SE ACATA, PERO NO SE CUMPLE. COMISIONES DE REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA

Felipe Botero Mateo Restrepo Vera

SE ACATA, PERO NO SE CUMPLE. COMISIONES DE REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA Congreso Visible Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes Noviembre de 2020

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El Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI, por sus siglas en inglés) se encuentra agradecido con Felipe Botero y Mateo Restrepo Vera por la redacción de este documento. © 2020, Red Innovación/Instituto Nacional Demócrata (NDI).

Todos los derechos reservados.

Se permite reproducir y/o traducir partes de este trabajo para propósitos no comerciales, siempre que se cite a Red Innovación/NDI como la fuente y se remitan copias de cualquier traducción.

Las opiniones expresadas en este documento corresponden a los autores del texto y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Instituto.

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TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN ............................ 4

LA MISIÓN ELECTORAL HONDUREÑA .............................. 41

LA COMISIÓN DE ALTO NIVEL PARA LA REFORMA POLÍTICA PERUANA ..................................... 5

Origen ................................................. 42

Origen ................................................... 6

Resultado .......................................... 48

Miembros ............................................. 7

Impacto .............................................. 53

Miembros .......................................... 44 Objetivos ........................................... 46

Objetivos ............................................. 9 Resultados ......................................... 11 Impacto .............................................. 15

LA COMISIÓN NACIONAL DE REFORMAS ELECTORALES PANAMEÑA ................................ 55

LA MISIÓN ELECTORAL ESPECIAL COLOMBIANA ............................. 19

Origen ................................................. 56

Origen ................................................. 20

Objetivos ........................................... 58

Miembros ........................................... 21

Resultados ........................................ 59

Objetivos ........................................... 23

Impacto ............................................... 61

Miembros ........................................... 57

Resultados ........................................ 24 Impacto .............................................. 30

CONCLUSIONES ......................... 62

LA COMISIÓN DE ACTUALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN ELECTORAL GUATEMALTECA ........................ 31

ANEXO. CUADRO COMPARATIVO DE LAS COMISIONES DE REFORMA ................................................... 64

Origen ................................................. 32 Miembros ........................................... 33 Objetivos ........................................... 35

REFERENCIAS ............................ 68

Resultados ........................................ 36 Impacto .............................................. 40

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INTRODUCCIÓN El presente documento describe y analiza las diversas comisiones de reforma política y electoral que han funcionado en el continente en años recientes.

Nos concentramos en la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP) de Perú y la Misión Electoral Especial (MEE) de Colombia por ser las dos comisiones de mayor envergadura en cuanto a sus pretensiones y alcance. Sin embargo, también incluimos los casos de Guatemala, Honduras y Panamá. En todos los casos presentamos el origen, miembros, objetivos, resultados e impacto de las diferentes misiones. Lamentablemente, una tendencia que aparece en la mayoría de las experiencias es que las recomendaciones de las misiones de expertos no suelen traducirse en reformas que se implementen y produzcan cambios efectivos en el funcionamiento de los sistemas electorales y de partidos ni en profundizaciones de la democracia en la región, con la excepción del caso panameño.

Estas misiones reúnen expertos nacionales e internacionales que realizan diagnósticos detallados del funcionamiento de las elecciones, los partidos y la democracia en general en cada caso y, a partir de ellos, formulan recomendaciones concretas de ajustes y reformas legales que ayudarían a producir instituciones y resultados más democráticos, equitativos o incluyentes.

Por lo general, las recomendaciones llegan a manos del presidente —como en los casos colombiano y peruano— quien decide si las envía al Congreso para que se traduzcan en reformas legales que induzcan los cambios deseados. Aquí hay un primer obstáculo por sortear en la medida en que el inicio del trámite legislativo depende de la voluntad política del presidente o de un contexto favorable que le permita impulsar las reformas. El segundo obstáculo está en el trámite legislativo mismo. En la mayoría de los casos, las comisiones no incluyen a representantes de los partidos dentro de sus miembros —con la excepción del caso panameño y guatemalteco— por lo que las reformas encuentran resistencia en legislativos reticentes y renuentes a modificar las reglas del juego de las que se han beneficiado en el pasado.

