Lan harremanak 29 SARTU el reto de una sociedad inclusiva

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© Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco Euskal Herriko Unibertsitateko Argitalpen Zerbitzua ISSN: 1575-7048 Fotocomposición / Fotokonposizioa: Ipar, S. Coop. - Bilbao

ABERASTASUNAREN BANAKETA ZUZEN BATEN ALDE POR UN REPARTO JUSTO DE LA RIQUEZA

29 EL RETO DE UNA SOCIEDAD INCLUSIVA 25 ANIVERSARIO DE SARTU GIZARTE INKLUSIBOA LORTZEARREN ERRONKA SARTUREN 25. URTEURRENA

CONSEJO DE REDACCIÓN:

ERREDAKZIO KONTSEILUA:

Directora: M.ª Nieves Arrese Iriondo, Profesora titular de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Derecho Administrativo, Constitucional y Filosofía del Derecho)

Zuzendaria: M.ª Nieves Arrese Iriondo, UPV/EHUko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Administrazio Zuzenbidea, Konstituzio Zuzenbidea eta Zuzenbidearen Filosofia Saileko irakasle titularra

Secretaria: Elixabete Errandonea Ulazia, Profesora titular de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Derecho de la Empresa)

Idazkaria: Elixabete Errandonea Ulazia, UPV/EHUko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Enpresa Zuzenbidea Saileko irakasle titularra

Vocal: M.ª Ángeles Díez López, Profesora titular de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Economía Aplicada I)

Kontseilukidea: M.ª Ángeles Díez López, UPV/EHUko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Ekonomia Aplikatua I Saileko irakasle titularra

Vocal: Isabel Otxoa Crespo, Profesora titular de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Derecho de la Empresa)

Kontseilukidea: Isabel Otxoa Crespo, Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Enpresa Zuzenbidea Saileko irakasle titularra

Vocal: Itziar Ugarteburu Gastañares, Profesora agregada de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Psicología Social y Metodología de las Ciencias del Comportamiento)

Kontseilukidea: Itziar Ugarteburu Gastañares, Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Gizarte Psikologia eta Portaera Zientzien Metodologia Saileko irakasle agregatua

Vocal: Mikel Urrutikoetxea Barrutia, Profesor titular de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Derecho de la Empresa)

Kontseilukidea: Mikel Urrutikoetxea Barrutia, Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Enpresa Zuzenbidea Saileko irakasle titularra

Vocal: Luis Belaustegi Ibarluzea, Profesor titular de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Sociología II)

Kontseilukidea: Luis Belaustegi Ibarluzea, Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Soziologia II Saileko irakasle titularra

Vocal: Ainhoa Saitua Iribar, Profesora titular de la E.U. de Relaciones Laborales de la UPV/EHU (Departamento de Economía Financiera I)

Vocal: Ainhoa Saitua Iribar, Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Finantza Ekonomia I Saileko irakasle titularra

CONSEJO ASESOR: Javier Alonso Santos, Coordinador del Preco del Consejo de Relaciones Laborales

AHOLKULARITZA: Javier Alonso Santos, Lan Harremanen Kontseiluko Precoren Koordinatzailea

Ricardo Barkala, Viceconsejero de Empleo y Trabajo del Gobierno Vasco

Ricardo Barkala, Eusko Jaurlaritzaren Enplegu eta Lan Sailburuordea

Jon Bilbao, Director de Relaciones Laborales de CONFEBASK

Jon Bilbao, CONFEBASKeko Lan Harremanen Zuzendaria

Andoni Kaiero, catedrático de Sociología de la Universidad de Deusto

Andoni Kaiero, Deustuko Unibertsitateko Soziologia katedraduna

Cristina Carrasco, profesora titular de Teoría Económica de la Universidad Autónoma de Barcelona

Cristina Carrasco, Bartzelonako Unibertsitate Autonomoko Ekonomia Teoriako irakasle titularra

Luis Castells, catedrático de Historia Contemporánea de la UPV/EHU

Luis Castells, UPV/EHUko Historia Garaikideko katedraduna

Manuel Díaz de Rábago, Magistrado de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco Mikel Gómez Uranga, catedrático de Economía Aplicada de la UPV/EHU Agustín González Crespo, presidente de Aedipe Norte Juan Pablo Landa Zapirain, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UPV/EHU

Manuel Díaz de Rábago, Euskal Herriko Justizia Auzitegi Nagusiko Lan Arloko Magistratua Mikel Gómez Uranga, UPV/EHUko Ekonomia Aplikatuko katedraduna Agustín González Crespo, Aedipe Norteko lehendakaria Juan Pablo Landa Zapirain, UPV/EHUko Lana eta Gizarte-Segurantza Zuzenbideko katedraduna

Jon Landeta Rodríguez, profesor titular de Dirección de Personal de la UPV/EHU

Jon Landeta Rodríguez, UPV/EHUko Langile Zuzendaritzako irakasle titularra

José Luis Monereo, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Granada

José Luis Monereo, Granadako Unibertsitateko Lana eta Gizarte-Segurantza Zuzenbideko katedraduna

Carlos Prieto, codirector de la revista Sociología del Trabajo y Profesor Titular de Sociología de la UCM

Carlos Prieto, Sociología del Trabajo aldizkariko zuzendarikidea eta UCMeko Soziologiako irakasle titularra

Rafael Puntonet del Río, Experto del Consejo Económico y Social Vasco

Rafael Puntonet del Río, EGAPeko aditua

Albert Recio, profesor titular de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de Barcelona

Albert Recio, Bartzelonako Unibertsitate Autonomoko Ekonomia Aplikatuko irakasle titularra

José Luis Rezabal, Director General de Función Pública del Departamento de Administración Foral y Función Pública de la Diputación Foral de Gipuzkoa Arantxa Rodríguez, profesora asociada de Economía Aplicada de la UPV/EHU

José Luis Rezabal, Gipuzkoako Foru Aldundiko Foru Administrazioko eta Funtzio Publikoko Departamentuko Funtzio Publikoko Zuzendari Nagusia Arantxa Rodríguez, UPV/EHUko Ekonomia Aplikatuko irakasle laguna

Javier Rodríguez Albuquerque, director de Inguralde, organismo autónomo local para el desarrollo de Barakaldo Javier San José Barriocanal, Responsable de Comunicación de la Agrupación de Sociedades Laborales de Euskadi (ASLE)

Javier Rodríguez Alburquerque, Barakaldoko garapenerako erakunde autonomo lokala den Inguraldeko zuzendaria Javier San José Barriocanal, Euskadiko Lan Elkarteen Taldeko Komunikazio Arduraduna

Nekane San Miguel, Magistrada de la Audiencia Provincial de Bizkaia

Nekane San Miguel, Bizkaiko Probintzia Auzitegiko Magistratua

Carmen Villahizán, ex-presidente del Colegio de Graduados Sociales del País Vasco

Carmen Villahizán, Euskal Herriko Gizarte Graduatuen elkargoburu-ohia

Imanol Zubero, profesor titular de Sociología de la UPV/EHU José María Zufiaur, profesor de la Universidad Carlos III de Madrid Juan Hernández Zubizarreta, profesor de la Escuela Universtaria de Relaciones Laborales de la UPV/EHU

Imanol Zubero, UPV/EHUko Soziologiako irakasle titularra José María Zufiaur, Madrilgo Carlos III Unibertsitateko irakaslea Juan Hernández Zubizarreta, UPV/EHUko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolako Irakaslea

La revista cuenta con la colaboración económica de: Escuela Universitaria de Relaciones Laborales

AURKIBIDEA / ÍNDICE

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sarrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Los Derechos Humanos como base de una política de inclusión en tiempo de crisis Iñigo Lamarca Iturbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Más allá de la crisis, una ética de la inclusión Ximo García Roca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El objetivo de una sociedad inclusiva: bases para una propuesta alternativa Alfonso Dubois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Geografía humana de la crisis en Euskadi Luis Sanzo González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Crisis económica y capital social: comunitarización y rehogarización de la inclusión Sandra Ezquerra y Mariela Iglesias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Contenidos e instrumentos de las políticas de inclusión social e inclusión activa Ana Arriba González de Durana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Tendencias y prácticas innovadoras en inclusión social. Perspectiva internacional Joseba Zalakain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Las personas con discapacidad intelectual como protagonistas del proceso inclusivo Amaia Inza Bartolomé, Noemi Bergantiños Franco y M.ª Jesús Rivera Escribano . .

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Convenio de colaboración entre la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de la UPV/EHU y el Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL).

Una experiencia en investigación-acción para la incidencia política Juan Hernández Zubizarreta y Ane Garay Zarraga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Mejorando los procesos de acompañamiento en las empresas de inserción: una experiencia de colaboración entre Gizatea y la Universidad de Deusto Natxo Martínez y Leire Álvarez de Eulate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Aurkibidea / ร ndice

Inversiรณn en Inclusiรณn Social: retos y alternativas Juan Ibarretxe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inversiรณn en Inclusiรณn Social: retos y alternativas Carlos Askunze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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INTRODUCCIÓN

El presente monográfico de Lan Harremanak recoge las intervenciones realizadas en las jornadas que bajo el título «El reto de una sociedad inclusiva» se celebraron los días 19 y 20 de Septiembre de 2013 en el Auditorio Mitxelena del Bizkaia Aretoa. Estas jornadas, coorganizadas por la Federación Sartu y la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de la UPV/EHU, conmemoraban el 25 aniversario de la Federación Sartu, entidad que actúa en la CAPV en el ámbito de la inclusión social y laboral.

En estos 25 años, Sartu ha atendido a un total de 100.764 personas, más de la mitad de las personas han sido derivadas de los Sistemas Públicos de Servicios Sociales y Empleo. Ha contribuido a generar más de 15.000 empleos, 16 empresas sociales y de inserción y 1.200 puestos de autoempleo. Ha trabajado con las personas, desarrollando sus competencias y su autonomía, pero también lo ha hecho en el entorno social y económico, desde una perspectiva de desarrollo comunitario y ello es particularmente relevante en un momento en que la crisis y el sistema económico destruye mucho tejido social.

Impulsar la inclusión con las personas más vulnerables nos obliga a todos los agentes a ir por delante en innovación, en metodologías, en visiones que ayuden desplegar todos los recursos que tienen a su alcance las personas y el entorno. Además, desde que comenzó la crisis ha crecido la desigualdad, el paro y la exclusión a un ritmo y con una profundidad tal, que la inquietud social por el riesgo de desvertebración social es muy grande.

La política de inclusión debiera de ser el núcleo de un proyecto de sociedad cohesionada y justa, que desarrolle un modelo de inclusión social de carácter integral en el que el centro sean las personas.

En el primer artículo, el Ararteko Iñigo Lamarca Iturbe defiende que la garantía de los derechos sociales constituye una obligación jurídica para los poderes públicos y por consiguiente, todas las administraciones han de llevar a cabo políticas económicas, fiscales y sociales que permitan la protección y la sostenibilidad de los derechos sociales.

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Introducción

A continuación, Ximo García Roca en su artículo propone recuperar el sentido clásico de la crisis, como tiempo de alumbramientos y creaciones nuevas, teniendo como base fundamental de dichos cambios a la ética. Una ética que vista desde los ojos de las personas en exclusión, se construye en torno al coraje personal y grupal, la sensibilidad política y la responsabilidad compartida.

Posteriormente, Alfonso Dubois plantea, frente al discurso de la inviabilidad del Estado del Bienestar, tres reflexiones. En primer lugar, la necesidad de conocer las características actuales de las tendencias de la desigualdad, que constituyen el sustrato del debilitamiento de la inclusividad. La segunda reflexión recoge el actual debate sobre el concepto de bienestar y sus implicaciones para una mayor exigencia de equidad. Y finalmente presenta las referencias del pensamiento alternativo que permiten la redefinición de las exigencias de inclusión.

Más adelante, Luis Sanzo González, en su trabajo analiza el impacto de la recesión en Euskadi, tanto en su faceta de desempleo como de pobreza. Considera que la crisis a la que se enfrenta la Comunidad Autónoma tiene rasgos particulares y constata la asociación de la pobreza con la falta de acceso al empleo estable, la problemática de la población joven y su repercusión en la pobreza infantil, la precariedad diferencial de la mujer y, de forma particular, las dificultades de la población extranjera. Su trabajo contribuye igualmente a visibilizar la dimensión territorial de la crisis y otros factores de exclusión como la soledad, marginación, rechazo, conflicto personal, etc.

Seguidamente, Sandra Ezquerra y Mariela Iglesias realizan una aproximación crítica al concepto de capital social, visibilizando su potencial excluyente desde una perspectiva de género y plantean los riesgos de sus aplicaciones acríticas en el diseño de políticas sociales y de inclusión. Las autoras describen especialmente los riesgos de la comunitarización y rehogarización de las fuentes de inclusión social en el actual contexto de crisis.

Ana Arriba, analiza los contenidos e instrumentos de las políticas de inclusión social e inclusión activa en distintos países europeos, significando en la práctica, el abandono de los ambiciosos objetivos teóricos de los planteamientos de las políticas de inclusión social, en el actual contexto de recesión económica y escasez de empleos.

Joseba Zalakain, en su artículo, identifica y describe las principales tendencias que en los países de nuestro entorno se están desarrollando en el ámbito de las políticas para la inclusión social, así como da a conocer algunas prácticas innovadoras que están siendo puestas en funcionamiento en este ámbito.

Los tres siguientes artículos recogen el panel de experiencias de coloración, entre diferentes universidades y entidades del tercer sector, en investigación en el ámbito de la inclusión

Introducción

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Amaia Inza Bartolomé, Noemi Bergantiños Franco, y M.ª Jesús Rivera Escribano describen en su artículo cómo la convivencia con las personas con discapacidad también genera valores que redundan en la sociedad que les incluye, adquiriendo estas personas un papel protagonista, en un trabajo de colaboración entre la Escuela de Trabajo Social de la UPV/EHU y Gureak Araba.

En el siguiente artículo, Juan Hernández Zubizarreta y Ane Garay Zarraga, presentan la colaboración entre la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de la UPV/EHU y el Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL), como una experiencia de investigación-acción para la incidencia política. Dicha experiencia ha permitido investigar sobre el poder de las grandes corporaciones transnacionales y los derechos humanos —con un análisis crítico, documentado y riguroso— junto a un conjunto de actividades de difusión, socialización e incidencia política.

Para finalizar el panel de experiencias, Natxo Martínez y Leire Álvarez de Eulate analizan la experiencia de más de 10 años de colaboración entre la Asociación de Empresas de Inserción de Euskadi Gizatea y la Universidad de Deusto en la mejora de los procesos de acompañamiento en las Empresas de Inserción, que ha permitido reforzar su marco teórico y sus herramientas de intervención.

Los dos últimos artículos, recogen las intervenciones de la mesa redonda de agentes de inclusión que abordó la Inversión en Inclusión Social, sus retos y alternativas.

Juan Ibarretxe, Director de Formación para el Empleo y Garantía de Ingresos de Lanbide, aborda algunas claves sobre la situación de Euskadi desde el enfoque del mercado laboral, estableciendo algunos cimientos sobre la recuperación, hasta apuntar también retos y respuestas avanzando en mercados laborales integradores y sociedades más inclusivas como principio y valor, desde modelos de gobernanza que fomenten el liderazgo compartido.

Para finalizar, Carlos Askunze en representación de ekaIN (Redes para la Inclusión Social en Euskadi / Euskadiko Gizarteratzearen aldeko Sareak), plantea la necesidad de adoptar una visión integral de los procesos de inclusión social y la puesta en marcha iniciativas alternativas que prefiguren un modelo más justo, solidario e inclusivo. Apuesta así mismo por repolitizar las acciones del sector de intervención social y afianzar su función movilizadora y de interlocución con las administraciones y otros agentes sociales. Y finaliza reclamando la puesta en marcha del Sistema Vasco de Inclusión Social.

SARRERA

Lan Harremanak aldizkariaren monografiko honek 2013ko irailaren 19an eta 20an Bizkaia Aretoko Mitxelena Auditorioan egindako ÂŤGizarte inklusiboa lortzearren erronkaÂť jardunaldietan aurkeztutako hitzaldiak biltzen ditu. Jardunaldiok, Sartu Federazioak eta UPV/EHUko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolak antolatutakoak, Euskal Autonomia-Erkidegoan gizarte- eta lan-inklusioaren eremuan aritzen den Sartu Federazioaren 25. urteurrena ospatzeko egin ziren.

25 urte horietan, Sartuk guztira 100.764 pertsonei eman die arreta, eta erdia baino gehiago Sistema Publikoetako Gizarte eta Enplegu Zerbitzuetara eratorriak izan dira. 15.000 enplegu baino gehiagoren, 16 gizarte- eta inklusioenpresen eta 1.200 auto-enplegu lanpostuen sorreran parte hartu du. Pertsonekin lan egin du, beren gaitasunak eta autonomia garatzen, baina gizarte eta ekonomia eremuan ere jardun du, taldeko garapenaren ikuspegitik, eta hori bereziki nabarmena da krisiak eta sistema ekonomikoak gizarte-ehuna desegiten ari diren une honetan.

Kalteberak diren pertsonen inklusioa bultzatzeak eragileak behartzen gaitu pertsonek eta inguruneak beren eskura dituzten baliabide guztiak berrikuntzan, metodologietan, ikuspegietan hedatzen laguntzera. Gainera, krisia hasi zenetik, desberdintasuna, langabezia eta baztertzea erritmo eta sakontasun handiarekin hazi dira, eta gizarte desegituratzearen arriskuaren aurrean gizarte-ezinegona oso handia da.

Inklusio-politika, bateratua eta zuzena izan nahi duen gizarte-proiektuaren muina izan beharko litzateke, bertan, pertsonak erdigunean egonik, izaera integrala izango duen gizarte-inklusiorako eredua garatu ahal izateko.

Lehenengo artikuluan, IĂąigo Lamarca Arartekoak gizarte-eskubideen bermeak botere publikoen eginbehar juridikoa dela defendatzen du, eta horren ondorioz, administrazio guztiek gizarte-eskubideen babesa eta jasangarritasuna ahalbidetuko duten ekonomia, zerga eta gizarte politikak aurrera eraman behar dituztela.

Sarrera

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Jarraian Ximo García Rocak bere artikuluan krisiaren zentzu klasikoa berreskuratzea proposatzen du, jaiotza eta sorrera berrien denbora gisa, etika izanik aldaketa horien funtsezko oinarria. Bazterturik dauden pertsonen begietatik ikusitako etika, gizabanakoaren eta taldearen adorearen, sentikortasun politikaren eta elkarren artean banatutako erantzukizunaren inguruan eratu beharko litzateke.

Ondoren, Alfonso Duboisek Ongizate Estatuaren bideragarritasun ezaren diskurtsoaren aurrean, hiru gogoeta plazaratzen ditu. Lehenik eta behin, inklusioaren ahuleziaren substratu den desberdintasunerako joeren gaur egungo ezaugarriak ezagutu beharra. Bigarren hausnarketak zuzentasun maila altuagoa eskatu ahal izateko ongizate kontzeptuaren eta bere inplikazioen inguruko egungo eztabaida jasotzen ditu. Eta azkenik, inklusioaren eskakizunaren definizio berria utziko duen pentsamendu alternatiboaren erreferentziak aurkezten ditu.

Aurrerago, Luis Sanzo Gonzálezek, Euskadin, bai langabezian bai eta pobrezian ere, atzeraldiak izan duen eragina aztertzen du bere lanean. Bere ustez krisiak Euskal Autonomia-Erkidegoan berezitasunak ditu eta agerian jartzen ditu pobreziaren eta enplegu egonkorrera sarbidearen arteko lotura, gazteen problematika eta umeen pobreziarenganako eragina, emakumearen prekarietate berezitua eta, bereziki, atzerritarren zailtasunak. Bere lanak, aldi berean, krisiaren dimentsio lurraldetarra eta bakardadea, baztertzea, errefusatzea, pertsona mailako gatazkak, eta abar ikusgai jartzen ditu.

Jarraian Sandra Ezquerrak eta Mariela Iglesiasek gizarte kapital kontzeptuarekiko hurbilketa kritikoa egiten dute, generoaren ikuspegitik duen baztertze potentziala azpimarratuz, eta gizarte eta inklusio-politiken diseinuan horien aplikazio akritikoen arriskuak agerian jartzen dituzte. Egileek bereziki deskribatzen dituzte egungo krisi testuinguruan «komunitazioaren» eta «birretxeratzearen» gizarte-inklusioaren iturrien arriskuak.

Ana Arribak zenbait europar Estatutako gizarte inklusiorako eta inklusio aktiborako politiken edukiak eta baliabideak aztertzen ditu. Praktikan, gizarte inklusiorako politiken planteamenduen xede teoriko handinahikoa alde batera gelditu da egungo atzeraldi ekonomikoaren eta enplegu urritasunaren testuinguruan.

Joseba Zalakainek bere artikuluan gure inguruko Estatuetan gizarte-inklusioaren eremuan garatzen ari diren politiken joera nagusiak identifikatzen eta deskribatzen ditu, bai eta ezagutzera eman ere eremu horretan funtzionatzen hasi diren zenbait praktika berritzaile.

Hurrengo hiru artikuluek, gizarte-inklusioan ikertzen ari diren zenbait unibertsitateren eta hirugarren alorreko erakunderen lan-bilerak jasotzen dituzte.

Amaia Inza Bartolomék, Noemí Bergantiños Francok eta M.ª Jesús Rivera Escribanok beren artikuluan UPV/EHUko Gizarte Langintzako Unibertsitate

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Sarrera

Eskolaren eta Gureak Arabaren arteko lan bat jasotzen dute, zeinetan ez gaitasunak dituzten pertsonekin elkar bizitzeak gizartean isla duten balioak sortzen dituela deskribatzen den, pertsona horiek bereganatzen duten protagonista papera azpimarratuz.

Hurrengo artikuluan, Juan Hernández Zubizarretak eta Ane Garay Zarragak UPV/EHUko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolaren eta Amerika Latinako Multinazionalen Behatokiaren (OMAL) arteko lankidetza aurkezten dute, intzidentzia politikorako ikerketa-ekintzaren esperientzia gisa. Esperientzia horrek ahalbidetu du transnazional handien botereaz eta giza eskubideez ikertzea —analisi kritikoa, dokumentatua eta zehatza egiten da—, bai eta hedapen, gizarteratze eta intzidentzia politikoaz ere.

Lan-bilerekin amaitzeko, Natxo Martínezek eta Leire Álvarez de Eulatek, Txertatze-Enpresen laguntza prozesuetan Gizartearen, Gizarteratzeko eta Laneratzeko Euskadiko Enpresen Elkartea, eta Deustuko Unibertsitatearen 10 urte baino gehiagoko lankidetzaren esperientzia aztertzen dute. Horri esker marko teorikoa zein parte hartzerako baliabideak indarberritu dira.

Azken bi artikuluek inklusioaren aldeko eragileen mahai-inguruko parte hartzeak jasotzen dituzte, eta horietan Gizarte-inklusioan inbertitzea: erronkak eta alternatibak dago aztergai.

Juan Ibarretxek, Enplegurako Prestakuntzaren eta Diru-Sarrerak Bermatzeko Errentaren Zuzendariak, lan merkatuaren ikuspegitik Euskadiko egoeraren zenbait gakori ekiten dio, horretarako errekuperaziorako zenbait zimendu ezarriz, bai eta banandutako lidergoa sustatzen duten gobernantza ereduetatik abiatuz, lan merkatu txertatzaile eta gizarte inklusiboagoak printzipio eta balio gisa erronkak eta erantzunak aipatuz.

Amaitzeko, Carlos Askunzek, ekaIN-en (Euskadiko Gizarteratzearen aldeko Sareak) ordezkaritzan, gizarte-inklusioaren prozesuen ikuspegi integrala hartzeko beharra eta eredu zuzenagoa, elkartuagoa eta inklusiboagoa itxuratuko duten ekimen alternatiboak martxan jarri beharra planteatzen du. Gizarte esku-hartze alorreko ekintzak birpolitizatzeko eta horien funtzio mugikortzailea eta administrazioarekin zein beste gizarte-eragileekin solasaldia sendotzeko apustuaren alde egiten du. Azkenik, Gizarte-Inklusiorako Euskal Sistema martxan jarri beharra aldarrikatzen du.

LOS DERECHOS HUMANOS COMO BASE DE UNA POLÍTICA DE INCLUSIÓN EN TIEMPOS DE CRISIS Iñigo Lamarca Iturbe Ararteko

ABSTRACT

■

La terrible crisis socio-económica que estamos sufriendo (que tuvo su origen en la amenaza de una quiebra del sistema financiero) está poniendo en jaque al Estado social y a los derechos sociales. Sin embargo, la garantía de los derechos sociales, que son derechos humanos, constituye una obligación jurídica para los poderes públicos.

Por consiguiente, las administraciones y los poderes públicos, empezando por los de la Unión Europea han de llevar a cabo políticas económicas, presupuestarias, financieras, fiscales y sociales que permitan la protección, el mantenimiento y la sostenibilidad de los derechos sociales.

Palabras clave: Estado social, Derechos sociales, Derechos humanos, Crisis, Unión Europea, Políticas, Inclusión social.

■ Pairatzen ari garen gizarte- eta ekonomia-krisi izugarriak (finantza-sistemaren hondamendiaren mehatxuan bere jatorria izan zuena) gizarte Estatua eta gizarteeskubidea xakean jarri ditu. Hala ere, gizarte-eskubideen bermea, giza eskubide gisa, botere publikoentzat betebehar juridikoa da. Beraz, administrazioek eta botere publikoek, Europar Batasunekoetatik hasita, gizarte-eskubideen babesa, mantentzea eta sostengarritasuna ekarriko duten ekonomia-, aurrekontu-, finantza-, zerga- eta gizarte-politikak eraman behar dute aurrera.

Gako-hitzak: gizarte Estatua, gizarte-eskubideak, krisia, Europar Batasuna, gizarteinklusioa.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Iñigo Lamarca Iturbe

■ In the light of the current crisis situation, the author proposes to recover the classical meaning of “crisis”, i.e. to view this conjuncture as a time of movement, enlightenment, exploration and new creation on all levels; cultural, political, social, religious and so on. Ethics are taken as the fundamental basis for these changes. A body of ethics seen through the eyes of people who find themselves excluded, as a collective task aiming at building an inclusive society. To go more deeply into these key points the author invites the reader to embark on a journey in several stages. The first is one where ethics are built around personal and group courage in the face of situations of extreme existential seriousness. In the second stage, ethics as political sensitivity, deployed in the conquest of rights in the name of dignity. The third stage calls for an inclusive society which incorporates public virtues and shared responsibility.

Key words: ethics, dignity, citizenship, inclusive society, excluded people.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Deseo, antes de nada, felicitar a Sartu por el magnífico trabajo que hace en pro de los derechos humanos y de una sociedad inclusiva. Resulta absolutamente necesario en estos tiempos de crisis hablar, debatir, reflexionar y proponer acerca de los derechos sociales, de la equidad y de la justicia sociales, de la lucha contra la exclusión social…de trabajar con ahínco, en definitiva, a favor de la inclusión social. Felicito, pues, doblemente a Sartu: también por haber organizado estas jornadas. Quiero, asimismo, agradecer a sus responsables el haberme ofrecido la oportunidad de exponer el punto de vista del Ararteko en estas jornadas.

La posición del Ararteko sobre los pilares o fundamentos del Estado social (la vida digna para todas las personas, la igualdad real y efectiva, la inclusión social) viene determinada por las resoluciones y recomendaciones que hemos formulado en los últimos años en relación con las actuaciones y las políticas públicas de las administraciones que no salvaguardan debidamente los derechos sociales. Todo ello se ha producido en un contexto, que sigue vigente, de una crisis social y económica sin precedentes en las últimas décadas. En el marco de la Unión Europea se ha articulado una determinada política económicopresupuestaria para gestionar la crisis, política cuyo eje principal es la llamada austeridad, es decir la exigencia de una fuerte reducción de los déficits presupuestarios, lo cual ha supuesto, en un escenario de aumento tremendo del paro y de decrecimiento económico o crecimiento muy débil, recortes en los recursos asociados a los derechos sociales. Ha sido tal el énfasis que se ha puesto en la defensa y exposición ante la ciudadanía de la necesidad de la ley de hierro de reducción del gasto público, que parece que no hay alternativa a esa política y parece que el Estado social y los derechos sociales han de ser sometidos a una jibarización que destruya parte de sus contenidos y sus servicios.

Ante este estado de cosas de poco sirve decir que los derechos sociales son derechos humanos que hay que respetar y hacer cumplir, si no abordamos las causas y la etiología de la crisis, y ponemos sobre la mesa propuestas para que la política económico-presupuestaria europea no se cargue la creación más genuinamente europea que supuso un salto cualitativo fundamental en el devenir de las democracias: el Estado social o de bienestar. El Ararteko, como alto comisionado del Parlamento Vasco para la defensa de los derechos de las personas, no ha eludido el reto. Por el contrario, en la medida de sus posibiLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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lidades se ha adentrado en las interioridades del binomio crisis/política económico-presupuestaria europea, para lo cual ha organizado jornadas, ha recopilado información y opiniones y ha realizado estudios1.

La crisis contra los derechos sociales Habiendo transcurrido un periodo suficiente desde que estalló la crisis para que los análisis sobre la misma hayan podido adquirir perspectiva y profundidad, cabe formular una serie de afirmaciones que cuentan con una aceptación amplia por parte de analistas y expertos que han abordado el estudio de la crisis: — La causa de la situación que estamos viviendo fue una crisis aguda del sistema financiero, que empezó a asomar en EEUU a finales de 2007 y estalló con virulencia en septiembre del año siguiente con la quiebra de Lehman Bhoters, que produjo un semi crash y un colapso del sistema financiero.

Se hizo evidente que el sistema financiero globalizado tenía graves fallas, que había adquirido una entidad y una importancia descomunales hasta el punto de haberse erigido en el eje del sistema económico mundial, y que gozaba de una autonomía casi total con respecto al poder político por la desregularización que se había producido. Las autoridades políticas y financieras de los países afectados inyectaron billones de dólares y de euros a fondo perdido o con intereses bajísimos. Merced a estas ayudas el sistema financiero se ha salvado y sigue funcionando como antes: como un poder fáctico de primer orden, desregulado, condicionando las políticas públicas, sin haber resuelto las fallas del sistema y operando según la máxima de la consecución del máximo beneficio en el plazo más corto posible sin atender ningún principio ético.

— La crisis tuvo algunas particularidades en la Unión Europea, o, mejor dicho, en la Eurozona: hubo ataques especulativos contra el euro, las autoridades europeas se mostraron desconcertadas y pusilánimes, y se pusieron de manifiesto errores en el diseño del sistema euro. Se produjo un reforzamiento del poder de los Estados, la política del comunitarismo prácticamente desapareció y emergió como foro de toma de decisiones las

1 Véanse, en ese sentido, las siguientes publicaciones que se hallan a disposición de la ciudadanía en www.ararteko.net: Los retos de las políticas públicas en una democracia avanzada (recopilación de las ponencias de las jornadas celebradas en mayo de 2009); Los derechos sociales en tiempos de crisis (intervenciones de las jornadas organizadas en mayo de 2012); Estudio El impacto de la crisis en la infancia: la realidad vasca hecho público en enero de 2013. Asimismo, léase «Los mercados financieros contra los derechos humanos» (I. Lamarca), en el libro de varios autores Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en Tiempos de Crisis-Anuario de los Cursos de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastián.

Volumen XII (director: Juan Soroeta Liceras). Ed. Aranzadi. 2013.

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relaciones entre los Gobiernos, adquiriendo un peso especial los Ejecutivos de los países con una situación financiero-económica más boyante.

Alemania tomó el mando de la situación, con el apoyo de otros países del centro y norte de Europa, y con la aquiescencia de los países del sur, muy debilitados y sometidos a una fuerte estigmatización.

— La crisis, que en un principio fue financiera, saltó enseguida a la economía productiva. Ello produjo, de manera intensa en España y en otros países del sur de Europa, una gravísima crisis económica con una destrucción masiva de empleo y con consecuencias gravísimas en el bienestar de las personas y las familias, así como en el tejido social.

— Las políticas que se han aplicado en la Eurozona han tenido las siguientes particularidades: a) un papel muy limitado del Banco Central Europeo, a diferencia del papel que han desempeñado la Reserva Federal de los EEUU, el Banco de Japón o el Banco de Inglaterra; b) la negativa a habilitar políticas proactivas y anticíclicas de orden europeo, tales como mutualizar las deudas, crear eurobonos, hacer uso del Presupuesto de la UE, activar el Banco Europeo de Inversiones, prestar directamente a los países el dinero suficiente para refinanciar sus deudas públicas a un interés simbólico o cuando menos al mismo que el BCE ha prestado a los bancos privados, etc. c) la imposición de la exigencia de una reducción progresiva de los déficits presupuestarios hasta alcanzar en unos años el objetivo del equilibrio presupuestario o déficit 0, así como que la deuda pública se sitúe por debajo del 60% Las políticas que se han aplicado no han sido las únicas posibles. Cabía haber practicado otras políticas financieras, presupuestarias o económicas. No nos corresponde impugnar dichas políticas ni promover el uso de políticas alternativas. Pero sí tenemos la responsabilidad de decir que existen otras políticas posibles y de señalar que las que se han practicado han traído consecuencias muy negativas para la protección de los derechos sociales en España y en otros países de la Unión Europea.

Las políticas que se han aplicado es posible que hayan salvado al euro y hayan evitado el estallido o la ruptura de la Eurozona y de la EU. Pero es evidente que esas políticas han traído consigo que en España el riesgo de exclusión social se haya disparado, que las desigualdades se hayan acentuado, que muchos sectores sociales (incluidas las clases medias) se hayan empobrecido y precarizado, y que los derechos sociales hayan sufrido recortes y se vean amenazados.

En el País Vasco, cabe señalar que los efectos de la crisis han sido, de momento, menos dramáticos que en otras Comunidades Autónomas (así lo muestran, entre otros, los índices del paro) y que la existencia de un amplio abanico de prestaciones sociales de contenido económico (la Renta de Garantía de Ingresos —RGI— y otros) ha paliado las consecuencias de la crisis cubriendo las Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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necesidades básicas de la gran mayoría (aunque no de todas) de personas y de familias que se hallaban en riesgo de exclusión. Es de justicia señalar que la magnífica labor de las organizaciones sociales vascas ha resultado ser decisivo y ha complementado la actuación de la Administración.

Los derechos sociales son derechos humanos Aun cuando en términos cuantitativos esta pudiera ser la mayor crisis económica en 80 años, los poderes públicos no pueden emplear la crisis como excusa para aplicar medidas que coartan libertades, atentan contra la igualdad y afectan desproporcionadamente a los colectivos más vulnerables de la sociedad.

En palabras del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, «las crisis económicas y financieras mundiales no disminuyen la responsabilidad de las autoridades nacionales y la comunidad internacional en la realización de los derechos humanos» (Resolución S-10/1, 2009).

Según el artículo 9.2 de la Constitución, los poderes públicos han de «promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, (removiendo) los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y (facilitando) la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social». Las políticas públicas deben estar encaminadas a garantizar la libertad y la igualdad, entendidas como capacidad y autonomía personales y como valores vertebradores de una sociedad democrática.

La política económica es uno de los pilares centrales de las políticas públicas. Corresponde a los poderes públicos adoptar las medidas necesarias para paliar los efectos negativos de las crisis económicas, prestando particular atención a los colectivos más vulnerables.

Las acciones y omisiones de los poderes públicos han transformado una crisis que debía ser financiera en una crisis social, democrática, medioambiental y de valores. La crisis ya no es el problema. El problema es qué políticas son las adecuadas para salir del atolladero en el que estamos metidos.

Como decíamos antes, resulta difícilmente rebatible que en la Unión Europea otras políticas financiera, presupuestaria y económica son posibles. Pero todo apunta a que esas políticas no van a variar y a que, en consecuencia, las exigencias de reducción del déficit público y de la deuda pública se van a mantener.

Por tanto, los poderes públicos y las administraciones públicas de Euskadi van a tener que ajustar sus presupuestos y sus políticas públicas al marco resultante de las referidas exigencias.

En esa difícil coyuntura, el Ararteko debe subrayar que los derechos sociales son derechos humanos protegidos por el ordenamiento jurídico y que, por

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tanto, el gasto público necesario para que los mismos estén debidamente salvaguardados debe tener carácter prioritario a la hora de determinar las políticas presupuestarias y fiscales.

Por otra parte, conviene señalar que buena parte de los yacimientos de empleo del futuro se hallan precisamente en los servicios y prestaciones vinculados al Estado social y a los derechos sociales. Si tenemos en cuenta los servicios de los países más avanzados en el desarrollo del Estado social, así como el volumen de empleo que dichos servicios generan, hemos de constatar que los servicios de atención a las personas mayores, a la infancia, a las personas dependientes (todas aquellas que tienen algún tipo de discapacidad, física o psíquica) etc., los servicios y prestaciones en los ámbitos de la educación y de la salud, los servicios de inserción socio-laboral, de atención a las personas y colectivos vulnerables, de lucha contra la exclusión social etc., todos esos servicios tienen un amplio margen de desarrollo, crecimiento y de generación de empleo.

Si las administraciones vascas carecen de recursos económicos para realizar inversiones en equipamientos, servicios, dispositivos o prestaciones de carácter social asociados al desarrollo de los derechos sociales, habrá que luchar para que el Banco Europeo de Inversiones o el Presupuesto de la Unión Europea se empleen a favor del Estado social, para fortalecerlo y para hacerlo sostenible en el tiempo. Habrá que establecer, asimismo, bases más sólidas de concertación entre las administraciones y el tercer sector. Y habrá que articular, asimismo, las medidas y las herramientas precisas para que el sector privado, el tradicional o el llamado cuarto sector, participe en el desarrollo y crecimiento del Estado social en condiciones de debido respeto a los elementos que caracterizan la naturaleza y el reconocimiento de los derechos sociales, así como de cumplimiento de las condiciones y derechos laborales asociados al trabajo digno.

En cualquier caso, es evidente que se hace preciso articular planes de empleo eficaces, no solo para crear mejores condiciones para el ejercicio del derecho constitucional al trabajo sino también para aumentar los ingresos de las Haciendas públicas y de la Seguridad Social y para disminuir el gasto público de las prestaciones de desempleo y de las prestaciones del sistema de protección social.

La inclusión social como receta frente a la crisis El Ararteko presentó en enero de 2013 un estudio sobre El impacto de la crisis en la infancia: la realidad vasca. Dicho documento era en realidad una colección de indicadores cuantitativos que dejaban constancia del impacto de la crisis económica sobre la infancia en Euskadi. 35.000 niños y niñas viven en situación de riesgo de pobreza, un 2,6% más que en 2008. El 17% de las familias han tenido que recortar el gasto en productos básicos, el doble que al inicio de la cri-

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sis. El 8% de las familias tienen a todos sus miembros en paro. El 13% de la población ha tenido que pedir ayuda económica a amigos o familiares, lo cual da muestra de la importancia de los lazos de solidaridad en las circunstancias más aciagas.

Uno de los efectos más palpables del impacto negativo de la crisis sobre la población es el vertiginoso aumento del número de quejas y consultas de la ciudadanía ante el Ararteko. En el año 2012 la defensoría vasca realizó 11.770 intervenciones (aumento del 43% con respecto a 2011), gestionó más de 3.000 quejas (50% más que en 2010), de las cuales un tercio pertenecían al ámbito de la exclusión social (¡30 veces más que en 2010!). 7.001 personas fueron atendidas en las oficinas de Bilbao, Donostia y Vitoria-Gasteiz, un 67% más que en 2011.

Una de las principales conclusiones que extrae el Ararteko de su análisis de la realidad es que los servicios derivados del Estado de bienestar desempeñan un papel protagonista en la moderación de los efectos de la crisis sobre las familias en situaciones económicas más comprometidas. A pesar del aumento del riesgo de exclusión social, las tasas de pobreza y de precariedad real de 2012 se mantienen lejos de los niveles de 1986 y 1996, en gran medida gracias al impacto positivo del sistema de prestaciones sociales. Junto a otros factores, como el efecto favorable de la política de pensiones, este sistema de garantía de ingresos contribuye a mantener las tasas de pobreza y exclusión de la Comunidad Autónoma Vasca por debajo de las cifras medias de la Unión Europea, consolidando a Euskadi como una de las sociedades con menor nivel de desigualdad en Europa. El acceso a estas prestaciones (cuando se cumplen los requisitos establecidos), con independencia de la partida presupuestaria prevista, permite al sistema desarrollar esta función al ampliarse la partida según aumentan el número de personas que dejan de disponer de ingresos económicos para hacer frente a sus necesidades básicas. Por esto mismo el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos, como elemento de cohesión y de protección social, requiere ser dotado de los medios e instrumentos necesarios para prevenir el riesgo de exclusión.

¿Qué aporta el enfoque de derechos humanos?

La idea de que todas las personas, por el mero hecho de serlo, son titulares de una serie de derechos inalienables es hoy por hoy comúnmente aceptada en las sociedades democráticas y es inspiradora de nuestro ordenamiento jurídico.

Además de su atractivo, esta idea tiene una serie de consecuencias prácticas y genera unas obligaciones fundamentales para los poderes públicos.

Como se señala en el estudio del Ararteko Los derechos humanos como base de las políticas públicas en tiempos de crisis económica, de junio de 2012, más que

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nunca en tiempos de crisis, los poderes públicos han de guiarse por principios de derechos humanos en el diseño de sus políticas públicas: — Los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes.

— La igualdad y la no discriminación son el elemento vertebrador de todo el sistema de derechos humanos.

— Las obligaciones de derechos humanos tienen una triple dimensión. Los poderes públicos deben respetar, proteger y cumplir o realizar los derechos socioeconómicos.

— Los derechos socioeconómicos deben ser realizados progresivamente «hasta el máximo de los recursos» disponibles «por todos los medios apropiados» (artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales).

— Las medidas regresivas en relación con los derechos socioeconómicos son en principio inadmisibles.

— Los poderes públicos deben rendir cuentas por sus acciones, garantizar el derecho a la reparación, el acceso a la información, y la participación activa de la ciudadanía.

En la práctica, dichos principios se traducen en las siguientes recomendaciones: — El desarrollo legislativo de los derechos consagrados en la Constitución y en el Derecho internacional debe respetar el contenido esencial de todos los derechos humanos y ajustarse a los parámetros más garantistas del Derecho internacional de los derechos humanos.

— Las políticas públicas deben estar encaminadas a garantizar la libertad y la igualdad, entendidas como capacidad y autonomía personales y como valores vertebradores de una sociedad democrática. La igualdad socioeconómica es además de un valor en sí mismo, un medio para asegurar el buen funcionamiento del sistema económico en su conjunto.

— Las políticas sociales son instrumentos necesarios para materializar el acceso de todas las personas a los derechos socioeconómicos a los que tienen derecho. Además de ser los vehículos conducentes a la realización de estos derechos, los servicios de interés general son fuente de desarrollo económico, creación de empleo, prosperidad y cohesión social.

— Como consecuencia del reconocimiento universal de los derechos humanos, es necesario que los poderes públicos proporcionen datos desagregados para evaluar el nivel de acceso y disfrute de los derechos socioeconómicos por parte de la población.

— Son los poderes públicos quienes soportan la carga de probar que los recortes se justifican a la luz del conjunto de los derechos socioeconómicos y en plena utilización del máximo de los recursos disponibles. En el caso de que una administración pretenda adoptar medidas regresivas, ha de Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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elaborar y publicar un estudio de evaluación del impacto que dichas medidas previsiblemente podrían tener sobre los derechos humanos.

— Tanto desde una perspectiva abierta de rendición de cuentas, como en base a la interdependencia e indivisibilidad de todos los derechos, junto con la justiciabilidad de los derechos socioeconómicos y otras garantías de tipo institucional, los derechos civiles (principalmente, el derecho de reunión y el derecho de asociación) se convierten en garantías ciudadanas del cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos por parte de los poderes públicos.

— La buena gobernanza exige asegurar que las personas cuentan con información detallada y relevante, y participan de manera significativa y en condiciones de igualdad en las decisiones que les afectan.

Reivindiquemos un enfoque de derechos humanos ante la crisis y el extremismo de la austeridad Durante el último medio siglo, los derechos humanos han ido adquiriendo un mayor reconocimiento y aceptación. Sin embargo, es especialmente ahora cuando la retórica debe dar sus frutos. Cuando la situación se hace ya insostenible es cuando el auténtico valor de los derechos humanos se manifiesta como algo francamente irrenunciable. Frente al pensamiento único, frente a los dogmas de la tecnocracia y de los mercados desregulados, debemos reclamar el valor de la democracia y de lo público, tanto desde la Ecclesia (las instituciones) como desde el Agora (la calle).

Los poderes públicos tienen la gran responsabilidad de impedir que la crisis económica se convierta en una crisis de derechos humanos. El saneamiento del sistema financiero, la reducción de la prima de riesgo y el cumplimiento de los objetivos del déficit no pueden realizarse a expensas de los derechos humanos.

Es en periodos de tormenta cuando los poderes públicos deben hacer valer su liderazgo para responder a las necesidades de la ciudadanía. Es el momento de decidir si la salud, la vivienda, la educación, la autonomía personal o la protección social son derechos humanos o meros privilegios reservados para tiempos de bonanza económica. Desde el Ararteko seguiremos insistiendo en que al margen de los derechos sociales, de los derechos humanos, nos enfrentaríamos a una radical desigualdad social, a la exclusión social, a la pobreza y a la injusticia.

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MÁS ALLÁ DE LA CRISIS, UNA ÉTICA DE LA INCLUSIÓN Ximo García Roca Doctor en Sociología Universidad de Valencia

ABSTRACT

■

En esta situación de crisis, el autor nos hace una propuesta de recuperar el sentido clásico de la crisis, es decir, visualizar este momento como tiempo de mudanzas, alumbramientos, exploraciones y creaciones nuevas, en todos sus niveles; cultural, político, social, religioso, etc. Teniendo como base fundamental de dichos cambios a la ética. Una ética vista desde los ojos de las personas que se encuentran en situación de exclusión, como un tarea colectiva y apostando por la construcción de una sociedad inclusiva. Para profundizar en estas claves el autor nos invita a realizar un recorrido en varias etapas. Una primera, aquella en la que la ética se construye en torno al coraje personal y grupal ante situaciones de extrema gravedad existencial; una segunda etapa, la ética incorpora la sensibilidad política, que se despliega en la conquista de derechos como nombre de la dignidad; la tercera etapa., reclama una sociedad inclusiva, que incorpora las virtudes públicas y la responsabilidad compartida.

Palabras clave: ética, dignidad, derechos, ciudadanía, capacidades, sociedad inclusiva, personas excluidas.

■ Krisi egoera honetan, egileak krisiaren zentzu klasikoa berreskuratzeko proposamena egiten digu, hau da, une hau aldaketa, erditze, esplorazio eta berrikuntza garai gisa begiratzea, maila guztietan; kultura, politika, gizartea, erlijioa, eta abar. Aldaketa horien guztien funtsezko oinarria etika izango litzateke. Bazterturik dauden pertsonen begietatik ikusten den etika, taldearen zeregin gisa eta gizarte-inklusiboaren aldeko Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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apustua egingo duena. Gako horietan sakontzeko, egileak zenbait etapetatik ibilbideak egitera gonbidatzen gaitu. Lehenengoa, muturreko existentzia-larritasunen aurrean norbanakoaren zein taldearen adorearen inguruan eraikiko den etika; bigarrena, etikak sentiberatasun politikoa gehitzen du, eta eskubideen konkistan hedatzen da.

Hirugarren etapak bertute publikoak eta banandutako erantzukizuna barneratuko dituen gizarte inklusiboa aldarrikatzen du.

Gako-hitzak: etika, duintasuna, herritartasuna, gizarte inklusiboa, bazterturiko pertsonak.

■ In the light of the current crisis situation, the author proposes to recover the classical meaning of “crisis”, i.e. to view this conjuncture as a time of movement, enlightenment, exploration and new creation on all levels; cultural, political, social, religious and so on. Ethics are taken as the fundamental basis for these changes. A body of ethics seen through the eyes of people who find themselves excluded, as a collective task aiming at building an inclusive society. To go more deeply into these key points the author invites the reader to embark on a journey in several stages. The first is one where ethics are built around personal and group courage in the face of situations of extreme existential seriousness. In the second stage, ethics as political sensitivity, deployed in the conquest of rights in the name of dignity. The third stage calls for an inclusive society which incorporates public virtues and shared responsibility.

Key words: ethics, dignity, citizenship, inclusive society, excluded people.

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Permitidme que en primer lugar exprese mi reconocimiento a cuantos os habéis empeñado en construir un mundo sin espacio para las exclusiones no deseadas. La celebración de los 25 años es una buena ocasión para decirnos con palabras y hechos que es posible luchar contra todo aquello que impide realizarse como humanos, que ni el tiempo, ni los cansancios personales, ni las inercias institucionales pueden distraernos del compromiso ético a favor de una sociedad inclusiva, decente y justa. Estoy seguro que compartimos las mismas inquietudes, llevamos los mismos gritos y soportamos los mismos cansancios.

Decía Hanna Arendt a la salida de la mayor crisis europea del siglo xx que cuando bajen las aguas tormentosas, el buceador recupera «las perlas y el coral», ese algo «rico y extraño» que estaba escondido. Por los mismos días Walter Benjamin invitaba a explorar aquello que nos permita estar de pie aunque estemos rodeados de escombros.Cuando se retiran las aguas que anegaron los viejos pueblos, emerge el campanario, que llegó a ser en su día un surtidor de sueños: aparece la plaza del pueblo, ahora repleta de escombros, que concitaba amores y odios en cada baile; se muestra la avenida del pueblo qué dejó de ser una arteria para convertirse en un vertedero.

Se trata de recuperar el sentido clásico de la crisis, que significaba criba, separación, elección ante un cruce de camino, ante una bifurcación. Esta necesidad de elegir en el interior de encrucijadas confiere a la situación actual una dimensión irreductiblemente ética. Lo que equivale a situarse en un tiempo de exploraciones, de mudanzas, de alumbramiento. El mundo económico y financiero ha de elegir otros modos de producir, consumir y distribuir que no se sostenga sobre el mero beneficio sino sobre la reproducción de la vida de las personas. El mundo político ha de crear nuevas estructuras de gobernabilidad que no se sostienen sobre el Estado-nación sino sobre el empoderamiento de las poblaciones en la gestión de los propios riesgos. El mundo cultural ha de explorar otros modos de ser feliz, estilos saludables de vida y modelos sostenibles de desarrollo. El universo religioso se siente hoy necesitado de nuevas experiencias de verdad como señala el papa Francisco. El mundo social alumbra un nuevo universo ético cuyo epicentro reside en la inclusión de los orillados económicamente, de los postergados políticamente y de los descartados socialmente.

Qué podemos esperar de la invocación a la ética más allá de la crisis?, qué podemos alumbrar cuando se achiquen las aguas?. Significa alumbrar un horizonte de Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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expectativas que permite caminar a los pueblos (Habermas, 1989), producir una utopía-energía (Ricoeur, 1998), que promueve alternativas y dotarse de unos frenos de emergencia (Benjamin, 1973), que nos hagan resistir ante la inhumanidad.

Hablar de ética significa incorporar el punto de vista del individuo que sufre en su cuerpo y en su carne las heridas de los que habitan en los márgenes. Significa ver el mundo desde la perspectiva de los excluidos, ya que como proponía la sociología crítica. «Para conocer una habitación oscura, es preciso tantear, palpar y recorrer sus paredes, es preciso desplazarse del centro a sus límites». (Horkheimer, 1986: 108) El mundo, el sistema se conoce desde sus límites, desde su periferia, desde su espalda.

En segundo lugar es posible pensar la inclusión no sólo como una tarea institucional desde arriba sino como una tarea colectiva desde abajo, desde el descubrimiento de hombres y mujeres que con sudor y lágrimas han apostado por una sociedad inclusiva, soportando dudas y penumbras. Recientemente, el premio Nobel de economía, Amartya Sen, reclamaba «la necesidad de ir más allá de las voces de los gobiernos, de los mandos militares, de los dirigentes empresariales, de los que tienen influencia que suelen ser escuchados con facilidad, para prestar atención a las sociedades civiles y a las gentes más débiles en diferentes países del mundo» (2009: 442).

De este modo se han ido sedimentando convicciones morales que han formado un universo ético en torno a la inclusión. Me propongo conjugar los descubrimientos históricos a lo largo de las últimas décadas, que han sido el resultado de largos y sostenidos procesos protagonizados a fuego lento por hombres y mujeres arraigados a la piel de la realidad. Con un análisis más reflexivo que nos permita ordenar estos descubrimientos entorno a distintos epicentros, a mudanzas en la percepción de la marginalidad, en los dispositivos para afrontarla y en el horizonte social que postulaba una sociedad inclusiva.

En una primera etapa de nuestro recorrido, la ética se construye en torno al coraje personal y grupal ante situaciones de extrema gravedad existencial; en una segunda etapa, la ética incorpora la sensibilidad política, que se despliega en la conquista de derechos como nombre de la dignidad; la tercera etapa, reclama una sociedad inclusiva, que incorpora las virtudes públicas y la responsabilidad compartida.

El coraje ético Nuestro subsuelo ético se construyó con los mimbres del coraje ante la densidad y persistencia del sufrimiento evitable. No fuimos simples espectadores que sentados en las gradas diagnostican, dictaminan e imparten juicios de inocencia y culpabilidad, sino hombres y mujeres, jóvenes y mayores que entraLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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mos directamente en la arena, sin diagnósticos ni esquemas previos. Todo esto llegó después.

El primer epicentro de la ética inclusiva es el plus de coraje, que era solicitado por una realidad mostrenca e ineludible que hiere y ofende; nos sentimos impelidos y heridos por su tosquedad, nos sentimos atribulados y sacudidos por la injusticia palpable. Es un coraje que en unos casos llevó a aliviar el sufrimiento, a otros a defender un derecho, en otro a acompañar una soledad, a otros a vigilar el espacio público, a muchos a organizarnos en organizaciones de libre asociación.

Más allá de la crisis, debemos rescatar el coraje de la acción necesaria ante la impotencia generalizada y ante una sociedad desanimada. No hablo de un tiempo pasado sino del punto de Arquímedes para la reconstrucción moral que se despliega en tres principios éticos.

El principio de incumbencia Quien mejor expresó este momento fundante del subsuelo ético fue León Felipe en «Versos y oraciones de caminante», cuando el poeta grita «De aquí no se va nadie/mientras esta cabeza rota/ del niño de Vallecas exista./De aquí no se va nadie. Nadie/ni el místico ni el suicida/ Antes hay que resolver este entuerto/ antes hay que resolver este enigma/ Y hay que resolverlo entre todos/…Y es inútil toda huida/ ni por abajo/ ni por arriba».

Nos sentíamos heridos ante la cabeza rota de un niño, ante los lugares de sombra eterna de un orfanato, ante la muerte prematura de tantas personas golpeadas por la pandemia del SIDA, ante la expulsión del trabajo. Nuestra conciencia ética se despertó con la mirada que es el origen de la responsabilidad y de la acción solidaria. «Mira y verás». Como ha dicho el filósofo de la ética Hans Jonas, es la raíz de una cultura de la sensibilidad y el origen de la conciencia moral. Es mirada crítica, compasiva y posibilitadota capaz de perforar la corteza de las cosas y desvelar lo oculto.

El principio de incumbencia es un modo de emocionar, sentir y pensar empáticamente la situación del otro y el sufrimiento ajeno: nos incumbe la pobreza de los que no pueden dar la vida por supuesto, nos incumbe la suerte de los parados, que no puede disponer de su destino, nos incumben las minorías étnicas que son parte sustantiva del nosotros humano, nos incumbe la impotencia de los que buscan empleo y no lo encuentran.

La autenticidad de la mirada empática consiste en dejarse mirar y percibir un cierto estremecimiento porque el que nos mira, también nos juzga; es la mirada que cuestiona nuestro estilo de vida, nuestra sociedad patógena y el sistema. La solidaridad nace de un estremecimiento ante la historia del sufrimiento evitable de la humanidad. En esa presencia deja de funcionar toda retórica, toda radicalización exclusivamente estética.

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El nombre del coraje en nuestros días es la indignación que marca la altura moral que necesitamos recuperar hoy como un capitulo esencial de la ética inclusiva.

El principio de realidad La incumbencia es una realidad que no se encuentra inscrita en las ideologías ni en los sistema de pensamiento sino como escribió Albert Camus en La Caída «Una necesidad que no se encuentra escrita en las ideologías, ni en los sistemas de pensamiento, sino en nuestra pobre, miserable, sucia, decadente, humillada, santísima carne» (1986).

Cuenta que una noche Jean-Baptiste Clamence, protagonista de La Caída, se hallaba en un puente sobre el río Sena y vio una figura que se asomaba sobre el barandal y parecía mirar hacia el río. Una muchacha desesperada, quizá decidida a suicidarse. El pasó de largo y escuchó el rumor de un cuerpo chocando contra el agua. Se detuvo pero sin volverse. Y en ese momento se pregunta Clamence ¿qué ideología, qué empeño civil le permitiría realizar la acción verdaderamente justa? Y él mismo se contesta «regresar a aquel único momento y en lugar de pasar de largo en nombre de un falso sentido de respeto, dirigir la palabra a aquella muchacha y decirle: no lo hagas, yo te quiero». El deseo de regresar en el tiempo hasta aquel instante preciso es la imagen más bella sobre la fraternidad como una elección pre-moral y pre-ideológica, que precede al derecho y a cualquier ideología.

El principio de injusticia evitable La ética de la inclusión necesita recrear la justicia como el valor central de la ética; una justicia que ya no está centrada en el deber ideal ni en la realización perfecta. La inclusión está más interesada en combatir la injusticia evitable, que en alcanzar la justicia ideal, sublevarse contra la mentira que alcanzar la verdad plena. ¡Qué bien lo entendió ese genial vasco, Ignacio Ellacuría cuando escribió desde El Salvador días antes de ser asesinado «La historización de la justicia es necesaria para no caer en concepciones abstractas que a causa de una vacía generalización, se convierten en ideologizaciones cómplices de quienes tiene el poder. Lo que está en nuestras manos es construir un orden menos injusto, pero ni podemos ni quizá debemos alcanzar la justicia perfecta e ideal... Hay necesidades objetivas que dificultan la vida humana y que pueden determinarse con objetividad, independientemente de lo que se estime que sea un orden justo ideal Se trata fundamentalmente de acciones y no de moralismo idealizantes, que escudan la negación real con afirmaciones ideales» (1999).

Esta misma idea ha sido postulada por Amartya Sen en su Idea de Justicia.

Dice él que el compromiso con la justicia se puede ejercer a través de un doble Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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enfoque. Por una parte está el enfoque ideal interesado por alcanzar un mundo perfectamente justo con instituciones justas, y reglas perfectas, que quiere que triunfe la justicia aunque perezca el mundo. Por otra parte está el enfoque de la injusticia evitable, que permite avanzar la justicia cuando luchamos contra los desahucios, protestamos contra la falta de cobertura sanitaria universal, repudiamos la corrupción, o logramos incorporar a alguien al trabajo, o rechazamos la tolerancia silenciosa del hambre crónica (2009:16).

Entendimos, no sin vivir auténticos dilemas morales, que importa más eliminar una injusticia evitable y manifiesta, que enamorarse de una sociedad enteramente justa. Quien se enamora de la Justicia, y en su nombre desprecia afrontar pequeñas injusticias evitables sufre una parálisis total que le lleva a la apatía política o a la inercia social.

Sometidos a la urgencia, tuvimos que afrontar la acción necesaria que huye de la abstracción, de la moralización, del idealismo. Como advirtió Dietrich Bonhoeffer desde el campo de concentración a su amigo: «Vosotros descubriréis una nueva relación entre el pensamiento y la acción. Sólo pensareis aquello de lo que os habréis de responsabilizar por vuestra acción» (1971: 91).

La acción necesaria concilia el mejoramiento social y el alivio personal con la promoción de la justicia. Si se acercan a los comedores sociales no es solo para ayudar al hambriento sino también para reducir la incidencia del hambre; si comparten el empleo con un parado no es sólo para ayudar a un parado sino para posibilitar un mundo sin desempleo; si se acercan a la cárcel es también para trabajar por un mundo sin cárceles.

Era tal la urgencia y el imperativo ético, que vivimos el reproche de Bertolt Brecht cuando escribió en el año 1938 un poema dedicado A los hombres del futuro «Verdaderamente vivo en tiempos sombríos». «Desgraciadamente, nosotros, que queríamos preparar el camino para la amabilidad, no pudimos ser amables.

Pero Uds. cuando lleguen los tiempos en que el hombre sea amigo del hombre, piensen en nosotros con indulgencia».

La dignidad cívica Un segundo epicentro de la ética inclusiva nos llevó a la construcción del edificio institucional. No tuvimos dudas: había que convertir nuestro coraje en conquistas institucionales. La invención de los derechos de ciudadanía fue para nosotros el mayor impulso ético emancipatorio.

Ya no servia sólo el coraje personal sino que debíamos abrirnos a la conquista de unos sistemas públicos que conforman los derechos y bienes comunes de justicia, que marcan la línea de dignidad más allá de la cual no hay vida huLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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mana. Las virtudes personales se abrían a las virtudes públicas mediante la institución de los derechos de ciudadanía, el derecho a la inserción y la acción afirmativa o discriminación positiva.

La institución de los derechos de ciudadanía La conciencia ética vio en la institución de la ciudadanía la mayor conquista de la solidaridad. «Cualquier persona en cualquier parte del mundo, con independencia de su ciudadanía, residencia, raza, clase, o comunidad, tiene ciertos derechos básicos que todos deben respetar y garantizar» (Sen, 2009).

Hablar de ciudadanía es reconocerse miembro de una comunidad política que protege unos bienes de justicia, que son garantizados por la vía del derecho y de la autoridad en razón de la misma humanidad. Son bienes comunes por los cuales nos reconocemos conectados unos a otros, portadores de algo común, vinculados a personas distanciadas por las religiones, por las clases, por las etnias o por las naciones. Algo que se estima porque es de todos en razón de la pertenencia a una misma humanidad.

Este alumbramiento supuso la construcción del Estado social Moderno y de sus Administraciones, que ofrecen protección cuando estamos indefensos, salud cuando estamos enfermos, defensa cuando somos agredidos, oportunidades cuando estamos orillados, educación cuando somos aprendices. Para afrontar los apremios del desamparo, la enfermedad, la ignorancia, el abandono o la discapacidad se crearon los sistemas públicos, que permitió a su primer diseñador Beveridge, expresar su alegría al ver que «el lord británico compartía el mismo hospital con el minero de Gales».

Entendimos que el Estado tiene más razones para proteger los bienes comunes que para fomentar Ciudades del Ocio o realizar Olimpiadas. Por esta razón, la retirada de las responsabilidades públicas y el adelgazamiento del Estado social no señalan ningún futuro para la inclusión.

Nuestras agendas ya no fueron sólo contra la exclusión, sino contra las derivas de lo público y los olvidos de las responsabilidades sociales. Quienes hemos luchado contra la desprotección de la infancia, o habéis acompañado a quienes no pueden dar por supuesto la propia vida, o os acercáis hoy a los Bancos de alimentos o a los parados que buscan y no encuentran estimamos profundamente el nacimiento de los sistemas públicos de protección reconocidos como derechos institucionales, más allá de los cuales no hay vida humana.

El derecho a la inserción La institución de la ciudadanía se ha hecho a base de serias convulsiones históricas. «Son derechos logrados no concedidos, son batallas vencidas» (Giner, 2012).

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Las revoluciones de los esclavos para lograr la condición de sujetos, el movimiento de Jesús de Nazareth para lograr el carácter sagrado de la persona, las revoluciones liberales para lograr la libertad de pensamiento y de elección; las revoluciones socialistas para lograr la igualdad y los derechos sociales; la revolución ecológica para conseguir la interdependencia de la tierra; la revolución feminista para superar el patriarcalismo.

Incluso nuestra generación tuvo el atrevimiento de luchar y lograr un nuevo derecho: el derecho a la inserción, que se consideró una «curiosidad jurídica» ya que incorporaba la garantía económica, la participación social y la implicación personal. Era un derecho individualizado, que hermana el derecho a la subsistencia —es accesible a todos—, y el deber de implicación, que va desde la formación hasta la participación en asuntos de interés general. Pero con ese derecho quisimos expresar que para la inserción no sólo debe moverse el excluido sino también la sociedad exclusora.

Es un derecho que compromete tanto a quien lo recibe como a quien lo da, hay un compromiso recíproco del individuo y de la colectividad a través de un itinerario individualizado Fue el momento que el impulso ético engendró multitud de iniciativas en la económica social, en actividades ocupacionales, en iniciativas laborales.

La acción afirmativa Nos vimos envueltos en frenéticas actividades compensatorias para abordar el acceso a la sociedad. Nos multiplicamos en talleres y educación compensatoria, en alternativas con un serio componente de vida.

La sociedad inclusiva Las fuerzas globales y el capital especulativo han golpeado gravemente los dos epicentros éticos de la inclusión: el coraje individual está sometido a la impotencia, y los derechos de ciudadanía se consideran parte del problema que ha causado la crisis.

El poder destructivo del capitalismo financiero ha sometido la política a la economía y ha desafiado la autoridad del Estado para garantizarlos. Potentes construcciones ideológicas erosionan los derechos ciudadanos para que no prevalezca sobre los mercados, que destruyen el medio moral humano y la solidaridad y agudiza dramáticamente las desigualdades sociales en todas las sociedades.

No sólo debilitan los sistemas públicos sino que engendran nuevos riesgos que se depositan sobre los hombros de los individuos, que de este modo se sienten desamparados. La cuestión social también se ha convertido en una

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cuestión global para la que no existe ninguna respuesta a escala nacional (Beck, 2012: 87-88).

Desde la perspectiva de los excluidos, observamos que hay tres sentimientos comunes a la familia desahuciada de su vivienda por impago al Banco, el joven desempleado que se encuentra en el límite de las relaciones sociales y la persona que solicita comida en un Banco de Alimentos, o el empresario que hace un ERE. Comparten tres sentimientos: a) ser arrojados o expulsados por un sistema económico injusto, que les ha privado de casa, de trabajo, de comida o de expectativas, b) se sienten desprotegidos por un sistema político irracional, que es incapaz de garantizar los derechos básicos; c) y en tercer lugar se sienten impotentes ante la magnitud de sus problemas. Estas tres cualidades definen la altura y densidad de una sociedad desmoralizada.

La exclusión vive una mutación de tal grado que se ha disuelto por todo el cuerpo social y además de estar domiciliada en grupos y espacios específicos ha intensificado la vulnerabilidad de masas. La membrana que separa los incluidos y los excluidos era demasiado fina. Y se cumple aquello que intuía Antonio Machado: ¡Qué difícil es no caer cuando todo cae! ¿Cuál es entonces el compromiso ético? El nuevo epicentro para la construcción de la inclusión gira entorno al fortalecimiento de la sociedad civil organizada con tres alumbramientos decisivos.

Necesitamos, recuperar la dimensión ética de la presión social, de la movilización ciudadana y de la vigilancia colectiva ante los olvidados y los descartados.

La vigilancia social constituye un capítulo esencial de la ética inclusiva ante las injusticias, que se opone al debilitamiento de los bienes de justicia a favor de un capitalismo compasivo que estima más la ayuda benéfica que los sistemas públicos. Esta vigilancia y presión social supone mayor implicación personal, mayor conciencia ciudadana, mayor organización asociativa. Y sobre todo la creación de alianzas y plataformas para impedir los desaguisados.

En segundo lugar, es necesario recrear los marcos institucionales que se habían creado para la gestión de la exclusión. Cuando se ven personas desahuciadas perdidas en la ciudad que no saben donde ir, a quien acudir, a quien le corresponde atender su necesidad básica, comprendemos el potencial ético del marco institucional. Los marcos institucionales son algo así como las señales de tráfico o guías de conducta que señalan las puertas de entrada y la ordenación de un sistema. Por los marcos institucionales se sabe lo que corresponde a los servicios de proximidad y lo que corresponde a los servicios especializados; lo que corresponde al Tercer Sector y lo que corresponde a las Administraciones.

Pero sobre todo hemos de recrear los actores sociales ante el fracaso de los actores únicos en la producción de una sociedad inclusiva. Se trata de un giro de época que señala tanto el absurdo de tratar los bienes comunes como una Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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mercancía como el fin del monopolio de la clase política sobre la esfera pública a favor de la reapropiación de lo que es común por parte de los ciudadanos.

La inclusión se despliega al modo de las células-madre pluri-potenciales que regeneran los tejidos muertos, activan las funciones afectadas y recreen los órganos dañados. Lo muestran las alternativas solidarias que fomentan el empleo, reducen la creciente brecha social, ceden la vivienda inutilizada, renuncian a prerrogativas fiscales, comparten el salario o la pensión, apuestan por la banca ética, acompañan al desahuciado, y defienden un derecho a riesgo incluso de propia integridad física.

La conectividad y la cooperación La célula madre de la sociedad inclusiva, su ADN, es la conectividad. A causa de la conectividad se han desbordado todos los sectores, se ha traspasado todas las fronteras, se han mezclado todas las necesidades (Rifkin, 2004: 284).

La conectividad, que es el otro nombre de la inclusión, supone un cambio de residencia mental y cordial, que ve la realidad como un conjunto de conexiones, y a las personas envueltas en contextos, tramas e itinerarios. Es una visión sistémica y ecológica de la vida ya que la lógica de la vida inaugura dinámicas de redes, que ven en la vinculación y en la autopoiesis sus conceptos claves (Capra, 1998: 28-55).

Por esta revolución mental supimos que la exclusión no está donde están los excluidos. Cuando luchábamos contra la exclusión de los menores, descubrimos que la exclusión estaba en la familia, en la escuela, en la calle; cuando afrontábamos el uso indebido de las drogas, descubrimos que era un epifenómeno de una sociedad patógena; cuando nos empeñamos en romper los muros de la exclusión socio-laboral, entendimos que la exclusión estaba en las enormes desigualdades.

Cuando ayudamos a la inserción de personas con dificultades subjetivas no podemos olvidar lo contextos que provocaron su discapacidad, cuando acompañamos a jóvenes en conflicto con la justicia, no podemos olvidar a quien sirve la justicia ni a los grupos de poder que las provocan y las sostienen. Cuando asistimos a una crisis alimentaria no se debe en muchos casos a la falta de alimentos sino al uso de los recursos y a la distribución injusta; y si acudimos a los desastres naturales siempre veremos que son también sociales. Todo es multi-escala y transfronterizo; nada hay orgánico que no sea síquico, nada es nacional que no sea regional, nada es local que no sea global. Todo está aglomerado, entramados, conectados. Todo lo que es individual es también supraindividual, lo que es regional es también nacional, lo que es nacional es también supranacional.

Derechos y capacidades Una realidad así sólo puede atenderse desde el enfoque de las capacidades.

El mayor desafío ético actual consiste en convertir los derechos proclamados en capacidades para elegir la vida que uno considere deseable. La producción de Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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capacidades es una tarea tanto individuo como grupal como colectiva. Mi experiencia en un barrio periférico de mi ciudad me hizo comprender el carácter colectivo de las capacidades; el desarrollo del barrio no consistía sólo en que todos sus habitantes tuvieran garantizadas pensiones públicas y rentas básicas, más bien consistía en expandir capacidades y crear accesibilidad.

