Mentorer i beskæftigelsesindsatsen

Ligestilling, ligeværdighed, rehabilitering

Mentorer i beskæftigelsesindsatsen Overblik over ordningen Dette notat indeholder en kortfattet belysning af brugen af mentorordningen i beskæftigelsesindsatsen. Notatets primære kilde er en undersøgelse foretaget af analysevirksomheden M●ploy for Arbejdsmarkedsstyrelsen.1 M●ploys undersøgelse er den første samlede analyse af mentorordningen, og den baseres på data fra samtlige ca. 3.500 mentorforløb i Århus Kommune, Herning Kommune, Vejle Kommune, Nyborg Kommune, Københavns Kommune og Lyngby-Taarbæk Kommune i perioden 1. januar 2010 til 30. juni 2011. Endvidere omfatter undersøgelsen en mere dybdegående gennemgang af knap 600 sager samt interviews med medarbejdere i de seks deltagende kommuner, 40 interviews med repræsentanter fra virksomheder, mentorer og mentees samt en spørgeskemaundersøgelse blandt landets jobcentre.

Mentorordningen blev formelt en del af indsatsen over for udsatte ledige med Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats i 2003, og den blev udvidet i 2009.2 Ordningen administreres af jobcentrene.

En mentor skal have en støttende funktion med henblik på at fremme, at en borger kan opnå eller fastholde et job eller et beskæftigelsesrettet tilbud såsom virksomhedspraktik, job med løntilskud m.m. Unge under 30 år kan ligeledes få tilknyttet en mentor i forbindelse med start på ordinær uddannelse.

Mentorfunktionen skal være afgørende for det beskæftigelsesfremmende formål og gå ud over det, der forventes af en arbejdsgiver eller uddannelsesinstitution. Denne type mentorer - også kaldet sociale mentorer - varetager dermed både en social støttefunktion samt en direkte arbejdsfaglig hjælp i forbindelse med jobvaretagelse eller -fastholdelse.

Et mentorforløb kan maksimalt have en varighed på seks måneder, men der er mulighed for at bevilge flere mentorforløb til en borger.

Mentorerne Mentorrollen varetages af ansatte i jobcentrene, hos andre aktører eller i de pågældende virksomheder eller uddannelsesinstitutioner, som borgerne er tilknyttede.

Som led i udvidelsen af ordningen i 2009 blev det vedtaget, at en arbejdsgiver eller en uddannelsesinstitution kan få dækket lønomkostninger for en medarbejder, der tilknyttes som mentor. Der ydes ligeledes tilskud til mentoruddannelse af medarbejderen. Udvidelsen af ordningen har altså gjort det muligt at rekruttere mentorer i virksomhederne.

I den forbindelse kan man skelne mellem interne og eksterne mentorer: En intern mentor er medarbejder i en virksomhed, uddannelsesinstitution eller et aktiveringsprojekt i jobcentret.

En ekstern mentor er enten ansat hos en anden aktør eller i et kommunalt mentorkorps i jobcentret.

1 2

Mentorer i beskæftigelsesindsatsen, M●ploy, 2011.

LBK 415 af 24. april 2013 af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.

Rådet for Psykisk Sårbare på Arbejdsmarkedet 1

Ligestilling, ligeværdighed, rehabilitering

Hvem kan få tildelt en mentor?

De personer, der får tilknyttet en mentor, har ofte en kombination af flere forskellige problemer, herunder af fysisk og psykisk karakter. De mangler hyppigt sociale kompetencer og har svært ved at indgå i et fællesskab. De kan desuden have vanskeligt ved at tage initiativer og skabe struktur i deres hverdag. Endvidere kan der være tale om misbrugsproblemer samt sproglige og kulturelle barrierer.

Ifølge M●ploys undersøgelse er 40 pct. af de personer, der får tildelt en mentor, under 30 år. Det er en stor andel af det samlede antal unge under 30 år, der er i kontakt med jobcentrene.

57 pct. af de personer, der har fået tildelt mentorstøtte, er mænd, selv om de kun udgør 51 pct. af de borgere, der er tilknyttet jobcentrene i undersøgelsen. Det er således relativt mange mænd, der får tildelt en mentor.3 45 pct. af de personer, der får tildelt en mentor, er kategoriserede som jobklare og 47 pct. som indsatsklare. Bare 2,3 pct. af de personer, der er med i mentorordningen, er i kategorien midlertidigt passive. M●ploy vurderer på den baggrund, at der er et uudnyttet potentiale i at anvende ordningen over for sidstnævnte.4 Finansiering Ifølge Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats refunderer staten 50 pct. af kommunernes udgifter til mentorordningen, herunder mentoruddannelse. De resterende 50 pct. finansieres af statens bloktilskud til kommunerne på baggrund af deres samlede udgifter alt efter andelen og sammensætningen af ledige borgere.