Pese a su contenido técnico basado en diagnósticos rigurosos, la resistencia política a las propuestas de reforma evita que se hagan efectivas. Las recomendaciones de las misiones, como reza el adagio, se acatan, pero no se cumplen.

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LA COMISIÓN DE ALTO NIVEL PARA LA REFORMA POLÍTICA PERUANA

Origen La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP) fue instaurada el 21 de diciembre de 2018 a pedido del entonces presidente peruano, Martín Vizcarra, y de su Consejo de Ministros (Tuesta Soldevilla et al., 2019). En el decreto que la reglamentaba, el presidente se amparaba en el marco legal existente para convocar una comisión de expertos que asesorara al Poder Ejecutivo en temas políticos y electorales, con el fin de acompañar la entonces reforma a la justicia que se estaba tramitando.

Así, la Resolución Suprema N.° 228-2018 reglamentó que dicha comisión estaría conformada por cinco miembros escogidos de manera honoraria, siendo uno de ellos el que la presidiría y guiaría, y que tendrían un plazo de dos meses para presentar las propuestas de leyes que considerasen necesarias. Asimismo, tal resolución determinó que la financiación de la comisión no afectaría el erario, y que sus integrantes serían acompañados en todo momento por una secretaría técnica, encabezada desde la oficina de la presidencia, para brindarles todo el apoyo logístico que necesitasen.

Finalmente, la resolución también permitía que los miembros de la CANRP llamaran a aquellos estamentos estatales y grupos de expertos que considerasen útiles en su labor, no siendo especificado el tiempo o la obligatoriedad de dicho llamado.

El origen de la CANRP se basó en un llamamiento oficial por parte del Consejo de Ministros para continuar con una serie de reformas que se estaban tramitando en ese momento. En este sentido, es posible argumentar que el origen de la CANRP fue el Estado; es decir, que el Poder Ejecutivo estuvo a cargo de su ensamblaje y funcionamiento con el fin de obtener propuestas respaldadas en evidencia académica y factual. De forma consecuente, no solo fue el Consejo de Ministros el que reglamentó la comisión y nombró a sus miembros, sino que también delimitó su tiempo (dos meses), mecanismos de funcionamiento interno (a través de la secretaría técnica) y financiación (a partir de los fondos públicos). Si bien los integrantes de la comisión únicamente pudieron controlar el contenido de las reformas que presentaron, no fue así con su funcionamiento ni metodología interna.

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Miembros Respecto a sus miembros, la comisión estuvo en todo momento conformada por cinco individuos escogidos desde el decreto que la reglamentó, y siguiendo un criterio “honorífico” de escogencia. Puntualmente, fue dictaminado que la CANRP sería presidida y guiada por Fernando Tuesta Soldevilla, reconocido politólogo y académico con amplia experiencia en actividades de consultoría dentro del sector público, así como la docencia.

Por otra parte, los cuatro miembros restantes fueron Jessica Bensa Morales, politóloga y académica reputada; Milagros Campos Barrios, abogada y especialista en el Congreso peruano con experiencia en otras comisiones de carácter consultivo; Paula Muñoz Chirinos, politóloga y académica dedicada de pleno a la investigación política y social dentro del Perú; y Martín Tanaka Gondo, politólogo y profesor con una amplia trayectoria académica y docente dentro del país.

Como es patente, los miembros permanentes de la comisión fueron elegidos en su calidad de expertos dentro del campo de la ciencia política. Esto puede verse reflejado no solo en que casi todos los miembros poseen un doctorado en esta área, sino en que ejercen sus actividades de investigación en temas afines a la disciplina. Del mismo modo, se destaca que todos hayan centrado su actividad profesional en la investigación y la docencia y cuentan con experiencia en otras actividades consultivas dirigidas a reformar el sector público. Así las cosas, es plausible afirmar que la CANRP tuvo como criterio central de selección de sus miembros a la academia y la experticia, además de la experiencia en comisiones consultivas pasadas. En consecuencia, el conjunto de reformas que fueron presentadas se destaca por su calidad técnica.