Cuando la sociedad inclusiva pierde el sentido de las capacidades se convierte en una sociedad que humilla. Hay una humillación que consiste en desposeer de sus capacidades al sujeto que requiere ayuda en lugar de comprender sus competencias, sus esperanzas y sus culturas. En lugar de un encuentro se produce una relación de dominio entre el que da y el que recibe. Como denunciaron los jóvenes con aquella pancarta: «A nuestros padres humillasteis y a nosotros cerrasteis las puertas». Desde la construcción de la sociedad inclusiva, quiero identificar las tres capacidades éticas básicas.

Capacidad de hablar y dejarse hablar La sociedad inclusiva es una sociedad comunicativa, rompe el anonimato y la indiferencia a través de la palabra y el encuentro. Cuando se pierde el nombre y la diferencia empieza el camino hacia la barbarie. El día que los vecinos dejaron de reconocerse por su nombre para identificarse como judíos, empezó el camino hacia el exterminio. El día que en una sociedad se lee «se necesita camarero, abstenerse los emigrantes» ya se ha instalado en la barbarie. El anonimato es el origen de la indiferencia. Ayer en el telediario salió un miembro de la Cruz Roja y dijo textualmente «Hasta que no abrazas a un inmigrante para darle el calor que necesita para salvarle, no entiendes la inmigración». La ética de la inclusión posee una alta intensidad comunicacional.

La comunicación depende en gran medida no sólo de los contenidos sino también de la empatía, de los sentimientos, de los afectos, de los valores, de los hábitos del corazón. Justo aquello que hace insustituible al Tercer sector en la gestión de la inclusión.

Capacidad de crear vínculos y vincularse Una sociedad inclusiva es una sociedad vinculada a un territorio, a una historia, a un horizonte. Esta capacidad de crear vínculos y quedar vinculados es un dinamismo esencial de la inclusión.

Vinculados al territorio como hogar y como taller, a lo local como depósito de oportunidades, de memorias y afectos Esa vinculación que plasmó Antonio Skármeta en El cartero de Neruda. Pablo Neruda, desde París, enfermo y añorado, le escribe a Mario «Quiero que vayas con esta grabadora paseando por Isla Negra, y me grabes todos los sonidos y ruidos que vayas encontrando [...]. Mándame los sonidos de mi casa. Entra hasta el jardín y haz sonar la campana [...].

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Y ándate hasta las rocas, y grábame la reventazón de las olas. Y si oyes gaviotas, grábalas. Y si oyes el silencio de las estrellas siderales, grábalo» (1985).

La vinculación a las redes de proximidad, como ha expresado Harta Muller, Premio Nobel de literatura en su relato sobre la deportación de los gitanos de Rumania por parte del régimen estalinista, al acabar la segunda guerra mundial. «Yo se que volverás», con estas palabras la abuela despide al protagonista de la historia. «Una frase así te mantiene toda la vida. Ya te pueden aniquilar la individualidad, como sucede desde el momento que te introducen en un vagón hacia ninguna parte, ya te pueden dar órdenes que no entiendes en ruso, pero sí captas el desprecio y la humillación… Si mantienes el eco de aquella voz, nace una esperanza difícil de claudicar». «En el fondo, sólo me interesa la esperanza obstinada y tímida, que en algún momento y en algún lugar, alguien piense en mí» (Müller, 2010: 188).

Capacidad de animar y ser animado Con motivo de la gran crisis europea del siglo xx, Erst Bloch denunció la enfermedad del ánimo, que impide caminar a los pueblos. Se apoderan de nosotros las pasiones tristes, la nostalgia, la impotencia. Lo curioso es que estos sentimientos no son individuales ni sicológicos sino que son una cualidad ambiental, que impregna la política cuando dice que no podemos hacer nada más de lo que hacemos, y la cultura cuando cree que no hay otra cosa que podamos hacer.

Desde los centros de poder, se quiere convocar al optimismo que es la es la música de los satisfechos, yo invito con motivos de los 25 años que recuperemos el ánimo. El optimismo se acompaña de gritos y de ruidos pero el ánimo se acompaña de procesos lentos, continuos y silenciosos; y es sobre todo una aventura colectiva.

Hoy más que nunca necesitamos ser fecundada por el ánimo esperanzado, que regenera la energía de la vida, añade brío a la vida para emprender caminos y enfrentar nuestros problemas y atravesar muchos desiertos.

Y si un día no encontramos los caminos, recordad lo que dice un poeta de vuestra tierra. «Evitad que nadie /Os ate en el siempre/O en el nunca…/Para que cada nuevo día/ Amanezcáis/Dispuestos a hallar/Nuevos caminos /Y a inventarlos» (José Ángel Valente en FULGOR).

Referencias bibliográficas Beck, U. (2012): Una Europa alemana. Buenos Aires, Paidos.

Benjamín, W. (1973): «Tesis de filosofía de la historia», en Discursos interrumpidos I, Madrid, Taurus.

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Capra, F. (1998): La trama de la vida. Barcelona, Anagrama.

Bonhoeffer, D. (1971): Resistencia y sumisión. München, Kaiser Veriag.

Camus, A. (1986): La Caída. Madrid, Alianza.

Ellacuría, I. (1999): Escritos universitarios. San Salvador, UCA editores.

Giner, S. (2012): El origen de la moral. Ética y valores en la sociedad actual. Barcelona, Península.

Habermas, J. (1989): El discurso filosófico de la modernidad. Madrid, Taurus.

Horkheimer, M. (1986): «El espacio social», en Ocaso, Barcelona, Anthropos.

Müller, H. (2010): Tot el que tinc, ho duc al damunt. Edicions Bromera , Alzira.

Ricoeur, P. (1998): «L’entretien», en L’express No. 2455, Julio.

Rifkin, J. (2004), El sueño europeo. Cómo la visión europea del futuro está eclipsando el sueño americano, Barcelona, Paidos.

Sen, A. (2009): La idea de la justicia. Madrid, Taurus.

Skarmeta, A. (1985): El cartero de Neruda. Buenos Aires, Ed. Sudamericana.

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EL OBJETIVO DE UNA SOCIEDAD INCLUSIVA: BASES PARA UNA PROPUESTA ALTERNATIVA Alfonso Dubois Universidad del País Vasco (UPV/EHU) Instituto Hegoa

ABSTRACT

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El discurso de la inviabilidad del Estado del Bienestar se argumenta como una consecuencia inevitable de la lógica económica, pero en realidad supone cambiar los márgenes de tolerancia que la sociedad se plantea frente a la exclusión, o, dicho de otra forma, abandonar el concepto de sociedad inclusiva que venía funcionando. La crisis de una sociedad inclusiva no es el resultado del fracaso de unas determinadas políticas sociales. Cuando «falla» la capacidad de inclusión, es el modelo mismo el que falla.

Por eso, en las circunstancias actuales es obligado volver a pensar qué es lo que hay que incluir o excluir. La exigencia de cuáles deban ser los objetivos de inclusión forma parte central del modelo socioeconómico y es el mejor reflejo de su visión de la justicia. El trabajo plantea tres reflexiones. La primera, sobre la necesidad de conocer las características actuales de las tendencias de la desigualdad, que constituyen el sustrato del debilitamiento de la inclusividad. La segunda recoge el actual debate sobre el concepto de bienestar y sus implicaciones para una mayor exigencia de equidad. La tercera presenta las referencias del pensamiento alternativo, especialmente desde el desarrollo humano, como categorías teóricas que permiten la redefinición de las exigencias de inclusión.

Palabras clave: bienestar, desarrollo humano, desigualdad, exclusión, pensamiento alternativo.

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Ongizate Estatuaren diskurtsoaren bidera-ezintasuna logika ekonomikoaren ondorio saihestezin gisa argudiatzen da, baina egiatan baztertzearen aurrean gizarteak planteatzen dituen tolerantziaren tarteak aldatu beharra dakar. Inklusiorako Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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gaitasunak «huts egiten» duenean, ereduak berak huts egiten du. Horregatik, egungo inguruabarretan nahitaezkoa da zer den barneratu edo baztertu behar denaz pentsatzea. Inklusioaren xedeak zeintzuk izan behar duteneko eskakizuna gizarte- eta ekonomia-ereduaren funtsezko elementuak dira eta horiek dira justiziaren ikuspenaren islarik onenak. Lanak hiru gogoeta planteatzen ditu. Lehenengoa, inklusibitatearen ahuleziaren substratu diren ezberdintasunaren joeren egungo ezaugarriak ezagutu beharra. Bigarrenak ongizate kontzeptuaren eta zuzentasun handiagoaren eskakizuna lortzearren haren inplikazioen egungo eztabaida jasotzen du. Hirugarrenak pentsamendu alternatiboaren erreferentziak aurkezten ditu, bereziki giza garapenetik, inklusio-eskakizunak birdefinitzea utziko duten kategoria teoriko gisa.

Gako-hitzak: ongizatea, giza garapenak, ezberdintasuna, baztertzea, pentsamendu alternatiboa.

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The discourse of the unviable nature of the welfare state is argued as an inevitable consequence of economic logic, but in reality it involves changing the margins of tolerance adopted by society when faced with exclusion or, put another way, abandoning the hitherto accepted concept of an inclusive society. The crisis of an inclusive society is not the result of the failure of certain social policies. When the capacity for inclusion “fails”, it is the model itself that is failing. This is what, in the current circumstances, makes it obligatory to think again about what is to be included or excluded. The demand for what should be goals of inclusion forms a central plank of the social and economic model and is the best reflection of its view of justice. This paper discusses three reflections. The first of these concerns the need to be familiar with the current features of trends in inequality, which represent the underlying factor weakening inclusiveness.

The second takes up the current debate on the concept of welfare and its implications for greater demands for fairness. The third outlines the frame of reference of alternative thought, especially regarding human development, as theoretical categories allowing demands for inclusion to be reframed.

Key words: welfare, human development, inequality, exclusion, alternative thought.

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Introducción El discurso que argumenta la inviabilidad del Estado del Bienestar como una consecuencia inevitable de la lógica económica aparece de forma creciente en las declaraciones programáticas de la mayoría de los gobiernos europeos e incluso desde la propia Unión Europea. Se argumenta que ya no se van a disponer de los recursos en cantidad suficiente para hacer frente a las necesidades que hasta ahora formaban parte del compromiso público, lo que hace inevitable la reforma de las políticas sociales, que se presenta como una respuesta para la solución a la crisis. Tras ello lo que se encuentra es un cambio en los márgenes de tolerancia que la sociedad se plantea frente a la exclusión, o, dicho de otra forma, se trastoca el concepto de sociedad inclusiva que venía funcionando.

Hay que abordar decididamente lo que supone la crisis de cara a la inclusión/exclusión, y no quedarse en considerarla una problemática específica y de carácter técnico sobre lo que entendemos por políticas sociales. La crisis de una sociedad inclusiva no es el resultado del fracaso de unas determinadas políticas sociales. La exigencia de cuáles deban ser los objetivos de inclusión forma parte central del modelo socioeconómico y es el mejor reflejo de su visión de la justicia.

Es necesario plantear que cuando «falla» la capacidad de inclusión, es el modelo mismo el que falla, el que entra en crisis. Por eso, en las circunstancias actuales es obligado volver a pensar qué es lo que hay que incluir o excluir. Pero esta reflexión no puede pensarse en abstracto. No hay una inclusividad atemporal. Cada sociedad en cada momento adopta una propuesta de lo que considera no puede excluise, que pone en práctica con mayor o menor consenso. Por eso, aunque parezca tópico, el análisis debe iniciarse a partir del diagnóstico del marco en el que se encuadra la inclusión. Esto es importante, porque si no se corre el peligro de hacer una pregunta «pequeña» como si hubiera un problema específico de la inclusividad, cuando en realidad lo que está en cuestión es el propio modelo social.

Hay un consenso creciente en admitir que vivimos profundos procesos de cambio más allá de la crisis financiera reciente. Aunque eso no quita para que siga habiendo sectores importantes, incluso mayoritarios en el discurso oficial Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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(G-20, gobiernos), que se limiten a definir la situación como una mera recesión económica, si bien más profunda que en ocasiones anteriores. No es una afirmación grandilocuente decir que estamos ante un mundo cualitativa y cuantitativamente diferente del que hemos conocido, aunque haya formas muy distintas de diagnosticar el cambio. Desde representantes significados del capitalismo, como el Financial Times, hasta el mundo del tercer sector se afirma que nada volverá a ser como antes. Pero esa coincidencia de expresión no quiere decir que se esté percibiendo de la misma manera el escenario nuevo, ya que éste puede pensarse enmarcado dentro de las referencias anteriores o insertado en un marco radicalmente distinto.

La cuestión central es diagnosticar la naturaleza del cambio social que afrontamos. Estamos frente a: ¿un cambio continuista que el sistema puede asumir con meras adaptaciones?, o, ¿un cambio que exige modificaciones de las estructuras?, o, ¿un cambio que exige una propuesta nueva, alternativa? Según cómo se reconozca el alcance del cambio se plantearán formas muy distintas de abordarlo.

Recientemente, el historiador Fontana (2013), al afirmar que el mundo en el que vivimos ya no será el que se ha vivido antes de la crisis, sino que habrá cambiado profundamente, señalaba dos características importantes: a) la naturaleza de este proceso es de tal gravedad y profundidad que nadie lo había previsto, donde se ha aprovechado el tinglado de la recesión para ir a un proceso de destrucción del Estado de Bienestar, que modifica las reglas de juego; b) es un cambio de larguísima duración, no se trata de un movimiento coyuntural.

Esta percepción es compartida en posiciones cercanas al tercer sector que anuncian transformaciones profundas en panorama social, como Rodríguez Cabrero (2013) que sostiene que estamos ante un cambio estructural que afecta a todos los niveles del sistema sociopolítico y económico. Es un cambio de época, una fase histórica de cambio global, con gran incidencia en Europa y, de manera especial, en España, que afecta a nuestro devenir inmediato en el desarrollo de los derechos sociales y en el bienestar común. Si éste es el diagnóstico, ¿qué implica para la respuesta a dar? No es suficiente emprender cambios reactivos cuyo objetivo es responder a circunstancias concretas, pero que no están respondiendo a la lógica transformadora de cambios estratégicos. Es decir, en un cambio estratégico de este calibre difícilmente serán efectivas acciones puntuales para corregir detalles o centrarse en alguno de los efectos (Vidal, 2013). Como afirma Renes (2012:11), desde el tercer sector estamos obligados a una nueva visión de futuro pues los procesos y transiciones que vivimos cuestionan que vayamos a retomar a la situación de pre-crisis cuando salgamos de ella; más aún, cuestionan que volvamos a una estructura social semejante a la que teníamos.

Arendt expresaba gráficamente el significado de un «momento» tan especial, cuando señalaba que, haciendo referencia a su época, en el mundo moLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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derno hemos perdido las respuestas en que nos apoyábamos, sin darnos cuenta de que en su origen eran respuestas a preguntas y que la ruptura entre la experiencia contemporánea y el pensamiento tradicional nos obliga a retornar a las preguntas. No se trata de un simple movimiento pendular, sino que el desafío está en identificar cuáles son las nuevas preguntas que hay que plantearse (Birulés, 2006:10). Unas preguntas que no surgen de preocupaciones abstractas sino del esfuerzo por comprender los «extraordinarios acontecimientos de este siglo». Esto que se planteaba Arendt hace cincuenta años encuentra hoy de nuevo aplicación. Y éste es el punto de partida de este trabajo: necesitamos definir las preguntas imprescindibles que nos lleven a la comprensión de la realidad que nos rodea.

Para ello, a continuación se proponen tres reflexiones. La primera plantea la necesidad de conocer las características de las tendencias de la desigualdad, que constituyen el sustrato del debilitamiento de la inclusividad. En la segunda se recoge el actual debate sobre el concepto de bienestar y sus implicaciones para una mayor exigencia de equidad. En la tercera se presentan las referencias del pensamiento alternativo, especialmente desde el desarrollo humano, como categorías teóricas que permiten la redefinición de las exigencias de inclusión.

1. La desigualdad no es una casualidad, ni el resultado inevitable de un determinado contexto Una referencia central para entender las respuestas que se dan a la inclusión/ exclusión es analizar la consideración que el modelo social tiene de la desigualdad. La actual estructura de desigualdad presenta unas características especiales que forman el sustrato de la debilidad inclusiva de esta sociedad. Por eso es necesario conocer la concreción de esa desigualdad no sólo para ver sus repercusiones en la inclusión/exclusión, sino para calibrar las dificultades que se presentan para encontrar vías más igualitarias en la construcción de la sociedad.

La desigualdad, a diferencia de décadas anteriores en las que apenas se le prestaba atención, está a la orden del día y se ha situado en los últimos años en el centro de la agenda de la mayoría de los organismos multilaterales, como señal de una preocupación creciente por sus efectos nocivos1. Veamos cuáles son las tendencias de fondo que marcan los procesos actuales de desigualdad en las sociedades de los países ricos.

1 Informes recientes sobre desigualdad: Davos, Foro Económico Mundial, 2011: La desigualdad en la riqueza es el mayor desafío mundial; FMI; 2011: Inequality and Unsustainable Growth; UNICEF, 2011; Global Inequality: Beyond the Bottom Billion; OCDE, 2011: Why Inequality Keeps Rising?; CEPAL, 2011; Eslabones de desigualdad; UNCTAD, 2012; Trade and Development Report; OCDE, 2012; Perspectivas sobre el desarrollo mundial 2012: Cohesión Social en un mundo de cambio.

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Las tendencias centrales de la desigualdad Una primera observación es que, frente a los que se suele pensar, las tendencias de la desigualdad en los países ricos no se deben a la coyuntura actual, sino que vienen de atrás, si bien es cierto que la crisis ha servido para agudizarlas. Así lo reconoce la propia OCDE (2011) en dos recientes informes sobre la desigualdad en sus países miembros, al afirmar que dentro de ellos la brecha entre ricos y pobres no ha dejado de aumentar durante las tres décadas anteriores a 2008, alcanzando un nivel sin precedentes. Además, la crisis económica, según datos de los tres años anteriores a 2011, profundizó esas mismas desigualdades más que en los últimos 12 años2. La diferencia entre los hogares más ricos y más pobres continua creciendo, incluso en los países más igualitarios como Suecia.

Esta constatación tiene relevancia a la hora de ofrecer la respuesta adecuada, ya que no es lo mismo hacer frente a una desigualdad debida a causas coyunturales que si se debe a causas más profundas y arraigadas. Igualmente para el caso español, desde los 90 el patrón distributivo se caracterizó por una relativa estabilidad en la desigualdad de las rentas de mercado. Es decir, la crisis no ha generado la pobreza y la exclusión estructural de nuestra sociedad, sino que ambas conforman un problema estructural anterior a la crisis y que la crisis quiere nublar. Esto es muy importante, pues en el discurso oficial hay un engaño: si logra «hacernos ver» que la desigualdad, la pobreza y la exclusión son una consecuencia de la crisis, la cuestión se reduce a retomar la senda del crecimiento, superar así la crisis y, como efecto derivado, resolver los problemas (Renes, 2012). Pero si el diagnóstico es que la desigualdad tiene sus raíces en procesos anteriores que han modificado la estructura de reparto de los beneficios, lo anterior no es suficiente, sino que se requerirá repensar el modelo si se pretende una sociedad más justa.

La segunda característica es la polarización de la distribución de la renta y, en concreto, el poder creciente del sector más rico (1%). Esto supone revertir un proceso de progresiva disminución del peso de las rentas más altas que, hace más de 100 años, tenían una alta concentración el cual fue descendiendo hasta un punto de inflexión que se sitúa a fines de los setenta del siglo pasado.

A partir de entonces, el aumento de la desigualdad se caracteriza por la polarización de la distribución, en ambos extremos, pero especialmente en el sector de las rentas más elevadas. Este proceso se ha dado en las últimas décadas tanto en periodos de bonanza económica como de crisis. Además, el proceso de polarización se encuentra no sólo en Estados Unidos sino que se ha producido 2 Förster (2011) destacaba al presentar el informe de la OECD que los cambios recientes en los niveles de la desigualdad de renta entre los países de la OCDE son una continuación de las tendencias que hemos visto desde principios de los 80. Para ver los datos más recientes: OECD: http:// www.oecd.org/social/inequality.htm

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igualmente en los países europeos, si bien más moderadamente, que se caracterizaban, en principio, por un modelo social más redistributivo. Durante los últimos 25 años, que fueron para el conjunto de la OECD un periodo de un fuerte aumento (70%) de la renta disponible de los hogares per capita, el patrón general en los países europeos era que los deciles superiores captaron una parte creciente de los ingresos generados en la economía, creciendo especialmente el porcentaje del sector del 10% más rico, mientras que el 10% más pobre perdía terreno (Fredriksen, 2012).

En el caso de Estados Unidos las pruebas de la extrema y creciente desigualdad económica son realmente apabullantes. En 1979 la franja del 10% superior ganaba alrededor de un tercio del total de la renta de EE.UU., pasando en 2007 a ser el 50%, lo que suponía su nivel más alto desde 1928. Pero el sector más importante en la recepción de rentas se encuentra en la cúspide de la pirámide, el 1% más rico, que pasó de percibir en 1979 el 9% de la renta total a casi el 24% en 2007. Incluso más, ha sido el vértice de la pirámide, el 0.1%, quien ha sido el más beneficiado, ya que en el mismo periodo multiplicó por cuatro su porcentaje, que pasó de suponer en torno al 3% hasta alcanzar el 12% de la renta total (Koechlin, 2012:206).

Tras la crisis, esta polarización se ha agudizado en EE.UU., ya que los ingresos del 1% de mayor ingreso crecieron de 2009 a 2012 un 31,4%, mientras que los ingresos del 99% inferior sólo lo hicieron un 0,4%. Esto significa que el 1% más rico se había hecho con el 95% de las ganancias de ingresos en los tres primeros años de la recuperación. En suma, este grupo de mayores ingresos se encontraba cerca de su total recuperación, mientras que el 99% de la población apenas había comenzado a recuperarse (Saez, 2012).

El informe sobre la riqueza mundial de Capgemini (2013) confirma esta tendencia de polarización tras la crisis. En 2012, a pesar de la inestabilidad económica mundial, en particular en la zona del euro, tanto la cantidad de personas de alto patrimonio y riqueza agregada en el mundo como su riqueza experimentaron un fuerte aumento y alcanzaron máximos históricos. Si bien el año comenzó con dificultades, al final se vieron beneficiados por los fuertes rendimientos del mercado a pesar del lento crecimiento del PIB mundial. ¿Cómo explicar el comportamiento del sector de población más rico (1%) que aumenta progresivamente su cuota de la renta total? No vamos a entrar en un análisis profundo de las causas de la desigualdad, pero sí destacar uno de sus factores más inmediatos y significativos3. En primer lugar, la polarización de la 3 NEF (2011): Why the Rich are Getting Richer. The determinants of economic inequality. El informe trata de comprender los procesos políticos, económicos y demográficos que condujeron a la transformación de la estructura distributiva en el Reino Unido y explora los factores que impulsan la desigualdad.

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economía estadounidense no puede achacarse a un proceso que se deduce sin más de «la mano invisible del mercado», sino que se debe a la adopción consciente de políticas que han favorecido a ese sector (Koechlin, 2012: 204). Tampoco puede limitarse el origen a los procesos comunes experimentados por los países avanzados, como el impacto de nuevas tecnologías y la globalización de la oferta y la demanda de calificaciones, ya que la polarización ha tenido manifestaciones muy distintas según países. Hay otros factores, pero ¿cuáles son esos factores? Para Alvaredo et al. (2013) hay cuatro factores, de los que destacamos aquellos que dejan clara la existencia de decisiones políticas que favorecen a estos grupos minoritarios. Uno es el impacto de las políticas fiscales que se han movido en dirección contraria a un mayor peso sobre las rentas más altas. Otro factor es que las reducciones de impuestos han favorecido el desvío de los intereses de la clase gerencial a preocuparse más del incremento de sus remuneraciones que del crecimiento de la empresa y el empleo. La política de reducir la carga fiscal de las rentas altas resulta evidente. Förster (2012), funcionario de la OECD, señala que el aumento de las desigualdades en las escalas más altas viene acompañado de una reducción de los impuestos que se aplica sobre la parte más alta de la renta, que han pasado de suponer el 80% del tramo alto de las rentas a sólo un 40%4.

Por último, destacamos una tercera característica, el cambio en la estructura de las remuneraciones del trabajo donde se ha producido un doble proceso: por un lado la desconexión entre el crecimiento de los salarios promedio y la productividad del trabajo, y, por otro, la disminución de la participación de las rentas de trabajo en el producto interno bruto.

Una de las tendencias que caracterizan el comportamiento de la economía durante el período previo a la crisis ha sido la distribución desigual de los beneficios del crecimiento. En la mayoría de los países, los salarios crecieron menos que la productividad durante las dos décadas anteriores a la crisis (Torres, 2012).

Tomando como base un índice 100 para 1999, mientras la productividad creció hasta un 115 en 2011, los salarios reales sólo alcanzaron aproximadamente un 106, mostrando en toda la primera década de este siglo tendencias divergentes, salvo en el año del estallido de la crisis, 20095. Por eso, no es de extrañar que la evolución reciente de la distribución funcional de los ingresos apunte a una participación cada vez menor de los asalariados, a pesar de la fuerte evidencia del 4 En la misma línea, para el caso concreto de EE.UU., Koechlin (2012: 210) destaca que desde 1980 el tipo marginal superior sobre las rentas del trabajo ha pasado del 70% al 35% y desde 2003, las ganancias de capital —la mayoría percibidas por los ricos— sólo han estado gravadas con el 15%.

Si a ello se une que el impuesto de sucesiones (que sólo se aplica a fincas valoradas en más de 1 millón de dólares, es decir, menos del 2% del total) ha pasado del 50% al 0%, la carga impositiva real del 1% de perceptores de renta más ricos se redujo casi a la mitad desde 1970.

5 Ver datos en: Global Wage Database de la OIT, Modelos econométrico de tendencias de la OIT, marzo 2012.

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crecimiento de la productividad del trabajo. El promedio no ponderado de 16 países de la OECD de altos ingresos experimentó un notable descenso de la participación de las rentas salariales que pasó de casi el 75% de la renta total, en 1975, a menos del 65% en 20106.

Esta desconexión entre la productividad del trabajo y los ingresos era conocida en las economías en vías de desarrollo donde se daban altas tasas de desempleo y subempleo. En esas condiciones, las ganancias de productividad no se traducían en salarios más altos, sino que, por el contrario, bajaban los salarios. Esta situación contrastaba con las economías con fuertes instituciones del mercado de trabajo y bajos niveles del desempleo friccional, donde los salarios aumentaban con la productividad. Así, en las economías industrializadas ha sido la creciente productividad del trabajo históricamente uno de los más poderosos impulsores de aumento del nivel de vida y el incremento de los salarios reales. En particular, la productividad del trabajo ha sido un factor clave en la determinación de los salarios y ha sido una referencia importante utilizada por los interlocutores sociales en la negociación colectiva. Esto nos da una idea del cambio profundo que se ha dado en las dinámicas redistributivas. ¿Cómo enfrentar estas tendencias?

Se hace necesaria una nueva lectura de la desigualdad que tenga en cuenta sus manifestaciones actuales, especialmente que contemple su complejidad y sus consecuencias. Aunque con muy distintas visiones, cada vez hay mayor consenso en verla como un problema en sí misma y no sólo por sus conexiones con la pobreza, como se la había considerado hasta recientemente. Durante años, la desigualdad ha sido prácticamente ignorada porque el paradigma dominante en macroeconomía asumía que la distribución del ingreso no importaba, al menos para el comportamiento macroeconómico. Pero la más reciente crisis financiera ha demostrado los errores en este pensamiento, y este punto de vista finalmente está empezando a ser cuestionado (Stiglitz, 2012).

La opinión ha cambiado en los últimos años y ahora hay un amplio reconocimiento de los efectos poderosos y corrosivos de la desigualdad cuando alcanza altos niveles: dificulta el crecimiento económico y la reducción de la pobreza; empuja a grandes segmentos de la población hacia empleos de bajos salarios; actúa como catalizador de las crisis financieras; dificulta la construcción de sistemas de bienestar social amplios; crea sociedades polarizadas; perjudica la cohesión social y puede socavar los esfuerzos para construir sociedades más democráticas; facilita que quienes tienen el poder económico lo puedan usar políticamente para favorecer sus intereses; etc. (UNRISD, 2013). La desigualdad aparece tanto como causa como consecuencia de la volatilidad, así lo eviden6

Según la base de datos de AMECO (Annual macro-economic database) de la Comisión Europea.

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cia Stiglitz (2012) al examinar la relación bidireccional entre la desigualdad y las fluctuaciones económicas y las implicaciones para el desarrollo humano. Las cuestiones de desigualdad y desarrollo humano, por un lado y la inestabilidad, recesión y recuperación, por otro lado, están entrelazadas. Abordar la desigualdad desde esta serie de implicaciones exige una visión institucional, que permita entender su dinámica y alcance.

La tendencia dominante ha venido considerando la política social como una especie de categoría residual de la política, algo que se hace una vez que se ha concluido la tarea de operar la economía. Es decir, la preocupación central es conseguir el crecimiento y para ello se diseñan las políticas y, una vez alcanzado ese objetivo, llega el momento de plantear qué políticas son necesarias para enfocar algunas cuestiones sociales. Pero no hay que olvidar que los contenidos de las políticas sociales son el reflejo de un determinado funcionamiento acordado por cada sociedad, más o menos participado o más o menos impuesto, sobre las responsabilidades que competen al estado, el marco de funcionamiento de los mercados y el papel que queda a la comunidad y los hogares para satisfacer determinadas necesidades. Según cómo se conforme ese entramado, las personas son titulares de derechos y responsabilidades como ciudadanos o como participantes activos del mercado laboral o como miembros de la sociedad. Por supuesto hay muy diversas maneras de entender las diferentes competencias que corresponden a estados, mercados y hogares, y éstas no son indiferentes a los resultados de desigualdad.

La cuestión central en la determinación de ese acuerdo marco de responsabilidades se encuentra en la forma de establecer la tensión entre libertad y regulación de los mercados, a partir de la cual se pueden entender las diferentes estrategias de política social. En las tres últimas décadas se ha producido un sesgo hacia la desregulación, especialmente del mercado de valores, que han llevado a que hayan cumplido un papel de gobernar nuestras vidas como nunca lo habían hecho antes. La economía se ha ido convirtiendo en un dominio de dimensiones imperiales. El hecho decisivo ha sido la expansión de los mercados hacia esferas de la vida que no le pertenecen.

Ante esta realidad hay que plantearse cuál es el marco en el que debe jugar el mercado, con qué condicionamientos políticos. Y no aceptar sin más que los mercados sean protagonistas de decisiones básicas del futuro de la sociedad.

Como reclama Sandel (2012: 300 y ss ), necesitamos un debate público sobre los límites morales del mercado porque la realidad es que el Estado ha ido debilitando su función protectora, abandonando la dinámica desmercantilizadora (Inza, 2012). El Estado se postra ante la lógica liberal de acumulación y revierte el camino de construcción de los términos de justicia social conquistada por las sociedades europeas. Con estas reglas de juego difícilmente cabrá una estrategia decidida de inclusión de todas las personas en la participación de los benefiLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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cios. Se impone un cambio institucional que ponga en su lugar a los mercados y que revierta la situación actual «que permite al capitalismo hacerse, virtualmente, con cada aspecto de la existencia humana; tenemos un sistema financiero que está completamente fuera de control, y ninguna autoridad parece querer controlarlo»7.

La mercantilización de la sociedad, que permite que «todo» esté en venta tiene consecuencias profundas para el funcionamiento de la sociedad y para la consecución de resultados de justicia. Sandel las resume así: a) Produce desigualdad: la vida resulta más fácil para quien tiene recursos y se hace más difícil para quien los tiene en menor escala. No sólo eso, sino que los recursos sirven para comprar influencia. b) No hay nada en los puros mecanismos del mercado que tienda a restablecer una igualdad partiendo de una distribución desigual de activos y recursos. En este proceso, la acumulación de capital y conocimiento tiende a concentrar riqueza y poder económico aún más. c) Poner precio a las cosas buenas de la vida puede corromperlas. Los economistas dan por supuesto que los mercados son inertes, que no afectan a los bienes que se intercambian. Pero no es cierto, los mercados dejan su marca. A veces, los valores mercantiles desplazan a valores no mercantiles que merecen protegerse.

Pero ¿qué valores merecen protegerse y por qué? Cuando decidimos que ciertos bienes pueden comprarse o venderse decidimos, de manera implícita, si es apropiado tratarlos como mercancías. Tenemos que debatir el significado moral de los bienes y la manera adecuada de valorarlos. d) Pasar de una economía de mercado a una sociedad de mercado supone que los valores mercantiles penetran en cada aspecto de las actividades humanas: es un lugar donde las relaciones sociales están hechas a imagen del mercado. Vivimos en una economía no en una sociedad. e) Abandono del discurso público ya que carece de sentido el debate sobre el papel y alcance de los mercados está ausente de la vida pública. El razonamiento mercantil vacía la vida pública de argumentos morales y éste es uno de los atractivos de los mercados: no hay porqué juzgar las preferencias.

La toma de conciencia de esta hegemonía de la lógica del mercado ha hecho que renazca con fuerza la preocupación normativa. ¿Cómo se han podido perder los espacios donde los seres humanos configuran ellos mismos el sentido de su existencia, definen su propio concepto de buena vida y lo realizan en condiciones aceptables de libertad e igualdad? (Doménech, 1993:69). No cabe duda que la falta de un concepto de colectivo del bienestar se encuentra en la raíz de ese abandono; al no disponer de un proyecto común capaz de aglutinar los esfuerzos individuales, se cedió el terreno a la pugna competitiva del «sálvese quien pueda». El desafío se encuentra en volver a los debates sobre cómo crear estruc7

Declaraciones de Susan George en El País, 4 agosto 2013.

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turas realmente redistributivas e instituciones a nivel nacional y mundial. Estos son desafíos políticos y normativos, que no se pueden resolver a través de soluciones tecnócratas, sino que requieren diseñar y comprometerse con una propuesta de la sociedades que queremos habitar y cómo queremos tratar a los demás dentro y a través de estas sociedades.

Por eso hay que advertir del riesgo de reducir el análisis de la desigualdad a un mero enfoque de indicadores independientemente de los procesos sociales e institucionales que influyen en estos indicadores y sus implicaciones de plazo más largo en términos de integración social. Para comprender las manifestaciones actuales de la desigualdad es necesario verla desde de una perspectiva de política social integral. Se necesitan cambios basados en principios más universalistas en las políticas sociales para lograr procesos más igualitarios y equitativos de integración social y participación ciudadana.

2. La revisión del bienestar: nueva referencia para la inclusión/exclusión Un elemento clave en la definición de una sociedad es qué entiende por el bienestar. El término bienestar se entiende aquí en un sentido más amplio que el convencional que hace referencia al bienestar material y tampoco debe identificarse con los contenidos que incluye el llamado estado de bienestar. Se trata de cuestionar qué es «estar bien», cuál es la vida que merece la pena vivirse. Incluye la satisfacción de los objetivos que una persona se marca para su vida y los que una sociedad considera para el conjunto.

Desde esta comprensión, preguntarse qué es el bienestar constituye una cuestión clave en la definición del modelo económico y social que se quiera proponer. Determinar cuáles son las necesidades básicas o los componentes del bienestar tiene una vinculación intrínseca con el principio de igualdad y debe analizarse dentro de las teorías de la justicia, al menos de las que pretenden ser igualitarias.

Hoy nos encontramos que desde diversos frentes se ha abierto el debate sobre el bienestar, si bien con contenidos muy distintos. Se ha producido una primera revisión de los actuales métodos o indicadores de medición del progreso ante la insatisfacción por su incapacidad para recoger la situación de la vida de las personas. Una de las debilidades de las vigentes mediciones del progreso social es que no captan dimensiones que la gente valora, como pueda ser su inseguridad o vulnerabilidad ante las amenazas. Existe un abismo entre las variables socioeconómicas que se utilizan y las percepciones que tiene la mayoría de la población sobre su bienestar. Específicamente, las críticas se centran en las limitaciones de la renta per cápita como referente del bienestar y que ha sido el indicador dominante e incontestado en las sociedades capitalistas. Aunque se han Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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dado pasos para afrontar esa revisión8, no puede decirse que estas iniciativas se proponen seriamente revisar el concepto mismo del bienestar, sino simplemente disponer de determinadores indicadores que reflejen mejor la situación de las personas. Pero, en cualquier caso, abren una vía de debate sobre un tema que se consideraba cerrado hasta ahora. El simple hecho de admitir otras dimensiones del bienestar más allá del mero dato económico supone un principio de revisión de las prioridades anteriores.

Otros planteamientos enfrentan decididamente la redefinición del bienestar.

Una de las razones para ello es la necesidad de replantearse el crecimiento material como referente de la economía. No sólo desde la perspectiva de las limitaciones de la naturaleza, sino desde el sentido común de hacerse la pregunta de qué relación guarda el crecimiento continuo con el aumento del bienestar.

En las últimas décadas ha aparecido un gran número de investigaciones sociológicas y psicológicas que indican que las personas con estilos de vida de alto consumo pudieran encontrar un bienestar mejor si consumieran menos. Lo interesante de esta propuesta es que, incluso con anterioridad a plantear argumentos morales, existen razones objetivas para defender como positiva la reducción del consumo. La evidencia que surge de estos trabajos es que una vez que las personas tienen satisfechas de manera adecuada sus necesidades materiales básicas, la correlación entre el ingreso y felicidad rápidamente comienza a desvanecerse.

Este fenómeno se conoce como la «paradoja de Easterlin» por haber sido este autor quien la formulara por primera vez9. Esta paradoja echa por tierra el presupuesto generalizado de que más ingresos y más crecimiento económico siempre 8 A fines del año 2009 se presentaron tres documentos que planteaban modificar el PIB como indicador a partir de iniciativas de instituciones tan significativas, como la OECD, la Unión Europea o el gobierno francés. El más difundido ha sido el elaborado por la comisión presidida por Stiglitz y Sen, creada a instancias del presidente francés Sarkozy (www.stiglitz-sen-fitoussi.fr). Los otros dos son el propuesto por la Unión Europea, como resultado de una conferencia celebrada bajo el título «Más allá del PIB» (http://ec.europa.eu/news/economy/090908_es.htm) y el proyecto impulsado por la OECD (www.oecd.org/progress). La Comisión Europea organizó la Conferencia Más allá del PIB, en noviembre de 2007, con la finalidad de desarrollar indicadores más completos, que reflejaran el nuevo contexto político y técnico y que incorporen los logros y pérdidas sociales y medioambientales. El informe de la OCDE es otra muestra de la necesidad de revisar los indicadores de bienestar. http://www.oecd.org/statistics/betterlifeinitiativemeasuringwell-beingandprogress.htm 9 En su último trabajo Easterlin (2013) se reafirma en su tesis, sosteniendo que las tendencias a largo plazo de la felicidad y la renta no están relacionadas, aunque las fluctuaciones a corto plazo entre ambas se encuentren correlacionadas positivamente. Para ello se basa en series de datos temporales de países desarrollados, países en transición y países menos desarrollados, analizadas tanto por separado como de manera conjunta. Los escépticos, que afirman que la tendencia de las series a largo plazo es positiva, en realidad confunden la relación a corto plazo con el largo plazo o se equivocan en el manejo estadístico. Algunos afirman que en los países menos desarrollados la felicidad y el crecimiento económico están positivamente relacionados con «hasta cierto punto,» más allá del cual la relación tiende a ser nula, pero las series de datos temporales no apoyan este punto de vista. La contradicción más llamativa es China, donde, a pesar de que se ha multiplicado por cuatro la renta per cápita en dos décadas desde un nivel inicial bajo, la satisfacción de las personas no ha mejorado.

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contribuirán positivamente al bienestar humano. La evidencia demuestra que el crecimiento económico continuo no trae beneficios reales a los países ricos. Antes o después, en el largo proceso del crecimiento económico los países alcanzan un nivel de prosperidad que no se compadece con un aumento equivalente en el grado de satisfacción, y el aumento de la renta se traduce cada vez menos en mejor salud, felicidad o bienestar (Alexander, 2012)10. Wilkinson y Pickett (2009: 26 ss) especifican cómo en Japón, EE.UU. y Reino Unido es posible examinar los cambios en los niveles de felicidad durante periodos tan prolongados como para comprobar si aumentan conforme el país se enriquece. Y los datos muestran que, en estos países, la felicidad no ha aumentado ni siquiera a lo largo de un periodo tan largo como para permitir que la renta real se duplique11. Otro dato a favor de esta falsa correlación positiva entre bienestar y crecimiento lo ofrece el PNUD (2010) que tras analizar los datos de más de cuarenta años de un gran número de países concluye que las mejoras experimentadas en la salud y la educación no guardaban relación alguna con el crecimiento.

Más allá del análisis cuantitativo, otros enfoques cualitativos como el de Skidelsky et al. (2012) plantean la pregunta de cuánto es suficiente, que ya formulara Keynes en plena Gran Depresión al vaticinar que en el 2030 los países desarrollados tendrían lo «suficiente» como para permitirnos trabajar 15 horas semanales y redefinir nuestras prioridades. Se equivocó Keynes, está claro. El apetito insaciable por la acumulación material ha seguido alimentando la máquina hasta llegar donde estamos. Esta continua adicción al consumo y al trabajo se debe, sobre todo, a la desaparición de cualquier idea acerca de la buena vida en el debate público. Por eso Skidelsky et al. (2012: 165) plantean que debemos hacernos la pregunta ¿qué significa vivir bien? La buena vida es una vida deseable, o digna de ser deseada, no sólo una vida ampliamente deseada. No podemos identificarla contando votos o pasando cuestionarios. Pero la buena vida tampoco puede ser radicalmente distinta de las aspiraciones de la mayoría de las personas a lo ancho del mundo y a lo largo del tiempo.

Skidelsky (2013) diferencia entre «las políticas a corto plazo para la recuperación económica» y «la visión a largo plazo para la buena vida». Una vez 10 Alexander (2012) recoge abundante evidencia empírica que avala la inexistencia de esa correlación, donde se analizan datos comparativos entre las naciones; entre los individuos dentro de una nación; y, la evolución a lo largo del tiempo.

11 Recientemente Stevenson and Wolfers (2013) han revisado la paradoja de Easterlin y en base a datos recientes de un abanico amplio de países sostienen que hay un vínculo claro positivo entre los niveles promedio de bienestar subjetivo y la renta per cápita, sin que haya evidencia de un punto de saturación más allá del cual los países más ricos no experimentan aumento adicional en el bienestar subjetivo. Asimismo examinan la relación entre los cambios en el bienestar subjetivo y la renta a través del tiempo dentro de los países y deducen que siempre que aumenta el crecimiento económico lo hace también la felicidad de las personas. En: http://www.theatlantic.com/business/archive/2013/04/ money-buys-happiness-and-you-can-neverhave-too-much-new-research-says/275380/

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recuperada la «normalidad», sostiene, llegará el momento de explorar nuevas vías como la «renta básica», el impuesto progresivo sobre el consumo y otras propuestas. Tal vez haya que plantearse que no hay que esperar a recuperar la normalidad, sino que, aunque sea necesario poner el énfasis en superar una situación especialmente negativa, no es suficiente cualquier política de recuperación, sino que ésta deberá estar guiada por los nuevos referentes de aquello que se considere la buena vida. En Skidelsky (2013) la crítica al crecimiento por sí mismo es directa: «El capitalismo ha conseguido un progreso incomparable en la creación de riqueza, pero nos ha dejado incapaces de dar a esa riqueza un uso civilizado». «Está claro que el capitalismo no tiene una tendencia espontánea a convertirse en algo más noble. Si dejamos que la maquinaria funcione por sí misma, siempre querrá más, sin un objetivo claro y sin fin posible».

El mensaje final es claro: no estamos condenados a la escasez por falta de recursos sino por «la extravagancia de nuestros apetitos». La insaciabilidad no es más que el descontento, «nos aburrimos de lo que tenemos» (Skidelsky et al., 2012: 25 y 47). En definitiva, nos falta un referente de qué es la buena vida y lo sustituimos con el mero consumo y acumulación. Necesitamos preguntarnos y acordar cuáles deben ser los criterios que rijan nuestra sociedad y, con certeza, habrá que abandonar el referente dominante. «Nuestros hijos y nietos van a estar posiblemente peor que nosotros en términos de consumo y de PIB, pero pueden estar mejor en muchos otros sentidos, en términos de salud, felicidad, amistad, contacto con la naturaleza y todos los elementos que queramos incluir en eso que llamamos la “buena vida”. Las nuevas generaciones han sido testigos de hasta dónde nos han llevado nuestros errores, y seguramente serán menos insaciables de lo que hemos sido nosotros» (Skidelsky, 2013).

Desigualdad y bienestar La desigualdad juega un papel central en esta dinámica de justificación del crecimiento como fundamento del bienestar. No cabe duda que hoy en día se produciría un rechazo frente a cualquier política que represente un obstáculo para la maximización de los ingresos personales y del consumo. El consumismo está arraigado como elemento central de la idea de bienestar dominante. En lugar de creer que el consumismo es una expresión inevitable de la naturaleza humana, tenemos que reconocer que es un reflejo del entorno social creado por la gran desigualdad y que puede ser contrarrestado por la reducción de la misma.

Una mayor desigualdad hace que la gente sea más egoísta e individualista, lo que tienen consecuencias corrosivas para el entramado social al debilitar los niveles de confianza y participación en la vida comunitaria.

Las conexiones entre desigualdad y bienestar son aún más estrechas como se demuestra en el trabajo de Wilkinson y Pickett (2009). En él se analizan esos Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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vínculos a través de las relaciones entre un determinado índice de problemas sociales y de salud con la desigualdad. Este índice recoge aspectos tan diversos como: nivel de confianza, enfermedades mentales, esperanza de vida y mortalidad, obesidad, madres adolescentes, rendimiento escolar, homicidios, tasa de población reclusa, y movilidad social, sobre los que hay información disponible y compatible internacionalmente. Al comparar los niveles de desigualdad y los valores de ese índice entre los países ricos, la conclusión es clara: cuanto mayor es la desigualdad del país mayor es su puntuación en el índice de problemas, es decir, menor bienestar. O dicho de otra forma, los problemas sociales y de salud tienden claramente a ser menos frecuentes en los países más igualitarios (Wilkinson y Prickett, 2009: 38). En el libro se hace una descripción pormenorizada de cómo la desigualdad interviene en cada unos de los problemas recogidos en el índice.

Graham (2013) ratificaba este vínculo entre desigualdad y movilidad social para el caso de EE.UU. Frente a quienes sostienen la irrelevancia de la desigualdad, siempre que EE.UU. su dinamismo económico, el liderazgo en innovación tecnológica y sea un foco atractivo para los inmigrantes, sostiene que las actuales tendencias de desigualdad en ese país son en gran medida destructivas.

Por ejemplo, la movilidad económica ha disminuido en las últimas décadas y es ahora menor que en muchos otros países industrializados, de tal manera que la posición inicial de un trabajador americano en la distribución del ingreso es altamente predictiva de cuáles van a ser sus futuros ingresos.

Así pues, los problemas de los países ricos no son la consecuencia de que estas sociedades no sean lo suficientemente ricas, sino de que las diferencias materiales entre las personas, dentro de cada sociedad, son excesivamente grandes.

Lo que importa es qué posición ocupamos, en relación con los demás dentro de nuestra propia sociedad. Sin embargo, la forma de afrontar los problemas sociales y de salud se sigue haciendo de forma aislada, sin relación entre sí, como si requirieran soluciones diferentes, cuando la raíz que los une es la desigualdad.

Los datos indican que reducir la desigualdad es la mejor manera de mejorar la calidad de nuestro entorno social y, por consiguiente, la calidad real de vida, la de todos nosotros. (Wilkinson y Prickett, 2009: 46-47).

Reflexionando sobre las cuestiones centrales de nuestro tiempo, Judt (2012: 365) decía que la elección a la que nos enfrentamos en la siguiente generación no es entre el capitalismo y el comunismo, o el final de la historia y el retorno de la historia, sino entre la política de la cohesión social basada en unos propósitos colectivos y la erosión de la sociedad mediante la política del miedo. Esta es, de alguna manera, la conclusión que se deduce de las anteriores consideraciones y que Wilkinson y Prickett (2009, 272) recogían así: las mejoras en la calidad de vida actual no dependen ya tanto del crecimiento económico, ahora la clave está en la comunidad y en cómo nos relacionamos unos con otros.

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3. Los nuevos discursos Cuando se trata de formular una propuesta que trasciende la coyuntura y que requiere el apoyo, o cuanto menos la comprensión de la ciudadanía, se necesita de un discurso, de un relato que vaya más allá de una lógica racional y que sea capaz de transmitir alguna sensación de ilusión, emoción, acercamiento, etc.

Y ello es necesario sea cual sea la tendencia de lo que se propone si se quiere que las políticas cumplan con los objetivos propuestos. Son muchas las voces que achacan a la Unión Europea su falta de discurso y abogan por la necesidad de que dedique una cantidad de tiempo a la «narrativa» que sustente el programa político. Sin ello difícilmente conseguirá el apoyo imprescindible para que éste funcione.

En cada momento la sociedad funciona con un viejo relato basado en el funcionamiento estable de las instituciones que inspiran confianza y por eso reciben el apoyo de la ciudadanía. Pero, en última instancia, esa confianza y ese apoyo no es sino el resultado de una serie de convenciones sociales que se sostienen porque una mayoría de personas las acepta o porque, aun siendo minoría, el resto no se opone abiertamente por no tener otra opción que ofrecer. Pero estas convenciones pueden caer o debilitarse cuando surgen destellos de rebelión que van encontrando adeptos.

Un cambio importante de discurso se produjo a fines de los setenta del siglo pasado cuando la propuesta socialdemócrata pierde su hegemonía con la aparición del neoliberalismo, que supone un giro hacia la economía por encima de la política. A partir de entonces, como describe Judt (2013: 342): «Los intelectuales no se preguntan si algo está bien o mal, sino si una política es eficaz o ineficaz. La razón por la que lo hacen no es necesariamente porque no estén interesados en la sociedad, sino porque han llegado a asumir, de forma bastante acrítica, que el sentido de la política económica es generar recursos… Cuando hablamos de aumentar la productividad o los recursos, ¿cómo sabemos cuándo parar?, ¿en qué punto estamos suficientemente provistos de recursos para volver nuestra atención hacia la distribución de los bienes?, ¿cómo vamos a saber cuándo ha llegado el momento de hablar de retribuciones y necesidades más que de resultados y eficacia? El efecto de la predominancia del lenguaje económico en una cultura intelectual que siempre ha sido vulnerable a la autoridad de los “expertos” ha actuado como freno sobre un debate social más fundamentado en la moral.»

Ofrecer una propuesta de un nuevo concepto de bienestar, de buen vivir, o como se quiera denominarlo, necesitará obligadamente de un discurso. La pregunta es si hoy disponemos de elementos para elaborar un discurso alternativo, desde los que se pueda seguir avanzando. La socialdemocracia europea se ha visto seriamente afectada por ese giro en el discurso al que se refería Judt, en la cita de arriba, y claramente ha perdido el protagonismo del que gozaba anteLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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riormente. El discurso que formuló después de la Segunda Guerra Mundial ha dejado de tener vigencia y puede decirse que se halla dentro de un proceso de reorientación para ofrecer una narrativa coherente que vaya más allá de dar respuesta a las cuestiones cotidianas12. En esta revisión para ver qué ofrecen los socialdemócratas, si es que lo ofrecen, sobre escenarios futuros de una sociedad mejor, seguimos a Butzlaff and Micus (2012), advirtiendo que hay muchas diferencias entre los diversos partidos nacionales.

El partido laborista británico es uno de los que se ha mostrado más activo y ofrece una creciente producción de trabajos para elaborar un discurso nuevo. En su propuesta, la economía y las relaciones que deben darse entre la esfera económica, las funciones del estado y la sociedad civil ocupan un lugar central. Es evidente la tensión entre, por un lado, su deseo de crear optimismo sobre el futuro, por medio de conceptos alternativos ambiciosos, y la presión por tener que demostrar un sentido de la realidad y capacidad de gestión en la crisis.

En todo caso, es interesante destacar que la principal línea de fuerza de su planteamiento es el comunitarismo, que enfatiza la importancia de la comunidad de vecindad y la responsabilidad interpersonal y hace un llamamiento a fortalecer la descentralización de las instituciones de la comunidad y la sociedad civil13. Lo local es el lugar donde los principios de equidad y responsabilidad pública toman forma concreta. Esta visión comunitarista supone una orientación estratégica hacia una mayor dedicación a las actividades de base, la cooperación con las iniciativas de la sociedad civil y el fortalecimiento de la base del partido: en última instancia, un intento para desempeñar un papel mayor en la vida diaria y a reapropiarse de elementos del movimiento original.

Más bien el poder relacional de las redes comunitarias es considerado como un contrapeso al poder de los mercados y grandes capitales14.

La «buena sociedad» (The good society) ha sido el término utilizado para designar esta propuesta que pretende una sociedad basada en la solidaridad y la 12 Olaf Cramme y Patrick Diamond (After the third way Olaf Cramme & Patrick Diamond (eds).

The future of social democracy in Europe) sostienen que la socialdemocracia necesita someterse a una renovación profunda si quiere abordar la forma exhausta de las democracias capitalistas occidentales; los relatos de «los modernizadores de la tercera vía» y la «izquierda tradicional» no tienen credibilidad como nuevos caminos hacia adelante.

13 El partido socialista francés mantiene posiciones próximas con el comunitarismo cuando propone el socialismo de la relación y el cuidado mutuo, que no se limita al estado del bienestar, sino que pretende contribuir a una mejor convivencia y a la realización de una buena sociedad.

14 Ed Milliband, líder del partido laborista británico, en el prólogo del libro colectivo The Labour tradition and the politics of paradox escribe: «Son nuestras familias, amigos y los lugares en que vivimos los que dan nuestro sentido de pertenencia. Incluso en las secuelas de una profunda crisis económica, los políticos de todos los partidos tienen que darse cuenta que la calidad de vida de las familias y la fuerza de las comunidades en que vivimos depende tanto de poner límites a los mercados como del restablecimiento de su eficiencia.»

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justicia social. La solidaridad crea confianza, la cual a su vez ofrece la base para la libertad individual. La libertad nace de los sentimientos de seguridad, un sentido de pertenencia y la experiencia de la autoestima y el respeto. Éstas son las precondiciones fundamentales para la buena sociedad. Implica el derecho de toda persona para lograr su propia forma de ser humano, pero no se trata del egoísmo del capitalismo de mercado. La solidaridad expresa la interdependencia.

Aunque no hay una coherente narrativa maestra existen al menos elementos de una nueva narrativa, donde se reconoce que el concepto de progreso debe definirse nuevamente en el que una mayor igualdad se convierte en elemento clave porque fomenta el compromiso y la movilidad. Pero la mayoría de los intentos para repensar la democracia social hasta la fecha se quedan en afirmaciones programáticas que tienen que llenarse de contenido.

Las referencias alternativas del bienestar Frente a las iniciativas de mera reforma, se encuentran las propuestas que pretenden visiones alternativas del bienestar. Éstas pueden identificarse fundamentalmente con cuatro referencias, que no son excluyentes entre sí, sino que más bien resultan complementarias. En todas ellas, se proponen «innovaciones» teóricas y propuestas normativas. Sin ellas no serían referencias alternativas. Estas referencias son: 1. La nueva mirada a la naturaleza y a las relaciones de los seres humanos con ella. Los graves y crecientes efectos negativos del modelo dominante sobre el planeta (el cambio climático o el agotamiento de los recursos naturales) han llevado a tener que replantear no sólo los objetivos del bienestar, sino la revisión del modelo de crecimiento. Una cuestión interesante es que este proceso se plantea de forma global para todos los países. Se convierte en una pauta obligada de referencia a la hora de establecer los objetivos de bienestar que son realmente posibles sin poner en riesgo la sostenibilidad del planeta como lugar habitable para los seres humanos. Pero son muy distintos los énfasis con que se plantea la revisión. La visión alternativa va más allá de la búsqueda de soluciones tecnológicas que consigan fuentes de energía renovables no contaminantes o de cambios de consumo, lo que suele llamarse la economía verde. Se trata de un cambio de paradigma que afecta al supuesto del crecimiento ilimitado, a la concepción antropocéntrica dominante, a la consideración de la naturaleza como un instrumento, etc.

2. Las diferentes visiones del estar bien desde diversas culturas. Las críticas a las concepciones occidentales del desarrollo que han dominado el panorama internacional, realizadas desde de otras culturas encuentran hoy más eco, tanto dentro de los países que las proponen como fuera, aun cuando hace tiempo que venían expresando su profundo desacuerdo Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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con la concepción economicista de la modernización. Recientemente ha alcanzado una especial difusión la visión de los pueblos andinos conocida como sumak kawsay o sumak qasaña. Pero no son éstas las únicas en Latinoamérica, desde la cosmovisión maya hasta las propias de los distintos pueblos indígenas amazónicos hay una enorme variedad de propuestas que obliga a establecer un diálogo entre formas muy diversas de entender el buen vivir. Una característica común es que introducen una visión diferente, más rica y compleja.

3. La economía feminista cuestiona el modelo económico dominante. A nivel teórico las economistas feministas han desarrollado un marco alternativo que va más allá de considerar la exclusión y discriminación de las mujeres y las desigualdades de género. Proponen un marco que conceptualiza el conjunto de la economía, la esfera del mercado, el trabajo pagado y no pagado, la producción y la reproducción social del cuidado.

Los conceptos económicos feministas tienen muchos puntos de contacto con las economías morales que se basan en la cooperación, la reciprocidad, se orienta hacia las necesidades y enfatizan la importancia del dar y del cuidado para satisfacer las necesidades.

4. La propuesta del enfoque de las capacidades como propuesta normativa de un desarrollo alternativo. Partiendo una redefinición del bienestar, el enfoque del desarrollo humano pretender ser una alternativa. Por ello, además de proponer una nueva referencia de evaluación, propone nuevas categorías para la interpretación de la realidad y el diseño de políticas que conduzcan a conseguir los nuevos objetivos del desarrollo.

El desarrollo humano: la dimensión colectiva del bienestar El desarrollo humano aparece como un enfoque alternativo del desarrollo al proponer una forma distinta de evaluar los resultados de la actividad económica. Su característica principal es la introducción de la dimensión normativa en la definición misma de cuál es el desarrollo que merece la pena para cualquier sociedad, pobre o rica, lo que implica revisar el concepto de bienestar. Es precisamente este concepto de bienestar, que se funda en el espacio de las capacidades de las personas, y no en los recursos que dispone la sociedad en su conjunto, lo que le permite proclamarse como propuesta alternativa. Es importante poner de relieve que el enfoque de capacidades es una teoría normativa, más que una teoría explicativa. Esto quiere decir que su objetivo no es explicar la pobreza, la desigualdad, o el bienestar, sino que propone las categorías que considera válidas para elaborar nuevas definiciones de estos conceptos, por lo que admite una pluralidad de propuestas.

El enfoque de las capacidades es el fundamento teórico del desarrollo humano. Su formulación original se debe a Sen (2000), pero ha sido objeto de Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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aportaciones posteriores que han abierto nuevas perspectivas al mismo. Como señala Robeyns (2011), existen diferentes despliegues del enfoque que pueden agruparse en torno a una visión estrecha del mismo y a otra amplia. En la visión estrecha, el enfoque de las capacidades indica la información que debe tenerse en cuenta para evaluar la vida de alguien. A partir de esta concreción del bienestar individual se puede hacer la rendición de cuentas, desde el desarrollo humano, de los resultados conseguidos en las personas por una sociedad. En la visión amplia, el enfoque incluye otras consideraciones y se muestra como un instrumento para evaluar también los acuerdos sociales y las políticas y propuestas de cambio social en la sociedad. En definitiva, se proclama como un enfoque con capacidad para evaluar no sólo lo que sucede en las personas consideradas individualmente, sino también el comportamiento de las instituciones y las sociedades en su conjunto.

Estas dos diferentes visiones se plasman también en los Informes de Desarrollo Humano del PNUD, que han ejercido un papel señalado de difusión de este enfoque, aunque no hay que considerarlos como su portavoz oficial.

Se aprecia una clara evolución desde los primeros informes, en los que definición del desarrollo humano se reducía a los resultados en las personas, siendo las instituciones meros instrumentos para alcanzar éstos. A principios de siglo el PNUD empezó a modificar su posición y la redefinición del concepto de desarrollo humano que se contiene en el Informe de Desarrollo Humano de 2010 supone una clara opción por una visión amplia. Parte de reafirmar la validez del objetivo fundamental — la expansión de las opciones de las personas como fundamento del concepto—, pero reconoce que no es suficiente. La novedad se encuentra en el énfasis en los aspectos institucionales y en las dimensiones colectivas. El Informe supone un giro importante al introducir la dimensión colectiva como parte integrante de la definición del desarrollo humano. Ahora, al elemento primitivo de aumentar las opciones de las personas, añade que hay que «participar activamente en conseguir un desarrollo equitativo y sostenible en un planeta compartido». Así la nueva definición completa la anterior y se reformula así: «El desarrollo humano supone la expresión de la libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten. Las personas son los beneficiarios e impulsores del desarrollo humano, ya sea como individuos o en grupo» (PNUD, 2010: 2).

En esta formulación se ponen de relieve los fundamentos básicos del desarrollo humano: su naturaleza sustentable, equitativa y empoderadora y su flexibilidad. No basta con conseguir resultados en un momento dado, ya que estos logros pueden ser frágiles y susceptibles de retrocesos. Más aún, pensando en el derecho de las futuras generaciones, urge velar porque el desarrollo humano perdure en el tiempo, es decir que sea sostenible. El desarrollo Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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humano no es el resultado de esfuerzos individuales, sino que se realiza en el marco de determinadas estructuras que lo impulsan o lo dificulta. Ambas dimensiones son necesarias e interactúan; no puede entenderse el bienestar individual sin su relación con el contexto e, igualmente, no puede hablarse de bienestar colectivo sin resultados de desarrollo de las capacidades individuales de las personas.

Desde la nueva definición, la capacidad de cada sociedad para definir y llevar adelante su futuro forma parte del núcleo constitutivo del desarrollo humano, lo que comporta un proceso colectivo de funcionamiento, y que éste responda a objetivos comunes propios del desarrollo humano15. Se enfatiza la importancia que la dimensión colectiva tiene en la propuesta del desarrollo humano, en dos sentidos: i) el bienestar colectivo tiene un valor por sí mismo, no solamente como instrumento para conseguir el bienestar de las personas; ii) la dimensión colectiva supone prestar atención a las relaciones que se dan entre los distintos agentes, individuales y sociales, en la definición de sus objetivos y en la forma de alcanzarlos. El desarrollo consiste en el funcionamiento adecuado de todos los agentes involucrados en el proceso común de decisión sobre su futuro.

En otras palabras, no hay desarrollo si no hay la capacidad de poner en marcha un proceso colectivo. Por eso las relaciones entre los agentes resultan cruciales. ¿Qué condiciones tienen que darse para que de la interacción entre todas las partes se dé un resultado que permite funcionar como colectivo? El bienestar colectivo implica ese buen funcionamiento y difícilmente se alcanzarán resultados de bienestar colectivo sin la existencia de objetivos comunes. No es posible pensar en capacidades de relación fuertes sin ellos, más bien su calidad y grado de aceptación impulsarán la creación de capacidades colectivas específicas. En resumen, sin preocupaciones comunes, el esfuerzo colectivo no encuentra estímulos.

El enfoque del desarrollo humano exige confrontar el desarrollo de las capacidades con contenidos normativos, es decir, diferenciándolo de cualquier propuesta reduccionista que no incluya el objetivo del cambio por la justicia. Implica una reconsideración del concepto de desarrollo desde la perspectiva del bienestar, aunque su aplicación se ha producido mayoritariamente en los países en desarrollo.

15 Premat y Loscos (2013): «La primera gran transformación analítica que nos da la perspectiva de redes es pasar de considerar las sociedades como entes formados por unidades elementales a considerarlas como el conjunto de relaciones e interacciones dinámicas y no lineales… Hay que entender la comunidad como grupo que funciona en red, y es a través de ella que la comunidad gestiona una cultura e identidad propia y se construyen también dinámicas de mercadeo entre sus miembros… El gran reto en las sociedades actuales no es comprender cómo el individuo “yo” se constituye en relación con las múltiples redes, sino cómo se construyen los “nosotros” que permiten entablar y definir criterios de solidaridad».

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La seguridad humana Hay que reconocer las dificultades y limitaciones teóricas y analíticas que existen actualmente en la comprensión de la complejidad de las realidades sociales con las que trabajamos. Hablar de la solidaridad requiere hacerlo a la luz de nuevas herramientas conceptuales y teóricas. Si las categorías y las teorías son las gafas que nos permiten leer e interpretar las realidades sociales necesitamos unas herramientas teóricas y conceptuales que nos permitan ver e interpretar el dinamismo y la complejidad de las solidaridades actuales. Las categorías estáticas no permiten visibilizar la liquidez de los vínculos y sistemas de vínculos que se construyen, se reconstruyen y se destruyen en las sociedades contemporáneas. Vivimos en un contexto de sociedades cada vez más complejas que requiere de categorías capaces de aprehender esa nueva realidad y posibilitar intervenir eficazmente ellas para conseguir los objetivos que se consideran necesarios.

Recientemente, al margen de los círculos relacionados con los temas de seguridad, la consideración de la seguridad humana ha tomado protagonismo al tomar conciencia de que el discurso convencional del desarrollo humano resultaba insuficiente. La convicción de una creciente vulnerabilidad objetiva junto con una percepción subjetiva de las personas, igualmente creciente, de miedo e indefensión, ha sido el detonante del interés hacia este concepto. Cuando la inseguridad se manifiesta de manera generalizada en las personas en sentimientos de miedo y ansiedad, de incertidumbre ante una vulnerabilidad sistémica que no permite apenas el control de su destino, es cuando se plantea que la seguridad como un elemento indispensable del bienestar (Wood, 2006).

Tener en consideración la seguridad humana implica: a) hacer referencia al entramado institucional a través del cual las personas encuentran el bienestar en una sociedad; b) situar la participación efectiva como la base de un sistema eficiente, en modo alguno supone debilitar la agencia individual o colectiva; c) un análisis integral, donde se insertan el estado, los grupos y las personas, que obliga a disponer de herramientas capaces de considerar las dinámicas de la sociedad en la consecución del bienestar; d) un énfasis de la acción colectiva, que reclama categorías que capten la capacidad de las instituciones, en sentido amplio, para obtener resultados de seguridad humana.

Supone un cambio fundamental respecto de la perspectiva liberal que deja en el terreno de las opciones y oportunidades personales el enfrentamiento de los azares y propone una perspectiva más racional donde el Estado y la sociedad son la garantía de cubrir esas necesidades (Wood, 2006). En definitiva, el enfoque de la seguridad humana plantea dos referencias sobre cómo pensar el bienestar: a) una conceptual: definir el bienestar significa tener en cuenta cada vez más la presencia del futuro y, por lo tanto, éste debe incluirse entre los elementos que lo componen; b), otra, en cierto sentido instrumental o metodológico, Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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resaltar la importancia de las instituciones y procesos como categorías centrales, aunque al mismo tiempo forman parte del propio contenido del bienestar.

No se trata de crear una sociedad en la que no existan incertidumbres, peligros y riesgos para las personas ni para el sistema. Esto sería algo contra natura.

Sin incertidumbre, riesgo o peligro no existe vida humana que merezca la pena vivirse. Pero, igualmente, la vida humana no sería digna si estuviera sometida a amenazas cuyas consecuencias resultarían intolerables para las personas o para la sociedad. Esto plantea varias cuestiones importantes: a) cuáles son los límites de tolerancia que establecen los contenidos de la seguridad humana al definir qué es lo que atenta los valores colectivos o individuales necesarios para construir el desarrollo humano; b) cómo se determinan esos límites; c) hasta dónde llega el horizonte de la seguridad humana en sus objetivos de eliminar riesgos, peligros e incertidumbres.

Conclusión Hemos querido mostrar algunas de las referencias para construir un discurso alternativo que tenga la justicia social como objetivo. Serán necesarias otras más, pero las señaladas son indispensables. Como eje transversal de ese discurso se encuentra el diagnóstico de que nos encontramos en un punto de inflexión que supone un cambio radical de las bases desde las que antes se enfrentaba el bienestar. Una radicalidad que se plasma en que la estrategia para mejorar nuestras vidas actuales y futuras no pueden construirse solamente en el crecimiento económico, como ha sido hasta ahora, sino que partir de aquí la clave está en la comunidad y en cómo nos relacionamos unos con otros (Wilkinson y Pickett, 2009:272). Y este es un largo proceso que exige situar a la equidad, y por supuesto la inclusividad, como centro de la propuesta. Para ello se requiere que la sociedad tome conciencia de ello y se genere una dinámica que permita también el cambio radical de los valores, de manera que el consumo exagerado sea sinónimo de avaricia e injusticia y un perjuicio para el planeta, en lugar de inspirar admiración y envidia.

Esta tarea no puede hacerse sólo desde el activismo social, siendo éste imprescindible, sino que requiere la elaboración progresiva del discurso alternativo. No puede dejarse de lado el reto de la dimensión cognitiva, de la necesidad de disponer de nuevas categorías teóricas que permitan comprender y actuar eficazmente sobre el nuevo escenario. La relevancia de las dimensiones colectivas para conseguir el nuevo bienestar obliga disponer de nuevas herramientas. Si en los orígenes del estado del bienestar el foco se ponía en los riesgos de las personas individuales, en la actualidad los grandes desafíos para la buena vida de las personas tienen dimensiones universales, como el aumento Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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de la desigualdad, las agresiones al medioambiente, el debilitamiento de la cohesión social, etc.

Ante este escenario no sirve pensar en reformas parciales de las políticas sociales. Se necesita un nuevo acuerdo social, como propone la New Economic Foundation. ¿Qué contenidos debe tener ese acuerdo? No hay una fórmula única, pero sí cabe señalar ciertos criterios para que el mismo sea una respuesta consecuente para una sociedad inclusiva. Estos pueden servir de referencia: a) dar prioridad a promover el bienestar para todos y reducir las desigualdades; b) trabajar dentro de los límites ambientales; c) ser capaz de funcionar bien sin depender del crecimiento económico —porque el crecimiento es incierto y de todos modos hay un peligro real de que si se produce sin control destruya el planeta—; d) cambio de poder de las elites hacia los ciudadanos comunes y ayudar a transformar la relación entre los ciudadanos y el estado; e) fomentar la solidaridad y la reciprocidad, a través de inversión compartida, la apropiación y el beneficio (Coote, 2012).