Da mentorordningen er omfattet af budgetgarantien, som er en garanti, der tager højde for uforudsete udgifter forårsaget af konjunkturændringer, er kommunerne garanterede at få hele beløbet dækket, hvis der som nu er mange udgifter som følge af finanskrisen. Hermed finansierer staten kommunernes udgifter til mentorordningen under ét, hvilket giver jobcentrene et økonomisk incitament til at bruge den.

Pr. 1. januar 2011 blev reglerne for statens refusion af kommunernes forsørgelsesudgifter ændret.

Herefter er statens refusion af kommunernes forsørgelsesudgifter til borgere, der deltager i virksomhedsrettet aktivering, forhøjet fra 30 til 50 pct. Refusionen af udgifter til borgere, der deltager i andre former for aktiviteter, er fortsat 30 pct. Kommunerne fik dermed et endnu større incitament til at øge den virksomhedsrettede aktivering, for eksempel ved hjælp af mentorordningen.

Lovændring Folketinget vedtog den 4. juli 2013 et lovforslag, der blandt andet ændrer Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, herunder mentorordningen.5 Det fremgår af lovforslaget, at man fra politisk side ønsker at målrette mentorordningen til borgere, der har mest brug for tilbuddet.

3

Mentorer i beskæftigelsesindsatsen, M●ploy, 2011.

Ibid.

5 Lovforslag 223 Forslag til ændring af Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsesindsats og forskellige andre love.

4

Rådet for Psykisk Sårbare på Arbejdsmarkedet 2

Ligestilling, ligeværdighed, rehabilitering

Kommunerne kan som hidtil tilbyde mentorstøtte til alle målgrupper med henblik på at fremme, at borgerne kan opnå eller fastholde aktiviteter, tilbud, ordinær uddannelse eller ordinær ansættelse.

Lovændringen betyder dog, at der i nogle tilfælde fastsættes en øvre grænse for, hvor store beløb kommunerne kan hjemtage refusion for. Grænsen for refusion gælder blandt andet udgifter til mentorstøtte til beskæftigede, dagpengemodtagere og jobparate kontanthjælpsmodtagere.

Indførelsen af refusionsgrænsen betyder i realiteten, at budgetgarantien afskaffes, når det drejer sig om udgifter til mentorer for de mest ressourcestærke. Udgifter til mentorstøtte til borgere, der deltager i ressourceforløb, er dog undtaget fra bestemmelsen om begrænsning af refusionen og er derfor fortsat omfattet af budgetgarantien.

De nye regler betyder, at der er et økonomisk incitament til at bevilge mentorer til svagere grupper frem for jobparate og personer, der skal fastholdes i job. Hermed målrettes mentorordningen mod de svagere grupper af ledige. Samtidig er jobcentrene stadig frit stillet med hensyn til at tilbyde ordningen til alle typer ledige.

Lovændringen indebærer derudover, at borgere, der ikke er i stand til at deltage i et aktivt tilbud og derfor ikke er aktivitetsparate, har ret til et tilbud om mentorstøtte. Herved bliver mentorstøtten et tilbud efter Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, som kommunerne skal tilbyde den svageste gruppe ledige med henblik på at forbedre deres muligheder for at komme tættere på arbejdsmarkedet. Fremover skal mentorstøtten altså ikke kun tilbydes som et supplement til et andet tilbud.

En anden følge af lovændringen er, at borgere, der har været indlagt på grund af psykiske lidelser, skal tilbydes en mentor i forbindelse med udskrivelsen. Mentoren skal fungere som ”udskrivningskoordinator” samt hjælpe den pågældende person tilbage til hverdagen og i job eller uddannelse.

Desuden kan unge under 30 år, der ikke har været i kontakt med jobcentret, i fremtiden tilbydes en mentor ved overgang til ordinær uddannelse.

Lovændringen får endelig betydning for indsatte, der står over for løsladelse, fordi de nu inddrages i målgruppen, som kan få mentorstøtte.

