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Directrices sobre mejores prรกcticas para limitar, mitigar o compensar el

sellado del suelo Medio ambiente


El presente documento es un documento de trabajo de los servicios de la Comisión con fines informativos [SWD(2012) 101 final/2, disponible en http://ec.europa.eu/environment/soil/sealing_guidelines.htm]. No representa ni prefigura ninguna posición oficial de la Comisión sobre este tema.

Pueden enviarse comentarios sobre el presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión a la siguiente dirección electrónica: env-soil-sealing@ec.europa.eu.

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Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu). Al final de la obra figura una ficha catalográfica. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2012 ISBN 978-92-79-26211-1 doi: 10.2779/76266 © Unión Europea, 2012 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica Printed in Belgium IMPRESO EN PAPEL RECICLADO QUE HA OBTENIDO LA ETIQUETA ECOLOGICA EUROPEA PARA PAPEL GRAFICO (WWW.ECOLABEL.EU)


Directrices sobre mejores prรกcticas para limitar, mitigar o compensar el

sellado del suelo

Medio ambiente


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

Prefacio La tierra y el suelo son recursos fundamentales, de capital importancia para buena parte del desarrollo de Europa. En las últimas décadas, sin embargo, la ocupación de suelo debido a la creciente urbanización y construcción de infraestructuras se ha realizado a un ritmo dos veces superior al del aumento de la población, y esa tendencia es claramente insostenible a largo plazo. El sellado del suelo (la acción de cubrir un terreno con materiales impermeables como el hormigón o el asfalto) es una de las principales causas de la degradación del suelo en la UE. Así pues, el sellado del suelo agrava el riesgo de inundaciones y escasez de agua, contribuye al calentamiento global, supone una amenaza a la biodiversidad y resulta especialmente preocupante cuando afecta a terrenos agrícolas fértiles. Me complace presentar estas Directrices sobre el sellado del suelo, en las que se exponen buenas prácticas que pueden limitar, mitigar y compensar ese problema. El documento se ha realizado a partir de contribuciones de muchos expertos nacionales, y contiene ejemplos de políticas, leyes, regímenes de financiación, herramientas de ordenación a nivel local, campañas de información y numerosos ejemplos de mejores prácticas aplicadas en la UE. Confío en que sirva de inspiración a las autoridades competentes, a los profesionales que intervienen en la ordenación territorial y a los ciudadanos europeos interesados por estas cuestiones. La Comisión Europea está comprometida en el esfuerzo de lograr un uso más sostenible del suelo. La Estrategia Temática para la Protección del Suelo, de 2006, puso de manifiesto la necesidad de desarrollar mejores prácticas para mitigar los efectos negativos del sellado sobre las funciones edáficas. La Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos, de 2011, insistió en este objetivo general, y propuso que, antes de 2020, las políticas de la UE tuvieran en cuenta su impacto sobre el uso del suelo, con vistas a que, en 2050, se haya detenido la ocupación neta. ¡Todo un reto!

La propagación de superficies impermeables como consecuencia de la urbanización y los cambios en los usos del suelo, y la pérdida resultante de recursos edáficos, se encuentran entre los principales retos medioambientales a que se enfrenta Europa en la actualidad. Tenemos que explotar nuestros suelos de una forma más prudente si queremos conservar para las generaciones futuras los muchos servicios vitales que estos prestan. Estoy convencido de que estas Directrices son un gran paso en esa dirección.

Janez Potočnik Comisario Europeo de Medio Ambiente

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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

Índice Resumen

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1. Finalidad y estructura

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2. Contexto

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2.1. Introducción

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2.2. Situación actual y tendencias

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2.3. Causas

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3. Impactos del sellado del suelo

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4. Ejemplos de mejores prácticas

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4.1. Metas de ocupación de suelo

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4.2. Ordenación del territorio

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4.3. Orientaciones en materia de ordenación territorial

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4.4. Protección de terrenos agrarios y paisajes valiosos

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4.5. Zonas periurbanas

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4.6. Regeneración de antiguos terrenos industriales

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4.7. Mejora de la calidad de vida en el centro de las grandes ciudades

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4.8. Intercambio de información entre municipalidades

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4.9. Calidad del suelo en la planificación urbana

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4.10. Edificios sostenibles

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4.11. Ecocuentas y sistemas de compensación

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4.12. Gestión del agua

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5. Afrontar el problema del sellado del suelo: aspectos comunes

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6. Limitar el sellado del suelo

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7. Mitigar los efectos del sellado del suelo

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7.1. Utilización de materiales y superficies permeables

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7.2. Infraestructura verde

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7.3. Sistema natural de captación de agua

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8. Compensar el sellado del suelo

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8.1. Reutilización de la capa superior del suelo

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8.2. Desellado (recuperación de suelo)

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8.3. Ecocuentas y comercio de certificados de desarrollo

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8.4. Tasa por sellado

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10. Sensibilización

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Referencias

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Anexo 1 - Definiciones

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Anexo 2 - Ocupación y sellado del suelo en la UE

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Anexo 3 - Políticas y legislación de la UE

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Anexo 4 - Información técnica sobre los impactos del sellado del suelo

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1. Introducción

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2. Impactos sobre el agua

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3. Impactos sobre la biodiversidad

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4. Impactos sobre la seguridad alimentaria

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5. Impacto sobre el clima global

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6. Impacto sobre el clima y la calidad del aire en las ciudades

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7. Impacto sobre la capacidad de filtrado y amortiguación

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8. Impacto sobre los valores sociales y el bienestar de las personas

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Anexo 5 - Materiales permeables

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Anexo 6 - Colaboradores

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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

Resumen La finalidad del presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión, en el que se exponen directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo, es ofrecer información sobre la magnitud de este fenómeno en la Unión Europea y sus impactos, así como ejemplos de mejores prácticas. Esos ejemplos pueden resultar de interés para las autoridades competentes de los Estados miembros (a nivel nacional, regional y local), a profesionales que intervienen en la ordenación del territorio y en la gestión del suelo, y a las partes interesadas, pero también pueden ser de utilidad para cualquier ciudadano. Entre 1990 y 2000, la ocupación de suelo detectada se realizó a un ritmo de, aproximadamente, 1 000 km2 al año, y el número de núcleos de población aumentó en casi un 6 %. Entre 2000 y 2006, el ritmo de ocupación se redujo para situarse en 920 km2 al año, mientras que la superficie total urbanizada se incrementó en otro 3 %. Esto equivale a un aumento de prácticamente el 9 % entre 1990 y 2006 (de 176 200 km2 a 191 200 km2). De mantenerse constante esta tendencia lineal, en un período de tiempo históricamente tan corto como es un siglo habremos transformado una superficie equivalente al territorio de Hungría. Europa es uno de los continentes más urbanizados del mundo. Las ciudades no solo actúan como motores económicos, sino que, además, son el lugar ideal donde encontrar todos los elementos necesarios para una vida de calidad en todos los sentidos: ambiental, cultural y social. No obstante, en todas las ciudades resulta muy difícil conciliar crecimiento y actividades económicas con consideraciones de índole cultural, social y ambiental. La expansión urbana y la propagación de núcleos de baja densidad de población son unas de las mayores amenazas para un desarrollo territorial sostenible. En algunas regiones, la insuficiencia de incentivos para el aprovechamiento de antiguos terrenos industriales ejerce una presión cada vez mayor sobre los terrenos vírgenes. Con frecuencia, además, al suelo (y al paisaje) no se les reconoce todo su valor ni se considera que son un recurso limitado y no renovable. De hecho, los suelos realizan una amplia gama de funciones ecosistémicas vitales, desempeñan un papel crucial en la producción de alimentos y materias renovables, como la madera, ofrecen hábitats para la biodiversidad que vive sobre y bajo la superficie, filtran y moderan el flujo de agua hacia

los acuíferos, eliminan contaminantes y reducen la frecuencia y el riesgo de inundaciones y sequías; pueden contribuir a regular el microclima en entornos urbanos compactos, especialmente cuando actúan como soporte para la vegetación; y también pueden realizar funciones estéticas a través del paisaje. Las tierras agrícolas prestan, además, servicios ecológicos a las ciudades, en particular el reciclado de productos y residuos orgánicos. El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo y le priva de gran parte de su utilidad. Esto es extremadamente preocupante, ya que el proceso de formación del suelo es sumamente lento y se tardan siglos en crear un simple centímetro. El presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión describe una serie de métodos para limitar, mitigar y compensar los efectos del sellado del suelo que se han puesto en práctica en los Estados miembros. Limitar el sellado del suelo es prevenir la conversión de espacios verdes y la consiguiente impermeabilización de (parte de) su superficie. Este concepto engloba también la reutilización de lugares ya edificados, como antiguos terrenos industriales. Se han utilizado objetivos como herramienta tanto de seguimiento como de estímulo de los avances en este sentido. Los incentivos al alquiler de viviendas vacías han contribuido también a limitar el sellado del suelo. Cuando el sellado ya se ha producido, se han adoptado medidas adecuadas de mitigación para mantener algunas de las funciones del suelo y reducir cualquier posible efecto negativo importante, ya sea directo o indirecto, sobre el medio ambiente y el bienestar de las personas. Como ejemplos de tales medidas cabe citar la utilización de materiales permeables en lugar de cemento o asfalto, el fomento de la «infraestructura verde» o la generalización de sistemas naturales de captación de agua. Cuando se ha considerado que las medidas de mitigación in situ son insuficientes, se ha estudiado la posibilidad de aplicar medidas de compensación, aun reconociendo que no existe compensación para el sellado. Lo que se pretendía era, más bien, mantener o restablecer la capacidad global de los suelos de una zona concreta para realizar (la mayor parte de) sus funciones. Las mejores prácticas actuales para limitar, mitigar y compensar el sellado del suelo demuestran que una ordenación territorial prudente aplica un planteamiento integrado que exige el compromiso pleno de todas las autoridades públicas pertinentes (y no solo de los departamentos encargados de la ordenación del territorio y de medio ambiente), en particular las

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El presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión describe una serie de métodos para limitar, mitigar y compensar los efectos del sellado del suelo que se han puesto en práctica en los Estados miembros.

Las mejores prácticas actuales para limitar, mitigar y compensar el sellado del suelo demuestran que una ordenación territorial prudente aplica un planteamiento integrado que exige el compromiso pleno de todas las autoridades públicas pertinentes (y no solo de los departamentos encargados de la ordenación del territorio y de medio ambiente), en particular las entidades de gobierno (por ejemplo, municipios, provincias y regiones), que suelen ser las responsables de la ordenación del espacio.


entidades de gobierno (por ejemplo, municipios, provincias y regiones), que suelen ser las responsables de la ordenación del espacio. Otro elemento común es el hecho de que se han desarrollado planteamientos regionales teniendo en cuenta los recursos no utilizados a nivel local, por ejemplo cuando existía un número considerable de edificios vacíos o de antiguos terrenos industriales. Por último, se han revisado a fondo las políticas de financiación de infraestructuras y se han reducido las subvenciones que propiciaban el sellado y una ocupación insostenible de suelo; en ocasiones también se ha considerado la posibilidad de disminuir el porcentaje correspondiente a las tasas urbanísticas en los presupuestos municipales.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

1. Finalidad y estructura La finalidad del presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión es proporcionar información sobre la magnitud del sellado del suelo en la Unión Europea y sobre sus impactos, así como ejemplos de mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar ese fenómeno, con objeto de garantizar una mejor ordenación del territorio.

El documento se dirige, principalmente, a las autoridades competentes de los Estados miembros (a nivel nacional, regional y local) y a los profesionales que intervienen en la ordenación del territorio y en la gestión del suelo. Sin embargo, puede resultar de utilidad a todos aquellos que tengan interés en la materia así como a los ciudadanos que deseen contribuir a la lucha contra el sellado del suelo.

El documento se dirige, principalmente, a las autoridades competentes de los Estados miembros (a nivel nacional, regional y local) y a los profesionales que intervienen en la ordenación del territorio y en la gestión del suelo. Sin embargo, puede resultar de utilidad a todos aquellos que tengan interés en la materia así como a los ciudadanos que deseen contribuir a la lucha contra el sellado del suelo. Puede, por tanto, servir para varios fines: sensibilización, planeamiento, definición y aplicación de medidas de mitigación o utilización como lista de comprobación de proyectos concretos, por ejemplo los que están sujetos a evaluación de impacto ambiental o los que reciben financiación de la UE, etc. En el documento se encuentra información sobre el sellado del suelo, los factores que lo propician, sus impactos y las opciones disponibles, así como sobre las buenas prácticas que se aplican en los Estados miembros. El documento se ha realizado a partir de un estudio encargado por la Comisión Europea (Prokop et al., 2011) y de otros muchos estudios y datos proporcionados por un grupo de expertos de los Estados miembros que asesoraron en 2011 a los servicios de la Comisión. Así pues, se basa en las mejores prácticas que se utilizan en los Estados

miembros, las regiones y las administraciones locales, y ha tenido en cuenta orientaciones de organizaciones profesionales de arquitectos, ingenieros y peritos, por ejemplo. El capítulo 2 inicia con una introducción a los conceptos de sellado del suelo y ocupación de suelo (sección 2.1 y anexo 1), para seguir con una breve descripción

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de la situación y las tendencias actuales en la UE (sección 2.2 y más detalles en el anexo 2), que proporciona el contexto para determinar cuáles son los principales factores que propician el sellado y la ocupación de suelo (sección 2.3; en el anexo 3 se expone el papel de las políticas de la UE). El capítulo 3 ilustra los distintos impactos del sellado del suelo (y el anexo 4 ofrece información de carácter más técnico para el lector interesado). En el capítulo 4 se presentan ejemplos de mejores prácticas de Estados miembros, regiones y autoridades locales. En el capítulo 5 se describen algunas de las características básicas

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que tienen en común esos ejemplos, mientras que los capítulos 6, 7 y 8 describen con más detalle las mejores prácticas para limitar, mitigar y compensar el sellado del suelo (en el anexo 5 se ofrece información técnica sobre superficies permeables como opción de mitigación). Por último, el capítulo 9 describe una serie de actividades de sensibilización emprendidas por autoridades públicas. En el anexo 6 figura la lista de participantes en el proceso de reflexión previo a la elaboración del presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

2. Contexto 2.1. Introducción Por sellado del suelo se entiende la acción de cubrir de forma permanente una superficie de terreno con material impermeable artificial, como cemento o asfalto1. En la Estrategia Temática para la Protección del Suelo [COM(2006) 231] de la Comisión Europea y en el último informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente sobre el estado del medio ambiente en Europa (AEMA, 2010b) se considera que el sellado es el principal proceso de degradación del suelo. Es un fenómeno grave cada vez más extendido. Afecta a servicios ecosistémicos básicos, como la producción de alimentos, la absorción de agua, el filtrado y la capacidad de almacenamiento del suelo, así como a la biodiversidad. Se considera, con razón, que la urbanización y conversión constantes del paisaje son algunos de los problemas más importantes a que nos enfrentamos. Un suelo que ha sido destruido o está profundamente degradado no podrá recuperarse jamás para las generaciones futuras. En Europa se caracteriza por su gran diversidad, y las razones y las causas de la ocupación de suelo y su consiguiente sellado son muchas y variadas. Algunos problemas, y sus soluciones, pueden ser específicos de una región, pero el mensaje general es válido para toda Europa: el capital natural europeo, en el

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En el anexo 1 se ofrecen más detalles sobre esta y otras definiciones utilizadas en el texto.

que se incluye su suelo, su tierra y su paisaje, tiene que utilizarse de una forma prudente y sostenible. La Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos [COM(2011) 571] propone que, antes de 2020, las políticas de la UE tomen en consideración su impacto directo e indirecto sobre el uso de la tierra en la UE y en el mundo, y que el índice de ocupación de suelo esté bien encaminado hacia el objetivo de una ocupación cero de suelo en 2050. En ese documento se reconoce, por otro lado, que la ocupación de suelo, es decir la expansión de ciudades e infraestructuras a expensas de la agricultura, la silvicultura o la naturaleza, suele ir de la mano del sellado del suelo (con algunas excepciones, como en el caso de algunas actividades mineras). Por consiguiente, a pesar de que este documento trata principalmente del sellado, también aborda la ocupación de suelo. El sellado del suelo responde en gran medida a decisiones de ordenación territorial. El uso de la tierra es, prácticamente siempre, un compromiso entre distintas necesidades de índole social, económica y ambiental, por ejemplo, edificación de viviendas, construcción de infraestructuras de transporte, producción de energía, agricultura, protección de la naturaleza, etc. La ordenación del espacio puede contribuir a un uso más sostenible de la tierra cuando se tiene en cuenta la calidad y características de diferentes zonas y funciones del suelo frente a objetivos e intereses a veces contrapuestos. Como ya señaló la Comisión en relación con la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos, las decisiones sobre el uso de la tierra son compromisos a

Se considera, con razón, que la urbanización y conversión constantes del paisaje son algunos de los problemas más importantes a que nos enfrentamos. Un suelo que ha sido destruido o está profundamente degradado no podrá recuperarse jamás para las generaciones futuras.

La Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos [COM(2011) 571] propone que, antes de 2020, las políticas de la UE tomen en consideración su impacto directo e indirecto sobre el uso de la tierra en la UE y en el mundo, y que el índice de ocupación de suelo esté bien encaminado hacia el objetivo de una ocupación cero de suelo en 2050.

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largo plazo que resulta difícil o costoso revertir. En el momento actual, esas decisiones suelen tomarse sin un análisis previo adecuado de los impactos, como puede ser una evaluación ambiental estratégica. Es evidente que políticas europeas como la Política de Cohesión o la Política Agrícola Común, así como las de transporte, industria y energía, tienen que desempeñar un papel a este respecto. No obstante, es a través de la ordenación del territorio a nivel regional y local como pueden aplicarse en la práctica los principios de un uso sostenible del suelo. 2.2. Situación actual y tendencias2 Aproximadamente el 75 % de la población europea vive hoy en zonas urbanas, y se calcula que de aquí a 2020 esa cifra alcanzará el 80 % (AEMA, 2010c). En siete Estados miembros, la proporción podría superar el 90 %. Desde mediados de los cincuenta, la superficie total de ciudades ha aumentado en la UE en un 78 %, mientras que la población solo ha crecido en un 33 % (AEMA, 2006). En la actualidad, las zonas europeas clasificadas como «periurbanas» tienen la misma cantidad de terrenos edificados que las zonas urbanas, pero su densidad de población es la mitad (Piorr et al., 2011).

Desde mediados de los cincuenta, la superficie total de ciudades ha aumentado en la UE en un 78 %, mientras que la población solo ha crecido en un 33 % (AEMA, 2006). En la actualidad, las zonas europeas clasificadas como «periurbanas» tienen la misma cantidad de terrenos edificados que las zonas urbanas, pero su densidad de población es la mitad (Piorr et al., 2011).

A partir de los datos publicados por la Agencia Europea de Medio Ambiente en el marco de Corine Land Cover3 respecto a los años 1990, 2000 y 2006, Prokop et al. (2011) calcula que la ocupación de suelo detectada entre 1990 y 2000 correspondió a aproximadamente 1 000 km2 cada año en la UE (una superficie mayor que la de la ciudad de Berlín) o a 275 hectáreas al día, y los núcleos de población aumentaron en alrededor de un 6 %. Entre 2000 y 2006, el ritmo de ocupación disminuyó ligeramente para situarse en 920 km2 al año (252 hectáreas al día), mientras que la superficie total urbanizada se incrementó en un 3 % más. Esto equivale a un aumento de prácticamente el 9 % entre 1990 y 2006 (de 176 200 a 191 200 km2). Hay que señalar que, durante ese mismo período, la población creció solamente un 5 % (la paradoja de la «ocupación de suelo disociada»), aunque con grandes variaciones en la UE y por regiones. La superficie total de suelo sellado en 2006 se estima ascendió a 100 000 km2 o al 2,3 % del territorio de la UE, con una media de 200 m2 por ciudadano. Los Estados miembros donde el porcentaje de sellado del suelo es mayor (superior al 5 % del territorio nacional) son Malta, los Países Bajos, Bélgica, Alemania y Luxemburgo. También se observan porcentajes elevados de sellado en toda Europa, en particular en las principales aglomeraciones urbanas y en la mayor parte del litoral mediterráneo, donde este fenómeno aumentó en un 10 % solo en la década de los 90.

Aunque un ritmo de ocupación de suelo de 250 hectáreas por día puede parecer bajo en comparación con la superficie del territorio de la UE, a ello hay que añadir el porcentaje ya considerable de núcleos de población existentes en la Unión. De mantenerse constante esta tendencia lineal, en un período de tiempo históricamente tan corto como es un siglo habremos transformado una superficie equivalente al territorio de Hungría. Además, lo que importa no es solo la superficie absoluta de suelo sellado, sino la distribución espacial y el valor y disponibilidad de la tierra ocupada. Por ejemplo, los núcleos de población ocupan el 5 % de todo el territorio de Austria, pero ese porcentaje se dispara hasta el 14 % cuando excluimos las zonas alpinas no aptas para el desarrollo urbano y de infraestructuras. En el caso de la conversión de tierra agrícola, la ocupación de suelo es aún más importante, ya que el porcentaje de terrenos cultivables en Austria solo asciende al 16 %4. En la región italiana de Emilia Romaña, aproximadamente el 95 % del suelo ocupado entre 2003 y 2008 se encuentra en llanuras fértiles que abarcan solo la mitad de la región5. 2.3. Causas El informe «Ciudades del Mañana» (DG REGIO, 2011) indica que las ciudades no solo son motores económicos, sino que, además, son el lugar ideal donde encontrar todos los ingredientes básicos para la calidad de vida en todos los sentidos: ambiental, cultural

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En el anexo 2 pueden encontrarse más información y una serie de mapas. 3 http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover.