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GEOGRAFÍA HUMANA DE LA CRISIS EN EUSKADI Luis Sanzo González Responsable Área Estadística Departamento de Empleo y Políticas Sociales, Gobierno Vasco

ABSTRACT

■ El autor analiza el impacto de la recesión en Euskadi, tanto en su faceta de desempleo como de pobreza. Considera que la crisis a la que se enfrenta la Comunidad Autónoma tiene rasgos particulares. En este sentido, el estudio insiste en el origen mixto de las pérdidas de empleo en Euskadi, partícipe en sus inicios de la crisis industrial europea pero que se acerca al modelo español conforme el deterioro de la situación económica se prolonga en el tiempo. Los efectos de la crisis sobre la ocupación tienen que ver ante todo con el desempleo masculino, el paro de larga y muy larga duración y el paro de las personas mayores de 25 años. En cuanto al impacto de la pobreza, se constata su asociación con la falta de acceso al empleo estable, la problemática de la población joven y su repercusión en la pobreza infantil, la precariedad diferencial de la mujer y, de forma particular, las dificultades de la población extranjera. El documento contribuye igualmente a visibilizar la dimensión territorial de la crisis así otros factores de exclusión (problemas graves asociados a cuestiones de soledad, marginación, rechazo, conflicto personal, etc.). Finalmente señala una serie de factores a considerar por los profesionales de la inclusión.

Palabras clave: crisis, Euskadi, pobreza, desempleo, exclusión, inclusión, ocupación

■ Egileak krisiak Euskadin izan duen eragina aztertzen du, bai langabeziaren ikuspegitik bai ere pobreziaren ikuspegitik ere. Bere ustez krisiak Euskal AutonomiaErkidegoan berezitasunak ditu. Zentzu horretan, ikasketak Euskadin enpleguaren Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

GeografĂ­a humana de la crisis en Euskadi

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galerak duen jatorri mistoan insistitzen du; europar industria-krisiaren hastapenetan parte hartzaile, baina espainiar eredura hurbiltzen dena denboran zehar egoera ekonomikoak okerrera egiten duen heinean. Krisiak okupazioarengan dituen ondorioek gizonen langabeziarekin, iraupen luze edo oso luzeko langabeziarekin eta 25 urte baino gehiagoko pertsonen langabeziarekin dute zerikusia batez ere. Pobreziaren eraginari dagokionez, horrek enplegu iraunkorrera sarbide ezarekin duen lotura azpimarratzen da, gazteen problematika eta horrek haurren pobrezian duen eragina, emakumearen prekarietatea eta, bereziki, atzerritarren zailtasunak. Agiriak krisiaren lurralde-dimentsioa ikusteko laguntzen du, bai eta baztertzearen beste alderdi batzuk ere (bakardade, baztertze, arbuio, norberaren gatazka, eta abarrekin lotutako arazo larriak). Azkenik, inklusiorako profesionalek aintzat hartu beharreko zenbait alderdi adierazten du.

Gako-hitzak: krisia, pobrezia, langabezia, baztertzea, inklusioa, okupazioa.

â–

The author assesses the impact of the recession in the Basque Country, in terms of both unemployment and poverty. He considers that the crisis faced by the autonomous region has traits of its own. In this respect, the study insists on the mixed origins of job losses in the Basque Country, originally part of the European industrial crisis but coming closer to the Spanish model as the deterioration in the situation drags on. The effects of the crisis on employment are connected above all with male unemployment, long and very long-term unemployment and unemployment among people aged over 25. With regard to the impact of poverty, it discerns an association lacking access to stable employment, the problems of the young population and their repercussions for child poverty, particular insecurity for women and, especially, the difficulties of the foreign population. The paper also helps to highlight the regional dimension of the crisis and other factors in exclusion (serious problems associated with questions of loneliness, marginalisation, rejection, personal conflict and so on).

Finally, it points out a series of factors to be taken into account by those working in the area of inclusiveness.

Key words: crisis, poverty, unemployment, exclusion, inclusion, employment.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

1. Crisis, sí. Pero ¿qué crisis?

En especial en su dimensión de crisis de empleo, resulta imprescindible precisar lo más correctamente posible los rasgos de la recesión de finales de la primera década del siglo xxi.

1.1. Una crisis cuantitativamente tan relevante como la de los años 70 y 80 El primer aspecto que conviene resaltar es la dimensión europea de la crisis de empleo que estamos viviendo. Entre 2008 y 2012 la Unión Europea ve caer sus cifras de ocupación en un 2,7%, con un total de 6,02 millones de ocupaciones perdidas1.

La crisis tiene un componente fundamentalmente industrial, apareciendo la manufactura como el principal ámbito de pérdida de empleo entre 2008 y 2012. En ese periodo, los 4,42 millones de ocupaciones perdidas en este ámbito de actividad representan un 42,6% de la caída ocupacional en las ramas regresivas, por encima del 30,8% de la construcción y del 26,6% de las demás ramas con pérdidas (5,3% en el ámbito primario y minero y 21,3% en las ramas del sector servicios con una dinámica ocupacional negativa).

Tres rasgos relevantes merecen ser destacados a la hora de profundizar en la dimensión industrial de la crisis de primeros de siglo xxi en Europa. a) En primer lugar, la industria manufacturera desempeña un papel desencadenante en el proceso de destrucción de empleo, recogiendo más del 50% de las pérdidas ocupacionales observadas entre 2008 y 2010, periodo central de la crisis de empleo en Europa. b) En segundo lugar, la crisis de la industria manufacturera tiene una dimensión universal en la UE, con un alto coste en términos de ocupación.

Con apenas algunas excepciones, como la de Alemania y su área de mayor influencia directa (Austria, Hungría, Polonia, Eslovaquia y la República Checa), donde la disminución de la ocupación se limita al 2,9% entre 1 La información comparativa con Europa se toma del artículo «La crisis de principios del siglo xxi en España», Luis Sanzo González, Documentación Social, N.º 166, 2013, pp. 15-43. Los datos proceden en general de la Encuesta Comunitaria de Fuerza de Trabajo (Labor Force Survey) con referencia al tercer trimestre de cada año considerado.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Geografía humana de la crisis en Euskadi

2006 y 2012, en el resto de Europa las pérdidas ocupacionales en la industria manufacturera son cercanas o superiores al 15% en ese periodo. Se acercan o incluso rebasan el nivel del 20% en muchos Estados, incluyendo al Reino Unido y a buena parte de los países escandinavos y del Benelux. c) Finalmente, y quizás lo más relevante, a diferencia del resto de ramas regresivas, la crisis de ocupación en la manufactura es muy anterior a la crisis financiera.

Aunque las pérdidas ocupacionales se generalizan entre 2007 y 2008, la mayoría de los Estados de la Unión Europea (UE) pierden empleo en su industria manufacturera a partir de 2006. Al igual que en Francia, Reino Unido, Países Bajos o Alemania, en España la caída ocupacional del sector se adelanta incluso a 2005. En realidad, el nivel máximo de ocupación alcanzado en 2005 en España es muy similar al de 2002, con retrocesos ocupacionales en 2003 y 2004 que preceden a la pequeña recuperación de 2005.

En este contexto de crisis industrial europea, la particularidad del caso español, al igual que el de otros Estados sometidos a rescate o intervención, es la extensión de las pérdidas de empleo a otros sectores, con especial fuerza a la construcción pero también de forma destacada al sector servicios.

En este proceso, España se convierte en la máxima perdedora de la crisis de empleo que afecta a los países europeos. En los distintos Estados de la Unión Europea con dinámica ocupacional negativa en cada ámbito sectorial, España aporta un 16,8% de las pérdidas totales de ocupación de la industria manufacturera, un 39,9% de las registradas en la construcción y un 45,8% de las que corresponden al resto de la economía, fundamentalmente por tanto al sector servicios.

Peso de España en la caída de la ocupación en la Unión Europea III trimestre 2008-2012 (% de las pérdidas en Estados con tendencia negativa a la ocupación) 50

45,8

45

39,9

40 35 30 25 20

16,8

15 10 5 0

Industria manufacturera

Construcción

Otras ramas

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta Comunitaria de Fuerza de Trabajo.

III Trimestre. Eurostat.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

70

Luis Sanzo González

Los datos presentados explican las razones del impacto diferencial de la crisis europea en España. Entre 2007 y 2012, pierde un 15,7% de su ocupación, por apenas una reducción del 1,8% en el conjunto de la UE o de un 2,2% en Italia.

Mientras la ocupación se estabiliza en Francia, Reino Unido y los países del Benelux, en Alemania la ocupación aumenta en un 4,7%.

Evolución de la ocupación total en la Unión Europea y en los principales Estados de su área occidental en el periodo 2007-2012 (III trimestre) 10

4,7 5

0,2

0,2

0,4

0

-1,8

-2,2

-5 -10 -15

-15,7 -20

España

Italia

Francia

Reino Unido

Benelux

Alemania

Unión Europea

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta Comunitaria de Fuerza de Trabajo.

III Trimestre. Eurostat.

De esta forma, en el contexto de los países de Europa occidental, vuelve a reproducirse durante la crisis de primeros de siglo la excepción española observada durante el proceso de reconversión industrial de los años 70 y 80. A diferencia del resto de los países considerados, España no es capaz de compensar con el crecimiento del resto de los sectores la crisis de empleo en la industria manufacturera y en la construcción.

En el contexto señalado, la crisis de empleo en Euskadi tiene un componente mixto. En su fase inicial, Euskadi sigue entre 2008 y 2010 el modelo europeo dominante, caracterizado por un mayor impacto de la caída ocupacional en la industria. La prolongación de la crisis acerca sin embargo a Euskadi al modelo observado en los Estados intervenidos y en España, participando la CAE de parte de los efectos negativos del proceso de pérdida de empleo observado en estos Estados, en particular en términos de extensión de la crisis ocupacional a la construcción y, en menor medida, a los servicios.

No obstante, Euskadi sigue compartiendo con Europa la dimensión ante todo industrial de la caída del empleo. Tomando como referencia comparativa la Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

71

Geografía humana de la crisis en Euskadi

media de los dos primeros trimestres de 2008 y 2013, la industria llega a recoger un 49,1% de las 93.600 ocupaciones perdidas en ese periodo por un 37,8% de la construcción y un 13% del resto de la economía.

Distribución en % de la caída de la ocupación en Euskadi en el periodo 2008-2013 por sectores de actividad (Media de los dos primeros trimestres del año) 60,0

49,1

50,0

37,8

40,0 30,0 20,0 10,0

9,0 4,1

0,0

Agricultura

Industria

Construcción

Servicios

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la PARA, Eustat, Media del primer y segundo trimestre de cada año.

Este carácter industrial de la crisis ocupacional se manifiesta ante todo en su periodo de mayor intensidad, entre 2008 y 2009, pero se acentúa tras los procesos de ajuste ligados al desarrollo de la reforma laboral. El trasfondo industrial de la crisis de empleo en Euskadi vuelve a reaparecer con nitidez al considerar la evolución de las cifras de 2012 y 2013. En un contexto en el que el resto de la economía se estabiliza, la industria y la construcción pierden 19.600 ocupaciones netas en la ocupación media de los dos primeros trimestres de 2012 y 2013. Un 59,7% de esta caída corresponde a la industria por 40,3% a la construcción.

Debe señalarse por otra parte que, como sucede en España, la actual crisis de empleo en Euskadi tiene una dimensión cuantitativa cercana a la experimentada en los años 70 y 80. Si se comparan las caídas absolutas de ocupación registradas entre 1976 y 1981 con las del periodo 2007-2012, se constata que resultan prácticamente iguales en la construcción y muy cercanas en la industria. Así, frente a las 78.600 ocupaciones perdidas en los años 70 y 80 en estos dos sectores, la cifra es de 67.600 en el periodo 2007-2012.

El mayor impacto de las pérdidas en estos sectores, en la crisis de mediados de los años 70, se ve parcialmente mitigado además por la tendencia ligeramente alcista de la ocupación en el sector terciario en aquel periodo, en nítido contraste con Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

72

Luis Sanzo González

la extensión de las pérdidas ocupacionales al conjunto de la economía en la crisis actual. De esta forma, frente a las ganancias registradas en el sector terciario en los años 70 (+6.800 ocupaciones nuevas), el balance negativo es de 20.300 ocupaciones perdidas en 2012 respecto de las cifras de partida del sector servicios en 2007.

Evolución comparada de la caída sectorial de la ocupación en la crisis de los 70 y primeros del siglo xxi. C.A. de Euskadi (Cifras absolutas acumuladas de la caída de la ocupación sectorial, en miles de personas afectadas) 30,0 20,0

6,8

10,0 0,0 -10,0 -20,0

-20,3 -30,0

-29,3 -40,0

-29,7

-37,9

-50,0

-49,3 -60,0

Industria Crisis 70

76/77 y 7/8

Industria Crisis XXI

77/78 y 8/9

Construcción Crisis 70

78/79 y 9/10

Construcción Crisis XXI

79/80 y 10/11

Servicios Crisis 70

Servicios Crisis XXI

80/81 y 11/12

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y Eustat. EPA y PRA. Media del tercer y cuatro trimestres de cada año.

1.2. Que aún no está plenamente superada La tesis dominante en algunos sectores de la Administración General del Estado es que se está llegando no sólo al final de la crisis de empleo sino que, en buena medida, se ha iniciado el proceso de recuperación. Aunque es cierto que es perceptible un significativo cambio de tendencia en la evolución reciente de indicadores como los de afiliación a la Seguridad Social, es preciso mantener la prudencia en la valoración de los hechos.

Analizando la evolución de la afiliación, excluyendo al sector del servicio doméstico, con un comportamiento atípico dados los cambios de regulación, se constata que el porcentaje de reducción interanual de la afiliación mensual en Euskadi, que había alcanzado un máximo del 5,19% en febrero de 2013, se reduce al 3,83% en agosto de 2013. Se profundiza por tanto, a partir de marzo de 2013, en una clara ruptura del proceso de deterioro progresivo en la evolución del empleo que se observa en Euskadi entre finales de 2011 y febrero de 2013.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

73

Geografía humana de la crisis en Euskadi

A pesar de ello, la caída interanual de la afiliación entre agosto de 2012 y agosto de 2013 en la CAE, situada en el 3,83%, sigue siendo claramente superior a la reducción del 3,17% registrada entre agosto de 2011 y agosto de 2012. No se aleja en exceso, por otra parte, del 3,99% de caída interanual de agosto de 2008 a agosto de 2009 en Euskadi, en el momento más álgido de la recesión. Los datos de España muestran una tendencia reciente algo más favorable pero parten de cifras muy superiores de reducción de la afiliación en los inicios de la crisis (con una caída interanual en agosto del 6,05% entre 2008 y 2009, del 3,98% entre 2011 y 2012 y del 3,70% entre 2012 y 2013). De hecho, mientras en Euskadi las cifras de afiliación de agosto de 2013 reflejan una caída del 10,9% respecto a agosto de 2013, las pérdidas llegan al 16,4% en el conjunto del Estado.

Como puede comprobarse, la mejoría reciente resulta compatible con datos todavía claramente negativos en la evolución interanual de la ocupación, propios de los peores momentos de la crisis, con ritmos cercanos o superiores al 3,7% de caída interanual de la afiliación. De esta forma, sólo puede hablarse por ahora —tanto en España como en Euskadi— de una progresiva consolidación de la tendencia a la ruptura del proceso de empeoramiento de las cifras de ocupación que caracteriza a 2012 y primeros de 2013, quedando la actual situación todavía muy lejos de una perspectiva de recuperación interanual del empleo. De mantenerse las tendencias observadas entre febrero y agosto de 2013, no se volvería a generar empleo neto interanual en España y en Euskadi hasta finales de 2014 o primeros de 2015.

Evolución de la afiliación a la Seguridad Social en España y en Euskadi.

Agosto de 2007 a agosto de 2013 (Variaciones interanuales en %) 2,00

1,34

1,00 0,00 -1,00

-0,77 -0,85

-2,00

-1,64

-0,94 -1,26 -3,17

-3,00

-3,99

-3,83

-4,00

-3,98

-3,70

-5,00 -6,00

-6,05

-7,00

7a8

8a9

9 a 10

10 a 11

11 a 12

12 a 13

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Afiliación a la Seguridad Social.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

La prudencia es particularmente necesaria a la vista de lo sucedido entre abril de 2009 y mayo de 2011, con una desaceleración continuada de la caída de la afiliación que permitía pensar en una rápida recuperación del empleo en el segundo semestre de aquel año.

Hay sin embargo aspectos estructurales que sí resultan más esperanzadores. La evolución reciente de los datos de ocupación de la PRA muestra, en este sentido, signos de estabilización del empleo en el sector servicios de la CAE que podrían anunciar una más rápida recuperación de la ocupación en Euskadi si la economía fuera capaz de consolidar el cambio de ciclo. Los datos del Censo del Mercado de Trabajo (CMT) adelantan en su edición 2012, por otra parte, que el proceso de ajuste del empleo al que sometió la industria en los últimos años podría estar cerca de su punto final.

1.3. Pero que sigue teniendo un impacto menor en Euskadi que en España A pesar de la tendencia comparativamente menos favorable del empleo en los últimos tiempos en Euskadi, en especial desde la segunda mitad del año 2012, la CAE ha conseguido hacer frente con algo más de éxito a la crisis de primeros de siglo xxi que otras zonas del Estado. Como refleja la menor caída de afiliación en el periodo 2007-2013, los datos disponibles indican en este sentido que, en términos relativos, el impacto de la crisis ha resultado bastante menor en Euskadi que en España.

1.3.1. El menor impacto de la crisis en los niveles de empleo Comparando la media de ocupación de los dos primeros trimestres de 2007 y 2012, frente a una caída del 17,4% de la ocupación en España, la PRA limita esta caída al 7,5% en Euskadi (con cifras de 18,1 y 9,5% si se prefiere usar los datos de los dos primeros trimestres de 2008 para la comparación). Partiendo en 2007 de cifras entre el 6 y el 8% en ambos casos, la tasa de paro aumenta en España hasta el 26,3% en el segundo trimestre de 2013, casi 11 puntos por encima del 15,5% de la CAE. En este contexto de análisis, resulta de particular relevancia comprobar la mejor evolución estructural comparada de la CAE respecto a las zonas más ricas y dinámicas en el contexto estatal (Madrid, Cataluña y, en un contexto territorial más cercano, Navarra).

En lo relativo a las tasas de desempleo, el punto de partida era negativo a mediados de los años 90 en el caso vasco, con una tasa media de paro en el periodo 1993/1997 del 21,9% que superaba el 19,1% de Madrid y Cataluña y, de forma especialmente llamativa, el 12,6% de Navarra. En el periodo de crisis 2009/2013, Euskadi se sitúa en cambio como la comunidad autónoma con menor cifra media de desempleo. El 12,7% del periodo en la CAE resulta inferior al 13,9% de Navarra y se aleja claramente del 17,1% de Madrid y del 19,7% de Cataluña.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

75

Si se compara con la situación observada a mediados de los 90, la CAE pasa de tener una tasa media de paro en el periodo 1993-1997 superior en 2,8 puntos a la de Madrid y Cataluña y en 9,3 a la de Navarra, a situarse entre 2009 y 2013 con una media inferior en 1,1 puntos a la de Navarra, en 4,4 a la de Madrid y en 7 a la de Cataluña. La distancia se amplía en general además en el segundo trimestre de 2013, con una tasa del 15,5% en Euskadi que se aleja de forma significativa del 18,3% de Navarra así como del 19,5% de Madrid. Con un 23,9%, Cataluña supera en 8,4 puntos la tasa de desempleo de la CAE. El dato más destacado sin embargo es que, a pesar de sufrir de manera muy intensa el proceso posterior a la reforma laboral y saldos migratorios expansivos que únicamente cambian de sentido a partir de 2012, Euskadi es la única comunidad que consigue pasar el periodo de crisis 2009/2013 con una tasa media de desempleo sustancialmente inferior a la de 1993/1997 (12,7 frente a 21,9%).

Mientras la dinámica de Madrid muestra cifras también favorables pero más cercanas en los dos periodos (17,1 frente a 19,1%), la tasa de paro media de cada periodo aumenta de 19,1 a 19,7% en Cataluña y de 12,6 a 13,9% en Navarra.

Cambios en la tasa de paro en la C.A. Euskadi, Navarra, Madrid y Cataluña.

Media de los 2.os trimestres de 1993/1997 y 2009/2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta de Población Activa. INE.

De hecho, en el segundo trimestre de 2013, Euskadi tiene indicadores de ocupación mucho más favorables que los que tenía en el mismo trimestre de 1997, en un momento de inicio del fuerte ciclo expansivo de finales de siglo. Según cifras PRA, su población ocupada es de 902.900 personas en el segundo trimestre Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

76

Luis Sanzo González

de 2013, un 21,3% más que en 1997. A pesar del sustancial repunte del desempleo, las 153.600 personas desempleadas de 2013 suponen una cifra inferior en un 22,9% a las 199.100 de 1997. Si únicamente un 50,7% de la población de 16 a 64 años de Euskadi tenía acceso a un empleo en 1997, la cifra es en la actualidad del 63,3%, 12,6 puntos superior por tanto.

Esta evolución, además de determinar alejamiento entre Euskadi y España en los niveles de desempleo actuales, refleja la separación de la dinámica vasca reciente respecto del comportamiento detectado en crisis económicas anteriores.

En la actualidad, las tasas de paro de Euskadi no sólo se alejan de las españolas sino de sus propios niveles de desempleo del 23-25% en los periodos más álgidos de las crisis de mediados de los 80 y primeros de los 90, entonces siempre superiores además a los registrados en el conjunto del Estado.

Evolución de la tasa de paro en España y el País Vasco del IV trimestre de 1976 a de 2011 (En %)

Fuente: Elaboración a partir de datos de la Encuesta de Población Activa del INE (EPA).

1.3.2. El menor impacto en la incidencia de la pobreza En los indicadores de pobreza, medidos a partir de una adaptación de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE al método introducido en la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS), se detectan dinámicas muy similares a las propias del desempleo, en particular en lo relativo al impacto diferencial de la crisis. En este caso, Euskadi acentúa su posición favorecida respecto a Madrid y Cataluña en el indicador de pobreza real, pasando de 2,6 y 3,6 puntos de diferencia a favor de la CAE en 2007/2008 a 6,8 y 6,1 en 2010/2011.

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Geografía humana de la crisis en Euskadi

77

En esta dimensión, Navarra, una comunidad autónoma con menores condicionantes previos relacionados con la reconversión industrial de los años 80, mantiene su posición de comunidad con menor indicador de pobreza real en los dos periodos considerados (4% en 2010/1011 por 5% en la CAE). Las diferencias resultan sin embargo pequeñas con respecto a Euskadi. Es posible, además, que hayan cambiado de sentido en la actualidad dado el significativo aumento del desempleo en los últimos dos años en Navarra y los mayores recortes introducidos en esta comunidad autónoma en su política de garantía de ingresos.

Cambios en la tasa de pobreza real en la C.A. Euskadi, Navarra, Madrid y Cataluña.

Periodos 2007/2008 y 2010/2011

Fuente: Elaboración propia, de acuerdo con el método EPDS, a partir de datos de la Encuesta de Condiciones de Vida. INE.

Aunque es evidente que la crisis hace repuntar al alza las tasas de pobreza en Euskadi, los datos disponibles hasta 2012 muestran un incremento moderado de estas tasas. Tomando como referencia el indicador de pobreza real de la EPDS, por ejemplo, si bien la caída de ingresos asociadas a la crisis hace retroceder el nivel de pobreza de 2012 al observado en el año 2000 (5,3 y 5,1%, respectivamente), el indicador sólo se aleja entre 0,8 y 1,1 puntos de las cifras de 2004 y 2008, quedando claramente por debajo del 8,7% de 1996 y del 16,1% de 1986.

En términos de indicadores Eurostat, la proporción de personas situadas por debajo del 40% de la mediana de ingresos de la CAE se incrementa en el periodo 2008-2012 del 3,1 al 3,5%, manteniéndose igualmente por debajo de las cifras del 3,7 al 4,8% de 1996 a 2004.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

Evolución del indicador ajustado de pobreza real y de la percepción subjetiva de pobreza (pobre o muy pobre) (En %) 20 18 16

17,6 16,1

14 12 8,7

10 8

5,1

6 4

2,1

2,2

1996

2000

2

4,5 3,2

4,2

5,3

2,1

3,0

2004

2008

0 1986

Indicador objetivo de pobreza real

2012

Percepción subjetiva de pobreza (pobre o muy pobre)

Fuente: EPDS.

En 2012, Euskadi mantiene de hecho unos niveles de pobreza y precariedad cercanos a los de los países más avanzados de la Unión Europea, a pesar de cinco años de crisis y de una mayor tasa de paro que en estos países. Comparando la situación vasca con la de los países con un desarrollo urbano similar al de Euskadi (Países Bajos, Bélgica, Alemania o Reino Unido), aunque se percibe el deterioro de la posición vasca entre 2008 y 2012 en el indicador del 60% de la mediana, se observa que, a igualdad de umbrales PPC de medición, la distancia respecto a los Estados más urbanizados de la Unión Europea sólo resulta sustancial en el periodo 2011/2012 en el caso de los Países Bajos, con una tasa comparada en ese Estado 9,4 puntos inferior (4,7 en 2008). La distancia se sitúa entre 1 y 2 puntos en el caso de Bélgica y Alemania, Estados que sin embargo tenían una tasa comparada del 60% superior a la vasca en 2008. Se mantiene en cambio en el periodo 2010/2011 una tasa comparada inferior en la CAE respecto al Reino Unido, tal y como ya sucedía en 2008.

En la aproximación a las formas graves de pobreza, teniendo en cuenta el 40% de la mediana, las diferencias resultan mucho menores en perjuicio de la CAE. Así, aunque la tasa comparada de los Países Bajos en 2011/2012 sigue siendo significativamente inferior a la de Euskadi (-3,5 puntos), es inferior a 1 punto si se compara con Bélgica y Alemania. Aun así, el deterioro asociado a la crisis es evidente puesto que en 2008 la tasa comparada de Euskadi sólo era 0,4 puntos supe-

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

79

Geografía humana de la crisis en Euskadi

rior a la de los Países Bajos, situándose entre 0,8 y 1,9 puntos por debajo de la de Bélgica, Alemania y Reino Unido. En 2011/2012 sólo se mantiene por debajo de la del Reino Unido.

Evolución de la proporción de personas con ingresos inferiores al 60% de la mediana de ingresos en los Estados con mayor grado de urbanización en la Unión Europea y en Euskadi. Años 2008 a 2011 (2012 en Euskadi) (% de personas en situación de riesgo según los umbrales de cada Estado y comparación con la posición correspondiente a Euskadi en aplicación de los umbrales de cada Estado de referencia en paridades de poder de compra/PPP. Impacto diferencial absoluto en cada año respecto a Euskadi)

Territorio

Base Euskadi Países Bajos Bélgica Alemania Reino Unido

A Tasa con umbrales del Estado

B Euskadi: Tasa con umbrales de cada Estado en PPC

Impacto diferencial A–B

2008

2011/12

2008

2011/12

2008

2011/12

10,5 14,7 15,2 18,7

11,0 15,3 15,8 16,2

14,8 15,2 11,6 14,3 17,9

15,4 20,4 17,4 16,8 14,4

–4,7 3,1 0,9 0,8

–9,4 –2,1 –1,0 1,8

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EPDS y de UE-SILC de Eurostat.

Evolución de la proporción de personas con ingresos inferiores al 40% de la mediana de ingresos en los Estados con mayor grado de urbanización en la Unión Europea y en Euskadi. Años 2008 a 2011 (2012 en Euskadi) (% de personas en situación de riesgo según los umbrales de cada Estado y comparación con la posición correspondiente a Euskadi en aplicación de los umbrales de cada Estado de referencia en paridades de poder de compra/PPP. Impacto diferencial absoluto en cada año respecto a Euskadi)

Territorio

Base Euskadi Países Bajos Bélgica Alemania Reino Unido

A Tasa con umbrales del Estado

B Euskadi: Tasa con umbrales de cada Estado en PPC

Impacto diferencial A–B

2008

2011/12

2008

2011/12

2008

2011/12

2,8 3,2 4,9 5,7

2,6 3,6 4,3 5,0

3,1 3,2 2,4 3,0 4,3

3,5 6,1 4,0 5,2 3,3

–0,4 0,8 1,9 1,4

–3,5 –0,4 –0,9 1,7

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EPDS y de UE-SILC de Eurostat.

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80

Luis Sanzo González

Evolución de la proporción de personas con dificultades específicas en los Estados con mayor grado de urbanización en la Unión Europea.

Años 2008 a 2011 (2012 en Euskadi) (% de personas con dificultades y variación en el periodo 2008-2011/2012) Países Bajos

Reino Unido

Euskadi

2,1 3,1 1,0

2,8 3,3 0,5

6,5 7,3 0,8

3,8 4,4 0,6

5,0 4,8 –0,2

10,9 8,8 –2,1

1,8 2,8 1,0

4,3 4,9 0,6

2,3 3,6 1,3

2008 2011/2012 Variación

6,9 7,8 0,9

5,6 5,2 –0,4

4,1 4,9 0,8

7,4 8,9 1,5

2,9 5,9 3,0

2008 2011/2012 Variación

6,4 7,1 0,7

5,9 5,2 –0,7

1,8 1,6 –0,2

6,0 6,5 0,5

4,1 8,3 4,2

Una semana de vacaciones fuera del hogar 2008 2011/2012 Variación

26,0 27,8 1,8

25,2 22,8 –2,4

14,2 17,3 3,1

24,1 29,8 5,7

20,3 21,1 0,8

23,9 26,1 2,2

34,9 34,5 –0,4

19,4 21,7 2,3

28,6 36,7 8,1

(34,8) 21,9 –12,9

Indicadores

Mucha dificultad para llegar a fin de mes

Comida proteínica al menos cada dos días

Atrasos en pagos básicos

Mantener el hogar caliente en invierno

Afrontar gastos imprevistos

Periodo

Bélgica

2008 2011/2012 Variación

7,5 8,8 1,3

2008 2011/2012 Variación

2008 2011/2012 Variación

Alemania

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EPDS y de UE-SILC de Eurostat.

Nota: El indicador de 2012 de Euskadi en relación a la capacidad de afrontar gastos imprevistos no es directamente comparable.

Otros indicadores, relacionados con la medición de la dificultad percibida para llegar a final de mes o con la presencia de carencias graves más específicas —acceso regular a una comida proteínica, atrasos en los pagos básicos o la posibilidad de mantener el hogar caliente— muestran una posición comparativa-

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

81

mente más favorable de Euskadi, a pesar de que también tienden a reflejar el empeoramiento sufrido por la CAE en el periodo 2008-2012. Salvo en lo relativo al indicador de mantenimiento del hogar con un nivel de calor suficiente, donde Euskadi se sitúa en una posición desfavorable respecto a los Estados considerados, en los demás casos sólo los Países Bajos mantiene indicadores siempre más favorables a los de Euskadi y nunca con diferencias superiores a 1 punto.

Además, Euskadi se sitúa en 2012 con tasas claramente inferiores a las de Bélgica, Alemania o Reino Unido en relación con indicadores que reflejan el impacto de las situaciones de pobreza o ausencia a bienestar en términos de condiciones de vida a largo plazo (acumulación). En lo relativo al indicador de incapacidad de acceso a una semana de vacaciones, por ejemplo, en 2011/2012 el 21,1% de precariedad de Euskadi es inferior al 22,8% de Alemania y a las cifras superiores al 27% de Bélgica y Reino Unido, viéndose sólo superada por el 17,3% de los Países Bajos.

La distancia a favor de la CAE, respecto de la mayor parte de los Estados considerados en la comparación, es aún mayor en el indicador relativo a la falta de capacidad para hacer frente a gastos imprevistos. El 21,9% de Euskadi, similar en este caso al 21,7% de los Países Bajos, es claramente inferior al 26,1% de Bélgica y las cifras cercanas al 35% de Alemania y Reino Unido.

1.3.3. Los fundamentos de la mejor situación social y económica de Euskadi Analizando los fundamentos de la mejor posición comparada de Euskadi, se constata que ésta se vincula por una parte a la existencia de una estructura económica más equilibrada que en Madrid y Cataluña. También se observa, por otra, la correlación positiva existente entre mayores niveles de bienestar social y estabilidad económica.

Desarrollando los aspectos señalados, se comprueba que en 20102 las tasas de empleo y de paro de Euskadi se alejan claramente de la realidad española general para acercarse a los niveles de algunos de los Estados centrales en Europa, en particular a Francia. Al igual que en esos Estados, y en contraposición al caso general de España, la clave de este éxito comparado se relaciona tanto con un mayor peso de la industria en Euskadi como con una presencia relativa superior de los servicios avanzados, tanto los profesionales y auxiliares como los vinculados a los servicios públicos y al desarrollo del Estado de Bienestar (educación, sanidad y servicios sociales). Frente a un 30% de la población de 16 a 64 años ocupada en esos sectores en España a finales de 2010, la proporción llega al 38% en el País Vasco.

2 Se toma como referencia el año 2010 por reflejar la situación existente tras la primera fase de la crisis, de componente más general al contexto europeo frente al impacto más específico en los países del sur de las posteriores políticas de ajuste fiscal.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

82

Luis Sanzo González

Al comparar las carencias ocupacionales del conjunto de España, en relación con países como Suecia, Alemania, Reino Unido y Francia, se comprueba de hecho la estrecha asociación existente entre el desfase en la tasa de empleo general y el que se detecta en la tasa de empleo específica correspondiente a la suma de la industria y la construcción, los servicios profesionales y auxiliares y las ramas de Administración y servicios públicos generales (sanidad, educación y servicios sociales).

En el control de la incidencia de la pobreza, resulta por su parte destacado el papel del sistema de garantía de ingresos de la CAE. Este sistema de prestaciones contribuye a consolidar en 2012 a Euskadi como una de las sociedades europeas en las que mayor resulta el porcentaje de los ingresos totales que corresponde al 10% de la población con menores recursos. En el ámbito de la antigua UE-15, la CAE comparte con Luxemburgo, Austria y Finlandia el hecho de mantenerse en general entre 1996 y 2012 en niveles iguales o superiores al 3,5%. La CAE ya supera este umbral en 1996, manteniendo un 3,8% en 2012. El máximo observado en España desde 1996 es del 3% entre 1999 y 2001, quedando por debajo de esa cifra en años anteriores para luego reducirse de forma progresiva el indicador hasta mínimos cercanos a 1,5% a partir de 2009.

Tasas de empleo (% de personas de 16 y 64 años ocupadas) por sectores en algunos Estados europeos tipo y relación con la tasa de paro. IV trim. 2010 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

72,9

71,7

69,7 63,9

63,5 58,4

57,0 48

47 43 39

38 32

30

24 21 14

12

7

Suecia

Alemania

Reino Unido

Industria y construcción Grupos seleccionados

13

10

8

7

20

19

18

16

14

Francia

Serv.prof. y auxiliares Total tasa de empleo

9

Italia

8

14

14

9

10

España

P.Vasco

10

Admón y s.públicos Tasa de paro

Fuente: Elaboración a partir de datos de la Encuesta Comunitaria de Fuerza de Trabajo (EU Labor Force Survey).

Los datos presentados reflejan que, si puede en buena medida hablarse en la mayor parte de España de oportunidad perdida para la reducción del paro, la pobreza y la exclusión al referirse a lo ocurrido en el largo periodo de crecimiento Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

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anterior a la crisis, no puede sostenerse esta tesis en el caso de la CAE. Los avances en la consolidación de una base de empleo sostenible para la CAE y las políticas de prevención de la pobreza han permitido a Euskadi acercarse a los países centrales de la Unión Europea en su dinámica social y económica, un hecho que sólo la prolongación de la crisis (en particular en su nueva fase de caída de empleo industrial) podría llegar a poner en peligro en el próximo futuro. En el contexto estatal, los mejores indicadores de desempleo y pobreza constituyen unos de los factores que explican el ajuste más suave de la demanda interna experimentado por Euskadi en el periodo de crisis, constituyendo una de las fortalezas comparativas de la economía vasca.

Es ante todo este elemento cualitativo en el que conviene insistir al analizar el caso de Euskadi. Es el que ha permitido consolidar una mejora en las condiciones de vida que, incluso en el contexto de crisis actual, sigue siendo evidente cuando se comparan con las existentes en los años 80 o primeros de los 90, tal y como reflejan los datos relativos a la pobreza y la precariedad.

Esto no significa que la larga persistencia de la recesión pueda acabar teniendo consecuencias muy graves también en Euskadi si se prolonga durante más tiempo, tal y como reflejan tasas de paro actualmente cercanas al 15%.

Pero, al menos hasta 2012, resulta evidente que la comunidad autónoma vasca ha conseguido escapar de la lógica de tasas de desempleo cercanas al 20% prácticamente en paralelo a la reaparición de los tiempos de crisis.

Este logro debe valorarse en unas circunstancias marcadas en la última década por el acceso masivo de población joven a la vida independiente, la atracción de un volumen importante de población inmigrante sin grandes recursos económicos y, a partir de 2006-2007, por la aparición de los primeros síntomas de una crisis que desde finales de 2008 genera pérdidas continuadas de ocupación en Euskadi.

De forma específica, resulta de particular importancia hacer referencia a la inmigración extranjera en Euskadi durante el periodo de crisis, destacando la comparativamente mayor presión migratoria que caracteriza a Euskadi durante gran parte de este periodo3. De esta forma, frente a un saldo migratorio neto positivo de 73.704 personas entre 2002 y 2006, la cifra aumenta a 87.877 entre 2007 y 2011. Las cifras del Padrón revelan que sólo entre 2012 y 2013 puede hablarse de una caída del volumen de población extranjera.

La inmigración que llega directamente en procedencia de fuera del Estado se mantiene además bastante estable, apenas ligeramente a la baja en el segundo 3 Se trata de un fenómeno característico del caso vasco y que parece vincularse con otra peculiaridad de la CAE en materia migratoria en los últimos años: el escaso impacto del fenómeno de la salida al exterior de población autóctona impulsada por la crisis. De hecho, el saldo migratorio de población nacional se reduce de 24.470 salidas entre 2002 y 2006 a 12.116 entre 2007 y 2011.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

periodo considerado (de 64.130 personas entre 2002 y 2006 a 62.620 entre 2007 y 2011). El repunte observado en la segunda mitad de la década se basa sin embargo en la inmigración procedente del Estado, en aumento de 9.574 personas entre 2002 y 2006 a 25.257 entre 2007 y 2011.

Resulta llamativo comprobar, en cualquier caso, que en un periodo de manifestación de los síntomas de la crisis de empleo, como es el comprendido entre 2007 y 2011 el nivel de entrada neta de población inmigrante extranjera a Euskadi no sólo no se reduzca sino que se acentúe, fundamentándose todavía en más de un 70% de los casos en la llegada desde fuera del Estado.

Saldo migratorio en Euskadi 2002-2011 por nacionalidad Extranjeros que proceden de fuera del Estado

Saldo por nacionalidad Periodo

A: 2002-2006 B: 2007-2011 Δ B/A

Extranjeros que proceden del Estado

TOTAL

Nacionales

Extranjeros

Abs.

%

Abs.

%

49.234 75.761

–24.470 –12.116

73.704 87.877

64.130 62.620

87,0 71,3

9.574 25.257

13,0 28,7

53,9

–50,5

19,2

Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Movimientos Migratorios de Eustat.

Analizando el saldo migratorio neto por edad, se constata además un fuerte cambio cualitativo, resultando muy superior el volumen de personas en edad de trabajar en la última fase migratoria considerada. En términos netos, pasan de entrar en Euskadi 38.588 personas entre 16 y 64 años en el periodo 2002-2006 a 62.755 en el periodo 2007-2011. Esto supone un incremento del 62,6% en el segundo periodo considerado.

Saldo migratorio en Euskadi 2002-2011 por edad Saldo por edad Periodo

A: 2002-2006 B: 2007-2011 Δ B/A

16-64 años

25-44 años

38.588 62.755

22.166 37.283

62,6

68,2

Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Movimientos Migratorios de Eustat.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

85

Geografía humana de la crisis en Euskadi

Las implicaciones de este proceso son relevantes dado que a partir de 2008 favorecen el crecimiento de la población activa en Euskadi y, dado el actual contexto de crisis, del desempleo. Aunque el efecto directo de la población inmigrante que llega a Euskadi con posterioridad a 2008 no se traduce en un incremento sustancial de la tasa general de desempleo (la tasa de paro EPDS sin la nueva inmigración es del 15,1% por 15,8% al incluir a este colectivo)4, sí tiene un impacto evidente. En el supuesto teórico de que los puestos de trabajo ocupados por la nueva inmigración hubiesen podido ser ocupados por población residente en la CAE con anterioridad a 2008, sin inmigración posterior, la tasa de paro EPDS de 2012 podría situarse en un 12,6% (en torno al 10% en cifras PRA/OIT).

Indicadores de ocupación. EPDS 2012

Ocupación Afiliación (residencia CAE) Paro (subjetivo) Tasa actividad Tasa paro Coeficiente de ocupación Coeficiente de afiliación

Con inmigración posterior a 2008

Sin inmigración posterior a2008

911.934 880.086 171.080

885.590 861.431 157.877

75,8 15,8 63,8 61,6

75,8 15,1 64,3 62,5

Fuente: EPDS 2012.

El moderado impacto sobre las tasas de desempleo de la inmigración más reciente se relaciona con unos registros ocupacionales relativamente positivos en este colectivo. La nueva inmigración posterior a 2008 destaca así por un coeficiente de ocupación que, a pesar de resultar inferior al del resto de la población, consigue situarse en un 51% en plena crisis económica (una cifra similar al 50,7% de la población general de la CAE en 1997). Este dato relevante se vincula en parte a su mayor aprovechamiento relativo de la economía sumergida.

La proporción de población no afiliada a la Seguridad Social en la población ocupada de referencia es del 29,2% por alrededor de 14-15% en los demás grupos de origen inmigrante y un 2% entre la población nacional.

4 Los datos corresponden a la EPDS. En esta operación, la tasa de paro toma en consideración a la población que se define a sí misma como parada, cumpliendo por lo demás los requisitos de búsqueda y disponibilidad para el empleo. No tiene en cuenta, no obstante, los requisitos complementarios de búsqueda activa que se consideran en la PRA o en la EPA. Sus cifras se parecen más, por ello, a las del paro registrado.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

Indicadores de relación con la actividad en la población de 16 a 64 años según origen y tipo de inmigración

Tasa actividad Tasa paro Coeficiente de ocupación Coeficiente de afiliación % no afiliados/ocupados

Inmigración > 2008

Inmigración anterior no nacionalizada

Inmigración nacionalizada

Nacionales

TOTAL

76,5 33,4 51,0 36,1 29,2

85,4 32,7 57,5 49,1 14,5

71,4 23,0 55,0 47,2 14,1

75,3 13,9 64,8 63,6 2,0

75,8 15,8 63,8 61,6 3,5

Fuente: EPDS 2012.

2. La dimensión humana de la crisis A pesar de que la situación social de la CAE, medida en términos de indicadores de paro y de pobreza, es mucho mejor en la actual fase de la crisis que la existente en los momentos iniciales de la recuperación de mediados de los años 90, la percepción social dominante es la de estar viviendo un momento histórico extraordinario, presidido por unas dificultades históricas desconocidas hasta ahora. Hay factores objetivos que explican esta percepción social y tienen que ver con la dimensión humana particular de esta crisis, tanto en su faceta de desempleo como de pobreza.

2.1. El impacto del desempleo 2.1.1. Un mayor peso relativo del paro masculino Un dato relevante en el análisis de las pérdidas de empleo asociadas a la crisis en Euskadi es el derrumbe del empleo masculino que se observa a partir de 2007/2008. De acuerdo con la PRA, entre el segundo trimestre de 2008 y 2013 se pierden 79.100 ocupaciones entre los hombres, un 91% de la caída ocupacional del periodo. Como reflejan cifras CMT/PRA correspondientes al último trimestre del año, la proporción de personas ocupadas en la población masculina entre 16 y 64 años se reduce en más de 13 puntos, cayendo de un 78,6% a finales de 2007 a 66,5% en el segundo trimestre de 2013.

En términos absolutos, partiendo de un máximo de 562.800 hombres ocupados en el segundo trimestre de 2008, la tendencia descendente observada retrotrae el nivel actual de ocupación de la población masculina, situada en 483.700 personas en el segundo trimestre de 2013, a cifras propias del año 1997 (479.300). Estas cifras son comparables, a su vez, al nivel de ocupación mascuLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

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lino previo al ingreso de España en las instituciones europeas, con alrededor de 470.000 hombres ocupados en la CAE a mediados de los años 80.

La fuerte caída del empleo masculino refleja no sólo la reducción del empleo en la construcción sino, ante todo, las consecuencias de la nueva crisis industrial en Europa. La crisis industrial de primeros de siglo xxi vuelve así a situar el empleo masculino en Euskadi en los niveles que habían dejado los procesos de reconversión de los 80 o la crisis de primeros de los años 90, liquidando por tanto todas las ganancias ocupacionales de los años de crecimiento posteriores a 1996.

La distinta evolución del empleo masculino y femenino condiciona la dinámica del desempleo en Euskadi, con una tasa de paro de 15,4% entre los hombres en el segundo trimestre de 2013, que supera el 13,5% de las mujeres.

Hay más elementos de continuidad, sin embargo, entre la crisis de empleo masculina del nuevo siglo y las vividas por la población masculina en periodos anteriores de caída del empleo. Por una parte, en los últimos periodos de crisis ocupacional (1976-1985, 1991-1993 y 2008-2013) la caída del empleo siempre se ha vinculado ante todo a la población masculina, aún cuando es cierto que frente a las cifras cercanas al 90% de la actual crisis, la proporción es cercana al 76% en periodos anteriores. Por otra, las tasas de paro masculinas en el momento de salida de la crisis son muy cercanas en los distintos periodos. Es poco probable que el 15,4% del segundo trimestre de 2013 siga aumentando en exceso hasta superar las tasas de paro masculinas de 17,1% y 16,4% observadas en el mismo trimestre de 1986 y 1996.

El verdadero cambio cualitativo es el que caracteriza al desempleo femenino, con cifras cercanas al 31% entre las mujeres en 1986 y 1996 que se reducen al 13,5% en el segundo semestre de 2013. La terciarización de la economía vasca ha contribuido a un volumen creciente y a una mayor estabilidad del empleo femenino. Esto se traduce en un incremento del peso relativo de los hombres entre el colectivo desempleado: 57,5% en el segundo trimestre de 2013 por un 52,3% en el mismo trimestre de 1986 y un 43,8% en el de 1996.

Tal y como se observa en la siguiente tabla, los datos de la ECPA, por tipo de estudio y experiencia laboral, revelan que el diferencial de paro/no ocupación en perjuicio de la población masculina se vincula ante todo a las personas sin experiencia laboral significativa ni estudios cualificados. En tales casos, las tasas de no ocupación masculinas se acercan en 2011 al 43,5% entre los hombres por cifras del 40,5% entre las mujeres. En presencia de experiencia laboral significativa, las tasas de paro/no ocupación resultan más cercanas entre hombres y mujeres, siendo incluso favorables a la población masculina cuando la experiencia laboral viene asociada a estudios cualificados o a una formación complementaria significativa.

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Tasas de paro no ocupación en hombres y mujeres por tipo de estudio y nivel de experiencia laboral. Años 2007 y 2011 (Tasas en % y diferencia entre la tasa de 2011 y 2007 en cifras absolutas) Hombres Tipo estudios/experiencia laboral

Cualificados/Significativa Complementaria/Significativa No cualificados/Significativa Cualificados/No significativa Complementaria/No Significativa No cualificados/No Significativa

Mujeres

2007

2011

20112007

2007

2011

20112007

2,1 1,7 0,5 8,6 16,3 13,3

3,1 8,6 5,3 24,8 43,4 43,6

1,0 6,9 4,8 16,2 27,1 30,3

2,3 1,2 0,8 11,7 16,4 11,9

3,9 11,4 4,2 24,4 40,7 40,4

1,6 10,2 3,4 12,7 24,3 28,5

Fuente: ECPA 2007 y 2011.

Los datos presentados obligan a una cierta reflexión, en especial si el futuro pudiera venir marcado por una escasa recuperación del empleo industrial y de la construcción. Si se compara la situación existente en lo que podría considerarse aproximadamente el punto final de la crisis de mediados de los 90 y de la actual, se constata que los coeficientes de ocupación masculinos son prácticamente los mismos (65,4% en 1997 y 65,2% en 2012). En cambio, el coeficiente femenino pasa de 36,7% en 1997 a 57,5% en 2012, con un incremento superior a 20 puntos. En ausencia de una recuperación sustancial del empleo en la industria y la construcción, es posible pensar por tanto en un peso relativo creciente del desempleo masculino.

Evolución del coeficiente de ocupación de la población de 16 a 64 años por sexo y por edad. Periodo 1993-2013 (En %) Coeficiente de ocupación Sexo 1993

1997 2001 2003 2005 2007 2009 2010 2011 2012

2013

Hombres Mujeres

61,4 65,4 73,5 74,5 77,3 78,6 71,6 70,6 69,5 65,2 66,5 31,6 36,7 47,3 52,2 54,8 57,4 58,8 58,6 58,5 57,5 59,0

Total

46,6 51,1 60,5 63,4 66,1 68,1 65,2 64,6 64,1 61,4 62,8

Dif. Hom-Muj 29,8 28,7 26,2 22,3 22,5 21,2 12,8 12,0 11,0

7,7

7,5

Fuente: Datos del CMT IV Trimestre hasta 2011. Datos PRA para el IV Trimestre 2012 y II 2013.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

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2.1.2. La importancia del paro de larga duración Uno de los problemas más graves de la dinámica actual del desempleo se relaciona con el incremento sustancial del paro de larga duración. Según revela el CMT, a diferencia de lo observado en el bienio 2007-2009, el incremento del desempleo a partir de 2009 se sostiene ante todo en las formas de desempleo de mayor duración. La proporción de personas paradas de larga duración, con más de un año buscando empleo, aumenta entre 2009 y 2011 del 33 al 56%. El peso del paro de muy larga duración, superior a dos años, aumenta en el bienio de un 12,7% a un 31%.

La tendencia a la estabilización de las tasas de paro de larga y muy larga duración que detectaba el CMT en 2011 y la EPDS en 20125 se confirma no obstante en los últimos datos ofrecidos por la PRA. El impacto del paro de larga duración se sitúa en el segundo trimestre de 2013 en el 57,5%, con un 31,1% de personas desempleadas buscando empleo desde hace dos o más años. Según la PRA, en el trimestre de referencia, 47.700 personas desempleadas llevan en Euskadi 2 o más años en situación de búsqueda de empleo (3.700 en el segundo semestre de 2008), con 88.300 en esa posición por un tiempo superior a un año (9.600 en 2008).

En este contexto, resulta igualmente relevante la información que facilitan la Encuesta de Necesidades Sociales y la EPDS en relación con los problemas especiales de inserción laboral, caracterizados por la experiencia a largo plazo del desempleo o de formas económicamente marginales de acceso al empleo. Tomando como circunstancias problemáticas a las personas principales con un tiempo en esa situación superior a 18 meses y al resto de la población en una situación cronificada similar por tiempo superior a los 30 meses, la EPDS detecta un total de 57.939 personas afectadas en 2012, en claro avance respecto a las 40.862 detectadas por la ENS en 20106. En sentido más amplio, 93.864 señalan verse afectadas por el paro o el desarrollo de trabajos marginales por tiempo superior a los 18 meses. Estas cifras revelan la magnitud y la tendencia alcista de los problemas especiales de inserción laboral asociados a la crisis y a la consolidación de paro de larga duración.

El aumento de la cronificación en el desempleo, y de los problemas especiales de inserción laboral asociados, es el resultado de unas mayores dificultades de acceso al trabajo. La proporción de personas desempleadas con contacto con el em5 El CMT revela que el ritmo de incremento del desempleo de larga duración se reduce sustancialmente, pasando de un 80,9% entre 2009-2010 a un 21,1% en el periodo 2010-2011 (del 110,3% al 49,4% en lo relativo al paro de muy larga duración). La EPDS, también refleja esta tendencia a la estabilización, con un 58,1% de personas desempleadas de larga duración y un 30,9% de de muy larga duración.

6 Los problemas especiales de inserción laboral considerados por la ENS incluyen además a la población activa extranjera sin permiso de trabajo y a las personas de 16 a 64 años que se encuentran ocupadas en circunstancias especiales (empresas de inserción, centros especiales de empleo, etc.).

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pleo en los últimos doce meses, que ya había caído de niveles cercanos al 50% entre 2003 y 2006 a cifras de 46,4 y 47% en 2007 y 2009, se reduce al 40,7% en 2010 y al 39,8% en 2011 según el CMT. En la misma línea, la Encuesta de Necesidades Sociales (ENS) revela que la proporción de personas con problemas especiales de inserción laboral que no ha tenido contacto alguno con el empleo en los últimos doce meses aumenta de 35,9% en 2006 a 67,2% en 2010. La proporción de las personas afectadas que han trabajado al menos 6 meses en el último año se reduce del 40 al 24,7%, reducción que también se observa entre las personas con contacto con el empleo por tiempo inferior a 6 meses (de 24,1 a 8,2%).

Esta realidad se presta a una salida estructural del mercado de trabajo que puede suponer una exclusión grave para las personas afectadas. De esta forma, los datos de la ENS muestran que en 2010 un 45% de las personas con problemas especiales de inserción laboral se encuentran desocupadas y ya no buscan empleo o, de hacerlo, carecen de una mínima experiencia laboral (o carecen por completo de una experiencia laboral previa en el sistema productivo ordinario o han tenido esa experiencia hace más de 5 años).

Se trata sin embargo de un colectivo que se considera capaz de trabajar. Así, en 2010, la mayor parte de estas personas, un 82,1%, señalaba tener capacidad para trabajar en un empleo sin limitaciones generales, un 11% en actividades adecuadas, con o sin adaptación de puesto, y un 5,7% en empleos que requerirían menor tiempo o intensidad productiva, menor esfuerzo físico o intelectual o el simple desempeño de trabajos menores. Únicamente el 1,3% de las personas con problemas especiales de inserción laboral se declara incapaz de tener un empleo o se muestra reacia a trabajar, una proporción incluso inferior al 1,7% de 2006.

Aunque el paro de larga duración, con sus problemas especiales de inserción laboral asociados, constituye un rasgo clave de la actual crisis de empleo en Euskadi, no resulta —como sucedía con la problemática del desempleo masculino— un rasgo diferencial con respecto a crisis anteriores. Según la EPA, tomando como referencia cifras de desempleo en promedio anual, se constata que la proporción de personas con problemas de paro de larga duración alcanza niveles del 65,4% en 1986 y del 63,1% en 1996, por encima del 51,4% de 2012.

La tendencia es similar en lo relativo al paro de muy larga duración (46,2% en 1986, 45,7% en 1996 y 29,4% en 2012). Los datos de la EPDS reflejan la misma realidad, con un 63,6% y un 42,2% de población parada de larga y muy larga duración en 1996, porcentajes que bajan al 58,1 y al 30,9% en 2012.

2.1.3. Un paro de personas mayores de 25 años Hay un rasgo del desempleo actual que sí introduce cambios cualitativos sustanciales respecto a lo observado en otros periodos críticos de la economía vasca, presionando al alza las tasas de pobreza real. Se trata de la creciente concentración del desempleo entre personas de mayor edad.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

91

La transformación se percibe en una doble dimensión al comparar los distintos años de salida (o de inicio de salida) de las respectivas crisis. El cambio más significativo es la progresiva reducción del peso de las personas menores de 25 años en el conjunto de población desempleada. En 1986, un 49,5% de la población desempleada tenía menos de 25 años, una proporción que se reduce al 28,3% en 1996 y a apenas un 12% en el segundo trimestre de 2013. En términos absolutos, el número de menores de 25 años afectados era de 89.700 en 1986 por 59.400 en 1996 y únicamente 18.400 en 2013.

En la población mayor de 25 años, la dinámica señalada se traduce ante todo en la concentración del núcleo dominante del desempleo entre las personas de 25 a 44 años, grupo que pasa de representar un 40% del colectivo en 1986 a cifras entre el 58 y 59% tanto en 1996 como en 2013. En cifras absolutas, los 89.200 desempleados y desempleadas de primeros de 2013 superan los 72.400 de 1986 pero quedan bastante por debajo de los 123.100 de 1996.

En 2013, sin embargo, se detecta un cambio cualitativo en el salto que representan, tanto en términos absolutos como relativos, las personas mayores de 45 años dentro del desempleo en Euskadi. En términos relativos, frente a un peso situado entre el 10 y el 13,5% en 1986 y 1996, la población mayor de 45 años llega a representar un 29,9% del paro total a primeros de 2013.

46.000 personas se ven afectadas por 27.200 en 1996 y apenas 19.000 en 1986. De hecho, entre 2008 y 2013, el número de personas en paro se multiplica por 1,9 en la población menor de 25 años pero por 2,8 entre las personas de 25 a 34 años y por 4,3 en las de más de 35 años.

La tendencia al envejecimiento de la población parada queda igualmente reflejada en otro dato clave: en el segundo trimestre de 2013, la mayor parte de las personas desempleadas son mayores de 35 años, un 55,3% del colectivo total.

Difícilmente podría extraerse de estos datos la imagen de un impacto dramático del desempleo juvenil en el momento actual. El problema del paro en Euskadi no puede limitarse a la población adulta joven ni el problema de la población joven a los menores de 25 años Se constata, en paralelo, que las fuertes diferencias observadas en las tasas de paro entre las personas menores y mayores de 25 años se ven condicionadas por la baja tasa de actividad existente entre la población juvenil. A primeros de 2013, un 76,4% de la población de 16 a 64 años se considera inactiva en términos OIT, una realidad que se relaciona con la fuerte orientación a la formación en este colectivo. Si se considera el indicador relativo al porcentaje de personas paradas en cada grupo de referencia, puede constatarse que el impacto diferencial del desempleo entre la población menor de 25 años no sólo no es tan destacado sino que refleja un impacto relativo menor al que se da en otros grupos de edad. Frente a un 9,7% de personas paradas en la población total entre 16 y Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

24 años, esta proporción es del 16,5% entre los 25 y 34 años y del 10,8% entre los 35 y 44 años. El 8,9% de las personas entre 45 y 54 años tampoco se aleja en exceso del indicador correspondiente a la población juvenil.

Indicadores de paro y disponibilidad en la población de 16 a 64 años Datos absolutos

% verticales

Indicadores básicos

N.º parados/as

N.º personas disponibles

Parados/as

Personas disponibles

Tasa de paro

% paro en población de referencia

% disponibles en población de referencia

16-24 25-34 35-44 45-54 55-64

15.915 46.503 39.166 30.615 10.226

17.351 54.653 43.699 34.919 11.240

11,2 32,7 27,5 21,5 7,2

10,7 33,8 27,0 21,6 6,9

41,3 19,5 12,1 10,6 7,4

9,7 16,5 10,8 8,9 3,7

10,6 19,3 12,0 10,1 4,1

Total

142.425

161.862

100

100

13,9

10,0

11,3

Edad

Fuente: Elaboración propia a partir de los microdatos de la PRA 1er Trimestre 2013.

Nota: Las personas disponibles son las que, con independencia de la clasificación OIT en relación con la actividad, buscan empleo (o un empleo diferente al actual) y se encuentran disponibles para acceder a él en un plazo de 15 días.

Lejos del estereotipo de una sociedad afectada principalmente por un problema de desempleo entre la población menor de 25 años, la experiencia vasca demuestra que este problema es de una naturaleza completamente diferente.

Dentro de la población adulta más joven, además, el problema del desempleo es mayor entre las personas de 25 a 34 años. Las principales razones a señalar son las siguientes: a) El 73,2% del desempleo detectado por la PRA en el segundo trimestre de 2013, dentro de la población menor de 35 años, corresponde a personas entre 25 y 34 años. b) De acuerdo con cifras de la EPDS 2012, el 93,3% de las personas paradas con responsabilidades familiares (persona principal del hogar y/o su cónyuge) se encuentra en el grupo entre 25 y 34 años. Mientras apenas un 7,6% de las personas paradas menores de 25 años tienen responsabilidades familiares, la proporción es del 43,3% entre la población parada de 25 a 34 años.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

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c) El impacto de la pobreza encubierta (ausencia de ingresos suficientes para vivir fuera de la pobreza en caso de hacer efectivo el deseo de emancipación efectiva existente) es superior entre la población de 25 a 34 años. Un 60,3% de las personas menores de 35 años afectadas se encuentran en ese grupo de edad. d) El paro de muy larga duración afecta más claramente a la población de 25 a 34 años, con un 28,9% buscando empleo desde hace al menos dos años por 8,8% entre las personas menores de 25 años. El 88,8% de las personas jóvenes en esta situación pertenecen al grupo de 25 a 34 años.

La proporción sigue siendo del 74,4% si se considera al conjunto de personas que buscan empleo desde hace más de un año.

Como revela la EPDS, un 71% de las personas jóvenes que señalan llevar más de 18 meses en paro o desarrollando trabajos marginales se encuentran en el grupo de edad de 25 a 34 años. e) El impacto cualitativo de la prolongación del paro tendría mayores consecuencias en términos de descualificación en el caso de personas entre 25 y 34 años. El 71,1% de la población menor de 35 años parada y con estudios profesionales o universitarios se encuentra entre los 25 y 34 años. e) Aunque algo mayor entre las personas menores, la proporción de personas paradas que no ha realizado ninguna actividad laboral en el último año es ampliamente mayoritaria entre los 25 y 34 años (72,2% por 82,8% entre las personas paradas menores de 25 años).

Los datos anteriores tienen fuertes implicaciones sociales dado que una edad más elevada constituye un factor problemático para la reinserción laboral. En 2011, el CMT revela que, tras las limitaciones formativas, la edad aparece como el segundo elemento limitativo más frecuentemente señalado. Este factor es citado por un 29,4% de las personas desempleadas, por encima del 18,3% de la imposibilidad de movilidad geográfica o el 13,2% de las cargas familiares.

Debe destacarse, por otra parte, la íntima asociación existente entre los cambios observados por edad y el papel que desempeñan las personas afectadas por el paro en la estructura familiar en 2012. Si se compara la estructura de parentesco de la población desempleada en la EPDS de 1996 y 2012, se constata que frente al predominio de hijos e hijas en 1996 (65,6% de los casos por apenas un 32,8% de personas con responsabilidades familiares en el hogar), en 2012 las personas principales del hogar y sus cónyuges representan un 54,1% de la población parada, por encima del 40,6% correspondiente a hijos e hijas. Mientras se reduce en un 42,7% entre 1996 y 2012 el volumen de personas paradas con una relación filial en el hogar (de 121.331 casos a 69.483), la EPDS muestra un incremento del 52,3% en el periodo considerado el número de personas principales y cónyuges en paro (de 60.747 a 92.543).

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Luis Sanzo González

2.2. Impacto de la pobreza Al considerar el impacto de la crisis en la evolución de las distintas formas de precariedad económica, es preciso recordar que la incidencia de la pobreza no se vincula en exclusiva a la presencia de situaciones de desempleo, no asimilándose tampoco de forma automática a estas realidades de exclusión del sistema productivo. Deben tenerse en cuenta otros factores, en particular los relacionados con los niveles salariales o de las pensiones así como los vinculados al mayor o menor coste de acceso a la vivienda.

2.2.1. La población trabajadora sin acceso a un empleo estable Las situaciones de pobreza real se vinculan de forma decisiva a las formas de trabajo inestable y al desempleo. En 2012, las tasas resultan de hecho reducidas tanto entre las personas residentes en hogares en las que alguna persona accede a una ocupación estable (1%) como en las vinculadas a hogares en los que todos sus miembros son inactivos/as (3,1%). En este tipo de hogares, 2012 marca de hecho los niveles mínimos del periodo 1996-2012, con una muy significativa reducción de la tasa en este periodo en el caso de los hogares de inactivos/as.

La incidencia de la pobreza real llega en cambio al 25,9% en hogares de personas activas en los que ninguna persona tiene una ocupación estable (17,3% entre personas residentes en hogares en los que alguna persona está ocupada pero con carácter no estable y 37,9% en aquellos en los que todas las personas activas se encuentran desempleadas). En los hogares considerados, además, las cifras de pobreza real muestran una tendencia alcista que es anterior a la crisis financiera. De esta forma, después de reducirse la tasa del 24% de 1996 al 13,9% de 2004, la incidencia de las formas de pobreza consideradas repunta al 21,6% en 2008 y al 25,9% en 2012. Este repunte sitúa la tasa de pobreza de las personas en hogares con personas activas pero sin acceso a una ocupación estable por encima de lo observado en 1996.

Dos matices positivos en estos hogares, sin embargo. Por una parte, la tendencia de la pobreza de acumulación mantiene su tendencia descendente, con mínimos del 6,4% en 2012 que contrastan con cifras entre el 9,6 y el 12,4% en el periodo 1996-2012. Por otra parte, en el caso de las personas residentes en hogares en el que todos sus componentes activos están desempleados, después de aumentar del 29,4 al 49,7% entre 2004 y 2008, la tasa de pobreza se reduce al 37,9% en 2012. Ambos procesos reflejan el impacto positivo estructural de las medidas de protección social implantadas en Euskadi.

El análisis de la distribución interna de la pobreza real muestra, por su parte, que este fenómeno se relaciona en Euskadi con hogares cuya perspectiva de ingresos depende del acceso al empleo. Un 89,6% de las situaciones de pobreza real se vinculan así a hogares con personas presentes en el mercado de trabajo, la cifra más alta del periodo 1996-2012.

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Geografía humana de la crisis en Euskadi

Tasas de pobreza real por presencia en el hogar de personas con ocupación estable o en otra situación de actividad. Población en viviendas familiares (En %) 30,0 25,9 25,0

24,0 21,6

20,4 20,0

15,0

13,9

13,7

11,5 10,0

7,8 5,7

5,0

3,1

2,9 1,2

1,5

1,2

1,0

2000

2004

2008

2012

0,0 1996

ALGUNO ESTABLE

ACTIVOS/AS NO ESTABLES

NO ACTIVOS/AS

Fuente: EPDS.

Un 42,8% de las situaciones consideradas están directamente relacionadas con hogares en los que está presente al menos una persona ocupada. Aunque se reduce respecto a las cifras del 47,4 al 51,8% de 2004 y 2008, una parte sustancial de las personas en situación de pobreza real en 2012 se vinculan a hogares con personas ocupadas. La problemática de los hogares pobres con presencia de personas trabajadoras sigue siendo por tanto relevante en 20127.

El dato más significativo, sin embargo, es que el deterioro observado entre la población en hogares con personas activas, aunque sin acceso a una ocupación estable, se traduce en un peso creciente de estas personas dentro de las situaciones de pobreza real. Después de reducirse su protagonismo de cifras entre el 57 y el 62,6% en el periodo 1996/2000 a un mínimo del 41% en 2004, el papel de este colectivo social en el conjunto de situaciones de pobreza real aumenta al 57,8% en 2008 para recoger a más de tres cuartas partes de las situaciones consideradas en 2012 (76,4%, con un 29,7% atribuible a personas en hogares con alguna ocupación no estable y un 46,8% a personas en hogares en los que todos los activos y activas están en paro).

7 Es probable que esta problemática se incremente con la supresión de la prórroga automática de los convenios colectivos (ultra-actividad).

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Luis Sanzo González

Distribución de la pobreza real por presencia en el hogar de personas con ocupación estable o en otra situación de actividad. Población en viviendas familiares (En %) (

)

100,0 90,0 76,4

80,0 70,0

62,6 57,8

57,0

60,0 50,0

41,0 40,0 30,0

35,2 21,9

21,1

20,7

16,8

20,0

23,8

22,0

20,2

13,1

10,4

10,0 0,0 1996

2000 ALGUNO ESTABLE

2004 ACTIVOS/AS NO ESTABLES

2008

2012

NO ACTIVOS/AS

Fuente: EPDS.

El principal punto en común de los grupos afectados por la pobreza real resulta, en definitiva, la ausencia de ocupación estable en sus personas principales, con independencia de que este factor de riesgo se asocie a la extranjería, la monoparentalidad o, dentro de los grupos familiares centrados en dos o más personas, a la juventud8.

2.2.2. La problemática de la población joven y sus repercusiones en la pobreza infantil Una de las principales debilidades de la sociedad vasca se relaciona con las dificultades a las que se ha enfrentado la población joven de la CAE para emanciparse del sus hogares de origen. Una parte fundamental de estas dificultades para la emancipación se vincula a los problemas de precariedad y pobreza, tanto real como encubierta, que afectan a una parte importante de esta población.

Tres grupos de datos procedentes de la EPDS muestran la situación comparativamente desfavorecida de la población joven en Euskadi y el deterioro de su situación en el periodo de crisis: 8 Un importante elemento subyacente es el nivel de educación, constatándose en general que, a menor nivel de estudios de la persona principal, mayor riesgo de pobreza en los hogares afectados.

Un 91,8% de los casos de pobreza real se asocian en 2012 a hogares encabezados por una persona sin estudios cualificados (FP de Grado Superior o estudios terciarios).

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Geografía humana de la crisis en Euskadi

97

a) En primer lugar, las problemáticas de pobreza inciden más intensamente en los hogares de personas jóvenes.

En 2012, la mayor incidencia de las situaciones de pobreza real corresponde a la población residente en hogares encabezados por una persona menor de 35 años.

Partiendo de cifras relativamente altas en 2004 y 2008, situadas ligeramente por encima del 9%, la EPDS detecta un incremento sustancial de las problemáticas analizadas en 2012, llegando la tasa al 18%. Esta tasa supera incluso los niveles de 11 a 13,5% de 1996 y 2000.

Aunque resulta notablemente inferior, en 2012 la tasa de pobreza real también es comparativamente elevada en hogares de personas entre 35 y 44 años (7,4%). En este caso, la tendencia alcista se observa con anterioridad, pasando la tasa de niveles del 5% en 2000 y 2004 a cifras cercanas al 7,5% tanto en 2008 y 2012. A diferencia de la población en hogares de personas menores de 35 años, la tasa de 2012 resulta sin embargo inferior a la de 1996 (10,8% en aquel año).

Los dos grupos de menores de 45 años comparten un importante rasgo en común y es el deterioro del indicador de pobreza de mantenimiento que se observa a partir de 2004. La tasa de riesgo en la dimensión de ingresos aumenta así, en el caso de la población en hogares de menores de 35 años, del 8,8% de 2004 al 11,8% de 2008 y el 19,7% de 2012; el incremento es del 7,4 al 8,4 y el 10% en el caso de la población en hogares encabezados por personas entre 35 y 44 años. En ambos casos, no obstante, la tasa de pobreza de acumulación se aleja sustancialmente de la tasa de pobreza real, situándose en niveles mínimos del 1,7% en los hogares de adultos entre 35 y 44 años. En los hogares de personas más jóvenes, la tasa pasa del 2,7 al 3,9% entre 2008 y 2012 pero manteniéndose en niveles muy alejados de las cifras de 10,2 a 11,4% de 2000 y 2004.

Frente a las tasas de pobreza real superiores a la media vasca de los hogares de personas menores de 45 años, la tasa de la población en hogares de personas mayores de 45 años se mantiene en niveles bajos, con un 2,9% en 2012 que resulta sustancialmente inferior al 7,9% de 1996. Salvo el ligero repunte ligado a la crisis del último periodo, con un mínimo de 2,2% en 2008, en este grupo desciende de forma continuada la tasa de pobreza a partir de 1996.

La dinámica señalada se traduce en un sustancial cambio interno en la distribución de la pobreza. Mientras un 63,9% de las personas en situación de pobreza real residían en hogares de personas mayores de 45 años en 1996, proporción todavía superior al 50% en 2004, más del 60% de las problemáticas señaladas se vinculan a hogares de personas menores de 45 años en 2008 y 2012. Dentro de este grupo, en 2012 un 30,6% de las problemáticas se detectan en hogares de personas menores de 35 años, una población que en 1996 sólo aportaba un 9,5% de los casos de pobreza real.