Por último, es de resaltar que los órganos públicos y representantes de la sociedad civil y los partidos no tuvieron un puesto fijo en la comisión, sino que solo fueron llamados a partir de los requerimientos de los miembros de la CANRP, y en casi ningún caso asistieron a más de una sesión. Como se plasmó en el informe final de la misión (Tuesta Soldevilla et al., 2019), los invitados se clasificaron en grupos:

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Congreso de la República, siendo llamados los entonces presidentes del Congreso y de la Comisión de la Constitución; grupos parlamentarios, conformados por los voceros de las bancadas de aquellos órganos partidarios que tenían un asiento en el Congreso; partidos políticos, asistiendo aquellos dirigentes y legisladores de los distintos grupos políticos del país; entidades públicas, destacando la presencia de los dirigentes de las entidades electorales y miembros de la Superintendencia de Banca y Seguros; sociedad civil, siendo los grupos de constitucionalistas y las ONG nacionales e internacionales los principales actores; y otros, donde asistieron personalidades tan variadas como evangélicos, sindicalistas y expertos en la Rama Judicial.

Además, los miembros permanentes de la CANRP recibieron asesoría de diversas entidades y organizaciones tanto políticas como civiles. Se destaca el papel que tuvo el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA, por sus siglas en inglés) en el asesoramiento de la comisión y la invitación de expertos de diversa índole, así como sus labores logísticas para organizar paneles (Tuesta Soldevilla et al., 2019). Por consiguiente, es posible argumentar que la mayoría de las propuestas que presentó la comisión tuvieron un carácter informado a partir del entendimiento con diversos actores de todas las ideologías y corrientes políticas, así como la evidencia factual y jurídica que permitió acompañar a tales propuestas. Esto resulta interesante si se considera que la misión electoral tuvo dos meses para pensar, elaborar y presentar propuestas al Consejo de Ministros, y que el total de reuniones que tuvieron con los invitados anteriormente mencionados suman un total de veintitrés encuentros. Si bien no hay registros accesibles para estos encuentros, resulta llamativo que de ellos se hayan desprendido un total de doce propuestas que fueron materializadas en iniciativas de ley.

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Objetivos De acuerdo con el informe que presentó la CANRP, el objetivo central de la comisión era brindar una serie de propuestas de reforma dirigidas a mejorar la representación y la interacción entre las instituciones políticas de Perú (Tuesta Soldevilla et al., 2019). Con base en esto, había cuatro focos principales de la discusión dentro de la misión electoral en los que se centrarían las propuestas: 1.

2.

3.

4.

La escasa representación ejercida por los órganos partisanos nacionales y locales, expresada en la desconexión entre los ciudadanos y los partidos y la baja legitimidad y nacionalización de estos últimos.

La inefectividad de la rendición de cuentas y los altos riesgos de corrupción dentro del sistema, marcada por los altos costos de campaña y la “mercantilización” de la administración pública.

Los problemas de gobernabilidad y de control político, reflejados en las tensiones entre las ramas del poder público y los pocos mecanismos existentes de mediación entre ellas.

Las obstrucciones a la participación ciudadana dentro del sistema político, demostradas en las dificultades y trabas logísticas que experimentan los ciudadanos peruanos a la hora de sufragar.

A partir de ello, el objeto de la comisión fue tratar de elaborar una reforma política y electoral de carácter integral que permitiera revertir los problemas de representatividad, baja institucionalización, volatilidad y desafección ciudadana que permean al Perú, y, con ello, elaborar un diseño político y electoral mucho más abierto e institucionalizado en áreas de gobierno, sistema electoral y partidos (Tuesta Soldevilla, 2019). Así las cosas, la comisión estableció cuatro objetivos específicos a partir de la idea general de una reforma integral. En el mismo sentido, estos objetivos estaban encaminados a resolver aquellos cuatro problemas que fueron enunciados por la comisión por medio de propuestas concretas para superarlos.

1.