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http://www.statistik.at. Región de Emilia Romaña, mapa de usos del suelo, escala 1:25 000, ediciones de 2003 y 2008: http://www3.regione.emilia-romagna.it/archiviogis/sig/ download/uso_del_suolo/usosuolo2008shp_rer.htm


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo y social. En las ciudades, los distintos componentes del ecosistema natural se imbrican con los del sistema urbano social, económico, cultural y político de un modo singular. A todas las ciudades les resulta muy difícil conciliar crecimiento y actividades económicas con consideraciones de índole cultural, social y ambiental, y también estilo de vida urbano con restricciones y oportunidades medioambientales. La expansión urbana y la propagación de núcleos con baja densidad de población se encuentran entre las principales amenazas para el desarrollo territorial sostenible, ya que los servicios públicos son más caros y más difíciles de ofrecer, los recursos naturales están sobreexplotados, las redes de transporte público son insuficientes y la dependencia del automóvil y la congestión de las carreteras dentro y fuera de las ciudades son muy fuertes. Por otra parte, la expansión urbana y el sellado de suelo amenazan la biodiversidad e incrementan el riesgo de inundaciones y de escasez de agua. Los Ministros responsables de desarrollo urbano y cohesión territorial hacen extensivo a la UE en su conjunto (Agenda Territorial de la UE, TAEU, 2007) lo que establece el informe «Ciudades del Mañana» sobre las ciudades. La UE se enfrenta a desafíos nuevos en el ámbito territorial, en particular la sobreexplotación de recursos ecológicos y la pérdida de biodiversidad, en especial debido a la expansión urbana, así como la despoblación de zonas aisladas y los cambios demográficos, sobre todo el envejecimiento. Las causas que contribuyen a la ocupación y el sellado del suelo son muchas y variadas. Puesto que muchas actividades sociales, económicas y financieras dependen de la construcción, mantenimiento y existencia de núcleos de población, especialmente de infraestructuras de transporte, se tiende a tomar la decisión de seguir ocupando y sellando suelo sin considerar siempre con detenimiento los impactos directos e indirectos que ello pueda tener a largo plazo. La necesidad de crear más viviendas, industrias, empresas e infraestructuras de transporte es en

general la principal responsable del sellado del suelo, sobre todo en respuesta al aumento demográfico y a la demanda de una mejor calidad de vida (casas más grandes, más instalaciones deportivas y sociales, etc.). Son varios los factores que pueden explicar la intensificación actual de la expansión urbana. Muchas personas se instalan en zonas periurbanas porque allí pueden encontrar viviendas de mayor calidad con más espacio habitable per cápita. Sigue habiendo grandes diferencias entre la superficie media habitable per cápita de las ciudades de la EU-15 y de la EU-12: la media por persona en las ciudades rumanas es 15 m2, mientras que en las italianas asciende a 36 m2 por persona y en las alemanas a 40 m2 (DG REGIO, 2011)6. El éxodo desde el centro de la ciudad a las zonas periurbanas puede responder también al deseo de vivir en un entorno más verde, más atractivo y más adaptado a una vida familiar. El cambio demográfico provoca una serie de problemas que difieren de una ciudad a otra, como el envejecimiento de la población, la despoblación de las ciudades o intensos procesos de suburbanización. En los últimos años, la población ha aumentado considerablemente en algunas zonas de la UE, mientras que otras se han despoblado (Eurostat, 2010), y al subir la esperanza de vida, también crece la edad media de la población. En general, esto se traduce en más viviendas para más personas, con mayores expectativas en cuanto al tamaño de esas viviendas, a pesar del notable descenso del número de personas por unidad familiar. La Agencia Europea de Medio Ambiente, sin embargo, sugiere que la expansión urbana se debe más a cambios en el modo de vida y las pautas de consumo que al aumento de la población (AEMA, 2006). Como se reconoce en la última versión de la Agenda Territorial de la Unión Europea (TAEU, 2011), los cambios en los usos del suelo, la urbanización y 6

En el portal Urban Audit de la Dirección General de Política Regional de la Comisión pueden encontrarse datos estadísticos comparables de 321 ciudades de la EU-27, 10 ciudades de Noruega y Suiza y 25 de Turquía (en este caso las series de datos son más pequeñas): http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/ index_es.cfm.

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La expansión urbana y la propagación de núcleos con baja densidad de población se encuentran entre las principales amenazas para el desarrollo territorial sostenible


El alto precio del suelo dentro de la ciudad empuja a la creación de nuevos núcleos de población en terrenos circundantes más baratos, lo que, a su vez, genera una demanda de nuevas infraestructuras de transporte, alimentada también por las subvenciones que se conceden a las personas que deben recorrer largas distancias entre la vivienda y el lugar de trabajo. Como consecuencia de ello, la demanda de terrenos, especialmente en el interior y en los alrededores de las ciudades, pero también en zonas rurales, se hace cada vez más y más acuciante (AEMA, 2006).

el turismo de masas constituyen una amenaza para el paisaje y conducen a la fragmentación de hábitats naturales y corredores ecológicos. La expansión de las ciudades, generalmente con baja densidad de población, facilitada por el uso cada vez más frecuente del vehículo privado, debido en parte a la falta de buenas alternativas de transporte público, es una de las causas de esa fragmentación. Eso se traduce en largos trayectos (en términos de distancia y con frecuencia, aunque no necesariamente, de tiempo) entre el hogar, el trabajo y centros comerciales y de ocio situados en espacios dispersos y monofuncionales, lo que aumenta el consumo de energía (porque se reducen los desplazamientos a pie o en bicicleta) y la contaminación y, más importante aún, requiere el uso de más terrenos. En su Plan de Acción de Movilidad Urbana [COM(2009) 490], la Comisión insistió en que las ciudades desempeñan un papel fundamental como motores de la economía y son vitales para el desarrollo territorial de Europa. Europa es uno de los continentes más urbanizados del mundo y, por esa razón, cada ciudad debe promover una movilidad sostenible, integradora y saludable. En particular, la movilidad sin coches tiene que ser más atractiva y se deben favorecer los sistemas de transporte público multimodal. Según la TAEU (2011), en algunas regiones, la insuficiencia de incentivos para el aprovechamiento de antiguos terrenos industriales ejerce una presión cada vez mayor sobre los terrenos vírgenes. La abundancia relativa de espacios abiertos en las zonas rurales puede apoyar la idea de que aún quedan muchísimos terrenos disponibles y que, por tanto, puede seguir sellándose suelo sin problemas. El alto precio del suelo dentro de la ciudad empuja a la creación de nuevos núcleos de población en terrenos circundantes más baratos, lo que, a su vez, genera una demanda de nuevas infraestructuras de transporte, alimentada también por las subvenciones que se conceden a las personas que deben recorrer largas distancias entre la vivienda y el lugar de trabajo. Como consecuencia de ello, la demanda de terrenos,

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especialmente en el interior y en los alrededores de las ciudades, pero también en zonas rurales, se hace cada vez más y más acuciante (AEMA, 2006). En las zonas rurales se construye en general en terrenos más grandes (por ejemplo, viviendas unifamiliares antes que adosados o edificios de pisos), lo que hace que los porcentajes de sellado y ocupación de suelo puedan ser superiores a los registrados en zonas urbanas o metropolitanas. Otros factores que propician el sellado del suelo en algunos contextos europeos son la dependencia que sufren las autoridades locales por los ingresos generados por las tasas y gravámenes urbanísticos, así como el hecho de que, en general, no se reconoce el valor del suelo (y del paisaje) como recurso limitado. Las tasas y gravámenes urbanísticos (por ejemplo, los impuestos de sociedades y de bienes inmuebles), combinados con una fuerte competencia entre ayuntamientos por maximizar sus ingresos locales, hacen que las municipalidades promuevan la construcción de nuevas zonas residenciales, comerciales o industriales ofreciendo terrenos baratos. Los terrenos agrícolas que rodean a las ciudades son, por lo general, suelos fértiles; no obstante, suelen estar infravalorados y, en general, disfrutan de una protección legal más débil que los bosques o los espacios naturales. En cuanto al reconocimiento del valor del suelo, nuestra sociedad urbanizada tiene una relación más directa con el aire y el agua que con el suelo que pisamos. Esto puede observarse, en ocasiones, en el proceso decisorio, en particular en la ordenación territorial, que no siempre tiene en consideración todos los costes que acarrea la expansión urbana en combinación, por ejemplo, con el envejecimiento de la población. Por último, la UE ha desarrollado una serie de políticas y ha adoptado instrumentos legislativos que (a veces de forma indirecta) tienen repercusiones sobre la ocupación y, por ende, sobre el sellado del suelo. En el anexo 3 se presentan brevemente esas políticas e instrumentos.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

3. Impactos del sellado del suelo El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo y le impide o limita la realización de sus funciones.

Los suelos realizan una amplia gama de funciones ecosistémicas vitales, desempeñan un papel crucial en la producción de alimentos y materias renovables, como la madera, ofrecen hábitats para la biodiversidad que vive sobre y bajo la superficie, filtran y moderan el flujo de agua hacia los acuíferos, eliminan contaminantes y reducen la frecuencia y el riesgo de inundaciones y sequías; pueden contribuir a regular el microclima en entornos urbanos compactos, especialmente cuando actúan como soporte para la vegetación; y también pueden realizar funciones estéticas a través del paisaje. Las tierras agrícolas prestan, además, servicios ecológicos a las ciudades, en particular el reciclado de productos (compost, por ejemplo) y residuos urbanos (lodos de depuración).

Los principales impactos del sellado8 del suelo son los siguientes:

El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo y le impide o limita la realización de sus funciones7. Es práctica habitual retirar la capa superior del suelo, que es la que proporciona la mayoría de los servicios ecosistémicos correspondientes, y construir en el subsuelo o en la roca subyacente cimientos sólidos sobre los que estribe el edificio o la infraestructura. De ese modo, el suelo queda aislado de la atmósfera y se impide la infiltración del agua de lluvia y el intercambio de gases entre el suelo y el aire. Por consiguiente, el sellado del suelo se traduce en un auténtico consumo de suelo (a no ser que ese suelo se reutilice adecuadamente en otro lugar). Esto es extremadamente preocupante, ya que el proceso de formación del suelo es sumamente lento y se tardan siglos en crear un simple centímetro.

El sellado del suelo puede ejercer una presión enorme sobre los recursos hídricos y provocar cambios en el estado medioambiental de las cuencas fluviales, que pueden afectar a los ecosistemas y a los servicios relacionados con el agua que estos prestan. Un suelo que funcione perfectamente puede almacenar hasta 3 750 toneladas de agua por hectárea o casi 400 mm de precipitación9. El sellado reduce la cantidad de agua de lluvia que el suelo puede absorber y, en casos extremos, puede impedir totalmente esa absorción. La infiltración de las aguas pluviales en el suelo puede alargar considerablemente el tiempo que estas tardan en llegar a los ríos, reduciendo así el volumen del caudal máximo y, por ende, el riesgo de inundación (mitigación de inundaciones por el paisaje). La vegetación puede aprovechar la mayor parte del agua contenida en el suelo, lo que reduce la incidencia de sequías, con lo que se evita la necesidad de riego y disminuyen los problemas de salinización en tierras agrarias. Además, al aumentar la infiltración de agua se reduce la dependencia de instalaciones artificiales de almacenamiento (depósitos, por ejemplo). Así, se aprovecha la capacidad del suelo (y de la vegetación) para almacenar agua con carácter temporal sin tener que colectar, canalizar y tratar la escorrentía. A la inversa, en ciudades con un alto grado de sellado del suelo, la capacidad del sistema de alcantarillado puede quedarse corta para sostener la fuerte escorrentía que, por consiguiente, desbordaría en superficie.

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En el presente documento no se abordan todos los posibles impactos del sellado del suelo.

En el anexo 4 se describen de una manera más pormenorizada las consecuencias medioambientales del sellado del suelo y se ofrece información que puede resultar especialmente útil a responsables de la ordenación del territorio, constructores, arquitectos e ingenieros. 9 http://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htm.

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Cuando se sella una hectárea de suelo de buena calidad con gran capacidad de retención de agua (4 800 m3), se sufre una pérdida de evapotranspiración considerable. La energía necesaria para evaporar esa cantidad de agua equivale al consumo de energía anual de aproximadamente 9 000 congeladores, es decir, alrededor de 2,5 millones de kWh. Suponiendo que el precio de la electricidad fuera de 0,2 EUR/kWh, una hectárea de suelo sellado podría causar una pérdida anual de 500 000 EUR por el incremento de las necesidades energéticas.

Se calcula que un árbol captura 100 g netos de polvo fino al año (valor medio). Si tenemos en cuenta, además, el coste de las medidas de reducción de emisiones de polvo fino, se estima que los árboles tienen un valor económico que varía entre 40 EUR al año en el caso de los árboles situados en zonas de la ciudad con altas concentraciones de polvo fino y 2 EUR si se trata de árboles de bosques y zonas rurales (Bade, 2008).

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El sellado del suelo afecta a la biodiversidad que vive bajo y sobre la superficie. Según estimaciones científicas, al menos una cuarta parte de las especies del planeta vive en el suelo. Los microorganismos edáficos desempeñan un papel fundamental en la descomposición de la materia orgánica del suelo, en el reciclado de nutrientes y, en último término, en el secuestro y almacenamiento de carbono. Junto con organismos más grandes, como las lombrices de tierra, pueden mejorar la estructura del suelo haciéndola más permeable al agua y los gases (Turbé et al., 2010). Además de proporcionar hábitat para la biodiversidad subterránea, el suelo es fundamental para la supervivencia de la mayoría de las especies que viven en la superficie. Muchas especies animales dependen del suelo al menos en algunas etapas de su vida, en algunas fases de su desarrollo (muchos insectos), para la reproducción o la nidificación o como hábitat de alimentación. El sellado lineal del suelo (por ejemplo, carreteras y autopistas) puede actuar como una fuerte barrera adicional para algunas especies de la vida silvestre, interrumpiendo las vías de migración y afectando a sus hábitats. La fragmentación del paisaje causada por estructuras lineales y por la expansión urbana puede tener otros efectos perjudiciales, por ejemplo una reducción global del tamaño y persistencia de poblaciones silvestres, cambios en el clima local y un aumento de la contaminación y el ruido por el tráfico, lo que contribuye a agravar la pérdida de biodiversidad. Tradicionalmente, los asentamientos urbanos se han venido estableciendo principalmente cerca de las zonas más fértiles. Por ello, la ocupación y el sellado del suelo afectan con frecuencia a los suelos más ricos, lo que repercute sobre la seguridad alimentaria en Europa. Según un estudio realizado por el Centro Común de Investigación de la Comisión Europea (Gardi et al., 2012), en el período 1990-2006 diecinueve Estados miembros perdieron una capacidad potencial de producción agraria equivalente a un total de 6,1 millones de toneladas de trigo, lo que corresponde, aproximadamente, a una sexta parte de la cosecha anual de trigo de Francia, el mayor productor europeo de ese cereal10. El suelo realiza una función primordial en el ciclo global del carbono. Solo en los suelos europeos se encuentran aproximadamente entre 70 000 y 75 000 millones de toneladas de carbono orgánico (Jones et al., 2004). Durante las obras de construcción suele retirarse la mayor parte de la capa superior del suelo, que en general contiene prácticamente la mitad del carbono orgánico de los suelos minerales. El suelo así retirado pierde una proporción considerable de sus reservas de carbono orgánico porque aumenta su mineralización y

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index. php/Crop_production_statistics_at_regional_level.

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su reutilización. Aún es peor, sin embargo, que la capa superior del suelo no se reutilice y se descomponga. En esos casos se pierde de manera irreversible, en un período de tiempo relativamente corto, lo conseguido tras siglos de procesos físicos y biológicos de la naturaleza.

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La disminución de la evapotranspiración11 en las zonas urbanas debido a la pérdida de vegetación por el sellado del suelo y la mayor absorción de energía solar por las piedras, tejados y superficies oscuras de asfalto u hormigón, son factores que, en combinación con el calor producido por los sistemas de refrigeración y aire acondicionado y por el tráfico, contribuyen a potenciar el efecto de isla térmica urbana. A temperaturas muy altas (olas de calor), el efecto de isla térmica puede afectar gravemente a la salud sobre todo de grupos vulnerables de la población como los enfermos crónicos y las personas mayores. Es cada vez más probable que en el futuro vaya a ser necesario optimizar el diseño de las zonas urbanas, incorporando parques y espacios verdes, y preservar las franjas abiertas no selladas («corredores de aire fresco») para facilitar la ventilación del centro de las ciudades (Früh et al., 2010). La vegetación y, especialmente, los grandes árboles pueden realizar también una función importante de captura de partículas en suspensión y absorción de gases contaminantes. Los árboles y arbustos, en particular, pueden tener también un efecto indirecto sobre la calidad del aire porque pueden influir en la velocidad y turbulencia del viento y, por ende, en las concentraciones de contaminantes a nivel local. El sellado del suelo rompe el vínculo entre los ciclos químico y biológico de los organismos terrestres, que en el suelo son cerrados, e impide que la biodiversidad edáfica recicle la materia orgánica muerta y las sustancias y elementos que la componen. La calidad y cantidad de espacios y corredores verdes en una ciudad contribuyen a la regulación del agua y la temperatura y tienen un efecto positivo sobre la humedad. Por eso, un nivel excesivamente elevado de sellado del suelo, sin espacios abiertos de calidad suficiente, puede reducir la calidad de vida. El sellado y la expansión urbana también pueden degradar el paisaje, que, además del valor histórico y cultural que representa, y de la función de archivo que realiza, tiene una enorme importancia económica (por ejemplo para el turismo).

La emisión de agua desde el suelo (o cualquier superficie en general) hacia el aire es evaporación; desde las plantas hacia el aire a través de los estomas, es transpiración. El efecto combinado de ambas se denomina evapotranpiración.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

4. Ejemplos de mejores prácticas A continuación se presentan algunos ejemplos de medidas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo adoptadas por Estados miembros, regiones y autoridades locales. 4.1. Metas de ocupación de suelo En algunos países de la UE, como Alemania, Austria, Bélgica (Flandes) y Luxemburgo, se han establecido unos límites cuantitativos anuales de ocupación de suelo. No obstante, conviene destacar que estos límites tienen carácter indicativos y sirven de herramienta de seguimiento. En Alemania, por ejemplo, se analizan con regularidad la evolución de la ocupación del suelo. Los resultados indican que sin medidas y programas vinculantes, los objetivos indicativos son insuficientes. A pesar de su impacto sobre la ocupación de suelo, estos límites indicativos son útiles para crear una amplia conciencia de la urgencia de la situación. Aun sin un marco nacional, pueden establecerse límites cuantitativos a nivel local como medidas vinculantes dentro de planes y reglamentaciones urbanas para resolver el problema de la ocupación de suelo (como ocurre en Italia, por ejemplo). Un caso especial es el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, que introduce un límite cuantitativo de urbanización aplicable a los planes generales de ciudades medias y grandes («no se admiten los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40 % del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30 % en ocho años»).

4.2. Ordenación del territorio En Letonia se aplican restricciones urbanísticas en el litoral del Mar Báltico, el Golfo de Riga, cerca de ríos y lagos y en bosques en torno a ciudades para reducir o eliminar impactos antropogénicos negativos. Las obras de construcción en zonas rurales están prohibidas o limitadas en los primeros 300 m desde el mar, y en núcleos de población, en los primeros 150 m. A lo largo de ríos y alrededor de lagos, las zonas varían en función de la longitud y extensión de las masas de agua (de 10 m a 500 m). Gracias a esa legislación es posible impedir o controlar estrictamente el sellado del suelo en ciertos lugares. En España esto se aplica a las obras de construcción a menos de 500 m de la costa. La legislación sobre ordenación territorial de Dinamarca impone restricciones claras a la construcción de grandes tiendas y centros comerciales en

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terrenos vírgenes a las afueras de las ciudades más importantes, y promueve la instalación de pequeños minoristas en localidades de pequeño o mediano tamaño, compensando así la dispersión de estructuras de núcleos de población en zonas rurales en recesión demográfica. En Alemania, el Consejo de la mancomunidad de Barnstorf decidió, en 2009, adoptar una estrategia sostenible de ordenación territorial12. En principio, las futuras zonas residenciales y comerciales deben crearse a base de reutilización, reciclado y medidas de fomento, y solo se permite la conversión de terrenos vírgenes en casos excepcionales y una vez sopesados los costes y beneficios públicos. La ocupación y el sellado del suelo pueden limitarse creando «cinturones verdes» en torno a las principales zonas metropolitanas y también alrededor de ciudades más pequeñas. Pueden alegarse cinco razones para incluir terrenos en los cinturones verdes: 1) controlar la expansión sin trabas de grandes espacios edificados; 2) impedir la fusión de localidades vecinas; 3) contribuir a salvaguardar el espacio natural contra la invasión; 4) preservar el entorno y el carácter especial de localidades históricas; y 5) contribuir a la regeneración urbana fomentando el reciclado de terrenos urbanos, incluidos los abandonados.

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http://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueberein-nachhaltiges-flaechenmanagement.html.

