitglieder. Zuvor führten Louise Schröder (SPD) 1948–1949 den Berliner Magistrat, Heide Simonis (SPD) 1993–2005 das Kabinett in Schleswig-Holstein, Christine Lieberknecht (CDU) 2009–2014 das in Thüringen, Hannelore Kraft (SPD) 2010–2017 das in NRW und Annegret

STADTFORSCHUNG UND STATISTIK 2|2018

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Historie

Tabelle 4: Ministerinnen/Senatorinnen in aktuellen Landeskabinetten (Juni 2018, ohne Staatsrätinnen/-sekretärinnen) und Frauenanteile in Landesparlamenten Bundesland

Frauen im Kabinett

Frauenanteil im Parlament in %

Landesregierung von Baden und Württemberg

4 von 11

24,5

Staatsregierung von Bayern

5 von 13

29,4

Senat von Berlin

6 von 10

33,1

Landesregierung von Brandenburg

4 von 9

36,4

Senat der Freien Hansestadt Bremen

4 von 7

33,7

Senat der Freien und Hansestadt Hamburg

4 von 11

37,2

Landesregierung von Hessen

3 von 10

29,1

Landesregierung von Mecklenburg und Mecklenburg-Vorpommern

3 von 8

25,3

Landesregierung von Niedersachsen

4 von 10

26,3

Landesregierung von Nordrhein-Westfalen

4 von 12

27,1

Landesregierung von Rheinland-Pfalz

5 von 9

35,6

Saarländische Landesregierung

2 von 7

35,3

Sächsische Staatsregierung

3 von 10

31,7

Landesregierung von Sachsen-Anhalt

3 von 9

26,4

Landesregierung von Schleswig-Holstein

3 von 7

30,1

4 von 9

40,6

Landesregierung des Freistaats Thüringen

Quellen: wikipedia – Landesregierung (Deutschland); LpB BW

Kramp-Karrenbauer (CDU) 2011–2018 das im Saarland. Die Zahl der Landes-/Staats-Ministerinnen bzw. Senatorinnen in derzeitigen Landeskabinetten ist in Tabelle 4 aufgelistet.

Und wie sieht es auf kommunaler Ebene aus? Zumindest bis vor zehn Jahren galt: „Der Frauenanteil in den Kommunalparlamenten scheint von der Einwohnerzahl der Gemeinden abzuhängen: Je größer die Gemeinde, desto höher ist der Anteil weiblicher Ratsmitglieder“ (BpB 2011). In den Großstädten Berlin, Hamburg und Bremen, die zugleich Stadtstaaten sind, sind Frauen im Abgeordnetenhaus (33,1 %) bzw. der Bürgerschaft (37,2 und 33,7 % – LpB BW) zu etwa gleichen Anteilen wie im Bundestag und in anderen Landtagen vertreten.

Interessant ist weiterhin, für die deutschen Großstädte nach dem Anteil der Oberbürgermeisterinnen zu schauen.

Dazu ist im vergangenen Jahr im Auftrag der Heinrich-BöllStiftung seitens einer Forschungsgruppe der FernUniversität Hagen zum vierten Mal ein Genderranking der deutschen Großstädte (ohne Stadtstaaten) vorgenommen worden: Während im Jahr 2008 17,7 % der Großstädte von Frauen geleitet wurden, gab es 2017 nur noch 8,2 % Oberbürgermeisterinnen. (Übrigens sind auch der Regierende Bürgermeister von Berlin, der Erste Bürgermeister von Hamburg und der Bremer Bürgermeister männlichen Geschlechts – was die Frauenquote in dieser Position auf 7,9 % senken würde.) „Der Frauenanteil unter den Dezernentinnen und Dezernenten ist dagegen als einzige politische Spitzenposition stark und kontinuierlich gestiegen: von 18,5 Prozent 2008 auf 29,1 Prozent 2017. Das wissenschaftliche Team der FernUniversität führt dies darauf zurück, dass auf diesem Feld die beruflichen Qualifikationen von Frauen eine größere Rolle spielen als bei der Besetzung rein politischer Ämter. Insgesamt gilt: Frauen sind gemessen an ihrem Bevölkerungsanteil in den kommunalpolitischen Führungsämtern deutscher Großstädte auch 2017 unterrepräsentiert. Je wichtiger und mächtiger der Posten dabei ist, desto

Abbildung 5: Wahlplakate 2013

Quelle: www.designtagebuch.de/die-plakate-zur-bundestagswahl-2013

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Historie

unwahrscheinlicher wird er von einer Frau besetzt“ (www. fernuni-hagen.de).

Bei all dem ist das Parteienverhältnis in einer Kommune zu berücksichtigen, was ich hier nicht weiter verfolgen kann.

Insgesamt scheint immer noch zu gelten: Je konservativer bzw. traditioneller das Umfeld, desto weniger Frauen sitzen in den Kreis- und Gemeinderäten. Elke Wiechmann gibt für die politische Partizipation von Frauen in deutschen Kommunalparlamenten als statistischen Durchschnittswert 25 % an (2014: 264).