Hacer que los partidos políticos y órganos de representación partidarios fuesen fuertes y representativos. Este objetivo estaba encaminado a asegurar la institucionalización multinivel de los partidos políticos, acabar con la fragmentación y volatilidad del sistema, mejorar la calidad de la representación adelantada y establecer medidas para asegurar la democracia interna de sus procedimientos.

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2.

3.

4.

Combatir la corrupción y volver la rendición de cuentas de cara a la ciudadanía. Este punto tenía como fundamento regular los gastos durante las campañas y someterlos a estrictos controles y sanciones, aumentar la transparencia y reducir el poder de los candidatos y electos de los partidos, así como fortalecer la fiscalización territorial a nivel subnacional.

Mejorar la gobernabilidad y los canales de control político existentes. Al respecto, este fin fue enfocado a armonizar e institucionalizar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y aumentar el grado de gobernabilidad del que podrían gozar los gobiernos subnacionales.

Mejorar y ampliar la participación electoral ciudadana. Este motivo fue fundamentado en actualizar la ley electoral para que correspondiera con los últimos cambios tecnológicos y sociales, y permitir que todos los ciudadanos pudieran ejercer el derecho al sufragio sin importar sus impedimentos físicos o geográficos.

Por último, este conjunto de objetivos fue dirigido a reformas jurídicas y electorales concretas con miras a las elecciones de 2021 para establecer un nuevo conjunto de reglas que permitiesen mejorar y extender la democracia peruana. A partir de ello, el último objetivo que se planteó la CANRP fue producir un conjunto de propuestas legislativas que permitieran concretar los logros a los que apuntaban con sus recomendaciones en políticas, reformas y actualizaciones del corpus jurídico del país. Este logro se tradujo en una serie de iniciativas legislativas que fueron presentadas al Congreso con el informe final de la misión. Asimismo, les fue reportado a los legisladores una serie adicional de recomendaciones sobre su trámite y un plan de trabajo que debía seguirse para lograr instaurar la reforma antes de 2021 (Tuesta Soldevilla, 2019). Sin embargo, esto no llegó a concretarse como lo habían anticipado en la CANRP y algunas de esas reformas continúan su trámite hoy día.

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Resultados La CANRP presentó un total de doce proyectos de ley que apuntaban a lograr los cuatro objetivos específicos que se habían planteado basándose en el diagnóstico del sistema político peruano. La comisión formuló cuatro proyectos de reforma constitucional y ocho proyectos de reforma legal, siendo todos puestos a disposición del presidente inmediatamente la comisión cesó sus funciones y entregó su informe final. En el mismo sentido, el total de paquete de reformas fue presentado en una forma legal definida: propuesta formal de ley, exposición de motivos, reconocimiento del problema, ejes de la reforma propuesta, análisis costo-beneficio e impacto de la norma en la legislación vigente.

De este modo, la comisión no solo brindó los textos que debían ser discutidos en el Congreso a pedido del Ejecutivo, sino que se tomó el trabajo de elaborar para cada uno de ellos un análisis a profundidad de las propuestas y problemáticas que se exponían. Así las cosas, es posible afirmar que el paquete de propuestas fue encaminado a cumplir con el objetivo general de lograr una reforma integral del sistema político y electoral. En palabras de los miembros de la CANRP, se trataba de cambios articulados y adecuadamente concretados en “…la Constitución Política del Perú, la Ley Orgánica de Elecciones, la Ley de Elecciones Regionales, la Ley de Elecciones Municipales, la Ley de Organizaciones Políticas, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y el Código Penal” (Tuesta Soldevilla, 2019: pp. 17). Esto, por supuesto, solo en términos de las propuestas formales que fueron presentadas, puesto que ha de recordarse que la comisión también trató de dialogar con los parlamentarios y de explicarles la razón de los cambios que se proponían.

Si bien los contenidos, motivos y cambios específicos de las leyes y la jurisprudencia son variados, las propuestas de la CANRP pueden agruparse en algunos subtemas. A continuación, se describirá el conjunto de temas alrededor de los cuales giran las modificaciones presentadas, siendo estas agrupadas y presentadas en el orden propuesto por el informe final de la misión (Tuesta Soldevilla, 2019: pp. 453-458).