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En Inglaterra se creó un cinturón verde en torno al Gran Londres en la década de 1930. En 1955, se hizo lo mismo en otros lugares. Los cinturones verdes cubren el 12 % de Inglaterra, y el de mayor extensión ocupa una superficie de casi 500 000 hectáreas alrededor de Londres. La política nacional de ordenación del territorio protege el suelo de los cinturones verdes contra un desarrollo inadecuado. En Letonia, se crean zonas de protección (por ejemplo, cinturones verdes en las afueras de ciudades) para preservar los bosques que se encuentran cerca de municipios. Su tamaño viene determinado por el número de habitantes. 4.3. Orientaciones en materia de ordenación territorial Se han elaborado orientaciones para tener en cuenta la calidad del suelo en la ordenación del territorio y desviar las nuevas construcciones hacia suelos de menor valor para preservar las funciones edáficas en todas las regiones alemanas, en dos provincias austríacas, en la Toscana y en la provincia autónoma italiana de Bolzano / Bozen, por ejemplo. La incorporación en la ordenación territorial de la protección del suelo y, por ende, de las funciones que realiza es algo relativamente nuevo y refleja un compromiso general a favor de una planificación espacial sostenible. Para ello es preciso una sensibilización mayor respecto a las consecuencias de la degradación edáfica.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo 4.4. Protección de terrenos agrarios y paisajes valiosos

Agri-Urbains y Parcs Naturels Regionaux en zonas periurbanas.

En Bulgaria, Chequia13, Eslovaquia, Polonia14 y Lombardía (Italia), para evitar que se sigan ocupando y sellando los mejores suelos agrícolas y los paisajes más valiosos se cobra una tasa por la conversión de terrenos agrarios que varía en función de la calidad del suelo, la categoría de la aglomeración y la posibilidad de regadío; en Francia y en los Países Bajos no pueden construirse infraestructuras en los paisajes designados «verdes y azules» para garantizar la existencia de redes ecológicas.

Hay parques agrarios periurbanos designados en documentos de planeamiento, en los que se tienen en cuenta iniciativas de gestión y desarrollo agrícola y se fomenta un uso del suelo multifuncional. Es una medida positiva para limitar el sellado del suelo que se aplica en varias ciudades, como en el sur de Milán (desde 1990) y en El Baix Llobregat, Barcelona (desde 1998).

La ley polaca de protección de los suelos agrarios y forestales permite a las autoridades locales exigir que se extraiga la capa superior del suelo en casos de conversión de terrenos agrarios para aumentar la fertilidad de otros suelos o para rehabilitar terrenos degradados en otros lugares. Si no, puede imponerse una sanción. En zonas con un alto porcentaje de suelos muy fértiles, la extracción de la cubierta vegetal es práctica habitual, aunque las autoridades no están obligadas a aplicar la imposición legal. El proyecto NATREG de Interreg sobre estrategias de desarrollo a nivel regional, interregional y transfronterizo ha elaborado unas orientaciones sobre corredores ecológicos e indicaciones prácticas para la creación de redes de espacios protegidos15.

4.6. Regeneración de antiguos terrenos industriales En varios Estados miembros se conceden ayudas iniciales o de apoyo a la construcción de infraestructuras en antiguos terrenos industriales, y también a nivel de la UE, por medio de la Política de Cohesión, y esas ayudas suelen estar coordinadas por organizaciones designadas. Algunos ejemplos son:

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Homes and Communities Agency en Inglaterra, que sustituyó a English Partnerships, financia la construcción de viviendas sociales en zonas abandonadas. Francia dispone de una red de agencias públicas de urbanismo que, entre otras actuaciones, regeneran solares abandonados para la construcción de viviendas sociales. Las agencias de urbanismo Czech Invest e Invest in Silesia se encargan de rehabilitar grandes zonas industriales abandonadas para nuevos inversores industriales en esas regiones.

4.5. Zonas periurbanas El valor natural de los espacios abiertos periurbanos debe tenerse en cuenta a la hora de considerar su protección y, en algunos casos, el desarrollo agrícola. El principal ejemplo de ello es el Groene Hart, en la región Randstad de los Países Bajos, pero también hay otros casos en Francia, como los denominados Zones agricoles protégées, Périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, Programmes agro urbains, Projects

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Las tasas del sistema jurídico checo no tienen carácter compensatorio sino que son una forma especial de impuesto cuyo objetivo es reducir la ocupación de suelo de calidad. 14 Solo aplicable en zonas fuera de los límites administrativos municipales. 15 Orientaciones NATREG: http://www.natreg.eu/.

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En Flandes se negocian contratos específicos entre la administración e inversores privados para promover la regeneración de antiguos solares industriales.

En Portugal, la Exposición Universal de 1998 se levantó sobre unos terrenos industriales degradados situados en la parte oriental de Lisboa, lo que hoy se conoce como Parque das Nações. La zona es ahora un barrio importante, con espacios comerciales, oficinas, servicios públicos y viviendas, integrado en espacios verdes, que sigue atrayendo a muchas personas. El régimen que se aplica en Estutgart para una gestión sostenible de terrenos urbanizables (NBS)16 tiene por objeto proporcionar de forma oportuna espacios mixtos (comercios y viviendas) principalmente en zonas ya construidas (antiguos terrenos industriales, tierras infraexplotadas y suelos convertidos con un potencial de más de 2 000 m2 de superficie). Con ello se aspira a aplicar una política del suelo ecológica y sostenible acorde con el Plan de usos del suelo, en particular en relación con la urbanización del centro de las ciudades, para lo que se requiere una ordenación territorial racional y una densidad urbana óptima. A tal fin es fundamental realizar un estudio continuo para identificar todos los terrenos potencialmente edificables en la ciudad. Para cada uno de esos terrenos se elabora un «documento de identidad» en el que consta la información básica sobre la parcela y su potencial de desarrollo. Esos documentos se gestionan en una base de datos con SIG y se presentan en línea para informar a los inversores de los posibles terrenos edificables. El ayuntamiento se mantiene informado a través de informes de situación anuales.

http://www.stuttgart.de/bauflaechen.

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Para eliminar los obstáculos a la inversión por los riesgos financieros que supone construir en antiguos terrenos industriales, Alemania promulgó en 1990 una ley que exime a los propietarios de terrenos en los antiguos Estados federados orientales y a los inversores de la responsabilidad de rehabilitar terrenos que estuvieran contaminados antes de julio de 1990. De ese modo no deben sufragar los gastos de las actuaciones necesarias de planificación y rehabilitación que superen el 10 % del total. Esos gastos corren a cargo de las administraciones locales y federales.

4.7. Mejora de la calidad de vida en el centro de las grandes ciudades Recientemente se han emprendido varios programas de renovación urbana para atraer nuevos residentes y crear puestos de trabajo en los centros en declive de algunas ciudades. A este respecto cabe citar mejores prácticas como las siguientes:

Los programas de renovación urbana de Oporto y Lisboa y el programa de renovación de barrios en Cataluña, los tres financiados con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

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El proyecto Västra hamnen construye en Malmö, sobre unas instalaciones portuarias abandonadas, 1 000 viviendas nuevas con el menor impacto ambiental posible. La urbanización Erdberger Mais, construida en Viena sobre cinco solares abandonados en el centro urbano, consta de viviendas para 6 000 personas y oficinas para 40 000 puestos de trabajo. El programa Randstad de los Países Bajos se centra especialmente en mejorar el atractivo de los centros urbanos en las aglomeraciones metropolitanas de Ámsterdam, Rotterdam y La Haya.

4.8. Intercambio de información entre municipalidades El programa URBACT17 de la Comisión promueve el intercambio de experiencias entre municipalidades para elaborar estrategias, métodos, herramientas y recomendaciones prácticas para las autoridades locales y regionales. 4.9. Calidad del suelo en la planificación urbana En 2008, el ayuntamiento de Osnabrück introdujo unas normas ecológicas18 que deben aplicarse en la ordenación del territorio, en particular la designación de zonas de protección del suelo (donde no está permitida la conversión) y el cálculo de la capacidad de infiltración de agua en todas las zonas urbanizables. Con ello se promueve la aplicación de sistemas de drenaje natural o la construcción de zonas de retención de agua para evitar un aumento de la escorrentía. A mediados de 2011 se habían identificado cien zonas de retención natural. En Estutgart se ha desarrollado un concepto de protección del suelo urbano19 con vistas al estable17

URBACT es un programa de intercambio y aprendizaje que forma parte de la Política de Cohesión europea y promueve el desarrollo urbano sostenible (http://www.urbact.eu). 18 http://www.osnabrueck.de/images_design/Grafiken_Inhalt_ Gruen_Umwelt/2010-11-08_Flyer_Standards_indd.pdf. 19 Véase Soil management approaches en http://www.urbansms.eu/urban-sms-project/projects-results/

cimiento de estrategias y objetivos en relación con el uso sostenible del suelo para planificadores y responsables políticos. En el ayuntamiento se realiza un análisis cualitativo de los recursos edáficos mediante un indicador y un mapa de urbanismo que refleja la calidad del suelo de toda la superficie de la ciudad. La calidad del suelo indicada en el mapa es la suma de las funciones edáficas que deben protegerse y de las influencias de origen humano, como la contaminación y el sellado. La calidad del suelo se clasifica en seis grados. El principio rector consiste en preservar la cantidad y la calidad de los suelos de mayor calidad utilizando un sistema de puntos. El concepto se basa en una decisión del ayuntamiento de controlar de forma estricta el sellado del suelo en la ciudad. 4.10. Edificios sostenibles La ciudad de Helsinki, partiendo de una iniciativa gubernamental de 1998, realizó un proyecto de urbanización denominado Eco-Viiki. Se levantó un nuevo barrio de viviendas de acuerdo con las últimas normas ecológicas y con el propósito de responder a la demanda de alojamiento. El proyecto demostró que es posible satisfacer los nuevos niveles de vida con un impacto ambiental mínimo. La «superficie sellada media per capita» es muy inferior a la de una vivienda unifamiliar estándar, y el consumo medio de energía por vivienda es también sumamente bajo. 4.11. Ecocuentas y sistemas de compensación El sistema de ecocuentas alemán se basa en el comercio de ecopuntos. A las obras que requieren medidas de compensación de acuerdo con la ley nacional de conservación de la naturaleza se les imponen ecopuntos. Los promotores tienen que demostrar que están realizando en otro lugar actividades de compensación por el mismo valor. Los ecopuntos pueden adquirirse en agencias de compensación, oficialmente autorizadas, que llevan a cabo esas actuaciones. Las agencias de compensación son propietarias de las ecocuentas, venden ecopuntos y se encargan de llevar a la práctica las medidas de compensación.

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Proyectos típicos de compensación son, por ejemplo, la mejora de la biodiversidad de hábitats y paisajes protegidos, el cambio de prácticas agrarias intensivas a extensivas, o prácticas de gestión forestal.


La tasa por aguas residuales fraccionada es un ejemplo de instrumento fiscal municipal relacionado con el coste del sistema de alcantarillado. En ese régimen, la tasa municipal de colecta y tratamiento de aguas residuales tiene en cuenta no solo el consumo de agua sino también la superficie sellada en los locales del usuario.

Proyectos típicos de compensación son, por ejemplo, la mejora de la biodiversidad de hábitats y paisajes protegidos, el cambio de prácticas agrarias intensivas a extensivas, o prácticas de gestión forestal. En Alemania se han autorizado, hasta la fecha, veintiuna agencias de ecocuentas (Prokop et al., 2011). Su cartera de medidas de compensación y sus zonas de negocio varían considerablemente.

de escorrentía desde un lugar tratándolo en origen y reduciendo, de ese modo, la carga de la red de colectores convencional. El propósito de los SUDS es reproducir sistemas naturales que utilizan soluciones rentables con bajo impacto ambiental para colectar, almacenar y depurar las aguas grises y la escorrentía superficial antes de evacuarlas de nuevo lentamente al medio natural, por ejemplo a los ríos.

El sistema de ecocuentas representa un valor añadido para las actuaciones de compensación: 1) se controla mejor la calidad de las actuaciones; 2) las actuaciones se agrupan y se facilitan proyectos de más envergadura; 3) el sistema aporta más transparencia y equidad; y 4) los procedimientos resultan más fáciles para los promotores. No obstante, también hay inconvenientes, por ejemplo 1) las actuaciones compensatorias no se centran en el sellado y la ocupación de suelo sino en los impactos sobre la naturaleza en general; 2) no se limita el sellado ni la ocupación de suelo (es cuestión de costes adicionales); y 3) el coste de las actuaciones compensatorias parece ser muy moderado.

Actualmente se están llevando a cabo muchas iniciativas para promover la aplicación de SUDS en Inglaterra, en particular un programa de financiación, trabajos de investigación sobre materiales permeables y su rentabilidad, divulgación de orientaciones prácticas para todas las partes interesadas pertinentes, proyectos emblemáticos y otros proyectos de participación pública. En Inglaterra, la política de ordenación que promueve el recurso a SUDS se encuentra relativamente avanzada; a alto nivel, se fomenta de forma explícita por medio de la política nacional de ordenación de las nuevas construcciones y relativa al riesgo de inundaciones, y por parte de las autoridades locales, a través de los planes de desarrollo y de la aplicación de la planificación. La legislación ha impulsado aún más el recurso a los SUDS.

La ciudad alemana de Osnabrück aplica un concepto de evaluación de impacto sobre los suelos en el que se tienen en cuenta distintas funciones edáficas y se pretende compensar adecuadamente la degradación del suelo provocada por proyectos urbanísticos. La ciudad de Dresde ha establecido un objetivo de planificación a largo plazo según el cual los terrenos ocupados con viviendas e infraestructuras viarias deben limitarse al 40 % de toda la superficie urbana. Para cumplir ese objetivo, el ayuntamiento ha constituido una cuenta de compensación de suelo (Bodenausgleichskonto). Los nuevos proyectos sobre terrenos sin edificar requieren medidas ecológicas adecuadas o el desellado de la infraestructura restante dentro de los límites de la ciudad. Los promotores pueden emprender actuaciones compensatorias por sí mismos o pagar una tasa de compensación a la concejalía de medio ambiente del ayuntamiento, que se encarga de la realización de varios proyectos de desellado. Como concesión, los promotores de obras en el centro urbano están exentos de medidas de compensación. Desde 2000 se viene controlando el sellado y el desellado dentro de los límites de la ciudad. Cada año se desella una media de cuatro hectáreas de suelo. 4.12. Gestión del agua Los sistemas de drenaje sostenible (SUDS20) engloban una serie de técnicas de gestión del caudal

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En un principio se denominaban «sistemas urbanos de drenaje sostenible», de ahí el acrónimo SUDS. En el término ya no aparace la palabra «urbanos», porque tienen una aplicación más amplia, pero la abreviatura sigue siendo SUDS.

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En el pasado, Malta adoptó medidas para compensar el alto porcentaje de superficies selladas, que suponían el 13 % de su territorio nacional (datos de 2006), por medio de normas de construcción relativas a la captación de agua en zonas urbanas (incorporación de cisternas y pozos en los construcciones nuevas). Esa actividad de compensación se está reforzando hoy gracias a unas orientaciones técnicas sobre conservación del combustible, la energía y los recursos naturales. La tasa por aguas residuales fraccionada es un ejemplo de instrumento fiscal municipal relacionado con el coste del sistema de alcantarillado. En ese régimen, la tasa municipal de colecta y tratamiento de aguas residuales tiene en cuenta no solo el consumo de agua sino también la superficie sellada en los locales del usuario. De hecho, cuando los costes de la eliminación de las aguas residuales se calculan solo basándose en el volumen de agua dulce consumido, se ignoran los costes de la eliminación del agua de lluvia en lugares con gran proporción de superficies selladas, por ejemplo, una casa con jardín delantero frente a otra con entrada pavimentada, o una casa unifamiliar frente a un supermercado con un gran aparcamiento asfaltado. Los últimos casos de cada ejemplo ejercen una presión mayor sobre los sistemas de drenado que los primeros. La tasa puede reducirse si se reconstituyen superficies selladas (utilizando materiales permeables), se utilizan cisternas, etc.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

5. Afrontar el problema del sellado del suelo: aspectos comunes Los ejemplos expuestos en el capítulo anterior ponen de manifiesto algunas características de las mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo que se están poniendo en práctica en algunos Estados miembros a nivel nacional, regional o local. En los casos más avanzados, se presenta una estructura que aplica las tres acciones (limitar, mitigar y compensar) al mismo tiempo, con una jerarquía que va del nivel de ambición más alto al más bajo. Las medidas de limitación del sellado del suelo previenen la conversión de zonas verdes y el consiguiente sellado de (parte de) su superficie; por esa razón, en este concepto tiene cabida la reutilización de espacios ya edificados, como son las antiguas zonas industriales, ya que con ello se evita seguir ocupando suelo y se impide el sellado de zonas verdes. Cuando el sellado ya se ha producido, se han adoptado medidas adecuadas de mitigación para mantener algunas de las funciones del suelo y reducir cualquier posible efecto negativo importante, ya sea directo o indirecto, sobre el medio ambiente y el bienestar de las personas. Si se considera que las medidas de mitigación in situ son insuficientes, se estudia la posibilidad de adoptar medidas compensatorias. Este enfoque se expone con más detalle en los tres capítulos que siguen a continuación. La solución al problema del sellado del suelo pasa por la solución al problema de la ocupación de suelo. El objetivo, sin embargo, no es detener el desarrollo económico ni paralizar totalmente los usos actuales

del suelo. Se trata, más bien, de explotar con más eficiencia y sostenibilidad los recursos naturales, y el suelo es uno de los más importantes. En el capítulo 3, y en su correspondiente anexo 4, se demuestra que la ocupación y el sellado del suelo pueden tener impactos, a veces considerables, no solo sobre las funciones edáficas y el medio ambiente, salud humana incluida, sino también sobre el desarrollo económico y la seguridad alimentaria a medio y largo plazo. La mejor práctica que se expone en el presente documento se ajusta ampliamente al planteamiento adoptado en la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos [COM(2011) 571], es decir, garantizar un desarrollo equilibrado, permitiendo las actividades económicas pero evitando o, si no es posible, minimizando la ocupación y el sellado del suelo. La experiencia ha demostrado que para solucionar el problema del sellado del suelo, algunos de los planteamientos más eficaces son los siguientes:

La ordenación territorial aplica un planteamiento integrado con el compromiso pleno de todas las autoridades públicas pertinentes (y no solo de los departamentos encargados de la ordenación del territorio y de medio ambiente), en particular las entidades de gobierno (por ejemplo, municipios, provincias y regiones), que suelen ser las responsables de la ordenación del espacio. Si los ciudadanos no participan en la ordenación del territorio a nivel local, haciendo pleno uso de las posibilidades que les brindan la Directiva sobre Evaluación

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La solución al problema del sellado del suelo pasa por la solución al problema de la ocupación de suelo. El objetivo, sin embargo, no es detener el desarrollo económico ni paralizar totalmente los usos actuales del suelo. Se trata, más bien, de explotar con más eficiencia y sostenibilidad los recursos naturales, y el suelo es uno de los más importantes.


Así, pues, hay una serie de medidas bien equilibradas y engranadas en lugar de actuaciones aisladas, por lo que se puede regular mejor el sellado: planificación (respaldada por leyes), herramientas complementarias tales como indicadores de sellado, seguimiento y catastro de solares abandonados, así como instrumentos económicos y fiscales.

Ambiental Estratégica (EAE) y, si procede, la Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), no se establecen indicadores apropiados, no se realizan un seguimiento periódico ni valoraciones críticas, y no se informa, forma y desarrolla la capacidad de los responsables políticos locales (especialmente de los que se ocupan directamente de la ordenación del territorio), los recursos edáficos no disfrutan de la protección adecuada, con los consiguientes efectos negativos sobre las funciones del suelo y la economía.

Se han desarrollado planteamientos regionales que tienen en cuenta los recursos no utilizados a nivel local, por ejemplo la existencia de un número considerable de edificios vacíos o de zonas industriales abandonadas. Si se fomenta la reutilización de edificios existentes y se aprovechan las antiguas zonas industriales se puede reducir, por lo menos en parte, la necesidad de seguir sellando y ocupando suelo. Los emplazamientos contaminados están con frecuencia cerca del centro de las ciudades, y bien conectados con ellos, y por eso son muy demandados por los inversores. Unas herramientas de planificación idóneas, unos procedimientos administrativos específicos, ayuda financiera, etc. son factores que permiten acelerar el proceso de rehabilitación y dar confianza a los inversores.

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Se han revisado a fondo las políticas de financiación y los incentivos financieros, con objeto de reducir las subvenciones que propician el sellado y una ocupación insostenible del suelo, por ejemplo, las que financian la construcción de viviendas privadas y otros proyectos que se levantan sobre terrenos sin edificar y zonas verdes, los abonos de transporte de cercanías, que pueden favorecer indirectamente la expansión urbana y el desarrollo de una red de transporte más amplia, y los presupuestos municipales que dependen principalmente de tasas urbanísticas, lo que implica que a más sellado de suelo, más ingresos para las autoridades locales. La concesión de fondos de la UE, como los Fondos de Cohesión, los Fondos Estructurales y los programas de investigación, se hace teniendo en cuenta el enfoque de limitación, mitigación y compensación del sellado del suelo.