De offentlige merudgifter som følge af lovændringen skønnes at beløbe sig til 283,5 mio. kr. i 2014 og 153,6 mio. kr. årligt fra 2015 til og med 2017. Se tabel 1.

Tabel 1.

Offentlige merudgifter til mentorordningen som følge af ændringen af Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.

Mio. kr.

2014 2015 2016 2017 Stat 141,7 76,9 76,9 76,9 Kommune 141,7 76,7 76,7 76,7 I alt 283,5 153,6 153,6 153,6 Kilde: Forslag til lov om ændring af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats fremsat den 28. maj 2013.

Øget brug af ordningen Ifølge M●ploys undersøgelse har kommunerne brugt mentorordningen i stigende grad siden udvidelsen i 2009, hvor de fik flere og mere fleksible muligheder for at anvende den. En medvirkende årsag til den øgede anvendelse af mentorordningen er stigningen i ledighedstallet som følge af finanskrisen.

Rådet for Psykisk Sårbare på Arbejdsmarkedet 3

Ligestilling, ligeværdighed, rehabilitering

M●ploy vurderer ligeledes, at det stigende antal ledige i de svagere grupper også kan forklare den øgede brug af ordningen. Mange udsatte ledige har brug for særlig støtte og en håndholdt indsats.

Her mener kommunerne, at mentorordningen er et godt og effektivt redskab. 83 pct. af jobcentrene har således tilkendegivet i undersøgelsen, at de er enige i eller meget enige i, at mentorordningen er afgørende, når det drejer sig om at opnå resultater i indsatsen for de svage målgrupper.

De attraktive økonomiske rammer i form af refusion og budgetgaranti giver ligeledes incitament til at bruge mentorordningen. Endvidere medfører den højere refusion af forsørgelsesudgifter til borgere i virksomhedsrettet aktivering, at jobcentrene prioriterer den virksomhedsrettede indsats. Netop her er mentorordningen et værktøj, som jobcentrene kan bruge. Det virksomhedsrettede fokus i beskæftigelsesindsatsen, inklusive mentorordningen, er desuden blevet styrket i forbindelse med forsøg og kampagner, som Arbejdsmarkedsstyrelsen har igangsat.

Tal fra Danmarks Statistik viser, at de offentlige udgifter til mentorordningen er steget markant i de seneste år. I 2007 udgjorde udgifterne knap 27 mio. kr. I 2012 beløb de sig til 527,2 mio. kr. Se tabel 2.

Tabel 2.

Offentlige udgifter til mentorer i beskæftigelsesindsatsen 2007-2012.

Mio. kr.

2007 2008 2009 2010 26,9 37,5 63,1 181,9

2011 381,4

2012 527,2

Note: Udgifter til alle typer mentorer er medregnet bortset fra udgifter til mentorer for selvforsørgende udlændinge, eftersom de ikke hører ind under beskæftigelsesindsatsen, jf. § 23d i LBK 1071 af 16. november 2012 af lov om integration af udlændinge. Tallene er afrundet.

Kilde: Egne beregninger på basis af tal fra Danmarks Statistik, Kommunernes driftsregnskab, 2013.

Det fremgår af M●ploys undersøgelse, at 73 pct. af de medvirkende kommuner forventede at benytte ordningen i endnu større grad i fremtiden. Kun 2 pct. forventede, at den ville blive anvendt i mindre grad end hidtil. Undersøgelsen tegner altså et billede af en ordning, som vil få stigende betydning.

Forskel i brugen af mentorordningen Den stigende anvendelse af mentorordningen har medført, at en del jobcentre har tænkt den mere generelt ind i beskæftigelsesindsatsen. Det kommer blandt andet til udtryk ved, at de fleste jobcentre tilbyder uddannelse af og netværk til mentorer. 88 pct. af de jobcentre, der har deltaget i M●ploys spørgeskemaundersøgelse, har endvidere oplyst, at mentorordningen indgår i deres aktiverings- og indsatsstrategi. Desuden har 40 pct. indarbejdet ordningen i den årlige beskæftigelsesplan.

Det er alligevel vanskeligt at danne sig et overblik over, hvor integreret ordningen er i beskæftigelsesindsatsen, idet jobcentrene kan være tilbøjelige til at give begreberne et forskelligt indhold. Det gælder for eksempel et ord som ”indsats”, der kan have forskellig betydning i jobcentrenes terminologi.