Dies erscheint mir ein bedenklich niedriger Wert angesichts des Wissens, dass die Kommune die Einstiegsebene für einen Weg in die parlamentarisch wirkende Politik ist. Im deutschen Gender-Index auf Ebene der Kreise (BBSR 2015; www.bbsr.bund. de) zählt der Frauenanteil in Stadt- und Kreisräten als Indikator für die Domäne der Gesellschaftlichen Einflussnahme (Power) – im Gender Equality Index der EU auf Länderebene werden Ministerposten, Parlamentsabgeordnete und Abgeordnete in Regionalparlamenten als Indikatoren für Politische Macht verwendet (ebd.). Von den sechs Domänen des europäischen Gender Equality Index für Deutschland zeigt die der Power

die vergleichsweise größte Ungleichheit zwischen Frauen und Männern – im regionalisierten deutschen Gender Index zeigen die beiden Domänen Einkommen (Money) und Gesellschaftliche Einflussnahme gleichermaßen schlechte Werte für die Gleichstellung der Geschlechter. Heutige Frauenrechtlerinnen setzen sich deshalb für grundlegende Veränderungen der althergebrachten Parteistrukturen und politischen Abläufe ein, sie votieren für ein Paritätsgesetz, das es bereits in acht europäischen Staaten gibt, oder für das Instrument des Frauenvetos in politischen Gremien. Insofern bleibt auch nach 100 Jahren Wahlrecht für Frauen (mit einer faktischen Unterbrechung von mehr als 13 Jahren) noch viel zu tun, um in unserer Gesellschaft den Belangen dieser Hälfte der Bevölkerung die demokratisch angemessene Repräsentanz zu verschaffen.

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Ich danke Herrn Asmus Rösler (Hamburg) für seine sehr hilfreichen Hinweise.

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(Abrufbar unter: https://www.bundeswahlleiter.de/).

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Entdeckt Bücher

WZB veröffentlicht neue Segregationsstudie zu deutschen Großstädten

Das Wissenschaftszentrum Berlin veröffentlichte im Mai 2018 eine neue Studie zur Segregation in deutschen Großstädten. Für die Städtestatistikerinnen und Städtestatistiker interessant ist, dass die Datengrundlage die Daten der innerstädtischen Raumbeobachtung der Städte (IRB) sind, die in Kooperation mit dem BBSR (Bundesamt für Bauwesen, Städtebau und Raumordnung) seit vielen Jahren von den Statistikstellen der Städte mit Aufwand erhoben und zusammen gestellt werden und aktuell die beste kleinräumige Datensammlung darstellt.

Der bekannte Stadtforscher Hartmut Häußermann, leider 2011 viel zu früh verstorben, hatte in einem Stadtforschungsprojekt mit den BBSR-Daten festgestellt, dass die Segregation und Spaltung in deutschen Großstädten zunimmt (Jan Dohnke, Antje Seidel-Schulze, Hartmut Häußermann, Segregation, Konzentration, Polarisierung – sozialräumliche Entwicklung in deutschen Städten 2007–2012, Ergebnisse der Forschung: „Die ökonomische Spaltung der Bevölkerung ist vor allem in großen Städten deutlich erkennbar und die diesbezügliche Polarisierung nimmt weiter zu.“) Marcel Helbig und Stefanie Jähnen haben nun neuere IRB-Daten von 2005 bis 2014 für 74 Städte nach der Entwicklung der sozialräumlichen innerstädtischen Segregation untersucht und schreiben damit praktisch eine auf

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breiterer Basis aufgestellte Fortsetzung der Häußermann-Studie.

In gut 80 Prozent der untersuchten Städte hat seit 2005 die räumliche Ballung von Menschen, die Grundsicherung nach SGB II beziehen, zugenommen – am stärksten dort, wo viele Familien mit kleinen Kindern und viele sozial Schwächere leben. In 36 Städten gibt es inzwischen Quartiere, in denen mehr als die Hälfte aller Kinder von Leistungen nach SGB II leben. „Diese Entwicklung kann sich negativ auf die Lebenschancen armer Kinder auswirken. Aus der Forschung wissen wir, dass die Nachbarschaft auch den Bildungserfolg beeinflusst“, erklärt Jähnen in der Presseerklärung zur Studie.

Das Ausmaß der räumlichen Trennung nach sozialer Lage wird von Helbig/ Jähnen mittels des bekannten Segregationsindexes berechnet. Erschreckend ist die stark dynamische Zunahme der sozialräumlichen Trennung in den ostdeutschen Städten. „Dieses Niveau kennen wir bisher nur von amerikanischen Städten“, sagt Helbig. Interessant und neu im Begründungszusammenhang ist die Erläuterung, warum die sozialräumliche Ungleichheit in ostdeutschen Städten heute mittlerweile größer ist als in Westdeutschland.

Einziger Nachteil dieser äußerst lesenswerten Studie ist der Bezugszeitraum, der leider 2014 endet. Eine Fortschreibung der Untersuchung über

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& Die Studie ist unter diesem Link beim WZB abrufbar: https://bibliothek.wzb.eu/ pdf/2018/p18-001.pdf

den Zeitraum der starken Zuwanderung von Flüchtlingen in die deutschen Großstädte in 2015 und 2016 ist deshalb sehr wünschenswert, dem Autorenteam jedoch nicht vorzuwerfen. Wir können nur hoffen: „Fortsetzung folgt …“!

Marcel Helbig ist Professor für Bildung und soziale Ungleichheit am WZB und an der Universität Erfurt, Stefanie Jähnen forscht als Promotionsstipendiatin am WZB. Günther Bachmann