Así, pues, hay una serie de medidas bien equilibradas y engranadas en lugar de actuaciones aisladas, por lo que se puede regular mejor el sellado: planificación (respaldada por leyes), herramientas complementarias tales como indicadores de sellado, seguimiento y catastro de solares abandonados, así como instrumentos económicos y fiscales.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

6. Limitar el sellado del suelo En el capítulo 4 se indica que el principio básico para la protección del suelo puede sintetizarse con la expresión «menos y mejor», es decir, menos sellado y mejor ordenación. En algunos ejemplos de mejores prácticas, la ordenación se centra en primer lugar en limitar el sellado del suelo y, cuando esto no es posible, en preservar los «mejores» suelos. Desde el punto de vista de la seguridad alimentaria, la necesidad de limitar la ocupación y el sellado del suelo como primera prioridad se ve acentuada por el hecho de que, para compensar la pérdida de hábitats y ecosistemas causada por proyectos de construcción, puede ejercerse una presión más fuerte sobre terrenos agrarios para crear nuevos hábitats. La participación temprana de las partes interesadas puede redundar en beneficio de la calidad del proceso de ordenación y de su correcta ejecución. Limitar el sellado del suelo siempre tiene prioridad frente a las medidas de mitigación o compensación, pues ese fenómeno es prácticamente irreversible. Esa limitación puede hacerse de dos maneras, básicamente: reduciendo la ocupación de suelo, es decir, la tasa de conversión de zonas vírgenes, terrenos agrarios y espacios naturales en núcleos de población, para lo cual podría llegar a ser preciso, según las circunstancias locales, detener totalmente la ocupación, o bien sellando suelo únicamente en terrenos ya edificados, por ejemplo en antiguas zonas industriales. En algunos ejemplos de mejores

prácticas, cualquier proyecto que suponga ocupación de suelo tiene especialmente en cuenta la calidad de los terrenos, de modo que las obras inevitables se realizan en suelos de menos calidad, evaluándose tal calidad en términos de las funciones que presta un suelo dado y del impacto del sellado sobre esas funciones. En ambos casos, lo mejor es establecer objetivos realistas de ocupación de suelo a nivel nacional, regional o municipal. A este respecto, es importante que los Estados miembros y, en particular, las regiones muy afectadas por el sellado y la ocupación de suelo, realicen un seguimiento y evaluación de las pérdidas de suelo en su territorio y establezcan medidas adecuadas de acuerdo con la demanda futura de terrenos. Para que puedan realizar todo su potencial, esos objetivos deben ser vinculantes o, en cualquier caso, estar enmarcados en estrategias con metas claras ampliamente respaldadas porque, de otro modo, otros intereses suelen imponerse sobre la explotación sostenible de los recursos edáficos. Una estrategia de esas características exige el compromiso pleno de todos los servicios administrativos pertinentes, y no solo de los responsables de la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente. La experiencia ha demostrado que incluso unos objetivos indicativos (como los establecidos en Austria y Alemania) pueden servir, al menos, para centrar la atención de los responsables políticos en la importancia de explotar el suelo de una manera sostenible.

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Limitar el sellado del suelo siempre tiene prioridad frente a las medidas de mitigación o compensación, pues ese fenómeno es prácticamente irreversible.

Una estrategia de esas características exige el compromiso pleno de todos los servicios administrativos pertinentes, y no solo de los responsables de la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente. La experiencia ha demostrado que incluso unos objetivos indicativos (como los establecidos en Austria y Alemania) pueden servir, al menos, para centrar la atención de los responsables políticos en la importancia de explotar el suelo de una manera sostenible.


Sean cuales sean los objetivos indicativos elegidos, se trata simplemente de una herramienta que mide la viabilidad de una opción política. En realidad ¿de qué instrumentos disponen las autoridades responsables de la ordenación territorial y demás autoridades competentes para limitar el sellado del suelo? Explotar al máximo la superficie urbana existente es, en general, un objetivo prioritario, y no hay necesidad de sacrificar espacios verdes si se aprovechan con más frecuencia los solares abandonados. Esos emplazamientos son habitualmente legado del pasado industrial europeo y pueden estar contaminados por distintos agentes (Oliver et al., 2005). Generalmente se piensa que regenerarlos resulta más caro que construir sobre terrenos vírgenes, y eso es cierto si solo se consideran los costes directos que soporta el promotor de esa regeneración. Pero los inversores y los planificadores muchas veces olvidan los costes indirectos, por ejemplo los asociados a la pérdida de servicios ecosistémicos, al mayor consumo de combustible que requieren los trayectos más largos hasta el centro urbano, al aumento de la contaminación provocada por la extensión de las rutas de transporte o la creación y mantenimiento a largo plazo de contactos sociales en un barrio más grande. Algunos solares abandonados tienen la ventaja añadida de formar parte de la infraestructura local, por lo que no se requiere la construcción de nuevos ejes viarios. En algunos ejemplos de mejores prácticas, las obras nuevas suelen orientarse hacia terrenos ya edificados, y, por tanto, los incentivos financieros para la construcción en solares abandonados tienen su importancia. En la Política de Cohesión para 2007-2013

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hay 3 500 millones EUR disponibles para inversiones en rehabilitación de emplazamientos industriales y terrenos contaminados [SEC(2010) 360]. Para el nuevo período financiero 2014-2020, la Comisión ha propuesto confirmar entre las prioridades de la Política de Cohesión la mejora del entorno urbano [COM(2011) 612 y COM(2011) 614], incluida la regeneración de antiguas zonas industriales. Por consiguiente, las regiones de los Estados miembros que pueden acogerse a esos fondos pueden aprovecharlos para reutilizar terrenos abandonados o contaminados y edificar sobre ellos en lugar de sellar terrenos vírgenes. Las partes interesadas y las autoridades competentes de los Estados miembros y las regiones tienen, por tanto, que hacer uso de esta oportunidad para que los proyectos puedan materializarse. Muchos Estados miembros y regiones aplican mejores prácticas a este respecto y podrían, quizás, transmitir su experiencia a otros21. La creación de incentivos para el alquiler de viviendas vacías puede contribuir también a limitar el sellado del suelo. De ese modo se aliviaría la presión sobre las partes del territorio europeo que, de otro modo, podrían ser objeto de una ocupación de suelo innecesaria e inútil. Aunque las cifras recientes varían de un Estado miembro a otro de la UE, las estadísticas de España son ilustrativas. Si en el año 1970 la vivienda en alquiler representaba el 30 % de

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Por ejemplo, los proyectos de Interreg Sufalnet4EU, sobre uso sostenible de vertederos antiguos y abandonados (http://www.sufalnet4.eu/) y URBAN SMS, sobre estrategias de gestión de suelo urbano (http://www.urban-sms.eu/).


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo los 8 500 millones de viviendas censadas, en 1981 ya solo era el 21 % del parque de 10 400 millones y en 1991 el 15 % de un total de 11 700 millones (Ministerio de Vivienda, 2011). La necesidad de aumentar el porcentaje de vivienda en alquiler es evidente, desde una perspectiva de sostenibilidad, tanto para optimizar el uso del territorio como para disminuir los problemas relativos a la existencia de viviendas en propiedad vacías (un problema similar lo provoca el interés creciente por la adquisición de segundas residencias, que solo se utilizan durante breves temporadas a lo largo del año). Otros ejemplos de mejores prácticas para limitar el sellado del suelo son los siguientes:

Mejora de la calidad de vida en el centro de las grandes ciudades: los programas de renovación urbana han conseguido atraer nuevos residentes e invertir el éxodo que se producía desde el centro de las ciudades hacia el extrarradio, y han contribuido a crear nuevos puestos de trabajo en zonas urbanas en declive. Los centros de ciudades de pequeño y mediano tamaño también deben hacerse más atractivos para reducir la presión sobre las áreas metropolitanas, y debe analizarse detenidamente la necesidad de estructuras de núcleos de población dispersas en regiones rurales en recesión demográfica. Unas ciudades pequeñas y medianas florecientes y dinámicas pueden desempeñar un papel importante no solo en el bienestar de sus propios habitantes, sino también en el de las poblaciones rurales vecinas. Son fundamentales para evitar la despoblación rural y el éxodo hacia las grandes ciudades y para promover un desarrollo territorial equilibrado (DG REGIO, 2011). Consolidación de las infraestructuras de transporte público, en particular limitando la utilización de vehículos privados. El Plan de Acción de Movilidad Urbana [COM(2009) 490] promueve un transporte público asequible y de gran calidad como piedra angular de un sistema de transporte urbano sostenible. Unas modalidades de transporte público asequibles y favorables a las familias son fundamentales para animar a los ciudadanos a depender menos del coche, a utilizar el transporte público, a pasear y utilizar la bicicleta más a menudo, y a considerar otras formas de movilidad, como los vehículos multiusuarios y el uso compartido del coche o de la bicicleta. Al hacer pagar al usuario los costes externos que genera (medioambientales, de la congestión y otros), de acuerdo con el principio de que quien contamina, paga, la internalización de los costes externos puede alentar de forma gradual a los usuarios del transporte a optar por vehículos o modos de transporte menos contaminantes, a utilizar infraestructuras menos congestionadas o a viajar en diferente momento. Las normas de la UE sobre tarificación del uso de la infraestructura por parte de los vehículos pesados

de transporte de mercancías no impiden la aplicación no discriminatoria de tasas reguladoras en las zonas urbanas para reducir la congestión del tráfico y el impacto ambiental. Las fuentes locales de financiación son variadas, y cabe citar entre ellas los impuestos locales, las tarifas del transporte de pasajeros, las tasas de estacionamiento, los gravámenes de acceso a zonas ecológicas, el peaje urbano o la financiación privada.

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Refuerzo de la protección a nivel nacional de suelos que realizan unas funciones de calidad buena o muy alta, en particular restringiendo el uso de suelos de gran calidad para el desarrollo urbanístico con un control anual por parte de los ayuntamientos22. Por el contario, ese desarrollo debe orientarse hacia suelos de baja calidad sobre la base de un mapa de planeamiento. Un aspecto central de la actuación debe ser la preservación de zonas agrarias urbanas y periurbanas promoviendo el desarrollo del centro de las ciudades, con objeto de reforzar los usos sostenibles del suelo y la seguridad alimentaria. Gestión integrada del parque de edificios de oficinas para evitar nuevas obras o la conversión de zonas residenciales cuando ya existe un número considerable de locales desocupados. Cooperación o refuerzo de la cooperación con autoridades de localidades vecinas para el desarrollo de zonas comerciales (nuevas y existentes), lo que permite compartir gastos e ingresos y mantener la ocupación de suelo en unas proporciones

http://www.urban-sms.eu.

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más bajas que cuando hay competencia por conseguir inversores, en lugar de una competencia en la que el ganador se lleva todo el suelo.

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Incentivos para el reciclado de terrenos en lugar de construir nuevos emplazamientos, por ejemplo exigiendo una prueba de que no hay ninguna alternativa razonable a la conversión de suelo no edificado y poniendo de relieve el potencial de solares abandonados (muchos de los cuales están bien conectados dentro de la infraestructura existente y no están contaminados, con lo que se puede evitar la sobreestimación del coste de las obras). Restricciones e impuestos sobre las residencias secundarias, sin limitar el libre movimiento de personas o capitales, que es un principio consagrado en los Tratados UE. Sensibilización de responsables políticos, planificadores y residentes acerca del valor del suelo para la calidad de vida en las ciudades por los servicios ecosistémicos que presta, destacando al mismo tiempo las consecuencias negativas de una ordenación del territorio que no tenga suficientemente en cuenta la protección de los recursos edáficos. Aplicación de una filosofía de utilización económica del suelo en la conservación de la naturaleza y del paisaje así como compensando las obras de infraestructura con medidas de conservación de la naturaleza. En particular, convendría seguir un

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planteamiento de protección del paisaje y conservación de la naturaleza que hiciera un uso económico de terrenos agrícolas.

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Programas de financiación como incentivo que impulse una ordenación territorial más sostenible por parte de los ayuntamientos (las comunidades más pequeñas suelen verse afectadas por tasas de ocupación de suelo muy altas). Programas de cálculo de costes que permitan determinar el potencial de desarrollo del centro de las ciudades y ofrecer transparencia de costes respecto a nuevos proyectos (teniendo en cuenta, por ejemplo, los costes que conlleva completar las infraestructuras: la construcción de calles, redes de alcantarillado, escuelas y guarderías, etc.). Consideración de las aportaciones, logros y resultados de actividades innovadoras de investigación (técnicas y métodos rentables) para reducir el impacto del sellado del suelo y restaurar las funciones edáficas y los servicios ecosistémicos del suelo.

Cualquier limitación que se imponga debe cumplir el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en particular sus artículos 11 (integración de las exigencias de la protección del medio ambiente en otras políticas de la Unión), 49 (libertad de establecimiento de actividades económicas) y 63 (libertad de movimiento de capitales), y la jurisprudencia aplicable del Tribunal de Justicia Europeo.


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7. Mitigar los efectos del sellado del suelo

Las evaluaciones ambientales estratégicas de planes y programas y las evaluaciones de impacto ambiental de proyectos de más envergadura, basadas en las Directivas de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), respectivamente, pueden resultar unas herramientas importantes para lograr que la ocupación y el sellado del suelo sean lo más sostenibles posible. Si no puede evitarse que se produzcan efectos apreciables, pueden adoptarse medidas de mitigación que reduzcan los impactos negativos, aunque es preciso reconocer que cualquier obra de construcción que se realice sobre un terreno va a afectar siempre a la capacidad de ese suelo para realizar todas sus funciones.

En muchos casos, la pérdida de algunas funciones edáficas puede reducirse utilizando materiales y métodos de construcción adecuados. No existe una solución única, pues los métodos y materiales adecuados varían según las circunstancias. En general, lo que ha de hacerse es determinar dónde pueden surgir problemas y elegir con prudencia los métodos y materiales más adecuados. Hay muchos ejemplos de medidas de mitigación, por ejemplo utilizar materiales y superficies muy permeables, crear una infraestructura verde y colectar el agua. Esos ejemplos se describen en las secciones que siguen a continuación. 7.1. Utilización de materiales y superficies permeables24

Una de las medidas de mitigación más importantes que se aplica en algunos ejemplos de mejores prácticas es evitar daños innecesarios a suelos que no están directamente afectados por la obra, por ejemplo los terrenos que van a utilizarse como jardines o espacios verdes comunes. El cultivo en los suelos afectados por el paso de maquinaria pesada puede eliminar los efectos de compactación y encharcamiento que eso provoca. El suelo extraído puede reutilizarse, pero durante la excavación, el almacenamiento y el transporte hay que procurar no causar daños innecesarios (por ejemplo, mezclar tipos de suelos distintos)23.

Los materiales y superficies permeables pueden contribuir a la conservación de algunas de las principales funciones edáficas y mitigar, hasta cierto punto, los efectos del sellado del suelo. Permiten mantener la conectividad entre la superficie y los suelos enterrados, reduciendo la escorrentía y dejando infiltrarse una mayor cantidad de agua de lluvia a través de los suelos subyacentes. Así pueden reducirse los costes del tratamiento del agua y el riesgo de inundaciones y de erosión hídrica. Además, al aumentar la capacidad de infiltración del agua de lluvia, los materiales permeables pueden contribuir a intensificar

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Este capítulo trata de las medidas de mitigación in situ. La reutilización del suelo en otro lugar se aborda con más detalle en la sección 8.1.

Para más información sobre los materiales y superficies permeables más comunes, véanse el anexo 5 y Prokop et al. (2011).

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Una de las medidas de mitigación más importantes que se aplica en algunos ejemplos de mejores prácticas es evitar daños innecesarios a suelos que no están directamente afectados por la obra, por ejemplo los terrenos que van a utilizarse como jardines o espacios verdes comunes.


sistema de drenaje local y tienen un impacto menor en el paisaje. Todos los tipos de superficies permeables son también idóneas para aparcamientos y vías de acceso privados. Por último, la utilización de adoquines de hormigón permeables en combinación con canales de drenaje puede ser una solución duradera adecuada para el tráfico pesado, por ejemplo en el caso de supermercados, centros comerciales, etc. 7.2. Infraestructura verde

Según la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) de los Estados Unidos, el ahorro de energía es uno de los mayores beneficios de la infraestructura verde. Instalada sobre y alrededor de los edificios, la infraestructura verde puede reducir los gastos de calefacción y refrigeración. Por ejemplo, los «tejados verdes» reducen los gastos de energía de un edificio en un 10 % a 15 %, y con un 10 % más de árboles en las ciudades se puede ahorrar entre un 5 % y un 10 % de energía gracias a la sombra de las copas y al efecto de pantalla contra el viento. La infraestructura verde también conserva energía al reducir el volumen de aguas pluviales que entra en los sistemas combinados de colecta y tratamiento, lo que disminuye la cantidad de aguas residuales que deben depurarse en las plantas de tratamiento.

la recarga de acuíferos. La vegetación hace que se absorba menos calor que si se utilizan materiales convencionales (como el asfalto), con lo que se reduce la temperatura ambiente y se requiere menos cantidad de energía para refrigeración. Los materiales permeables permiten la evaporación, que es un factor decisivo para la refrigeración de las ciudades y previene el efecto de isla térmica. Algunos productos, además, pueden contribuir al mantenimiento de funciones biológicas o paisajísticas. Por último, los materiales permeables retrasan considerablemente la formación de una capa de hielo en invierno. Hay una amplia gama de materiales y diseños de superficies permeables que pueden aplicarse en muchas y variadas situaciones. Además de sus beneficios ecológicos, la mayoría de las superficies permeables tienen unos costes de ciclo de vida inferiores a los de las superficies impermeables convencionales, pero no pueden considerarse per se una medida de protección completa del suelo, ya que todas las técnicas requieren la supresión de una capa superficial de tierra de al menos 30 cm. El suelo original puede sustituirse hasta cierto punto, como en el caso del césped de grava. En general, los aparcamientos son lugares ideales para aplicar superficies permeables. En Europa hay más plazas de estacionamiento que coches, pero tanto las unas como los otros están aumentando. Los sistemas de césped reforzado con rejillas de césped o grava son la mejor solución para grandes aparcamientos que se utilizan de forma ocasional o poco frecuente, como en estaciones de esquí, pistas deportivas, campos de golf, lugares turísticos o ferias comerciales. Esas superficies permiten mantener el

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El diseño urbanístico (a diferentes escalas) inspirado en el concepto de infraestructura verde25 puede contribuir a mitigar el efecto de isla térmica en las ciudades, lo que es una medida de adaptación al cambio climático y de reducción de la demanda de energía para aire acondicionado, permite conservar o intensificar el potencial de infiltración del suelo, impidiendo, al mismo tiempo, una fuerte escorrentía y aliviando los sistemas de canalización, reduce las corrientes de agua de lluvia que, de otro modo, contaminarían los cursos de agua, porque el agua se trata allí donde cae, y no deja que la escorrentía contaminada entre en la red de alcantarillado. La plantación de una densa vegetación arbustiva y arbórea dentro y en los alrededores de una ciudad permite absorber grandes cantidades de partículas y contaminantes atmosféricos y, al mismo tiempo, actúa como filtro de ruido y reduce las plagas (por ejemplo, de insectos). Además, la infraestructura verde proporciona otros beneficios de índole social, por ejemplo, la revitalización del espíritu de vecindad y el aumento del espacio recreativo. Una de las maneras más efectivas de crear una infraestructura verde consiste en aplicar un planteamiento más integrado a la ordenación del territorio. El mejor enfoque suele consistir en un planeamiento espacial y urbano estratégico que propicie interacciones espaciales entre distintos usos del suelo26 y una mejor organización de la planificación sectorial (infraestructura, agricultura, agua, etc.). Es fundamental, por tanto, tener en cuenta elementos tales como la planificación espacial, los usos del suelo o la gestión de bosques y humedales cuando proyectos cofinanciados por la Política Regional de la UE tengan un impacto sobre espacios naturales. Esto ocurre, especialmente, en el caso de infraestructuras pesadas y duraderas como carreteras, autopistas, líneas ferroviarias, nuevos polígonos industriales o plantas de tratamiento de aguas residuales [SEC(2011) 92]. Como parte de la infraestructura verde, los «tejados verdes» pueden contribuir a mitigar algunos efectos negativos del sellado del suelo, aunque no compensan la pérdida de funciones edáficas. Sobre todo, pueden prevenir, hasta cierto punto, la escorrentía

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Véase la definición en el anexo 1. Véase, por ejemplo, el proyecto de Interreg NATREG (http://www.natreg.eu/).


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superficial. En el centro urbano de Manchester, por ejemplo, así como en su periferia, densamente edificada, los tejados verdes han reducido hasta en un 20 % la escorrentía superficial de una precipitación de 20 mm (TCB, 2010), lo cual permite limitar las inundaciones en un núcleo urbano. Además, sirven de hábitat a algunas especies vegetales y animales, ejercen un efecto positivo sobre el microclima por medio de la transpiración (efecto refrigerante) y contribuyen a la calidad del aire al filtrar partículas en suspensión (Siebielec et al., 2010). Su coste es comparable al de los tejados tradicionales27. Gracias al fomento de los tejados verdes en la ciudad de Osnabrück, generalmente en combinación con módulos solares, estos ocupan ahora 100 000 m2.

Algunas medidas consisten en crear balsas poco profundas que capten el agua de lluvia de los alrededores, o en facilitar la infiltración subterránea utilizando tuberías, armazones y cajas de grava, que también pueden utilizarse para un almacenamiento temporal. Las balsas de captación de agua o, a menor escala, las cisternas domésticas, suelen ser el método preferido para recoger el agua de lluvia que después se utilizará en el inodoro o para regar el jardín, en lugar de agua potable. No se ha realizado ninguna valoración de costes en general de los sistemas naturales de captación de agua frente a las redes tradicionales de

7.3. Sistema natural de captación de agua Como se ha explicado en el capítulo 2, el sellado dificulta la absorción del agua de lluvia y su depuración por el suelo. Eso puede causar graves daños sobre todo en caso de precipitaciones intensas (en volumen o en frecuencia), pero también en condiciones menos extremas. Por consiguiente, en algunos ejemplos de mejores prácticas, las medidas de mitigación favorecen el ciclo natural del agua en lugar de canalizarla hacia una planta de tratamiento de aguas residuales. El agua se mantiene el mayor tiempo posible en el lugar donde ha caído. La utilización de superficies y materiales muy porosos puede contribuir a ello, pero si el agua no puede percolar, lo que debe hacerse es frenar la escorrentía para evitar picos de marea y la consiguiente inundación. El microclima local se beneficia también de una mayor evapotranspiración desde estanques, suelos húmedos o vegetación.

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http://www.lid-stormwater.net/greenroofs_maintain.htm.