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Luis Sanzo González

Tasas de pobreza real por edad de la persona principal del hogar.

Población en viviendas familiares (En %) 20,0 18,0

18,0 16,0 13,5

14,0 11,0

12,0

10,8

10,0

9,4

9,1

7,6

8,0

7,4

7,9

6,0

5,0

4,0

4,5

5,2

3,5 2,0

2,9

2,2

0,0 1996

2000

2004

< 34 años

2008

<35-44 años

2012

>= 45 años

Fuente: EPDS.

Distribución de la pobreza real por edad de la persona principal del hogar.

Población en viviendas familiares (En %) 100,0 90,0 80,0 70,0

63,9

63,5

60,0

53,1 45,5

50,0

35,9

40,0 26,7

30,0

16,3

20,0 10,0

22,1

20,2

37,8 30,6 31,5

24,8 18,6

9,5

0,0 1996

2000 < 34 años

Fuente: EPDS.

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2004 <35-44 años

2008 >= 45 años

2012

Geografía humana de la crisis en Euskadi

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b) La tendencia alcista de la pobreza en hogares jóvenes y el peso creciente de estos hogares en las situaciones de pobreza real se vincula en buena medida al impacto que la crisis está teniendo en la población joven que, de forma masiva, accede a una vida independiente en el periodo de crecimiento económico. Debe señalarse, en este sentido, que se reduce de forma llamativa el volumen de población de 18 a 44 años no emancipada a partir del año 2000, pasando el colectivo de referencia de 524.889 personas en aquel año a 436.507 en 2004 y 338.787 en 2008 (312.987 en 2012).

El periodo de crecimiento anterior a 2008 contribuye por tanto a que afloren bolsas previas de pobreza encubierta en la población joven. Las circunstancias económicas favorables ayudan a reducir el impacto social del proceso pero no pueden ocultarlo por completo. Así, en pleno boom económico, se constata un notable incremento de la tasa de pobreza de acumulación de la población menor de 35 años a primeros de siglo, aumentando de apenas un 2% en 1996 a un 11,4% en 2000, manteniéndose todavía la tasa en un 10,2% en 2004. El agravamiento de la situación económica en la segunda mitad de la década se traduce pronto en cifras de pobreza de mantenimiento al alza en 2008 en los hogares de personas menores de 45 años.

Pero este desplazamiento hacia las formas de pobreza manifiestas, en paralelo al proceso de emancipación del periodo, viene acompañado de una notable caída de las cifras absolutas de pobreza encubierta en los primeros años del nuevo siglo. Aunque el impacto en cifras absolutas de la problemática de la pobreza vuelve a repuntar entre 2008 y 2012, pasando de afectar a 23.431 personas en 2008 a 38.829 en 2012, esta última cifra resulta claramente inferior a los niveles cercanos a las 60.000 personas de 2000 y 2004.

La diferencia no sólo se vincula a la caída del volumen de población no emancipada de 18 a 44 años sino a un menor riesgo de pobreza encubierta entre la población que, deseando acceder a una vida independiente, señala no poder hacerlo por falta de recursos suficientes (50,6% en 2012 frente a 61,3% en 2004 y 75,5% en el año 2000). Aún así, el riesgo de pobreza de mantenimiento que afecta a la población dispuesta a emanciparse del actual hogar también refleja el impacto de la crisis, aumentando con fuerza en 2012 desde el 32,4% de 2008.

Considerando la edad de las personas afectadas por la pobreza encubierta en 2012, se constata que un 79,2% de ellas tienen menos de 35 años, proporción que aumenta al 95,5% al considerar a las personas entre 35 y 44 años. La pobreza encubierta sigue afectando ante todo, por tanto, a los grupos de mayor riesgo de pobreza real. En los próximos años seguirá, por ello, constituyendo un factor limitativo de la capacidad de reducción de las formas de mayor precariedad económica en la población adulta joven.

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Luis Sanzo González

Evolución del número de personas con problemas de pobreza encubierta (En cifras absolutas) 70.000

60.082 60.000

58.017

50.000

38.829 40.000

23.431

30.000 20.000 10.000 0 2000

2004

2008

2012

Fuente: EPDS.

En cuanto a las razones que están en el origen de las dificultades de emancipación entre las 38.829 personas afectadas en 2012, se comprueba que los problemas asociados a la falta de un empleo adecuado o a la inestabilidad en el trabajo se consolidan como los principales obstáculos para la emancipación.

Este tipo de problemáticas laborales es citado como primera limitación por un 68,4% de las personas analizadas, por encima del 17,8% asociado a las dificultades para la cobertura de las necesidades básicas en caso de acceder a una vida independiente y del 6,5% atribuible a la ausencia de vivienda. No obstante, estas dos últimas problemáticas están bien presentes, actuando como claros elementos limitativos de la emancipación. Un 88,3% de las personas afectadas señala así carecer de ingresos suficientes para hacer frente a las necesidades básicas y un 88% carece de vivienda. c) Detrás del mayor impacto de las formas manifiestas y encubiertas de pobreza en la población adulta joven subyace la elevada tasa de pobreza individual que afecta en Euskadi a este colectivo. Teniendo en cuenta el indicador de pobreza individual potencial utilizado por la EPDS9, un 41,9% de la po9 En la EPDS la presencia de situaciones individuales de riesgo de pobreza en la dimensión de mantenimiento (ingresos) se determina aplicando a cada persona residente de la CAE, teniendo en cuenta estrictamente sus ingresos personales, los umbrales de pobreza que corresponden a las personas solas en la aproximación metodológica general. En sentido estricto, el indicador refleja el nivel de riesgo individual que supondría para la población acceder en solitario a una vida independiente.

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101

Geografía humana de la crisis en Euskadi

blación adulta no estudiante menor de 35 años se encontraría en situación de pobreza de ingresos en el caso de acceder a una vida independiente en solitario por un 27,1% entre las personas mayores de esa edad. En la población joven, la tasa aumenta de forma llamativa desde el mínimo del 28,5% registrado en 2008, situándose en niveles cercanos a los del año 2000 (42,3%), sólo claramente por debajo del 57,9% de 1996. En cambio, entre 2008 y 2012 se mantiene la tendencia descendente continuada que caracteriza a la población mayor de 35 años desde el máximo del 47,7% observado por la EPDS en 1996. El repunte alcista de la tasa individual de la población joven resulta así un rasgo característico de la actual crisis de empleo.

Tasas de pobreza de mantenimiento individuales por edad.

Población en viviendas familiares (En %) 60,0

57,9

55,0 50,0 48,6 45,0

45,0

42,3

41,9

42,0

40,0

34,5 35,0

36,7 35,7

30,5

30,0 28,5

27,5

25,0

28,4

25,4 23,1

20,0 1996

2000 < 34 años

2004 <35-44 años

2008

2012

>= 45 años

Fuente: EPDS.

Aunque la tasa de riesgo se mantiene por encima en el caso de las mujeres menores de 35 años (46,5%, en nítido avance respecto al mínimo del 36,5% de 2008), el mayor impacto de la crisis en la población joven corresponde al colectivo masculino. En este caso, después de alcanzar un mínimo del 20,9% en 2008, la tasa de riesgo aumenta bruscamente hasta el 37,1%, una cifra que supera todos los registros del periodo 2000-2008 y que sólo se queda por debajo del 49,2% de 1996.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

102

Luis Sanzo González

Los datos revelan en definitiva que, entre 2008 y 2012, aumenta de forma muy llamativa el impacto de la pobreza entre la población más joven de Euskadi.

El fuerte incremento de la pobreza individual potencial determina un repunte de la pobreza encubierta y, de forma particularmente llamativa, de la pobreza real en los hogares constituidos. La situación de los hogares de personas menores de 35 años destaca en este contexto por una problemática especial, asociada a dos hechos complementarios. Por una parte, entre 2008 y 2012 se detecta un incremento sustancial de la tasa de pobreza real que no se detecta en el resto de grupos poblacionales. Por otra, se comprueba que se trata del único caso en el que la tasa de pobreza real de 2012 resulta la más elevada para el periodo 1996-2012.

De hecho, en el conjunto de la población en función de su propia edad, los dos rasgos señalados —un aumento sustancial del impacto de la pobreza real entre 2008 y 2012 y unas tasas actuales superiores a las de 1996— sólo se detectan entre las personas de 25 a 34 años. En este caso, el impacto de la pobreza real pasa del 4% de 2008 a un 8,7% en 2012, superior al 7,8% de 1996.

Esta realidad se vincula a su vez al repunte alcista de la tasa de pobreza real entre la población menor de 15 años, pasando el indicador de 7,4 a 9,5% entre 2008 y 2012. En términos de la variable de edad personal, esta población infantil y adolescente constituye el único grupo con una tasa de pobreza superior al de las personas de 25 a 34 años. La interrelación entre ambos procesos se perfila claramente cuando se constata que constituyen los únicos dos grandes grupos de edad en superar el umbral del 8% de pobreza real en 2012.

2.2.3. La problemática de las mujeres (elevadas tasas de pobreza en las familias monoparentales y en las personas solas menores de 65 años) y la extensión de las dificultades a la población masculina La mayor estabilidad del empleo femenino en los últimos años oculta la persistencia de algunos desequilibrios básicos respecto a la población trabajadora masculina. Entre las limitaciones más destacadas destaca un nivel de ingresos medios por actividad económica inferior al del hombre. En la población ocupada de 16 a 64 años, el CMT-2011 sitúa por ejemplo los ingresos medios de las mujeres en un 80,4% de los correspondientes a la población ocupada masculina. Aunque esta realidad se vincula al menor número de horas medias trabajadas por la mujer, la distancia se agranda al considerar las todavía menores tasas de empleo de la población femenina. Estas diferencias se traducen en niveles de riesgo de pobreza individual muy superiores entre la población femenina.

Los datos relativos al impacto de la pobreza en la dimensión de mantenimiento (ingresos), medida en función de los recursos estrictamente personales, revelan el fuerte impacto de las situaciones de riesgo entre las mujeres. Mientras el riesgo de pobreza individual afecta en 2012 a un 15,5% de los hombres, la proporción es del 43,1% entre las mujeres.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

103

Geografía humana de la crisis en Euskadi

Llama la atención, además, la ausencia de diferencias sustanciales en función de la edad en la población femenina. De esta forma, si el riesgo de pobreza individual es del 46,5% entre las mujeres menores de 35 años, se sitúa en el 42,3% en las mayores de esa edad. En cambio, entre los hombres, la tasa de riesgo de pobreza sólo se sitúa en niveles tan elevados entre los menores de 35 años, con un 37,1%, limitándose al 10,2% entre los hombres de 35 y más años10.

Se observa no obstante una mejora a largo plazo de los indicadores femeninos que se mantiene desde 1996. De esta forma, la tasa de pobreza individual en caso de acceso a una vida independiente en solitario se reduce de forma continuada en la población adulta femenina no estudiante desde el 71% de 1996 al 43,1% actual. La tendencia sólo se altera con la crisis en el caso de las mujeres menores de 35 años, con un repunte de la tasa del 36,5 al 46,5% entre 2008 y 2012, cifra inferior sin embargo a los indicadores superiores al 55% de 1996 y 2000.

Tasas de pobreza de mantenimiento individuales por sexo y edad.

Población en viviendas familiares (En %) 80,0 72,1 70,0 67,9

60,8

60,0 50,0

49,2

56,6

55,4

48,5

46,5

48,8

42,3

40,0 31,1 30,0 20,0

19,9

20,9

17,0

10,2

7,2

7,8

10,0

37,1

36,5 21,7

0,0 1996 Hombres < 35 años

2000 Mujeres < 35 años

2004

2008

Hombres >= 35 años

2012 Mujeres >= 35 años

Fuente: EPDS.

10 Los datos presentados resultan ilustrativos de lo que supone el riesgo de pobreza como elemento explicativo de las dificultades de la población joven para acceder a los procesos de acceso a una vida independiente y mantener un comportamiento demográfico estable. La problemática es tanto más llamativa como que afecta de forma especial a las mujeres, las principales protagonistas de los procesos reproductivos.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

104

Luis Sanzo González

Las altas tasas de riesgo individual de la población femenina explican las elevadas tasas de pobreza que afectan a determinados tipos de hogar en los que el peso de la mujer resulta determinante. Centrando el análisis en la población en hogares no encabezados por población extranjera procedente de fuera de la Unión Europea, esto es particularmente llamativo en el caso de las familias monoparentales, con un 19,1% de las personas vinculadas a familias de este tipo y encabezadas por mujeres en situación de pobreza real en 2012, una tasa en constante progresión además desde el años 2000. La incidencia de la pobreza real también es claramente superior a la media en el caso de las mujeres solas menores de 65 años (8,8%).

Aunque en 2012 las tasas resultan todavía algo más elevadas en los tipos de hogares considerados cuando la persona de referencia del hogar es una mujer, el periodo 2008-2012 no destaca sin embargo por tener un impacto negativo determinante en estos tipos de hogares. En el contexto alcista a largo plazo de las tasas de pobreza real que afecta a las familias monoparentales encabezadas por mujeres, el actual cuatrienio de crisis destaca más bien por una evidente ralentización del deterioro. Así, el indicador de pobreza real en este grupo pasa de un 8,6% en 2000 a un 18% en 2008 para aumentar apenas en torno a un punto en 2012, alcanzando la tasa el actual 19,1%. En el caso de las mujeres solas menores de 65 años, el periodo 2008-2012 consolida incluso la tendencia previa a la caída de las tasas, pasando el indicador de 14,5 a 8,8% en el periodo de referencia.

En cambio, la crisis se traduce en un notable deterioro de la posición de este tipo de hogares cuando están bajo la responsabilidad de un hombre, en un proceso que sin embargo ya se vislumbra entre 2004 y 2008. De cifras prácticamente nulas en 2000 y 2004, la tasa de pobreza de las familias monoparentales encabezadas por un hombre aumenta así a un 7,4% en 2008 y a un 18,2% en 2012. En el caso de los hombres solos menores de 65 años, después de caer de un 12% a un 6,8% entre 1996 y 2004, el indicador alcanza un 8,2% en 2008 y un 8,6% en 2012. En ambos casos, la dinámica observada se traduce en 2012 en una práctica convergencia en el impacto de la pobreza real en los tipos de hogares considerados en función del sexo de la persona principal.

El único tipo de hogares en el que se consolida con claridad la mejor evolución masculina es el de los hogares encabezados por personas mayores de 65 años. En este caso, mientras la tasa de pobreza real repunta del 2,4 al 3,1% entre 2008 y 2012 en los hogares encabezados por mujeres, en aquellos con una persona principal de sexo masculino se alcanza el mínimo del periodo 1996-2012, con una tasa del 1%. La mejora observada respecto a las cifras de 1996 resulta sin embargo decisiva en todos los casos, en particular en la mujer, con una tasa del 14,1% en aquel año por 8,4% en los hogares de hombres mayores de 65 años. El ligero deterioro del cuatrienio 2008-2012 no implica por tanto un cambio cualitativo decisivo en el proceso de convergencia, en un contexto general de baja incidencia de la pobreza, que caracteriza a la población residente en hogares de personas mayores.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

105

Geografía humana de la crisis en Euskadi

Tasas de pobreza de real por tipo de hogar (excepto grupos familiares < 65 años y hogares de personas de países que no pertenecen a la UE).

Población en viviendas familiares (En %) 25,0

19,0

20,0

19,1

18,0

18,2

16,7 15,0

14,5

14,0

9,9 8,6

10,0

8,9

8,6

8,0 5,0

0,0

8,8

8,2

6,8

7,4

3,0

2,8

2,4 1,1

0,0

0,0

2000

2004

3,1 1,0

2008

2012

Monoparental Mujer

Monoparental Hombre

Mujeres solas < 65

Hombres solos < 65 años

Mujeres > 65

Hombres > 65

Fuente: EPDS.

2.2.4. La problemática de la población extranjera En Euskadi, uno de los principales factores determinantes de la dinámica de la pobreza es la asociación entre este fenómeno y la inmigración extranjera, comprobándose que la incidencia de las distintas formas de pobreza y precariedad sigue resultando muy superior entre la población residente en hogares encabezados por una persona extranjera. Mientras la tasa de pobreza real sólo aumenta de un 2,9 a un 3,3% en el periodo 2008-2012 entre la población con nacionalidad del Estado, el incremento es del 27,7 al 32% entre la residente en hogares de población extranjera.

Esta realidad no tiene sin embargo su origen en los últimos cuatro años, observándose una tendencia alcista continuada de la pobreza real en la población extranjera desde el año 2000. Situada la tasa en un 14,1% en 2000, se observa un salto adelante destacado en 2004 que coloca el indicador en el 26,4%. Después de crecer hasta el 27,7% en 2008, el aumento que sitúa la tasa en el 32% en 2012 resulta por tanto menor al observado entre 2000 y 2004.

El principal elemento explicativo de la situación observada es el impacto diferencial de la pobreza de mantenimiento: 34,3 frente a 5,3% en la población Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

106

Luis Sanzo González

nacional. Este indicador, que ya había subido de 19,7 a 21,9% entre 2000 y 2004, pasa a 28,5% en 2008 y a 34,3% en 2012. En fuerte contraste, la tasa de la población nacional, aunque al alza respecto al 4,4% de 2008, resulta similar a la de 2004 (5,1%) e inferior a la del año 2000 (7,8%).

Tasas de pobreza real por nacionalidad de la persona principal del hogar.

Población en viviendas familiares (En %) 35,0 32,0

30,0

27,7

26,4

25,0 20,0 14,1

15,0 10,0

5,1

5,0

4,5

5,1

5,3

4,2

3,8

3,3

2,9

0,0 2000

2004 Nacional

2008 Extranjero/a

2012 Total

Fuente: EPDS.

También aumenta el impacto de la pobreza de acumulación en los hogares de población extranjera (de 3,4 a 4,5% entre 2008 y 2012), en contraste con la tendencia descendente de la población nacional (de 1,4 a 1,2%). Sin embargo, la problemática asociada a la pobreza de acumulación, reflejo de las condiciones de vida a largo plazo y del acceso a un patrimonio mínimo de reserva, muestra una situación relativamente positiva en este colectivo extranjero, evidencia de su alta capacidad de adaptación al entorno. De esta forma, la cifra de 2012 resulta sustancialmente inferior no sólo al 25,9% de 2000 sino al 17,6% de 2004.

La dinámica observada se traduce en cualquier caso en un incremento notable del peso relativo, en el conjunto de las situaciones de pobreza real, de las personas en hogares de una persona de nacionalidad extranjera. De apenas un 2,7% del total en el año 2000, la proporción llega al 17,1% en 2004 para saltar al 34,1% en 2008 y al 41,2% en 2012.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

107

Geografía humana de la crisis en Euskadi

Tasas de pobreza de mantenimiento y acumulación por nacionalidad de la persona principal del hogar.

Población en viviendas familiares (En %) 40,0 35,0 34,3 30,0 25,0 20,0

28,5 25,9 21,9 19,7

17,6

15,0 10,0 5,0

7,8 5,1 4,0

5,3

4,4

3,2

1,4

4,5 1,2

3,4

0,0 2000

2004

2008

Mantenimiento Nacional Acumulación Nacional

2012

Mantenimiento Extranjero/a Acumulación Extranjero

Fuente: EPDS.

Distribución de la pobreza real por nacionalidad de la persona principal del hogar.

Población en viviendas familiares (En %) 100,0

97,3

90,0

82,9

80,0 65,9

70,0

58,8

60,0 50,0

41,2

40,0

34,1

30,0 17,1

20,0 10,0

2,7

0,0 2000

2004 Nacional

2008

2012

Extranjero/a

Fuente: EPDS.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

108

Luis Sanzo González

2.2.5. La polarización de la sociedad vasca en la escala pobreza/bienestar Teniendo en cuenta de forma sintética los principales rasgos sociodemográficos de las personas principales de los hogares vascos, puede comprobarse la nítida polarización que, en torno al impacto de la pobreza real, caracteriza a la sociedad vasca. En la parte negativa, una serie de colectivos destacan por tasas iguales o superiores al 15% en 2012. Ordenados en función de su impacto relativo en la distribución de las realidades de pobreza analizadas, los tres principales tipos de hogares afectados por la pobreza real destacan por los siguientes rasgos específicos: a) Hogares cuya persona de referencia ostenta una nacionalidad correspondiente a un estado no perteneciente a la Unión Europea. La población en este tipo de hogares recoge el 36% de las situaciones de pobreza analizadas. La tasa de pobreza real alcanza en esta población el 37,3%, en avance respecto al 34,5% de 2008. b) Grupos familiares con una persona de referencia que no se encuentra ocupada con carácter estable y tiene menos de 45 años. La población en este tipo de hogares recoge el 18,2% de las situaciones analizadas.

La tasa de pobreza real es del 19%, en línea en este caso con el 19,1% de 2008. c) Familias monoparentales encabezadas por una mujer que no dispone de una ocupación estable. El colectivo residente en este tipo de familias supone un 14,9% de la población afectada por la pobreza real. Su tasa de pobreza real es del 36,3%, claramente por encima del 27,9% de 2008.

El principal colectivo afectado se relaciona con personas principales menores de 45 años, con una tasa de pobreza real del 63,8% (60,7% en 2008) y una contribución del 10,2% al conjunto de situaciones de pobreza real. En términos relativos, sin embargo, el principal deterioro detectado corresponde a este tipo de familias monoparentales cuando están encabezadas por una mujer mayor de 45 años. En este caso, la tasa de pobreza real aumenta del 9,7 al 18,8% entre 2008 y 2012.

Otros colectivos también superan en 2008 una tasa de pobreza real del 15% pero con un impacto mucho más limitado en la distribución de las situaciones consideradas. En este caso, los hogares están encabezados por personas de referencia con los siguientes rasgos: — Mujeres solas que se encuentran económicamente activas pero que no están ocupadas con carácter estable. Este tipo de mujeres supone un 3% del total de casos de pobreza analizados. La tasa de pobreza real es del 21,1%, en descenso respecto al 24,4% de 2008. La caída se vincula a las mujeres mayores de 45 años (de 30,1 a 23,3%), aumentando sustancial-

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

109

mente en cambio la incidencia de la pobreza real entre las menores de 45 años (de 5,4 a 16,1%).

— Hombres solos activos y no ocupados con carácter estable. Este colectivo masculino recoge un 2,9% del total de casos de pobreza considerados. Su tasa de pobreza real es del 22,6%, en línea también descendente respecto al 24,1% de 2012.

— Hombres responsables de una familia monoparental. Recogen un 3,8% de los casos de pobreza analizados. La tasa de pobreza real aumenta de forma significativa en este grupo, pasando en el cuatrienio 2008-2012 de un 7,4 a un 18,2%.

En conjunto, las personas vinculadas a los grupos definidos representan un 78,9% de los casos de pobreza real detectados en 2012, por encima del 68,6% de 2008. La tasa de pobreza real conjunta entre las personas relacionadas con los distintos grupos analizados aumenta del 25,4 al 28% en el cuatrienio 2008-2012.

En total contraste, las tasas de pobreza real resultan iguales o inferiores al 1% entre los colectivos con menor nivel de riesgo, incluyendo a los grupos familiares encabezados por personas con ocupación estable, las personas solas en esta misma situación de actividad y los hogares que tienen como persona de referencia del hogar a un hombre mayor de 65 años. Las tasas de pobreza real tienden en general a reducirse en la población de este tipo de hogares, cayendo Evolución de la incidencia de la pobreza real por grandes grupos sociales (En %)

Fuente: EPDS.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

Distribución de las situaciones de pobreza real por grandes grupos sociales (En %)

Fuente: EPDS.

GRUPO 1

GRUPO 2

Fam.monoparentales PP mujer sin ocupación estable

Fam. monoparentales PP mujer ocupada estable

Fam.monoparentales PP hombre

Grupos familiares PP >= 45 años sin ocupación estable

Personas solas en edad activa sin ocupación estable

Mujeres > 65 años

Grupos familiares PP < 45 años sin ocupación estable

GRUPO 3

PP países no UE

Personas solas en edad activa con ocupación estable Grupos familiares PP con ocupación estable Hombres> 65 años

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

111

del 1,1 al 0,7% en el conjunto de personas vinculadas a ellos en el cuatrienio 2008-2012. Los hogares de referencia apenas suponen un 8,7% del total de casos de pobreza real en 2012, en nítida caída respecto al 18,4% de 2008.

Aunque igualmente bajas en términos comparativos, las cifras se sitúan entre el 2,5 y el 4% en el caso de grupos familiares encabezados por personas de más de 45 años sin acceso a una ocupación estable, en las familias monoparentales de mujeres con ocupación estable y entre los hogares cuya persona de referencia es una mujer mayor de 65 años. Salvo en el colectivo de familias monoparentales señalado, donde se observa una caída del 6,9 al 2,7%, en los otros casos aumenta de forma moderada la tasa de pobreza real entre 2008 y 2012 (del 2,8 al 3,9% en los grupos familiares de personas mayores de 45 años sin ocupación estable y del 2,4 al 3,1% entre las personas vinculadas a hogares encabezados por una mujer mayor de 65 años).

En conjunto, la pobreza real aumenta en estos tres grupos del 3 al 3,5% en el cuatrienio de referencia. A pesar de ello, su peso en la distribución de las personas en situación de pobreza real se reduce del 13,1% de 2008 al 12,4% de 2012.

Aunque los datos presentados revelan una profundización en la polarización de la sociedad vasca entre 2008 y 2012, deben introducirse no obstante dos matices en el análisis. Por una parte, el sistema de garantía de ingresos de la CAE tiene una importancia destacada en la prevención del empobrecimiento. Aunque no es capaz de eliminar todos los problemas de pobreza, los reduce de forma muy notable, permitiendo que los resultados de la CAE sean competitivos con los de otros modelos sociales europeos a pesar de sufrir Euskadi de forma más intensa la crisis que los países del norte de Europa. Las tasas de pobreza real remontan entre 2008 y 2012 pero no hasta el punto de devolver a Euskadi a los niveles de pobreza real de finales del pasado siglo. Es preciso reconocer, además, que este sistema de garantía trata precisamente de mitigar las consecuencias de un proceso de polarización que viene de antes (los principales sectores afectados son los mismos en 2012 que en 2008 y años anteriores, no variando sino su volumen cuantitativo).

Por otra parte, es cierto que se reduce el peso de los grupos intermedios en la escala pobreza/bienestar, pasando los grupos en bienestar con riesgo o en posición de bienestar casi completo pero no total de un 59,9% en 2008 a un 52,5% en 2012. Pero mientras los grupos en ausencia de bienestar real sólo aumentan alrededor de 2 puntos (de 8,2 a 10,1%), el colectivo en posición de completo bienestar aumenta de 32 a 37,4%.

Resulta por tanto conveniente resaltar el papel del sistema de protección en la prevención de las consecuencias de una polarización que tiende a ser estructural, que se desarrolla con anterioridad a la crisis de 2008 y que se matiza en gran medida gracias a la existencia del sistema de garantía de ingresos.

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Luis Sanzo González

Evolución de la incidencia de las principales situaciones en la escala de pobreza/precariedad real. 1996-2012 (En %)

Fuente: EPDS.

3. La dimensión territorial de la crisis Un aspecto importante de la crisis es el análisis de su dimensión territorial.

A este respecto, debe señalarse de partida que, en comparación con 1996, las cifras de pobreza real de los núcleos de mayor población de la comunidad muestran una mejora en 2012. Aunque repunta hasta el 6,1% en 2012, la tasa conjunta de pobreza real de las zonas más urbanas de Euskadi resulta muy inferior en este año al 10,5% registrado en 1996. La caída más llamativa se produce en el año 2000, con un registro del 5,9% que se ve prolongado hasta el mínimo del 4,9% de 2008.

La evolución observada se traduce en una significativa convergencia de las tasas de pobreza real en las zonas más y menos urbanizadas de la CAE. La diferencia de 7,5 puntos existente en 1996 en perjuicio de las áreas de mayor desarrollo urbano (10,5 frente a 3%) se reduce a niveles de 2,6 a 3,2 puntos a partir del año 2000, consolidándose estos niveles en 2012 (6,1 frente a 2,9%).

El mantenimiento en 2012 del proceso de reducción del diferencial alcanzado en el periodo 1996-2000 se debe a que las zonas urbanas tienden a resistir comparativamente mejor el impacto de la crisis. Así, entre 2008 y 2012, el aumento del número de personas en situación de pobreza real es del 23,1% en las zonas urbanas por 69,5% en las áreas menos urbanizadas, muy condicionadas por la crisis de un sector industrial que tiene mayor presencia relativa en ellas.

La clave de la favorable evolución de las zonas con mayor desarrollo urbano de la CAE puede encontrarse en la tendencia descendente de las tasas que se obLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

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serva de forma prácticamente continuada entre 1996 y 2008 en el área de Bilbao. En este caso, la tasa se reduce de 12,5% en 1996 a 9,1% en 2000 y a cifras cercanas al 6% en 2004 y 2008. Aunque repunta de forma moderada hasta el 7,1% en 2012, la incidencia de la pobreza real en el área de Bilbao es inferior en este último año a la existente a finales del pasado siglo.

En la zona considerada, resulta decisiva la dinámica observada en Margen Izquierda, comarca que pasa de ser la más afectada por la pobreza real en 1996, con una tasa del 14,1%, a niveles del 5,6 al 5,8% en 2008 y 2012. La caída es igualmente muy sustancial, del 12% de 1996 al 5,1% de 2012, en Margen Derecha. Únicamente la tasa del municipio de Bilbao se acerca en 2012 a la de 1996 (9,5% por 11%, respectivamente).

A pesar de la significativa reducción histórica del impacto de la pobreza y de la precariedad en el área de Bilbao, se detecta un cambio de tendencia en zonas como Margen Izquierda que puede remontarse hasta mediados de la primera década del siglo xxi. Así, por ejemplo, después de caer del 14,1 al 4% entre 1996 y 2004, la tasa de pobreza real de la comarca repunta hasta el 5,6% en 2008, alcanzando un 5,8% en 2012.

Pero es en las zonas urbanas de Gasteiz y Donostialdea donde el repunte temprano de las tasas de pobreza real resulta más significativo, adelantándose incluso a primeros de siglo. En Gasteiz, tras desplomarse casi por completo el indicador de pobreza real entre 1996 y 2000 (del 9,7 al 1,1%), a partir de ese año se observa una tendencia alcista continuada que, acelerándose a partir de 2004, acaba situando la tasa en un 6,2% en 2012. La dinámica de Donostialdea resulta similar: tras caer de 6,8 a 2,4% entre 1996 y 2000, la tendencia alcista predomina a partir de ese año hasta alcanzarse cifras de 3,1 y 4,1% de pobreza real en 2008 y 2012.

Los datos muestran por tanto que la evolución de los indicadores de Gasteiz y Donostialdea (así como, a partir de 2004, de Margen Izquierda) se ve afectada por un nítido cambio de tendencia en el nuevo siglo, marcado por el repunte de las formas de pobreza real, una tendencia que en menor medida se extiende a las situaciones de ausencia de bienestar.

Esto no debe oscurecer sin embargo algunos elementos positivos diferenciales en las dos comarcas analizadas. Por una parte, las tasas de partida eran en general claramente inferiores a mediados de los años 90 a las del área de Bilbao, caracterizándose además por una notable caída entre 1996 y 2000. De esta forma, la evolución observada no supone que las tasas de pobreza real del año 2012 se acerquen en Gasteiz o Donostialdea a las del año 1996, resultando todavía inferiores en la actualidad a las de las comarcas más urbanizadas de Bizkaia. Sin embargo, dada la buena dinámica comparada de las grandes zonas urbanas de este territorio, la evolución reciente se traduce en una reducción sustancial de las diferencias existentes en 1996. De esta forma, si la tasa de pobreza real del área de Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

114

Luis Sanzo González

Bilbao era en 1996 superior en 2,8 puntos a la de Gasteiz y en 5,7 a la de Donostialdea, la diferencia se reduce en 2012 a 0,9 y 3 puntos.

Otro aspecto positivo a destacar es que, en algunos casos, el repunte de las tasas asociado a la crisis reciente no supera el impacto que tiene la fase inicial de inmigración extranjera y la salida masiva de población joven a la vida independiente en el aumento de las cifras de pobreza del periodo 2000-2004. De esta forma, la tasa de pobreza real de 2012 es algo inferior a la de 2004 en Donostialdea (4,1 por 4,8%), a diferencia de Gasteiz donde 2012 muestra una tasa claramente superior a la de 2004 (6,2% por 4,4%). El incremento continuado de las tasas de pobreza real desde principios de siglo se conforma así en uno de los rasgos característicos de la evolución de la precariedad en Gasteiz, en un contexto de partida caracterizado no obstante por el nivel más bajo de incidencia del fenómeno en la CAE a finales del pasado siglo.

Evolución de la tasa de pobreza real en Euskadi por zonas según grado de urbanización. Años 1996 a 2012 (Datos en %) 15,0 12,5 12,0 10,5 9,7 9,1 9,0 6,2

7,1

6,8 6,0 5,9

6,0 4,4

6,1

5,9 5,1 4,9

4,8 4,1 3,1

2,4

3,0

3,0 2,7 2,5

2,4

2,9 1,8

1,1 0,0 Gasteiz

Donostialdea

1996

2000

Área Bilbao

2004

MÁS URBANA

2008

RESTO

2012

Fuente: EPDS.

Considerando la dinámica interna de la buena evolución a partir de 1996 del área de Bilbao en los indicadores de pobreza real, se constata que ésta se fundamenta en una caída continuada hasta 2008 de las tasas de pobreza de mantenimiento (de 17,5 a 7,4%), con un repunte moderado en 2012 (8,5%), así como en la caída a largo plazo de la tasa de pobreza de acumulación a partir del año 2000 (de 7,4 a 2,2%, repuntando sin embargo en 2000 desde el 4% de 1996).

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

115

Geografía humana de la crisis en Euskadi

Por su parte, la tendencia alcista que a partir de primeros de siglo se observa en los indicadores de pobreza real de otras grandes zonas urbanas de la CAE se vincula ante todo al incremento prácticamente continuado de la pobreza de mantenimiento en estas zonas a partir de 2000 o 2004. Este fenómeno caracteriza a Gasteiz (de 3,3 a 7,4% entre 2000 y 2012 después de una caída desde el 12,5% de 1996) y Donostialdea (de 4,6 a 6,9% entre 2004 y 2012, partiendo de un 12,8% en 1996). Se mantiene en cambio hasta 2008 la caída del indicador de pobreza de mantenimiento en Margen Izquierda.

El aumento de la pobreza de acumulación que se detecta entre 2000 y 2004 en Gasteiz y Donostialdea (de 0,4 a 3,1% y de 2,4 a 3,1%) también contribuye al incremento de la pobreza real en ese cuatrienio. Pero, en esta dimensión de la pobreza, las cifras de 2012 resultan inferiores a las de 2004 en las dos comarcas consideradas.

Evolución de la tasa de pobreza de mantenimiento en Euskadi por zonas según grado de urbanización. Años 1996 a 2012 (Datos en %) Zonas

1996

2000

2004

2008

2012

Gasteiz Donostialdea Área Bilbao MÁS URBANA RESTO

12,5 12,8 17,5 15,5 6,3

3,3 6,2 11,7 8,8 5,0

4,4 4,6 7,6 6,2 3,5

6,1 4,7 7,4 6,4 3,3

7,4 6,9 8,5 7,9 5,4

TOTAL

13,3

7,9

5,6

5,7

7,3

Fuente: EPDS.

Evolución de la tasa de pobreza de acumulación en Euskadi por zonas según grado de urbanización. Años 1996 a 2012 (Datos en %) Zonas

1996

2000

2004

2008

2012

Gasteiz Donostialdea Área Bilbao MÁS URBANA RESTO

4,8 2,6 4,0 3,7 3,1

,4 2,4 7,4 4,9 2,3

3,1 3,1 5,0 4,2 1,7

1,7 ,4 2,4 1,7 ,9

1,3 ,8 2,2 1,6 ,9

TOTAL

3,6

4,2

3,6

1,5

1,4

Fuente: EPDS.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

116

Luis Sanzo González

A pesar de los límites observados, la buena posición de partida de Gasteiz y Donostialdea en 1996 y 2000, así como el impacto del sistema de prestaciones —en particular en las zonas de Bizkaia más afectadas por los procesos de reconversión industrial de los años 70 y 80—, son dos aspectos que contribuyen a explicar la posición más favorecida de Euskadi en el contexto español en términos del impacto de las situaciones de pobreza real.

Las principales diferencias respecto a España son una incidencia menor de las situaciones de pobreza real existentes con anterioridad a la crisis y una mejor respuesta de las comarcas vascas ante ella. La capacidad de resistencia ante la crisis resulta particularmente elevada en las zonas urbanas de Bizkaia, con un modelo de desarrollo más centrado en el sector servicios y con un mayor nivel de acceso histórico al sistema de garantía de ingresos.

Con el objetivo de perfilar cuál es el origen de la distinta evolución observada en las tasas de pobreza en las zonas urbanas de Euskadi y de España, resulta de interés considerar los factores subyacentes a la evolución de la tasa de pobreza real en Euskadi entre 1996 y 2012, periodo en el que el indicador se reduce en 4,4 puntos en las zonas urbanas vascas, pasando de 10,5 a 6,1%.

Se constata, por una parte, que el único factor que presiona al alza la tasa de 2012 se vincula a la inmigración procedente de países de fuera de la Unión Europea. Este factor supone un incremento de 2,2 puntos en la tasa de pobreza real de las zonas urbanas de la CAE, por encima del punto observado en las zonas menos urbanizadas. Por tanto, la inmigración procedente de esos países no sólo presiona al alza la tasa de pobreza sino que lo hace de forma más determinante en las zonas urbanas.

En cambio, se observa una variación negativa de 5,7 puntos en la tasa de pobreza de las zonas urbanas, asociada a la reducción de las tasas específicas de pobreza en los distintos grupos de la población. El mayor impacto de la caída de estas tasas específicas corresponde a los grupos de riesgo significativo (–3,6 puntos por –1,5 en los colectivos de bajo riesgo y –0,7% en los de alto riesgo). Aunque la tendencia a la reducción de las tasas también afecta a las zonas menos urbanizadas de la CAE (–0,8 puntos), la caída es insuficiente para compensar en estas zonas el efecto negativo de la inmigración extranjera, en parte porque se observa un deterioro asociado a la crisis en la tasa de los grupos de alto riesgo.

Debe señalarse, por otra parte, que la población que compone el grupo de riesgo significativo (aunque no alto riesgo), decisivo en la caída absoluta de la tasa de pobreza real, está compuesto por las personas vinculadas a hogares encabezados por personas mayores de 65 años así como por la perteneciente a grupos familiares de personas mayores de 45 años sin ocupación estable.

Aunque con una tendencia descendente de las tasas en todos los colectivos, Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

117

Geografía humana de la crisis en Euskadi

es ante todo en estos dos grupos donde se perfila la gran mejora de las tasas de pobreza real que se observa en Euskadi a partir de 1996 y que aún se mantiene en 2012.

Componentes de la variación absoluta de la tasa de pobreza real en Euskadi por zonas según nivel de desarrollo urbano. Años 1996 y 2012 (Cifras absolutas de variación y diferencia absoluta en la variación en la zona más urbana de la CAE y en el resto) A Urbana

B Resto

Total

Dif. A-B

Variación población Países no UE Grupos alto riesgo Grupos riesgo significativo Grupos bajo riesgo Total

2,2 –0,6 –0,2 0,0 1,3

1,0 0,0 –0,1 0,0 0,9

1,9 –0,5 –0,2 0,0 1,2

1,2 –0,6 –0,2 0,0 0,4

Variación tasa Grupos alto riesgo Grupos riesgo significativo Grupos bajo riesgo Total

–0,7 –3,6 –1,5 –5,7

0,6 –0,6 –0,8 –0,8

–0,3 –2,8 –1,3 –4,5

–1,3 –3,0 –0,6 –4,9

VARIACIÓN TOTAL

–4,4

0,1

–3,3

–4,5

Componentes de la variación

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EPDS 1996 y 2012.

Puede por tanto sostenerse, a modo de hipótesis, que el mayor deterioro comparado de los indicadores de pobreza real en España, respecto a lo detectado en Euskadi, se vincula a la menor capacidad del sistema de protección social para hacer frente a la protección de la población inmigrante extranjera y de los hogares con personas en edad laboral, en particular de los encabezados por personas de más de 45 años, afectadas por elevadas tasas de temporalidad y/o de desempleo.

4. Los otros factores de exclusión La Estadística de Necesidades Sociales (ENS) estudia la presencia de algún problema social grave ligado a alguno de los rasgos o circunstancias personales siguientes: Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

118

Luis Sanzo González

— Problemas graves asociados a cuestiones como la soledad, procesos de separación familiar, desatención, marginación, rechazo, conflicto, acoso o violencia.

— Problemas, tanto graves como menos graves, de rechazo social por origen social o geográfico, raza, etnia, cultura, lengua, religión o condición de extranjero.

Teniendo en cuenta estos problemas (incluyendo igualmente las situaciones de internamiento o prisión y limitando los problemas de separación familiar a los que implican la percepción de soledad o tristeza), los datos indican que un total de 59.257 personas, un 27,2‰ de la población residente en la CAE, muestra en 2012 alguno de los problemas sociales graves en las relaciones personales, familiares y sociales considerados. Estos datos reflejan una tendencia alcista, con un crecimiento del 12,7% en el volumen de personas afectadas respecto a 2006 (52.590 en aquel año, con un impacto en el 24,5‰ de la población total de 2006).

Población con algún tipo de problema social grave en las relaciones personales, familiares y sociales. Años 2006 y 2010 (Datos absolutos e incidencia en ‰) Población con problemas

Datos absolutos Incidencia (‰)

2006

2010

52.590 24,5

59.257 27,2

Fuente: Encuesta de Necesidades Sociales (ENS).

Respecto al colectivo de riesgo analizado, los principales hechos a destacar son los siguientes: — El impacto de las problemáticas consideradas es mayor entre las mujeres (30,2‰ frente a 23,9‰ en los hombres), concentrando la población femenina un 57,7% de los casos detectados. Esta proporción desciende no obstante respecto al 60,8% de 2006, lo que se asocia a un mayor crecimiento de la incidencia de los problemas personales, familiares y sociales entre los hombres en el cuatrienio 2006-2010 (de 19,7‰ a 23,9‰, con un aumento del 29,1‰ al 30,2‰ entre las mujeres).

— La incidencia de los problemas se incrementa en general con la edad, resultando claramente superior a la media a partir de los 65 años: 38,8‰ entre 65 y 74 años y 74,8‰ a partir de los 75 años (frente a cifras de Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

119

37,7 y 65,5‰ en 2006). Resalta sin embargo el impacto de las problemáticas consideradas entre las personas de 25 a 34 años, siendo junto a las personas mayores de 65 años otro de los grupos de edad en superar en 2010 el 30‰ de problemas (30,3‰, en aumento respecto al 24,5‰ de 2006). En 2010, se sitúa también por encima de la media general de la CAE el grupo de personas entre 45 y 54 años, con un incremento del 17,7 al 27,5‰ entre 2006 y 2010.

En contraste con la caída de los problemas considerados en personas de 55 a 64 años y una cierta estabilización en el grupo de 65 a 74 años, la tendencia alcista reflejada en el indicador general de la CAE se vincula, además de al aumento observado en las personas mayores de 75 años, al mayor impacto de las problemáticas consideradas en las personas menores de 55 años. Las personas en estas edades pasan de representar un 47,9% de los casos en 2006 a un 55,2% en 2010, reduciéndose en cambio el peso de las situadas entre 55 y 74 años de un 27 a un 18,2%. La proporción relativa a las personas mayores de 75 años pasa por su parte del 25,1 al 26,6%.

En cuanto al tipo de problemáticas detectadas por edad, destacan los siguientes aspectos: • El impacto de los problemas de soledad y tristeza alcanza sus máximos niveles en las personas mayores de 65 años, con una incidencia superior al 27‰. La cifra es del 18,9% entre los 25 y 34 años y en las personas de 45 a 54 años. Un 74% de estas problemáticas se concentran en los grupos de edad señalados.

• Los problemas de desatención, maltrato, acoso o violencia tienen un máximo impacto en las personas mayores de 45 años, con una incidencia entre el 4,1 y el 6,6‰. Las personas mayores recogen el 76,6% de estos problemas.

• Los problemas de separación familiar caracterizan a las personas entre 15 y 34 años así como a las de 45 a 54 años, con una incidencia del 10,3 al 14,1‰. El 56,2% de las problemáticas analizadas se concentran en estos grupos.

• Los problemas de rechazo social asociados a la condición personal afectan a las personas de 15 a 44 años, con una incidencia cercana al 12-13‰ en las personas de 15 a 24 años y 35 a 44 años pero que llega al 25,3‰ en las de 25 a 34 años. Estos grupos de edad concentran un 67,7% del total de casos detectados.

— En conjunto, se detecta un mayor impacto de los problemas entre personas principales (38,3‰) y otros miembros del hogar (78,5‰, en este caso claramente por encima del 54,9‰ de 2006), limitándose el impacto de los problemas considerados al 18‰ en cónyuges o parejas y al Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

120

Luis Sanzo González

13,2‰ entre hijos e hijas, el grupo socialmente más protegido. En contraste con la estabilización observada en las personas principales (38,4‰ en 2006), la incidencia aumenta no obstante respecto al 2006 en cónyuges/parejas (15,3‰ en ese año) y, sobre todo, en el caso de hijos e hijas (8,4‰ en 2006).

— Las problemáticas analizadas tienen un impacto determinante entre la población extranjera. Mientras un 21,3‰ de la población nacional menciona alguno de los problemas graves considerados, la proporción es del 113‰ entre el colectivo extranjero. Aunque esta cifra es algo más baja que el 125‰ de 2006, en contraste con una subida desde el 19,5‰ en la población nacional, dado el aumento del volumen de población extranjera en Euskadi, el peso que este colectivo tiene en el conjunto de personas afectadas por los problemas analizados pasa del 24,1% de 2006 al 26,5% de 2010.

Destaca la importancia del rechazo social asociado a la condición personal, con un 128,9‰ de personas afectadas en la población extranjera por apenas un 1,5‰ en la población nacional. El 85,8% de los casos detectados corresponden a este colectivo extranjero. Este grupo de personas recogen sin embargo también un 39,6% de las situaciones de separación familiar y un 22,2% de los casos de soledad y tristeza.

— Por lo que respecta al impacto de la limitación o dependencia, se observa que un 152,5‰ de las personas con dependencia especial tiene alguno de los problemas considerados, proporción que es todavía del 73,9‰ en personas con limitaciones menores, en ambos casos en aumento respecto a las cifras de 2006 (141,6 y 70,8‰). La proporción se limita al 16,5‰ de las personas sin limitaciones asociadas a la salud o a una edad avanzada, aunque también en este caso en aumento respecto al 14,7‰ de 2006. En conjunto, un 45,9% del total de personas con problemas personales, familiares y sociales graves tiene algún tipo de limitación personal asociado a la salud o la edad avanzada.

Las personas con alguna limitación o dependencia superan claramente los niveles de incidencia de los distintos problemas analizados, en especial en lo relativo a la soledad o tristeza y a las situaciones de desatención, maltrato, acoso o violencia. En el primer caso, suponen un 48,6% del total de problemas, proporción que llega al 59,1% en el segundo.

— Las problemáticas analizadas están estrechamente relacionadas con la precariedad económica. De esta forma, frente a un 18,3‰ de casos en personas residentes en hogares sin problemas de privación en aspectos relacionados con las necesidades básicas, la incidencia es del 59,9‰ en presencia de situaciones de privación en aspectos parciales relacioLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

121

nados con la cobertura de estas necesidades y del 225‰ cuando este tipo de privación tiene carácter multidimensional. La tendencia es claramente alcista en este último caso, con un 169,1‰ en 2006, en contraste con caídas o una estabilización del impacto en los demás grupos sociales.

En todas las problemáticas específicas se reproducen las diferencias señaladas, comprobándose que éstas tienden a concentrarse además de forma mayoritaria entre los grupos con problemas para hacer frente a sus necesidades básicas. De esta forma, estos grupos concentran un 80,1% de los problemas de rechazo social, un 57% de los problemas de separación familiar, un 46,6% de los casos de desatención, maltrato, acoso y violencia y un 38,9% de los de soledad y tristeza. Las personas en hogares con problemas multidimensionales en la cobertura de las necesidades básicas, los más precarios, concentran por sí solos un 53,5% de los casos de rechazo social y un 37,9% de los de separación familiar (alrededor del 25% de las demás problemáticas consideradas).

Se detecta además una tendencia creciente a la concentración de problemas sociales en hogares con problemas de privación en la cobertura de las necesidades básicas. Aunque esta dinámica se observa en todas las problemáticas consideradas, entre 2006 y 2010 aumenta de forma sustancial la parte que corresponde a estos hogares en lo relativo a los problemas de rechazo social por condición de la persona (de 51,1 a 80,1%) y a las formas de desatención, maltrato, acoso o violencia (de 25,2 a 46,6%). Se trata, como puede comprobarse, de las problemáticas sociales más graves consideradas en la ENS. — La variable de actividad y acceso a una ocupación estable también es discriminante. Así, frente a una incidencia de apenas un 11,2‰ en personas asociadas a hogares en los que todas las personas están ocupadas de forma estable, y del 18‰ cuando se combinan situaciones de ocupación estable y no estable, la proporción sube al 23,5‰ cuando están presentes, además de alguna situación de ocupación estable, personas paradas. Es sin embargo en el caso de personas asociadas a hogares en los que sus personas activas están completamente al margen de la ocupación estable cuando las cifras se muestran claramente al alza, con un 50,5‰ en presencia de personas paradas y ocupadas no estables y un 62,7‰ en presencia únicamente de personas desempleadas. La cifra máxima, con un 67,8‰, corresponde no obstante a la población en hogares sin personas activas.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

Población con algún tipo de problema social grave en las relaciones personales, familiares y sociales por distintas variables demográficas. Años 2006 y 2010 (Incidencia en el grupo de referencia en ‰ y % verticales) 2006

2010

Incidencia

% ver

Incidencia

% ver

Parentesco

Persona principal Cónyuge o pareja Hijo/a Otra relación

38,4 15,3 8,4 54,9

57,5 15,2 10,9 16,3

38,3 18,0 13,2 78,5

52,7 16,6 15,7 15,0

Sexo

Hombre Mujer

19,7 29,1

39,2 60,8

23,9 30,2

42,3 57,7

Edad

< 15 años 15-24 años 25-34 años 35-44 años 45-54 años 55-64 años 65-74 años > 75 años

7,2 17,8 24,5 16,8 17,7 26,4 37,7 65,5

4,1 7,6 15,0 11,1 10,2 13,1 13,9 25,1

8,5 22,1 30,3 21,1 27,5 13,5 38,8 74,8

5,0 7,2 14,1 13,2 15,6 5,8 12,4 26,6

Nacionalidad

Estado Otra

19,5 125,0

75,9 24,1

21,3 113,0

73,5 26,5

Dependencia

Dependencia especial Otra limitación Sin limitación

141,6 70,8 14,7

31,7 14,5 53,8

152,5 73,9 16,5

31,9 14,0 54,1

24,5

100

27,2

100

Total Fuente: Encuesta de Necesidades Sociales (ENS).

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

123

Geografía humana de la crisis en Euskadi

Población con algún tipo de problema social grave en las relaciones personales, familiares y sociales por situación del hogar: presencia de situaciones de privación y relación con la actividad. Años 2006 y 2010 (Incidencia en el grupo de referencia en ‰ y % verticales) 2006

2010

Incidencia

% ver

Incidencia

% ver

169,1 87,1 110,3 18,1

13,6 17,7 31,3 68,7

225,0 59,9 118,5 18,3

26,0 12,6 38,5 61,5

Privación

Multidimensional, nec.básicas Parcial, nec.básicas Privación básica Sin privación o sólo ocio

Rel. actividad

Activas, todas ocupadas estables Activas, todas ocupadas, alguna estable Activas, paradas u ocupadas, alguna estable Activas, paradas u ocupadas, ninguna estable Activas, todas paradas Sin personas activas

9,9 15,5 20,3 57,3 76,0 55,2

20,2 10,0 6,5 18,7 9,5 35,1

11,2 18,0 23,5 50,5 62,7 67,8

20,6 8,0 9,0 15,4 9,7 37,1

Total

Total

24,5

100

27,2

100

Fuente: Encuesta de Necesidades Sociales (ENS).

Distribución de problema social grave en las relaciones personales, familiares y sociales por presencia de problemas de situaciones de privación en la cobertura de las necesidades básicas.

Población en viviendas familiares (En %)

Fuente: Encuesta de Necesidades Sociales (ENS).

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

14,5 22,0 1,2 12,9 18,9 13,2 18,9 10,0 27,3 61,4 15,3 63,8 98,5 64,7 10,6 144,4 45,9 80,8 12,3 7,4 15,0 14,2 25,9 33,8 52,5 18,4

Hombre Mujer

< 15 años 15-24 años 25-34 años 35-44 años 45-54 años 55-64 años 65-74 años > 75 años

Estado Otra

Dependencia especial Otra limitación Sin limitación

Multidimensional, nec.básicas Parcial, nec.básicas Privación básica Sin privación o sólo ocio

Activas, todas ocupadas estables Activas, todas ocupadas, alguna estable Activas, paradas u ocupadas, alguna estable Activas, paradas u ocupadas, ninguna estable Activas, todas paradas Sin personas activas

Total

Parentesco

Sexo

Edad

Nacionalidad

Dependencia

Privación

Rel.actividad

Total

Fuente: Encuesta de Necesidades Sociales (ENS).

28,4 12,4 5,1 57,3

Persona principal Cónyuge o pareja Hijo/a Otra relación

Soledad, tristeza

8,5

4,7 13,9 7,4 8,0 31,7 11,3

103,0 28,4 54,9 4,0

11,8 22,6 7,5

5,5 52,8

3,9 10,3 13,4 6,8 14,1 6,8 4,1 8,1

6,6 10,2

10,0 3,0 4,6 48,7

Separación familiar

2,7

0,7 1,7 1,1 4,2 5,2 9,6

23,7 8,8 14,1 1,6

19,1 9,6 1,2

2,9 0,0

0,7 0,7 1,9 1,3 4,1 3,6 4,1 6,6

2,2 3,1

5,7 0,9 0,9 0,4

Desatención, maltrato, acoso o violencia

9,6

3,5 12,1 12,1 37,2 42,1 1,8

163,8 44,8 87,0 2,1

2,3 7,6 10,2

1,5 128,9

7,6 13,1 25,3 12,5 8,7 0,0 2,9 3,0

10,0 9,2

10,0 7,7 6,6 34,3

Rechazo social por condición personal

Población con problemas en las relaciones personales, familiares y sociales por distintas variables demográficas. 2010 (Incidencia en el grupo de referencia en ‰)

27,2

11,2 18,0 23,5 50,5 62,7 67,8

225,0 59,9 118,5 18,3

152,5 73,9 16,5

21,3 113,0

8,5 22,1 30,3 21,1 27,5 13,5 38,8 74,8

23,9 30,2

38,3 18,0 13,2 78,5

Total

124 Luis Sanzo González

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

37,9 62,1 1,0 6,2 13,0 12,3 15,8 6,4 12,9 32,3 77,8 22,2 30,5 18,1 51,4 24,7 14,2 38,9 61,1 20,0 9,9 8,1 11,7 7,7 42,5 100

Hombre Mujer

< 15 años 15-24 años 25-34 años 35-44 años 45-54 años 55-64 años 65-74 años > 75 años

Estado Otra

Dependencia especial Otra limitación Sin limitación

Multidimensional, nec.básicas Parcial, nec.básicas Privación básica Sin privación o sólo ocio

Activas, todas ocupadas estables Activas, todas ocupadas, alguna estable Activas, paradas u ocupadas, alguna estable Activas, paradas u ocupadas, ninguna estable Activas, todas paradas Sin personas activas

Total

Parentesco

Sexo

Edad

Nacionalidad

Dependencia

Privación

Rel.actividad

Total

Fuente: Encuesta de Necesidades Sociales (ENS).

57,9 16,9 9,0 16,2

Persona principal Cónyuge o pareja Hijo/a Otra relación

Soledad, tristeza

100

27,8 19,8 9,1 7,8 15,7 19,9

37,9 19,0 57,0 43,0

7,9 13,7 78,5

60,4 39,6

7,3 10,8 19,9 13,7 25,5 9,4 4,2 9,2

37,6 62,4

43,9 8,9 17,4 29,7

Separación familiar

100

13,5 7,6 4,3 13,2 8,2 53,2

27,8 18,9 46,6 53,4

40,7 18,4 40,9

100,0 0,0

4,1 2,3 8,8 8,2 23,5 15,9 13,2 24,0

39,7 60,3

80,2 8,1 11,0 0,8

Desatención, maltrato, acoso o violencia

100

18,1 15,3 13,1 32,2 18,5 2,8

53,5 26,6 80,1 19,9

1,4 4,0 94,6

14,2 85,8

12,6 12,1 33,3 22,3 14,0 0,0 2,6 3,0

50,2 49,8

39,1 20,1 22,3 18,5

Rechazo social por condición personal

Población con problemas en las relaciones personales, familiares y sociales por distintas variables demográficas. 2010 (Incidencia en el grupo de referencia en ‰)

100

20,6 8,0 9,0 15,4 9,7 37,1

26,0 12,6 38,5 61,5

31,9 14,0 54,1

73,5 26,5

5,0 7,2 14,1 13,2 15,6 5,8 12,4 26,6

42,3 57,7

52,7 16,6 15,7 15,0

Total

Geografía humana de la crisis en Euskadi

125

126

Luis Sanzo González

Como puede comprobarse, se constata que los problemas vinculados a la inclusión desbordan la problemática del paro y de la pobreza. Sin embargo, el paro y la pobreza determinan una mayor incidencia de los problemas personales considerados en este apartado y una concentración muy amplia de los mismos, cuando no claramente dominante, en la población residente en hogares con problemas de privación en la cobertura de las necesidades básicas.

5. Breves comentarios finales Una muy breve consideración respecto al futuro a modo de reflexión final.

En la perspectiva del trabajo pala inclusión, los datos presentados muestran distintos elementos positivos para Euskadi, entre ellos los siguientes: a) Un impacto menor que en España del desempleo a pesar de una presión migratoria importante. b) Una cierta capacidad de contención del repunte alcista de la pobreza asociada a la crisis, manteniéndose las mejoras observadas en los años 80 y 90, sin incrementos excesivos respecto a los mínimos de primeros de siglo. A pesar de los elevados niveles de riesgo de ciertos colectivos, como la población inmigrante, los indicadores de pobreza asociados a las condiciones de vida a largo plazo (pobreza de acumulación) se mantienen en niveles bajos y con tendencia en general descendente. c) Un nivel de déficit reducido y una deuda acumulada limitada de las Administraciones Públicas vascas.

Debe señalarse, además, que el contexto actual de altas tasas de desempleo oculta una menor presión estructural subyacente en el próximo futuro, ligada al escaso volumen cuantitativo de las nuevas generaciones con edad de acceso al mercado laboral. Sin inmigración, las cifras de población potencialmente activa tenderán a descender de forma sustancial en los próximos años. Esto contribuirá a facilitar la reinserción laboral de muchas de las personas que están sufriendo la crisis.

No resultaría por tanto conveniente que los profesionales de la inclusión pensaran que el futuro de su actividad vendrá marcado por circunstancias más difíciles que aquellas a las que se enfrentaron en el pasado. Al contrario, los avances en los niveles de inclusión social y laboral —tal y como revela la capacidad de integración de la población inmigrante o la existencia, a pesar de la crisis, de una proporción de personas de 16 a 64 años ocupadas sustancialmente superior a la de mediados de los años 90— indican que existen motivos fundados para la esperanza y un mayor optimismo. El trabajo de los profesionales de la inLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Geografía humana de la crisis en Euskadi

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clusión tuvo éxito en el pasado en condiciones sociales y económicas aún más difíciles que las actuales.

Hay algunos factores que sin embargo obligan a mantener la prudencia. El primero de ellos es que resultará difícil recuperar los niveles de empleo en la industria y la construcción sobre los que se fundamentaron en el pasado muchos de los avances contra la pobreza y hacia el bienestar. Difícil porque Europa sufre en el sector industrial los avances de la globalización y porque la mayoría de sus Estados han sido incapaces de generar empleo nuevo de cuantía significativa en este sector tras la reconversión industrial de los años 70 y 80. Pero, como mostró la recuperación observada en Euskadi a partir de mediados de los 90, no se trata de un reto imposible de superar.

El segundo factor a considerar, aún más preocupante, es que las tendencias demográficas sitúan en posición difícil a las Administraciones Públicas. El mantenimiento del Estado de Bienestar se verá condicionado por el proceso de envejecimiento, más aún que por el incremento en el número de unas personas mayores con mayores niveles de demanda y expectativas asociadas, por los límites que una tendencia estructural descendente en el volumen de población potencialmente ocupada introducirá de cara al sostenimiento del sistema. De la superación de este reto dependerá que se alcance la financiación suficiente para mantener los distintos servicios propios del Estado de Bienestar. Cabe esperar sin embargo que la sociedad sea capaz de asumir este reto desde ahora, a diferencia de lo que hizo en los años 80 y 90 cuando era evidente que los desequilibrios demográficos conducirían de forma inevitable a las actuales dificultades de las Administraciones Públicas.

Una última cuestión a tener en cuenta es que los procesos de inclusión no sólo se relacionan con los procesos socioeconómicos básicos sino que tienen una importante relación con los modos de relación entre las personas. La soledad, la desprotección, el maltrato o el abandono se vinculan con procesos de deterioro de la salud y el bienestar personal que dificultan la superación de los problemas económicos, muchos de ellos de base exclusivamente coyuntural.

Las formas de rechazo social hacia algunos sectores de nuestra sociedad, como la población gitana en el pasado o determinados grupos de la inmigración en la actualidad, impiden además alcanzar todas las potencialidades de nuestra sociedad.

Aunque íntimamente relacionados con los problemas de pobreza y ausencia de bienestar, estas disfunciones asociadas a los modos de relación entre las personas no siempre se vinculan a la precariedad económica sino a la propia lógica de unas sociedades modernas con tendencia a la despersonalización y al ensimismamiento. Conviene evitar, por tanto, que los avances hacia el bienestar vengan acompañados de la renuncia a las formas más primarias de solidaridad que hicieron posible sobrevivir y avanzar a las sociedades más empobrecidas del pasado, Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Luis Sanzo González

unas sociedades sin duda menos prósperas pero quizás más abiertas a la expresión de las distintas modalidades de ayuda y apoyo entre las personas. No debe perderse por ello de vista que la búsqueda del bienestar material tiene poco sentido si viene acompañada de la pérdida de las relaciones humanas, el aislamiento personal y el temor o la vivencia de la soledad. Éstas son algunas de las claves a las que se enfrentará en el futuro el trabajo para la inclusión, un trabajo del que dependerá de nuevo en gran medida la capacidad de nuestra sociedad para integrar a las personas más desfavorecidas y ofrecer un futuro mejor a las personas que más sufren a nuestro alrededor.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

CRISIS ECONÓMICA Y CAPITAL SOCIAL: COMUNITARIZACIÓN Y REHOGARIZACIÓN DE LA INCLUSIÓN

Sandra Ezquerra Universitat de Vic

Mariela Iglesias Universitat Autònoma de Barcelona

ABSTRACT

■ Las autoras realizas una aproximación crítica al concepto de capital social, visibilizando su potencial excluyente desde una perspectiva de género y plantean los riesgos de sus aplicaciones acríticas en el diseño de políticas sociales y de inclusión. Advierten, así mismo, sobre los riesgos de la comunitarización y rehogarización de las fuentes de inclusión social en el actual contexto de crisis y ponen de relieve la importancia de concebir un cambio paradigmático en las relaciones entre las administraciones públicas, las redes de acción social y la red familiar.

Palabras clave: Inclusión Social, Capital Social, Políticas Sociales, Trabajo Reproductivo, Equidad de Género, Cuidado, Crisis Económica.

■ Egileek gizarte kapital kontzeptura hurbilpen kritikoa egiten dute, hark generoaren ikuspegitik baztertzeko duen arriskua agerraraziz eta gizarte- eta inklusio-politiken diseinuan haien aplikazio akritikoak dituen arriskuak planteatzen dituzte. Era berean, egungo krisi testuinguruan «komunitarizazioaren» eta «birretxeratzearen» gizarte-inklusioaren iturrien arriskuaz ohartarazten dute, eta agerian jartzen dute Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Sandra Ezquerra y Mariela Iglesias

administrazio publikoen, gizarte-ekintzarako sareen eta familia-sarearen arteko erlazioetan aldaketa paradigmatikoa sortzeko garrantzia.

Gako-hitzak: gizarte-inklusioa, gizarte-kapitala, gizarte-politikak, lan erreproduzitzailea, genero zuzentasuna, zaintza, krisi ekonomikoa.

â&#x2013; The authors take a critical approach to the concept of social capital, highlighting its potential for exclusion from a gender point of view, and point out the risks involved in applying it uncritically in designing social and inclusion policy. They also warn of the risks of returning the sources of social inclusion to the community and the home in the current context of economic crisis, and stress the importance of conceiving a paradigm shift in the relations between the authorities, social action networks and the family network.

Key words: social inclusion, social capital, social policy, reproductive labour, gender equality, care, economic crisis.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Introducción El presente trabajo parte de la premisa que tanto el concepto de capital social como sus aplicaciones prácticas en el contexto de las políticas públicas contienen, desde una perspectiva de género, potencial excluyente. Dicho potencial de exclusión, además, se profundiza en el actual momento de crisis económica. Como resultado, nos mueve aquí un triple objetivo: en primer lugar, nos proponemos realizar una aproximación crítica a los axiomas tras el concepto de capital social. En segundo lugar, pretendemos visibilizar el potencial excluyente, desde una perspectiva de género, del mismo. En tercer lugar, avanzamos una reflexión sobre los riesgos de sus aplicaciones acríticas en el diseño de políticas sociales y de inclusión.

Es con este triple propósito que nos proponemos responder a las siguientes preguntas: ¿por qué son problemáticas, desde una perspectiva de género, las conceptualizaciones mainstream del capital social? ¿En qué se traducen una vez aplicadas en el diseño de políticas sociales y de inclusión?

Este recorrido analítico nos permite, a continuación, examinar algunas de las problemáticas relaciones que se visibilizan, en el actual contexto de crisis, entre el Estado, las redes sociales de acción social y el trabajo reproductivo no remunerado de las mujeres en el marco del hogar. Mediante el recurso a reflexiones teóricas de numerosos autores, a datos estadísticos y a material empírico proveniente de investigaciones propias, concluimos con una advertencia sobre los riesgos de lo que denominamos la comunitarización y rehogarización de las fuentes de inclusión social en el actual contexto de crisis, así como sobre la importancia de concebir un cambio paradigmático en las relaciones entre las administraciones públicas, las redes de acción social y la red familiar. Este cambio no sólo puede tener importantes repercusiones desde el punto de vista de la equidad de género sino también, en un sentido más amplio, de justicia social.

Los padres del capital social Que el concepto de capital social ha penetrado como elemento clave en el mainstream de las políticas y en los círculos académicos es algo indiscutible. Numerosos trabajos señalan esta influencia en múltiples ámbitos y sectores de políLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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ticas públicas e intervención social (véase Benzanson 2006; Edwards, 2004). Su uso ha sido explícito tanto en los programas de cooperación de las agencias internacionales de desarrollo como en las políticas de ámbito municipal o regional, sean sociales, de reactivación económica o de regeneración urbana. Sin embargo, a pesar de su extendida aplicación práctica, su significado y definición rara vez se hacen explícitos y yacen tras un supuesto consenso tácito, cuyo resultado es una amplia variedad de procesos difícilmente equiparables. Con el objetivo de acercarnos a estos significados nos referimos a continuación a la perspectiva de tres de los principales autores que han desarrollado el concepto: James Coleman (1988, 2000), Robert Putnam (1993, 1995) y Pierre Bourdieu (2000).

Tal y como se explica a continuación, salvo algunas coincidencias, las tres visiones observan diferencias entre sí.

En primer lugar, Coleman considera el capital social como un recurso para la acción de carácter instrumental: el capital social es definido por su función. No es una entidad única sino una variedad de diferentes entidades con dos elementos en común: todas ellas consisten en algún aspecto de las estructuras sociales, y facilitan la realización de ciertas acciones para los actores […] dentro de la estructura (Coleman, 2000:20).

La conceptualización de Coleman del capital social parte del principio de rational action, el cuál, insertado en contextos sociales particulares, contribuye a explicar no sólo las acciones de individuos sino también el desarrollo de organizaciones sociales. Basándose en la noción de Granovetter de «incrustamiento» (embeddedness), sin embargo, considera que las relaciones sociales no son únicamente estructuras que aparecen para cumplir una función económica sino que gozan de historia y continuidad en la organización social. El capital social, de manera similar a otras formas de capital, es productivo en el sentido que garantiza la consecución de objetivos particulares (tanto económicos como no económicos), los cuáles no serían alcanzables en su ausencia, en contextos específicos.

Más concretamente, el capital social aparece en el seno de las relaciones entre las personas en el momento en que se da un cambio en dichas relaciones que facilita la acción productiva, y consiste en el valor que ciertos aspectos de la estructura social tienen para los actores en tanto que recursos para satisfacer sus intereses. De este modo, las principales dimensiones de las relaciones sociales que pueden ser fuentes efectivas de capital social para los individuos son las obligaciones, las expectativas, la confianza mutua, los canales de información, las relaciones de autoridad, las organizaciones sociales apropiables para otros fines y las organizaciones internacionales, así como las normas y sanciones efectivas, existentes en la estructura social (Coleman 1988, 2000).

Para Coleman uno de los principales efectos del capital social es la creación de capital humano en la siguiente generación y particularmente para el desarroLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Crisis económica y capital social: COMUNITARIZACIÓN y REHOGARIZACIÓN de la inclusión

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llo intelectual de los hijos e hijas. Sin embargo, existe capital social en todo lugar en el que cualquier aspecto de la estructura social contribuya a la realización de los fines del actor. Si bien algunas clases de estructura social, como la familia o la comunidad, son particularmente importantes a la hora de generarlo, todas las relaciones y estructuras sociales pueden facilitar alguna forma de capital social. Los actores establecen relaciones sociales con este propósito y las mantienen si éstas continúan proporcionando beneficios. Esta lógica de rational choice denota una transferencia automática del análisis económico a la realidad social, en la que además no se distingue entre el capital social y sus beneficios. Además de situar a Coleman al borde de la tautología (véase Ramirez Plascencia, 2005), ello dificulta a su vez un diseño de intervenciones capaces de ajustarse a indicadores claros y evaluables.

Finalmente, además de ser creado y mantenido, Coleman considera que el capital social puede ser también destruido si no es objeto de continuo mantenimiento y por todo aquello que haga a las personas menos dependientes unas de otras. Pone por ejemplo, entre otros, la asistencia pública en caso de necesidad, la cual evita que las personas pidan ayuda unas a otras (Ibid., 28). Dicha afirmación tiene importantes ramificaciones políticas, ya que si bien Coleman reconoce que el funcionamiento del libre mercado no es perfecto, éste debe ser corregido no por la intervención gubernamental sino por la interdependencia entre los actores sociales.