En primer lugar, una serie de reformas fueron dirigidas a actualizar y normalizar las condiciones de inscripción y cancelación de los partidos políticos nacionales y subnacionales. En este sentido, la mayoría de los elementos de este grupo de propuestas versó sobre la implementación de

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umbrales de simpatizantes, curules y votos para la inscripción y mantenimiento del partido, así como la posibilidad de alianzas y fusiones entre grupos políticos. Al respecto, la parte introductoria de este paquete legislativo fue apuntalado a incluir umbrales de militantes mínimos para constituir un partido y presentar candidatos, permitir la fusión y alianzas electorales de partidos subnacionales y nacionales, y volver públicos los registros de padrón partisano. Asimismo, también se definieron unos requisitos mínimos para permanecer afiliado como partido político nacional o subnacional. Sobre ello, estas medidas incluían umbrales de participación interna y de obtención del voto o curules en campañas electorales, la necesidad del pago de multas y obligaciones financieras, y la obligatoriedad de presentarse a elecciones en el nivel del partido (nacional o subnacional) para continuar afiliado como tal. Finalmente, también se identificó la necesidad de mantener un número mínimo de militantes inscritos de acuerdo con el último registro de votación electoral si se quería mantener dicha personería jurídica.

En segundo lugar, otra serie de reformas fueron dirigidas a mejorar y refundar la democracia interna de los partidos políticos peruanos. La idea general de estas reformas fue la de permitir que la selección de los candidatos de los partidos obedeciera a lógicas públicas, democráticas y paritarias en temas de género, así como mejorar la preselección de los candidatos al volver preferentes a los simpatizantes del partido por encima de otros designados.

En específico, la CANRP presentó la lista cremallera y de carácter vinculante, las consultas internas y públicas para escoger los candidatos del partido, y la definición de que máximo 1/5 de los candidatos presentados no fueran simpatizantes. Finalmente, estas proposiciones fueron acompañadas por un umbral mínimo del padrón electoral pasado para que los partidos pudiesen presentar listas en el presente.

En tercer lugar, un grupo de propuestas fue dirigido a reformar el sistema electoral nacional. Puntualmente, se buscaba que los candidatos y electos tuvieran una mayor rendición de cuentas de cara a la ciudadanía, a la par que se intentaba fortalecer los requisitos para optar por una curul en el Congreso.

Con base en esto, las propuestas específicas procuraron establecer la lista cremallera para el Congreso, eliminar la lista abierta y preferencial, implementar umbrales de votos o de curules para poder volver a postularse, eliminar la reelección y volver públicas las declaraciones de intereses y hojas de vida de los electos. Esto fue acompañado de unos mínimos más duros para optar por una curul parlamentaria, siendo establecido el requisito de no tener una condena en firme cuatro años antes por delitos dolosos y debilitar la

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inmunidad parlamentaria. Por último, se modifica el calendario electoral para tener elecciones concurrentes.

En cuarto lugar, otro grupo de propuestas estuvo encaminado a reformar el sistema electoral subnacional. Sus proposiciones estuvieron encaminadas a cambiar los métodos de asignación de escaños en las unidades subnacionales, brindarle mayor gobernabilidad al Ejecutivo regional a la par de un mayor control político, y ampliar la participación ciudadana. Así, fue presentado un premio a las mayorías en los Legislativos regionales, la ampliación del mandato del Ejecutivo regional a cinco años, la concurrencia de las elecciones, y la eliminación de la segunda vuelta para elegir al Ejecutivo regional. Empero, estas mejoras en gobernabilidad fueron acompañadas de controles más fuertes en términos de vacancias y suspensiones, sumados a la posibilidad de un control político más eficaz por parte del Legislativo. Para lograr una mayor inclusión, se incorporó la lista cremallera y una cifra repartidora diferencial en poblaciones indígenas.

En quinto lugar, la CANRP presentó cambios sustantivos al financiamiento de las campañas electorales de los partidos. Estos cambios estaban dirigidos a mejorar la rendición de cuentas y el acceso a la información de las financiaciones de las campañas, así como delimitar claramente sus topes. En este sentido, se buscaba volver públicos los registros financieros de los gastos electorales de los partidos, endurecer las sanciones si se violaban y regular la financiación pública directa e indirecta durante las contiendas electorales.