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Un tejado verde es una capa de vegetación sobre un sustrato de crecimiento, dispuesta sobre una membrana impermeabilizante en las azoteas de los edificios. Puede estar compuesta también por otras capas, por ejemplo para contener las raíces, y sistemas de drenaje y riego. Los primeros tejados verdes de que se tienen noticias eran tejados de césped, una tradición nórdica que aún se mantiene en muchas partes de Noruega e Islandia. También se pueden instalar con facilidad tejados verdes en infraestructuras y edificios subterráneos, por ejemplo el aparcamiento de la Plaza de Cataluña en San Sebastián (España).


alcantarillado, ya que esos costes varían en función de las condiciones locales, la disponibilidad de espacios abiertos, el precio del terreno, etc.28. No obstante, es razonable pensar que, con una buena planificación y con previsión, pueden contenerse los costes de la infiltración superficial y es posible explotar los recursos con la máxima eficiencia si se consideran los muchos beneficios que ofrece, por ejemplo menor riesgo de inundación, utilización de agua de lluvia en vez de agua de distribución para el riego de jardines, recarga de acuíferos, reducción de las necesidades de tratamiento de aguas residuales, etc. En los nuevos asentamientos, parece realista suponer que los costes no van a superar a los de las redes de alcantarillado convencionales (Niederösterreichische Landesregierung, 2010).

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Un ejemplo en zonas rurales lo constituye Anne Valley (Irlanda), donde se ha creado un humedal artificial integrado en lugar de instalar una planta de tratamiento tradicional. Ese humedal no solo depura la mayor parte de las aguas residuales de la ganadería con más eficiencia que una instalación tradicional de tratamiento, sino que brinda también otros muchos beneficios por los servicios ecosistémicos que presta (depuración del agua, agua dulce, regulación del clima y secuestro de carbono, control de inundaciones, aspectos recreativos, formación de suelo y ciclo de los nutrientes) y ofrece un hábitat idóneo para especies de fauna y flora propias de este tipo de ecosistemas. Los agricultores afirman que han conseguido mantener sus explotaciones únicamente gracias a la instalación de ese humedal, y también ha aumentado considerablemente el valor estético de la zona. Los gastos de capital por 1 750 equivalentes habitante ascendieron a 770 000 EUR, y el seguimiento científico del proyecto a lo largo de tres años, a 165 000 EUR. La suma incluye los costes de las instalaciones turísticas por valor de 220 000 EUR, y los costes de mantenimiento son inferiores a los de una instalación tradicional. Los costes totales son, también, inferiores a los de una instalación tradicional equivalente (1 500 millones EUR).

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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

8. Compensar el sellado del suelo En algunos ejemplos de mejores prácticas, uno de los aspectos fundamentales que se tienen en cuenta es el hecho de que la formación de suelo es un proceso sumamente lento. Por esa razón, cuando se sella y deja de realizar, en el mejor de los casos, la mayoría de sus funciones, ese suelo se pierde para siempre (Siebielec et al., 2010). De modo que es esencial limitar en lo posible el sellado del suelo y mitigar sus consecuencias negativas. Solo cuando esto no sea posible es cuando hay que considerar la adopción de medidas de «compensación». Utilizamos aquí las comillas porque el término puede inducir a error. No quiere decir que el sellado pueda compensarse exactamente haciendo «algo en otro lugar», ya que hay pocas zonas idóneas para emprender medidas de compensación y las limitaciones son muchas y variadas, ya que las funciones que realiza un suelo son propias del lugar donde se encuentra. Hay que insistir en el hecho de que la compensación debe ser equivalente y corresponder a las funciones ecosistémicas perdidas. Por otra parte, debe actuarse por lo menos en el mismo momento en que se produce el impacto previsto, o incluso antes. El objetivo es mantener o restablecer la capacidad global de los suelos de una zona concreta para realizar (la mayor parte de) sus funciones. Las medidas de compensación, por tanto, pretenden restaurar o mejorar las funciones edáficas para impedir que se extiendan los impactos negativos del sellado del suelo. Por ejemplo, la pérdida de terrenos agrícolas en un lugar puede compensarse regenerando tierras degradadas para uso agrario, o la pérdida de capacidad de retención de agua puede compensarse aumentando esa capacidad en toda la cuenca hidrográfica. Si esto resulta imposible, deben aplicarse medidas de compensación para mejorar otras funciones edáficas (por ejemplo, crear un parque urbano a cambio de levantar un aparcamiento sobre tierras agrícolas), pero solo como último recurso. La finalidad de las medidas de compensación es, por tanto, mantener el funcionamiento global del suelo

en una zona determinada, y no prevenir el sellado de todos los suelos de ese lugar. A este respecto, la realización de evaluaciones ambientales estratégicas de planes y programas y de evaluaciones de impacto ambiental de proyectos de mayor envergadura, basadas en las Directivas EAE y EIA, respectivamente, puede ser determinante para identificar las medidas de compensación adecuadas de impactos significativos en el suelo. La pérdida de suelo y de sus funciones puede compensarse de varias maneras: 1) reutilizando en otro lugar la capa superior del suelo extraída durante el sellado; 2) desellando una superficie dada (recuperación de suelo) para compensar el sellado en otro lugar; 3) mediante ecocuentas y el comercio de certificados de desarrollo; y 4) cobrando tasas por el sellado del suelo, y utilizándolas después para medidas de protección del suelo o con otros fines ambientales. En las secciones que siguen a continuación se describen algunos regímenes de compensación. 8.1. Reutilización de la capa superior del suelo La capa superior extraída durante la preparación de un terreno para construir un edificio o una carretera puede reutilizarse en otro lugar. Se puede aprovechar, por ejemplo, en el sector recreativo (campos de golf, etc.), para que la utilicen jardineros aficionados que quieren mejorar la calidad de sus terrenos (especialmente si el suelo es muy arcilloso), o en actividades de rehabilitación de tierras (por ejemplo, para cubrir un vertedero o un suelo contaminado) para crear un medio favorable a la germinación de semillas y al crecimiento de vegetación. La capa superior del suelo también puede utilizarse para mejorar un suelo de mala calidad, tras una selección cuidadosa del suelo y del emplazamiento, aunque es fundamental que el suelo huésped tenga unas características físicas, biológicas y químicas adecuadas. La reutilización de la capa superior del suelo puede reforzarse con obligaciones legales. El suelo debe manipularse cuidadosamente durante su extracción (excavación, almacenamiento y transporte) con objeto de limitar su degradación y para que sus funciones puedan recuperarse hasta cierto punto cuando se instale en su nueva ubicación. Otros factores clave para el éxito de la reutilización son una aplicación correcta y la estructuración del perfil (es decir, la colocación de la capa superior extraída sobre el subsuelo), así como una disposición y un mantenimiento correctos de la vegetación adecuada. No obstante, la reutilización de la capa superior del suelo plantea con frecuencia dificultades prácticas, por ejemplo a causa del impacto ecológico que supone el transporte de un material tan voluminoso en

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Es esencial limitar en lo posible el sellado del suelo y mitigar sus consecuencias negativas. Solo cuando esto no sea posible es cuando hay que considerar la adopción de medidas de «compensación».

Utilizamos aquí las comillas porque el término puede inducir a error. No quiere decir que el sellado pueda compensarse exactamente haciendo «algo en otro lugar»


muchos camiones pesados o porque las condiciones del suelo receptor no sean propicias para la reutilización de suelos excavados disponibles a nivel local. 8.2. Desellado (recuperación de suelo) Por desellado se entiende la restitución de parte de un perfil edafológico anterior retirando capas impermeables de asfalto u hormigón, por ejemplo, esponjando el suelo subyacente, extrayendo materiales extraños y reestructurando el perfil. Lo que se pretende con ello es reconstituir una conexión efectiva con el subsuelo natural. A tal fin puede resultar necesario utilizar la capa superior de suelo excavado en otro lugar para conseguir un medio radicular de mejor calidad, o utilizar materiales de sustitución. Si se procede adecuadamente, esa actuación permitirá restaurar sustancialmente funciones edáficas. El desellado como medida de compensación va ligado en ocasiones a un planteamiento más amplio que aspira a la regeneración urbana, por ejemplo eliminando edificios degradados y creando espacios verdes en zonas adecuadas. En este caso, a las obras realizadas en el centro de las ciudades se les exime de medidas de compensación para fomentar el desarrollo del centro y detener la expansión urbana. La restauración completa de las funciones de un suelo anteriormente sellado puede resultar técnicamente difícil o demasiado costosa, por lo que se considera la reutilización del lugar en aras del desarrollo del centro urbano. Esto contribuye a evitar la ocupación (y fragmentación) de suelo en otro lugar y es globalmente beneficioso desde el punto de vista de la sostenibilidad. 8.3. Ecocuentas y comercio de certificados de desarrollo El sistema de ecocuentas se basa en la determinación, mediante la atribución de ecopuntos, de los

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«costes ecológicos» de proyectos de desarrollo en los que se sella suelo. Los promotores tienen que garantizar que, en otro lugar, están realizando actividades de compensación por el mismo valor. Los ecopuntos se adquieren a agencias de compensación oficialmente autorizadas, que son responsables de su atribución y reembolso, así como de controlar el sistema. Un sistema similar de compensación consiste en el comercio de certificados de desarrollo (aún no se ha aplicado en la práctica; únicamente se hizo una simulación entre 2007 y 2009 en catorce municipalidades alemanas, véase Küpfer et al., 2010). La idea general es internalizar los costes ambientales del sellado del suelo. De ese modo se incrementan los costes de la ocupación de suelo, especialmente de los fértiles, y se activa la aplicación de todos los instrumentos posibles para reducir esa ocupación y, por ende, el sellado del suelo. 8.4. Tasa por sellado La ocupación y el sellado del suelo pueden estar sujetos al pago de una tasa a la autoridad competente en materia de medio ambiente. La cantidad que debe pagarse puede fijarse en función de la calidad del suelo consumido o del porcentaje de sellado de las obras previstas. Aunque puede considerarse que un sistema de estas características es una herramienta para limitar y no para compensar el sellado, en la actualidad las tasas suelen ser tan altas que, en la práctica, actúan como medida completamente disuasoria para no ocupar suelo. A condición de que el dinero generado se utilice a favor de proyectos de protección del medio ambiente, es legítimo considerar que este sistema puede servir como medida de compensación. Las tasas por sellado se aplican en varios países y regiones con la intención de conservar los mejores terrenos agrícolas. El nivel de las tasas, por tanto, se determina generalmente en función de categorías de fertilidad del suelo (Prokop et al., 2011).


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10. Sensibilización

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• Muchos observadores consideran que la falta de sensibilización acerca del papel del suelo en el ecosistema y en la economía, así como sobre los posibles impactos negativos de la ocupación de suelo, especialmente a medio y largo plazo y teniendo en cuenta los efectos previstos del cambio climático, es uno de los mayores obstáculos para que los usos del suelo y las políticas de ordenación del territorio sean más sostenibles. A continuación se indican algunas iniciativas y actividades de sensibilización a este respecto emprendidas o estudiadas por algunas autoridades públicas, en ocasiones en cooperación con la Alianza ELSA (European Land and Soil Alliance) y con la red europea ENSA (European Network on Soil Awareness)29.

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Campañas de comunicación sobre las funciones edáficas y los impactos de los núcleos de población30, con información a los ciudadanos que están construyendo o renovando una casa sobre materiales de pavimentación alternativos y sus ventajas e inconvenientes.

http://www.soil-alliance.org y http://www.eu-ensa.org. El Ministerio Federal alemán de medio ambiente, conservación de la naturaleza y seguridad nuclear ofrece, por ejemplo, material educativo e informativo: Flächenverbrauch und Landschaszerschneidung (http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/ flaeche_de_gesamt.pdf).

• •

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Celebración de una jornada anual de puertas abiertas en servicios públicos responsables de la ordenación del territorio para dar a conocer la importancia de esa labor y sus consecuencias (con actividades adecuadas para niños). Promoción de exposiciones itinerantes, con paneles con fotografías e información, en el centro de algunas ciudades europeas (por ejemplo, en septiembre de 2011 se celebró en Copenhague una exposición sobre la vida silvestre en Europa). Campañas para mejorar la información y los conocimientos sobre la agricultura urbana y periurbana. Seguimiento a nivel regional de la situación en cuanto a ocupación y sellado del suelo, teniendo en cuenta aspectos cualitativos, y difusión de los resultados en la prensa, la radio, la televisión, sitios web y anuarios locales para ilustrar y cuantificar el impacto de la pérdida y degradación del suelo a escala local. Visibilidad de los sistemas de drenaje (materiales permeables y zonas de retención) para, de ese modo, concienciar sobre las funciones edáficas de almacenamiento y filtrado del agua y sobre las necesidades de protección del suelo. Información especializada sobre medidas técnicas para mitigar o compensar el sellado del suelo, dirigida a responsables políticos municipales, que no siempre conocen soluciones de pavimentación alternativas; al sector de la construcción, que de ese modo puede hacer publicidad de esos materiales de pavimentación alternativos y aumentar su disponibilidad; y a asesores de construcción, que así pueden informar sobre las ventajas e inconvenientes de esos materiales alternativos. Fomento de las orientaciones sectoriales pertinentes elaboradas en el marco del sistema EMAS de gestión y auditoría medioambientales de la UE31, por ejemplo sobre turismo, construcción y administración pública. Estimación del impacto ambiental del sellado del suelo desde el punto de vista de la pérdida de servicios ecosistémicos y de vulnerabilidad al cambio climático (si es posible, cuantificados en términos financieros) e información sobre medidas rentables para afrontar esas pérdidas y adaptarse al cambio climático.

http://ec.europa.eu/environment/emas/index_en.htm.

35


• •

Participación efectiva y activa de la población en los procesos de ordenación del territorio. Las soluciones consensuadas serán más sólidas y disfrutarán del respaldo de los ciudadanos afectados, por lo que serán menos propensas a sufrir cambios (si los ciudadanos y las agrupaciones reciben una formación básica para adquirir unas habilidades mínimas, estarán mejor preparados para participar en debates de planificación).

(o equivalentes) para futuros profesionales, como arquitectos, ingenieros y urbanistas. En el caso de la enseñanza secundaria, un ejemplo lo constituye el material educativo sobre usos del suelo y efectos ambientales resultado del proyecto CircUse (Circular Flow Land Use Management)32 realizado a través del Programa para Europa Central, cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional.

Apoyo a proyectos de investigación y divulgación de sus resultados, como se hizo con las medidas de sensibilización del proyectos URBAN SMS de Interreg (Wolff et al., 2011). Incorporación de nociones de ordenación territorial, de cuestiones relativas al territorio y de aspectos sobre suelo en los programas de estudios, reforzándolas en los cursos universitarios

36

32

http://www.circuse.eu/, véase la sección «Project results». Disponible actualmente en alemán, checo, eslovaco, inglés, italiano y polaco.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo COM(2009) 378: Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la aplicación y eficacia de la Directiva EIA (Directiva 85/337/ CEE del Consejo, modificada por las Directivas 97/11/ CE y 2003/35/CE). COM(2009) 490: Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Plan de Acción de Movilidad Urbana. COM(2011) 571: Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos. COM(2011) 612: Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo de Cohesión y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1084/2006. COM(2011) 614: Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre disposiciones específicas relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al objetivo de «inversión en crecimiento y empleo» y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1080/2006. COM(2012) 93: Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas contables y los planes de acción aplicables a las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes de las actividades enmarcadas en el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura. SEC(2010) 360. Cohesion policy: Strategic report 2010 on the implementation of the programmes 2007-2013. SEC(2011) 92. Regional Policy contributing to sustainable growth in Europe 2020.

Legislación: Directiva EAE: Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO L 197 de 21.7.2001, p. 30). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri =OJ:L:2001:197:0030:0037:ES:PDF Directiva EIA: Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175 de 5.7.1985, p. 40), en su versión modificada (véase la versión consolidada en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/%20LexUriServ. do?uri=CONSLEG: 1985L0337:20090625:ES:PDF) Directiva de Nitratos: Directiva 91/676/CEE del Consejo, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, modificada por los Reglamentos (CE) nº 1882/2003 y (CE) nº 1137/2008 (DO L 375 de 31.12.1991, p. 1) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri =OJ:L:1991:375:0001:0008:ES:PDF Reglamento EMAS: Reglamento (CE) nº 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) nº 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión (DO L 342 de 22.12.2009, p. 1). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri =OJ:L:2009:342:0001:0045:ES:PDF Reglamento FEDER: Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri =OJ:L:2006:210:0001:0001:ES:PDF

39


Anexo 1 - Definiciones Antiguos terrenos industriales. Viejos solares industriales o comerciales degradados e infrautilizados, o incluso abandonados, que pueden tener problemas de contaminación reales o percibidos. Se encuentran sobre todo en zonas urbanas de regiones en las que en el pasado había prósperas industrias pesadas, ahora cerradas. Para darles un uso provechoso y preservar así valiosos terrenos vírgenes se precisa, en general, una intervención coordinada por parte de los propietarios, las autoridades locales y las personas que viven en las inmediaciones. Infraestructura verde33. Red de espacios verdes y otros elementos del medio ambiente de gran calidad (véase la figura 1). Está compuesta por espacios naturales y elementos artificiales, rurales y urbanos, tales como espacios verdes de ciudades, zonas reforestadas, puentes verdes, tejados verdes, ecoductos que permiten atravesar barreras lineales, carreteras y corredores, parques, llanuras aluviales restauradas, tierras agrícolas de gran valor natural, etc. La

33

Para más información, véase http://ec.europa.eu/ environment/nature/ecosystems/index_en.htm

Figura 1: Ilustración del concepto de infraestructura verde (fuente: Comisión Europea)

infraestructura verde se basa en el principio de que, si se establecen las prioridades correctas, una misma superficie de terrenos puede ofrecer múltiples beneficios. La consolidación de la infraestructura verde permitirá mantener o crear elementos paisajísticos de gran valor y garantizará que los ecosistemas puedan prestar sus servicios. En medio urbano, esto se traduce en la práctica en la oferta de un número suficiente de espacios abiertos (es decir, zonas sin sellar) de las dimensiones adecuadas a lo largo de una amplia superficie que conecta estructuras de hábitats (vegetación variada, estanques y un suelo abierto y sin contaminar) y permite la creación de redes de hábitats y de nichos ecológicos. Ocupación de suelo. Concepto que también se denomina «consumo de suelo». Describe un aumento de los núcleos de población a lo largo del tiempo. Ese proceso incluye el desarrollo de asentamientos dispersos en zonas rurales, la extensión de ciudades en torno a un centro urbano (en particular, la expansión urbana) y la conversión de terrenos dentro de una zona urbana (densificación). Según sean las circunstancias locales, una parte mayor o menor de la ocupación de suelo derivará en sellado.

O

CO

2

17° 2

20°

40


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

Zonas periurbanas. El espacio en torno a zonas urbanas que invade el paisaje rural (superficie entre núcleos urbanos) y su área de influencia; las zonas periurbanas más grandes pueden englobar a pueblos dentro de una aglomeración urbana. Núcleo de población. En ocasiones se denomina «suelo artificial». Comprende la superficie de terreno utilizada para viviendas, con fines industriales y comerciales, infraestructuras sanitarias, educativas y asistenciales, redes ferroviarias y viarias, espacios recreativos (parques e instalaciones deportivas), etc. (véase la figura 2). En ordenación territorial, suele corresponder a todos los usos del suelo fuera de la agricultura, las zonas seminaturales, la silvicultura y las masas de agua. Sellado del suelo. La cubierta permanente de una superficie de terreno y su suelo con material impermeable artificial (por ejemplo, hormigón y asfalto), en particular mediante la construcción de edificios y carreteras. Como se muestra en la figura 2, solo está sellada parte del terreno de un núcleo de población, pues los jardines, parques y otros espacios verdes no están cubiertos con una superficie impermeable.

Calidad del suelo. Capacidad del suelo para prestar servicios ecosistémicos y sociales cuando puede desempeñar sus funciones y responder a influencias externas (Tóth et al., 2007). Esto depende enormemente de propiedades del suelo tales como la textura, el contenido de materia orgánica y el pH, así como el contenido de contaminantes y la salinidad. En algunos países se utilizan indicadores integrados de calidad del suelo, casi todos ellos relacionados con la función productiva de los terrenos agrícolas (por ejemplo, en Eslovaquia se aplican nueve grados de calidad); no obstante, los suelos más productivos se caracterizan también por altos valores de retención, biodiversidad o potencial de inactivación de contaminantes. Expansión urbana. Desarrollo urbano incremental en zonas rurales y suburbanas fuera del centro, caracterizado por una combinación de usos del suelo de baja densidad en la franja urbana y acompañado con frecuencia por una ausencia de rehabilitación o aprovechamiento de terrenos en el centro. Aun con planificación, el desarrollo urbano fuera de las lindes de una ciudad tiene como consecuencia la ocupación y el sellado del suelo, pero en general provoca una carga medioambiental menor.

41

Figura 2: Visualización de los conceptos «núcleo de población» y «sellado del suelo» La imagen de la izquierda es un ejemplo de modelo suburbano, con viviendas, jardines, vías de acceso y patios. Este modelo corresponde al concepto de núcleo de población. La imagen de la derecha muestra, en negro, la zona sellada de ese mismo núcleo de población; en este caso ocupa alrededor del 60 % de la superficie. (fuente: Prokop et al., 2011)


Anexo 2 - Ocupación y sellado del suelo en la UE A partir de los datos publicados por la Agencia Europea de Medio Ambiente en el marco de Corine Land Cover34 (CLC) respecto a los años 1990, 2000 y 2006, Prokop et al. (2011) calcula que la ocupación de suelo detectada entre 1990 y 2000 en la UE correspondió a aproximadamente 1 000 km2 cada año (una superficie mayor que la de la ciudad de Berlín) o a 275 hectáreas al día, y los núcleos

34

http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover.