Para Putnam el capital social está fuertemente asociado a la idea de comunidad y participación cívica; una especie de atributo comunitario, una reserva histórica que se retroalimenta: La comunidad cívica es aquella en la que la ciudadanía tiene un alto compromiso cívico, se asume y actúa como iguales políticamente, son capaces de una elevada solidaridad, confianza y tolerancia, y dan un fuerte impulso al asociacionismo en la vida pública (Putnam, 1993:86).

Putnam define el capital social, en analogía con nociones de capital físico y humano, como las características de la organización social (redes, normas y confianza) que facilitan la coordinación y la cooperación para el beneficio mutuo.

La acumulación y el refuerzo de dichos rasgos, en contraposición a una dependencia pasiva del Estado, generan un ciclo virtuoso resultante en equilibrio social con altos niveles de cooperación, compromiso cívico y bienestar colectivo, los cuáles definen a la comunidad cívica y constituyen premisas para la modernización socioeconómica. Las redes de participación y compromiso promueven robustas normas de reciprocidad generalizada e incentivan la emergencia de confianza social. La existencia de densas redes de interacción promueven la inclinación de los actores hacia el beneficio colectivo. El capital social se compone de confianza (que minimiza los comportamientos free-riders), normas de reciprociLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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dad (reduce costes de transacción y facilita cooperación), redes de compromiso cívico (redes horizontales donde los agentes tienen equivalentes status y poder)» (Ramirez Plascencia, 2005). En este sentido, Putnam no analiza las formas en las que el capital social puede ser distribuido desigualmente en el interior de un grupo determinado o entre distintos grupos.

Una de las tesis que hace famoso a Putnam es que desde los años sesenta la sociedad civil norteamericana se ha visto debilitada y ello ha tenido un impacto negativo en la generación de capital social. Para él, una de las formas fundamentales de capital social es la familia, y el debilitamiento de las redes existentes en el seno de la familia acaecido en las últimas décadas, fruto en parte de la incorporación de millones de mujeres al mercado laboral, contribuye a explicar el proceso de descapitalización social1. De manera similar, Coleman afirma que el elemento más prominente de deficiencia estructural en las familias modernas es la familia monoparental e incluso las familias nucleares en las que ambos progenitores trabajan de manera remuneradas fuera del hogar. A ello Putnam añade el declive en asociación y participación de la sociedad civil en décadas recientes, lo cual repercute también en una erosión de capital social. En este sentido considera importante promover intervenciones destinadas a revertir el decline de capital social.

Mientras que el análisis de Putnam del capital social destaca el consenso social, el de Bourdieu parte del conflicto y del poder. Desde la perspectiva del sociólogo francés, el capital social se analiza como un mecanismo de reproducción de clases y diferenciación social que crea y refuerza relaciones sociales asimétricas y consiste en recursos desigualmente distribuidos tanto entre grupos como dentro de ellos: El capital social está constituido por recursos potenciales o actuales asociados a la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de conocimiento y reconocimiento mutuo. Se trata aquí de la totalidad de recursos basados en la pertenencia a un grupo (Bourdieu, 2000:148; énfasis en el original).

Para Bourdieu la familia también es un grupo fundamental donde se genera intercambio de capital social. Sin embargo, a diferencia de Putnam, para quien la comunidad aparece como un todo no problematizado o con distribución equivalente del capital social entre sus integrantes, para él el capital social se vincula en primer lugar con diferencias sociales más amplias, particularmente las vinculadas con la clase social, y en segundo lugar con las relaciones de poder. Para Bourdieu, el capital social puede concentrarse de manera desi1 Otras transformaciones que Putnam considera relevantes son la disminución de matrimonios, el aumento de divorcios, un número menor de hijos, la creciente movilidad de las familias y, entre otras, el declive de los salarios reales.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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gual en el interior de un grupo y se puede distribuir de manera asimétrica en el seno de la sociedad en función de la posición socioeconómica. Su noción de capital social, de este modo, es más crítica y sociológica, pero, desde una perspectiva de género presenta carencias: si bien Bourdieu hace tentativas de vincular el capital social con otros tipos de procesos de estratificación social, fuentes de desigualdad estructural como el género o la etnia no son desarrolladas en su trabajo.

La noción crítica de Bourdieu del capital, de corte sociopolítico y enormemente útil para analizar y abordar el origen y la reproducción de desigualdades sociales, queda ausente de la discusión y aplicación que se realiza desde la intervención social y política. Es la versión de Putnam, basada en el consenso y la cooperación, la que ha tendido a dominar en la esfera académica y en la institucional, cuya apropiación más despolitizada puede expresarse en los ámbitos de las políticas públicas y de las instituciones internacionales para la cooperación y el desarrollo.

Miradas de género al capital social Una variedad de autoras han expresado preocupación en torno a la falta de análisis de las relaciones de género en los grandes debates sobre el capital social, así como su atención exclusiva a las redes masculinas, tanto dentro de la comunidad académica como en la esfera de las políticas públicas. Afirman a su vez que el discurso dominante sobre el capital social ignora relaciones de poder existentes en el seno de las familias y las comunidades, refuerza roles tradicionales y exacerba la inequidad de género (Adkins 2005; Anthias 2003; Bezanson 2006; Edwards 2004; Healy et al. 2007; Molyneux 2002).

Según Edwards (2004), la visión de Coleman y Putnam del capital social como un «vínculo entre familias ordenadas, comunidades ordenadas y una sociedad ordenada con valores compartidos» puede ser, desde una perspectiva de género, profundamente problemática. La familia juega un papel fundamental en las visiones de los dos autores y las simpatías comunitaristas que yacen en sus análisis se tornan evidentes en su tratamiento de aquélla como fuente primaria naturalizada de capital social y cohesión. La familia nuclear heterosexual, con dos ingresos e hijos, cubre de manera positiva las necesidades de sus miembros y lleva a cabo funciones cruciales para la sociedad. Sin embargo, los autores apenas prestan atención sobre las divisiones sexuales del trabajo y las relaciones de poder existentes en su seno (Molyneux 2002; Bezanson 2006) y, lejos de denunciar las desigualdades existentes en ellas, destacan los cambios en la estructura familiar como la monomarentalidad o la creciente importancia de madres trabajadoras fuera del hogar en tanto generadoras de un pujante déficit de Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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capital social. Las visiones clásicas, además, valoran las relaciones consideradas altruistas en el seno de la familia como poderosas formas de capital social sin problematizar, sin embargo, no solamente que dicho altruismo ha sido históricamente atribuido y esperado de las mujeres sino que además ha constituido el principal factor que las coloca en situación de desventaja social, política y económica en el conjunto de la sociedad. De este modo, si bien autores como Coleman problematizan las desviaciones producidas en las últimas décadas respecto al modelo de familia, no ponen en cuestión en cambio el propio modelo familiar ni su naturaleza patriarcal.

En claro contraste, las críticas feministas del capital social han visibilizado cuestiones como la desigualdad de género, el poder y el conflicto en la sociedad y en las familias y han cuestionado «una fácil asunción de reciprocidad y confianza consensuadas en el seno de las familias, así como lo que dicha asunción silencia» (Edwards, 2004: 15). Mediante la lectura acrítica de la igualdad en el seno de los hogares, Putnam invisibiliza la subordinación de género y las cargas desiguales de trabajo existentes en los hogares y las comunidades (MacLean 2010). Ignora, a su vez, la dimensión opresiva de la familia y las relaciones de género «tradicionales» manifestadas, por ejemplo, en la división sexual del trabajo. Si bien Putnam plantea, además, el capital social en correlación con políticas igualitarias, además, dicha igualdad abarca distribución material entre hogares y familias pero no dentro de ellas.

Los teóricos mainstream del capital social, en definitiva, se han dedicado a describir extensamente el capital social, así como los efectos positivos que éste tiene sobre la democracia, el desarrollo económico y la inclusión social. No obstante, en muy raras ocasiones han analizado las relaciones sociales que definen o garantizan su producción y reproducción, invisibilizando y naturalizando, de esta manera, las bases sobre las que descansan la creación de capital social y los supuestos beneficios colectivos que éste genera. Presuponen acríticamente, a su vez, que las normas, tradiciones y dinámicas subyacentes a la reproducción y su rol en la economía son inherentemente benévolas (MacLean, 2010). Tal y como Molyneux afirma: (…) existe la asunción familiar de que las mujeres están predispuestas de manera natural a servir a sus familias o comunidades bien porque están menos motivadas por un individualismo egoísta o, a un nivel más material, como resultado de su arraigo social en vínculos familiares y de vecindad explicado por su responsabilidad en el ámbito de la reproducción social (2002: 178).

La naturalización de la supuesta «predisposición» de las mujeres hacia el mantenimiento de capital social, así, no cuestiona las relaciones de poder que las sitúa de esta manera y se encuentra codificada tras asunciones normativas sobre las mujeres que tergiversan sus relaciones vividas (Ibid., 177). Esto es particularLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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mente problemático si se tiene en cuenta la aparente dependencia de las iniciativas basadas en el capital social en el trabajo no remunerado de las mujeres en redes informales de cuidado y apoyo. A la naturalización del supuestamente inherente carácter altruista de las mujeres, de este modo, se añade la invisibilización de su crucial papel a la hora de sentar las bases de la creación de capital social. Ello deriva en una atención exclusiva por parte de los teóricos del capital social en redes formales existentes sobre todo en el ámbito público y dominadas por hombres como medida del capital social, cayendo así en la devaluación de las contribuciones de las mujeres en la generación de capital social mediante actividades más difusas de creación de redes o de cuidados.

Ya que la pregunta que orienta el presente texto es cuál es la base invisible del concepto de capital social y cómo se extiende a la aplicación en las políticas sociales, se deben introducir ciertos elementos de análisis implícitos en el diseño de estas y otras políticas que creemos contribuyen a los mecanismos de naturalización y reproducción de roles que favorecen condiciones de mayor vulnerabilidad o riesgo de exclusión en las mujeres. Eso es lo que, de manera breve, se pretende hacer en los siguientes apartados, centrados en los ámbitos del desarrollo internacional y las políticas sociales de inclusión.

El capital social en el desarrollo internacional Desde finales de la década de los noventa, el concepto de capital social ha sido movilizado por agencias internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la OECD convirtiéndose en el marco conceptual central de numerosos proyectos de desarrollo económico como fuente de mejora de las condiciones de vida de la población. El Banco Mundial se ha referido al capital social como las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad determinada que cabe promover tanto a nivel micro mediante la inversión en creación de organizaciones como a nivel macro mediante cambios legislativos y normativos para sustentar la actividad asociativa. El Banco Interamericano de Desarrollo pone mayor énfasis en las dimensiones éticas y culturales del capital social, entendiendo el capital social como un conjunto de factores que favorecen la confianza social, la asociatividad y la conciencia cívica. De manera similar, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, entiende por capital social las relaciones informales de confianza y cooperación, la asociatividad formal y el marco institucional normativo y de valores de una sociedad que fomenta o inhibe las relaciones de confianza y el compromiso cívico. Finalmente, la OECD lo define como las redes, normas, valores y creencias compartidas que facilitan la cooperación en el interior de grupos y entre ellos. Todas estas instituciones establecen un vínculo entre las relaciones Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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entre actores económicos y sus organizaciones (formales o informales) y la eficiencia de las actividades económicas y sociales. Sostienen que este tipo de relaciones e instituciones son deseables, poseen externalidades positivas, pueden promover el desarrollo y ser complementarias de las políticas públicas (véase Arriagada, 2003).

De esta manera, las agencias e instituciones internacionales para el desarrollo realizan a finales de la década de los años noventa un giro parcial respecto a lo que venía siendo un mirada económica ortodoxa al desarrollo hacia un «redescubrimiento» de la comunidad resultante en toda una serie de iniciativas destinadas a construir las capacidades locales para que las comunidades se vuelvan más inclusivas y resilientes en un contexto de dificultad socioeconómica (Healy, Haynes, Hampshire 2007). Ello deriva a su vez en la creciente importancia depositada en la sociedad civil a la hora de proporcionar bienestar social y promover el desarrollo económico. El Banco Mundial expresa este aspecto de su nueva agenda de desarrollo en su informe de 1997, donde realiza una llamada a «mayores esfuerzos para aliviar la carga del Estado mediante la implicación de la ciudadanía y las comunidades en el aprovisionamiento de bienes colectivos (Molyneux 2002). En este nuevo paradigma de desarrollo los valores de la «comunidad» y una enorme variedad de relaciones sociales son vistos como «capital» para avanzar el desarrollo económico y se convierten, a su vez, en objetivo de proyectos de desarrollo económico (Narotzky 2007) mediante la restauración del llamado tejido de la sociedad vía una mayor participación así como un mayor número de redes y vínculos de solidaridad a escala comunitaria (Molyneux 2002). El capital social es visto, en definitiva, como un correctivo ante las políticas neoliberales de desarrollo basadas en la máxima del libre mercado, como facilitador de acceso a recursos en un contexto en que el Banco Mundial se esfuerza en mostrar una cara más humana del desarrollo (McLean, 2010), y como posible sustituto a las políticas y los servicios públicos. No es que el Estado desaparezca del todo sino que atraviesa procesos de descentralización mediante la continuación de la privatización de algunas de sus responsabilidades y se espera que la sociedad civil adopte un rol más activo en la provisión de bienestar social y la gestión del desarrollo.

La falta de atención y comprensión durante este proceso a las relaciones de género conlleva, según Molyneux, el diseño de políticas de dudoso mérito y con efectos perversos. En primer lugar, la naturalización del trabajo reproductivo (tanto a nivel familiar como comunitario) como atributo de las mujeres ha conllevado el reclutamiento masivo de éstas como voluntarias (no remuneradas) bajo la asunción de su trabajo comunitario como una extensión natural del familiar y, de este modo, de coste cero. Al no valorarse el tiempo de las mujeres y no proporcionárseles, por ejemplo, apoyos con sus responsabilidades familiares de cuidado, las iniciativas basadas en su predisposición para trabajar altruistamente para la generación de capital social han fracasado en tanto que Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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la participación de las mujeres no ha sido sostenible y les ha comportado un desbordamiento que a menudo ha resultado en su retirada. Un segundo efecto perverso ha sido la confusión entre cooperación libre y obligada en el trato que se le ha dado al capital social como la panacea de la solución a la pobreza. Si bien los esfuerzos familiares y comunitarios de millones de mujeres para asegurar estrategias de supervivencia desde los años 80 han constituido excelentes ejemplos de una colectivización de la responsabilidad hacia dicha supervivencia, el escenario es más complejo. En estos contextos el trabajo no remunerado de las mujeres ha constituido una respuesta a graves situaciones de crisis de reproducción social, generadas al menos en parte por políticas macroeconómicas irresponsables. En tercer lugar, las políticas de desarrollo diseñadas para movilizar y maximizar la utilidad del capital social en general han ignorado que las mujeres no suelen pertenecer a redes que comporten beneficios económicos directos y que el acceso a dichas redes a menudo dependen de una disponibilidad de tiempo y recursos normalmente marcada por el género. Consecuentemente, se han exacerbado en los proyectos de desarrollo, seguramente de manera no intencionada, las desigualdades existentes mediante la priorización financiera y organizativa de redes masculinas y tomando las femeninas por descontadas, lo cual suele significar que no se percibe a las mujeres en situación de necesidad de recursos o apoyo.

El capital social y las políticas de inclusión El análisis de Adelantado (2011) (véase también Adelantado et al. 2013) de la evolución de las políticas de servicios sociales (SS) y asistencia social (AS) en el Estado español desde la Transición hasta la actualidad identifica un cambio de paradigma institucional en las políticas autonómicas de SS y AS a través de adaptaciones sucesivas a los requerimientos de la europeización. Se sostiene que los marcos interpretativos europeos sobre la lucha contra la exclusión ilustran un proceso de emergencia, consolidación y revisión del paradigma liberal, las cuales influyen en la transformación de las políticas asistenciales y servicios sociales en el Estado español a través de nuevas políticas de inclusión social. Tras los primeros acuerdos e implementaciones, a partir de 2005 el paradigma europeo reorienta los objetivos de crecimiento-ocupacióncohesión hacia el binomio crecimiento-ocupación, donde la inclusión y cohesión son meras consecuencias de aquél. En el Estado español los planes nacionales y regionales para la inclusión (PNAIn y PAI) desde el 2000 expresan el derecho a la inclusión como marco de referencia que progresivamente es reinterpretado bajo el paradigma de la «activación», el cual, según Serrano y Moreno (2007) se basa tres principios básicos: 1) el peso de la acción pasa al individuo en contrapartida a la pérdida de peso de las políticas de distribución Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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de renta; 2) el contrato social pasa a ser un contrato moral donde el acceso de la ciudadanía a sus derechos pasa a depender de su actitud y comportamiento frente a su participación económica; y 3) el objetivo de las políticas sociales es la participación y autonomía económica a través del empleo mediante la intervención en los comportamientos del individuo. Tal y como señala Adelantado, el modelo de bienestar keynesiano deja lugar a otro de tipo shumpeteriano alrededor de la idea de workfare state convergente con las tendencias dominantes previas a la crisis, donde el universalismo y la responsabilidad pública son sustituidos por la selectividad y la responsabilidad individual (Jessop, 2007) y se realiza un desplazamiento de un marco basado en los derechos subjetivos a uno de «juicio del merecimiento» (Cáritas 2012a, 2012b). ¿Cómo se vincula el concepto de capital social que tan buena recepción había generado dentro del mainstream de policymakers con estos marcos interpretativos? El instrumento que mejor lo ilustra son los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAin), y especialmente su implementación a escala autonómica y local. Ahí se observa que un reparto vertical de los niveles de gobierno puede conducir a una cierta desresponsabilización europea, estatal y regional, transferida a los municipios, mientras que un reparto horizontal del poder posibilita una ventana de oportunidades políticas para actores mercantiles y de la iniciativa social reunidas bajo la idea de sociedad civil, tercer sector, iniciativas ciudadanas, etc. Todas ellas encuentran eco a su vez en elementos introducidos por este nuevo paradigma tales como el partenariado o el altruismo del voluntariado social.

Desde nuestra perspectiva estos dos últimos aspectos se vinculan directamente con una simplificación de las ideas de capital social hacia la «participación» y «asociacionismo». Es de especial interés observar que, en momentos de crisis como el actual, estas visiones pueden ser funcionales a una retirada de lo público, a la mercantilización de derechos, y la familiarización de cuidados. Tres elementos que están consolidándose como estrategias dominantes en las respuestas a la crisis a través de las políticas de austeridad. Tal y como afirma Luis Moreno, la respuesta de los países europeos a la actual crisis desde el año 2007 se ha caracterizado por una preferencia común por la devolución a la esfera privada de aquellas responsabilidades tradicionalmente asumidas, en el caso del modelo europeo, por los poderes públicos y complementados por la acción de grupos primarios como familiares y por organizaciones altruistas de la sociedad civil (Moreno, 2012: 24).

Esta retirada de lo público de los objetivos de inclusión desde lo simbólico y sustantivo de las políticas refuerza la comunitarización de las respuestas a la crisis, donde discursivamente toman relevancia los roles altruistas de la sociedad civil basados en la benevolencia y solidaridad de la comunidad, donde paradigLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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mas asistencialistas y de beneficencia encuentran mayores afinidades discursivas que los de servicios públicos basados en derechos subjetivos. Otro rasgo que se favorece son las condiciones para una rehogarización de la responsabilidad por el bienestar que, tal y como se expone en el siguiente apartado, sobrecargan los roles naturalizados e invisibilizados de las mujeres con respecto a las tareas de cuidados y la reproducción. A nuestro parecer estos marcos interpretativos se apoyan en una aplicación descontextualizada y acrítica del concepto de capital social. La proclamación genérica que se hace desde el paradigma de las políticas de inclusión sobre el refuerzo de la familia, las redes, o el asociacionismo (fuentes fundamentales de capital social desde las perspectivas más clásicas) podría significar no sólo una desresponsabilidad pública, sino también y especialmente en un contexto de crisis, la reproducción de desigualdades sociales.

Crisis económica en el Estado español y capital social: comunitarización y rehogarización Una mirada a los procesos de inclusión social de las últimas décadas nos muestra que en su promoción encontramos tres actores claves: el Estado o administraciones públicas, el mercado y las redes sociales o la familia. Los principios motores con los que cabría asociar a estos actores serían, respectivamente, la redistribución y ciudadanía, el beneficio económico y la reciprocidad. En las últimas décadas estos principios han resultado movilizados e implicados en la promoción de bienestar social y se han encontrado en diferentes momentos e intensidades. Así, mientras el Estado ha tenido, desde después de la Segunda Guerra Mundial, tanto conceptualmente como de manera tangible, un papel primordial en los procesos de inclusión social mediante la aplicación de sus principios de redistribución y ciudadanía, el ascenso de los principios neoliberales a partir de la década de los años 70 en el ámbito de la gestión y las políticas públicas ha transferido una parte importante de la provisión de bienestar al ámbito de los mercados, externalizando no sólo la responsabilidad pública hacia la inclusión social sino subsumiéndola a los principios de competitividad, eficiencia y beneficio económico. Este proceso se acentúa en el actual contexto de crisis, en el que se reformulan y consolidan estrategias de austeridad como respuesta política dominante. La reducción de responsabilidad pública en el ámbito de la inclusión social no se da únicamente mediante la apuesta por el sector privado o mercantil sino, a pesar de que raras veces es debatido, también en base a la delegación de parte de esta responsabilidad en el tercer actor mencionado: las redes sociales y la familia. Tal y como se ha esbozado anteriormente y se desarrolla a continuación, ello se da mediante un doble mecanismo: la comunitarización y la rehogarización de la responsabilidad por el bienestar colectivo.

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Figura 1 Marco conceptual de la inclusión social. Actores, evolución e impactos

Fuente: Elaboración propia.

En el caso del Estado español, particularmente a partir del estallido de la crisis económica, las políticas públicas se han caracterizado por la priorización de los pagos de la deuda pública (8,67% en 2011 y 12,08% en 2013) y el ajuste o recorte presupuestario en ámbitos como la sanidad (del 1,3% en 2011 al 1,2% en 2013), la educación (del 0,9% en 2011 al 0,6% en 2013), los servicios sociales (del 0,8% en 2011 a aproximadamente el 0,57% en 2013) y la atención a la dependencia (véase Cáritas 2012b). Estos recortes, como no podría ser de otro modo, contribuyen al empeoramiento de los procesos de exclusión y vulnerabilidad social generados por la crisis. Los recortes en sanidad, por ejemplo, provocan entre las familias un aumento del gasto en medicamentos, situaciones de desatención sanitaria, el abandono de tratamientos médicos por su elevado coste, así como, entre otros, el miedo y el estrés en el caso de las personas inmigrantes en situaciones de irregularidad administrativa. Los recortes en el ámbito de la educación provocan, a su vez, un aumento del gasto destinado a ella por parte de numerosas familias y personas, la restricción de acceso a becas, la falta de atención a necesidades educativas especiales y la incapacidad de acceder a material básico o actividades extraescolares. Los recortes en servicios sociales, en tercer lugar, provocan la desprotección social de las personas, el retraso y endurecimiento de los requisitos de acceso a múltiples ayudas, el desarrollo de la derivación a otras entidades y la reducción de la calidad de los Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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servicios sociales públicos. Finalmente, los recortes en dependencia generan la pérdida de la ayuda económica de los y las cuidadoras familiares, el aumento de la población en situación de autonomía restringida sin cobertura y la reducción y retrasos en la valoración y concesión de las prestaciones. Todos estos procesos provocan un aumento de la función protectora de la familia y un incremento del recurso a las entidades sociales. Es decir, aquellas personas cuya situación les impide cubrir por sus propios medios sus necesidades, y que ven además restringido el acceso a apoyo público, se ven obligadas a acudir a la familia o a entidades sociales de carácter privado en busca de ayuda. De hecho, el recurso a la familia y a las organizaciones sociales pasan a partir de la actual crisis a ser estrategias desarrolladas por las personas en situación de vulnerabilidad o exclusión social en mayor medida que el acceso a servicios sociales públicos (Véase Cáritas 2012a, 2012b, 2013).

Comunitarización de la inclusión social El creciente recursos de las personas y familias en situaciones de dificultad a las entidades sociales es lo que en el presente texto denominamos la comunitarización de las fuentes de inclusión social. En este contexto nos referimos particularmente al tercer sector de la acción social, conformado por entidades privadas de carácter voluntario y sin ánimo de lucro cuyo objetivo es el impulso de la cohesión y la inclusión social en todas sus dimensiones (Fundación Luís Vives 2012). Consideramos relevante comprender hasta qué punto estas redes sociales no familiares, las cuales como se ha apuntado anteriormente han visto su importancia incrementada durante los años anteriores a la crisis, están contribuyendo a promover evitar procesos de exclusión social en el actual contexto económico.

Se puede afirmar que las entidades sociales viven en la actualidad una situación paradójica atravesada por dos tendencias contradictorias. Por un lado, el aumento de las situaciones sociales de necesidad como resultado del galopante aumento del desempleo, la disminución de la renta disponibles y, entre otras, los desahucios, incrementa la demanda, tal y como se anunciaba anteriormente, de los servicios y ayudas que las entidades de acción social ofrecen. En el contexto catalán, por ejemplo, entre el año 2007 y el 2012 el número de personas destinatarias del tercer sector social creció en 430.000 (Observatori de Tercer Sector 2013). Por otro lado, las políticas públicas de reducción del gasto social público repercuten de manera negativa en este sector, reducen su capacidad de actuación y amenazan su propia existencia.

El escenario descrito se explica tanto por los efectos de la actual crisis como por la propia historia del sector en el contexto del Estado español. Como resultado de la importancia histórica que tanto la familia extensa como las instituciones religiosas han tenido en el campo de la acción social, la sociedad civil espaLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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ñola en este ámbito se ha caracterizado por su debilidad hasta tiempos recientes.

El sector de la acción social, de este modo, no surge como resultado de una tradición participativa sino sobre todo a partir de su promoción por parte de las administraciones públicas mediante políticas específicas a partir de la década de los años 90. Mientras que dichas políticas contribuyen a la creación y organización de experiencias colectivas especializadas en la acción social, han tenido no obstante también efectos que resultan importantes lastres para el sector en la actualidad: su fragmentación y la naturaleza clientelar de su relación con las administraciones públicas. Han provocado a su vez un alto grado de dependencia económica del sector de la acción social respecto al sector público, la cual se pone claramente de manifiesto en el momento en el que los recursos públicos empiezan a sufrir recortes. En el momento actual, además de tener que competir con las empresas mercantiles abriéndose paso en la gestión de determinados servicios sociales, las entidades sociales sin ánimo de lucro corren el riesgo de ver su acción limitada a un creciente asistencialismo, el cual, a su vez, sea instrumentalizado por el Estado para reducir sus responsabilidades hacia el bienestar de la población.

Tras su continuo crecimiento en las últimas décadas, la crisis provoca, a la vez que visibiliza, la crucial importancia que las redes de acción social pueden tener como fuente de inclusión social. Pone también de manifiesto, sin embargo, que ni pueden reemplazar a un sector público robusto y garante de derechos universales ni pueden escapar de la lógica neoliberal que provoca el recorte de servicios de las administraciones públicas. El sector y las redes de acción social, en definitiva, se erigen en la actualidad como actores fundamentales a la hora de recoger los platos rotos de un Estado de Bienestar que se desmorona y, a la vez, corren el riesgo de desaparecer con él. Después de ellas ya sólo queda la familia. Y más allá, el vacío.

Rehogarización de la inclusión social El aumento a la familia como fuente paliativa de la exclusión se correspondería con lo que en el presente texto, así como en trabajos anteriores (véase Ezquerra 2012), denominamos rehogarización de la responsabilidad por el bienestar y tiene, a nuestro parecer, dos efectos fundamentales: el desbordamiento de las familias como fuente de apoyo y protección y un aumento de la carga global de trabajo de las mujeres. En referencia al primer impacto, el desbordamiento de las familias, en el VII Informe del Observatorio de la Realidad Social se expone lo siguiente: Los equipos de Cáritas indican que la situación más habitual de apoyo desde la familia es la ayuda económica o en especie destinada principalmente a la vivienda (suministros, hipoteca) o a la alimentación (comidas). Es frecuente contar con las pensiones o ahorros de padres/suegros para la cobertura de estos gastos, así como

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para los destinados a los nietos (escolarización, ropa, libros). En segundo lugar se menciona el compartir la vivienda como estrategia para recortar gastos. Este hecho se expresa por el acogimiento temporal y retorno al domicilio familiar de los padres o, en el caso de la población inmigrante, por la reagrupación entre compatriotas. Se trata del retorno de familias enteras o de jóvenes que habían comenzado su proceso de emancipación y que se ven abocados a alargar su estancia en el domicilio paterno. El fenómeno aumenta el tamaño de los hogares y el índice de hacinamiento (metros cuadrados por persona). La situación más frecuente indicada en tercer lugar es el apoyo en los cuidados de los menores y de los mayores (padres/ suegros o compatriotas) (Cáritas 2012a).

Como resultado, según el mismo informe, la duración de la coyuntura de la crisis está provocando un proceso de debilitamiento de la red familiar en la función protectora de sus miembros. Un aumento de dicho rol de la familia como consecuencia de las políticas de austeridad, paradójicamente, por un lado la convierte en principal fuente de apoyo para las personas en riesgo de exclusión social mientras que, por el otro, la debilita por la sobrecarga y desbordamiento que la situación le genera.

La retirada del Estado de múltiples responsabilidades reproductivas a raíz de su respuesta neoliberal a la crisis, así como la asunción de muchas de estas responsabilidades por parte de las familias y los hogares, está contribuyendo además a incrementar la carga total de trabajo de las mujeres. Medidas de austeridad en torno a la atención a la autonomía restringida, por ejemplo, como la reducción del dinero en prestaciones, los cambios introducidos en los grados de reconocimiento y la reducción general de financiación pública del sistema, provocan la necesidad de compensar estas enormes pérdidas en apoyo público por parte de las familias y, particularmente, de las mujeres.

Ante este aumento de carga de trabajo de cuidados femenino y gratuito en el marco del hogar, y aunque la tasa de participación laboral de las mujeres, a diferencia de la de los hombres, se incrementa para dar sustento a sus familias en momentos de enormes dificultades, no se da en los hogares una redistribución de las responsabilidades domésticas y de cuidados. Según los datos de la Encuesta de Empleo del Tiempo de 2009 y 2010, aunque durante los últimos siete años la participación masculina en las tareas domésticas y de cuidados ha aumentado en casi cinco puntos, sigue existiendo una diferencia de participación en el trabajo no remunerado de 17 puntos porcentuales (74,7% los hombres y 91,9% las mujeres). En la misma línea, tal y como se muestra en la Tabla 1, un estudio basado en una encuesta dirigido por una de las autoras sobre exclusión social y relacional en el municipio barcelonés de Sant Boi de Llobregat en el año 2010 indica que en casos de dificultad económica los hombres tienden a implicarse menos en los cuidados no remunerados en el marco del hogar (Ezquerra & Camprubí 2013): Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Tabla 1 Cuidado en el hogar por sexo en función de presencia de dificultad para llegar a fin de mes, 2009, %

Cuidado en el hogar

Dificultad para llegar a fin de mes

Total

No

Sí

1. Personal principal masculina 2. Personal principal femenina 3. Ambos conjuntamente 4. Otros miembros del hogar 5. Todos los miembros del hogar 6. Profesional o persona remunerada 7. Otras personas (no remuneradas)

1,4 20,9 58,8 1,0 11,3 0,7 6,7

1,0 27,3 48,5 2,0 11,8 1,0 8,4

1,3 23,5 54,1 1,4 11,5 0,8 7,4

N

421

299

720

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida de Sant Boi de Llobregat 2009.

En lo que se refiere al trabajo doméstico, el tiempo de las mujeres continúa superando al de los hombres en más de dos horas. La Encuesta de Empleo del Tiempo indica que el 92% de mujeres declaran ser activas en «hogar y familia» frente al 75% de los hombres (véase Larrañaga et al. 2011) y otros estudios muestran que, lejos de producir la «liberación» respecto al trabajo doméstico de sus parejas, los varones «en casa» tienden a convertirse en una carga adicional de responsabilidades para las mujeres que están trabajando también en el mercado laboral (Gálvez & Matus 2010). Si bien resulta necesaria una actualización de la encuesta para comprender qué está pasando en la actualidad, los datos disponibles apuntan a que el decrecimiento de la participación laboral de los hombres acaecido a raíz de la crisis no se ha visto acompañado por su mayor implicación en las tareas domésticas y de cuidado.

El recorte del gasto público social como política comporta un traspaso de responsabilidad de cuidado por parte del Estado a las mujeres, pero eso no es todo.

La lógica contributiva de las políticas, la cual concibe el acceso a derechos exclusivamente como resultado de una participación continua en el mercado laboral formal y se ve reforzada desde el estallido de la crisis por, entre otras medidas, las reformas de las pensiones, ayuda a perpetuar no sólo la invisibilización de la importancia del trabajo gratuito de las mujeres como fuente fundamental de apoyo sino su exclusión de derechos como el acceso a las prestaciones de desempleo o a una pensión de jubilación digna como resultado de su naturalización social como cuidadoras de todos, de todas y de todo. Éste es el caso de Lola, madre de 4 hijos Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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y abuela de 4 nietos de 65 años de edad del Área Metropolitana de Barcelona entrevistada en el año 2011, quién ha dedicado la mayor parte de su vida al cuidado de su marido, de sus hijos, de sus padres y de sus nietos: No, no he cobrado el paro, ni he tenido… ¿ves? una equivocación muy grande, porque yo ahora cobraría una pensión. Pero como no he cotizado nunca…es que para ir a trabajar, tenía que haberme ido pues como hicieron otras, pero con la faena que había en esta casa. [...] parece que te querían así… que tienes que estar en tu casa con tus hijos, luego mi marido lo ganaba muy bien, entonces ganaba muy bien el dinero, y a lo mejor [yo] decía, me voy a ir a trabajar. Y [él] me decía, ¿pero para que tienes que ir a trabajar? Me quedo yo una hora más en el trabajo, y ya lo gano. ¿Sabes? No se piensa en el día de mañana. Cuando se piensa es tarde, ¿sabes? Eso, y yo no tenía... y es que yo cuando crié a mis hijos y cuidé a mi madre no tenía necesidad económica, yo no lo tenía, yo estaba bien, me llegó después2.

Otro ejemplo reciente de naturalización e invisibilización lo ha constituido, en el marco de la llamada Ley de Dependencia, no sólo la reducción de la prestación económica a las personas cuidadoras (la gran mayoría mujeres), sino la eliminación en el año 2012 por parte del Gobierno de la cotización a la Seguridad Social. Esta medida ha afectado a 178.300 personas, las cuales, además de recibir una pequeña cantidad por cuidar por sus familiares, completaban con estas aportaciones del Estado otros años cotizados para tener acceso a una futura pensión: he aquí otra ilustración de la rehogarización de la responsabilidad por las personas más vulnerables. Mientras que el caso de Lola muestra que ésta nunca salió completamente del marco de la familia, la actual política de austeridad crea un marco propicio para la desresponsabilidad pública conjuntamente con un refuerzo de la responsabilidad de las mujeres. La naturalización e invisibilización del papel de las mujeres en la reproducción de la familia y el capital social, no sólo continúa condenando a situaciones de desventaja en términos de ciudadanía sino que además permiten, en el contexto actual de grave crisis económica gestionada mediante políticas de austeridad sino que su rol reproductivo sea a la vez instrumentalizado e incrementado resultado de dichas políticas. El trabajo altruista de las mujeres, de esta manera, no es sólo es la base invisible de la sociedad y la economía cuando «las cosas van bien» sino que acaba siendo la coartada silenciada sobre la que descansan los recortes y la austeridad.

Breves conclusiones En el presente texto nos hemos propuesto mostrar los peligros de las aplicaciones acríticas de la noción de capital social mediante un recorrido analítico tanto del concepto como de algunas de sus implementaciones. A continuación nos he2

Entrevista realizada en el estudio descrito en Ezquerra (coord.) (2011)

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mos detenido a examinar cómo en el actual contexto de crisis se visibilizan y ponen de manifiesto dichos riesgos, conceptualizados en nuestro trabajo como comunitarización y rehogarización de la responsabilidad por el bienestar y las fuentes de inclusión social. Nuestro análisis apunta, así, a dos conclusiones principales: En primer lugar llama la atención sobre los riesgos de la movilización o instrumentalización del capital social, así como de las redes comunitarias y sociales que lo componen y generan, como substitutos o alternativos a la noción de «lo público» en su principio redistributivo y como garante de derechos universales y de ciudadanía. Si bien consideramos dichas redes como fuentes relevantes de bienestar e inclusión social, lejos de delegar en ellas, la posición de las administraciones públicas debe ser la de reforzarlas sin descargarse por ello su responsabilidad hacia el bienestar de la ciudadanía. Y ello es así por tres razones. En primer lugar porque, a pesar del enorme repliegue al que el Estado de bienestar se ha visto sometido en tiempos recientes, sigue siendo el único actor que, tanto por los principios que lo han guiado hasta hace poco como por su estructura, tiene la capacidad de garantizar la universalidad de derechos. Esta capacidad deviene más importante que nunca en el momento de emergencia social en el que nos encontramos. En segundo lugar, las redes sociales no pueden substituir al Estado por una sencilla razón: porque no todo el mundo dispone de ellas y, por lo tanto, de nuevo, no constituyen una alternativa universal. En tercer lugar, retomando la mirada de Bourdieu al capital social y las redes sociales desde el conflicto y la reproducción de desigualdades, la única manera de evitar procesos de mayor estratificación social en función del acceso de cada persona a un número y tipo determinado de redes, es mediante la presencia del Estado en su papel de nivelador en la creación y provisión de recursos y apoyo.

Nuestra segunda conclusión se encuentra estrechamente vinculada al compromiso con la teoría del género que guía nuestro análisis. Empezábamos mencionado el carácter potencialmente excluyente del concepto de capital social y cómo éste es aplicado en el ámbito de las políticas públicas. Tal y como hemos intentado demostrar, las discusiones e implementaciones dominantes del concepto han estado guiadas por dos ejercicios de ceguera analítica fundamentales: la invisibilización de la importancia del trabajo reproductivo de las mujeres en la generación de capital social así como su naturalización por parte de los académicos y las instituciones. Ello ha comportado efectos perversos de su incorporación en algunos programas y políticas así como su omisión u exclusión de otros.

Nuestro análisis del actual momento de crisis en el Estado español desde una perspectiva de género pone de manifiesto algunos de estos procesos. Permite visibilizar, a su vez, la importancia que el trabajo reproductivo no remunerado de las mujeres, ante la retirada del Estado y el debilitamiento de las redes sociales, tiene como fuente de cuidado, bienestar y supervivencia. El reto es, ahora, sacarlo a la superficie y construir nuevos modelos que, lejos de descansar sobre la base invisible de esta economía sumergida del cuidado, la pongan en el centro.

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CONTENIDOS E INSTRUMENTOS DE LAS POLÍTICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL E INCLUSIÓN ACTIVA Ana Arriba González de Durana1 Universidad de Alcalá

ABSTRACT

■ Desde el comienzo del siglo XXI, se ha generalizado el uso del término inclusión en la política social europea. A pesar de que se ha empleado de forma profusa, se trata de un concepto ambivalente carente de un referente teórico claro o de una definición que concite acuerdos. Este artículo propone, como estrategia para deshacer esta ambivalencia, analizar los contenidos de las políticas y programas englobados bajo este término. A través del estudio de los contenidos de las políticas —programas, instrumentos y medidas— de la inclusión social y, en especial, de la inclusión activa se pretende conocer qué significa en los distintos ámbitos en los que es materializada, cómo es interpretada por los países europeos. Los resultados de esta aproximación muestran cómo la inclusión social activa se ha materializado de forma desigual a través de políticas que tienen que ver con las diversas tradiciones políticas y con las coloraciones políticas de los gobiernos. En el variado mapa de instrumentos y programas es posible, sin embargo, identificar una orientación común y coherente hacia la activación, según la cual la inserción laboral da sentido a las políticas sociales desti1 Ana Arriba González de Durana, Área de Sociología, Departamento de Economía y Grupo de Investigación en Política Social Joaquín Costa de la Universidad de Alcalá. Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto INBISO (Informalidad y protección social: Encajes institucionales y trayectorias de empleo informal en España), Plan Nacional I+D+i (CSO2011-28233). Fue presentado en las Jornadas del 25 Aniversario de SARTU, El reto de una sociedad inclusiva. 19 y 20 de septiembre de 2013.

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nadas a los sectores más vulnerables. En la práctica, la activación de las políticas de lucha contra la pobreza significa el abandono de los ambiciosos objetivos teóricos de los planteamientos de las políticas de inclusión social e inclusión activa. Y en el actual contexto de recesión económica y escasez de empleos, la pregunta es si la orientación a la inclusión no está significando la desprotección y el disciplinamiento de los hogares en situación de fuerte desprotección.

Palabras clave: Política social, Inclusión social, Activación, Inclusión activa, Pobreza.

■ XXI. mendearen hasieratik europar gizarte politikan «inklusio» terminoaren erabilera orokortu da. Era ugarian erabili den arren, erreferente teoriko argi edo adostasunak ekartzen dituen definiziorik ez duen kontzeptu anbibalentea da. Artikulu honek, anbibalentzia hori desegiteko estrategia gisa, proposatzen duena termino horren baitan baturik dauden politiken eta programen edukiak aztertzea da. Gizarte inklusiorako politiken —programak, baliabideak, neurriak— ikasketaren bidez eta, bereziki, inklusio aktiboarenen bidez gauzaturik dagoen eremuetan bere esanahia zein den eta europar Estatuetan nola interpretatzen den ezagutzea nahi da. Hurbilketa horren emaitzek agerian jartzen dute gizarte inklusio aktiboa modu ezberdinetan gauzatu dela tradizio politiko ezberdinekin zerikusia duten politiken eta gobernuen kolore politikoen bidez. Hala ere, baliabide eta programen mapa anitzean posible da aktibaziorako joera erkidea eta koherentea identifikatzea, zeinaren arabera laneratzeak sektore kalteberengana zuzenduriko gizarte politikei zentzua ematen zaien. Praktikan, pobreziaren aurkako borrokaren politiken aktibazioak gizarte inklusiorako eta inklusio aktiborako politiken planteamenduen xede teoriko handinahikoak alde batera gelditzen dira. Eta egungo atzeraldi ekonomiko eta enplegu eskasiaren testuinguruan, egin beharreko galdera inklusiorako joerak ez ote dakarren babes gabezia handiko etxeen babes eza eta diziplinazioa.

Gako-hitzak: Gizarte politika, gizarte inklusioa, aktibazioa, inklusio aktiboa, pobrezia.

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The use of the word «inclusion» has become widespread in European social policy since the beginning of the 21st century. Even though it has been heavily used, it is an ambivalent concept, lacking in a clear theoretical frame of reference or any agreed definition. As a strategy for remedying this ambivalence, this article proposes an analysis of the policies and programmes covered by this term. Study of the content of social inclusion and, in particular, active inclusion policies —programmes, instruments and measures— aims to find out what they mean in the different spheres it affects and how it is interpreted by European countries. The results of this approach show how active social inclusion has been pursued unevenly through policies which have to do with different political traditions and with the political colours of governments. In the diverse map of instruments and programmes it is nevertheless possible to identify a common, coherent orientation towards activation,

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whereby entry to the labour market lies behind social policies aimed at the most vulnerable sectors. In practice, implementing policies to combat poverty means giving up the ambitious theoretical goals of the approaches to social inclusion and active inclusion policies. And in the current context of economic recession and scarcity of jobs, the question is whether the orientation towards inclusion is not leading to poorer protection and the disciplining of households in highly unprotected circumstances.

Key words: Social policy, social inclusion, activation, active inclusion, poverty.

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Introducción El término de inclusión social, como otros, se ha convertido en habitual en el vocabulario cotidiano de los implicados en el desarrollo, gestión y valoración de las políticas sociales en Europa desde finales del siglo xx, colonizando buena parte de las actividades de las políticas sociales (Serrano, 2005). El término surge en el propio proceso político, sin referencias teóricas claras, pero ocupa un espacio central en las transformaciones de la política social de la primera década del siglo xxi.

El término es poco preciso. Sus usos son diversos, como muestra este número de la revista Lan Harremanak, y van desde la consideración del término inclusión como un derecho social, como elementos de las estructuras sociales, políticas o económicas o como base ética de la cohesión social o como nueva concepción de la participación en la vida económica.

Desde la Estrategia de Lisboa del año 2000, los distintos documentos clave de la trayectoria comunitaria han señalado entre sus objetivos el logro de una sociedad más inclusiva. Sin embargo, ofrecen pocos detalles sobre cómo ha de ser esta sociedad, ni cuáles son las vías para perseguirla. Tampoco se indica qué es lo qué ha de ser incluido, si existen sectores excluidos o cuáles son las formas que toma esta exclusión. En último extremo, aparece como un objetivo amplio y generalista que no se adjudica a un ámbito concreto de la política pública: ¿se trata de un objetivo transversal que incluye desde la política económica a la educativa?; ¿se refiere a los objetivos y orientaciones que incumben a las políticas sociales europeas?; ¿a todas o sólo a un sector de las políticas sociales?

Esta orientación generalista se disuelve en el ámbito de las llamadas políticas de inclusión social. En ellas, la inclusión se circunscribe a un ámbito concreto de la política social europea, el de la lucha contra la pobreza y la exclusión, que precisamente pasa a denominarse Política de inclusión social. Desde la Estrategia Lisboa 2000, el ámbito europeo de las políticas de inclusión se asienta en una estructura de coordinación de las actuaciones de los estados miembro materializando así el amplio objetivo inclusivo. A diferencia de otras áreas de política social (sanidad, pensiones o vivienda) la política de inclusión no tiene un ámbito de actuación definido. Como otros objetivos recientes en la política social europea (conciliación, discriminación, igualdad) los estados miembro identifican de forma particular los componentes y medidas de la inclusión de entre sus diferentes estructuras de política social.

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Este artículo se centra precisamente en estos contenidos con los que los estados miembro completan sus estrategias de inclusión de cara a la coordinación europea, sus interpretaciones de aquello que contribuye a la inclusión social. Se centra en especialmente en las desarrolladas entre 2005-2010 dado que es el periodo de configuración de la Inclusión activa. Estudiar esta definición de los contenidos y herramientas de inclusión social nos acerca al sentido que se le está dando a la inclusión social e inclusión activa, desde contextos y trayectorias políticas diversas.

Para ello, en primer lugar, se describe el proceso por el que se ha construido una política social europea centrada en la inclusión social activa que pretende armonizar los desarrollos de los estados miembro, definiendo una serie de objetivos comunes. A continuación se estudian, desde la perspectiva de la inclusión activa formulada por la Comisión Europea en 2008, cuáles son los contenidos que los estados miembro han dado a sus políticas observando tanto divergencias como, especialmente, las convergencias. Esta última muestra la centralidad que ha alcanzado la activación de las políticas de inclusión, cuyas formas y alcances son analizados en el tercer punto. El artículo finaliza con un breve balance sobre las consecuencias de esta orientación activadora en el actual contexto de recesión y de escasez de empleo.

La construcción de la política europea de inclusión social El término inclusión apareció en el seno de la política social europea en el marco de la Estrategia de Lisboa del año 2000, vinculado a los objetivos de desarrollo de la UE que aspiraba a crear la economía más competitiva y dinámica basada en el conocimiento con más y mejores trabajos y mayor cohesión. A pesar de que el término inclusión supuso una novedad, sus políticas se inscribieron en la trayectoria de las políticas de lucha contra la pobreza, dándoles continuidad y reformulando sus objetivos e instrumentos.

De la pobreza y exclusión a la inclusión social Los Programas de Lucha contra la Pobreza se pusieron en marcha de forma discontinua y experimental entre 1975 y 1994. A través de ellos, se financiaron programas piloto y proyectos comunitarios orientados a la lucha contra la pobreza económica, en los que además sé trabajó en la construcción de formas comunes de conceptualización y medición de la pobreza, así como las formas de entender las estrategias de respuesta. En las fases iniciales la idea de pobreza manejada en estos Programas se definió como carencia de ingresos. Posteriormente evoluciona a una concepción del problema que se basó en las desventajas en el acceso a bienes y servicios (educación, empleo, sanidad, vivienda, financiación…) así como a las principales instituciones que las distribuyen, en un conLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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texto dado y de forma persistente en el tiempo. Esta forma de plantear el problema de los individuos y poblaciones en desventaja, que insistía en su carácter relativo, multidimensional y dinámico, comenzó a denominarse exclusión social y restringió el significado de pobreza a la insuficiencia de recursos.

Esta nueva concepción implicaba que las estrategias de respuesta debían ser multidimensionales así como tener en cuenta las dinámicas de pobreza y los contextos en los que se producía la integración. En estos desarrollos fue tomando fuerza la actividad laboral como vía clave para la integración de los colectivos en exclusión. La intervención exigía también la coordinación entre los diferentes agentes sociales implicados en la lucha contra la exclusión. Esta forma de concebir el problema de la pobreza se fue plasmando en distintos documentos (Carta Social Europea de 1989, Resolución del Consejo de Ministros de Asuntos Sociales de 1989, Recomendaciones del Consejo Europeo y Comunicaciones de la Comisión de 1992 o el Libro Blanco de Política Social de 1994).

Los Programas de la lucha contra la pobreza y la exclusión social perdieron continuidad y protagonismo a mediados de la década de los noventa. La Estrategia de Lisboa del año 2000, junto con el posterior Tratado de Niza, supuso su reaparición como una estrategia de política social en torno a un nuevo término, «inclusión social». La presentación de la política en torno a inclusión social, supuso un abandono del debate sobre la naturaleza del problema (pobreza o exclusión), evitó también la discusión sobre términos empleados con anterioridad (como pobreza, integración o inserción) y facilitó la traducción al inglés (Barbier, 2011). Pero, como había ocurrido con el término de exclusión social, este cambio no significó una definición precisa sobre su contenido y significado. Al contrario, inclusión social es un término ambiguo que da cabida a las distintas bases ideológicas y tradiciones políticas que conviven en el marco del modelo social europeo.

La nueva Estrategia adoptó en marcha un método suave (soft law) de coordinación de las políticas nacionales que ya se estaba empleando en la Estrategia de Empleo, el Método Abierto de Coordinación (MAC). El MAC de Inclusión reunió una serie de herramientas: a) la definición de una serie de objetivos comunes; b) los Planes Nacionales de Inclusión Social (PNAin) de carácter bienal; c) los Informes Conjuntos; d) un sistema de indicadores para la valoración y comparación de los avances; y e) un Plan de Acción Comunitaria como herramienta de financiación (Ferrera, Matsaganis y Sacchi, 2002). Ideológicamente la Estrategia de Inclusión se asentó sobre el convencimiento de la existencia de un círculo virtuoso entre participación en el trabajo, acceso a la protección social y a servicios públicos de calidad, coherente con la concepción de flexiguridad que orientaba la Estrategia Europea del Empleo desde 1997.

El MAC de Inclusión Social, especialmente la elaboración de los PNAinc, difundieron el término y la orientación política de la inclusión social en las políticas sociales nacionales. En casos como el español, la participación en el MAC Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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de Inclusión social significó la construcción de una visión unificada sobre la actuación en el ámbito de la lucha contra la pobreza y exclusión y la difusión del enfoque europeo a través de planes regionales o locales que tenía sin embargo una incidencia limitada en el contenido de las políticas, en especial de aquellas que van más allá del espacio institucional directo de atención a los colectivos desfavorecidos (Pérez-Eransus, Arriba y Parrilla, 2005).

De la inclusión social a la inclusión activa Los primeros cinco años de la Estrategia de Inclusión supusieron la acumulación de experiencias y trabajos en la coordinación de políticas de inclusión social (objetivos comunes, dos oleadas de PNAinc, la construcción de indicadores comunes y varios Informes Conjuntos).

En 2005 se inició una segunda fase a partir de la aprobación de una nueva Agenda Social 2005-2010 en la que se renovaron los objetivos y metodología de la estrategia europea de inclusión social. La coordinación de la política de inclusión quedó integrada con la coordinación de las políticas de pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración en un marco estratégico más amplio (MAC Social) que perseguía la modernización de la protección social en aras de una mayor justicia social.

En esta renovación, el acceso al empleo cobró protagonismo como eje central de la idea de inclusión. Los documentos de esta segunda fase (Informes Conjuntos 2006, 2007 y 2008 y, especialmente, la Comunicación de 2007 (COM (2007) 620)) propugnaron, la idea de una cohesión económica reforzada a través de la promoción de la inclusión activa de las personas más alejadas del mercado laboral. No se trataba de una idea nueva, más bien la confirmación de una orientación que había ido tomando progresivamente fuerza.

La orientación a la Inclusión Activa (IA) se materializó en octubre de 2008, en la Recomendación de la Comisión sobre la Inclusión Activa de las personas excluidas del mercado laboral, (CE (2008) 5737) —en adelante Recomendación IA 2008— como resultado de un período de debate en el seno de las instituciones europeas. La filosofía central de la Recomendación IA 2008 era que «las políticas de inclusión activa deberían facilitar la integración a un empleo duradero y de calidad de todas las personas capaces de trabajar y proporcionar unos recursos suficientes para vivir con dignidad junto con ayudas en su participación social para aquellos que no puedan hacerlo» (Recomendación CE (2008) 5737).

Así, la Estrategia de Inclusión Activa se apoya en tres pilares que cada país debe combinar de acuerdo con sus propias políticas: — El pilar del derecho a una renta adecuada, también denominada suficiente o digna, basada en distintas formas de combinación del bienestar Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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y ocupación, de seguridad económica y empleo. Se retomaba así la Recomendación 441 de 1992 sobre el establecimiento de rentas mínimas.

— El segundo pilar relativo a mercados de trabajo inclusivos y garantías de empleos estables y de calidad para todas las personas, así como un adecuado sistema de ascensos y de fuerza de trabajo disponible. La concepción de este pilar es incompatible con las distintas formas de pobreza en el trabajo o de empleo irregular.

— El tercero se refiere a la existencia de servicios de calidad universales, accesibles y garantizados para todas las personas, sobre todo los servicios de sanidad, educación y servicios sociales, así como el acceso a una vivienda digna.

Todos estos ingredientes deben acompañarse de la participación de los actores implicados en los procesos de inclusión activa, incluyendo a las personas que afrontan procesos de exclusión-inclusión.

En definitiva, a finales del siglo xx y comienzos del xxi, la política europea ha transitado un camino que va desde la lucha contra la pobreza de los años setenta hasta la inclusión activa actual, pasando por la lucha contra la exclusión social. Esta última versión no es nueva, ya que la Recomendación IA 2008 articula piezas sueltas o políticas parciales como la Recomendación de 1992 sobre renta suficiente, la orientación a la inserción laboral de la Estrategia Europea del Empleo de 1997 o la construcción teórico-ideológica de la Estrategia de Lisboa 2000. Estos componentes se complementan con el papel de los servicios públicos del bienestar y un fuerte acento en el empleo como factor clave. La Estrategia está supeditada al objetivo de garantizar la competitividad y el crecimiento económico, como condiciones para el empleo.

La concepción de la inclusión activa de la Recomendación IA 2008 tiene una naturaleza híbrida. Su definición, resultado de debates y compromisos entre diversos actores sociales, muestra rasgos de las variadas visiones ideológicas y modelos institucionales que han estructurado históricamente el modelo social europeo. La visión liberal subraya la inserción laboral como obligación y objetivo fundamental, mientras que la visión conservadora da importancia a las prestaciones sociales como factor de protección social del trabajador y de su familia y para la visión socialdemócrata la integración social se asienta en la solidaridad del conjunto de la sociedad a través de un sistema de servicios públicos. Así, la triada básica que sustenta la Inclusión Activa se compone de empleo (mundo liberal o neoliberal), la renta (mundo conservador) y los servicios (mundo socialdemócrata) (Rodríguez Cabrero, 2012).

Esta naturaleza híbrida de la IA permite la coexistencia de interpretaciones diversas bajo una misma etiqueta: estrategias universalistas que eviten la exclusión social con responsabilización de los individuos en sus procesos de exclusión con inclusión, la integración con el control, workfare con el welfare, contrato Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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moral con eficiencia de la intervención. Inclusión social e Inclusión activa, al igual que otros conceptos fruto del proceso de construcción europeo, son conceptos polisémicos y ambiguos en los que confluyen diferentes tradiciones de filosofía social y política europea y permiten la convivencia entre las distintas tradiciones institucionales y políticas (Serrano, 2007).

El concepto de inclusión social activa no es sólo el producto de un proceso de producción terminológica y de influencia política por parte de la Comisión Europea, también es fruto de la mutua influencia entre los países miembros. Así, el modelo británico ha dado progresiva importancia a la garantía de renta en su relación con las exigencias de inserción laboral. Por su parte, los países del modelo nórdico han incidido en mayores exigencias de activación sobre la garantía de una combinación de renta suficiente y servicios públicos de apoyo. Finalmente, los países del modelo continental, con amplias diferencias internas entre sí, han prestado creciente atención a la condicionalidad de la renta y a la coordinación de los servicios sociales y de empleo (Rodríguez Cabrero, 2011).

En definitiva, la Estrategia de Inclusión es una construcción institucional y operativa limitada que avanza por consenso y movilización de actores con relaciones de poder asimétricas y distintas capacidades de acción, a través de acuerdos, no de políticas concretas. Cristaliza variadas visiones ideológicas y está abierta en su desarrollo al debate político y científico, difusión de buenas prácticas y aprendizajes mutuos.

Prácticas y herramientas de Inclusión activa De este modo la estructura conceptual e ideológica de la Recomendación de IA 2008 se asienta sobre el equilibrio de tres elementos (renta adecuada y suficiente, mercados de trabajo accesibles y servicios de calidad) que da espacio a diferentes interpretaciones y materializaciones. ¿Cómo han resuelto los diferentes Estados miembro la ambigüedad de esta concepción en las estrategias y planes diseñados para la coordinación europea?2 2 Este apartado se basa en los resultados de investigaciones e informes que han explorado y comparado los contenidos de las políticas de Inclusión Activa desarrolladas por los Estados miembro. En especial, se ha tenido en cuenta:

— Dos Informes encargados por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad sobre la Recomendación de Inclusión Activa 2008 y las políticas seguidas por los países miembros en su incorporación o adaptación publicados en 2011 y 2012 (http://goo.gl/WsFh7w) En ellos se analizan los antecedentes y avances europeos en materia de IA, además del análisis de una serie de casos representativos de diferentes regímenes de bienestar Alemania, Francia, Italia, Hungría, Reino Unido y Dinamarca en el periodo: 2005-2010.

— el Informe de valoración de las políticas de Inclusión Activa de los países miembros realizado por de la Red de Expertos Independientes en Exclusión Social de 2013( http://goo.gl/G3W7bE).

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Una primera observación se refiere al alcance de la propia Recomendación IA 2008 y, en general, de toda la Estrategia de Inclusión iniciada en el año 2000. Las transformaciones de la política de inclusión han sido desiguales y parciales en los distintos países y resulta difícil atribuir los desarrollos al impulso de la Recomendación IA 2008 o a la Estrategia de Lisboa. Se observa, eso sí una tendencia común de todos los estados miembro de combinar en sus políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión orientaciones de control, condicionalidad y responsabilidad individual en grado diverso, bajo una óptica dominante de la inclusión como inserción en el mercado de trabajo ordinario.

En general, el desarrollo de las políticas nacionales de inclusión tiene en cuenta otras experiencias nacionales y las guías de la Recomendación IA 2008 pero sin renunciar a la vía histórica propia. Así, de forma sintética, podemos decir que en el caso británico la inclusión activa se basa en la combinación de una marcada responsabilidad individual y apoyos y asesoramiento a la persona, complementado con ayudas o prestaciones de renta por vía fiscal. Por el contrario, en el caso francés la inclusión activa se caracteriza por la importancia de las estrategias institucionales y la acción de variados actores sociales en la cobertura y apoyo a los procesos de inclusión que son tanto individuales como sociales. En Alemania la política de inclusión combina el apoyo al parado y a la familia junto con exigencias de formación ocupacional. El caso danés se caracteriza por la flexiguridad que articula la triada de la inclusión activa de manera equilibrada y flexible. En Italia la política de protección tiene una estructura dual entre los seguros sociales y la desigual protección asistencial municipal, escasamente coordinada y con programas de inserción laboral categoriales. Por último, Hungría desarrolla programas de garantía de rentas de baja intensidad protectora y exigencias de activación laboral, junto con un papel de los servicios públicos de relativa baja incidencia (Rodríguez Cabrero, 2011 y 2012).

A pesar del peso de las vías nacionales, los análisis muestran orientaciones comunes y/o convergentes en el desarrollo de los componentes de la estrategia de inclusión activa. Destaca en primer lugar, la desigual articulación de los tres pilares de la IA. Los pilares de garantía de mínimos y los programas de inserción laboral (como materialización del pilar de mercados de trabajo más accesibles) están más desarrollados. Por el contrario, el acceso a los servicios es el peor articulado con los dos anteriores debido en gran medida a los problemas de coordinación de los diferentes sectores de política social. Una visión conjunta de los tres pilares indica que la garantía de renta está sometida a formas crecientes de condicionalidad, el acceso al empleo a pautas de control y exigencia y el eje de los servicios interviene desigualmente en el proceso. En último extremo, el desequilibrio más generalizado es el peso que los distintos países han otorgado y están otorgando a la rama de mercados de trabajo inclusivos.

Los mecanismos de garantía de renta mínima adecuada (los programas de mínimos) han seguido una ruta de debilidad progresiva de sus intensidades proLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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tectoras (cuantías insuficientes para garantizar un ingreso adecuado), al tiempo que se ha incrementado su grado de condicionalidad de acceso o mantenimiento. La mayoría de estos programas han seguido una senda activadora, en algunos casos a través del aumento de las restricciones, en otros del refuerzo de los apoyos para el acceso al empleo o la creación de incentivos para la participación laboral. Esta orientación se ha reforzado también a través de reorganizaciones que han unificado garantías de mínimos con prestaciones y/o subsidios por desempleo (Alemania, Francia o Reino Unido). Otra innovación han sido las reformas encaminadas a emplear herramientas fiscales (como es el caso de los Tax Credit en el Reino Unido) como vía de garantía mínima de rentas.

El pilar referido a la creación de mercados de trabajo inclusivos se plasma en una serie de medidas y programas de amplia heterogeneidad vinculada con las tradiciones políticas de cada país: protagonizada por la formación en Alemania, basada en instrumentos de adaptación a la demanda de trabajo en Francia, plasmada a través seguimiento y monitorización individual en el Reino Unido o orientada a circuitos flexibles entre renta, empleo y servicios en Dinamarca. En su mayor parte, estas medidas se orientan hacia la oferta de trabajo (orientación al empleo, formación, mejora de la vinculación entre educación y empleo, mantenimiento del empleo o creación de incentivos al empleo). Cuando existen, las medidas orientadas a la demanda de trabajo están en su mayor parte destinadas a generar espacios de empleo protegido (empresas de empleo protegido) o a ayudar a la contratación de colectivos especiales (bonificaciones a la creación de empleo). A todo ello se añade que el repertorio de instrumentos de política que se insertan en este segundo pilar comparten una concepción individual de la inserción laboral (acompañamiento individual como metodología de los servicios de empleo, la individualización de las estrategias o programas de integración a medida…) que ignora posibles estrategias de intervención colectivas.

Otro problema común es la ambigua definición del sector social que se debería ver beneficiado por las medidas del pilar de mercados de trabajo más accesibles. A pesar de que la Recomendación de IA 2008 vincula la inserción laboral a los colectivos más desfavorecidos o más alejados del mercado de trabajo, en la práctica la búsqueda de eficacia reorienta los programas de inserción laboral a los colectivos con mayores posibilidades de empleo sin que por ello se abandonen los programas y acciones dirigidas a los grupos sociales más vulnerables o excluidos del mercado de trabajo.

También los modos de gobernanza de las políticas de inclusión han seguido sendas similares. Una de ellas es su territorialización. Los programas de inclusión pretenden situar sus acciones en espacios sociales que combinen la protección de las personas con las necesidades de inserción en los mercados de trabajos locales. Se asignan las responsabilidades y los recursos al ámbito local ya que se considera que es la forma operativa de que intervengan al mismo tiempo y de manera coordinada Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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la garantía de renta, las acciones de inclusión laboral y los servicios de empleo y servicios sociales. Por otra parte, prácticamente en todos los casos nacionales, se estimulan formas de gobernanza en las que tenga lugar al mismo tiempo la coordinación horizontal en el seno de los servicios públicos, la coordinación vertical entre los niveles de gobierno central, regional y local, la participación del Diálogo Social y el protagonismo de la sociedad civil a través de asociaciones y fundaciones.

En último extremo el proceso que más ha contribuido a la convergencia es la difusión cognitiva de ideas y retóricas comunes en torno a la inclusión social y la inclusión activa, es decir de los mecanismos que identifican, explican y legitiman las políticas desarrolladas. Inclusión social e Inclusión activa han logrado formar parte del marco conceptual desde el que se piensan las políticas sociales, a pesar de su limitado impacto en las políticas del bienestar que se han puesto en marcha.

A la vista de estas tendencias, cabe preguntarse por los motores que las están impulsando. Es decir, cuestionar si los mecanismos de coordinación europeos, bien sea la Estrategia de Inclusión del 2000 o la Recomendación de Inclusión Activa de 2008, tienen la capacidad armonizar e impulsar la convergencia de concepciones y materializaciones de la política social. En realidad, los PNAin son poco más que planes genéricos que contienen resúmenes o informes sobre las políticas existentes. En algunos casos recogen compromisos de nuevas iniciativas sin mucha exigencia de cumplimiento. En otros casos se limitan a reproducir el discurso de la Estrategia europea sin conexión real con las prácticas nacionales. A todo ello se añade la ausencia de valoraciones económicas, evaluaciones o seguimientos de lo que realmente se está llevando a la práctica. Como constata el Informe de los Expertos (Frazier y Marlier, 2012), en conjunto, la Estrategia de Inclusión tiene una visibilidad muy baja con un limitado impacto a nivel nacional, acompañado del débil compromiso de los Estados miembros.

Más allá de la dificultad para determinar el grado de influencia de las políticas europeas sobre políticas nacionales (Zeitlin, 2009), habría que reconocer que estas convergencias indican más bien una vía de transformación global, un cambio de las políticas sociales que se desarrolla en varios escenarios al mismo tiempo —Estados miembro, instituciones europeas u organismos internacionales— que se refuerzan o retroalimentan entre sí.

La dimensión activadora como eje de las reformas en la lucha contra la pobreza Una de las conclusiones del Informe de la Red de expertos independientes sobre el desarrollo de la IA (Frazier y Marlier, 2012) es que los estados miembros están confundiendo la inclusión activa con la activación. Los autores lamentan Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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la falta de una adecuada comprensión de la verdadera naturaleza del enfoque de inclusión activa, que estaría lastrando la capacidad de desarrollar políticas y programas eficaces en la lucha contra la pobreza. Cuando se interpreta la Estrategia de Inclusión y de Inclusión Activa en el marco histórico de transformaciones de los Estados de bienestar europeos, se advierte que esta crítica es bien intencionada pero un tanto desacertada.

Inclusión activa y activación La orientación hacia la activación constituye una de las principales claves interpretativas de las reformas seguidas por las políticas sociales europeas en las dos décadas pasadas. (Aust y Arriba, 2005; Barbier, 2011; Bonoli, 2010; Pérez Eransus, 2005; Serrano, 2007). Es una cuestión clave en la en la reorganización de los estados de bienestar europeos.

Desde finales de los años ochenta, ha tenido lugar un cambio en el papel del empleo asalariado en la lógica y estructura de los sistemas de protección social, lo que J.C. Barbier (2011) denomina «nueva activación», es, fundamentalmente, un refuerzo y una redefinición la relación de las políticas sociales con la actividad laboral. Significa también una pérdida de protagonismo de los referentes protagonistas de la edad dorada del bienestar como la redistribución, la solidaridad o cohesión social. La participación en el mercado de trabajo, el elemento básico de los distintos sistemas protectores, sean beveridgianos o bismarckianos, se refuerza mediante nuevas obligaciones y condicionalidades, prestaciones fiscales o control del gasto social en las que ellos, subyace una preocupación por incrementar las tasas de actividad y ocupación de la población (Zeitlin, 2005).

Este desarrollo de una óptica orientada al mercado de trabajo ordinario se plasma en la introducción de mecanismos de control, de condicionalidad y de responsabilización individual en los distintos sistemas de protección social, no sólo en las destinadas a pobres y desempleados: las prestaciones de desempleo, las políticas de empleo, las prestaciones asistenciales, las prejubilaciones y las pensiones, las políticas familiares o la cobertura sanitaria.

Junto con esta reorientación de los instrumentos de política, se produce una profunda transformación de las lógicas de explicación y justificación de la protección social según las cuales el papel de la política social y la intervención pública es conducir a los beneficiarios de las prestaciones, en especial las de asistencia social, al mercado de trabajo. En esta nueva óptica los «antiguos» sistemas de protección social se presentan como anticuados, pasivos e ineficaces.

Este es el marco desde el que interpretar el camino seguido por las políticas de inclusión y de lucha contra la pobreza y la exclusión. La Estrategia de Inclusión Activa se ubica en el centro de estas políticas sociales orientadas a la lucha contra la pobreza, fundamentando en la integración en el trabajo asalariado Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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tanto sus programas e instrumentos como los argumentos que se utilizan para explicarla. Constituye, por lo tanto, una reformulación del compromiso político-ideológico sobre la centralidad del trabajo asalariado en el seno de la UE entre tres concepciones históricas de la integración social (liberal, conservadora y socialdemócrata).

La orientación hacia la activación se suele identificar con el aumento de presencia, variedad y protagonismo de los instrumentos y medidas de relacionadas con la inserción en el empleo (refuerzo de incentivos, empleo y ocupación, orientación y apoyo en la búsqueda de empleo y formación) en las políticas sociales, es decir con el protagonismo del llamado segundo pilar en la IA. En realidad, el alcance de la orientación activadora va más allá, transformando las lógicas y herramientas de los otros dos pilares: el protagonismo de las cuestiones vinculadas al empleo en el desarrollo de los servicios de calidad y, sobre todo, el endurecimiento de las políticas de garantía de rentas (mediante el recorte de las cuantías y de la duración o el refuerzo de la responsabilidad individual). Las políticas sociales se organizan en torno a conceptos clave como impulso de la participación en el mercado de trabajo, mejora de la empleabilidad, hacer que trabajar merezca la pena (make work pay), aprendizaje durante toda la vida, flexiguridad y mercados de trabajo flexibles o envejecimiento activo.

En muchas ocasiones los desarrollos de los servicios de calidad, el tercer pilar, están vinculados al refuerzo del acceso al empleo. Esta orientación aparece claramente en los ámbitos educativos que se interpretan como mecanismos al servicio del acceso o del mantenimiento de la participación en el mercado de trabajo: formación para el empleo, adaptación de los sistemas educativos o mejora de los niveles educativos acordes con las necesidades de capital humano, freno del abandono escolar temprano y desarrollo de servicios de colocación personalizados a nivel local. Otras medidas que se englobarían en este ámbito es la reforma de los servicios de empleo como apoyos para la prevención de la pérdida de contacto con el empleo.

Sin embargo, donde es más patente esta reorientación es en las prestaciones asistenciales de garantía de mínimos, el primer pilar de la inclusión activa.