Undersøgelsen viser, at der er stor forskel på, hvor meget jobcentrene har øget deres brug af mentorordningen. Variationen dækker blandt andet over, at jobcentrene har haft forskellige udgangspunkter. For eksempel brugte nogle jobcentre i høj grad ordningen allerede ved undersøgelsens start, hvorimod andre kun benyttede den i mindre grad.

Rådet for Psykisk Sårbare på Arbejdsmarkedet 4

Ligestilling, ligeværdighed, rehabilitering

Dertil kommer, at nogle jobcentre som nævnt har tænkt ordningen ind i store dele af beskæftigelsesindsatsen, mens andre har været mere tilbageholdende og i højere grad har ladet det være op til den enkelte sagsbehandler at bestemme, hvornår og i hvilket omfang mentorstøtten skal tages i brug. M●ploy konkluderer derfor, at der er stor forskel på, hvordan og hvor meget jobcentrene har integreret mentorordningen i beskæftigelsesindsatsen.

Det spiller naturligvis også en rolle, at jobcentrene er beliggende i kommuner, der har forskellige udfordringer som følge af geografisk placering, størrelse, befolkningssammensætning m.m.

Der er desuden forskel på, i hvor høj grad jobcentrene har organiseret og formaliseret den måde, som mentorordningen anvendes på. Ifølge rapporten har to ud af tre jobcentre udarbejdet skriftlige retningslinjer for bevilling af mentorstøtte. Omvendt har en tredjedel af jobcentrene ikke formaliserede retningslinjer for, i hvilke tilfælde og i hvilket omfang der kan bevilges en mentor. De har således ingen fælles rutiner, som kan sikre korrekt sagsbehandling og dokumentation ved tildeling af en mentor.

Den forskellighed i organisering og formalisering, der præger jobcentrenes brug af mentorstøtten, kommer blandt andet til syne i et forsøgsprojekt med sociale mentorer for personer med midlertidige sindslidelser.6 Projektet blev gennemført i 2007 - 2010 af rådgivningsfirmaet DISCUS med økonomisk støtte fra Arbejdsmarkedsstyrelsen. I de tre deltagende jobcentre - Herlev, Odense og Viborg - var der blandt andet forskel på, hvorvidt mentorerne var ansat i jobcentret eller hos en anden aktør, altså om der blev brugt interne eller eksterne mentorer, og hvilke beføjelser de havde i forhold til de borgere, som fik mentorstøtte.

En anden forskel vedrører samarbejdet mellem mentor og sagsbehandler. I de tilfælde, hvor førstnævnte var ansat i jobcentret, afhang samarbejdet af personlige relationer mellem de to. Kendte de hinanden, og havde de et godt samarbejde, henviste sagsbehandleren hyppigere en borger til mentoren end i de tilfælde, hvor han eller hun var ansat hos en anden aktør.

Virksomhedscentre M●ploys undersøgelse viser, at en tredjedel af de tilfælde, hvor jobcentre og virksomheder samarbejder om mentorstøtte, sker som led i en formaliseret samarbejdsaftale, ofte kaldet virksomhedscenter. Mentorordningen anvendes derfor i høj grad i de brancher og virksomheder, der typisk etablerer samarbejdsaftaler, praktik- og løntilskudspladser.

Langt størstedelen af mentorforløbene tildeles borgere, der deltager i virksomhedspraktik eller job med løntilskud. Disse forløb er ofte etableret ved hjælp af virksomhedscentrene, hvor der for det meste anvendes mentorer, der er ansat i den pågældende virksomhed. Ifølge undersøgelsen er det i langt de fleste tilfælde virksomhederne, der tager initiativ til at etablere et formaliseret samarbejde med jobcentrene.

Virksomhederne er generelt meget positive over for mentorordningen, som de mener sætter modtagelsen af og indsatsen over for borgeren i system. De peger på, at de største gevinster ved at bruge en mentor er, at han eller hun sørger for at tilrettelægge en god introduktion for borgeren og holde kontakt med jobcentret.

Rapporten beskriver dog hverken virksomhedscentrene eller -netværkene nærmere. Indholdet i jobcentrenes mentoruddannelse belyses heller ikke.

6

Forsøgsprojekt med sociale mentorer til personer med midlertidig sindslidelse, Discus, 2010.