Figura 3: Ocupación de suelo por unidad administrativa (2000-2006) (fuente: Prokop et al., 2011)

42

de población aumentaron en alrededor de un 6 %. Entre 2000 y 2006, el ritmo de ocupación disminuyó ligeramente para situarse en 920 km2 al año (252 hectáreas al día), mientras que la superficie total urbanizada se incrementó en un 3 % más (véase la figura 3). Esto equivale a un aumento de prácticamente el 9 % entre 1990 y 2006 (de 176 000 km2 a 191 200 km2). En cuanto a la exactitud de los datos de CLC (que, en la actualidad, constituyen la única serie disponible


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

Figura 4: Superficie de suelo sellado en 2006 (fuente: Prokop et al., 2011)

Según CLC, la superficie artificial en Alemania asciende a alrededor de 28 000 km2, mientras que el registro nacional da una cifra de 44 000 km2, aproximadamente. En el caso de las estructuras lineales (principalmente la red de carreteras), la diferencia es aún mayor. CLC detecta únicamente 764 km2 de infraestructuras de tráfico, frente a los 17 118 km2 que recoge el registro nacional (Einig et al., 2009). En Italia, CLC muestra una ocupación de suelo anual de alrededor de 81 km2 durante el período 2000-2006, mientras que, según otras estimaciones, la cifra es tres veces mayor (mapas de alta resolución a escala 1:25 000 indican una ocupación de suelo anual en ese mismo período de 67 km2, solo en Lombardía y Emilia Romaña. Un estudio de ISPRA confirma esa hipótesis; véase http:// annuario.isprambiente.it/ capitoli/Ver_8/versione_ integrale/09_Geosfera. pdf, p. 86).

de datos espaciales homogéneos a nivel de la UE, aparte de LUCAS35), hay que insistir en que no están suficientemente recogidos los cambios en los usos del suelo que afectan a pequeños núcleos de población, e incluso a núcleos más grandes pero dispersos, ni la mayor parte de las estructuras lineales, como las redes de carreteras y otras infraestructuras de transporte36. En realidad, pues, la ocupación de suelo es mucho mayor que lo que se percibe a través de

35

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tatistics_explained/index. php/LUCAS_—_a_multi-purpose_land_use_survey. 36 La unidad cartográfica mínima (objeto de menor tamaño reconocible) de CLC es 25 ha. Para poder realizar un seguimiento de los cambios en los usos del suelo se requiere una unidad cartográfica mínima de 5 ha.

los datos presentados en la presente sección, y las cifras han de considerarse estimaciones prudentes. Los núcleos de población ocupaban el 4,1% del territorio de la UE (176000 km²) en 1990, el 4,3% (186000 km²), en 2000, y el 4,4% (192000 km²) en 2006. En 2006, la superficie media urbanizada por ciudadano de la UE fue de aproximadamente 390 m2, lo que supone 15 m2 más (un 3,8 %) que en 1990. La superficie total de suelo sellado en 2006 se estima ascendió a 100 000 km2 o al 2,3 % del territorio de la UE, con una media de 200 m2 por ciudadano. Los Estados miembros donde el porcentaje de superficie sellada es mayor (superior al 5 % del

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Figura 5: Densidad de población por regiones NUTS 3 en 2008 (fuente: Eurostat37).

* Densidad de población es la relación que se obtiene de dividir la población media anual de un país por su superficie de tierras. Por superficie de tierras se entiende la superficie total de un país, salvo la superficie de las aguas interiores. Bulgaria, Dinamarca, Francia, Chipre, Polonia y Portugal: se ha utilizado la superficie total en lugar de la superficie de tierras; Polonia: regiones NUTS 2; Reino Unido: 2007.

territorio nacional) son Malta, los Países Bajos, Bélgica, Alemania y Luxemburgo (véase la figura 4). También se observan porcentajes elevados de sellado en toda la UE, en particular en las principales aglomeraciones urbanas y en la mayor parte del litoral mediterráneo, donde este fenómeno aumentó en un 10 % solo en la década de los 90.37

demográfico son heterogéneas en Europa, pero, en general, las tasas de ocupación de suelo son superiores al aumento de población («ocupación de suelo disociada»). Como se indica en la figura 6, en algunas partes de la UE la población ha aumentado notablemente en los últimos años, mientras que otras zonas se han despoblado.

La densidad media de población de la UE asciende a 112 habitantes por km2, cifra relativamente alta en comparación con otras partes del mundo (Australia: 3, Rusia: 8, Brasil: 22, Estados Unidos: 32)38. No obstante, como se observa en la figura 5, la densidad de población varía mucho entre Estados miembros y entre regiones, situándose entre los 16 habitantes por km2 de Finlandia a más de 1 200 habitantes por km2 de Malta.

Aproximadamente el 75 % de la población europea vive hoy en zonas urbanas, y se calcula que de aquí a 2020 esa cifra se situará en el 80 % (AEMA, 2010c). En siete Estados miembros, la proporción podría superar el 90 %. Desde mediados de los cincuenta, la superficie total de ciudades ha aumentado en la UE en un 78 %, mientras que la población solo ha crecido en un 33 % (AEMA, 2006). En la actualidad, las zonas europeas clasificadas como «periurbanas» tienen la misma cantidad de terrenos edificados que las zonas urbanas, pero su densidad de población es la mitad (Piorr et al., 2011).

Las relaciones entre ocupación de suelo y crecimiento

37

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index. php/Population_change_at_regional_level. 38 http://www.worldatlas.com/aatlas/populations/ctypopls.htm.

44

Los suelos más valiosos, capaces de realizar numerosas funciones, no están suficientemente protegidos contra la ocupación y el sellado del suelo, aunque en


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo Figura 6: Crecimiento demográfico medio anual por regiones NUTS 2 (20042008) (fuente: Eurostat39).

* Bélgica y Reino Unido: media de 2004 a 2008; Dinamarca: media de 2007 y 2008; Turquía: 2008.

muchos casos no exista un conflicto real entre protección del suelo y desarrollo económico de las ciudades. La protección de esos suelos de gran valor en el interior de zonas de urbanización reciente tendrá un efecto considerable sobre la calidad de vida y el medio ambiente, no solo en zonas39intensamente urbanizadas que ya han perdido su carácter agrario, sino, fundamentalmente, en zonas suburbanas recién creadas40.

la tierra y los usos de terrenos urbanos, compilados a partir de imágenes de satélite y fuentes de datos secundarias. El lanzamiento del Atlas corrió a cargo de tres departamentos de la Comisión (la Dirección General de Política Regional, la Dirección General de Empresa y la Oficina GMES), y disfruta del apoyo de la Agencia Espacial Europea.

La conclusión metodológica que se desprende de los datos sobre sellado del suelo es que este problema podría solucionarse con más eficacia si se evaluaran mejor la situación y las tendencias, utilizando distintos datos de series temporales, con una mayor resolución y obtenidos de muestras estadísticamente representativas (por ejemplo, datos de LUCAS), disponibles también a nivel local (planteamiento in situ). Ya se está procediendo así con más de 350 ciudades europeas en el Urban Atlas41, que proporciona datos georreferenciados detallados sobre la ocupación de

39

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/GISCO/ yearbook2010/0102EN.pdf. 40 http://www.urban-sms.eu. 41 http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/urban-atlas.

45


Anexo 3 - Políticas y legislación de la UE

Pese a que las competencias de la UE son limitadas en cuanto a la reglamentación directa de la ordenación del territorio, algunas de sus políticas e instrumentos legislativos tienen repercusiones sobre la ocupación y, por ende, sobre el sellado del suelo. La Agenda Territorial de la Unión Europea42 insiste en la necesidad de una cohesión territorial y señala que uno de los problemas más graves es «la sobreexplotación de los recursos ecológicos y culturales y la pérdida de biodiversidad, en particular debido a la urbanización creciente, mientras las zonas remotas se enfrentan a la despoblación». El objetivo de la Política de Cohesión es reforzar la cohesión económica y social en la UE corrigiendo los desequilibrios entre sus regiones. Con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional43 (FEDER) se financian, entre otras cosas, infraestructuras relacionadas, en particular, con la investigación y la innovación, las telecomunicaciones, el medio ambiente, la energía y el transporte. Esa financiación podría haber contribuido, hasta cierto punto, a la intensificación del sellado del suelo en algunos Estados miembros. El artículo 8 del

42

«Agenda Territorial de la Unión Europea - Hacia una Europa de regiones diversas más competitiva y sostenible», adoptada con motivo de la reunión informal de ministros sobre Desarrollo Urbano y Cohesión Territorial, Leipzig, 24 y 25 de mayo de 2007. 43 Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999.

46

Reglamento FEDER prevé la concesión de ayudas a proyectos de desarrollo urbano sostenible, en particular la recuperación de zonas industriales abandonadas y degradadas y la regeneración del centro de ciudades, que pueden servir para limitar la explotación de terrenos vírgenes y la expansión de núcleos de población en zonas periurbanas. La Política de Cohesión y las Redes Transeuropeas de Transporte (TEN-T) financian el desarrollo de infraestructuras de transporte. Entre 1990 y 2005 se construyeron en la UE alrededor de 10 000 km de autopistas, y entre 2007 y 2013 se financiaron 12 000 km, con 20 000 millones EUR al año para conectar nodos urbanos en nuevos Estados miembros. Como se destaca en el Plan de Acción de Movilidad Urbana44, adoptado en septiembre de 2009, es necesario aplicar al desarrollo urbano enfoques integrados que tengan en cuenta sus aspectos económico, social y medioambiental y su gobernanza. Esos enfoques integrados son necesarios no solo en el caso del desarrollo de infraestructuras y servicios de transporte, sino también en la elaboración de políticas para establecer una relación entre el transporte y la protección del medio ambiente (por ejemplo, garantizando la coherencia entre los planes de movilidad urbana sostenible y los relativos a la calidad del aire que se están preparando en cumplimiento

44

COM(2009) 490 final, http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/urban_mobility/ doc/com_2009_490_5_action_plan_on_urban_mobility.pdf


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo de la legislación aplicable de la UE), unos entornos saludables, la planificación de los usos del suelo, la vivienda, los aspectos sociales de la accesibilidad y la movilidad y la política industrial. La Política Agrícola Común es, quizás, la política de la UE que más afecta a los usos del suelo. De hecho, uno de sus mandatos originales era garantizar la autosuficiencia en la UE y prevenir el abandono de las tierras agrícolas aumentando los ingresos de los agricultores. Contiene medidas que pretenden, explícitamente, evitar algunos tipos de cambios en los usos del suelo (principalmente, medidas para proteger los prados permanentes e impedir la pérdida de pastos extensivos), pero depende, en gran medida, de las fuerzas del mercado y los precios del suelo para terrenos agrarios. La propuesta de la Comisión de una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas contables y los planes de acción aplicables a las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes de las actividades enmarcadas en el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (LULUCF) [COM(2012) 93] prevé una serie de normas sobre cómo deberían los Estados miembros consignar en sus cuentas, en relación con sus esfuerzos de mitigación del cambio climático, la conversión de terrenos forestales y agrarios, entre otras cosas. Además, los Estados miembros pueden decidir incluir también las turberas. Esa decisión, que consolida e impulsa normas y modalidades acordadas a nivel

internacional, tendrá como consecuencia la obtención de datos sólidos y constantes sobre conversión de terrenos, aunque centrados en las emisiones de carbono. Por otra parte, los Estados miembros tendrán que contabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes de la extracción de la capa superior del suelo. Cuando se haya acordado un compromiso de reducción en relación con el sector LULUCF, la extracción de esa capa superior se considerará un «coste» para los Estados miembros, ya que las emisiones tendrán que deducirse en otra parte del mismo sector. La Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental (Directiva EIA) y la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica (Directiva EAE) exigen una evaluación de las repercusiones ambientales de proyectos (EIA) y de planes y programas (EAE), en particular con objeto de determinar las medidas que deben tomarse para evitar, mitigar y compensar los impactos negativos. Gracias a esas Directivas, se tienen más en cuenta los aspectos medioambientales a la hora de planificar y ejecutar proyectos, planes y programas en los Estados miembros, la planificación se realiza de una manera más sistemática y transparente, y se refuerza la participación y la consulta de todas las partes interesadas (ciudadanos, ONG, asociaciones, autoridades nacionales a todos los niveles y autoridades de Estados miembros vecinos). La Comisión considera [COM(2009) 378] que el efecto de ambas Directivas podría ser aún más positivo si se mejoraran las orientaciones sobre la evaluación de los efectos del cambio climático y la biodiversidad, se encontraran alternativas y se perfeccionaran los datos. Se ha anunciado que en 2012 va a revisarse la Directiva EIA. También se ha previsto la revisión a corto plazo de la Directiva EAE. Esa Directiva sería más efectiva si se aplicara también a políticas o a planes y programas voluntarios. Para destacar la necesidad de un uso sostenible y eficiente de los recursos edáficos, y teniendo en cuenta la situación demográfica y regional y el gran potencial de aprovechamiento de los centros urbanos, la Comisión, en la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos [COM(2011) 571], ha hecho un llamamiento para que, de aquí a 2020, las políticas de la UE tengan en cuenta su impacto directo e indirecto en los usos del suelo en la UE, así como para realizar el objetivo de detener la ocupación neta de suelo (ocupación cero) para 2050. Por último, la Comisión financia, dentro del Séptimo Programa Marco de Investigación, proyectos de investigación sobre sostenibilidad de los edificios, por ejemplo SuPerBuildings y OPEN HOUSE45.

45

http://cic.vtt.fi/superbuildings/node/2 y http://www.openhouse-fp7.eu/.

47


Anexo 4 - Información técnica sobre los impactos del sellado del suelo

1. Introducción El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo porque reduce muchos de los servicios que este presta.

El sellado del suelo consiste en cubrir una superficie de terreno con material impermeable artificial para levantar los cimientos de viviendas, edificios industriales o comerciales, infraestructuras de transporte, etc. Aunque puede tener efectos beneficiosos, como impedir la contaminación de las aguas subterráneas y el (sub)suelo al posibilitar la escorrentía controlada de agua contaminada procedente de carreteras y zonas polucionadas, en la mayoría de los casos hay razones de peso para reprochar al sellado su impacto ambiental, ya que la «función de sujeción» que realiza el suelo es solo una entre muchas otras46. Los suelos realizan una amplia gama de funciones 46

En la propuesta de Directiva Marco del Suelo [COM(2006) 232] se destacan las siguientes funciones ambientales, económicas, sociales, científicas y culturales del suelo: a) producción de alimentos y biomasa, incluyendo la agricultura y la silvicultura; b) almacenamiento, filtrado y transformación de nutrientes, sustancias y agua, así como reconstitución de acuíferos subterráneos; c) base de vida y de biodiversidad, como hábitats, especies y genes; d) entorno físico y cultural para las personas y las actividades humanas; e) fuente de materias primas; f) depósito de carbono; g) archivo del patrimonio geológico, geomorfológico y arqueológico.

48

ecosistémicas vitales, desempeñan un papel crucial en la producción de alimentos y materias renovables, como la madera, ofrecen hábitats para la biodiversidad que vive sobre y bajo la superficie, filtran y moderan el flujo de agua hacia los acuíferos, eliminan contaminantes y reducen la frecuencia y el riesgo de inundaciones y sequías; pueden contribuir a regular el microclima en entornos urbanos compactos, especialmente cuando actúan como soporte para la vegetación; y también pueden realizar funciones estéticas a través del paisaje. Las tierras agrícolas prestan, además, servicios ecológicos a las ciudades, en particular el reciclado de productos (compost, por ejemplo) y residuos urbanos (lodos de depuración). El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo porque reduce muchos de los servicios que este presta. Es práctica habitual retirar la capa superficial de la cubierta vegetal, que es la que proporciona la mayoría de los servicios ecosistémicos del suelo, y construir en el subsuelo o en la roca subyacente cimientos sólidos sobre los que estribe el edificio o la infraestructura. De ese modo, el suelo queda aislado de la atmósfera y se impide la infiltración del agua de lluvia y el intercambio de gases entre el suelo y el aire. Dependiendo de la textura del suelo (composición relativa de partículas de arena, limo y arcilla) y del grado de compactación y pérdida de estructura, el movimiento lateral y hacia abajo del agua y los gases también puede verse obstaculizado considerablemente o, incluso, totalmente.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo Aunque una buena práctica sería almacenar la capa superior del suelo extraída para reutilizarla en otro lugar, es algo que no siempre se hace, por ejemplo por dificultades logísticas para su distribución. Por consiguiente, el sellado del suelo se traduce en un auténtico consumo de suelo. Esto es extremadamente preocupante, ya que el proceso de formación del suelo es sumamente lento y se tardan siglos en crear un simple centímetro. El sellado tiene efectos directos e indirectos. Por ejemplo, uno de los efectos directos de un proyecto de construcción de carreteras es su impacto sobre la biodiversidad, y una de las consecuencias indirectas es la consiguiente fragmentación de hábitats, así como el fomento de obras para completar esas infraestructuras. Otro ejemplo lo constituye el sellado de terrenos agrícolas alrededor de zonas urbanas, que puede reducir la absorción de agua (efecto directo) y ejercer una presión más fuerte sobre el resto del espacio rural para la producción de alimentos (efecto indirecto).

2. Impactos sobre el agua El sellado del suelo puede ejercer una presión enorme sobre los recursos hídricos y provocar cambios en el estado medioambiental de las cuencas fluviales, que pueden afectar a los ecosistemas y a los servicios que prestan relacionados con el agua. Muchas ciudades europeas ya sufren con periodicidad períodos de escasez de agua, y ese problema va a agravarse con el calentamiento global. Además, la disminución del número de humedales, sumideros naturales y suelos no sellados, en combinación con la expansión de las ciudades a lo largo de antiguos lechos marítimos o fluviales, o el establecimiento de núcleos de población a lo largo del litoral o de márgenes de ríos, agrava enormemente el riesgo de inundaciones a medida que se intensifica el cambio climático (DG REGIO, 2011).

En las secciones que siguen a continuación se describen algunos de los principales impactos del sellado del suelo.

La capacidad de almacenamiento de agua por un suelo depende de toda una serie de factores, como su textura, estructura, profundidad y contenido de materia orgánica. Un suelo que funcione perfectamente puede almacenar hasta 3 750 toneladas de agua por hectárea o casi 400 mm de precipitación (en otras palabras, un metro cúbico de suelo poroso

40% Evapotranspiración

38% Evapotranspiración

20% Escorrentía

10% Escorrentía

25% Infiltración superficial

25% Infiltración profunda

21% Infiltración superficial

21% Infiltración profunda

Cubierta vegetal natural

10-20% Superficie impermeable

35% Evapotranspiración

30% Evapotranspiración

30% Escorrentía

20% Infiltración superficial

55% Escorrentía

15% Infiltración profunda

35-50% Superficie impermeable

10% Infiltración superficial

5% Infiltración profunda

75-100% Superficie impermeable

49

Figura 7: Diagrama de la influencia de la ocupación del suelo sobre el ciclo hidrológico (fuente : http://www.coastal. ca.gov/nps/watercyclefacts.pdf)


puede contener entre 100 y 300 litros de agua47). El sellado reduce la cantidad de agua de lluvia que el suelo puede absorber y, en casos extremos, puede impedir totalmente esa absorción. Esto puede tener efectos directos sobre el ciclo hidrológico, y también algunos efectos indirectos sobre el microclima porque afecta a la temperatura, la humedad y la estabilidad del suelo por los riesgos que plantean los corrimientos de tierras, etc. Los tres impactos directos más importantes que tiene sobre el agua un sellado creciente del suelo son la reducción del índice de infiltración del agua (aguas someras y profundas) cuando disminuye considerablemente la superficie de espacios abiertos, una mayor velocidad de infiltración en pendientes, lo que intensifica la escorrentía (algo que puede repercutir en las inundaciones y la contaminación de las aguas de superficie), y una evapotranspiración menor, que puede tener un efecto refrigerante en zonas edificadas. 2.1. Índice de infiltración La textura del suelo es, en general, la variable que más afecta al índice de infiltración y a la capacidad de retención de agua del suelo. Los suelos muy arcillosos tienen una capacidad de retención mayor, pero un índice de infiltración más bajo, que los suelos arenosos, donde el drenaje es mejor. También son importantes la estructura y el contenido de materia orgánica del suelo (la materia orgánica tiene una capacidad de retención del agua muy alta), además de la mesofauna, especialmente las lombrices de tierra. Se ha señalado que para mantener unos índices

47

http://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htm.