Las lógicas de estas prestaciones, concebidas como última red de protección social, se han modificado para centrarse en su papel de mecanismos de incentivos al empleo, que eviten las trampas de pobreza y refuercen la responsabilidad individual. La dimensión activadora de las prestaciones de asistencia social se refuerza, por una parte, con la introducción de límites y restricciones destinadas a convertirlas en indeseables e incomodas, es decir a desincentivar su solicitud: reducción de la duración de las prestaciones, introducción de condicionalidades relacionadas con el empleo, redefinición de empleo aceptable, adecuado o deseable. A ello se añade el creciente uso de mecanismos de make work pay (hacer que trabajar merezca la pena) en las prestaciones que, con una orientación Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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positiva o incentivadora no tanto punitiva o penalizadora, están destinadas a hacer que optar por el empleo sea más rentable que recibir la prestación. Un ejemplo son las medidas que permiten compatibilizar trabajos de bajos salarios con prestaciones, cuestionadas por impulsar a la baja los salarios y el empleo de baja calidad (Nelson, 2013).

La orientación activadora de las políticas de las garantías de mínimos es patente en la redefinición de los colectivos merecedores de acceder a ellas, fundamentalmente en la interpretación de la capacidad de acceder al trabajo. En estos últimos años, categorías sociales que habían sido consideradas merecedoras de ayuda asistencial en distintos países europeos pasan a ser consideradas capaces de trabajar y evaluadas en función de ello aunque con condiciones moduladas.

Bajo esta concepción genérica, colectivos que tradicionalmente habían sido objeto de protección «pasiva» pasan a ser «sujetos activos» de su propia protección frente al riesgo de pobreza, una ampliación de la población potencialmente activa: madres solas con cargas familiares (familias monoparentales), personas con discapacidad o personas mayores.

Esta ampliación de la «capacidad de trabajar» o disminución del merecimiento tiene sus fronteras en la infancia. Este límite tiene sentido bajo la perspectiva de que los niños no son responsables de su situación de pobreza y las políticas deben priorizar su protección como forma de ruptura de las cadenas de reproducción de la pobreza y de garantía de igualdad de oportunidades. De este modo la protección de los niños que viven en hogares pobres no pasa por su participación en el mercado de trabajo, aunque sí la de sus padres, lo que justifica complementos de la garantía de mínimos más generosos o mejores accesos a servicios de crianza y educación infantil.

Alcances de la inclusión activa Así que, a pesar de que las políticas y programas puestos en marcha en el ámbito de la inclusión y la inclusión activa siguen lógicas y tradiciones políticas nacionales, el objetivo de inclusión social se acerca más en toda ellas a formas de integración de sectores excluidos, pobres, marginales o problemáticos a través del refuerzo de su vinculación con el mercado de trabajo. En la práctica se diluyen las ideas relativas a la construcción de una sociedad inclusiva y se aleja de los ambiciosos objetivos de cohesión social que encabezan las grandes Estrategias europeas. Al mismo tiempo, la inclusión social activa significa el abandono de objetivos de mayor igualdad social o acceso universal a derechos sociales de otros periodos de las políticas de bienestar europeas, de las ambiciones de los estados de bienestar europeos de las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial (Pérez Eransus, 2005).

En la práctica, el círculo virtuoso de la concepción teórica de la IA de la Estrategia europea se desvanece. Resulta difícil encontrar programas de IA en los que se encuentren integrados los tres ámbitos de intervención. El equilibrio Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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teórico entre distintas orientaciones de la política social europea se apoya en la práctica sobre el acceso al mercado de trabajo: en el centro la obligación de trabajar como vía fundamental de integración o de participación social, apoyada en su caso en la garantía de renta y en el desarrollo de servicios.

A la vista de lo cual cabe preguntarse si los programas de activación en general, y los de IA en particular, no son sino modos de contención y retroceso a largo plazo en la estructura de los derechos sociales. Ya que, si bien la estrategia europea de IA enfatiza en el derecho a una renta y en el derecho al acceso a los servicios públicos de calidad, el desarrollo práctico de la IA está contribuyendo a minar la idea del derecho subjetivo en el ámbito del Estado de Bienestar.

El propio concepto de inclusión activa se vincula a una estrategia en la que las soluciones pasan por la resolución individual. Las políticas de activación puestas en marcha tienen un enfoque individualizado, basado en el empleo y la contractualización como principios centrales (condicionalidad, contraprestación) (Serrano, 2005, Martín, 2013). Los programas de inclusión activa se basan en una metodología de compromisos e itinerarios personalizados para mejor adaptación a las necesidades de las personas, olvidando el papel de la solidaridad colectiva y las redes de apoyo. El énfasis que se coloca en la responsabilidad individual del trabajador (también como responsabilización de su situación de desempleo y pobreza) tiene su reverso en formas de retroceso de la responsabilidad colectiva. Más obligaciones individuales implican menos derechos, el refuerzo de las obligaciones y la transformación de las lógicas de ciudadanía y la inserción.

La inclusión social activa tendría sentido cuando las prestaciones de mínimos salvasen los umbrales de pobreza, es decir, superar la pobreza debería ser prerrequisito de la activación (Nelson, 2013). Sin embargo, los actuales niveles de prestaciones de mínimos no parecen facilitar la salida de las situaciones de pobreza con la excepción de aquellas con un alto grado de complementariedad de prestaciones por hijos a cargo y/o ayudas de acceso a la vivienda. En general, el acceso y el nivel de las prestaciones buscan más evitar las trampas de la pobreza que la solución problema. En definitiva, se está abandonando el papel protector de las prestaciones para hacer frente al desempleo de los colectivos en situación de pobreza Esta orientación hacia el empleo de los colectivos más desfavorecidos supone que la mejor protección es la participación en el mercado de trabajo, olvidando que, a menudo, ésta no es posible ni es la solución del problema. La orientación activadora no crea empleo y mucho menos empleo de calidad. El empleo no siempre, y menos para poblaciones en situación de exclusión social, significa un empleo decente en el que se garantice un salario suficiente y unas condiciones de trabajo dignas. Los diseños de las políticas de activación olvidan el hecho central de la segmentación y diferenciación del mercado de trabajo en el que se producen posibilidades muy diferenciadas de acceso al mercado de trabajo debido a cualificaciones y redes sociales altamente diferenciadas. Los colectivos Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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que acceden a las políticas de inclusión tropiezan con serios bloqueos en su acceso y mantenimiento de empleo. Además, como se ha hecho manifiesto en los últimos años, el acceso al empleo no supone la superación de la situación de pobreza como pone de manifiesto el incremento de trabajadores pobres en Europa.

A pesar de que la pobreza en el trabajo empieza a tenerse en cuenta en algunas políticas de renta mínima (Francia, Reino Unido, País Vasco), sigue siendo poco considerada en su verdadera dimensión e importancia.

Recesión, desempleo e ¿inclusión social?

Las políticas de activación y de inclusión activa se iniciaron y desarrollaron en una coyuntura económica favorable con empleo abundante, marcada, eso sí, por la preocupación por el control del gasto social. Desde hace más de cinco años estas políticas se desenvuelven en un contexto de falta de empleo y políticas de consolidación fiscal, austeridad y recorte. ¿Qué está ocurriendo con esta orientación activadora en este nuevo contexto? ¿Cómo ha afectado la crisis a su desarrollo? ¿Qué sentido tienen estas políticas en este contexto, especialmente las políticas de inclusión destinadas a los colectivos más excluidos?

Como hemos visto, la orientación activadora, tanto de las políticas de inclusión como de las de empleo, buscaba dar refuerzo a los incentivos de trabajo recortando los niveles y duraciones de las prestaciones de mínimos, debilitando la intensidad protectora y limitando la cobertura de las prestaciones. En los últimos años, las políticas de recorte han disminuido la capacidad protectora de las prestaciones de desempleo, protección que queda en manos de mecanismos de asistencia social, débiles y poco eficientes en la lucha frente a la pobreza.

Esto significa también el desplazamiento de los colectivos más necesitados que «compiten» por la protección y los recursos con colectivos mejor situados.

El proceso de reformas activadoras había reforzado la condicionalidad de esta última protección a la que acuden cada vez más hogares sin acceso al empleo o a otras vías de protección. Estos hogares se enfrentan a mecanismos de control para evitar desincentivos, el aumento de las exigencias del cumplimiento de actividades orientadas a la mejora de la empleabilidad y de construcción de itinerarios burocráticamente complejos y largos. Esta condicionalidad refuerza la penalización y la responsabilización de los individuos sobre su propia situación de pobreza. Muchas de estas reformas se han asentado sobre la sospecha de fraude, lo que se traduce en la estigmatización de los colectivos que las utilizan, un número creciente de personas y colectivos en situaciones más vulnerables con una protección escasa e insuficiente.

Todo ello se produce en un contexto de disminución de la oferta y calidad de los servicios públicos fruto de las políticas de ajuste y consolidación fiscal.

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Esto afecta por una parte a la necesaria coordinación entre los servicios, tanto entre distintos niveles territoriales como entre los distintos sectores de política pública (empleo, educación, vivienda, servicios sociales o de salud). A ello se añade la propia debilidad de los servicios que se suma a los problemas de heterogeneidad, discrecionalidad, escasa capacidad proactiva u orientación a grupos de riesgo que limita aún más su escasa capacidad operativa para la inclusión social. La pobre adaptación de los servicios de sanidad, educación o vivienda a las necesidades de estos colectivos, hace que estos recaigan en servicios sociales marcados por la debilidad de sus estructuras. A ello se añade la sobrecarga del Tercer Sector, que por su por su adaptación bajo coste, capacidad de gestión y especialización habían adquirido un papel prominente en la gestión de programas de inclusión. En muchos casos, las entidades del tercer sector son las que han permitido espacios mixtos de coordinación entre servicios.

Si atendemos a la valoración de 2012 que la Red de Expertos Independientes en Inclusión hizo sobre la evolución del objetivo de inclusión social (décima directriz de la Estrategia Europa 2020) (Frazier y Marlier, 2012), al mismo tiempo que la pobreza y la exclusión social están aumentando en la mayoría de los países europeos como efecto de la crisis, hay una creciente falta de interés en las políticas de inclusión social (en concreto en los Planes Nacionales de Reforma y en los Informes Sociales Nacionales), el enfoque sobre la inclusión laboral es muy limitado, la atención sobre el acceso a servicios es escasa en un contexto de falta de debate público y político.

En definitiva, la orientación activadora de las políticas de lucha contra la pobreza ha traído consigo que, en el contexto actual, sean una estructura debilitada e incapaz no sólo de ofrecer protección a amplios sectores de la población europea sino también de cumplir con su papel de apoyo al acceso al empleo o a los servicios. La estructuras de última red frente a la pobreza, principalmente las políticas de asistencia social, son no sólo más baratas, sino más fácilmente recortables (Pierson, 1991), su transformación las ha hecho funcionales en contextos de presión para el control del gasto social En estos momentos, sería necesario retomar los objetivos de protección social en las políticas de inclusión y lucha contra la pobreza, abandonando la lógica de los incentivos laborales, a través del refuerzo no sólo de las garantías de mínimos sino también de los apoyos en el acceso a los servicios y al empleo. Resulta patente en la situación actual que las políticas de activación no son efectivas ni en el acceso al mercado de trabajo ni en la protección frente a la pobreza.

Sin embargo, muchas de las actividades desarrolladas en el ámbito de programas de activación, producen mejoras en el bienestar individual y en la participación social. Eso sí, el marco de sentido de esta reorientación debería abandonar las lógicas de responsabilización individual, para reforzar el sentido de la responsabilidad colectiva y el papel de las redes de apoyo.

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TENDENCIAS Y PRÁCTICAS INNOVADORAS EN INCLUSIÓN SOCIAL. PERSPECTIVA INTERNACIONAL1 Joseba Zalakain Director del SIIS Centro de Documentación y Estudios

ABSTRACT

■ El objetivo de este artículo es el de identificar y describir las principales tendencias que en los países de nuestro entorno se están desarrollando en el ámbito de las políticas para la inclusión social, así como dar a conocer algunas prácticas innovadoras —o, al menos, novedosas— que están siendo puestas en funcionamiento en este ámbito. Para ello, se repasan los principales paradigmas que rigen en la actualidad las políticas para la inclusión, con particular atención a las tendencias articuladas en torno a la activación de las políticas de garantía de ingresos, el paradigma del estado social inversor, las iniciativas que buscan la «recapitalización» de los pobres, el modelo de vida independiente y los intentos para dotar de una nueva centralidad a los lazos e iniciativas comunitarias.

Palabras clave: inclusión social, tendencias, innovaciones, renta de garantía de ingresos.

■ Artikulu honen xedea gure eremuko Estatuetan gizarte-inklusiorako politiken esparruan garatzen ari diren joera nagusiak identifikatzea eta deskribatzea da, bai eta martxan jarri diren praktika berritzaile batzuen berri ematea ere. Horretarako, 1 Este artículo es un resumen de la ponencia presentada por el autor en las jornadas organizadas con motivo del XXV aniversario de Sartu. La ponencia, a su vez, recoge datos, reflexiones y argumentos de muy diversos trabajos realizados por el SIIS Centro de Documentación y Estudios en los últimos años.

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gaur egun inklusiorako politikak zuzentzen dituzten paradigma nagusiak errepasatzen dira gaur, arreta berezia zuzenduz diru-sarreren bermearen politiken aktibazioaren, gizarte estatu inbestitzailearen paradigmaren, pobreen «birkapitalizazioa» bilatzen duten ekimenen, bizitza independentearen ereduaren eta erkidegoaren lokarri eta ekimenei zentraltasun berria emateko saiakeren inguruko joerei.

Gako-hitzak: gizarte-inklusioa, joerak, berrikuntzak, diru-sarrerak bermatzeko errenta.

■ The aim of this paper is to identify and describe the main trends in progress in the countries around us which are pursuing policies for social inclusion, as well as outlining some innovative —or at least novel— practices being rolled out in this field. It therefore reviews the main paradigms currently governing inclusion policies, paying particular attention to the prevailing trends in terms of the implementation of minimum income policies, the paradigm of the investor welfare state, schemes setting out to “recapitalise” the poor, the independent living model and the attempts to give a new central role to community ties and initiatives.

Key words: social inclusion, trends, innovations, minimum income allowance.

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1. Introducción El objetivo de este artículo es el de identificar y describir las principales tendencias que en los países de nuestro entorno se están desarrollando en el ámbito de las políticas para la inclusión social, así como dar a conocer algunas prácticas innovadoras —o, al menos, novedosas— que están siendo puestas en funcionamiento en este ámbito.

Con carácter previo, hay que recordar que la tarea de identificar tendencias y prácticas innovadoras, en cualquier ámbito de las políticas sociales, plantea dificultades de cierta importancia. Es necesario hacer referencia a estas dificultades para interpretar adecuadamente el contenido de este texto.

La primera dificultad se deriva del significado del concepto de innovación, al que normalmente se da un contenido positivo (innovación como ventaja, frente a innovación como cambio o como novedad). Sin embargo, las tendencias y prácticas innovadoras a las que se va a hacer referencia en este artículo no suponen necesariamente, o indiscutiblemente, un avance o una mejora en las políticas de inclusión, sino, en todo caso, una forma (relativamente) nueva o diferente de desarrollar las políticas de inclusión y, en todo caso, de adaptarse al nuevo contexto socioeconómico. Se hablará por tanto en este artículo, preferentemente, de la dirección en la que están evolucionando esas políticas, al margen de la valoración o evaluación que pueda hacerse de esa evolución (y teniendo en cuenta, además, que esa valoración puede ser ambivalente en función de muy diversos elementos).

Este matiz resulta importante en la medida en que buena parte de los nuevos enfoques a los que se va a hacer referencia tienen por objeto adaptar las políticas relativas a la inclusión social a un nuevo contexto social, político y económico, que no favorece precisamente la inclusión social. En ese sentido, muchas de las innovaciones (o novedades) que se observan pueden entenderse en parte como una regresión respecto a los modelos imperantes hace algunos años y/o a los que se habían reivindicado como óptimos. Nos encontramos por tanto ante una paradoja: los partidarios de las formas de acción pública clásicas contra la inclusión mantendrían en la actualidad posiciones conservadoras, de resistencia y mantenimiento de lo conseguido, mientras que la innovación implica en muLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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chos casos, no en todos, un cuestionamiento de las políticas y los enfoques tradicionales e, incluso, una regresión respecto a ellos.

Hay que señalar también que no se va a hacer un repaso exhaustivo de todas las tendencias o prácticas innovadoras que puedan identificarse. Se ha optado más bien por identificar aquellas que —en la literatura disponible (y esto también es un matiz o limitación importante)— aparecen como más significativas o influyentes.

Cabe señalar por último que se evitará en texto el riesgo en el que incurren en ocasiones estos intentos de recoger las prácticas innovadoras, y que consiste en la descripción detallada de múltiples proyectos, programas o experiencias, difíciles de explicar y de entender fuera de los contextos locales. En ese sentido, aunque se va a hacer referencia a algunos programas, prestaciones o experiencias concretas, el objetivo del artículo es básicamente el de intentar identificar en qué dirección y a través de que herramientas están avanzando las políticas para la inclusión en los países de nuestro entorno.

2. Cambios en el contexto: ¿por qué y para qué innovar?

Hechas estas aclaraciones, es necesario repasar en primer lugar en qué contexto se plantean las nuevas políticas en el ámbito de la inclusión social y, en ese sentido, a qué nuevas necesidades responden y a qué nuevos escenarios deben adaptarse. Si la innovación se entiende como la necesidad de adaptar las respuestas a los nuevos contextos, es innegable que —en la medida en que los contextos han cambiado— las respuestas también deben hacerlo, y la innovación resulta —frente a las tendencias conservadoras— ineludible. Pero, ¿en qué sentido ha cambiado el contexto?

En lo que se refiere a las políticas de inclusión, el contexto actual viene a mi juicio definido en primer lugar por una profunda crisis económica, que, al caer la recaudación, ha reducido, especialmente en los países del Sur de Europa, la capacidad de gasto de las administraciones públicas mientras se incrementaban de forma clara las necesidades sociales (desempleo, pobreza, exclusión, etc.).

Esta crisis económica viene acompañada de una crisis del modelo de intervención pública, en nombre de la austeridad y la contención de los déficits públicos, que cuestiona algunos de los fundamentos básicos del Estado de Bienestar y agrava además, en buena medida, las consecuencias de la crisis económica. En todo caso, se esté o no de acuerdo en las recetas basadas en la austeridad, cualquier propuesta de desarrollo, incluso de mantenimiento, del Estado de Bienestar habrá de basarse en la idea de que en el futuro el gasto público será más limitado y estará sometido a un mayor control, por lo que será necesario establecer prioridades y demostrar con datos la utilidad de las acciones realizadas.

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Hay que recordar también, por otra parte, que el contexto actual no se define sólo por la crisis económica y por las limitaciones que imponen las políticas de austeridad, sino, también, por el agotamiento de un modelo productivo low cost (bajos salarios, bajos impuestos, baja productividad…) basado en el crédito externo y el desarrollo de sectores de escaso valor añadido (al menos en el conjunto del Estado español), la consolidación a nivel global de una economía basada en el conocimiento, el progresivo desplazamiento del poder económico y político fuera de Europa, la emergencia de nuevas potencias, la crisis medioambiental, etc.

Por otra parte, más allá del crecimiento de la desigualdad, la pobreza o la exclusión, uno de los elementos más importantes —y que se daban ya con anterioridad a la crisis— en el nuevo contexto es el de la emergencia del precariado como grupo social2 (Standing, 2013). Las principales divisiones sociales no se dan ya entre la burguesía y el proletariado, sino entre los precarios y los instalados (insiders y outsiders), perteneciendo todavía, pese a la crisis, una parte importante de las clases medias autóctonas a la categoría de los instalados3.

Los datos de la última Encuesta de Pobreza y Desigualdades (EPDS) que realiza el Gobierno Vasco confirman a mi juicio esta idea. Según esa encuesta, el incremento en las situaciones de pobreza real que se ha producido como consecuencia de la crisis económica es compatible con un incremento de la proporción de personas que viven en hogares en situación de completo bienestar (es decir, que no tienen carencias ni en lo que se refiere a sus ingresos ni en lo que se refiere a su patrimonio y condiciones de vida). Estos datos parecen poner de manifiesto un cierto proceso de polarización social y permiten pensar que los efectos de la crisis no están teniendo las mismas implicaciones en los distintos grupos de población: en efecto, la pobreza y la precariedad afectan cada vez más a los grupos tradicionalmente considerados de riesgo, afectados por las dificultades crecientes de acceso a una ocupación estable, mientras que, de hecho, las tasas de pobreza se reducen entre los colectivos más favorecidos de la sociedad, cuantitativamente mayoritarios.

Esta mejora en la situación de determinados grupos y la polarización social que implica resulta un dato del máximo interés en la medida en que cuestiona la percepción social mayoritaria en relación al impacto de la crisis económica sobre 2 La emergencia del precariado se relaciona estrechamente con el fenómeno de la pobreza laboral o working poors, cuya existencia erosiona claramente el contrato social en el que se basa el Estado del Bienestar y la propia capacidad inclusiva del empleo.

3 La teoría del 1% y el 99% —según la cual la creciente desigualdad se traduce en que el 1% de la población acapara cada vez más recursos en detrimento del restante 99%— oculta a mi juicio la existencia de profundas desigualdades no entre los ricos y el resto de la población, sino también entre las clases medias o medio/altas y las clases precarias. El propio Viçens Navarro ya ha dicho que no se trata del 1%, sino del 10% («El problema es mucho mayor que el 1%»; Público, 11 noviembre de 2013). Cabe pensar que el porcentaje sea aún mayor, en una sociedad que todavía hoy protege de forma desproporcionada a determinados grupos y situaciones, en detrimento de otras.

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las clases medias y permite pensar en que un amplio sector de la población todavía cuenta con recursos económicos suficientes para sortear los efectos más negativos de la crisis4. El ciclo de crecimiento económico no evitó la generación del precariado (más bien la provocó o se sirvió de ella) y todo parece indicar que de la actual crisis económica se saldrá con una mayor precarización. Buena parte de las herramientas de protección social no están sin embargo pensadas, ni adaptadas, para dar respuesta a esos grupos de población, en la medida en que están basados en el principio de contributividad.

El nuevo contexto se define también, más que por el retroceso en las políticas sociales que antes estaban sólidamente establecidas (sanidad, pensiones y educación), por las dificultades para avanzar en las políticas destinadas a cubrir los nuevos riesgos vitales y que en los años de crecimiento económico apenas se quisieron o pudieron desarrollar: atención a la dependencia, apoyo a las familias, conciliación laboral, garantía de ingresos…

Junto a todo ello, cabe hacer referencia a otros dos elementos adicionales: — Un cierto crecimiento del individualismo y del consumismo y un cuestionamiento creciente de la intervención pública y de las políticas de inclusión por parte de las clases medias especialmente si benefician a colectivos considerados ajenos (inmigrantes, por ejemplo).

— El desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación que, entre otros elementos, permiten acceder a la información y establecer conexiones individuales de forma mucho más sencilla.

En ese contexto, y a mi juicio, las nuevas herramientas y las prácticas innovadoras en el ámbito de la inclusión, deberían centrarse en dar respuesta a (al menos) las siguientes necesidades: — Garantizar la sostenibilidad económica y social de las políticas de inclusión. Ello exige la adopción de medidas en el ámbito de la financiación y del coste de los servicios, pero también en el ámbito de la aceptación social de las políticas de inclusión; para ello, resulta imprescindible alcanzar un equilibrio razonable entre universalidad y selectividad, racionalizar los costes de determinados servicios y prestaciones y, en nuestro contexto, acometer una reforma tributaria que permita alcanzar los niveles de presión fiscal que requiere un modelo de Bienestar social desarrollado (Zalakain, 2009).

4 Las constantes referencias al desmoronamiento de las clases medias, que al menos en Euskadi no se ha producido, como indican los datos de la EPDS, contribuyen también a ocultar que las verdaderas víctimas de la crisis son los que, antes de ella, ya eran «perdedores en tiempos de bonanza» (Sarasa, 2008).

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— Adaptarse a los nuevos itinerarios vitales y a la diversidad de la población (en cuanto a modelos familiares, trayectorias laborales, orígenes culturales, etc.), y a sus demandas de autodeterminación y autonomía.

— Adaptar los modelos de protección social a una economía más flexible, a itinerarios vitales más inciertos, y a una economía crecientemente basada en el conocimiento y el capital humano.

— Desarrollar los servicios y enfoques preventivos, en lugar de los orientados a la compensación o la rehabilitación.

— Demostrar y garantizar la eficacia y la eficiencia de las diversas políticas, vinculando costes y resultados.

3. Algunos enfoques innovadores (o, al menos, novedosos) Definidas algunas características básicas del contexto al que están dando respuesta (o deberían dar respuesta) las prácticas innovadoras en el ámbito de la inclusión, se repasan en este punto los modelos o paradigmas que rigen en la actualidad este ámbito de las políticas sociales. Si bien resulta obvio que no todos ellos están igualmente extendidos o establecidos, y que tampoco todos ellos tienen la misma relevancia, representan a mi juicio las principales tendencias que rigen hoy, a nivel teórico y práctico, el desarrollo de las políticas de inclusión.

Determinar en qué medida resultan políticas innovadoras o, cuando menos, novedosas, queda fuera de las posibilidades de este artículo5.

5 De hecho, y como se señala más adelante, uno de estos paradigmas innovadores —el de la activación— hunde claramente sus raíces en las políticas de contención de la pobreza aplicadas en Europa desde el siglo xvi, e incluso antes. No estaría de más por ello recordar el debate que hace 450 años mantuvieron dos teólogos castellanos —el dominico Domingo de Soto y el benedictino Juan de Robles— sobre la pobreza y sobre la necesidad de reformar las «políticas de pobres» que desde la Edad Media se aplicaban en todos los países de Europa. Aunque el efecto de aquellas reformas no fue duradero, es evidente que los principios en los que se basaba conforman, en muy buena parte, el sustrato ideológico del actual dispositivo de lucha contra la pobreza. En efecto, es fácil observar hasta qué punto somos herederos de las ideas de los reformistas del xvi, por ejemplo, en lo que se refiere a la exaltación del trabajo como método de inserción social por excelencia, la selectividad de las ayudas e incluso la distinción entre pobres legítimos e ilegítimos. También permanece el distinto trato a pobres foráneos y naturales, una distinción contra la que Soto se posicionó aduciendo que «hasta que no se cumpla que cada ciudad se cuide de los suyos no se debe impedir que los pobres abandonen sus lugares de origen tratando de buscar sustento allá donde se concentran la caridad o los recursos». Resulta especialmente interesante el punto de vista del fraile dominico en un tema clave, entonces y ahora, como es el relacionado con el fraude de los pobres y la respuesta social que se le asigna, muy especialmente las medidas de represión, inspección y control, o las políticas de contraprestación que contemplaban y contemplan los sistemas de atención a los pobres. Y es que, para Soto, «es mejor ayudar a veinte falsos pobres, dando asistencia a cuatro pobres verdaderos, que expulsar a los falsos pobres y correr el riesgo de que esos cuatro pobres auténticos no consigan un sostén«. Gran defensor de la racionalidad y del control en la concesión de ayudas a la población necesitada, el propio Soto era también consciente, probablemente, de que vincular continuamente el fraude y las políticas de garantía de ingresos contribuye claramente a erosionar su legitimidad ante la ciudadanía (Zerbitzuan, 2010).

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3.1. El modelo de inversión social o la apuesta por el Estado social inversor6 3.1.1. Preparar antes que reparar (o las mujeres y los niños primero) Desde mediados de los años noventa y, con más claridad, a partir de los primeros años del siglo xxi, se ha ido desarrollando sobre todo en Europa un enfoque que, para muchos, implica un cambio de paradigma en la definición de las políticas de bienestar social. Aunque este nuevo enfoque ha sido denominado de muy diversas formas —liberalismo inclusivo, Estado capacitador, Estado de inversión social, entre otras—, en los últimos años ha ido consolidándose para su definición el término de Estado social inversor o social investment welfare state (SIIS, 2012).

La principal característica de este enfoque es, tal y como han señalado Morel, Palier y Palme (2012), el cambio de énfasis desde unas políticas orientadas a la reparación a otras orientadas a la preparación (preparing rather than repairing).

De acuerdo a estos autores, el enfoque de la inversión social se basa en políticas que buscan tanto el desarrollo del capital humano (cuidados infantiles y educación precoz, formación a lo largo de toda la vida) y el aprovechamiento eficiente de ese capital (mediante políticas que favorecen la combinación de flexibilidad y seguridad), como la consecución de mayores cotas de inclusión social, fundamentalmente mediante el acceso al mercado de trabajo de grupos tradicionalmente excluidos de él7. En cualquier caso, un elemento distintivo básico de este enfoque es la idea de que las políticas sociales deben considerarse como un elemento productivo, un factor esencial para el desarrollo económico y el crecimiento del empleo, lo que constituye un cambio radical con la consideración de las políticas sociales como una carga económica y un obstáculo al crecimiento.

Como ha señalado Gøsta Esping-Andersen (2002), el concepto de política social productiva que subyace al enfoque del Estado social inversor aspiraba a reconciliar los objetivos de equidad y eficiencia, a menudo considerados como opuestos o antagónicos. Según este autor, sin embargo, la equidad no es únicamente compatible con la eficiencia, sino, realmente, un requisito para su optimización: «Una capacidad adquisitiva distribuida de forma más igualitaria es una precondición para el rendimiento macroeconómico; las políticas de apoyo a las familias son una inversión en el capital humano del futuro; la igualación de los recursos, como la salud o la educación, es la base de una productividad laboral óptima». Efectivamente, la perspectiva de la política social productiva parece capaz de resolver la tensión entre la seguridad individual y la solidaridad social, por un lado, y el interés colectivo de la eficiencia económica y la participación 6 El contenido de este epígrafe está recogido, fundamentalmente del informe Pobreza Infantil en Euskadi (SIIS, 2013) 7 Desde ese punto de vista, puede pensarse que este enfoque se relaciona de forma directa con el paradigma de la inclusión activa al que se hace referencia en el siguiente punto.

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productiva individual, por otro, reconciliando de esa forma la lógica de los derechos y la lógica de las responsabilidades. El nuevo modelo plantea por tanto un funcionamiento mucho más eficiente del Estado de bienestar, basado en la necesidad de orientar el gasto a aquellos ámbitos en los que el esfuerzo económico puede resultar a medio y largo plazo más rentable o coste-efectivo, y puede tener un mayor efecto preventivo.

Morel, Palier y Palme (2012) plantean que el enfoque original del Estado social inversor responde en buena medida a los planteamientos keynesianos del Estado de bienestar clásico, si bien implica cambios importantes con respecto a aquel modelo y recoge algunas de las críticas que desde la perspectiva neoliberal se le hicieron. Desde ese punto de vista, el modelo del Estado social inversor apuesta en mayor medida por la inclusión laboral femenina y la igualdad de género —frente a un Estado de bienestar clásico más basado en la familia tradicional y el male breadwiner model—, así como por una concepción más activa de las políticas sociales, frente al carácter pasivo que se le suele atribuir al modelo de protección social clásico. De la perspectiva neoliberal puede pensarse, a juicio de estos autores, que el Estado social inversor adopta la necesidad de tener en cuenta los efectos que las políticas sociales tienen a medio y largo plazo, y no sólo sus efectos inmediatos, así como el énfasis en la activación y la incentivación laboral.

Para estos autores, en efecto, el paradigma del Estado social inversor supone una modernización del Estado de bienestar clásico al objeto de responder mejor a las nuevas necesidades y a los nuevos riesgos sociales, para poder garantizar la sostenibilidad de los servicios sociales, y para impulsar su función «productiva», en el sentido de que deben contribuir al empleo y el crecimiento económico. Una característica central de este enfoque modernizador es la idea de que las políticas sociales deben orientarse a «preparar» a la población para prevenir ciertos riesgos relacionados con la mayor inestabilidad laboral y familiar de las sociedades contemporáneas, y a minimizar la transmisión intergeneracional de la pobreza, más que a «reparar» mediante prestaciones de garantía de ingresos las consecuencias de esos cambios una vez se han producido8. ¿Qué tipo de políticas sustentan la perspectiva de inversión social? De acuerdo a Morel (Zerbitzuan, 2013, en prensa), «se destacan como especialmente centrales tres áreas de la política pública: a) políticas que invierten en el 8 Desde ese punto de vista, este tipo de enfoques comparten con el neoliberalismo la idea de que el Estado de bienestar debe buscar la activación de la ciudadanía y su responsabilización mediante la participación en el mercado de trabajo. A diferencia de los planteamientos activadores habituales, sin embargo, el Estado social inversor es crítico con la idea de que cualquier empleo es positivo para el bienestar de las familias y defiende la necesidad de que el Estado del bienestar —en la línea de las políticas de making work pay o rentabilización del empleo— contribuya al desarrollo de empleos de calidad (Morel, Palier y Palme, 2012).

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desarrollo del capital humano y que ayudan a preservar el capital humano durante toda la vida; b) políticas que ayudan a hacer un uso eficiente del capital humano; y c) políticas que ofrecen «seguridades activas» durante todo el ciclo vital. En todas estas áreas, unos servicios públicos que capaciten se destacarán como componente esencial de una estrategia que tiene el objetivo de preparar a la población para los riesgos sociales particulares causados por las contingencias del ciclo vital».

En cualquier caso, si hay un ámbito de las políticas sociales en el que el cambio de enfoque que supone Estado social inversor incide de forma clara y determinante, es el de las políticas de apoyo a las familias, en la medida en que ganan una centralidad de la que hasta el momento han carecido en la mayor parte de los países. Invertir en el bienestar de la infancia y, por extensión, de las familias constituye el eje del estado social inversor a partir de la defensa de una estrategia de inversión social basada en la infancia (Esping-Andersen, 2002). La base de esa estrategia radica en la idea de que los mecanismos que inciden en la desigualdad y la exclusión operan fundamentalmente durante la primera infancia y se concentran sobre todo en el seno de la familia. Cualquier política eficaz de redistribución, igualdad de oportunidades y lucha contra la exclusión debe por tanto centrarse, prioritariamente, en esa época y en ese ámbito.

3.1.2. Fortalezas y debilidades de un paradigma aparentemente hegemónico Para muchos, el de la inversión social es, en la actualidad, el paradigma hegemónico en el ámbito de las políticas sociales europeas. En efecto, el enfoque de la inversión social está siendo crecientemente adoptado como una de las bases filosóficas y conceptuales de las políticas sociales que impulsa la UE. De hecho, el pasado 20 de febrero la Comisión Europea publicó una comunicación en la que urge a los Estados miembros a priorizar este enfoque a la hora de modernizar sus respectivos sistemas de protección social. Se enfatiza para ello la necesidad de aplicar las estrategias de inclusión activa y se aboga por un uso más eficaz y eficiente del gasto social, a través de una mayor selectividad y de la aplicación de determinadas condiciones a los beneficiarios. Se apuesta además por la aplicación de políticas de empleo que «activan» y «capacitan», y por la consideración de las prestaciones económicas como herramientas temporales, así como por las estrategias de rentabilización del empleo que entroncan claramente con el paradigma de la activación al que posteriormente se hará referencia.

Pese a que supone, en muchos aspectos, un modelo sólido de avance y actualización del Estado del Bienestar al contexto actual9, y pese a su considera9 Así, para Inza (2012), «ante aquellos modelos que destacan la mercantilización, donde la política social está subordinada al mercado, aparecen estrategias de inversión que piden una remodela-

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ción como paradigma hegemónico, no puede decirse que, en la práctica, el enfoque de la inversión social se haya impuesto con rotundidad. En ese sentido, tal y como señala Morel, sólo los países nórdicos han avanzado con claridad por esa línea, especialmente en lo que se refiere a las políticas de infancia y de conciliación laboral. Cabe señalar además que, en parte, el carácter hegemónico del paradigma en cuestión se debe a su carácter polisémico, que permite acepciones muy diferentes. En ese sentido, mientras la perspectiva de la tercera vía, a partir de Giddens, concibe las políticas sociales como un trampolín para el cambio, la perspectiva socialdemócrata de la inversión social, personificada en Esping-Andersen, «esperan que estas proporcionen a las personas tanto las capacidades y los incentivos necesarios como la seguridad necesaria para acompañar a las necesidades cambiantes de la economía» (Morel, 2013).

Más allá de esas ambigüedades, se ha criticado en relación a este enfoque el hecho de que implique una menor atención de aquellos que precisan, dada su situación, más reparación que preparación. En ese sentido, Cantillon y Van Lancker (2013), han puesto de manifiesto su temor de que este paradigma no tenga en cuenta suficientemente las crecientes desigualdades y diferencias de clase que se dan en las sociedades europeas y que no preste suficiente atención a aquellas personas y grupos que requieren, fundamentalmente, protección por parte del Estado de Bienestar. Cantillon habla en ese sentido del riesgo de incurrir en el denominado «efecto Mateo10» y pone de manifiesto el riesgo de que la aplicación de este paradigma tenga como consecuencia ganadores y perdedores, en el sentido de que su aplicación requiere una reorientación del gasto público, actualmente muy orientado a políticas y colectivos que a la luz del nuevo paradigma pasarían a considerarse menor prioritario. Tal balance de ganadores y perdedores podría, por otra parte, tener una derivada intergeneracional importante11, en la medida en que, sobre todo en los países del Sur, una parte muy importante del gasto social está orientada a prestaciones pasivas que compensan las carencias de renta de las cohortes de más edad12.

ción del Estado para que sea más activo, adaptable y que pueda utilizar la política social como base productiva que contribuya al desarrollo económico. Parece que, ante las circunstancias actuales de crisis, son este tipo de estrategias las que pueden hallar el camino para hacer frente a viejos y nuevos riesgos sociales, y amortiguar las desigualdades sociales».

10 La denominación «efecto Mateo» se debe a la cita de este evangelista en su parábola de los talentos: «Al que más tiene más se le dará, y al que menos tiene, se le quitará para dárselo al que más tiene».

11 Frente a ese riesgo de choque intergeneracional, el propio Esping-Andersen ha abogado por la adopción de una perspectiva win-win, en la que quede patente que el conjunto de la población puede salir ganando con la aplicación de este tipo de medidas (Esping Andersen y Sarasa, 2002).

12 Marí-Klose y Marí-Klose (2012) han explicado en qué medida los Estado del Bienestar del sur de Europa, de base fundamentalmente contributiva, han privilegiado la protección de las personas mayores, mientras que los estados universalistas del Norte del continente han tendido a favorecer a las personas más jóvenes

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3.2. El paradigma de la activación o la inclusión activa: a la búsqueda de un modelo de activación inclusiva13 3.2.1. El paradigma de la activación Estrechamente vinculado con la retórica de la inversión social, y también adoptado como «doctrina» por las instituciones europeas, el paradigma de la activación puede considerarse, con las reservas señaladas anteriormente, otra de las corrientes «innovadoras» que rigen en la actualidad en el ámbito de la inclusión.

No se trata en cualquier caso de un movimiento precisamente reciente. A lo largo, al menos, de los últimos 20 años las políticas sociales de los países occidentales han experimentado una serie de cambios que cabe englobar bajo el paradigma genérico de la activación, si bien, como veremos más adelante, coexisten dentro de este paradigma medidas y políticas de muy diversas características y que responden a objetivos muy diferentes. Aunque no existe un acuerdo unánime a la hora de definir el concepto de activación (Moreira, 2008), puede señalarse que se trata de un conjunto de políticas, medidas e instrumentos orientados a integrar en el mercado de trabajo a las personas desempleadas perceptoras de prestaciones económicas y a mejorar sus niveles de integración social y económica. Desde el punto de vista de los principios básicos en los que se basa el paradigma de la activación, Moreno y Serrano Pascual (2007) hacen referencia a tres aspectos fundamentales: — Individualización. Para estos autores, el nuevo paradigma «se dirige a la intervención en las conductas, motivaciones y actitudes individuales, más que a asentar las condiciones políticas adecuadas para una justa redistribución de la riqueza. Las políticas de activación fomentan una creciente personalización de las intervenciones y reclaman una mayor participación de la persona afectada. El referente, tanto normativo como legitimador, de estas políticas es el sujeto individual».

— Énfasis en el empleo. El objetivo de estas políticas es la participación y autonomía económica a través del empleo. Se trata de políticas dirigidas a intervenir en los comportamientos del individuo frente al mercado de trabajo (incentivar, persuadir, motivar). Por tanto, se ocupa preferentemente en las dimensiones económicas, más que las políticas o sociales, en el ejercicio de la ciudadanía.

— Principio de la contractualización. De acuerdo con Serrano y Moreno (2007), «el contrato se convierte en la metáfora nuclear en la orientación y legitimación de estas políticas. Pero también implica una mutación en los términos del contrato social que articulaban tradicionalmente al concepto de ciudadanía. Se hace de éste un contrato moral, más que político o social: el acceso de los ciudadanos a sus derechos pasa a ser condicional, 13 El contenido de este epígrafe está recogido, fundamentalmente del informe Activación y derecho a la inclusión en el marco de las políticas de empleo y de garantía de ingresos en la CAPV (SIIS, 2012).

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dependiente de la actitud y comportamiento de estos frente a su participación económica. Junto a esta soberanía de la figura del contrato como mecanismo de regulación social, se reafirma lo que podría calificarse como “norma de reciprocidad”, que hace de la cuestión del “merecimiento” un eje central en la legitimidad de la propia condición de ciudadanía».

El paradigma activador, concluyen estos autores, «plantea cuestiones que van más allá de la mera intervención en el mercado de trabajo. Implica la redefinición del diagnóstico de los problemas del desempleo, la formación o la exclusión social, y las alternativas posibles y legítimas para la (re)articulación de responsabilidades entre el estado del bienestar, los asalariados y los empleadores. El paradigma de la activación plantea, en suma, un proceso de transformación de los ejes sociales y morales en torno a los cuales se articula la cuestión social en la Europa de inicios del tercer milenio».

Sorprende en cualquier caso, la insistencia de algunos autores por plantar el concepto de activación como un elemento novedoso en la determinación de las políticas sociales. En realidad, tal y como señala Pérez Eransus (2005), la vinculación entre asistencia y empleo no es nueva y, como antes se ha señalado, el dilema suscitado por la asistencia a los pobres capaces de trabajar ha marcado el desarrollo de la asistencia social desde su origen. En efecto, la reivindicación del valor del trabajo y de la responsabilización individual responde a modelos ampliamente arraigados en la historia de las políticas sociales, y cabe pensar que las políticas de activación sólo supondrían una ruptura con aquellos regímenes de bienestar que —en un contexto geográfico e histórico muy determinado— establecieron un sistema de garantía de ingresos universal y de amplio alcance.

El análisis histórico del proceso de implementación de estas políticas permite en cualquier caso identificar al menos tres fuentes ideológicas básicas, en ocasiones contrapuestas y en ocasiones solapadas, a quienes cabe atribuir el liderazgo político en la generalización de este enfoque: la revolución conservadora de los años 80, la tercera vía de los años 9014 y la influencia de los organismos internacionales y, en especial, de la OCDE. 14 En el ámbito político, la verdadera fuerza promotora de este cambio corresponde en cualquier caso a los partidos de centro izquierda anglosajones y, muy particularmente, al Partido Laborista de Tony Blair, al amparo de los postulados ideológicos de Anthony Giddens, y al Partido Demócrata de Bill Clinton, influenciado a su vez, entre otros, por el pensamiento neopaternalista de Lawrence Mead. Es sin duda bajo el mandato y la influencia de ambos políticos (o, algo más tarde, del socialdemócrata alemán Schroeder) cuando se adoptan las principales medidas de activación de las políticas sociales, como la Personal Responsability and Work Opportunity Act de 1996 en Estados Unidos o los sucesivos programas de New Deal desarrollados en el Reino Unido a partir de 1997: «Trabajo para quienes puedan, y seguridad para quienes no», fue el lema principal que la administración laborista aplicó en este ámbito. En el libro verde publicado al año de su llegada al poder, los laboristas afirmaban que «el objetivo del Gobierno es el de reconstruir el Estado del Bienestar en torno al trabajo», mediante políticas activas de empleo, servicios de apoyo, reducciones fiscales y «garantizando el adecuado equilibrio entre los derechos y las responsabilidades».

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No debe pensarse en cualquier caso que la introducción de las medidas de activación se limita a los países anglosajones o a la influencia de los organismos internacionales. Los países escandinavos, por una parte, fueron introduciendo desde los años 80 diversas medidas de activación de las políticas sociales, en concordancia con el amplio desarrollo de las políticas activas de empleo en esos países. Así por ejemplo, la nueva Ley de Servicios Sociales sueca de 1998 condiciona el derecho a la asistencia social para las personas mayores de 20 años a su participación en actividades laborales o de formación. En el mismo sentido, Dinamarca introdujo a lo largo de los años 90 diversas modificaciones legislativas para reconocer el derecho, y el deber, a la activación, entre las cuales figura el deber de aceptar la incorporación en puestos de trabajo considerados razonables o de participar en actividades de formación (Moreira 2008). Por su parte, Francia —y, como más adelante se señala, la mayor parte de las CCAA españolas, con la CAPV a la cabeza— adoptan a finales de los 80 un modelo de rentas mínimas de inserción que coincide, en numerosos aspectos, con los principios de la activación, y que establece, al menos desde el punto de vista teórico, un estricto concepto de condicionalidad. El modelo francés se distingue también del resto de las fórmulas de activación por una consideración de la inserción que va más allá de la mera integración laboral, de acuerdo a una concepción de la exclusión como fenómeno multicausal, y por la búsqueda de un mayor equilibrio entre la responsabilidad individual y la colectiva a la hora de interpretar los procesos de exclusión y de definir las políticas que al respecto se deben aplicar.

Las políticas de activación se caracterizan en cualquier caso por una amplia diversidad e incluyen en su seno orientaciones discordantes o en ocasiones contradictorias. De hecho, se distinguen al menos tres modelos distintos de activación —el anglosajón, el nórdico y el francés, también desarrollado en la CAPV— con estrategias y objetivos distintos e, incluso, contrapuestos. No puede por tanto hablarse, salvo en aspectos muy genéricos, de un patrón común para la aplicación de la filosofía de la activación y sí, por el contario, de modelos diversos que parten de fundamentos éticos e ideológicos diversos y tienen por tanto resultados muy distintos15. En ese sentido, diversos autores hablan de distintos regímenes de activación, entendidos como el resultado de los frágiles equilibrios de poder que se establecen entre los diferentes actores implicados en el diseño y la implementación de estas medidas y como el conjunto de referentes 15 Pérez Eransus (2006) señala en ese sentido que bajo el término de activación se están incluyendo prácticas tan distintas como las derivadas de la lógica punitiva introducida en los años 90 en la asistencia social norteamericana (from welfare to workfare), las prácticas de inserción de orientación solidaria en Francia, las políticas de mejora de la empleabilidad de carácter universalista en los países socialdemócratas o los programas individualizados de vuelta al empleo británicos. Ello hace imposible la realización de un juicio o una valoración genérica sobre los cuestionamientos que rodean a estos programas.

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cognitivos y reguladores que definen la comprensión del problema de la exclusión social (Serrano y Magnusson, 2007).

Una de las posibles aplicaciones del paradigma es el modelo de «inclusión activa», directamente auspiciado por las instituciones comunitarias europeas.

Este modelo recoge muchos de los elementos que se han señalado en las páginas precedentes —individualización, rentabilización del empleo, etc.— y se constituye, en cierto modo, como alternativa a los modelos basados en la filosofía del workfare. La inclusión activa es una estrategia de inclusión social específicamente orientada a las personas situadas en los márgenes del mercado de trabajo impulsada por la Comisión Europea desde el año 2006 en un contexto económico y social concreto (Sartu, 2010). Desde ese punto de vista, la inclusión activa puede considerarse una modalidad de activación, coherente con la tradición europea en este ámbito.

Debe decirse por otra parte, para terminar esta presentación, que el modelo de rentas mínimas de inserción establecido desde finales de los años 80 en la CAPV responde plenamente a algunos de los modelos de activación identificados en las páginas anteriores. En ese sentido, está plenamente aceptado en la literatura que el modelo original del RMI francés —en el que en muchos aspectos se basa el modelo vasco— constituye una forma característica de activación, distinta de los modelos workfaristas, pero también del modelo clásico de prestaciones económicas cuasi-incondicionales vigente en los países del centro y el norte de Europa hasta los años 80. De hecho, el momento histórico en el que tanto en Francia como en la CAPV se ponen en marcha este tipo de programas —cuando, en otros países, los sistemas de garantía de ingresos van adoptando progresivamente el paradigma de la activación— impide hablar de una ruptura con un modelo previo considerado más universalista, incondicional o generoso.

3.2.2. Críticas al paradigma de la activación La aplicación generalizada del paradigma de la activación en las políticas sociales de todos los países de nuestro entorno no ha sido óbice para que esta orientación haya sido objeto de críticas por parte de muy diversos autores, si bien es cierto que las críticas no se refieren en general a la globalidad del concepto sino a algunas de sus formulaciones concretas. Lógicamente, en la medida en que, como se ha dicho, la activación se ha solido aplicar desde muy diversos planteamientos y dando lugar a muy diversos modelos, sería ilógico pensar en críticas que afecten por igual a todos ellos. Sin embargo, y si bien es cierto que la mayor parte de las críticas se han centrado en los modelos más workfaristas de activación, algunas de las valoraciones negativas que se han puesto de manifiesto pueden extenderse al conjunto de las políticas basadas en este paradigma.

Se recogen a continuación algunas de esas críticas.

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a) Mitificación del trabajo remunerado como elemento de integración social Son muchos los autores que critican el paradigma de la activación debido a que consideran que sus objetivos reales consisten en servir a los intereses reales empresariales de desregulación y flexibilización laboral, incrementando los incentivos negativos a acceder a un puesto de trabajo. Así por ejemplo, para Crespo (2009), la emergencia del paradigma de la activación se explica en la medida en que «un sistema socioeconómico como el capitalismo, que exige un alto grado de sacrificio a un número cada vez más elevado de personas, sólo resulta posible mediante un masivo trabajo ideológico y ético [Weber] y un proceso de disciplinamiento de los sujetos [Foucault], que podemos caracterizar como proceso de producción de sujetos dóciles, paralelo y complementario al de producción de mercancías (…). Una de las características de la nueva situación es la exigencia de una cada vez mayor disponibilidad para el trabajo con escasa garantía de estabilidad (flexibilidad) y una mercantilización potencial de todos los ámbitos de la vida, incluidos los recursos afectivos y sociales».

Al margen de esas críticas utilitaristas (en el sentido de que atribuyen al paradigma de la activación una utilidad concreta para los intereses capitalistas), muchas de las valoraciones negativas que se hacen del paradigma de la activación se refieren a elementos de carácter más ideológico y conceptual. En ese sentido, una de las críticas básicas que se le hacen al paradigma de la activación es el peso excesivo que se da al empleo remunerado como mecanismo básico de inserción social, al margen de su verdadera capacidad insertadora y desconsiderando el papel que pueden jugar otras aportaciones, como los cuidados domésticos o familiares, la participación comunitaria o el trabajo artístico. Como destaca Serrano Pascual (2009), «la solución que se propone para la mayor parte de los problemas, tanto individuales como sociales (exclusión social, desigualdad de oportunidades, falta de competitividad, problemas psicosociales, etc.) es la participación en el mercado de trabajo», de tal modo que el paradigma de la activación se fundamenta en una noción moral del trabajo como deber civil y como prerrequisito de acceso a la ciudadanía. Para esta autora, esta mitificación del trabajo explica que otros instrumentos de intervención, como el trabajo voluntario o subsidiado, que han sido concebidos como trampolines al mercado de trabajo, pero también como promotores de participación social y política, hayan ido deslegitimándose progresivamente, tendiéndose a favorecer aquellas medidas orientadas exclusivamente hacia la participación en el mercado de trabajo regular.

Se ha criticado también que el énfasis de la activación en la inserción laboral representa un claro riesgo de reduccionismo sobre los problemas reales que afectan a las personas que demandan prestaciones económicas. Si bien en algunos casos, la carencia o la mala calidad del empleo representa el principal o incluso el problema de estos colectivos, en muchos otros casos lo que subyace a las situaciones de exclusión y/o de pobreza son otros factores muy diferentes, vinculados Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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a carencias relacionales, educativas, de vivienda o de salud. Articular la intervención social desde el punto de vista casi exclusivo de la integración laboral difícilmente podrá dar respuesta a estas carencias. b) De la solidaridad a la contractualización, del discurso de los derechos al discurso de las obligaciones Íntimamente relacionada con la cuestión de la individualización y la responsabilización personal, la tendencia a la contractualización y el refuerzo del carácter condicional de las prestaciones a las que antes se ha hecho referencia constituyen una fuente incesante de críticas, aunque en ocasiones también de valoraciones positivas. Efectivamente, para White (2000), la doctrina de la responsabilidad cívica resulta altamente controvertida: para algunos, en la izquierda, representa una ruptura con los valores de la democracia y del Estado Social; para otros, por el contrario, la búsqueda de un equilibrio entre derechos y responsabilidades expresa una concepción de equidad y mutualidad profundamente enraizada en la tradición socialdemócrata.

Lo cierto es, en cualquier caso, que en la literatura científica se encuentran numerosas valoraciones críticas del énfasis que el paradigma de la activación pone en el carácter condicional de las prestaciones y en la vinculación que se establece entre la asistencia económica y determinados comportamientos personales. Para Serrano Pascual (2009), en este nuevo marco, «el acceso a los derechos pasa a ser condicional, dependiente de la actitud y el comportamiento de los sujetos frente a su participación económica». En el mismo sentido, de la Cal y de la Fuente (2010) destacan que subyace a los diferentes modelos de activación una tendencia a convertir el compromiso de actividad o de inserción en un deber coactivo más que en un derecho, cuando las causas del desempleo no residen en la voluntad de las personas paradas —y, en muchos casos, tampoco en su formación y cualificación—, sino en la carencia de empleos suficientes. Para Dean (2003) se trata de una cuestión clave: la dicotomía fundamental radica en una visión solidaria, o solidarista, y una visión contractual de la ciudadanía; bajo cada una de estas concepciones de la ciudadanía subyacen, en realidad, formas distintas de entender la condición humana.

Dean alerta en ese sentido —y esta es la crítica que desde el punto de vista de la justificación ética de las políticas de activación resulta más digna de ser tenida en cuenta— que el consenso en el que se basa el concepto de activación requiere abandonar la prioridad que en un momento se concedió al concepto de derechos para reconsiderar la demanda ideológica y moral de una mayor responsabilización individual. Para este autor, la poderosa ortodoxia que ha emergido asocia derechos y responsabilidades como parte de un cálculo recíproco, el acceso a los derechos se condiciona a la aceptación de las responsabilidades y, finalmente, los derechos sociales se limitan a las oportunidades laborales. Desde el Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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punto de vista de Dean, la insistencia en la equiparación de derechos y responsabilidades se reduce a la imposición bien de una serie de deberes cívicos (que se pretenden recíprocos y simétricos, pero se aplican de forma individualizada sin tener en cuenta los condicionantes socioeconómicos o psicosociales), bien de obligaciones de tipo moral, o bien, cuando las anteriores no funcionan, de meras demandas de obediencia, mediante el recurso a sanciones que sólo pretenden establecer una regulación de la irresponsabilidad.

El énfasis en la contractualización de las políticas de activación ha sido también objeto de numerosas críticas. Para Alaluf (2009), «a través del contrato se procura que los beneficiarios se impliquen personalmente en los dispositivos en los que participan. De esta forma, se ven obligados a asumir por sí mismos la responsabilidad de la situación en la que se encuentran. La exigencia de contrapartidas para beneficiarse de prestaciones sociales, que antes constituían derechos, se inscribe exactamente en una perspectiva de contracción de los derechos sociales».

Además de sus implicaciones en términos de responsabilización individual, el concepto de contractualización se ha criticado también —desde una perspectiva algo más concreta— por lo que supone de establecimiento de una relación desigual entre la persona usuaria y la Administración, representada en este caso por el profesional de los Servicios Sociales o los Servicios de Empleo. Así, autores como Handler (2003) hablan de un retroceso en la calidad de las políticas sociales en la medida en que se ha pasado de recocer unos derechos basados en la pertenencia a un cuerpo social determinado, a condicionarlos al cumplimiento de un contrato desequilibrado y mitificado. Para Handler, en efecto, el derecho a unas prestaciones económicas mínimas ha dejado ya en Europa de estar ligado a un estatus o categoría —la de la ciudadanía— para convertirse en un derecho condicionado, al que sólo se accede si se cumplen determinadas obligaciones y contraprestaciones previamente acordadas. Según Handler, la ciudadanía social se construye ahora por tanto sobre el contrato y no sobre el estatus. Tal contrato es sin embargo para este autor una entelequia: en una situación en la que una parte —los trabajadores sociales y de los servicios de empleo— y la otra —los perceptores de las prestaciones— ocupan posiciones desiguales, y careciendo estos últimos de cualquier posibilidad de presión o negociación, la firma de un convenio de inserción alcanza un valor meramente simbólico16.

16 A partir del ejemplo norteamericano, Handler mantiene que el énfasis por controlar el fraude y el abuso ha derivado en una burocratización absoluta de la labor de los trabajadores sociales; intervenciones que debieran basarse en la valoración individual, la negociación y la intervención psicopedagógica quedan sepultadas bajo los procedimientos burocráticos, la falta de tiempo y de preparación, o la aplicación de estrictas normas impersonales. Se obliga además a los Servicios Sociales a hacer las funciones de una oficina de empleo, cuando ni lo son ni se les han dado medios para serlo.

Lo peor sin embargo, sostiene Handler, es que se delega en los trabajadores sociales la responsabilidad de aplicar unas normas que a menudo no comparten: se les fuerza, en efecto, a aplicar un poder

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c) Empleabilidad, responsabilización individual y despolitización Como ya se ha señalado, la evolución desde las políticas pasivas hacia las políticas activas implica además un cambio en el discurso en el que se basan las políticas sociales, que dejan de apoyarse en el derecho ciudadano a unas determinadas prestaciones sociales para hacerlo sobre la responsabilización individual y la autonomía personal frente al riesgo de dependencia y cronificación. Para Dang y Zajdela (2007), «la novedad del estado social activo reside en la forma en la que rearticula el binomio responsabilidad individual-solidaridad o responsabilidad social, para repensar la protección social y por tanto la economía de derechos y deberes. Sin proponer una mercantilización completa de la acción pública, el Estado Social activo reposa sobre una lógica de contractualización de los derechos sociales y de obligaciones recíprocas, manteniendo en cualquier caso una cierta forma de solidaridad y de redistribución de la riqueza17».

Más categóricos, van Berkel y Valkenburg (2007) sostienen que determinadas formas de entender la individualización implican un cambio en la distribución de las responsabilidades entre el Estado y los individuos, a partir de un concepto moralista de la responsabilidad. En ese marco, la ciudadanía ya no se interpreta en términos sociales, como un mecanismo de protección frente a los riesgos económicos, sino en términos individuales: el derecho a la protección viene determinado por la conducta, las elecciones, las actitudes y las motivaciones del individuo. El énfasis pasa de la responsabilidad colectiva del Estado Social a la responsabilidad personal del ciudadano individual; el desempleo deja de ser consecuencia de un determinado desarrollo social y económico (culpar al sistema) y pasa a ser consecuencia de la acción, o inacción, del ciudadano individual (culpar a la víctima). En esa misma lógica, el Estado adquiere un papel más intrusivo, orientado a un control permanente de las conductas individuales.

Uno de los componentes esenciales de la activación sería en ese sentido, como ya antes se ha señalado, la individualización de las intervenciones y la discrecional y, al juzgar sobre si un usuario determinado ha cumplido con las obligaciones que se le han impuesto, a aprobar y denegar ayudas desde criterios morales. El autor da a entender que, ante esta situación, los trabajadores sociales tienden a escurrir el bulto y a evitarse dificultades: dan preferencia a los usuarios que cumplen las reglas y que no crean problemas, clasifican a los usuarios en función de estereotipos y trabajan con aquellos con los que el éxito es a priori factible. Los demás, según las tesis de Handler, son dejados de lado en la seguridad de que los clientes con problemas son el problema. En este contexto, añade, la idea de contrato es una entelequia, un ejercicio vacío de mito y ceremonia.

17 Para estos autores, el Estado social activo se acompaña de una revisión de la noción de responsabilidad que implica una nueva forma de concebir la protección social. A su juicio, hasta entonces lo que imperaba era una definición socializada del riesgo que apenas tenía en cuenta la responsabilidad individual, en la medida en que era la pertenencia a una categoría de riesgo social (desempleo, accidente profesional, enfermedad, minusvalía, maternidad, etc.) lo que generaba el derecho a una indemnización económica de carácter compensatorio.

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opción por intervenir sobre los comportamientos del individuo frente al mercado de trabajo. «Este paradigma de activación —explica Serrano— se caracteriza por dirigir su centro de atención e intervención al cambio de las conductas, de las motivaciones y de los comportamientos individuales, más que a asentar las condiciones políticas adecuadas para una justa redistribución de la riqueza (…). Desocializa las causas de la pobreza y transforma el marco analítico de reflexión acerca de ésta, pasando de un análisis político de la cuestión a otro más individual o moral (el deber civil de todo sujeto de hacerse cargo de sí mismo)». Así, «frente a un Estado garantizador de derechos (entitlement state), se reclama un Estado dirigido a normalizar la conducta de los individuos (enabling state), cuya función sería fundamentalmente la de asegurar las responsabilidades, éticas y oportunidades. La referencia a la solidaridad (responsabilidad colectiva) como legitimadora de la acción pública está siendo desplazada por un énfasis creciente en la responsabilidad del individuo». Sería así la apelación a la responsabilidad individual la que otorga legitimación al carácter coercitivo que adquieren la mayor parte de las veces estos programas, sobre una base justificativa que se apoya en el principio moral (y por tanto universal) que se deriva de los deberes que cada individuo adquiere con la colectividad.

Desde ese punto de vista, los problemas políticos y económicos se transforman en cuestiones relativas a los motivos personales y a las voluntades individuales, estimulándose la despolitización de la gestión del conflicto social y desdibujándose el carácter sociopolítico de la exclusión social. Además, lo que resulta más relevante para la legitimización teórica de las políticas de activación, estas políticas reafirman lo que puede calificarse como norma de reciprocidad, que hace del merecimiento un eje central en la legitimidad de la propia concepción de ciudadanía. En un sentido muy similar, Crespo (2009) mantiene que la psicologización política del trabajo supone una transformación de los problemas sociales en problemas personales. d) Un énfasis excesivo en las teorías de la elección racional Otra de las críticas que ha solido hacerse al paradigma de la activación es su excesivo sometimiento a una teoría racional de la pobreza, en función de la cual las personas que perciben prestaciones económicas y no acceden al trabajo lo hacen tras un cálculo aparentemente racional, en el que la propensión al ocio resulta un factor relevante, y como consecuencia del cual se opta de forma voluntaria por la inactividad. Desde esta óptica, y como ya antes se ha señalado, la conducta del desempleado o inactivo se define como el resultado de un cálculo racional por parte de éste que, lógica y racionalmente, no desea (o no le compensa) trabajar. Las políticas se orientan en este caso a hacer que trabajar valga la pena (make work pay) y buscan desactivar la trampa de la pobreza a la que antes ya se ha hecho referencia.

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Como se ha señalado en trabajos anteriores (Zalakain, 2006), la idea de la trampa de inactividad o de pobreza es simple, aparentemente racional y por tanto convincente: a las personas que reciben prestaciones económicas condicionadas a su nivel de ingresos no les compensa acceder a un empleo. Ante la posibilidad de cobrar un subsidio de forma indefinida, trabajar no merece la pena porque el incremento en los ingresos netos es pequeño o nulo, porque los inconvenientes que acarrea un empleo son grandes o, en definitiva, porque es más cómodo vivir de la asistencia social. Acceder a un empleo sólo compensa, según esa teoría, cuando la diferencia de ingresos entre la actividad y la inactividad es amplia, lo que ocurre cuando los salarios son altos y/o las prestaciones bajas.

Este esquema se tambalea sin embargo cuando se analizan los datos reales de los perceptores de rentas mínimas y se observa que muchos de quienes, en teoría, nada tenían que ganar accediendo a un empleo deciden trabajar, y que otros para quienes, en apariencia, un empleo sería rentable, optan por seguir cobrando la prestación. Conviene no olvidar, se ha dicho el mismo sentido, que las personas, en estas cuestiones, no se rigen por un criterio puramente económico. De hecho, las encuestas parecen sugerir que, incluso a niveles similares de ingreso, una parte sustancial de la población tiende a preferir trabajar que estar desempleado, debido en gran medida a las garantías de ingreso futuro que la incorporación al mercado laboral supone, y al carácter socialmente integrador que en nuestra sociedad se atribuye al trabajo (SIIS Centro de Documentación y Estudios, 1996).

3.2.3. ¿Es posible desarrollar un modelo de activación inclusivo?

En todo caso, como ya se ha señalado, no existe en los países de nuestro entorno un modelo único de activación, sino, por el contrario, modelos diversos, determinados por tradiciones institucionales y concepciones ideológicas diferentes, con resultados también muy diferentes en lo que se refiere al impacto y los resultados de estas políticas de cara a la ciudadanía y, en concreto, a las personas desempleadas y/o sin recursos. Efectivamente, de acuerdo a Moreno y Serrano (2009), como consecuencia de un ambivalente entendimiento del nuevo paradigma de la activación —que oscila entre la potenciación de los principios regulativos y de solidaridad, y la introducción de una mayor individualización y remercantilización del bienestar ciudadano—, los países europeos han llevado a cabo plasmaciones diversas del nuevo paradigma activador, que en algunos casos «apuntan al reforzamiento de las condiciones de ejercicio de ciudadanía», mientras que en otros «desatienden la condición política y social del trabajador en aras de la competitividad económica». Estos mismos autores sostienen que las diferentes formas de entender el concepto de activación se traducen en aplicaciones concretas muy plurales, dando lugar a un amplio rango de políticas muy diferenciadas, como resultado de la configuración institucional dominante en cada país.

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La cuestión relevante por tanto, a la hora de definir desde bases éticamente justificables la vinculación entre las políticas de garantía de ingresos y las de empleo, no es la de aceptar o no el paradigma de la activación, sino, más bien, determinar qué modelo concreto de activación quiere aplicarse, desde qué concepciones teóricas y qué fundamentos filosóficos quiere desarrollarse, y, más concretamente, cuáles han de ser los componentes básicos de su aplicación.

Frente a las críticas que la activación, o al menos algunas de sus aplicaciones, ha recibido, conviene justificar las razones que llevan a propugnar la aplicación de un modelo basado en ese paradigma.

Así pues, ¿cuáles son las razones que llevan a defender, al menos a nivel general, el paradigma de la activación? En primer lugar, y aunque no constituya el argumento determinante, cabe hacer referencia a la extensión cuasi universal del paradigma y a su aceptación en todos los países de nuestro entorno, incluso en los que vienen desarrollando políticas sociales más progresistas; también debe hacerse referencia, desde el punto de vista de la CAPV, a la asunción de este concepto, ya desde sus inicios como hemos visto, en las políticas vascas de rentas mínimas y al mandato legal contenido en la normativa vigente, que apuesta claramente por el concepto de activación y por la centralidad del empleo como herramienta para la inclusión social, a partir del concepto de doble derecho.

Los argumentos determinantes, en cualquier caso, se refieren a los aspectos conceptuales: — En primer lugar es necesario subrayar, aún en las actuales circunstancias de precarización del mercado de trabajo, que la ocupación y, en concreto, el empleo remunerado constituyen en nuestros días un mecanismo esencial de inclusión social, de realización personal y de protección contra la pobreza. Desde ese punto de vista, ofrecer a las personas que carecen de unos recursos económicos mínimos debido a que carecen de empleo (o a que su empleo no les ofrece los ingresos necesarios), herramientas de apoyo para la mejora de su empleabilidad y para una mayor integración laboral constituye un objetivo básico de toda política de inclusión social y debe leerse en clave de acceso a un derecho individual, el derecho a la inserción social mediante la integración laboral.

— El segundo argumento que justifica el concepto de activación puede entenderse en clave de responsabilidad, deber u obligación personal de los beneficiarios de las prestaciones de garantía de ingresos. Tal y como ha señalado White (2000), el derecho a la garantía de ingresos se basa en una interpretación en clave ética de la autonomía individual, en virtud de la cual las personas no deben, si pueden evitarlo, constituirse en una carga para sus conciudadanos, lo que supondría una forma de explotación; por las mismas razones, no deben rehuir, si pueden realizarlo, el esfuerzo que otros realizan para el sostenimiento de la comunidad y deben contribuir Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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razonablemente, en la medida de sus posibilidades, a la construcción del bien común. Efectivamente, como señaló T.H. Marshall en su día, «si se invoca la ciudadanía para la defensa de los derechos, los correspondientes deberes de ciudadanía no pueden ser ignorados». El concepto de activación remite por tanto a la lógica de los derechos y de las responsabilidades, tanto de las personas como del conjunto de la sociedad. Ello requiere la aplicación de un modelo inclusivo de activación, basado en el concepto de reciprocidad justa, en el que la exigencia de responsabilidad individual pueda ser planteada de forma legítima.

— Por otra parte, y frente a las críticas que se le han hecho al paradigma de la activación por su carácter potencialmente re-mercantilizador, no debe olvidarse que, a diferencia de otros servicios públicos, los servicios y prestaciones del ámbito de la protección social, y en particular las prestaciones de garantía de ingresos, se conceden a las personas que acreditan tener necesidad de ellas, bien individualmente, bien por pertenecer a un colectivo al que genéricamente se ha atribuido una situación de necesidad. Al margen del establecimiento de otras condiciones adicionales, parece obvio que la opción individual por la inactividad no se corresponde estrictamente con una situación de necesidad y, en cualquier caso, que las personas en situación de necesidad económica debido a su inactividad laboral deben poner los medios razonablemente necesarios para salir, si es posible, de esa situación.

Desde ese punto de vista, puede decirse que la inclusión activa se define tanto en términos de derechos sociales como en términos de responsabilidades, deberes u obligaciones individuales: a) En la lógica del doble derecho, la inclusión activa materializa el derecho de las personas desempleadas a recibir los apoyos necesarios para su plena inclusión y, en concreto, las herramientas que precisan para la mejora de su empleabilidad y para su inclusión efectiva en el mercado de trabajo. Se trata pues del ejercicio de un derecho individual —distinto del derecho a la prestación económica— y del consiguiente compromiso institucional en el sentido de ofrecer esos apoyos para la empleabilidad, entendida esta última en una perspectiva amplia. Lejos de limitarse, como a menudo ha sucedido hasta ahora, a la provisión de una prestación económica —que en ningún caso garantiza por sí sola inclusión social—, el ejercicio de ese doble derecho exige de las instituciones la puesta en marcha de programas y servicios que: a) acompañen a las personas desempleadas en su proceso de inclusión social y laboral; b) mejoren sus niveles de empleabilidad, facilitando su inclusión en un mercado de trabajo que requiere unas habilidades determinadas; y c) intervenga sobre las condiciones del mercado de trabajo y sobre la demanda agreLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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gada de empleo, poniendo todos los medios razonablemente posibles para evitar la pérdida de la capacidad integradora del empleo. b) Desde la lógica de la reciprocidad justa, a la que más tarde se hará referencia, la inclusión activa debe también leerse en términos de deber u obligación personal, en la medida en que resulta legítimo que la sociedad pida a las personas desempleadas que reciben prestaciones: a) un esfuerzo personal para salir de la situación de necesidad en la que se encuentran; y b) una contribución productiva para el adecuado funcionamiento de la sociedad. Tal contribución no debe en cualquier caso plantearse en términos de contraprestación o contrapartida —no es un pago por los servicios recibidos, ni la devolución de una deuda, sino una contribución al funcionamiento de la sociedad18—, y, por otro lado, requiere del cumplimiento de una serie de condiciones por parte de las instituciones, fundamentalmente en lo que se refiere a la calidad del empleo y la intervención pública sobre las condiciones del mercado de trabajo, para que resulte legítimamente exigible.