Rådet for Psykisk Sårbare på Arbejdsmarkedet 5

Ligestilling, ligeværdighed, rehabilitering

Berøring med andre ordninger Der er et vist sammenfald mellem mentorordningen og andre beskæftigelsesrettede ordninger som personlig assistance og støtte-kontaktperson. Ordningerne adskiller sig dog fra hinanden i visse henseender: En personlig assistent hjælper med at overvinde praktiske forhindringer, som en borger kan komme ud for i forbindelse med sit psykiske eller fysiske handicap. Til sammenligning er mentorstøtten ikke kun en praktisk hjælp. Mentoren varetager således som tidligere nævnt en mere tværgående støttefunktion og hjælper med at håndtere både faglige, sociale og personlige problemstillinger, der kan forhindre beskæftigelse. Endvidere er ordningen med personlig assistance et permanent tilbud, hvor mentorstøtten er midlertidig.

Mentorordningen adskiller sig generelt fra andre tilbud ved at være frivillig, fleksibel og egnet til at blive udformet på en individuel måde.7 Ordningen med en støtte-kontaktperson er ligeledes frivillig og fleksibel. Den adskiller sig dog fra mentorordningen ved at fokusere på det sociale aspekt. En støtte-kontaktperson hjælper psykisk sårbare, der lever isoleret, med at opnå og bevare kontakt til omverdenen, herunder det offentlige system. Mentorordningen har som nævnt et mere tværgående aspekt og omfatter også faglig støtte på arbejdspladsen.

M●ploy anbefaler i rapporten, at der gennemføres en undersøgelse af snitfladerne mellem mentorordningen og andre tilbud.

Psykisk sårbare og mentorordningen Den eksisterende viden om mentorer i beskæftigelsesindsatsen giver ikke entydigt svar på, hvordan jobcentrene bruger ordningen. Der tegner sig derimod et billede af, at mentorordningen bliver benyttet noget tilfældigt. Det gør sig tilsyneladende gældende i forhold til såvel målgruppen, herunder hvordan og i hvilket omfang ordningen er organiseret og indarbejdet i beskæftigelsesindsatsen, som med hensyn til formalisering og styring.

Med den seneste ændring af Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats har svagere grupper af ledige fået højere prioritet. Der er endvidere skabt mere entydige retningslinjer for, hvem der kan få mentorstøtte. Hermed kan det forventes, at jobcentrene vil administrere og tildele mentorstøtte på en mere ensartet måde. På den anden side vil det afhænge af, hvorvidt jobcentrene vil lade sig styre af de økonomiske incitamenter, som er blevet introduceret i forbindelse med lovændringen. Jobcentrene har således stadig mulighed for at tilbyde ressourcestærke ledige mentorstøtte.

Prioriteringen af svagere grupper er umiddelbart positiv for ledige med psykiske problemer, idet de i mange tilfælde tilhører denne målgruppe. Det må derfor forventes, at ledige, der er psykisk sårbare, hyppigere vil få tilknyttet en mentor.

På den anden side betyder prioriteringen af svage ledige frem for beskæftigede, dagpengemodtagere og jobparate kontanthjælpsmodtagere også, at borgere, der har brug for støtte til at fastholde et job, nedprioriteres. Her må man formode, at psykisk sårbare, der er i arbejde, har større risiko for at miste deres job, hvis jobcentret ikke sørger for, at de får den nødvendige støtte.

7

Ibid.

Rådet for Psykisk Sårbare på Arbejdsmarkedet 6

Ligestilling, ligeværdighed, rehabilitering

Den undersøgelse, som M●ploy har foretaget, viser, at jobcentrene har prioriteret den virksomhedsrettede indsats.

Undersøgelsen belyser imidlertid ikke det nærmere indhold i denne indsats, eller hvilke ligheder og forskelle der er mellem jobcentrene, hvordan virksomhedscentrene er organiseret, hvordan virksomhederne bliver inddraget, og hvilket indhold mentoruddannelserne har.

Det er heller ikke tydeligt, hvilke konsekvenser og perspektiver den virksomhedsrettede indsats har for psykisk sårbare.

Netværk og samarbejde med virksomhederne er vigtige elementer i bestræbelserne på at integrere psykisk sårbare på arbejdsmarkedet. Samtidig skal man sikre, at de mentorer, som bliver rekrutteret i virksomhederne, har de rette kompetencer til at støtte personer med psykiske problemer. Der er derfor behov for at få mere viden om, hvordan jobcentrene konkret administrerer ordningen med mentorstøtte, og hvad der eventuelt kan gøres for at forbedre den praktiske udmøntning af den.

Stefanie Engelberg 6. august 2013

Rådet for Psykisk Sårbare på Arbejdsmarkedet 7