50

adecuados de infiltración superficial se requiere un porcentaje de espacio abierto equivalente al 50 % de la superficie pavimentada (TCB, 2010), aunque eso dependerá de la naturaleza del suelo, la intensidad de las precipitaciones y la aplicación de otras medidas de mitigación. El sellado del suelo no solo tiene un fuerte impacto sobre el índice de infiltración del agua, sino que también afecta a la calidad de las aguas subterráneas (véase la sección 7 sobre la capacidad de filtrado y amortiguación). La infiltración de las aguas pluviales en el suelo puede alargar considerablemente el tiempo que estas tardan en llegar a los ríos, reduciendo así el volumen del caudal máximo y, por ende, el riesgo de inundación (mitigación de inundaciones por el paisaje). La vegetación puede aprovechar la mayor parte del agua contenida en el suelo, lo que reduce la incidencia de sequías, con lo que se evita la necesidad de riego y disminuyen los problemas de salinización de tierras agrarias. Además, al aumentar la infiltración de agua se reduce la dependencia de instalaciones artificiales de almacenamiento (depósitos, por ejemplo) para hacer frente a precipitaciones excepcionales y se mejora la calidad del agua. De ese modo, la capacidad del suelo (y de la vegetación que crece sobre él) para retener agua se aprovecha temporalmente como capacidad de captación. Gracias a la capacidad de retención de un suelo sano, no compactado y bien estructurado, se requerirán menos instalaciones de almacenamiento (o ninguna en absoluto) y, por ende, menos espacio y menos inversiones para construirlas. Además de efectos directos, el sellado del suelo puede tener efectos indirectos sobre el ciclo del agua en entorno urbano. El crecimiento demográfico y la concentración de habitantes en las ciudades hacen que aumente la demanda de agua, lo que ejerce presión sobre los suministros. Mientras que en las zonas urbanizadas hay una demanda de agua enorme, la necesidad de colectar todo el agua de lluvia y canalizarla lo más rápidamente posible hacia las redes de alcantarillado para evitar o salvar problemas de inundación debido a la insuficiencia de zonas de retención impide la recarga de agua subterránea. Los acuíferos que se encuentran en las proximidades de algunas zonas urbanas están especialmente sometidos a la presión de una gran demanda de agua dulce y de una capacidad de recarga reducida. Cuando la demanda de agua en zonas urbanas es superior al agua disponible, las ciudades tienen que transportar agua desde regiones circundantes o aumentar el ritmo de extracción. Algunos acuíferos (los que contienen arcilla y limo, por ejemplo) pueden compactarse a causa de un bombeo excesivo de agua subterránea, lo que causa una subsidencia permanente. En las zonas costeras, la sobreexplotación de acuíferos por la demanda de agua potable y de regadío puede provocar la salinización de la capa freática.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

transferencia dentro del ciclo largo

precipitación ciclo corto evaporación infiltración

ciclo corto ciclo corto

escorrentía superficial

evaporación

capa freática escorrentía subsuperficial

ciclo largo

tierra

ciclo corto

océano

2.2. Escorrentía superficial Un suelo con vegetación absorbe una cantidad de lluvia mucho mayor que un suelo cubierto de material impermeable o semiimpermeable, aunque los árboles interceptan gran parte del agua que cae, que puede evaporarse antes de llegar al suelo. El exceso de agua que no es absorbida o que solo se libera lentamente a través del suelo o los acuíferos se convierte en escorrentía superficial o en charcas. En medio urbano, esa agua tiene, en general, que colectarse, canalizarse y tratarse. La escorrentía superficial puede reducirse considerablemente aumentando la cantidad de suelo abierto. Modificar su capacidad de infiltración resulta mucho más complicado, ya que depende, en gran medida, de las características del suelo, que son muy difíciles de modificar. Los tejados verdes contribuyen, hasta cierto punto, a prevenir la escorrentía superficial, aunque su capacidad de retención de agua es limitada y no puede compararse con la del suelo abierto. El sellado del suelo por la construcción de edificios (sobre todo en llanuras aluviales y zonas de retención de aguas) puede reducir la capacidad de almacenamiento de esos terrenos y aumentar el riesgo de inundaciones y de daños por ese fenómeno. El Rin, por ejemplo, uno de los ríos más caudalosos de Europa, ha perdido el 75 % de sus llanuras aluviales naturales. También en el caso del río Elba, solo queda el 14 % de las zonas inundables, mientras que, durante el período 1990-2000, las superficies urbanas expuestas a inundaciones aumentaron en 50 km2 (AEMA, 2010a). La frecuencia y gravedad cada vez

mayores de las inundaciones en esas zonas48 puede atribuirse, en parte, a la reducción de espacios abiertos (otros factores pueden ser la menor capacidad de retención de las tierras agrícolas debido a la compactación y un menor contenido de materia orgánica). Los problemas, sin embargo, no son solo regionales. Según un estudio reciente (Smith, 2010), Londres ha perdido en una década el 12 % de sus espacios verdes, que han sido sustituidos por revestimientos duros que ocupan una superficie de aproximadamente 2 600 hectáreas. Debido a ello, el agua, en lugar de ser absorbida por el suelo, llega en cantidades excesivas a las redes de alcantarillado y drenaje, lo que potencia el efecto de isla térmica. La calidad de las aguas superficiales (en particular ríos y lagos) puede verse afectada por escorrentías contaminadas. Cuando el agua de lluvia se infiltra en el suelo (especialmente si es arcilloso), algunos de los contaminantes que transporta quedan retenidos en él y otros se descomponen por la acción de microorganismos edáficos. Eso permite reducir la cantidad y el tipo de contaminantes que pasan a las aguas subterráneas y superficiales. El suelo no puede filtrar grandes volúmenes de agua de lluvia contaminada, que acaba contaminando ríos, lagos y hábitats acuáticos y propicia inundaciones aguas abajo. Esta situación está siendo cada vez más problemática en amplios espacios de suelo sellado que pueden provocar una concentración de contaminantes en el agua. 48

Por ejemplo, los costes de las inundaciones que tuvieron lugar en Inglaterra durante el verano de 2007, declaradas catástrofe nacional, se calcula ascendieron a más de 3 200 millones de libras esterlinas (http://www.environmentagency.gov.uk/research/library/publications/33875.aspx).

51

Figura 8: El sellado del suelo y los cambios en los usos del suelo afectan a los ciclos hidrológicos (fuente: Kravcík et al., 2007).


Cabe citar el ejemplo de las inundaciones del río Elba en el año 2002, que arrastraron dioxinas, PCB y mercurio desde zonas de almacenamiento industrial hasta las llanuras aluviales en unos niveles superiores a los límites establecidos en Alemania (AEMA, 2010b). 2.3. Evapotranspiración Las precipitaciones se producen dentro de ciclos hidrológicos largos o cortos. En un ciclo largo, el intercambio de agua tiene lugar entre el océano y el continente; el ciclo es corto cuando el agua circula solo sobre la tierra (o sobre el mar). Cuando se intensifica la escorrentía de agua de lluvia y se reduce la infiltración por el sellado o cambios en los usos del suelo (deforestación, por ejemplo), el ciclo hidrológico corto pierde sus fuentes (véase la figura 8). Parte de esas aguas se suma al ciclo hidrológico largo, frecuentemente con consecuencias indeseadas, ya que un volumen considerable del agua de lluvia que cae sobre la tierra procede del ciclo corto. Unas pautas de precipitación fiables sobre la tierra dependen de una evapotranspiración suficiente, la liberación combinada de agua de la transpiración del suelo (Kravcík et al., 2007). La pérdida de superficie de evaporación y de cubierta vegetal que provoca el sellado del suelo puede, así, contribuir al cambio de las condiciones meteorológicas locales y convertirse en un problema gravísimo en climas áridos como la región mediterránea. 3. Impactos sobre la biodiversidad El suelo realiza muchas de sus principales funciones gracias a las plantas, animales y microbios que viven en él. Una cucharadita de tierra de jardín puede contener miles de especies, millones de individuos y cientos de metros de redes de hongos. Según

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estimaciones científicas, al menos una cuarta parte de las especies del planeta vive en el suelo. Solo se ha identificado una fracción de esas especies (principalmente microorganismos edáficos, pero no exclusivamente) (Turbé et al., 2010). Esos microorganismos desempeñan un papel fundamental en la descomposición de la materia orgánica del suelo, en el reciclado de nutrientes y, en último término, en el secuestro y almacenamiento de carbono. Junto con organismos más grandes, como las lombrices de tierra, pueden mejorar la estructura del suelo haciéndola más permeable al agua y los gases. Como forma extrema de uso del suelo, el sellado puede destruir o fragmentar estructuras de hábitats, zonas de alimentación, de nidificación, etc. Priva a la vida del suelo de agua, oxígeno y energía a través de la biomasa vegetal. Por otra parte, se impide el acceso a la reserva genética contenida en los microorganismos edáficos en el punto de sellado. Además de los efectos directos sobre la biota del suelo, la construcción de infraestructuras lineales para el transporte y núcleos de población importantes puede afectar a los hábitats de otros muchos organismos en zonas más amplias, lo que puede tener un impacto enorme en la biodiversidad que vive sobre el suelo. El suelo proporciona hábitat para la biodiversidad subterránea, pero también es fundamental para la supervivencia de la mayoría de las especies que viven en la superficie. Muchas especies animales dependen del suelo al menos en algunas etapas de su vida, por ejemplo durante su desarrollo (muchos insectos), para la reproducción o la nidificación o como hábitat de alimentación. La biodiversidad aumenta, en general, según la cantidad (hectáreas) y diversidad (horizontal y vertical) de vegetación sobre suelo abierto. El tipo de vegetación es muy importante (y, por ende también el tipo y


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo calidad del suelo y la disponibilidad de espacio). Los corredores entre espacios verdes también son fundamentales en el campo, en zonas urbanas y dentro de un mismo barrio: la conectividad ecológica es fundamental a escala regional, pero también local o incluso a escalas más pequeñas. Las estructuras de sellado lineal pueden actuar como una fuerte barrera adicional para la vida silvestre, interrumpiendo las vías de migración y afectando a los hábitats. Pueden resultar más dañinas que una configuración compacta con una superficie plana porque es más probable que formen un obstáculo artificial para la migración de organismos. La fragmentación del paisaje causada por estructuras lineales y por la expansión urbana puede tener otros efectos perjudiciales, por ejemplo una reducción global del tamaño y persistencia de poblaciones silvestres, cambios en el clima local y un aumento de la contaminación y el ruido por el tráfico, lo que contribuye a agravar la pérdida de biodiversidad. Según un estudio reciente (AEMA, 2011), en muchas partes de Europa la fragmentación del paisaje ya ha alcanzado unas dimensiones considerables. La proliferación de urbanizaciones e infraestructuras de transporte

agrava considerablemente el problema y, por tanto, hay que actuar ya. Es importante hacer hincapié en que los efectos sobre la biodiversidad no son solo graves en espacios protegidos, sino también cuando se realizan obras normales fuera de esas zonas. De hecho, es fundamental mantener buenas conexiones entre los espacios protegidos limitando la fragmentación de hábitats y del paisaje a diferentes escalas. Esto resulta especialmente importante porque ahora las especies raras disfrutan de una protección más estricta gracias a la red Natura 2000, pero las poblaciones de algunas especies comunes registran un retroceso, como demuestran algunos indicadores, por ejemplo el Índice de Aves Comunes49. Aunque ese declive se debe, en parte, a una intensificación agraria inadecuada, el abandono de tierras y, quizás, cambios climáticos, la ocupación y el sellado del suelo pueden ejercer también una presión considerable sobre el medio ambiente al intensificar la competencia entre

49

http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/ abundance-and-distribution-of-selected-species/ abundance-and-distribution-of-selected.

Figura 9: Ocupación diaria de suelo (en hectáreas) en terrenos agrícolas (fuente: Gardi et al., 2012)

60

50 1990-2000

Hectáreas por día

2000-2006 40

30

20

10

0 AT

BE

BG

CZ

DE

DK

EE

ES

FR

HU

IE

IT

LT

LU

MT

NL

PO

PT

RO

SI

SK

2000000

Figura 10: Pérdida de rendimiento potencial de las cosechas de trigo (en toneladas) por ocupación de suelo en terrenos agrícolas entre 1990 y 2006 (fuente: Gardi et al. 2012)

1800000 1600000

Toneladas

1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 AT BE CZ DE DK EE ES

FR GR HU

IE

IT

53

LT

LU NL PL PT RO SI

SK


Figura 11: Índice de Precios de los Alimentos (nominal y real) de la FAO.

2002-2004=100 250

210

170

Nominal Real*

130

90

50

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

* El precio real es el índice de precios nominal deflactado por el índice del valor unitario de exportación de las manufacturas del Banco Mundial.

distintos usos del suelo (naturaleza / protección de la biodiversidad, producción de alimentos / piensos / fibras y energías renovables, etc.). 4. Impactos sobre la seguridad alimentaria Tradicionalmente, los asentamientos urbanos se han venido estableciendo principalmente cerca de las zonas más fértiles. De no haber sido así, la población no habría podido, a largo plazo, sobrevivir ni crecer. Por esa razón, la expansión urbana y el sellado del suelo afectan con frecuencia a los suelos más fértiles, por ejemplo, las llanuras aluviales, lo que provoca una pérdida desproporcionada de funciones edáficas. La AEMA (2010b) calcula que, si se comparan los datos de Corine Land Cover de 1990 y de 2000, en veinte Estados miembros se observa una pérdida de 970000 hectáreas, alrededor de 10000 km2, de tierras agrícolas. En cifras absolutas, Alemania, España y Francia perdieron, cada una, entre 150000 y 200000 hectáreas. En términos relativos, los Países Bajos fue el país más afectado, ya que perdió el 2,5 % de esos terrenos, mientras que, en el caso de Alemania, ese porcentaje se situó en el 0,5 %, y en el de España y Francia, en el 0,3 %. Esas tendencias se mantuvieron en el período comprendido entre 2000 y 2006 (véase la figura 9). Según Gardi et al. (2012), en el período 1990-2006, diecinueve Estados miembros perdieron una capacidad potencial de producción agraria equivalente a un total de 6,1 millones de toneladas de trigo (véase la figura 10), el 1 % de esa capacidad potencial. Esto corresponde, aproximadamente, a más de una sexta parte de la cosecha anual de Francia, que es el mayor productor europeo de trigo50. Esta cifra no es en absoluto desdeñable, habida cuenta de la estabilización creciente de la productividad agraria y del hecho de que, para compensar la pérdida de una hectárea de suelo fértil en Europa, habría que explotar una superficie diez veces mayor en otra parte del mundo.

50

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index. php/Crop_production_statistics_at_regional _level.

54

Desde el punto de vista de la seguridad y el abastecimiento alimentarios, el sellado de terrenos agrícolas en Europa se compensa, en parte, con la transferencia de la producción a otras partes del mundo. Una mayor dependencia de las importaciones, además de las consiguientes implicaciones sociales y alimentarias de una mayor presión sobre la tierra en esas otras partes del mundo, podría poner a la UE en una situación difícil. Sobre todo porque el precio y la calidad de las importaciones dependen de la disponibilidad de suelos sanos en otro lugar. El Índice de Precios de los Alimentos de la FAO51 (véase la figura 11) pone de manifiesto una tendencia al rápido aumento de los alimentos a nivel mundial en los últimos años, que azota especialmente a los países pobres, pero que también influye en los precios europeos. Esto no quiere decir que exista necesariamente una relación directa entre el sellado del suelo en Europa y los precios mundiales de los alimentos. Lo que sí indica, sin embargo, es que la reducción del capital de suelo agrícola puede convertirse en un problema grave a medio plazo. Se puede poner en peligro la capacidad de los agricultores europeos de producir alimentos (y energía) a largo plazo. El crecimiento de la población mundial y el abandono de una economía basada en los combustibles fósiles provocarán un rápido aumento de la demanda de productos agrícolas producidos en terrenos agrícolas limitados. Otro aspecto que hay que tener en cuenta es que la conversión de terrenos agrícolas ejerce aún más presión sobre el resto de la superficie de suelo productivo, junto con otras demandas de usuarios de la tierra, por ejemplo para la producción de energías renovables (biocombustibles o instalación de paneles solares o protección de la naturaleza) y la explotación de materias primas. Eso contribuirá a elevar los precios del suelo y a consolidar la intensificación de la gestión del territorio, con sus conocidos efectos ambientales negativos.

51

http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/ foodpricesindex/es/.


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo Por último, el sellado del suelo en zonas periurbanas resulta especialmente preocupante desde el punto de vista de la seguridad alimentaria, ya que destruye formas singulares de agricultura y las explotaciones situadas sobre esos terrenos. 5. Impacto sobre el clima global El suelo realiza una función primordial en el ciclo global del carbono. La extracción de la capa superior del suelo, así como del subsuelo, durante el proceso de sellado impide que actúen como fijador natural del carbono atmosférico y es algo que influye, pues, en el ciclo del carbono y el clima. La fijación del CO2 se produce por lo general a través del crecimiento de la vegetación y de la formación de la materia orgánica del suelo. En todo el mundo, la reserva de carbono orgánico no fósil del suelo asciende a aproximadamente 1 500 000 millones de toneladas y se encuentra principalmente en el primer metro de la corteza terrestre. Los suelos contienen más carbono orgánico que la atmósfera (760 000 millones de toneladas) y la vegetación (560 000 millones de toneladas) juntas. Se calcula que el suelo captura cada año alrededor del 20 % de las emisiones de CO2 de origen antropogénico. Solo en los suelos europeos se encuentran aproximadamente entre 70 000 y 75 000 millones de toneladas de carbono orgánico (Jones et al., 2004). En promedio, una hectárea de

Cuando se cubren con material impermeable, esos suelos dejan de participar en el ciclo del carbono. En teoría, podría decirse que el aspecto positivo del sellado del suelo, pero solo desde el punto de vista del cambio climático, es que impide la emisión desde el suelo de carbono que, en la atmósfera, se convertiría en CO2, pero ese argumento resulta difícilmente sostenible. Durante las obras de construcción tiende a retirarse la mayor parte de la capa superior del suelo, que en general contiene prácticamente la mitad del carbono orgánico de un suelo mineral. El suelo así retirado pierde una proporción considerable de sus reservas de carbono orgánico debido al aumento de su mineralización y a su reutilización. Aún es peor, sin embargo, que la capa superior del suelo no se reutilice y se descomponga lentamente. En esos casos se desperdicia, en un período de tiempo relativamente corto, lo conseguido tras siglos de procesos físicos y biológicos de la naturaleza53. Además de la pérdida de capacidad de absorción del carbono del aire que provoca el sellado del suelo, esto afecta considerablemente a las reservas de carbono de la vegetación en suelo abierto. Según una investigación sobre las reservas de carbono de los ecosistemas en zonas urbanas del Reino Unido, en la ciudad de Leicester la vegetación almacena 230 000 toneladas de carbono, lo que equivale a 3,16 kg de C/m2 (Davies et al., 2011). Uno de los múltiples beneficios públicos de las superficies no pavimentadas, especialmente los espacios verdes en las ciudades, es, pues, su contribución (de forma adicional y, en algunos casos, principal) a la reducción de la huella de carbono. Así pues, cuando se consideren aspectos tales como la estructura, organización y diseño de suelo abierto, en algunos casos con vegetación, convendría incluir medidas de mitigación del cambio climático. Se calcula que las pérdidas de reservas de carbono son tres veces más importantes en una situación de expansión de zonas suburbanas que en caso de densificación de zonas urbanas (Eigenbrod et al., 2011). 6. Impacto sobre el clima y la calidad del aire en las ciudades Un suelo cubierto con vegetación contribuye a equilibrar el clima local gracias al flujo de agua desde y hacia el suelo y la vegetación. El efecto refrigerante de ambos procesos y la sombra que proporciona la

pastos sobre suelo mineral contiene 160 toneladas de carbono en los primeros 30 cm, y una hectárea de suelos de cultivo, 110 toneladas de carbono, aproximadamente52 (y esto es solo una pequeña cantidad en comparación con el carbono que fijan los suelos orgánicos, como las turberas).

52

JRC, 2011. Información elaborada a partir de la base de datos europea sobre el suelo (comunicación personal).

53

Aún no ha sido posible cuantificar la magnitud de esos efectos, pues dependen del uso que se haga después de la capa superior del suelo y del subsuelo extraídos, así como de su contenido de carbono orgánico. En cuanto al efecto de los cambios en los usos del suelo sobre el contenido de carbono orgánico del suelo, la pérdida de carbono puede ser considerable, y es algo que va a pasar en un plazo relativamente corto de tiempo, en comparación con su proceso de formación. Por ejemplo, la conversión de pastos en tierras de cultivo puede provocar en pocos años una pérdida de hasta el 40 % de carbono (Poeplau et al., 2011).

55


Cuando se sella una hectárea de suelo de buena calidad con gran capacidad de retención de agua (4 800 m3), se registra una pérdida de evapotranspiración considerable. La energía necesaria para evaporar esa cantidad de agua equivale al consumo de energía anual de aproximadamente 9 000 congeladores, es decir, alrededor de 2,5 millones de kWh. Suponiendo que el precio de la electricidad fuera de 0,2 EUR/kWh, una hectárea de suelo sellado podría causar una pérdida anual de 500 000 EUR por el incremento de las necesidades energéticas.

vegetación reducen las temperaturas extremas. La disminución de la evapotranspiración en las zonas urbanas debido a la pérdida de vegetación por el sellado del suelo y la mayor absorción de energía solar por las piedras, tejados y superficies oscuras de asfalto u hormigón son factores que, en combinación con el calor producido por los sistemas de refrigeración y aire acondicionado y por el tráfico, contribuyen a potenciar el efecto de isla térmica. Se ha medido el efecto refrigerante de varias especies de árboles sobre la temperatura del aire en Creta, y se ha observado que, bajo los árboles, la temperatura es, en promedio, 3 ºC inferior a la de un pavimento expuesto directamente a los rayos del sol cuando la temperatura ambiente se sitúa en torno a los 30 ºC. La humedad relativa, por su parte, aumenta en aproximadamente un 5 %. Ese efecto refrigerante se potencia aún más cuando hay una agrupación de unos pocos árboles. Un informe de la Agencia de Medio Ambiente de los Estados Unidos [US EPA (2008)], que se refiere a toda una serie de estudios, confirma esos efectos refrigerantes:

• • Un árbol con una copa de 10 m de diámetro evapora 400 l/día, consume 280 kWh de energía solar y tiene un efecto refrigerante de una potencia comparable a la de más de 10 aparatos de aire acondicionado.

La temperatura máxima del aire en una arboleda donde hay sombra es 5 ºC inferior a la registrada en terreno abierto. Las zonas suburbanas con árboles adultos son entre 2 y 3 ºC más frías que zonas suburbanas recientemente edificadas en las que no hay árboles. Las temperaturas sobre campos de juego con césped son entre 1 y 2 ºC inferiores a las zonas adyacentes.