La vinculación entre el concepto de doble derecho y el de responsabilidad individual permite una interpretación más adecuada del contrato social en el que se basan las políticas de garantía de ingresos en nuestras sociedades. Centrarse únicamente en el concepto de doble derecho, salvo que se quiera plantear desde la lógica de un derecho obligatorio19, no resulta congruente con el marco teórico que subyace a las políticas de garantía de ingresos, en el cual las personas perceptoras no pueden por voluntad propia, si pueden evitarlo, mantenerse en la inactividad.

Podrían, en última instancia, renunciar al derecho a la recepción de unos apoyos determinados, pero no al cumplimiento de una serie de compromisos y responsabilidades, inherentes tanto a la propia concepción de ciudadanía como al concepto de reciprocidad que subyace a la percepción de una prestación de garantía de ingresos. La justificación del modelo de inclusión activa en términos de ampliación de derechos sociales se justifica también desde el punto de vista de las preferencias de las propias personas afectadas, que demandan preferentemente, frente al derecho a una prestación económica incondicional, apoyos para acceder a un empleo.

Puede pensarse por tanto que existen argumentos suficientes para defender un modelo de activación para la inclusión en la CAPV y que tales argumentos coinciden en lo esencial con las líneas conceptuales e ideológicas que han establecido los 18 La propia exigencia a estas personas de que realicen una contribución al funcionamiento de la sociedad resulta inclusiva; la exención de este deber de contribución es por el contrario fuente de exclusión, como planteó en su momento Gorz.

19 No debe olvidarse en cualquier caso que el artículo 35 de la Constitución española señala que «todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo».

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responsables institucionales vascos y, más aún, con el modelo de inclusión planteado en la normativa vigente en materia de garantía de ingresos en la CAPV. Con todo, y como antes se ha señalado, no tiene sentido abogar por una concepción indeterminada de activación, sino por un modelo con unas características específicas y determinadas. ¿Cuáles podrían ser, a la luz del análisis realizado en las páginas precedentes, las características básicas de ese modelo? Podrían ser, esencialmente, tres: — Principio de doble derecho. El modelo que se propugna en este documento se basa, como ya se ha dicho, en la profundización en el concepto de doble derecho que reconoce la Ley 18/2008. El concepto de doble derecho implica dos asunciones complementarias: a) De una parte, el derecho de las personas desempleadas y/o sin recursos económicos a obtener de las administraciones públicas los apoyos que precisan para la inclusión social. Si bien es cierto que este principio ha estado presente desde sus inicios en el modelo vasco de garantía de rentas, también puede pensarse que —como ha ocurrido en otros países— su desarrollo ha sido insuficiente y escaso, y que a menudo, por muy diversas razones, el único apoyo realmente recibido por estas personas ha sido el correspondiente a la prestación económica, sin que haya existido siempre un acompañamiento social y laboral suficientemente intenso. Uno de los ingredientes básicos del modelo de inclusión activa que se propugna en este documento pasa por tanto por la intensificación de esos apoyos y, dentro de ellos, de los relativos a la mejora de la empleabilidad de las personas que carecen de empleo o cuyo empleo no resulta suficientemente para garantizar unos niveles suficientes de integración social. El modelo que se propugna apuesta además por una concepción amplia de la empleabilidad —que atienda tanto las capacidades y condicionantes individuales como los de carácter social o estructural— y por un modelo de intervención orientado al desarrollo del capital humano y a la búsqueda de inserciones laborales sostenibles. b) De otra, el reconocimiento de que una parte de las personas que perciben prestaciones de garantía de ingresos presentan necesidades de tipo exclusivamente económico, y que no precisan por tanto de apoyos para la inserción social o, incluso, para la inserción laboral. Se trataría en ese sentido de establecer políticas de garantía de ingresos limitadas a complementar un nivel de ingresos propios considerado insuficiente para una situación y una configuración familiar determinada, para lo cual, como más adelante se explica, cabría introducir determinadas mejoras y modificaciones en términos de agilización y automatización de la gestión de la prestación.

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— Principio de inclusión social. La propuesta que recoge este documento se basa en la idea de que el bien que preferentemente deben garantizar las políticas sociales públicas, y dentro de ellas las políticas de empleo, es el de la inclusión social. Si bien es cierto que el concepto dista de estar suficientemente definido, dos de los elementos básicos en los que se basa tienen una influencia determinante a la hora de definir el contenido de las políticas de activación: a) El reconocimiento de la multicausalidad de la exclusión implica necesariamente reconocer la multidimensionalidad de la inclusión, asumir que, en función de las necesidades y situaciones individuales, la inclusión puede alcanzarse desde muy diversos ámbitos vitales, y no sólo desde la inclusión laboral. Ahora bien, es necesario insistir en que, si bien puede no ser el único, el acceso al empleo ordinario resulta en las actuales circunstancias un requisito fundamental, para las personas en edad laboral, para el acceso a una situación de inclusión social plena.

Con todo, el reconocimiento de la multicausalidad de la inclusión abre la puerta tanto al planteamiento de procesos de inserción ligados a las actividades socialmente útiles, y no sólo al empleo remunerado, como al reconocimiento de que en algunos casos la inserción laboral ha de supeditarse a la consecución de otros objetivos prioritarios en términos de salud, relaciones personales o funcionamiento social. b) El paradigma de la inclusión social parte de presupuestos diferentes a los que subyacen al paradigma de la integración social, y se relaciona estrechamente con el modelo social de la discapacidad. Este modelo cuestiona ciertas formas de entender la integración, en la medida en que uno de sus presupuestos fundamentales radica en que las causas que originan la discapacidad no son individuales sino que son preponderantemente sociales. Las raíces del problema no están en las limitaciones individuales, sino en las limitaciones de la sociedad para prestar servicios apropiados y para asegurar adecuadamente que las necesidades de las personas con discapacidad sean tenidas en cuenta dentro de la organización social (Palacios y Bariffi, 2007). La traslación de esta reflexión al mundo de la pobreza y la exclusión social es obvia y se basa en la idea de que tanto los servicios prestados como los propios objetivos de los procesos de inclusión requieren de un cambio en los factores socioeconómicos imperantes, y en especial del mercado de trabajo, de forma que puedan adaptarse a las características de todas las personas.

Es importante adaptar las características de las personas a las necesidades del mercado de trabajo, pero también lo es adaptar las características del mercado de trabajo a las necesidades de las personas.

— Principio de doble compromiso (o reciprocidad justa). El concepto de doble derecho, orientado a la consecución de la inclusión social, debe necesaLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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riamente ir vinculado a un doble compromiso: el que asumen las personas beneficiarias de las prestaciones para salir, en la medida de lo posible, de la situación de necesidad en la que se encuentran y el que asume la colectividad, fundamentalmente mediante la acción de la Administración, pero también de las empresas y de la sociedad civil, para garantizar un mercado de trabajo inclusivo, unas relaciones laborales justas —basadas en la idea del «trabajo decente» que propugna la Organización Internacional del Trabajo— y unos servicios de apoyo individualizados y de calidad. El concepto de doble compromiso se basa, fundamentalmente, en la noción de reciprocidad justa de White, para quien si se acepta que las personas tienen unas responsabilidades que pueden legítimamente imponerse en términos de condicionalidad, el Estado debe a su vez cumplir con sus propias responsabilidades en términos, fundamentalmente, de garantizar la igualdad de oportunidades.

Gráficamente, es posible establecer un modelo inclusivo de activación basado en un marco de derechos y deberes, en el que los derechos individuales se corresponden con los deberes de la sociedad, y los deberes de ésta se corresponden con los derechos individuales.

Figura 1 Derechos y deberes en el marco del modelo activación inclusiva Derechos v A una renta de garantía de ingresos suficiente en caso de carencia de recursos económicos. v A recibir los apoyos necesarios para la inserción y para la mejora de la empleabilidad.

v A la participación productiva y

a la realización de una contribución al bien común por parte de todos los miembros de la sociedad.

Personas

Sociedad v De realización de una actividad productiva como contribución al bien común. v De poner los medios razonablemente posibles para salir de la situación de necesidad que origina la necesidad de apoyos.

v De ofrecer una prestación económica de suficientemente cuantía a quienes carecen de ingresos por razones ajenas a su voluntad. v De ofrecer los apoyos necesarios para la inserción social y la mejora de la empleabilidad. v De garantizar una situación básica de igualdad de oportunidades y un contexto socioeconómico razonablemente justo.

Deberes

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3.3. Las demandas de autodeterminación, individualización, elección y control: el modelo de vida independiente 3.3.1. Atención centrada en la persona, vida independiente y asistencia personal Junto al paradigma de la inversión social y de la activación, ambos estrechamente relacionados, especialmente desde el ámbito de la discapacidad viene desarrollándose un movimiento que busca una mayor autonomía y un mayor reconocimiento de los derechos individuales de las personas mayores y/o con discapacidad. Cabe englobar en ese sentido diversos modelos e iniciativas que tienen como denominador común la búsqueda de dos objetivos estrechamente relacionados: — por una parte, una mayor individualización e integralidad de la atención, desde los modelos que se basan en la calidad de vida y los apoyos personalizados, en la línea por ejemplo de los modelos de «atención centrada en la persona20», y — por otra, la bísqueda de un mayor empoderamiento de las personas con discapacidad y/o con dependencia, una mayor capacidad de elección, el reconocimiento de su derecho a la autodeterminación y, en suma, al control de sus propias vidas. El movimiento de «vida independiente», especialmente en el ámbito de la discapacidad, es un buen exponente de esta filosofía.

Como señala Urmeneta (2013), «la vida independiente tiene como objetivos la promoción de la autonomía personal y la consecución de la plena ciudadanía. Para alcanzarlos el Movimiento de Vida Independiente (MVI) reivindica una serie de principios y propugna unos medios, entre los que se encuentran tanto la asistencia personal como el pago directo, desde la afirmación de que no existe vida independiente sin asistencia personal». De acuerdo a este autor, aunque no se puede decir que existan unos principios unívocos y aceptados

20 Para Martínez (2011), la atención gerontológica centrada en la persona es un modelo de atención que asume, como punto de partida, que las personas mayores, como seres humanos que son, merecen ser tratadas con igual consideración y respeto que cualquier otra, desde el reconocimiento de que todas las personas tenemos igual dignidad. De acuerdo a esta autora, «la principal característica que define a los modelos de atención orientados en la persona, frente a otros modelos tradicionalmente diseñados desde la óptica de los servicios, es que se reconoce el papel central de la persona usuaria en su atención y, en consecuencia, se proponen estrategias para que sea ella misma quien realmente ejerza el control sobre los asuntos que le afectan. Esta es la principal aportación y lo realmente innovador de estos modelos frente a los que se orientan a los servicios, en los que aun estando entre sus objetivos la atención individualizada, el sujeto tiene un papel más pasivo y se sitúa como receptor de servicios, siendo los profesionales desde su rol de expertos quienes prescriben lo más adecuado a sus necesidades individuales». (Martínez, T.: La atención gerontológica centrada en la persona. Gobierno Vasco, 2011).

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universalmente, hay un amplio consenso para aceptar que los principios básicos del MVI son los siguientes: — Autodeterminación.

— Derechos humanos, especialmente derechos civiles, políticos y económicos.

— Auto-ayuda.

— Empoderamiento.

— Responsabilidad sobre la propia vida y acciones.

— Derecho a asumir riesgos.

Uno de las reivindicaciones fundamentales del movimiento ha sido el de la extensión, como derecho, de la figura del asistente personal, concebido como un apoyo para la inclusión de las personas con discapacidad en todos los ámbitos de la vida cotidiana. En el marco de esta reflexión sobre innovaciones en el ámbito de la inclusión esta figura puede considerarse como una innovación de gran interés.

Según Romañach y Picavea (2007), «un asistente personal es una persona que ayuda a otra a desarrollar su vida. El asistente personal es por tanto aquella persona que realiza o ayuda a realizar las tareas de la vida diaria a otra persona que por su situación, bien sea por una diversidad funcional o por otros motivos, no puede realizarlas por sí misma. Esta ayuda está regulada por un contrato profesional en el que el usuario o usuaria, habitualmente la persona con diversidad funcional o el representante legal de una persona con diversidad funcional, es la parte contratante. La existencia del asistente personal se basa en el deseo y el derecho de las personas con diversidad funcional a controlar su propia vida y a vivirla con la dignidad que conlleva estar en igualdad de oportunidades con el resto de la ciudadanía (Romañach y Picavea, 2007).

Lo cierto sin embargo es que, pese a su inclusión en el marco de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, el desarrollo de la figura del asistente personal no ha pasado de lo residual en el conjunto del Estado español. En la actualidad, de acuerdo a los datos del IMSERSO a fecha 31 de octubre, apenas un 0,14% de todas las prestaciones concedidas en el marco de esa Ley —poco más de 1.200— se destinan a la financiación de esta prestación. De ellas, la práctica totalidad corresponden además al País Vasco y, en concreto, al Territorio Histórico de Gipuzkoa, donde la conjunción de la voluntad técnica y política ha dado pie al desarrollo de un sistema que, además de generar empleo de calidad, ofrece una atención individual y personalizada, especialmente a personas mayores de 80 años.

Pese a su escaso desarrollo fuera de Gipuzkoa el potencial de esta prestación es sin duda importante. De acuerdo a Romañach (2011), «en primer lugar, en lo que respecta a los derechos, la prestación económica de asistencia personal sirve Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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para garantizar la igualdad de oportunidades viviendo en comunidad, garantía establecida en la LlONDAU y en la Convención de la ONU. En segundo lugar, desde un enfoque social, la PEAP libera a las mujeres de una subordinación histórica, proporciona libertad social y emancipación a las personas discriminadas por su diversidad funcional, y ofrece a la persona particular el apoyo que necesita adaptándose a su realidad. En tercer lugar, desde la perspectiva del empleo, la PEAP sirve para invertir en ocupación directa con ínfimos gastos de gestión empleo social, flexible, no deslocalizable, profesional, humanamente atractivo y enriquecedor, adaptable al territorio y a las necesidades específicas de la sociedad y la persona. Sirve asimismo para que las personas discriminadas por su diversidad funcional puedan acceder al empleo en igualdad de oportunidades, posibilitando así la incorporación de colectivos con dificultades de acceso al mundo laboral. Y también puede sacar de la precariedad a muchas personas que ya realizan esa labor. Finalmente, en cuarto lugar, desde la perspectiva económica es más rentable y eficiente que otros servicios como las residencias. Téngase además en cuenta que la prestación económica de cuidado familiar —la que prevalece en el sistema español de atención a la dependencia— no está resolviendo el problema de la autonomía de la persona (sino, más bien, el de liquidez en su familia), ni está generando empleo».

3.3.2. El desarrollo de las prestaciones económicas frente a la prestación de servicios de atención directa21 En parte debido a este tipo de reclamaciones y, en parte, como veremos, debido a otras razones, el modelo de servicios sociales que se viene desarrollando en nuestro entorno está crecientemente orientado a la provisión de prestaciones económicas, en detrimento de los servicios de atención directa prestados por profesionales directa o indirectamente dependientes de las administraciones públicas. ¿A qué proceso responde este progresivo incremento del peso de las prestaciones económicas en el ámbito de la acción social?

Aunque con antecedentes en décadas previas, puede decirse que los años 90 fueron los que marcaron, si no la aparición, sí el progresivo afianzamiento en las políticas sociales de atención a la dependencia de una vía hasta entonces poco transitada: la articulación de fórmulas de asignación económica individual, como alternativa a la prestación de servicios en especie. A pesar de la diversidad de los contextos nacionales en los que aparecen las fórmulas de asignación económica individual, se observa en el panorama internacional de finales de la dé21 El contenido de este epígrafe está recogido, fundamentalmente del informe Prestaciones económicas y otras fórmulas de asignación económica individual en los sistemas de atención a la dependencia (SIIS, 2011).

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cada de los 80 y durante los años 90, una serie de circunstancias comunes, que si bien no siempre están presentes con la misma intensidad, de algún modo actuaron como vectores de convergencia que, en mayor o menor grado, explicitaban una crisis del modelo de bienestar concebido y construido desde mediados del siglo xx, y forzaban a la búsqueda de soluciones que permitieran reajustarlo y modernizarlo.

La crisis del modelo se identificó, en el discurso crítico del momento, con el fracaso del sector público para garantizar un sistema de atención social capaz de: — Asumir realmente la extensión de su intervención al conjunto del espectro social, rebasando el núcleo de colectivos desfavorecidos que, tradicionalmente, habían constituido el sujeto de atención de los servicios sociales.

— Adecuarse a una situación de intensificación y renovación de las necesidades sociales y, especialmente, hacer frente a la proliferación de situaciones que no podían resolverse sólo con el arsenal clásico de medidas de protección social, constituido fundamentalmente por prestaciones económicas asistenciales y por un rígido y no muy desarrollado sistema de atención directa de corte institucional. En efecto, las previsiones de una evolución poblacional marcada por el envejecimiento demográfico, unidas a las previsiones de menor disponibilidad de una red natural de atención afectada por el impacto de las nuevas estructuras familiares, la creciente inclusión de la mujer en el mercado laboral y la movilidad geográfica asociada a un mercado laboral inestable, cada vez más orientado a la flexibilidad, determinaban que los nuevos riesgos sociales requirieran el desarrollo de un sector de atención hasta entonces residual, el de la prestación de servicios sociales personales22 no institucionales, a partir de entonces destinado a constituir un área esencial de las políticas de protección. Ésta era una crisis tanto organizativa —determinada por la rigidez y los imperativos administrativos asociados a la prestación pública de servicios—, como financiera —centrada en la dificultad de sostener económicamente la prestación pública de servicios sociales ante la creciente demanda de servicios—, y el problema esencial que las nuevas políticas debían resolver era ampliar la oferta servicios sin que eso se tradujera en una presión excesiva en los costes. Esta necesidad entraba en contradicción con los límites presupuestarios y fiscales, pero también

22 En el ámbito europeo el término «sistema de servicios sociales» se utiliza para referirse a muy diversas realidades, por ejemplo, como sinónimo de política social, protección social, o asistencia social. Para evitar confusiones, la expresión más consensuada a nivel europeo para aludir a lo que en nuestro ámbito conocemos como servicios sociales es la de «servicios sociales personales».

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con la inercia y lo que se percibía como una excesiva burocratización de los modelos vigentes, de modo que se vio necesario encontrar nuevas fórmulas organizativas que hicieran viable la expansión del sistema: — reducir los gastos de funcionamiento, mediante una utilización más eficiente, eficaz y racional de los recursos disponibles; — incrementar los recursos económicos destinados a la prestación de servicios sociales personales para garantizar su capacidad de respuesta a las previsiones poblacionales; — regular el acceso al sistema público de servicios sociales para dar contenido al derecho de las personas en situación de necesidad y evitar la discrecionalidad hasta entonces vigente; — diversificar la gama de servicios disponibles para favorecer el paso de un modelo marcadamente institucional a un modelo comunitario y para reforzar la existencia de soluciones de carácter preventivo que retrasasen o evitasen el recurso a soluciones más costosas.

Como se ha señalado con anterioridad, simultáneamente a la crisis administrativa y económica del modelo, se estaba produciendo un movimiento de fondo en la población atendida, a resultas del cual se fue imponiendo una corriente que, desde un enfoque progresista y de reconocimiento de derechos, pretendía establecer un sistema de atención centrado en la persona usuaria y en la promoción de su autonomía, de su libre elección y de su autodeterminación.

Un actor esencial en este proceso fue el movimiento de vida independiente, al que antes se ha hecho referencia. Este movimiento, muy anclado en la defensa de un modelo social de discapacidad (por contraposición al hasta entonces imperante modelo médico), combativamente promovido por las organizaciones de defensa de los derechos de las personas con discapacidad —especialmente por adultos jóvenes con discapacidad física—, ejerció fuertes presiones y lideró una reivindicación básica para ese colectivo: el derecho a vivir de forma independiente, fuera del marco institucional, adoptando sus propias decisiones en relación con su forma de vida, y también en relación con las alternativas de atención y apoyo que pudieran necesitar para llevar una vida autónoma. Progresivamente, se unieron a esta corriente las voces de otros colectivos como manifestación generalizada de un cierto descontento con el funcionamiento de un sistema que estimaban excesivamente rígido.

En respuesta a esa insatisfacción, y en acuerdo también con planteamientos innovadores de intervención defendidos por algunos teóricos y promovidos por nuevas visiones y prácticas profesionales, se adoptaron medidas tendentes a reforzar —en particular a través de la gestión de caso— un mejor ajuste de la atención a las particularidades de cada situación y un mayor protagonismo de la persona usuaria en la definición de sus necesidades y preferencias y en el diseño Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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de los apoyos más ajustados a las mismas. Se implantaba así la idea de empoderamiento de la persona usuaria, como manifestación de la voluntad de reequilibrar un modelo que, en su afán de protección, actuaba con fuertes rasgos paternalistas, determinantes de que tanto la construcción del sistema como la del modelo de atención estuvieran dominados por el imperativo público y por el criterio profesional, sin que la persona usuaria tuviera realmente voz en los procesos de intervención. Esta nueva visión suponía un cambio radical con respecto a la tradición anterior.

En cierto modo, puede decirse que las demandas y deseos manifestados por las personas usuarias de contar con servicios menos estandarizados, más ajustados a las necesidades individuales, y más variados, que les permitieran elegir las opciones más adecuadas y participar activamente en el diseño de su paquete de apoyos estaba en sintonía con las necesidades constatadas desde la propia administración en términos de ampliación y diversificación de la red y en términos de eficiencia y agilidad en la organización y el funcionamiento del sistema. Así es cómo los valores de personalización de la atención, de empoderamiento, de autodeterminación y de derecho de elección se integraron en el discurso público de los diferentes modelos de servicios sociales y cómo se impuso, en todos ellos, la necesidad de ajustar mejor la oferta de servicios y el modelo de atención a las necesidades individuales y, en lo posible, a las preferencias de la persona usuaria. Se pasaba así del paradigma de la atención ofrecida en función de la red de servicios, al paradigma de la atención ofrecida en función de las necesidades individuales.

Sin duda, este proceso —con el consiguiente desarrollo de modelos como el direct payment británico o los individual budgets de Holanda— ha tenido algunas consecuencias positivas en lo que se refiere a la calidad de vida y la autonomía de las personas que perciben servicios sociales. En nuestro contexto más cercano, sin embargo, asistimos a una deriva prestacionista en el que la mera provisión de prestaciones económicas —con escasas posibilidades de seguimiento, evaluación o intervención individual— está imponiéndose en detrimento de los servicios de atención directa.

Efectivamente, en 1999, el 26% de los servicios y plazas ofrecidos en el marco del sistema vasco de Servicios Sociales podían considerarse servicios domiciliarios o de proximidad (centros ocupacionales, centros de atención diurna y servicios de atención a domicilio), el 26% servicios residenciales y el 48% prestaciones económicas contra la exclusión. En 2010, los servicios de proximidad representan 16% de la oferta, los servicios residenciales el 17% y las prestaciones económicas contra la exclusión —RGI y AES— el 50%. Las prestaciones económicas derivadas de la Ley de Dependencia representan el 17% restante. En ese sentido, Los datos recogidos en los diferentes informes del Consejo Vasco de Servicios Sociales ponen claramente de manifiesto en qué medida el Sistema Vasco de Servicios Sociales se está desarrollando, muy fundamentalmente, en base a la provisión de prestaciones Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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económicas con respecto a las cuales la escasez de fórmulas de supervisón impide conocer en qué medida garantizan una atención individual de calidad. Si bien no cabe duda de que, en muchos casos, el carácter crecientemente «prestacionista» del Sistema Vasco de Servicios Sociales se relaciona con la demanda de las propias personas usuarias, parece conveniente adoptar medidas que clarifiquen en qué casos tiene sentido el acceso a las prestaciones para cuidados en el entorno familiar por parte de cuidadores informales y en qué casos, por el contrario, el Sistema de Servicios Sociales debería prescribir a las personas usuarias servicios profesionales de atención y cuidado. También parece necesario poner en marcha, de forma armonizada, medidas que permitan valorar el impacto de estas prestaciones sobre la calidad de vida de las personas usuarias y su sustitución por servicios de atención individual en los casos en los que se considere conveniente. A estos efectos, el seguimiento de la evolución de las políticas prestacionales aplicadas en otros países europeos, que cuentan con una experiencia afianzada anterior a la nuestra en esta materia, podría constituir un valioso referente.

3.4. La recapitalización de los pobres y el asset based welfare Una de las principales herramientas que se han utilizado en los últimos años para reconducir la situación económica ha sido la recapitalización de los bancos, lo que, al margen de sus consecuencias macroeconómicas, ha provocado el incremento del déficit, la deuda pública e, indirectamente, recortes presupuestarios que han afectado a las condiciones de vida de una parte importante de la población. Algunos políticos, incluso de partidos conservadores, y de forma quizá un tanto oportunista, han abogado por recapitalizar no sólo a la banca, sino también a la ciudadanía, como mejor forma de superar la crisis.

Lo cierto es que las corrientes que buscan una «recapitalización» de los pobres están adquiriendo una cierta notoriedad e influencia. Si el paradigma de la inversión social implica una recapitalización del conjunto de la población —y, en especial, de las clases menos favorecidas— desde el punto de vista del capital humano, enfoques como el del llamado asset based welfare o bienestar basado en el patrimonio ponen el énfasis en los beneficios que la generación de un capital o patrimonio puede tener para las familias pobres23. Si bien no se trata de un enfoque estrictamente novedoso —las principales iniciativas se remontan al menos a finales de los años 90— se trata de un cambio de enfoque en entronca, claramente, con algunos de los paradigmas, como el de la activación y la inversión social, a los que se ha hecho ya referencia.

23 Efectivamente, existen evidencias cada vez más clara que la desigualdad económica está originada no sólo por la desigualdad de ingresos, sino también por la desigualdad patrimonial, que a menudo se recibe vía herencia. Aunque la tributación sobre las herencias resulta claramente impopular, existen propuestas, basadas en criterios tanto económicos como morales, orientadas a reforzarla e, incluso, a afectarla a los gastos que el envejecimiento de la sociedad genera.

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Tradicionalmente, las políticas de protección social y/o de lucha contra la pobreza han girado en torno a dos herramientas fundamentales: la garantía de ingresos —a través de prestaciones económicas periódicas, contributivas o no— y la provisión pública de servicios (sociales, sanitarios, educativos, etc.). En los países anglosajones, y, crecientemente, en los países asiáticos, se ha ido desarrollando en los últimos años un tercer enfoque que, para algunos, implica un cambio radical en la forma de entender y aplicar las políticas de bienestar social: se trata del asset based welfare, que podría traducirse como bienestar social basado en el patrimonio, y que se materializa en la puesta en práctica de medidas concretas para el fomento del ahorro y la acumulación de patrimonio entre la población con menores ingresos. Estrechamente relacionadas con otro tipo de medidas —como los microcréditos, los bancos comunitarios o los fondos éticos— que buscan, utilizando las herramientas clásicas del capitalismo, ayudar a las poblaciones más desfavorecidas a dotarse del capital necesario para mejorar su calidad de vida, son medidas muy del gusto de los partidos anglosajones de centro izquierda y, por ello, han sido también definidas como una tercera vía dentro de la Tercera Vía. ¿Por qué promover la acumulación de patrimonio entre los pobres? Para los partidarios de este enfoque, disponer de un capital económico, inmobiliario o de cualquier otro tipo constituye una de las mejores defensas contra la pobreza y una de las mejores herramientas para salir de ella. La desigualdad económica, a su juicio, está originada no sólo por la desigualdad de ingresos, sino también por la desigualdad patrimonial. De hecho, añaden, debido entre otros aspectos al incremento del valor de las propiedades inmobiliarias y a la extensión del mercado bursátil, la desigualdad patrimonial es cada día mayor y tiene cada día más peso en lo que se refiere a la reproducción intergeneracional de la pobreza. Existe también un argumento de justicia social: los gobiernos occidentales llevan décadas aplicando —fundamentalmente a través de deducciones fiscales— políticas de promoción del ahorro, de la inversión y de la adquisición de propiedades inmobiliarias que benefician fundamentalmente a las clases medias y altas. Para los perceptores de rentas mínimas, por el contrario, la acumulación de propiedades se ha desincentivado al considerarse un elemento negativo en los baremos para la concesión de este tipo de prestaciones.

A estas razones se añaden otras de tipo psicológico y conductual, de acuerdo con las cuales la disposición de un cierto patrimonio económico provoca un sentimiento de seguridad, de autoestima, de control y de confianza en las propias posibilidades. Uno de sus principales defensores, Michael Sherraden, autor de Assets and the poor, mantiene en ese sentido que «los ingresos sólo permiten mantener el consumo, mientras que el patrimonio cambia la forma en que las personas interactúan con el mundo. Con el patrimonio, las personas empiezan a pensar a largo plazo y a marcase objetivos a largo plazo». A partir de esas premisas, los defensores de estas políticas están de acuerdo en que ayudar desde Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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las instituciones públicas a disponer de un capital para comprar un coche o una casa, iniciar un empleo por cuenta propia, pagar unos estudios o resolver una situación de emergencia constituye una forma innovadora e inteligente de activación de las políticas sociales.

Este tipo de políticas tienen también, sin embargo, sus críticos, que mantienen fundamentalmente tres argumentos: uno es el de la posibilidad de que estas medidas sean vistas como alternativa, y no como complemento, a las actuales prestaciones económicas regulares. La crítica es más que razonable si se tiene en cuenta que el desarrollo de estas iniciativas en Estados Unidos —a través por ejemplo de las llamadas Cuentas Individuales de Desarrollo— se produce a raíz de la reforma del sistema de bienestar social que redujo las cuantías y limitó las condiciones de acceso al welfare norteamericano. La segunda de las críticas se refiere al coste oportunidad de las medidas: existiendo todavía necesidades acuciantes en materia de servicios sociales y de políticas de garantía de ingresos, con cuantías y coberturas muy limitadas, ¿no sería mejor desarrollar plenamente estas políticas para después preocuparse del ahorro o de la acumulación de capital?

Desde ese punto de vista, estas medidas se consideran además un parche que evita adoptar medidas más radicales y necesarias en la lucha contra la exclusión social.

La última crítica se refiere a la capacidad de ahorro de las familias con menos recursos: ¿qué puede ahorrar una familia que carece de los medios económicos para cubrir sus necesidades básicas? Las experiencias desarrolladas hasta la fecha parecen poner de manifiesto en ese sentido, sin embargo, que las familias más pobres —aunque sea poco— son capaces de ahorrar a lo largo del tiempo.

3.5. El redescubrimiento de los vínculos comunitarios y la «gran sociedad» Diversas circunstancias han provocado, en los últimos años, un cierto redescubrimiento de las iniciativas sin fin de lucro y de la importancia de los vínculos comunitarios en el desarrollo de las políticas sociales. Si bien es cierto que no puede hablarse aquí de un paradigma articulado y unívoco, sí puede decirse que se trata de un cambio profundo y de largo alcance, que está modificando en la práctica las fórmulas mediante las que se desarrolla la acción social en los países de nuestro entorno.

Son muchas y muy diferentes las iniciativas que pueden englobarse en este redescubrimiento de los comunitario; la centralidad adquirida por el concepto y la práctica del emprendizaje social es en ese sentido un buen ejemplo de en qué medida la retórica de lo comunitario, lo voluntario, lo próximo, la ayuda mutua, lo bottom-up, lo grassroot… está adquiriendo una nueva centralidad en el diseño y la provisión de las políticas sociales. No es objeto de este artículo analizar las razones de este redescubrimiento de lo comunitario, ni describir las fórmulas que está adquiriendo. Sin embargo, parece evidente la influencia de al menos tres elementos diferentes en la emergencia de esta nueva centralidad: Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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— De una parte, un cierto agotamiento de los servicios públicos convencionales, y la demanda de modelos más flexibles y más ágiles, con mayores posibilidades de responder a la diversidad de expectativas, exigencias y necesidades.

— De otra, la creciente insuficiencia de las políticas sociales —como consecuencia, entre otros, del excesivo énfasis en las políticas económicas basadas en la austeridad— para dar respuesta a las necesidades de una parte importante de la población. En ese sentido, la aparición de situaciones de emergencia en muchas ciudades de Europa y la necesidad de reaccionar mediante la auto-organización y la ayuda mutua son factores que sin duda inciden en el desarrollo de estas nuevas organizaciones de base. Así, el desarrollo de los bancos de alimentos constituye un buen ejemplo de la emergencia de este tipo de redes. En este marco, y como se señala más adelante, el desarrollo de este tipo de servicios se fomenta desde las administraciones públicas, incapaces de dar respuesta a las nuevas necesidades sociales, como puerta de escape o aliviadero.

— Finalmente, las posibilidades de interacción y comunicación que permiten las nuevas tecnologías de la información y, en especial, las redes sociales. El fenómeno de las redes P2P ha irrumpido también en el mundo de la acción social, lo que permite la generación de iniciativas comunitarias mucho más flexibles, provisionales, reducidas y, en definitiva, circunstanciales. Desde ese punto de vista, las posibilidades de interacción que ofrecen las redes sociales no sólo permiten multiplicar este tipo de iniciativas sino, también, modificar sus características.

Sin duda, este redescubrimiento de la acción sin fin de lucro, voluntaria o de base tiene consecuencias positivas para la renovación de las políticas sociales, y debe ser considerada como una innovación positiva. Este nuevo énfasis en lo comunitario tiene también, sin embargo, sus riesgos. El debate que desde la llegada de liberales y conservadores al Gobierno en el Reino Unido se está produciendo en torno a la idea de la gran sociedad o big society pone claramente de manifiesto los riesgos y las oportunidades de este enfoque. ¿Qué es la «Gran Sociedad»? En contraposición a la idea del Gran Estado, los conservadores británicos presentaron en 2010 una estrategia con la que se pretende reforzar el papel de las entidades de voluntariado y sin fin de lucro, de las empresas sociales y de la administración local —como administración más cercana al ciudadano— en la prestación de servicios públicos, especialmente en el ámbito de la acción social. La iniciativa pretende superar tanto la obsesión del neoliberalismo (y la herencia de los gobiernos conservadores de Margaret Thatcher) por el mercado, como el pretendido agotamiento de los modelos clásicos, socialdemócratas, de provisión de servicios sociales públicos. Desde ese punto de vista, esta nueva apuesta por lo comunitario (que actualiza la que ya se hizo en Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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los años 90 con la Community Care Act, por ejemplo) puede entenderse como un reposicionamiento de las fuerzas políticas de centro derecha, más apegada ahora a los valores cívicos y comunitarios tradicionales.

Desde posiciones liberales, se han puesto de manifiesto algunas de las virtudes de este cambio de enfoque. Así, para Coote (2011), entre los elementos positivos destaca el énfasis en la implicación y la acción ciudadana; el reconocimiento de que todo ciudadano/a tiene capacidades, y no sólo problemas; el refuerzo de los vínculos comunitarios; la utilización del saber hacer local para obtener mejores resultados o la apuesta por reformar el Estado del Bienestar.

Esta autora también considera, en todo caso, que la nueva estrategia persigue fundamentalmente hacer políticamente viable la estrategia de austeridad adoptada por el Gobierno británico, transfiriendo al sector no lucrativo las responsabilidades respecto a la satisfacción de las necesidades sociales que hasta ahora tenía el Estado. Se plantea así, para esta autora, un riesgo claro de reducción de la capacidad de intervención de lo público, en un contexto de recortes presupuestarios y de transferencia de responsabilidades a otros agentes. El cambio amenaza también al propio tercer sector, cuyo carácter espontáneo, informal y, precisamente, comunitario se puede ver comprometido al sumarse a este tipo de estrategias.

Otros observadores han planteado una valoración aún más crítica. Corbett y Walker (2013) mantienen por ejemplo que el nuevo enfoque es una mera actualización de la herencia thatcherista y que no supone otra cosa que el avance en el propósito neoliberal de vaciamiento del estado del Bienestar. Los autores critican la pretensión de delegar en las entidades del tercer sector la prestación de servicios en un contexto caracterizado por importantes recortes presupuestarios y critican la influencia de un comunitarismo conservador que preconiza la jerarquía, el paternalismo y la desigualdad. Para los autores, esta base filosófica, junto a los recortes presupuestarios y la negativa a dotar de recursos presupuestarios a las entidades comunitarias, permiten ver cuáles son las verdaderas intenciones de esta estrategia: ocultar que la causa de la crisis no se debe a un Estado demasiado grande sino a un sector financiero demasiado grande, y promover un ataque neoliberal contra el estado, transfiriendo responsabilidades, pero no poderes, a la ciudadanía.

4. Conclusiones Los enfoques o paradigmas descritos en las páginas precedentes han dado lugar a la generación de nuevas prestaciones o servicios, o a la reforma de algunos que ya existían previamente. Si bien, por razones de espacio, no es posible describir cada una de ellas, cabría hacer referencia, sin ánimo de exhaustividad, al menos a las siguientes experiencias: Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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— La reforma de los sistemas de rentas mínimas en Reino Unido y Francia, mediante la introducción, respectivamente, del Universal Credit y del Revenu de Solidarité Active (RSA)24.

— Los modelos de pago directo (direct payment) y de presupuesto individual desarrollados, por ejemplo, en Reino Unido y Holanda.

— La figura del asistente personal y la prestación para la contratación de este sistema, especialmente desarrollada, como se ha dicho, en el Territorio Histórico de Gipuzkoa.

— Las cuentas de desarrollo individual desarrolladas, por ejemplo, en Canadá, Singapur o Estados Unidos.

— Los nuevos modelos de financiación de la acción social como, por ejemplo, los bonos de inversión social25.

No cabe duda de que buena parte de las tendencias, prácticas y novedades presentadas pueden entenderse como un retroceso en los planteamientos clási24 Se trata sin duda de dos de los cambios más relevantes registrados en los países de nuestro entorno en el ámbito de las políticas contra la exclusión. Si bien la reforma francesa es anterior (2009) a la británica (que empezó a aplicarse en octubre de 2013 de forma gradual), y se enmarcan en marcos institucionales muy distintos, ambas reforman coinciden en numerosos aspectos: en ambos casos, el principal objetivo de la reforma es simplificar el actual mapa de prestaciones y estimular el acceso al empleo de los perceptores de prestaciones de garantía de ingresos, garantizando que en ningún caso la percepción de prestaciones resulte económicamente más beneficiosa que el desempeño de un empleo. En ese sentido, la principal similitud de las reformas realizadas en los dos países radica en su adscripción a la filosofía del making work pay, o rentabilización del trabajo, según la cual la percepción de prestaciones de garantía de ingresos desincentiva el acceso al mercado de trabajo, en la medida en que los ingresos asistenciales son casi tan elevados —o incluso más — que los que pueden alcanzarse en los puestos de trabajo a los que estas personas tienen acceso. Efectivamente, en ambos países la reforma viene motivada por el incremento del número de trabajadores pobres y por el temor a la extensión de la famosa «trampa de la pobreza». Por ello, el funcionamiento de las dos prestaciones —RSA y crédito universal— es similar y se basa, como en el sistema vasco de estímulos al empleo, en la posibilidad de mantener una parte de la ayuda económica aun cuando se ocupa un puesto de trabajo.

De hecho, la clave de ambos sistemas es la creación de un sistema permanente de estímulos al empleo que, al mismo tiempo, proteja a los trabajadores de bajos salarios e incentive el acceso al empleo. En ambos casos, la idea es romper la frontera entre las prestaciones de sustitución y las de complementación de rentas, y, sobre todo, suavizar el carácter diferencial de la prestación —el hecho de que cuanto más dinero perciba una persona en el mercado de trabajo, más se reduzca la prestación que recibe— como método para rentabilizar el empleo y permitir combinar ingresos salariales y asistenciales. Tanto en Francia como en el Reino Unido, el objetivo de la reforma es, en definitiva, acabar con la división entre prestaciones para personas laboralmente activas y prestaciones para personas laboralmente inactivas, creando una ayuda a la que puede accederse en ambos casos y que recompensa el acceso al empleo frente a la inactividad (siempre, obviamente, que haya una demanda real de puestos de trabajo adecuados al perfil de estas personas, como argumentan los detractores de estas medidas).

25 En algunos países de está desarrollando lo que llaman impact investing o inversión de impacto, para la financiación de la economía social y solidaria, mediante la que se quiere facilitar la inversión privada en este tipo de entidades, buscando tanto rendimiento económico como impacto social. Una de las fórmulas son los bonos de inversión social: en ese caso, los inversores invierten en actividades innovadoras y experimentales, y reciben de las administraciones públicas el rendimiento pactado sólo y cuando la experiencia se demuestra efectiva, de acuerdo a criterios establecidos previamente (pay for succes).

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cos del Estado del Bienestar: activación, condicionalidad, responsabilidad individual, énfasis en la acumulación del patrimonio, implicación de la empresa privada, recurso al voluntariado… De hecho, es innegable que muchas de estas reformas han sido realizadas o promovidas bien por partidos de derechas (tanto el RSA como el Crédito Universal han sido introducidos, por ejemplo, en Francia y Reino Unido, por los gobiernos conservadores), bien por instituciones internacionales como la OCDE o la Unión Europea, más preocupados por la contención del gasto que por la reducción de las desigualdades.

Con todo, es necesario también subrayar que la mayor parte de estos nuevos (no tan nuevos) enfoques incluyen elementos de interés que no deben ser desechados, y responden bien a cambios reales en el contexto socioeconómico, bien a aspiraciones de la ciudadanía o de las personas usuarias. En el contexto actual, la posición de quienes defienden un Estado de Bienestar fuerte que ponga freno al incremento de las desigualdades no debe ser meramente conservadora, en el sentido de mantener lo conseguido en otras épocas. Ni el planeta, ni el sistema económico, ni las prioridades y necesidades de la ciudadanía son las que eran a finales del siglo xx o a principios del presente siglo.

Desde ese punto de vista, es fundamental asumir los cambios ocurridos y adaptar las políticas sociales a los nuevos contextos sociales y económicos. En ese marco, la innovación es esencial y el margen para la mejora es grande. El análisis y el seguimiento de los paradigmas que se han presentado, a partir de la evaluación de los programas que se derivan de ellos, resulta pues esencial para poder ir adaptando las políticas de inclusión social a las nuevas realidades.

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LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD INTELECTUAL COMO PROTAGONISTAS DEL PROCESO INCLUSIVO1

Amaia Inza Bartolomé Noemi Bergantiños Franco M.ª Jesús Rivera Escribano Escuela Universitaria de Trabajo Social Departamento de Sociología y Trabajo Social Universidad del País Vasco (UPV/EHU)

ABSTRACT

■ Las políticas inclusivas en torno a las personas con discapacidad se erigen en torno a ciertas consideraciones para la construcción de las sociedades, que permean a través de la legislación y las políticas públicas. Estas consideraciones se establecen en base a valores tales como la igualdad, la tolerancia y la solidaridad, que han variado a lo largo de la Historia. Sin embargo, normalmente el papel de las personas con discapacidad es considerado como pasivo dentro del proceso inclusivo. En este trabajo se planteará que, una vez llevado a término dicho proceso inclusivo, la convivencia con las personas con discapacidad también genera valores que redundan en la sociedad que les incluye, adquiriendo estas personas un papel protagonista.

Palabras clave: Discapacidad- inclusión- derechos- valores

1 Este trabajo forma parte de la fundamentación teórica para la investigación en curso denominada «Discapacidad intelectual como fuente de bienestar social».

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■

Ezgaitasunak dituzten pertsonen inguruko politika inklusiboak, legediaren eta politika publikoen bidez iragazten diren gizarteak eraikitzeko zenbait gogoeten inguruan eratzen dira. Kontsiderazio horiek zenbait baloreren inguruan ezartzen dira: berdintasuna, tolerantzia eta solidaritatea, Historian zehar aldatuz joan direnak. Hala ere, oro har ezgaitasunak dituzten pertsonen papera prozesu inklusiboan pasibotzat jo da. Lan honetan, prozesu inklusibo hori burutzean, ezgaitasunak dituzten pertsonekin elkar bizitza bere baitan hartzen dituen gizartearen onuraren alde egiten duten baloreak ere sortzen dituela planteatzen da, eta pertsona haiek protagonista bihurtzen dira.

Gako-hitzak: ezgaitasuna, inklusioa, eskubideak, baloreak.

■ Policies for inclusion in relation to disabled people are based on certain considerations for building societies, which permeate through legislation and public policy. These considerations are based on values such as equality, tolerance and solidarity, which have changed in the course of history. However, the role of people with disabilities has normally been considered as passive within the inclusion process. This paper suggests that, once this inclusion process has been implemented, coexistence with disabled people also generates values which have an impact on the society of which they form a part, with these people taking on an active role.

Key words: disability, inclusion, rights, values.

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1. Introducción Son objetivos loables de cualquier sociedad los intentos por la consecución de un futuro más justo mediante la inclusión de colectivos que, por unas características determinadas, se ven alejados de lo que les corresponde como legítimos titulares de derechos de ciudadanía. Valores universales tales como la igualdad, la tolerancia hacia la diferencia y el fomento de la solidaridad, están detrás de este empeño por erradicar la discriminación por múltiples factores.

En el abordaje de los problemas a los que se enfrentan las personas con discapacidad intelectual, la manera en la que se contempla la diferencia es fundamental. El paso de un punto de vista antaño muy arraigado como es el médico o rehabilitador, en el cual la persona con discapacidad es responsable de adaptarse a la sociedad tal como es, al modelo social en el cual se interpreta que sus problemas son derivados de las carencias del diseño del entorno para abarcar la diversidad de características inherentes a las personas, supone un avance en ese proyecto por alcanzar más altas cotas de justicia social.

Las políticas públicas destinadas a las personas con discapacidad, así como las reformas legislativas, ofrecen una cobertura con el ánimo de construir una sociedad inclusiva. En este proceso, se contempla a este colectivo como sujeto que recibe los beneficios de planteamientos de una sociedad que pretende ser consecuente con valores ideales. Sin embargo, en este trabajo se plantea que la inclusión de personas con discapacidad intelectual produce, gracias al impacto de su convivencia con sus respectivos entornos inclusivos, valores que estos últimos han pretendido crear en su ánimo de poner en práctica esos valores con los cuales estaban comprometidos. De esta manera, desde este punto de vista, puede reivindicarse que la inclusión de este colectivo, hace que pase de sujeto que recibe el esfuerzo inclusivo de la sociedad, a protagonista del proceso inclusivo en sí, ya que llevar a término este objetivo redunda en una creación de valores en su entorno. Es decir, la inclusión supone no sólo un ejercicio de justicia social, sino un proceso de inversión en valores para la sociedad en general.

Ello refuerza una sociedad más inclusiva que acepta la diferencia como factor de enriquecimiento y bienestar en su conjunto, que logra lo que busca con sus planteamientos primigenios, reforzando valores como la tolerancia, la solidaridad y la igualdad.

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2. El paso del modelo médico al modelo social en la concepción de la discapacidad La manera en la que se aborda la diferencia y su relación con lo social es fundamental en los modelos que teorizan la discapacidad. Aún hoy, como comenta Ferreira (2008: 144) hay presuposiciones asociadas a la discapacidad fuertemente instaladas en nuestro ideario colectivo, según las cuales la discapacidad es una «insuficiencia» atribuible en exclusiva a la persona, una carencia concebida como atributo de un individuo, así, entiende la discapacidad como una caracterización exclusivamente personal o individual que hace abstracción del contexto social en el que la misma se constituye. Ideas similares yacen en las concepciones del modelo tradicional o médico, que se centra en las deficiencias de las personas con discapacidad y las ha utilizado para explicar las dificultades que ellas experimentan en sus vidas: ve la discapacidad como una «tragedia personal» que limita la capacidad de la persona con discapacidad para participar en la vida general de la sociedad, de este modo, se considera responsabilidad de las propias personas con discapacidad tratar de insertarse en el mundo tal como es, un mundo construido por gente sin discapacidad para satisfacer las necesidades de personas sin discapacidad (Vega, 2010: 63). De Lorenzo (2007: 25, 66) resume que al ser la discapacidad una circunstancia producida por una enfermedad, accidente o condición negativa de la salud, que requiere de cuidados médicos y otros análogos proporcionados por profesionales e instituciones o dispositivos médicos bajo formas de tratamiento individuales, la respuesta de la esfera política es la adecuación de la atención a las carencias de salud que «padecen» las personas con discapacidad. Según este autor, la utilización de la imagen salud/enfermedad proyecta una valoración peyorativa sobre la discapacidad, considerándola un estado «desviado» merecedor de «reparación».

Sin embargo, el concepto de discapacidad no es un concepto neutro, como ha tendido a pensarse desde el modelo médico, sino que está «socialmente construido», por ello desde el modelo social, el centro del análisis ya no está en la persona individual con una deficiencia de salud, sino en lo social, en el entorno que es el que discapacita, generando o consolidando una exclusión (Díaz, 2010).

En opinión de Rafael de Asís (2007), desde el modelo social, la discapacidad deja de ser entendida como una anormalidad del sujeto, y comienza a ser contemplada más bien como una anormalidad de la sociedad. De hecho, tal como afirma Sánchez Carrión (2001), es en virtud de la sub-teorización del campo de la discapacidad, consecuencia de una tradición histórica del control del sujeto con discapacidad por expertos y aficionados de la medicina, que se han invisibilizado los procesos de producción y reproducción de la discapacidad como dispositivo de control de los cuerpos y su inscripción de un modo de organización social y política que no tolera la diferencia.

En todo el proceso tiene una gran relevancia la «ideología de la normalidad», y dentro de ella es importante destacar tres puntos (Sánchez Carrión, 2001):

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— No hay idea de déficit sin idea de normalidad única por lo cual la producción de la norma es concomitante a la producción del déficit.

— No es posible pensar la persistencia de la idea de déficit sin la ideología de la normalidad como su fundamento, ideología que construye la división normal/anormal, y naturaliza la arbitrariedad de esta división.

— Las relaciones entre esos dos mundos son relaciones de dominación, a partir de la imposición de las normas y su naturalización.

El modelo social que se abrió paso en los años sesenta y setenta del siglo pasado2, que traslada el foco de lo individual a lo social, señala que las «soluciones» no deben tener cariz individual respecto de cada persona concreta «afectada», sino que más bien deben dirigirse a la sociedad, ya que ponen énfasis en la rehabilitación de una sociedad que ha de ser concebida y diseñada para hacer frente a las necesidades de todas las personas, gestionando las diferencias e integrando la diversidad; de lo que se trata bajo esta perspectiva es que en el plano de la intervención pública, las políticas de discapacidad dejen de estar en la esfera de lo sanitario, pasando a ser transversales a toda la acción pública, pues de lo que trata este modelo es de la garantía de la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad (De Lorenzo, 2007: 26). Así, cambia el foco de atención desde la «tragedia personal» del individuo hacia la forma en que el entorno en el que se desenvuelve la persona con discapacidad actúa para excluirlo de la plena participación: si alguien tiene problemas para acceder al transporte público, un empleo o cualquier otro aspecto del mundo social, no es simplemente porque tiene una deficiencia física, sensorial o intelectual, sino más bien porque el transporte público no se ha diseñado para ser suficientemente accesible o porque a las personas con discapacidad se les niegan sistemáticamente las oportunidades en el mercado laboral. En términos más generales, la razón es que la sociedad está organizada para satisfacer las necesidades de la mayoría de las personas sin discapacidad y no las de la minoría con discapacidad (Vega, 2010: 63).

En cuanto al cambio de un modelo a otro, hay quien sostiene que, si bien el modelo médico o rehabilitador y el social coexisten, es este último el que se expande en detrimento del primero (De Lorenzo, 2007: 25), mientras que hay quien matiza que este cambio a la concepción social de la discapacidad se da de una manera paulatina puesto que aún no se dan las condiciones objetivas para la integración real como ciudadanos/as de pleno derecho y la participación activa en los espacios sociales de ciudadanía (Díaz, 2010: 119).

Es necesario, por tanto, tener en cuenta la dimensión de lo social tanto en cuanto a las definiciones de la discapacidad como a la hora de plantear solucio2 En este modelo tuvo una importancia determinante el trabajo de Oliver (1990), y su establecimiento del «modelo social de producción de la discapacidad».

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nes a los problemas a los que han de hacer frente este colectivo. Tal y como expresa De Lorenzo (2007: 24-25), «…la discapacidad lleva en sí, como elemento constituyente, una dimensión social, un influjo del entorno donde se manifiesta esa materialidad que termina por configurarla. Así entendido, puede afirmarse que la discapacidad es una circunstancia personal (algo presente en algunas personas, una nota no generalizada que las hace ser percibidas como individuos o grupos diferenciados) y un hecho social, tanto en el sentido de que este concurrencia similares personales en una pluralidad de personas que tiene una trascendencia social (sentida generalmente como problema), como en el sentido de que la interacción con el medio que la rodea determina de algún modo qué se entiende por discapacidad; incluso, qué es discapacidad».

3. Derechos e inclusión de las personas con discapacidad En general, al abordar la discapacidad, en opinión de Ferreira (2008) partimos del hecho de que es una realidad social que «viven» personas, sujetos-agentes instalados en la lógica convivencial de un entorno cuyos habitantes privilegiados no tienen discapacidad, lo cual implica: a) que su existencia cotidiana está dominada por una singularidad, sus prácticas e interacciones quedan sujetas y condicionadas a esa discapacidad; b) que dicha singularidad los homogeneiza, haciendo abstracción de toda la diversidad inscrita en las particulares condiciones de su existencia, induciendo una concepción de sí anclada en la oposición a los no discapacitados, se induce una identidad social «en negativo»; c) que dicha singularidad y dicha homogeneización identitaria, automáticamente, suponen una clasificación del colectivo en la ordenación jerárquica de la sociedad.

Según señala De Lorenzo (2007: 25), la doble dimensión personal y social de la discapacidad y su mutabilidad histórica se aprecia en las formas de intervención pública que este fenómeno ha experimentado; las políticas de discapacidad, la acción pública en materia de discapacidad han obedecido en gran medida a los modelos conceptuales y de visibilidad de la discapacidad imperantes en cada momento.

En general, los valores que suponen los objetivos o fines últimos que desde la construcción de la modernidad han servido de guía para los poderes públicos, la seguridad, la libertad, la igualdad y la solidaridad, se incorporaban al Derecho que estos poderes creaban y aplicaban, desde la interpretación que de los mismos hacían en cada momento histórico, están detrás de la base de los derechos fundamentales (Campoy, 2004/2005: 129-130)3. Las principales consecuencias 3 De Lorenzo (2007: 71) menciona los valores de dignidad, autonomía, igualdad y solidaridad como constituyentes del plano ético-filosófico de la perspectiva de los derechos humanos en referencia a la discapacidad.

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jurídicas de este cambio de paradigma hacia el modelo social, pueden ser relacionadas con la consideración de la discapacidad como una cuestión de derechos humanos (Palacios, 2008: 156). Partiendo de este punto de vista, la evolución hacia el modelo de los derechos humanos ha generado cambios en el modo de diseñar políticas sociales, que abogan por el abandono de las políticas asistenciales basadas en la caridad o que parten de un posicionamiento social paternalista hacia la persona desaventajada, para situarse ante políticas sociales claramente diseñadas para asegurar la dignidad y el pleno desarrollo de las personas con discapacidad, partiendo de la base de la igualdad de oportunidades en el ejercicio de todos los derechos (De Lorenzo, 2007: 71-72).

Por otro lado, desde la perspectiva de la autonomía personal, los derechos sociales han de reforzarse y diversificarse, tratando a priori de modificar el entorno social; para que la persona con discapacidad pueda ejercer sus derechos políticos y civiles de manera libre y autónoma, se ha de consolidar un cuerpo de derechos sociales básicos orientados específicamente al colectivo de personas con discapacidad, que elimine las barreras y obstáculos sociales, reduzca y cambie las representaciones simbólicas de la sociedad (mediante políticas de sensibilización y visibilización) y desarrolle los apoyos técnicos y personales necesarios en función de lo que requieran las distintas diversidades funcionales (Díaz, 2010: 121)4.

En este sentido, vemos por ejemplo cómo Jiménez y Huete (2010) interpretan que, si bien la LISMI significó la primera concreción del amparo especial que la Constitución Española reconoce a las personas con discapacidad, esta ley está basada en el desarrollo de medidas destinadas más a la protección de la persona con discapacidad que a eliminar los obstáculos que dificultan o impiden su participación activa en la sociedad y el pleno disfrute de sus derechos ciudadanos. Según los citados autores, la perspectiva de los derechos ha recibido un nuevo impulso con la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006 e incorporada plenamente al ordenamiento jurídico español, ya que el principal objetivo de esta Convención consiste en trasladar los derechos reconocidos internacionalmente a ámbitos concretos que permitan identificar los medios para eliminar las barreras que enfrentan las personas con discapacidad, y lograr así el reconocimiento integral y el pleno ejercicio de todos sus derechos humanos, en igualdad de oportunidades en las distintas esferas de la vida en sociedad.

4 Desde una perspectiva clásica de los derechos, se podría afirmar que el Estado de bienestar no construía una ciudadanía inclusiva que tuviera en cuenta factores como el género, la etnia o la discapacidad, sino que se ceñía a un modelo de ciudadanía ligada al trabajo productivo del varón sustentador de la familia que se beneficiaba indirectamente de los derechos sociales de ciudadanía; estas medidas se han visto complementadas por las políticas de la diferencia, o lo que es lo mismo, la creación de medidas exclusivas para colectivos en situación de especial vulnerabilidad (Díaz, 2010: 120).

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La formalización de derechos específicos que actúan contra la discriminación histórica del colectivo, visibiliza la situación de desigualdad existente y busca la transformación de las «prácticas sociales relacionales» de los ciudadanos con y sin discapacidad, haciendo accesibles y universales los espacios sociales (de producción, de consumo, de ocio, de creación de conocimiento, de participación política…) donde se desarrollan esas prácticas (Díaz, 2010: 119-120). Dentro del planteamiento para un cambio en el esquema tradicional de atención, desde los poderes públicos y la sociedad, De Lorenzo (2007: 44) defiende la necesidad de pasar de un sistema de atención a la discapacidad basado en el asistencialismo y la consideración de las personas con discapacidad como sujetos pasivos a un nuevo modelo que gire en torno a la persona, que será la protagonista, entendida como eje central y núcleo del sistema integral que se ha de establecer.

4. El peso de los valores en el proceso inclusivo El valor de la igualdad es el valor conforme al cual se ha pretendido justificar tanto el reconocimiento de derechos de las personas con discapacidad como las políticas públicas que específicamente les afectan (Campoy, 2004/2005: 139). Precisamente, Sastre (2010: 81) menciona, en referencia a la Convención Internacional sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad, que la inclusión en la comunidad de todos sus miembros es la culminación del principio de igualdad y no discriminación, el derecho a ser incluido en la comunidad en igualdad de oportunidades, requiere que la comunidad de la que formen parte las personas con discapacidad garantice su pertenencia a la misma, respetando su diversidad, protegiendo sus derechos y adoptando aquellas medidas que aseguren y fomenten su ejercicio en igualdad de condiciones al resto de miembros de la misma comunidad.

Junto con la igualdad, la solidaridad tiene un papel trascendente en cuanto al reconocimiento y protección de los derechos de las personas con discapacidad.

Supone que, ante una situación de desventaja exige deberes directos y sacrificios exigibles que podrán ser tanto más importantes cuanto mayor responsabilidad haya tenido la propia sociedad en la discriminación a la que, mediante acciones u omisiones, haya sometido a ese colectivo (Campoy, 2004/2005: 134, 149)5. En 5 Mientras que para hablar de solidaridad hacemos referencia a una concepción psicológico-moral básica en el ser humano como es la capacidad para sentir empatía por las situaciones que afectan a otro ser humano, y que presupone que, necesariamente, hay que respetar vínculos con los otros seres humanos, de los que se pueden derivar deberes para con ellos, para hablar de igualdad hacemos referencia a la consideración de que existen determinadas características que nos asemejan y otras que nos diferencian de otros seres humanos (Campoy, 2004/2005: 135).

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palabras de De Lorenzo (2004: 82), desde el momento que se interiorice en la sociedad y en la apreciación privada de las particulares que las diferencias y limitaciones en nada alteran la esencia de igualdad en dignidad y derechos de las personas con discapacidad, se habrá producido un salto cualitativo y trascendente hacia un estilo de vida verdaderamente solidario.

Por otro lado, puede afirmarse que la tolerancia es la columna vertebral que garantiza la función interactiva de la democracia moderna, por lo tanto la educación de los/as ciudadanos/as debe orientarse hacia la enseñanza del conocimiento y las técnicas necesarias para llevar una vida basada en la tolerancia y la aceptación de los mismos derechos para todos/as (Weidenfeld, 2002). En opinión de Walzer (1998: 13), la tolerancia sostiene también nuestra vida en común, las diferentes comunidades en las que vivimos: «La tolerancia hace posible la diferencia, la diferencia hace necesaria la tolerancia». Un punto central en este valor es la identificación, es decir, tolerar a alguien como miembro de nuestra ciudad implica reconocer que es en alguna medida como nosotros mismos; tolerar, como verbo, viene siempre vinculado a un acto de voluntad, eso sí, informado por la memoria, los archivos de nuestra experiencia que nos aportan la información necesaria para tomar decisiones sobre el qué hacer o no hacer (Roiz, 2008: 108-111)

5. Un ejemplo de la bidireccionalidad en la difusión de los valores: la inclusión en la escuela Hay autores que afirman (Bunch, 2008: 78) que el modelo tradicional de la educación especial se está viendo afectado por el desafío de la educación inclusiva; la justicia social y la toma de conciencia creciente de que la inclusión beneficia a todos/as las estudiantes impulsan esta revolución, aunque el primer factor, es decir, la justicia social, es el motor primario del cambio. En el ámbito de la pedagogía, el concepto de inclusión hace referencia al modo en que la escuela debe dar respuesta a la diversidad; su supuesto básico es que hay que modificar el sistema escolar para que responda a las necesidades de todos/as los alumnos/as, en vez de que sean estos últimos quienes deban adaptarse al sistema integrándose en él (Villalobos y Zalakain, 2010: 32).

La referida educación inclusiva se muestra muy interesada en la identificación de las formas multifacéticas en las que la desventaja y la exclusión son concebidas, entendidas, experimentadas y cambiadas; así, por ejemplo, el pensamiento inclusivo implica la adopción de una postura crítica en cuanto a un sistema de teoría y práctica educativa que está basado fundamentalmente en la selección, la competición, el credencialismo y el individualismo (Barton, 2009: 147). Desde las escuelas es necesario potenciar una educación en la tolerancia Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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que generará en el futuro unos ciudadanos comprometidos en la aceptación de una sociedad diversa donde los valores emerjan ante otro tipo de intereses (Andreu et al., 2003: 104). El enseñar tolerancia debe recaer dentro de la esfera social y preparar a los individuos desde una edad temprana para cohabitar dentro de la sociedad; la idea de generar actividades en las que los/as niños/as se vean obligados a interactuar en situaciones con personas distintas a ellos/as, los enseñará quizá a vivir dentro de contextos y ambientes diferentes a los propios (Hernández, 2004: 140-1).

Staub y Peck (1994-95) desgranan una serie de efectos positivos de la inclusión de estudiantes con discapacidades en aulas inclusivas: una reducción del miedo hacia las diferencias humanas acompañado de un incremento de bienestar y concienciación; crecimiento de la cognición social, según la cual y apoyándose en la investigación realizada por Murray-Seegert (1989)6, concluyen que los estudiantes sin discapacidad aprendían a ser más tolerantes con otros según iban siendo conscientes de las necesidades de sus compañeros/as con discapacidades; mejoras en la auto-concepción y el desarrollo de principios personales, tanto morales como éticos. De hecho, el reconocimiento de que los beneficios para los/as estudiantes con y sin discapacidad ha llevado a un conjunto de investigación que ha tratado de definir los contextos necesarios, las técnicas y las reformas curriculares que apoye el aprendizaje de todos/as los/as estudiantes (Katz y Mirenda, 2002).

Para calibrar el desafío en este ámbito, basta echar un vistazo al informe del Ararteko (2009: 30, 371) sobre transmisión de valores a menores. Entre los aspectos positivos destaca la solidaridad de los/as adolescentes ante determinadas situaciones de vulnerabilidad, por ejemplo, respecto a la discapacidad, y en general, una alta proporción de quienes se sitúan en posiciones respetuosas con los derechos de las personas o mantienen actitudes de apertura y aceptación ante la diferencia; casi siempre son estas últimas mayoría frente a los intolerantes. Sin embargo, si bien las/los jóvenes vascas/os se declaran a favor de la igualdad de oportunidades académicas y laborales para las personas con discapacidad, es reseñable que esta postura parece sujeta a la condición de que no interfiera de ningún modo en su propio bienestar, en cuyo caso quedaría relegada a un segundo plano.

Vistos datos de este tipo, tal vez el objetivo último debiera ser, dentro de los niveles de tolerancia que indica Walzer (1998), alcanzar el cuarto e incluso el quinto nivel, en los cuales se expresa apertura, curiosidad, ganas de aprender, y finalmente la adhesión y admisión entusiasta de la diferencia.

6 Murray-Seegert, C. (1989): Nasty girls, thugs, and humans like us: social relations between severely disabled and nondisabled students in high schools. Baltimore: Paul H. Brookes.

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6. A modo de conclusión El planteamiento someramente presentado aquí defiende que el proceso inclusivo se refuerza sobre el feed-back que se establece entre el interés por la inclusión que emana del ámbito institucional, resultado del interés general de las sociedades por el logro de cotas más altas de justicia social, basándose en valores como la igualdad, la tolerancia y la solidaridad, y el efecto en el reforzamiento de los mismos valores provocado como consecuencia de la interacción de las personas con discapacidad intelectual con su entorno inclusivo. Puede admitirse así una ciudadanía de la interdependencia, que supone equilibrar las aportaciones de las personas con discapacidad a la sociedad y viceversa, reafirmando las redes de cooperación social en tanto que animales sociales, al mismo tiempo que redefine las medidas sociales que se establezcan para reducir las desigualdades estructurales existentes con respecto al colectivo de personas con discapacidad; este concepto de interdependencia puede ser útil como desestigmatización para reformular la condición de las personas con discapacidad como ciudadanos/as y reconfigurar los derechos sociales que se dirigen hacia ellos/as (Díaz, 2010: 121).

Pasando de criterios rehabilitadores, médicos, a otros que inciden en los defectos y carencias de la estructuración de la sociedad y de los entornos cotidianos, y en la necesidad de adaptarlos a la diversidad de características de toda la población, se avanza en la destrucción de estereotipos y se deja a un lado la mera consideración de la persona con discapacidad en base a las dificultades que tiene para adaptarse a una sociedad que ha definido la «normalidad» en términos que les excluye. Así, se subraya la necesidad de la igualdad en el derecho, el status de ciudadanía plena, se insiste en la tolerancia para la aceptación de la diversidad, y se refuerza la solidaridad para una mayor cohesión social.

Enfatizando la vertiente social en la comprensión de las dificultades de las personas con discapacidad intelectual, junto con la necesidad de una mayor autonomía personal, las personas con discapacidad intelectual alcanzan el protagonismo, no ya como sujeto pasivo, sino como sujeto agente de unos procesos inclusivos en los que aportan valores positivos y enriquecedores al resto de la sociedad.

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CONVENIO DE COLABORACIÓN ENTRE LA ESCUELA UNIVERSITARIA DE RELACIONES LABORALES DE LA UPV/EHU Y EL OBSERVATORIO DE MULTINACIONALES EN AMÉRICA LATINA OMAL Una experiencia en investigación-acción para la incidencia política Juan Hernández Zubizarreta Universidad del País Vasco (UPV/EHU)

Ane Garay Zarraga Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL)

ABSTRACT

■ El convenio de colaboración entre la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de la UPV/EHU y el Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL), es una experiencia en investigación-acción para la incidencia política. Se parte de como el contexto universitario se enfrenta a debates profundos —por ejemplo, ¿en qué hay que investigar? o cómo incorporar movimientos sociales, Ongs y sindicatos a convocatorias relacionadas con la investigación y la formación académica—, que se encuentran fuera de la agenda oficial. En este contexto, el desarrollo del convenio ha permitido investigar sobre el poder de las grandes corporaciones transnacionales y los derechos humanos —con un análisis crítico, documentado y riguroso—, junto a un conjunto de actividades de difusión, socialización e incidencia política.

Palabras clave: universidad, investigación, acción, incidencia política, transnacionales.

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Juan Hernández Zubizarreta y Ane Garay Zarraga

■ UPV/EHUko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolaren eta Amerika Latinako Multinazionalren Behatokiaren arteko lankidetza-hitzarmena, eragin politikoa duen ikerkuntza-ekintza esperientzia da. Abiapuntua Unibertsitateak erantzun beharrezko eztabaida sakonak dira —adibidez, zertan ikertu behar da? edo nola gertura daitezke ikerkuntzarekin erlazionatutako deialdietara eta akademia-heziketara agenda ofizialetik kanpo dauden gizarte mugimenduak, gobernuz kanpoko antolaketak eta sindikatuak. Testuinguru horretan, hitzarmenaren garapenaren ondorioz transnazionalen botereari eta giza eskubideei buruz ikertu da —analisi kritikoa, dokumentatua eta hertsia egin da— eta hedapenen, gizarteratze eta politika eraginerako jarduerak egin dira.

Gako-hitzak: unibertsitatea, ikerkuntza, ekintza, politika eragina, transnazionalak.

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The cooperation agreement between the university school of labour relations at the UPV/EHU and Multinationals Watch in Latin America (OMAL) is an experiment in action research intended to have a political impact. The starting point is how the university context approaches profound debates, such as for example what to research or how to include social movements, NGOs and trade unions in outreach work linked to academic training and research, which lie outside the official agenda.

In this context, the implementation of the agreement has made research possible into the power of major transnational corporations and human rights, involving rigorous, documented critical analysis, together with a set of activities related to dissemination, socialisation and political impact.

Key words: university, research, action, political impact, transnationals.

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La universidad es un bien público íntimamente ligado al proyecto de nación y al bienestar de las mayorías sociales; las actividades de investigación deben tener en cuenta la transformación social.

Esta idea nos enfrenta ante debates profundos sobre, por ejemplo, ¿en qué hay que investigar?

Hay una idea generalizada. Hay que aumentar la capacidad de I D I en todos los ámbitos. ¿En todos? Queremos investigar en la fabricación de armas, de energía nuclear, sobre los transgénicos, en medicamentos para la gran industria farmacéutica, a favor de los intereses de las grandes empresas de agronegocios, con transnacionales que violan derechos humanos y actúan con parámetros legales diferentes según el país en el que invierten o con países o empresas que tienen comportamientos genocidas… Tenemos, al menos, un debate pendiente sobre como vincular la economía y el I D I con los derechos humanos, medioambientales y culturales y debemos, a su vez, identificar qué es desarrollo en el 2012. Este no es un debate teórico, es un debate central —y de plena actualidad en América Latina— y por mucho que estemos en crisis, todo no vale en la universidad.

La otra cuestión se refiere a cómo incorporar movimientos sociales, Ongs y sindicatos a convocatorias relacionadas con la investigación y la formación académica. En general, las normas que regulan las convocatorias, la obsesión por la excelencia unilateralmente entendida, los criterios de selección… son barreras infranqueables para extender lazos entre la Universidad y los movimientos sociales. Existen propuestas científicas, radicalmente democráticas que quedan fuera de los núcleos duros de la investigación excelente y competitiva. Así, la soberanía alimentaria, la economía solidaria, las finanzas éticas, la economía feminista y ecológica, las propuestas alternativas a la crisis financiera, las teoría a favor de vivir mejor con menos, el consumo responsable… y otras muchas propuestas que necesitan de la universidad pública para poder ir adaptándose a nuestro entorno.

El debate está servido y unir universidad-excelencia-competitividad-empresaspatentes, deja fuera otro modelo de investigación y otra forma de entender el desarrollo y los valores sobre los que edificar una sociedad más justa e igualitaria. La universidad no puede anclarse en un sistema capitalista en plena decadencia.

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Por otro lado, las dificultades económicas y los ajustes generalizados afectan directamente a la universidad.

A partir de esta realidad, las alianzas público-privadas y la penetración de las empresas transnacionales condicionan el trabajo universitario.

Es en este contexto en el que profesorado de la Escuela de Relaciones Laborales y OMAL-Paz con Dignidad hace unos años en que iniciamos una travesía conjunta a favor de investigaciones cuyo eje central es la defensa de los derechos humanos y de las mayorías sociales.

Juan Hernández Zubizarreta Universidad del País Vasco (UPV/EHU) *

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El Observatorio de Multinacionales en América Latina, de la Asociación Paz con Dignidad, ha venido firmando un convenio de colaboración con la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de la Universidad del País Vasco desde el año 2008. También, desde 2007 mantenemos una relación de apoyo y colaboración con el Instituto Hegoa de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional. Estas colaboraciones han sido posibles gracias al trabajo desarrollado por el observatorio pero también, y fundamentalmente, a la vocación, el trabajo y el compromiso de algunas personas y de ciertos departamentos de esta Universidad.

En un momento en el que la investigación académica está siendo sometida a los criterios de la excelencia, la competitividad y la lógica de las grandes empresas, OMAL tiene la posibilidad de trabajar con un apoyo clave para nuestra tarea, que no es otra que hacer un análisis crítico documentado y riguroso del enorme poder que las grandes corporaciones están acumulando en las últimas décadas. Y es que las empresas transnacionales han logrado en pocos años penetrar en cada vez más esferas de la vida humana y dominar sectores estratégicos como las finanzas, la energía y las telecomunicaciones; a la vez que se están haciendo con los servicios públicos y con los recursos naturales.

El trabajo realizado por OMAL está guiado por la voluntad de documentar y denunciar los impactos de esta actividad, de los que, por lo general, no es habitual oír hablar en los medios de comunicación de masas y que apenas tienen eco en el ámbito académico. La Escuela Universitaria de Relaciones Laborales, el Instituto Hegoa y OMAL mantenemos que una investigación crítica, que parte desde posicionamientos que son los de los derechos humanos, los derechos de las trabajadoras y trabajadores, la justicia social y ambiental, la equiLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Convenio de colaboración entre la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales…

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dad entre mujeres y hombres y la solidaridad entre los pueblos, es hoy más necesaria que nunca. De estos principios nace la excelencia que nosotras tenemos como referente.

Y en esta línea, a lo largo de 10 años de camino recorrido, OMAL ha llevado a cabo investigaciones acerca de las violaciones de derechos humanos por parte de empresas energéticas españolas en Colombia y acerca de la entrada y los impactos de las multinacionales en Bolivia (entre ellas dos que tienen su sede social en Euskadi, el BBVA e Iberdrola). También hemos investigado sobre la hoy patente penetración de estas empresas incluso en la cooperación internacional y hemos analizado desde un enfoque crítico la Responsabilidad Social Corporativa.

Esta no es una tarea solitaria. Para realizarla contamos con la orientación y la participación de otras organizaciones vascas, estatales, europeas y latinoamericanas, con quienes trabajamos en redes y campañas comunes. Y por supuesto contamos con las mujeres y hombres directamente afectados por la actividad de las corporaciones.

Pero además de esta voluntad de documentar y sistematizar, está sin duda alguna la necesidad de hacer incidencia política. Por ello llevamos a cabo de manera constante una serie de actividades de difusión y socialización de los resultados de nuestras investigaciones. Nos dirigimos a otras organizaciones sociales y de cooperación, otros centros de investigación, medios de comunicación y la propia universidad. Nuestro objetivo es poner nuestro trabajo a su disposición y contribuir de alguna manera a la generación y difusión de un conocimiento crítico en este tema.

Y evidentemente, buscamos también la difusión de esta información entre toda la ciudadanía, con el fin de contribuir a una sociedad vasca informada y movilizada. Una sociedad que demande a sus instituciones posicionamientos claros y definitivos a favor de la prevalencia de los derechos humanos y de los derechos de las mayorías sociales. Que exija a sus instituciones que pongan límites y que pidan responsabilidades cuando las transnacionales cometen irregularidades o delitos.

Pero no queremos quedarnos ahí. Creemos que no es posible hacer incidencia política sin hacernos oír en los espacios donde se toman las decisiones y por quienes las toman. Por ello participamos en todos aquellos foros políticos en los que se habla de empresas multinacionales. El pasado mes de mayo acudimos a la Comisión de Derechos Humanos, Igualdad y Participación Ciudadana del Parlamento vasco para denunciar, por primera vez en nuestro parlamento, el excesivo poder económico, político y jurídico que estas corporaciones acumulan y sus impactos sobre los derechos humanos en América Latina.

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Otra de las cuestiones clave de nuestro trabajo en incidencia política tiene que ver con la discusión en torno a qué medidas de control de las actividades de estas empresas es necesario implementar.

En este sentido, a raíz de la demanda de la Unión Europea al gobierno español para que elabore un Plan Nacional sobre empresas y derechos humanos, OMAL y otras organizaciones sociales han elaborado un dossier exhaustivo y riguroso para desaconsejar la adopción de los principios rectores lanzados por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre DDHH y ETNs, John Ruggie.

La razón principal es que estos principios respaldarían el marco hoy vigente, en el que el respeto a los derechos humanos no está sujeto a normas de obligado cumplimiento, sino que se reduce a un conjunto de códigos voluntarios de conducta establecidos por las propias empresas. El dossier solicitaba al ministerio el establecimiento de un marco jurídico fuerte, vinculante, que colocara los derechos humanos por encima de los tratados de inversiones o el derecho comercial.

Finalmente, una parte estratégica del trabajo de incidencia de OMAL se lleva a cabo desde una serie de redes y campañas tanto locales, estatales como internacionales de organizaciones sociales que hacen frente a la impunidad en la que se mueven las transnacionales.

Como miembro de la red birregional Enlazando Alternativas, OMAL participa en sesiones del Parlamento europeo desde 2006 en las que se viene discutiendo el desarrollo de una propuesta de códigos vinculantes para multinacionales y derechos humanos y la creación de un tribunal internacional para transnacionales. También participamos en las sesiones de 2006, 2008 y 2010 del Tribunal Permanente de los Pueblos, en las que se ha juzgado a empresas multinacionales, entre ellas varias españolas, por repetidas violaciones de los derechos humanos.

Para una muestra de nuestro trabajo: — Nuestra página web (http://omal.info/) recoge la mayor parte de nuestros trabajos completos y funciona como un banco de información sobre empresas transnacionales, con documentos e informes propios y de otras organizaciones, noticias que actualizamos a diario, materiales audiovisuales (documentales, entrevistas en audio, etc.), una agenda en la que recogemos nuestras actividades.

Entre las publicaciones de OMAL: — Juan Hernández Zubizarreta, Erika González y Pedro Ramiro (eds.)

(2012): Diccionario crítico de empresas transnacionales. Claves para enfrentar el poder de las grandes corporaciones, Icaria.

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Convenio de colaboración entre la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales…

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— Miguel Romero y Pedro Ramiro (2012): Pobreza 2.0. Empresas, estados y ONGD ante la privatización de la cooperación al desarrollo, Icaria.

— Erika González (ed.) y Marco Gandarillas (coord.) (2010): Las multinacionales en Bolivia. De la desnacionalización al proceso de cambio, Icaria.

— Juan Hernández Zubizarreta, Erika González y Pedro Ramiro (2009): El negocio de la responsabilidad. Crítica de la Responsabilidad Social Corporativa de las empresas transnacionales, Icaria.

Ane Garay Zarraga Observatorio de Multinacionales en América Latina (OMAL)

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MEJORANDO LOS PROCESOS DE ACOMPAÑAMIENTO EN LAS EMPRESAS DE INSERCIÓN: UNA EXPERIENCIA DE COLABORACIÓN ENTRE GIZATEA Y LA UNIVERSIDAD DE DEUSTO Natxo Martínez Educación Social Universidad de Deusto

Leire Álvarez de Eulate Gizatea, Asociación de Empresas de Inserción de Euskadi

ABSTRACT

■ A pesar de su breve recorrido en nuestro contexto, las Empresas de Inserción se han evidenciado como un recurso importante en los procesos de inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social. Orientadas a la inserción en el mercado ordinario ofrecen un acompañamiento de cara a mejorar la empleabilidad de las personas.

Con el objetivo de construir las referencias teóricas, los procesos implicados y las herramientas de soporte, se ha desarrollado una experiencia, dilatada en el tiempo, de investigación colaborativa entre la Universidad y el Grupo de Acompañamiento de Gizatea.

Palabras clave: Inserción laboral, empresas de inserción, acompañamiento, exclusión social.

■ Gure testuinguruan izan duen ibilbidea laburra izan bada ere, Txertatzeko Enpresak bazterturik dauden pertsonen, edo arriskuan daudenen, lan-txertapenerako baliabide garrantzitsuak direla argi dago. Merkatu arruntean txertatzera norabiLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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deturik, pertsonek lana topatzea hobetzeko laguntzen dute. Erreferentzia teorikoak, parte hartzen duten prozesuak eta sostengurako baliabideak eratzearren, Unibertsitatearen eta Gizatea Taldearen lankidetza-ikerkuntzak esperientzia bat aurrera eraman da, denboran luzatu dena.

Gako-hitzak: lan-txertatzea, txertatze-enpresak, laguntza, gizarte baztertzea.

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Despite their short existence in the authors’ context, insertion companies have stood out as an important resource in the process of helping people in circumstances of or at risk of social exclusion to enter the labour market. Aimed at helping them to enter the ordinary market, they offer ongoing support with a view to improving people’s employability. In order to construct a theoretical frame of reference, identify the processes involved and support tools, a prolonged experiment has been carried on involving cooperative research by the university and the Gizatea support group.

Key words: Entry into the labour market, insertion companies, support, social exclusion.

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En este artículo presentamos una experiencia de colaboración entre Gizatea y la Universidad de Deusto en el que a lo largo de 10 años hemos ido construyendo tanto referentes teóricos como herramientas prácticas para facilitar y acompañar el proceso de incorporación social y laboral de personas en situación de exclusión a través de las empresas de inserción.

En primer lugar, contextualizaremos el trabajo realizado, presentando la realidad de las empresas de inserción y de Gizatea (Asociación de Empresas de Inserción del País Vasco). A continuación describiremos el proceso de trabajo seguido durante 10 años en el que se han desarrollado acciones diversas tanto de investigación aplicada como de formación-aprendizaje colaborativo. En tercer lugar, y de modo resumido, señalaremos los principales componentes, que producto del trabajo desarrollado, configuran la manera de entender el proceso de acompañamiento en las empresas de inserción. Para finalizar apuntaremos algunos aprendizajes y reflexiones que se derivan del trabajo desarrollado.

1. Contexto de la experiencia Las empresas de inserción posibilitan el acceso al empleo normalizado de colectivos en situación de desventaja social o exclusión, tras un periodo de acompañamiento y a través del desempeño de un puesto de trabajo en una estructura mercantil de producción de bienes o servicios de carácter no lucrativo. Es ese su valor añadido, además de ofrecer servicios de calidad con los recursos humanos y técnicos necesarios.

En la CAV actualmente hay 47 empresas de inserción, lo que nos sitúa en la segunda comunidad del estado en número de empresas.

La Asociación de Empresas de Inserción, Gizatea, se constituye en 2007, con el objeto de fomentar la cooperación entre las empresas, contribuir a la mejora y fortalecimiento del sector, así como promocionar su interlocución ante las instituciones públicas y ante la sociedad. Gizatea agrupa a 45 de las 47 empresas de inserción que hay en la CAV. Según datos de la memoria social 2012 de Gizatea, las empresas de inserción emplean a 1047 personas de las cuales 642 están en proceso de inserción sociolaboral. Del total de personas empleadas 598 son mujeres de las cuales 362 son traLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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bajadoras de inserción. En 2012 las empresas de inserción han generado 637 puestos de trabajo a jornada completa, de los cuales 401 han sido puestos de inserción.

Desde sus inicios Gizatea ha puesto en marcha una serie de actividades, productos y grupos de trabajo que buscan mejorar la labor de dichas empresas a través de diferentes herramientas y actuaciones relacionadas con la gestión, comercialización, desarrollo legislativo y con el acompañamiento en los procesos de inserción.

El grupo de trabajo de acompañamiento a la inserción siempre ha despertado un gran interés en los profesionales de las empresas de inserción y en la actualidad entre 15 y 20 técnicos y técnicas de acompañamiento de otras tantas empresas de inserción participan de manera regular en el mismo. El grupo funciona sobre un plan de trabajo definido colectivamente que se centra principalmente en la mejora de los procesos de acompañamiento para lo cual se organizan formaciones, grupos de reflexión, seminarios en los que se abordan las temáticas identificadas por el propio grupo.

2. Desarrollo de la experiencia Antes de describir brevemente lo que hemos ido haciendo es interesante destacar algunos elementos que han caracterizado esta experiencia. En primer lugar, se ha dado mucha relevancia a la colaboración y participación de agentes y personas diversas, tanto del ámbito universitario como de las propias empresas de inserción, partiendo de la realidad y de las preocupaciones de los agentes y profesionales implicados. También se ha buscado la incidencia a diferentes niveles (creación de equipos, identidad pública, mejora de procesos de trabajo, aprendizaje y desarrollo profesional). Por último, ha sido una experiencia que se ha sostenido en el tiempo, creando un lenguaje común y fijando los aprendizajes a través de publicaciones colectivas.

El proceso de trabajo seguido podemos identificar, a posterior, tres grandes momentos: A. Fase 1. (2004). Buscando referencias compartidas: Elaboración de una propuesta base: Manual y herramientas para las Empresas de Inserción En el marco de la Iniciativa Comunitaria EQUAL-ITUN se desarrolló un proceso de trabajo dirigido a establecer tanto un marco de referencia compartido como un conjunto de procesos y herramientas que pudieran dar soporte al trabajo profesional en las empresas. La metodología de este trabajo se resume en: 1. Delimitación y acuerdo sobre los objetivos de trabajo 2. Entrevistas con entidades que gestionan empresas de inserción de cara a recoger su experiencia y necesidades Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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3. Elaboración de un borrador de cara al contraste con las entidades 4. Contraste con diferentes profesionales de las Empresas 5. Elaboración del informe final.

B. Fase 2 (2006). Adaptación y validación de la propuesta a través de su ensayo en diferentes empresas de inserción e identificación de buenas prácticas En el marco de una segunda iniciativa EQUAL-LAMEGI (2006) se desarrolló un nuevo proceso de trabajo, que partiendo del anterior, avanza a través de ensayar y poner en práctica la propuesta base e identificar buenas prácticas..

El proceso general de trabajo implicaría las siguientes fases: 1. Configuración del equipo de trabajo formado por personas con funciones de acompañamiento en EI. 2. Valoración conjunta de la propuesta base e introducción de ajustes iniciales.

3. Ensayo de las herramientas en las EI. 4. Seguimiento del ensayo, revisión e introducción de modificaciones.

5. Detección en paralelo de Dificultades y Buenas Prácticas.

6. Propuesta definitiva de proceso y herramientas. Redacción Producto 1.

7. Elaboración de un Documento de Buenas Prácticas. Redacción Producto 2.

C. Fase 3. Desarrollo de seminarios formativos En base al trabajo anterior y siempre en respuesta a la demanda del Grupo de Acompañamiento de Gizatea se han desarrollado dos seminarios en lo que se han abordado, también de forma colaborativa y con vinculación a la experiencias de los participantes, por una parte las «competencias relacionales para el acompañamiento» (2010) y, por otra, la «evaluación de las competencias profesionales básicas en las empresas de inserción» (2012). Como productos de ambos seminarios, se han elaborado de forma conjunta entre los participantes dos documentos que recogen tanto el proceso como los aprendizajes.

3. Algunos resultados: Elementos clave del proceso de acompañamiento en las empresas de inserción 3.1. Las referencias Las empresas de inserción plantean el reto de acompañar a las personas en su itinerario a través del desempeño laboral, del ejercicio de un puesto de trabajo real. Pero el hecho de que se desarrolle una actividad productiva no implica que no se desarrollen vertientes de acompañamiento y tutorización, como forma Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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de garantizar que esa actividad productiva se desarrolla con éxito y que, además, le es de utilidad a la persona en su proceso de inserción social y laboral. Por ello, nos inclinamos por articular la intervención y el acompañamiento en las empresas de inserción en torno a lo que nos parece su elemento más característico, el desempeño laboral en contextos reales de forma que formación y trabajo están permanentemente unidos. Es preciso señalar, también, que el desempeño laboral exitoso no garantiza, de manera exclusiva o automática, el avance en las competencias personales y profesionales de las personas. El desempeño es condición pero requiere, además, integración y control de la persona sobre las diferentes dimensiones (tareas, roles, ambiente, relaciones y procesos de trabajo) que implica el desempeño laboral. En síntesis, el trabajo de acompañamiento se realiza en torno a los dos ejes interconectados que caracterizan a las empresas de inserción: el desempeño laboral y la mejora de la empleabilidad.

En este marco, definimos el acompañamiento (Gallastegi, Martínez 2011) como un modelo de intervención que parte del respeto a la persona para crear una relación de cercanía y confianza que permita establecer acuerdos y pactos, con una orientación a la acción. Ello supone aprendizaje y cambio por parte de todas las personas implicadas, en el marco de un proceso (itinerario), utilizando diferentes recursos y programas. Este modelo de intervención se concreta en una metodología que toma como referencia un círculo continuo de balance, acuerdo, acción, seguimiento y, de nuevo, balance.

Es importante señalar que el acompañamiento es un proceso único que se realiza desde la organización en su conjunto y que, por tanto, es una responsabilidad compartida entre todos los perfiles profesionales de la empresa —técnicos de producción, de acompañamiento, gerencia,…—. Cada perfil, desde sus funciones específicas, es corresponsable del proceso de acompañamiento. En consecuencia, las formas concretas de establecer la colaboración entre ellos se convierten en un aspecto crucial a considerar.

3.2. Los procesos Las fases del acompañamiento son también una referencia para orientar el proceso. En concreto, se identifican los siguientes momentos: A. La incorporación y acogida La incorporación de una persona a la empresa de inserción es un momento clave, con oportunidades y también con amenazas. En este sentido, es importante que la fase de incorporación funcione como «prototipo» del conjunto de procesos a desarrollar, es decir, que haya ocasión de ensayar el proceso metodológico básico (balance-acuerdos-acción-seguimiento-balance). El prototipo tendría que incorporar «a escala» el proceso de acompañamiento. La acogida, por tanto, nos remite a las actuaciones organizacionales —que lógicamente impliLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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can a todos sus profesionales— que facilitan la incorporación exitosa de las personas.

B. Actualización del Proyecto profesional Una vez que la persona se ha incorporado al puesto de trabajo, y casi en paralelo a su integración en la empresa se produce un diálogo sobre la situación inicial en el que, tomando como referencia el proyecto profesional, se trata de actualizarlo de manera que ajusten los resultados personales que se esperan del proceso de participación de la persona en la empresa de inserción y las acciones de índole diversa que se han de poner en marcha para lograr esos resultados.

Por tanto, en este momento se trata de actualizar, de manera consensuada, el Proyecto Profesional como herramienta a medio plazo que ayuda a gestionar de una manera global el itinerario de inserción laboral de la persona y, desde ahí, ordenar las acciones que se van a desarrollar, incluyendo aquellas acciones que tienen que ver con el puesto de trabajo, pero también otro tipo de acciones de información, orientación o formación complementarias.

C. Desempeño laboral y mejora de la empleabilidad Esta fase, la más larga en el tiempo, gira en torno al desempeño laboral y su seguimiento y al desarrollo de las acciones formativas y sociales complementarias. En este momento el círculo de «balance, acuerdos, seguimiento y evaluación» es el eje del trabajo de acompañamiento y se focaliza en el desarrollo de las competencias profesionales.

En la empresas de inserción se propone un modelo de competencias (Martínez, Gallastegi, Yaniz, 2012) que, por una parte, enfatice la vinculación de las competencias con los contextos-situaciones donde adquieren sentido y funcionalidad y que, por otra, relacione las competencias con la forma de aprenderlas y por tanto con el desarrollo de oportunidades para su aprendizaje y, en consecuencia, con el contexto que hay que generar.

Por ello, proponemos trabajar con la referencia de un modelo de competencias que: — Integra en torno a las situaciones los diversos tipos de competencias, evitando diseños analíticos. Todas las competencias son profesionales. Rompemos con la segregación de competencias en técnicas y sociopersonales.

— Formular las competencias clave con vinculación a las diversas situaciones laborales y los procesos productivos de cada empresa.

— Con formulaciones directas que permitan también autoevaluación y la participación de las personas. Se puede estudiar la posibilidad que los propios trabajadores en inserción puedan colaborar en el diseño de las competencias.

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La definición de competencias centradas en un puesto, huyendo de las definiciones más genéricas, nos permite contextualizarlas. Son formulaciones específicas en el puesto de trabajo. Es en esta suma de ajustes y desajustes desde dónde realizamos nuestra labor de acompañamiento. No son competencias que podemos adquirir en cursos de formación descontextualizados.

D. Fase de Transición La fase de Transición es la que cierra el proceso de la persona en la Empresa de Inserción. Es una de las fases que nos genera más preocupación. El objetivo de la inserción en el mercado ordinario está presente a lo largo de todo el proceso a través de la intervención tanto con las personas como con el mercado local de trabajo para crear una red de empresas colaboradoras.

Un aspecto clave en las transiciones son las conexiones, es decir, la capacidad que tengamos de articular coherentemente los distintos elementos, agentes y actividades del proceso de acompañamiento. Por ello, nos parece pertinente hablar de las condiciones que facilitan la transición en dos dimensiones: la estructural que nos remite al mercado de trabajo y la biográfica que nos remite a las personas.

La dimensión estructural nos remite a la idea de que para facilitar la inserción en el mercado ordinario es preciso que la propia empresa disponga de una red de relaciones y empresas colaboradoras que sean el camino sobre el que puedan desarrollarse las transiciones. Sin esa condición, la transición se convierte en incierta.

La dimensión biográfica nos lleva al recorrido que hacen las personas. En este sentido, es importante darnos cuenta de que las transiciones se producen por aproximaciones sucesivas, en las que vamos combinando experiencias de dentro-fuera y en las que volvemos a revisar el Proyecto Profesional para orientarlo hacia la empresa ordinaria.

4. Reflexiones y conclusiones sobre la experiencia El principal resultado de este trabajo se relaciona con la construcción de conocimiento compartido acerca de los procesos de acompañamiento: principios y referencias, procesos metodológicos, herramientas profesionales, desarrollo de competencias…

En todo el proceso se ha dado importancia a ir fijando los aprendizajes que íbamos realizando a través de textos elaborados colectivamente y que nos permitieran ir construyendo una historia como grupo. Producto de ello son las tres publicaciones que se han generado.

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Para finalizar, queremos resaltar algunos elementos que han contribuido al desarrollo del trabajo: — Cuidar los procesos: Liderazgo, confianza y tiempo.

— En clave de colaboración: escucha, confianza y construcción de equipos.

— Partir y compartir experiencias de la práctica cotidiana, de contraste de las formas de hacer.

— Vincular teoría y práctica y construcción de conocimiento colectivo.

Referencias Galarreta, J.; Fernández, A.; Martínez Rueda, N. (2007): Manual de acompañamiento en las empresas de inserción: proceso y herramientas. Una propuesta desde la práctica. Bilbao: REAS, Red de Economía Alternativa y Solidaria.

Gallastegi, A. y Martínez, N. (coords.) (2011): La mejora de los procesos de acompañamiento en las empresas de inserción. Bilbao, Gizatea.

Martínez, N.; Gallastegi, A.; Yaniz, C. (2012): Evaluación y medición de competencias profesionales básicas en las empresas de inserción. Bilbao, Gizatea.

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INVERSIÓN EN INCLUSIÓN SOCIAL: RETOS Y ALTERNATIVAS Juan Ibarretxe Director de Formación para el Empleo y Garantía de Ingresos Lanbide. Gobierno Vasco.

ABSTRACT

■ En esta coyuntura de crisis, en la sociedad afloran miedos que hacen muchas veces, que se vulnere el principio de igualdad. Es por ello, que nos enfrentamos al gran reto de construir y mantener la cohesión social. El presente artículo plantea algunas claves sobre la situación de Euskadi desde el enfoque del mercado laboral. El autor parte de un breve diagnóstico, estableciendo algunos cimientos sobre la recuperación, hasta apuntar también retos y respuestas avanzando siempre en mercados laborales integradores y sociedades más inclusivas como principio y valor y con modelos de gobernanza que fomenten el liderazgo compartido Palabras clave: Cohesión social, Sociedades Inclusivas, inversión en Inclusión Social, Recuperación, sistemas de Protección Social, Colectivos vulnerables

■ Krisi garai honetan, gizartean beldurrak sortzen dira eta horrek, batzuetan, berdintasun printzipioa urratzea dakar. Horregatik, gizarte-kohesioa eratze eta mantentzearren erronka dugu. Artikulu honek lan-merkatuaren ikuspuntutik Euskadiren egoerari buruzko gako batzuk planteatzen ditu. Egileak diagnosi labur bat egiten du, errekuperazioari buruzko oinarri batzuk ezarriz, eta erronkak eta erantzunak ere apuntatzen ditu, betiere lan-merkatu integratzaileak eta gizarte inklusiboagoak printzipio de balore gisa dituela eta banatutako lidergoa sustatzen duten gobernantza ereduekin.

Gako-hitzak: gizarte-kohesioa, gizarte inklusiboak, gizarte inklusioan inbertsioa, errekuperazioa, gizarte babeserako sistemak, talde kalteberak.

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Juan Ibarretxe

â&#x2013; In the current crisis situation, fears are arising in society which often endanger the principle of equality. This is why a major challenge is faced in building and maintaining social cohesion. This paper points out some keys to understanding the situation in the Basque Country from the point of view of the employment market.

The author begins with a brief diagnosis, establishing some foundations for recovery, and goes on to point out challenges and responses to them while moving forward towards inclusive employment markets and more inclusive societies as a principle and value, with models for governance which foster shared leadership.

Key words: Social cohesion, inclusive societies, investment in social inclusion, recovery, social protection systems, vulnerable groups.

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1. A modo de introducción En este momento nos encontramos en sociedades en las que el principio de igualdad es vulnerado por las circunstancias personales diversas que viven las personas provocándose situaciones de discriminación grave que conduce a la exclusión social de los ciudadanos y ciudadanas.

Es necesario hoy más que nunca que las sociedades superen las divisiones que surgen a raíz de las diferentes identidades y se construyan sociedades inclusivas y generadoras de sistemas de cohesión social fuertes. Como bien nos recuerda Nelson Mandela: «En mi propio país comprendimos que nuestros problemas no se resolverían si ciudadanos y gobernantes no trabajaban unidos a favor de la cohesión social».

Los entornos comunitarios necesitan interrelacionarse y hacerse todos ellos cada vez más interculturales, y por ello se enfrenta al gran reto de construir y mantener la cohesión social entre los ciudadanos y ciudadanas. Hoy adquiere un valor capital ser capaces de gestionar eficaz y constructivamente las diferencias étnicas, culturales, religiosas y de otro tipo.

Como conclusión nos enfrentamos ante el reto de promover los derechos humanos y respetar la dignidad de las personas, para facilitar la coexistencia, la inclusión, la igualdad de oportunidades y la participación de las mismas en los entornos a los que pertenecen y los que con su participación construyen.

2. Breve diagnóstico de la situación de Euskadi A continuación y de forma breve voy a mostrar algunas claves sobre la situación de Euskadi desde el enfoque del mercado de trabajo, el diagnóstico de la pobreza y desde el sistema de garantía de ingresos y para la inclusión.

Desde el mercado de trabajo, Euskadi comparte los elementos clave de la crisis de empleo en Europa, su incidencia en la industria y en la construcción, su distinta intensidad, especialmente en los países rescatados.

Los cimientos sobre los que basar la recuperación de Euskadi pasan por recuperar el sector industrial como seña de identidad de la actividad económica Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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del País, junto con una apuesta por avanzar en el Estado de Bienestar que posibilite cohesión social en un modelo de continuo crecimiento.

Analizando la situación coyuntural de este país a continuación describo algunos retos estructurales que a mi entender son necesarios afrontar para generar empleo de futuro: Desarrollar una política sectorial diversificada y complementaria a la actual, impulsando los sectores de servicios que en la actualidad tienen mayor capacidad de generación de empleo.

Consolidar la base industrial de la economía vasca pese a la evidente pérdida de protagonismo de los últimos años, muy acentuada en esta época de crisis. Actualmente la tasa de empleo en la industria es del 14,1%, porcentaje 3 puntos superior a la media de la Unión Europea. Al comienzo de la crisis la tasa de empleo en la CAE era del 17,0%, tres puntos por encima de la actual.

Apostar por políticas de emprendizaje a medio y largo plazo que vaya impregnando cultura emprendedora a lo largo de la vida de las personas y que haga aflorar las vocaciones en el ámbito del autoempleo que posibiliten generar riqueza en la sociedad.

Compaginar programas de aprendizaje en alternancia que fomenten experiencias significativas para el crecimiento profesional de las personas en desempleo y en especial en colectivos más vulnerables como clave de integración social y laboral.

Vigilar la temporalidad en el empleo como aspecto clave de la calidad del empleo, que sobrepasa este ámbito hasta alcanzar el de la exclusión social. En lo que respecta a las condiciones laborales, la inestabilidad en el empleo, materializada en contratos de carácter temporal en condiciones precarias, puede dar lugar a situaciones o a riesgo de exclusión social.

No podemos descuidar, que nos encontramos con una dinámica poblacional caracterizada por una situación de muy baja fecundidad, con una estructura por edad en que las personas mayores son cada vez más numerosas y en la que la presencia de personas extranjeras se ha incrementado de manera importante en los últimos tiempos. Vivimos en una de las sociedades más longevas del mundo y éste es, precisamente, uno de los logros sociales más importantes del siglo xx. Pero el mal llamado envejecimiento demográfico se presenta demasiadas veces como un problema, subrayando el aumento de la carga económica y de cuidados que supone y dejando de lado las aportaciones que el colectivo de mayor edad hace a nuestra sociedad. Una gestión adecuada de esta situación, así como de los retos que plantean los nuevos movimientos migratorios, es la clave para una buena gestión de la vida en nuestra comunidad.

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Inversión en Inclusión Social: retos y alternativas

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Analizando la situación de Euskadi desde las situación de la pobreza se puede firmar que el sistema de protección social en Euskadi es de un nivel alto, comparado con el entorno si nos fijamos en que el gasto por habitante en servicios sociales es de 773,2 euros frente a 280 de media estatal, que el porcentaje del PIB destinado a Servicios Sociales es del 2,57% frente al 1,25% estatal o que la Renta de Garantía de Ingresos y para la Inclusión tiene una extensión y unas coberturas mayores que la media estatal.

La crisis económica provoca un aumento de las dificultades de los hogares para hacer frente a sus obligaciones y gastos habituales. Esto determina un incremento de las situaciones reales de pobreza y precariedad y de las formas de pobreza encubierta, pero la crisis no ha puesto todavía en entredicho todos los avances observados hasta 2008 en la lucha contra la pobreza y la precariedad.

La pobreza de acumulación (condiciones de vida y patrimonio de reserva), así como los principales factores que la determinan, siguen manteniendo una línea descendente en Euskadi respecto a la media española y Europea.

Indicador AROPE Euskadi

19.9

UE 15

21.7

UE 27

23.4

España

27

Si analizamos el Índice Gini en Euskadi es del 25,3, y en España del 34 en 2011 indicándonos que el nivel de desigualdad social de Euskadi es uno de los menores de Europa.

Existe un impacto positivo del sistema de prestaciones renta de garantía de ingresos, prestación complementaria de vivienda y ayudas de emergencia social llegando al 72,6% de la población en situación de pobreza real.

La Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, determina entre sus principios básicos, el doble derecho: «Se reconoce a las personas tanto el derecho a acceder a medios económicos suficientes para hacer frente a las necesidades básicas de la vida como el derecho a disfrutar de apoyos personalizados orientados a la inclusión social y laboral».

Los principales datos relativos a la prestación económica nos dicen que cuenta con un presupuesto de 414 millones de euros, que la media de personas perceptoras en 2012 han sido 58.341, que el 59,2% son mujeres, que el 70,8% son no pensionistas, que el 22,2% son personas menores 35 años, que el 21,5% Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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de personas son mayores de 65 años y que al ser un derecho subjetivo el presupuesto se configura en base a las necesidades habiéndose producido este último año un incremento del 10% de personas perceptoras.

Si analizamos la Ley de Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social como una ley de doble derecho adquieren especial relevancia las actuaciones en materia de inclusión que mediante actuaciones se han puesto en marcha y que a continuación se citan: cursos prelaborales, formación cualificante, formación en alternancia, centros de capacitación social, compromisos de contratación, programas de empleo y formación, centros especiales de empleo, empresas de inserción, ayudas a la conciliación, ayudas Jóvenes «Ideas emprendedoras», microcréditos, ayudas autoempleo, acciones y servicios de orientación, gestión de oferta, empleo con apoyo, becas jóvenes en el extranjero, servicios a empresas, planes de empleo comarcales, experiencias innovadoras integrales que con flexibilidad den respuesta ágil y eficiente a las personas más vulnerables.

Pero estos datos más haya de paralizarnos nos proponen el reto de seguir avanzando en protección social para colectivos vulnerables.

3. Inversión en Inclusión social: Retos y Alternativas A la hora de dar respuesta al reto de construir sociedades inclusivas me parece fundamental dejar claro que estamos viviendo la paradoja de la globalización que nos indica que cuanto más parece que nos unimos los ciudadanos y las sociedades en un macroentorno globalizado, más separados nos sentimos hasta de los entornos más próximos. Está volviendo a aflorar el miedo a la diferencia, acrecentándose en épocas de crisis como la actual, aferrándonos a lo que nos es familiar por miedo a perder terreno frente a los que son distintos a nosotros.

Ante esta situación que nos atenaza debemos de volver a recuperar principios que siempre han dado seña de identidad a nuestra sociedad vasca.

1. Recuperar y refundar en la sociedad la inclusión social como principio y valor Nos convencen día a día todos los expertos que nos enfrentamos a la crisis sistémica y de modelo más importante jamás vivida, pero sin embargo esta misma crisis nos da la oportunidad para fomentar principios más solidarios y nos encomienda a comprometernos con discriminaciones positivas en favor de las personas más vulnerables a la hora de definir las políticas fiscales, económicas y sociales.

Mientras la tendencia imperante se basa en el modelo neoliberal economicista, desde la responsabilidad pública debemos tener una mirada transversal, en el que las personas se sientan ciudadanos en una Euskadi que promueve la incluLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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sión y la igualdad de oportunidades para todas y todos y cuyas señas de identidad sean: a) Prestar especial atención a las personas más vulnerables. b) Comprometernos por la protección de los derechos de las personas en relación con las políticas públicas de la administración vasca. c) Respetar a acoger la singularidad y la diversidad de todos y todas las personas que conforman la sociedad. d) Seguir avanzando y garantizando por los poderes públicos las condiciones mínimas para una vida digna. e) Introducir clausulas sociales en las políticas públicas (sociales, salud, vivienda, urbanismo) que posibiliten una discriminación positiva a realidades sociales más vulnerables en la difícil coyuntura económica actual. f ) Avanzar en un modelo de Estado Social que mejore los mecanismos de gobernanza, colaboración y coordinación entre las administraciones.

2. Seguir avanzando y proponiendo modelos de gobernanza que fomenten el liderazgo compartido Una sociedad inclusiva se construye y nutre de un liderazgo de agentes fuerte. Si se les ofrecen los argumentos, alternativas y opciones adecuadas, la mayoría de los líderes prefieren construir para todos sus ciudadanos y promover sociedades seguras e inclusivas de las que todos se sientan parte y a las que todos puedan contribuir.

Los líderes pueden y deben iluminar el camino para promover activamente políticas y prácticas que respeten y celebren la diversidad, reduzcan el odio, el dolor y la humillación que socavan la dignidad humana; políticas y prácticas que creen oportunidades para aunar a las personas en torno a proyectos y objetivos comunes.

La práctica y distintas investigaciones muestran que las sociedades son más propensas a ser pacíficas y prósperas cuando los líderes y sus ciudadanos reconocen y celebran el valor de la diversidad y activamente promueven una sociedad inclusiva y cohesionada donde los que son distintos se sienten seguros.

El liderazgo compartido reconoce al menos a tres agentes claves para el éxito del buen gobierno.

1. La propia ciudadanía desde su capacidad de articularse para reivindicar respuestas adaptadas y efectivas a las situaciones de exclusión que va generando el modelo neoliberal imperante.

2. La clase política comprometida y que asume responsabilidades, promoviendo activamente políticas y prácticas que creen oportunidades para los ciudadanos.

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3. Los agentes políticos, sociales, civiles y económicos activos en el territorio que detecten nuevas necesidades, diseñen proyectos innovadores de intervención que dan respuesta a la ciudadanía más vulnerable.

El gran principio inspirador del liderazgo compartido debe reconocer que: «Quienes tienen los mismos sueños acaban caminando juntos».

3. A continuación describo algunas concreciones presentadas en la actualidad en los diferentes planes del Gobierno Vasco, que pretenden incidir en el objetivo de crear sociedades cada vez más inclusivas 1. Plan de Empleo del Lehendakari 2013-2016.

1.1. Objetivos.

1.1.1. Paliar la destrucción de empleo que se ha producido y se está produciendo en Euskadi.

1.1.2. Favorecer el empleo y la inserción laboral de la juventud vasca.

1.1.3. Potenciar la integración socio-laboral de las personas más desfavorecidas.

1.1.4. Facilitar el emprendimiento e incentivar el autoempleo.

1.1.5. Activar la inversión privada y las obras intensivas en la creación de empleo.

1.1.6. Promover la cooperación interinstitucional y la suma de esfuerzos a favor del empleo.

1.2. Seis Programas Operativos.

1.2.1.

1.2.2.

1.2.3.

1.2.4.

1.2.5.

1.2.6.

Financiación para PYMES y Autónomos.

Fomento del emprendimiento.

Fomento del empleo juvenil.

Formación para el empleo.

Fondo de solidaridad para el empleo.

Renove. Rehabilitación.

2. Programa Operativo F.S.E. 2014-2020.

2.1. Promover el empleo y favorecer la movilidad laboral.

2.1.1. Acceso al empleo de los demandantes de empleo y las personas inactivas, ...

2.1.2. Integración laboral de los jóvenes, en particular los que se encuentren sin empleo o sin estudios ni formación.

2.1.3. El trabajo por cuenta propia, el espíritu empresarial y la creación de empresas.

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Inversión en Inclusión Social: retos y alternativas

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2.2. Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza.

2.2.1. La inclusión activa, en particular con vistas a mejorar la empleabilidad.

2.2.2. El fomento de la economía social y de las empresas sociales.

2.2.3. Las estrategias de desarrollo local a cargo de las comunidades locales.

2.3. Invertir en educación, mejorar las competencias profesionales y la formación continua.

2.3.1. La mejora del acceso al aprendizaje permanente, de las competencias profesionales y de la adecuación al mercado de trabajo (…) y la creación y desarrollo del aprendizaje en el trabajo y de sistemas de aprendizaje en prácticas, como los sistemas de formación dual.

3. Programa de Empleo e Innovación Social.

3.1. Progress.

3.2. Eures.

3.3. Microcrédito y empresa social.

4. Programa de Empleo Juvenil.

4. Nos queda por delante el gran reto de avanzar en nuevos mercados laborales integradores que proponga innovadores alternativas en favor de la construcción de entornos cada vez más inclusivos Debemos de aplicar con decisión y desde la convicción de la responsabilidad social, las cláusulas sociales y reservas de mercado en la contratación pública que promuevan una discriminación positiva en favor de personas en situación o riesgo de exclusión social mediante las empresas de Economía Social (empresas de inserción, cooperativas de iniciativa social, centros especiales de empleo, etc.).

Hoy más que nunca adquiere especial relevancia los entornos locales de proximidad como éxito para la inclusión de las personas, es por ello que debemos fomentar Planes Territoriales y Locales de Empleo que propicien encuentros de agentes y que pongan a los ciudadanos en el centro de la estrategia de desarrollo.

No podemos obviar a la hora de plantear alternativas el mercado de trabajo cada vez más cambiante que nos exige dar una respuesta flexible y adaptada a las necesidades del mercado de trabajo, es por ello que debemos de diseñar itinerarios de cualificación profesional ágiles y flexibles que posibiliten que las personas puedan ir adquiriendo experiencias profesionales de forma paulatina que les ayuden a cumplir sus proyectos de vida.

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Juan Ibarretxe

Debemos de estar en permanente búsqueda de nuevos espacios de empleabilidad y en especial fomentar el aumento del empleo público en el sector de atención a personas dependientes y otros nuevos que surjan que permita el reciclaje profesional de personas afectadas por la crisis posibilitándoles nuevos empleos retribuidos.

No por ser el último adquiere menor importancia, puesto que una de las señas de identidad de la sociedad vasca ha sido su compromiso por apoyar iniciativas emprendedoras y con especial empeño aquellas promovidas por las personas en desventaja social, mediante el acceso al crédito y el microcrédito, desde el desarrollo de la economía social en sectores emergentes. Este compromiso histórico debe de ser renovado con fuerza en este momento con unos cimientos que apuntalen una estrategia a medio y largo plazo.

Para finalizar esta participación y tomando prestadas las palabras de Eduardo Galeano: «Son cosas chiquitas. No acaban con la pobreza, no nos sacan del subdesarrollo, no socializan los medios de producción y de cambio, no expropian las cuevas de Alí Babá. Pero quizá desencadenen la alegría de hacer, y la traduzcan en actos. Y al fin y al cabo, actuar sobre la realidad y cambiarla, aunque sea un poquito, es la única manera de probar que la realidad es transformable». Este es el gran reto de una SOCIEDAD INCLUSIVA.

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INVERSIÓN EN INCLUSIÓN SOCIAL: RETOS Y ALTERNATIVAS Carlos Askunze ekaIN (Redes para la Inclusión Social en Euskadi / Euskadiko Gizarteratzearen aldeko Sareak)1

ABSTRACT

■ Se apuesta por extender una visión integral sobre los procesos de inclusión social, que coloque a las personas en el centro de dichos procesos y que actúe tanto sobre las personas, como sobre los contextos comunitarios, sociales y económicos. Ello supone denunciar un sistema que es esencialmente injusto, generador de exclusiones y desigualdades, así como poner en marcha iniciativas alternativas que prefiguren un modelo más justo, solidario e inclusivo. Plantea así mismo la necesidad de repolitizar las acciones del sector de intervención social y afianzar su función movilizadora y de interlocución con las administraciones y otros agentes sociales. Finaliza reclamando la puesta en marcha del Sistema Vasco de Inclusión Social.

1 ekaIN, Redes para la Inclusión Social en Euskadi, es una plataforma que agrupa a 5 Redes de entidades de acción social no lucrativa de Euskadi que trabajan en el ámbito de la Inclusión social: EAPN Euskadi (Red europea de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Euskadi), Gizatea (Asociación de Empresas de Inserción del País Vasco), Harresiak Apurtuz (Coordinadora de ONG de Euskadi de apoyo a Inmigrantes), Hirekin (Asociación de Entidades de Iniciativa e Intervención Social de Euskadi) y REAS Euskadi (Red de Economía Alternativa y Solidaria). Su objetivo es promover una sociedad más inclusiva, a través del impulso de políticas y valores basados en la equidad, la solidaridad y la participación.

Redes que agrupan a cerca de 200 entidades y cuentan con más de 4.000 profesionales y 5.000 personas voluntarias que trabajan en diversos ámbitos: inclusión social, empleo, servicios sociales, interculturalidad, protección social, igualdad de oportunidades, lucha contra la pobreza y la exclusión social, desarrollo comunitario, economía solidaria, etc.

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Carlos Askunze

Palabras clave: Inclusión Social, Sostenibilidad de la Vida,Economía Solidaria, Tercer Sector, Políticas Sociales.

■ Gizarte inklusiorako prozesuen ikuspegi integrala zabaltzearen aldeko apustua egiten da, zeinaren bidez gizabanakoak prozesu horien muinean kokatuko diren eta gizabanakoen gainean zein taldeko, gizarteko eta ekonomiako testuinguruen gainean arituko den. Horren arabera, funtsean bidegabea den eta baztertzeak eta ezberdintasunak bultzatzen dituen sistema salatu behar da, bai eta eredu zuzenago, solidarioago eta inklusiboagoa itxuratuko duen ekimen alternatiboak martxan jarri beharra ere. Era berean, gizarte eskusartzearen sektorearen ekintzak birpolitizatzeko beharra planteatzen da eta bere funtzio mugikortzailea bai eta administrazioarekin eta beste gizarte-eragileekin solasaldia sendotzea. Azkenik, Gizarte Inklusiorako Euskal Sistema martxan jartzea aldarrikatzen da.

Gako-hitzak: Gizarte inklusioa, bizitzaren jasangarritasuna, ekonomia solidarioa, hirugarren sektorea, gizarte politikak.

■ This paper sets out an overall view of social inclusion processes, one which put people at the centre of these processes and focuses both on people and on the community, social and economic contexts. This involves criticism of a system which is essentially unfair, generating exclusion and inequality, but also proposes setting in motion alternative initiatives prefiguring a fairer, more inclusive model. It also points out the need to repoliticise the actions of the social intervention sector and reinforce their function of mobilisation and dialogue with the authorities and other social stakeholders. It concludes by calling for the setting up of a Basque Social Inclusion System.

Key words: Social inclusion, sustainability of life, social economy, voluntary sector, social policy.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

1. No es posible hablar hoy de una sociedad inclusiva sin referirse al modelo económico, político y social y a las diversas crisis que atraviesa (económica, ecológica, de cuidados, de valores…). Plantearse objetivos y acciones de inclusión social en el contexto y en la coyuntura actual, pasa por denunciar un sistema que esencialmente es injusto y generador de exclusiones, así como por poner en marcha iniciativas alternativas que prefiguren un modelo más justo, solidario e inclusivo. Dicho de otro modo, más allá de las acciones concretas relacionadas con la inclusión, se debe tener en cuenta el marco global en el que se desenvuelven. No existen solamente personas «no incluidas», sino un sistema y un modelo social excluyente.

Así, el primer reto es recuperar, también en el trabajo relacionado con la inclusión social, el papel de la política sobre la economía. Determinados intereses económicos (sean o no coyunturales) no pueden estar por encima de las políticas sociales ni, en general, del bien común. De ahí la necesidad de re-politizar las acciones del sector de intervención social y, en ese sentido, afianzar la función movilizadora y el papel de interlocución que pueden y deben tener las diferentes redes de entidades y las alianzas que podamos establecer con otros agentes y movimientos sociales.

2. De esta manera, debemos preguntarnos sobre cuál es el centro de las políticas sociales y económicas. Sólo desde la centralidad de las personas (especialmente las más vulnerables) y de los procesos de sostenibilidad de la vida (reproducción, cuidados…) es posible plantear un sistema de inclusión social. Así, debemos analizar cuando se priorizan determinadas políticas públicas frente a otras y se implementan (o recortan) determinados presupuestos, si se realiza colocando a las personas y su bienestar como objetivo o, por el contrario, contribuyen a la precarización y al aumento de la exclusión social y las desigualdades.

Por lo tanto, el reto principal es el de colocar a las personas y, en general, a los procesos de reproducción de la vida, en el centro, tanto de las políticas públicas, como de la acción de las propias entidades de intervención social que, a menudo, parecen más preocupadas por sus procesos de carácter interno o por su capacidad de supervivencia.

2. En la actualidad, las políticas y acciones de inclusión social se circunscriben casi exclusivamente a iniciativas (institucionales y sociales) de carácter esencialmente asistencial, dirigidas a aquellas personas que se encuentran en situaLan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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ción de exclusión social. De esta manera se ha asociado la inclusión con acciones paliativas y de respuesta a situaciones de emergencia social que sufren determinadas personas.

Reforzar, más allá de la asistencia, las dimensiones relacionadas con la promoción de las capacidades y oportunidades de las personas, así como con la actuación sobre las estructuras socioeconómicas que producen la exclusión social, es un reto que en la actualidad se presenta más que justificado y urgente.

3. En todo caso, y centrándose siempre en las personas que sufren exclusión y no en los contextos que la generan, se ha avanzado en los últimos años un concepto denominado «inclusión activa», o dicho de otro modo, cómo activar a esas personas para que vayan dando pasos de inclusión en la sociedad. En la práctica, este modelo, se ha limitado a impulsar las acciones relacionadas con la mejora de la empleabilidad de las personas, dejando de lado otros aspectos relacionados, y tan importantes como el empleo, con la inclusión social. Así mismo, hay quien ha criticado estas iniciativas por ver en ellas un interés institucional cuyo objetivo prioritario era reducir la cada vez mayor lista de personas receptoras (o solicitantes) de la Renta de Garantía de Ingresos.

4. Sin embargo, la situación del empleo no es hoy la existente con anterioridad al 2007, en la que en nuestra comunidad se hablaba de «paro técnico». Hoy el desempleo ha aumentado, el empleo se ha precarizado y cada vez es mayor ese sector de población «trabajadora pobre». Una situación que ha hecho que las personas con mayores dificultades de acceso al empleo hayan visto reducidas no solamente sus oportunidades, sino también las acciones dirigidas a promover su inclusión social y laboral. Por ello es urgente recuperar e incluso aumentar aquellos programas y actuaciones dirigidas precisamente a aquellas personas que se encuentran en una situación, también en tiempos de crisis, de mayor desventaja y desprotección social.

5. Pero más allá de lo dicho en relación al empleo, es necesario consensuar un concepto y un modelo de inclusión social de carácter integral. Desde nuestro punto de vista la inclusión social debe tener en cuenta, al menos, los siguientes componentes: (1) garantía de ingresos económicos (bien a través del empleo o en su caso de prestaciones suficientes); (2) acceso a unos servicios públicos universales y de calidad; (3) reconocimiento y mejora de las capacidades de las personas, así como de sus oportunidades de inclusión; y (4) participación activa en la sociedad en sus diferentes niveles (relacionales, comunitarios, políticos…).

Nos encontramos, por tanto, ante uno de los más importantes retos para el sector de intervención social y también para las instituciones públicas responsables de garantizar la cohesión social: extender una visión integral sobre los procesos de inclusión social que atienda a una mirada global sobre la realidad, que Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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coloque a las personas en el centro de dichos procesos y que actúe tanto sobre las personas, como sobre los contextos comunitarios y sociales.

6. Desde esa perspectiva, tanto las instituciones como las propias entidades de intervención social no lucrativa, tienen por delante el reto de re-enfocar sus políticas y sus acciones desde un modelo de inclusión social que tenga en cuenta la globalidad del sistema económico, político y social (y por lo tanto actúen sobre él, no sólo sobre las personas que sufren sus peores consecuencias), así como la necesidad de contemplar el carácter transversal e integral de estos procesos (más allá de las actuaciones de urgencia sobre las personas más excluidas de dicho sistema).

Consecuentemente necesitamos poner en marcha un Sistema Vasco de Inclusión Social (hoy indefinido), así como un Plan de Inclusión que (al contrario del actualmente vigente) parta de un diagnóstico actualizado de la realidad, tenga un carácter interinstitucional e interdepartamental, mantenga un espíritu transversal en todas las políticas públicas, cuente con un espacio institucional propio de planificación y establezca en su definición, seguimiento y evaluación cauces efectivos de participación ciudadana.

7. Por su relación evidente con la Inclusión Social, es urgente el desarrollo de diferentes políticas como el Sistema Vasco de Servicios Sociales (implementar lo previsto en la Ley 12/2008 de Servicios Sociales); avanzar en una Ley de Empleo que parta del la coyuntura actual y tenga en cuenta la situación de las personas con mayores dificultades de acceso al mercado laboral; mantener la existencia y mejorar la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos, además de regular las Ayudas de Emergencia Social como un derecho subjetivo (abriendo, por qué no, un debate sobre la idoneidad del establecimiento de una Renta Básica Universal garantizada); políticas de actuación sobre los contextos (desarrollo comunitario, mercados reservados y cláusulas sociales, territorios socialmente responsables…), etc.

8. Una sociedad inclusiva requiere de una nueva cultura de la solidaridad.

Asistimos en la actualidad en la población a un florecimiento de actitudes insolidarias hacia los sectores de población más desfavorecidos. Es necesario un nuevo pacto social que incluya a los diversos agentes (institucionales, políticos, sindicales, empresariales, educativos, sociales, mediáticos, etc.) con responsabilidad en la transmisión de valores a la ciudadanía. Especialmente es denunciable que, en ocasiones, desde responsables institucionales y políticos se alienten este tipo de comportamientos insolidarios o se usen éstos como coartada para el endurecimiento de los requisitos de acceso a servicios sociales y de inclusión o para recortar sus recursos económicos. Particularmente observamos con preocupación el mensaje que las instituciones lanzan a la ciudadanía con los recortes cuantiosos practicados en los presupuestos destinados a la cooperación para el desarrollo o a las políticas relacionadas con la población migrante («primero los Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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Carlos Askunze

de casa») o en la contención y endurecimiento en el acceso a determinadas prestaciones sociales («cuidado con esas personas vagas y maleantes que defraudan a la sociedad»).

9. Rechazamos cualquier paso atrás en las políticas de protección e inclusión social desarrolladas en nuestra comunidad, así cualquier recorte económico en aquellas áreas que garantizan el bienestar y la inclusión social de toda la ciudadanía, especialmente de aquellas personas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad social y económica. Para ello proponemos mantener en el gasto social la priorización de las políticas y recursos que tienen que ver con el desarrollo de las personas, así como el desarrollo de una fiscalidad más progresiva, el incremento de impuestos a las rentas de capital y el combate del fraude fiscal. El bienestar de las personas y de la sociedad no debe estar sujeto a cálculos económicos o a situaciones coyunturales de crisis donde, por el contrario, es más necesario si cabe reforzar la provisión de los servicios sociales y de inclusión social.

10. Consideramos que en el desarrollo de las políticas e implementación de acciones relacionadas con la inclusión social debe jugar un papel fundamental la iniciativa social no lucrativa. Contribuir al mantenimiento de una sociedad civil organizada fuerte redunda en la democratización y el desarrollo de una sociedad más activa y responsable. Así mismo creemos oportuna la promoción de un marco jurídico especial de concertación social con la iniciativa social no lucrativa para la provisión de servicios de responsabilidad pública en el ámbito de las políticas sociales (servicios sociales, empleo y formación, inclusión social…).

Ello requiere de abrir un debate sobre la actual consideración de lo público y lo privado. Desde nuestro punto de vista la distinción correcta debe establecerse entre lo público, el mercado y la iniciativa social no lucrativa.

11. Para ello, la iniciativa social no lucrativa debe ser algo más que un mero agente prestador de servicios. El valor añadido de la iniciativa social (además de ser no lucrativa) está en el desempeño de su trabajo (acompañamiento de procesos integrales de desarrollo de las personas), su capacidad de interrelación social (implantación territorial, construcción de comunidad, movilización de la ciudadanía…), así como en su visión global de la realidad sobre la que actúa (más allá de la problemática concreta en la que interviene).

Y, en ese sentido, más allá del apoyo institucional que reclamamos para el sector, éste debe también hacer una profunda autocrítica y enfrentar con honestidad y con creatividad los retos que la actual coyuntura plantea, reforzando los aspectos más relevantes que hacen de la intervención social no lucrativa y organizada una herramienta —y un movimiento social— imprescindible para garantizar una sociedad más democrática, justa e inclusiva.

12. En 2012, las Redes para la Inclusión Social en Euskadi, presentamos 57 propuestas a los partidos políticos de cara las elecciones al Parlamento Vasco Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

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(www.ekainsarea.net). Dichas propuestas se dividían en cuatro capítulos que entendemos son las cuatro líneas-fuerza que debieran contener tanto las políticas públicas como el trabajo de las propias iniciativas sociales: (1) un nuevo modelo social es necesario; (2) una prioridad: protección social para una mayor cohesión social; (3) una economía al servicio de las personas; y (4) Un Tercer Sector Social reconocido y fortalecido.

13. Una sociedad inclusiva que se preocupa especialmente de las personas que sufren cualquier tipo de desventaja, desigualdad o exclusión, es una sociedad mejor para todos y todas, no sólo para dichas personas. Trabajemos en esa dirección e impulsemos políticas, actuaciones, instituciones y organizaciones sociales comprometidas con el cambio social, con la justicia y con la solidaridad.

Lan Harremanak/29 (2013-II) (00-00)

Egin-asmo ditugun aztergaiak 30. zbk.: Zenbaki honetarako artikuluak 2012ko abenduaren 31 baino lehenago helarazi beharko zaizkio aldizkariari.

Argitaratutako aleak 1. zbk.: 2. zbk.: 3. zbk.: Berezia: 4. zbk.: 5. zbk.: Berezia: 6. zbk.: 7. zbk.:

Lan-denbora.

Lana xxi. mendean.

Ekoizpen harremana eta ekoizpen artikulazioa.

Mintegia: Lan Zientzietako lizentziatura erantzea UPV/EHU-n.

Enplegu beterantz? Lan-politikak Europan.

Lan-harremanak garapen bidean. Aldaketak enpleguan eta gizarte-babesean.

Lan osasuna.

Desindustrializazioa eta birsortze sozioekonomikoa.

Laneko jazarpen psikologiko edo mobbing-ari buruzko gogoetak eta galderak.

Berezia: UPV/EHU ko Lan Harremanen Unibertsitate Eskolak ematen duen Lan eta Gizarte Segurantzaren Zuzenbideari buruzko egungo eztabaiden Bigarren Jardunaldiak.

8. zbk.: Lan-merkatua eta inmigrazioa.

9. zbk.: Etika eta enpresa.

10. zbk.: Pentsioak.

11. zbk.: Lan merkatua eta ijitoen ingurunea.

12. zbk.: Globalizazioa eta Lan Merkatua.

13. zbk.: Emakumeak eta Lan Merkatua.

Berezia: Beste Globalizazio baterako tokiko proposamenak. Globalizazio ekonomiko, Eskubide Sozial eta Lan Arauei buruzko seminarioa.

14. zbk.: Enpresen gizarte-erantzunkizuna.

15. zbk.: Dependentziaren inguruko eztabaida.

16. zbk.: Malgutasuna versus Egonkortasuna.

17. zbk.: Lan harremanetako eta giza baliabideetako ikasketak eta lan-praktikak.

18. zbk.: Lanbidea eta Familia Zaintza.

19. zbk.: Espainiko enpresa transnazionalak eta Korporazioen Erantzukizun Sozialak.

20-21. zbk.: Krisiaren eraginak arlo soziolaboralean.

22. zbk.: Gizarteratzea eta enplegu politikak.

23. zbk.: Emakume langileen Laneko Segurtasun eta Osasuna.

24. zbk.: Adina, erretiroa eta lan merkatuan irautea.

25. zbk.: Berdintasuna eta diskriminaziorik eza lan harremanetan, generoa dela medio.

26. zbk.: Lan eta gizarte eskubideak krisi garaietan.

27. zbk.: Negoziazio kolektiboa: lehiakortasuna eta soldatak.

28. zbk.: Antolakuntzak erronka globalaren aurrean.

29. zbk.: Gizarte inklusiboa lortzearen erronka. Sarturen 25. urteurrena.

Próximos temas previstos N.º 30: Los artículos para este número deberán ser entregados en la revista con anterioridad al 31 de diciembre de 2012.

Números publicados N.° 1: N.° 2: N.° 3: Especial:

El tiempo de trabajo.

El trabajo en el siglo xxi.

Relación productiva y articulación de la producción.

Seminario sobre la implantación de la licenciatura en Ciencias del Trabajo en la UPV/EHU. N.° 4: ¿Hacia el pleno empleo? Políticas de empleo en Europa.

N.° 5: Las relaciones laborales en evolución. Cambios en el empleo y la protección social.

Especial: Salud laboral.

N.° 6: Desindustralización y regeneración socioeconómica.

N.° 7: Reflexiones y preguntas sobre el acoso psicológico laboral o mobbing.

Especial: Segundas Jornadas sobre cuestiones de actualidad del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de la UPV/EHU. N.° 8: Mercado de trabajo e inmigración.

N.° 9: Ética y empresa.

N.° 10: Pensiones.

N.° 11: Mercado de trabajo y mundo gitano.

N.° 12: Globalización y mercado de trabajo.

N.° 13: Mujeres y mercado de trabajo.

Especial: Propuestas locales para otra Globalización. Seminario sobre Globalización Económica, Derechos Sociales y Normas Laborales.

N.° 14: Responsabilidad social empresarial.

N.° 15: El debate sobre la dependencia.

N.° 16: El debate sobre la flexiseguridad.

N.° 17: Los estudios y las prácticas profesionales en Relaciones Laborales y Recursos Humanos.

N.° 18: Empleo y cuidados familiares.

N.° 19: La empresas transnacionales españolas y la Responsabilidad Social Corporativa.

N.° 20-21: Aspectos sociolaborales de la crisis.

N.° 22: Inclusión social y políticas de empleo.

N.° 23: La Seguridad y Salud Laboral de las mujeres trabajadoras.

N.° 24: Edad, jubilación y permanencia en el mercado de trabajo.

N.º 25: Igualdad y no discriminación por razón de género en las relaciones laborales.

N.° 26: Derechos laborales y sociales en tiempos de crisis.

N.° 27: Negociación colectiva: competitividad y salarios.

N.° 28: Las organizaciones ante el reto global.

N.º 29: El reto de una sociedad inclusiva. 25 aniversario de Sartu.

Artikuluak bidaltzeko arauak

Baldintza orokorrak Artikuluek gehienez 25 orrialdeko luzera izango dute.

Artikuluekin batera abstract edo laburpen bat bidaliko da gaztelaniaz, ingelesez, eta egileak Euskal Autonomia Erkidegokoak direnean, euskaraz. Horren gutxi gora beherako luzera 150 hitzetakoa izango da.

Artikuluek 3 eta 5 arteko hitz gako izango dituzte (gaztelaniaz, euskaraz eta ingelesez), lanaren edukiaren ideia azkarra eman eta haren informatizazioa erraztuko dutenak.

Jatorrizko artikulua Word formatuan bidaliko da honako helbide elektronikora: nieves. arrese@ehu.es. Testua Times New Roman 12 eta lerro tarte bakunean idaztea gomendatzen da.

Estiloari buruzko oinarrizko arauak Arau orokor gisa, eta jarraian adieraziko diren salbuespenak salbu, artikulua testu normalean idatziko da oso-osorik. Hori dela eta, kontzeptu edo ideiaren bat nabarmentzeko hizki lodiak, azpimarratuak eta/edo larriak erabiltzea arbuiatzen da.

Siglak eta akronimoak hizki larriz idatziko dira eta horien arteko banaketarako ez da punturik erabiliko (EEBB, EE.BB.-ren ordez; CCOO, CC.OO.-ren ordez; NLA, N.L.A.-ren ordez).

Kakotxen arteko hizki etzanak hitzez hitzeko adierazpen eta esaldietarako bakarrik erabiliko dira.

Aipamen luzeak, bi lerro baino gehiagokoak arau orokor gisa, kakotxik gabe egongo dira, hizki zuzenean eta testu normala baino gorputz bat baxuago. Goian eta behean bazterrarekiko 3 milimetroko espazioa utziko da paragrafo osoan.

Kakotxik gabeko hizki etzanak egunkari edo liburuen izenburuetarako, beste hizkuntza bateko hitzetarako, edota hitz edo adierazpenen bat nabarmentzeko erabiliko dira.

Hizki zuzenean eta kakotxen artean, ohiko hizkuntzaren arabera (hitzaren hitzez hitzeko esanahiarekiko aldea adierazteko).

Taula, lauki eta irudiei hurrenez hurrenekoz zenbakiak emango zaizkie, arabiar karaktereetan. Idazpuru labur bat izango dute, eta testuan haiei aipu egingo zaie (1 taula, 1 laukia, 1 irudia, etab.).

Erreferentzia bibliografikoarentzat formatua Testuan sartutako erreferentzia bibliografikoak bi eratan aurkeztuko dira, testuinguruaren eta paragrafoaren erredakzioaren arabera: a) Autorearen izena parentesi artean, urtea eta orrialdearen zenbakia, adibidez, (White, 1987: 43) edo (Guerin et al., 1992: 23-34). b) Autorearen izena, eta parentesi artean, urtea, adibidez, White (1987) edo Guerin et al. (1992).

Erreferentzia bibliografikoak alfabeto hurrenkeraren arabera sartuko dira lanaren amaieran, eta kronologikoki egile beraren lan bat baino gehiago dagoenean. Aldizkarien izenak eta liburuen izenburuak hizki etzanetan jarriko dira. Berdintasun eremuko gomendioak betetzearren, ahal den neurrian, egileen izen osoa jarriko da eta ez hasierako hitza bakarrik.

— Aldizkarietako artikuluak: Arnull, Anthony (2006): «Family reunification and fundamental rights», European Law Review, 5, 611-612.

— Liburuak: Villoria, Manuel eta Del Pino, Eloísa (1997): Manual de Gestión de los Recursos Humanos en las Administraciones Públicas, Madril, Tecnos.

— Liburuetako kapituluak: Domínguez, Fernando (1996): «Gestión planificada de Recursos Humanos (Modelo de una empresa multinacional)», Ordóñez, Miguel (arg.), Modelos y Experiencias Innovadoras en la Gestión de los Recursos Humanos, Bartzelona, Gestió 2000, 343-357.

Normas para la entrega de artículos

Condiciones generales La extensión de los artículos no deberá sobrepasar las 25 páginas.

Los artículos se acompañarán de un abstract o resumen en castellano e inglés, además de en euskara cuando las/os autoras/es sean de la CAPV, con una extensión aconsejada próxima a las 150 palabras.

Los artículos deberá incluir entre 3 y 5 palabras clave (castellano, euskara e inglés) que den una idea rápida del contenido del trabajo y faciliten su informatización.

El artículo original será enviado en formato Word por correo electrónico a la dirección nieves.arrese@ehu.es. Se recomienda configurar el texto en Times New Roman, cuerpo 12 e interlineado sencillo.

Normas básicas de estilo Como principio general, y salvando las excepciones que se comentarán a continuación, el cuerpo del artículo se escribirá íntegramente en texto normal. Por ello, se rechaza la utilización de negritas, subrayados y/o palabras en mayúsculas para resaltar un concepto o idea.

Las siglas y acrónimos se escribirán en letras mayúsculas sin que medien puntos de separación entre las mismas (EEUU en lugar de EE. UU.; CCOO en lugar de CC.OO.; OIT en lugar de O.I.T; etc.).

Las cursivas con comillas se utilizarán exclusivamente para expresiones y frases literales.

Las citas extensas, de más de dos líneas como norma general, irán sin comillas, en letra recta, un cuerpo más bajo que el texto normal, dejando un espacio arriba y abajo y poniendo un espacio en todo el párrafo de tres milímetros hacia el margen.

Las cursivas sin comillas se utilizarán para títulos de periódicos, libros, palabras en idiomas distintos al castellano, que no sean de uso aceptado, o para destacar una palabra o expresión.

Las palabras entre comillas en letra recta, según el uso en el lenguaje cotidiano (para expresar una distancia con el significado literal de la palabra).

Las tablas, cuadros y figuras irán numeradas consecutivamente con caracteres arábigos, llevando un encabezamiento conciso, haciendo referencia a ellas en el texto como (tabla 1, cuadro 1, figura 1, etc.).

Formatos de referencias bibliográficas Las citas bibliográficas incluidas en el texto se presentarán de dos formas, dependiendo del contexto y de la redacción del párrafo en el que se incluyen: a) Indicando entre paréntesis el nombre del primer autor/a, seguido del año y del número de página, por ejemplo (White, 1987: 43) o (Guerin et al., 1992: 23-34). b) Indicando el nombre del autor y, entre paréntesis, el año, por ejemplo: White (1987) o Guerin et al. (1992).

Las referencias bibliográficas se incluirán ordenadas alfabéticamente al final del trabajo, y cronológicamente en el caso de varios trabajos del mismo autor/a. Se pondrán en cursiva el nombre de las revistas y el título de los libros. En cumplimiento de las recomendaciones en materia de igualdad, se identificará, en la medida de lo posible, con el nombre completo y no únicamente con la inicial al o a la correspondiente autor/a.

— Artículos en revistas: Arnull, Anthony (2006): «Family reunification and fundamental rights», European Law Review, 5, 611-612.

— Libros: Villoria, Manuel y Del Pino, Eloísa (1997): Manual de Gestión de los Recursos Humanos en las Administraciones Públicas, Madrid, Tecnos.

— Capítulos de libros: Domínguez, Fernando (1996): «Gestión planificada de Recursos Humanos (Modelo de una empresa multinacional)», en Ordóñez, Miguel (ed.), Modelos y Experiencias Innovadoras en la Gestión de los Recursos Humanos, Barcelona, Gestió 2000, 343-357.

Eraikuntza Hastapenak LAN-HARREMANAK, Euskal Herriko Unibertsitateko Lan Harremanetako UEren ekimenez sortua, jatorrizko helburu hauekin jaio zen: 1. Lanaren fenomenoa aztertu jakintzagai askoren ikuspuntutik.

2. Hausnarketa- eta elkarrakzio-topagunea sortzea, non administrazio-, gizarte- zein ekonomia-sektore ezberdinak ideia bateragarriak sortu eta elkarrekin aldatzeko aukera izango duten.

3. Ideien bidez langabezia eta gizarte-bazterketa erauzi, egungo munduko narrioak baitira.

Principios Fundacionales LAN-HARREMANAK nació por iniciativa de la E.U. de Relaciones Laborales de la Universidad del País Vasco, con los siguientes objetivos fundacionales: 1. Estudiar el fenómeno del trabajo desde una perspectiva interdisciplinar.

2. Crear un espacio de encuentro y reflexión donde los distintos sectores económicos, sociales y de la Administración puedan intercambiar y generar ideas convergentes.

3. Contribuir por medio de las ideas a la erradicación del desempleo y la exclusión social, como lacras del mundo contemporáneo.