Los autores de ese informe llegaron a la conclusión de que varios terrenos de pequeñas dimensiones con

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suelo abierto y vegetación contribuyen a refrigerar el entorno más que un gran terreno que ocupe la misma superficie. Una serie de cálculos demuestra que una ciudad debe contar con cierta superficie de espacios verdes que produzca ese efecto refrigerante. Los tejados verdes también producen ese efecto (aunque no proporcionan demasiada sombra). Según cálculos realizados en la ciudad de Valencia, se necesitan 10 hectáreas de vegetación para obtener un descenso de temperatura de 1 ºC; 50 hectáreas para un descenso de 2 ºC, y 200 hectáreas para que sea de 3 ºC. Para obtener una reducción de temperatura de 3 ºC, tendría que ocuparse con espacios verdes el 1,5 % de la superficie de una ciudad de unos 135 km² (Van Zoest y Melchers, 2006). El sellado de un suelo con gran capacidad de retención de agua provoca una pérdida significativa de evapotranspiración, lo que, por su parte, anula el efecto de refrigeración natural al absorber parte del calor del aire y contribuir al aumento de la temperatura en las ciudades. Así pues, una estructura urbana compacta con apenas espacios verdes consume más energía que una ciudad con zonas verdes, jardines y árboles. Un estudio reciente (Wolff et al., 2011) ha intentado valorar el efecto refrigerante del suelo abierto y la vegetación. Un diseño urbanístico deficiente puede agravar los impactos negativos del sellado sobre el clima en las ciudades, especialmente en los centros urbanos intensamente impermeabilizados. A temperaturas muy altas (olas de calor), el efecto de isla térmica del sellado del suelo puede afectar gravemente a la salud sobre todo de grupos vulnerables de la población como los enfermos crónicos y las personas mayores. Se ha calculado que la mortalidad entre la población de la UE aumentará entre un 1 % y un 4 % por cada grado en que aumente


Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

la temperatura por encima de un umbral determinado (específico para cada lugar). Se prevé que van a aumentar la frecuencia, intensidad y duración de las olas de calor (en la actualidad el peligro natural más destacado responsable de la muerte de muchas personas en Europa). Por ejemplo, se teme que en el futuro van a ser más frecuentes veranos calurosos como el de 2003. Si aumenta la calidad y cantidad de espacios verdes en zonas urbanas, especialmente arbolados, pueden reducirse las temperaturas extremas. Es cada vez más probable que en el futuro vaya a ser necesario optimizar el diseño de las zonas urbanas, incorporando parques y espacios verdes, y preservar las franjas abiertas aún sin sellar («corredores de aire fresco») para facilitar la ventilación del centro de las ciudades (Früh et al., 2011). La vegetación y, especialmente, los grandes árboles pueden realizar también una función importante de captura de partículas en suspensión y absorción de gases contaminantes. Los árboles y arbustos, en particular, pueden tener un efecto indirecto sobre la calidad del aire porque pueden influir en la velocidad y turbulencia del viento y, por ende, en las concentraciones de contaminantes a nivel local. Se calcula que un árbol captura una media de 100 g netos de polvo fino al año. Si tenemos en cuenta, además, el coste de las medidas de reducción de emisiones de polvo fino, se estima que los árboles tienen un valor económico que varía entre 40 EUR al año en el caso de los árboles situados en zonas de la ciudad con altas concentraciones de polvo fino y 2 EUR si se trata de árboles de bosques y zonas rurales (Bade, 2008). En este cálculo no se han tenido en cuenta otros beneficios, en particular para la salud, o la reducción de la huella de carbono. 7. Impacto sobre la capacidad de filtrado y amortiguación La materia orgánica y los minerales arcillosos del suelo pueden filtrar partículas y absorber muchos contaminantes solubles (por ejemplo, los contaminantes orgánicos o los metales pesados), reduciendo así su migración hacia las aguas superficiales y subterráneas. La función purificadora del suelo favorece el suministro de agua subterránea limpia y reduce la necesidad de depuración de agua potable por medios técnicos en las centrales de abastecimiento.

Una capa superior del suelo sana, con toda la vida que alberga, es un eficaz filtro percolador del agua (Turbé et al., 2010). El sellado afecta a la capacidad del suelo para reciclar los «residuos» de la naturaleza (estiércol, por ejemplo) y los lodos de depuradora, los biorresiduos y el compost que se generan a través de actividades humanas en las ciudades. En el suelo, los ciclos químico y biológico de los organismos terrestres son cerrados. La biodiversidad edáfica garantiza el reciclado de materia orgánica muerta y de las sustancias y elementos que la componen. Cuando el suelo se sella se rompe el enlace entre su capacidad «digestiva» y los residuos que genera de forma constante la actividad biológica que tiene lugar sobre la superficie gracias a la fotosíntesis. La disminución del suelo disponible, junto con la intensificación de la actividad agraria para mantener unas cantidades de producción, son factores que dificultan aún más el reciclado adecuado de residuos orgánicos y la consecución de los objetivos de la Directiva de Nitratos. Por ejemplo, en la región italiana de Emilia Romaña, la pérdida de 15 000 hectáreas de suelo agrícola entre 2003 y 2008 provocó una reducción de capacidad de carga de 45 000 cabezas de ganado vacuno y de 300 000 de ganado porcino, teniendo en cuenta la contribución máxima del nitrógeno orgánico en zonas vulnerables. 8. Impacto sobre los valores sociales y el bienestar de las personas Nadie pone en duda hoy en día que en una ciudad los espacios verdes contribuyen a la salud y el bienestar de la población. La calidad y la cantidad de sus espacios y corredores verdes son fundamentales por los beneficios sociales y ambientales que proporcionan. Además de su valor estético, son importantes para regular el agua y la temperatura, así como la biodiversidad y el clima. Por otra parte, las zonas verdes contribuyen a la calidad del aire porque ejercen un efecto positivo sobre la humedad, que mantiene a las ciudades en una condición «saludable». Por eso, un nivel excesivamente elevado de sellado del suelo, sin espacios abiertos de calidad suficiente, particularmente en zonas intensamente urbanizadas, puede

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reducir la calidad de vida y dificultar una vida social variada. Bien es cierto que, por otro lado, la existencia de unas plazas secas y limpias en la ciudad (mejor si disponen de estructuras verdes, aunque no necesariamente) resulta fundamental para las actividades sociales, la comunicación, el ocio y la diversión.

Además de su valor histórico y cultural, el paisaje tiene también una enorme importancia económica (por ejemplo, para el turismo). La transformación del espacio natural repercute sobre la calidad de vida y, con frecuencia, provoca problemas sociales, desorientación y pérdida del sentimiento de pertenencia.

El sellado y la expansión urbana contribuyen a la pérdida y degradación del paisaje, sobre todo el rural. El paisaje es una referencia para la identidad de las personas que viven rodeados por él. El Convenio Europeo del Paisaje54, firmado por prácticamente todos los países europeos, reconoce que el paisaje «es un elemento importante de la calidad de vida de las poblaciones en todas partes: en los medios urbanos y rurales, en las zonas degradadas y de gran calidad, en los espacios de reconocida belleza excepcional y en los más cotidianos», lo describe como «un elemento clave del bienestar individual y social» y afirma que «su protección, gestión y ordenación implican derechos y responsabilidades para todos».

Es evidente que existe una correlación entre un tejido urbano más denso y compacto, que reduciría la ocupación de suelo, y la necesidad de disponer de un número suficiente de espacios verdes en una ciudad, que puede conducir a aumentar esa ocupación. No obstante, ambos hechos podrían ir a la par en las ciudades donde sigue habiendo terrenos industriales abandonados. La renovación de esos lugares degradados y, quizás, contaminados, dentro de una ciudad o en sus alrededores, puede tener dos ventajas: limitar la ocupación y el sellado de suelo en zonas verdes y propiciar la creación de más parques y jardines dentro de los límites de la ciudad. La densificación de zonas urbanas no implica la creación de espacios sin atractivo y sin vida (algo que podría atribuirse con frecuencia a los barrios que se extienden por una superficie muy amplia), porque ello generaría alienación y segregación social. La densificación no debe hacerse a expensas de los parques y otros espacios abiertos sociales. Un buen planeamiento urbanístico permite garantizar las funciones tradicionales de las ciudades y conseguir que en ellas se pueda vivir, producir y lograr una integración social.

54

El Convenio Europeo del Paisaje, del Consejo de Europa, adoptado el 20 de octubre de 2000 en Florencia (Italia) promueve la protección, gestión y ordenación de los paisajes europeos y organiza la cooperación en Europa sobre estas cuestiones. Es el primer tratado internacional dedicado exclusivamente a todas las dimensiones del paisaje de Europa (http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/ heritage/Landscape/VersionsConvention/spanish.pdf).

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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

Anexo 5 - Materiales permeables Figura 12: Superficies más comunes, de más a menos permeables (fuente: Prokop et al., 2011)

Entre los materiales permeables disponibles a gran escala (véase la figura 12), cabe destacar los siguientes: 1) césped, 2) césped de grava, 3) rejillas de césped de plástico y 4) rejillas de césped de hormigón, 5) superficies de macadán, 6) pavimentos de hormigón permeables y 7) asfalto poroso. La foto número 8 ilustra uno de los pavimentos más comunes: el asfalto impermeable. El césped, pese a no ser estrictamente un material permeable, puede ser una buena alternativa a otros materiales, ya que protege la superficie del suelo al impedir la escorrentía, el polvo y el barro. Proporciona una cubierta vegetal completa, lo que propicia la creación de un microclima adecuado. En determinadas condiciones (por ejemplo, ausencia de precipitaciones, uso intensivo, mayor necesidad de mantenimiento o por razones estéticas), una solución puede ser utilizar materiales de acolchado constituidos por cortezas de árboles, residuos estructurados de plantas leñosas, etc. También puede utilizarse grava o (a pequeña escala) tarimas de madera o plástico, generalmente en terrazas de jardín. El césped de grava tiene una apariencia similar al césped convencional y puede absorber hasta el 100 % del agua de lluvia. El césped de grava es, hoy por hoy, la técnica con mejores perspectivas para aparcamientos y carreteras poco frecuentadas. Su instalación resulta en la actualidad la mitad de costosa que en el caso de las capas de asfalto convencional, y requiere poco mantenimiento. No obstante, hace falta una mano de obra cualificada. En el pasado, por culpa de malas prácticas, se conseguían superficies obstruidas y se perdía capacidad de drenaje del agua. La técnica se ha perfeccionado notablemente en los últimos años, y el césped de grava es hoy una superficie ecológica con muy buenas

perspectivas para su instalación en aparcamientos públicos. Los principales obstáculos para su éxito son actualmente la falta de experiencia por parte de los constructores y las restricciones impuestas por las autoridades responsables de la gestión de los recursos hídricos, que en muchos casos exigen que el agua de lluvia procedente de superficies de grandes dimensiones se dirija hacia una red de alcantarillado, por la posibilidad de que aguas contaminadas contaminen la capa freática. Las rejillas de césped de plástico se asemejan al césped convencional, son baratas y fáciles de instalar. Las rejillas de césped de hormigón son más estables que las de plástico y más duraderas, pero el coste de su instalación es muy superior. Las superficies de macadán son el tipo más tradicional de superficies semiimpermeables. También se conocen como caminos sin pavimentar o de grava. Los firmes de macadam se utilizan en caminos, carreteras poco frecuentadas, etc., en función de las capas de subsuelo. En comparación de las superficies de asfalto convencionales, el macadam es menos costoso, pero requiere un mantenimiento mayor y puede generar mucho polvo. Las superficies de macadam, en principio, no tienen vegetación. Los pavimentos de hormigón permeables están compuestos por adoquines con grandes oquedades o por adoquines permeables. El agua se filtra por las oquedades, entre los adoquines o a través de los mismos adoquines porosos. Los adoquines de hormigón con oquedades suelen utilizarse en zonas urbanas, en pasarelas, patios y aparcamientos muy frecuentados. Los adoquines de hormigón se instalan sobre una capa permeable de piedra triturada Figura 13: Otros tipos de superficies permeables y semipermeables

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de granulometría abierta. Las juntas se rellenan bien con humus y semillas de gramíneas, bien con piedras machacadas. Los rellenos de grava hacen que la superficie sea más lisa y son preferibles para aparcamientos en los que se utilizan carritos de la compra. Las juntas con una anchura de 3 cm son ideales para la infiltración. En los suelos con baja capacidad de infiltración, todo o parte del drenaje se dirige hacia un desagüe a través de tuberías perforadas de la subbase desde donde pueden llegar a zonas del suelo con mayor capacidad de filtración o donde pueden almacenarse temporalmente en un lecho de grava, etc. para ralentizar la percolación.

de oquedades en el asfalto poroso se sitúa, aproximadamente, entre el 15 % y el 20 %, mientras que en el asfalto convencional, es de entre el 2 % y el 3 %. Hoy por hoy, los principales obstáculos que dificultan el desarrollo de superficies permeables son los siguientes:

Superficie sin sellar

Coeficiente de escorrentía

Costes*: asfalto = 100 %

++

+++ + + ++

+++ + ++ ++

100%

+

1.0

+

0%

++

100-125%

++

++

+

+ +

0.5-0.7

+

Y

0%

++

Y

100-125%

++

Y

++

Y

+

Asfalto

0.5-0.6

+++

Y

20%

++

Y

50%

++

Y

0.5

++

Y

50%

40%

+

Asfalto poroso

75-100%

+++

Y

0.6-0.7

+++

Y

75%

+

Y

0.3-0.5

90%

+++

Adoquines permeables

50-60%

+++

Y

0.1-0.3

100%

+++

Y

+++

Y

++

Macadán

Y

<2%

++

Y

<0.1

+

Y

100%

+

Y

Limitaciones

+

Rejillas de césped (hormigón)

+++

Y

++

Y

++

Rejillas de césped (plástico)

Y

++

Y

+++ Y

++

Césped de grava

++

Césped, suelo arenoso

Formación de polvo

Prejuicios: las superficies permeables tienen la mala reputación de ser caras y problemáticas, quizás por culpa de unas malas prácticas de construcción.

Acumulación de barro

Mejora del microclima

Materiales locales

El ruido generado con asfalto poroso es mayor que en el caso de las superficies convencionales. Este problema puede solucionarse abriendo líneas de rodadura para las ruedas de los coches, lo que reducirá los niveles de ruido.

Ventajas

++

Aplicaciones

Posibilidad de drenaje intenso

Posibilidad de vegetación

Apariencia visual

Tráfico rodado

Aparcamientos para vehículos medianos

Peatones

Cuadro: Comparación entre las ventajas y limitaciones de las superficies permeables comunes y de las superficies de asfalto (fuente: Prokop et al. 2011)

Aparcamientos para vehículos pequeños

La instalación del asfalto poroso requiere las mismas técnicas que el asfalto normal. El asfalto poroso es asfalto bituminoso normal en el que los finos se han tamizado y reducido, creándose así oquedades que lo hacen muy permeable al agua. El porcentaje

Falta de conocimientos especializados, por lo que se imponen las técnicas convencionales.

No para plazas de discapacitados

• •

Incomodidad al andar

Los adoquines de hormigón permeables están compuestos por diminutas partículas compactadas. Esta estructura sólida es porosa, por lo que el agua drena directamente a través de la superficie del adoquín. Se instalan sin oquedades. La subbase inferior consiste en grava compactada de entre 15 y 30 cm de grosor, dependiendo de la intensidad de uso y de la resistencia a las heladas. De vez en cuando pueden limpiarse con agua a alta presión las oquedades obstruidas por el polvo, lo que a la larga reduciría su efectividad.

Una legislación y unos códigos de construcción restrictivos: en muchos casos, las licencias de obra o los permisos ambientales exigen que se utilicen pavimentos convencionales y que el agua de lluvia se dirija hacia la red de alcantarillado. En general, esto ocurre, por ejemplo, en el caso de grandes aparcamientos, donde se parte de la base de que la escorrentía va a estar contaminada.

Grandes necesidades de mantenimiento

* Se proporcionan costes indicativos en relación con el asfalto; en 2010, el coste medio de las capas de asfalto convencionales se situó, aproximadamente, en los 40 EUR/m2 (sin IVA), costes de instalación incluidos. Se han tenido en cuenta los costes de los materiales y la mano de obra respecto a cada tipo de superficie.

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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo

No hay, sin embargo, una única superficie permeable que pueda servir para todos los fines. Lo que sí tienen en común todas ellas es que su instalación requiere conocimientos técnicos específicos para cada emplazamiento y competencias de construcción. Deben ser objeto de mantenimiento para que puedan funcionar correctamente. Sus características merecen también unas consideraciones adicionales:

• •

Las superficies permeables pueden requerir mantenimiento, en particular la aplicación de herbicidas y similares para combatir la vegetación no deseada. Puede ser necesario adoptar medidas adicionales para evitar la contaminación de los recursos hídricos, sobre todo si la superficie permeable se sitúa sobre acuíferos importantes.

Las superficies son por lo general más rugosas que las obtenidas con materiales tradicionales, y eso puede afectar, en cierta medida, a la accesibilidad de un lugar, por ejemplo por personas discapacitadas.

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Anexo 6 - Colaboradores Agradecemos a los siguientes expertos externos su inestimable colaboración en el proceso de reflexión previo a la preparación del presente documento de trabajo, bien como participantes en las tres reuniones del Grupo de Expertos sobre Sellado del Suelo organizadas por la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea en marzo, mayo y octubre de 2011, o con aportaciones por escrito. Margarida Abreu, Associação Portuguesa de Arquitectos Paisagistas (PT), Marta Afonso, Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (PT), Ana Sofia Almeida, Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (PT), Véronique Antoni, Ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (FR), Martina Artmann, Universidad de Salzburgo (AT), Christel Baltus, Service Public de Wallonie, DG de l’Agriculture, des Ressources Naturelles et de l’Environnement (BE), Blanka Bartol, Ministerio de Medio Ambiente y Ordenación Territorial (SL), Helena Bendova, Ministerio de Medio Ambiente (CZ), Pavol Bielek, Universidad de Agricultura de Nitra (SK), Tom Coles, Defra (UK), Stefano Corticelli, Regione EmiliaRomagna, Servizio Sviluppo dell’Amministrazione digitale e Sistemi informativi geografici (IT), Bernhard Dabsch, ASFINAG Bau Management GmbH (AT), Nicola Dall’Olio, Provincia di Parma (IT), Pieter Degraeve, Vlaamse Confederatie Bouw (BE), Manuel V. Dillinger, Nachhaltige Siedlungsentwicklung, NABU (DE), Olaf Düwel, Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz (DE), Comité de Dirección de la Alianza ELSA (Board of the European Land and Soil Alliance), Markus Erhard, Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), Nicola Filippi, Regione Emilia-Romagna, Servizio Geologico, Sismico e dei Suoli (IT), Jaume Fons-Esteve, Centro Temático Europeo de Información y Análisis Espacial (ES), Stefan Gloger, Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtscha Baden-Württemberg (DE), Hermann Kirchholtes, Landeshauptstadt Stuttgart (DE), Birgit Kocher, Bundesanstalt für Straßenwesen (DE), Laura Lilla Koritár, Ministerio de Desarrollo Rural (HU), Josef Kozák, Universidad de Agricultura de Praga (CZ), Kaarina Laakso, Departamento de Planeamiento Urbanísitico de Helsinki – Sección de Planeamiento Urbanístico Estratégico (FI),

62

Frédéric Laffont, Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire (FR), Fiora Lindt, Umwelt- und Verbraucherschutzamt Umweltplanung und -vorsorge, Boden- und Grundwasserschutz, Köln (DE), Simone Marx, Administration des Services Techniques de l’Agriculture (LU), Alberto Matarán Ruiz, Universidad de Granada (ES), Michele Munafò, ISPRA – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (IT), John O’Neill, Environment Inspectorate-Department of the Environment, Community and Local Government (IE), Dace Ozola, Ministerio de Protección del Medio Ambiente y Desarrollo Regional (LV), Gundula Prokop, Agencia de Medio Ambiente (AT), Agnieszka Pyl, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (PL), Rein Raudsep, Ministerio de Medio Ambiente (EE), Leon Ravnikar, Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Alimentación, Sección de Gestión de Terrenos Agrarios (SL), Friedrich Rück, FH Osnabrück, Fakultät Agrarwissenschaen und Landschasarchitkektur (DE), Ian Rugg, Welsh Government (UK), Tom Simpson, DCLG (UK), Jaroslava Sobocká, Instituto de Investigación de Ciencias Edáficas y Protección del Suelo (SK), Tiffanie Stéphani, Asociación de Agricultores Alemanes (DE), Martine Swerts, Gobierno de Flandes, Departamento de Medio Ambiente, Naturaleza y Energía (BE), Werner Thalhammer, Ministerio Federal de Agricultura, Silvicultura, Medio Ambiente y Gestión del Agua (AT), Michel Thomas, Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FR), Giulio Tufarelli, Associazione Nazionale Bonifiche, Irrigazioni e Miglioramenti Fondiari (IT), Ingo Valentin, BUND – Amigos de la Tierra Alemania (DE), Angélica Van Der Heijden, Responsable de programa, Provincia de Flevoland (NL), Joke Van Wensem, Comité Técnico de Protección del Suelo (NL), Valentina Vasileva, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Hídricos (BG), Petra Völkl, Ministerio Federal de Agricultura, Silvicultura, Medio Ambiente y Gestión del Agua (AT), Alexei Zammit, Malta Environment and Planning Authority (MT).


Comisión Europea Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea 2012 — 62 pp. — 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-79-26211-1 doi: 10.2779/76266


KH-31-12-679-ES-C

Orientações sobre as melhores práticas para limitar, atenuar ou compensar a impermeabilização dos so  
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