Finalmente, se fortalecieron las capacidades de cobro de las multas incurridas durante las campañas y se fortaleció la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el órgano electoral encargado.

En sexto lugar, la comisión estableció una serie de propuestas encaminadas a mejorar las relaciones entre las ramas Ejecutiva y Legislativa del Perú. En específico, se buscaba mejorar la gobernabilidad del Ejecutivo al reducir la fortaleza de las herramientas parlamentarias del sistema presidencial peruano. En esta línea, la CANRP propuso que la moción de censura y la disolución del Congreso fuese imposible en el último año de gobierno, eliminar la causal de vacancia presidencial permanente por incapacidad moral y establecer una mayoría calificada para aprobar proyectos de ley que fueran presentados de manera insistente. Por último, se propuso que la moción de censura solo procediera hacia el presidente del Consejo de Ministros, con lo que su aceptación exitosa implica la renuncia del gabinete, y que los períodos de elección del Tribunal Constitucional fueran redefinidos.

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En séptimo lugar, se planteó regresar a la bicameralidad peruana. En esta línea, la CANRP enfocó sus esfuerzos en plantear la renovación del Congreso al reintroducir la Cámara Alta del Senado, la renovación del 50 % de los congresistas a mitad del período, y unos nuevos padrones electorales para determinar la cantidad de legisladores. Finalmente, y en línea con la idea de mejorar la representación, se planteó introducir una curul para peruanos en el exterior y dos para grupos indígenas.

En octavo y último lugar, la comisión quiso fortalecer la participación ciudadana de los peruanos y su voto. Con ello, no solo se buscaba volver real el derecho al sufragio de todos los peruanos, sino también actualizar la normativa vigente en materia de los últimos cambios tecnológicos y culturales. Así, resalta la eliminación de las normas de la ley seca y de la imposibilidad de publicar encuestas un día antes de la elección, la implementación gradual del voto postal para peruanos en el exterior, y el establecimiento de mesas de sufragio en centros especiales y de reclusión para lograr el voto de todos los ciudadanos. Adicionalmente, se presentaron estas propuestas de la mano con el fortalecimiento de las competencias y la discrecionalidad de la ONPE para asegurar su cumplimiento y normalización.

En suma, las reformas concretas a las que llegó la comisión correspondieron con sus objetivos de mejorar el tipo y los mecanismos de representación que estaban presentes en el Perú. De estas, no solo se destacan las medidas encaminadas a fortalecer los vehículos de representación, tales como los incentivos para que los partidos se comporten con más disciplina y les den más peso a sus simpatizantes, sino también las sanciones propuestas en caso de incumplimiento, siendo los umbrales y las multas los puntos más relevantes. Asimismo, la inclusión de grupos marginados también tuvo un papel relevante, por ejemplo, la lista cremallera se presentó como el modo de asegurar una paridad de candidatos por género, y las curules reservadas para grupos en desventaja también fue dirigida a lograr una mejora en la calidad de la representación adelantada.

Por último, el hecho de que se le brinden mayores herramientas al Ejecutivo, pero que tales herramientas se sigan también de un control político más eficaz, demuestra el interés de la comisión por reestablecer los pesos y contrapesos del sistema político. De forma consecuente, no se trató solo de propuestas encaminadas a mejorar la gobernabilidad, sino de acompañarla con unos controles constitucionales y políticos más eficaces. De este modo, la CANRP cumplió el objetivo general que se planteó, a saber, brindar unos principios de reforma integral que comprometieran al sistema electoral, de gobierno y de partidos porque, después de todo, auspició unas propuestas de corte integral e interrelacionadas.

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Impacto Lamentablemente, el impacto real de los proyectos de ley y las reformas planteadas por la CANRP no fue del todo exitoso. Entre el 10 y el 11 de abril de 2019 el Gobierno acogió y suscribió los doce proyectos propuestos por la comisión, y los envió para su debate en el Congreso (ANDINA, 2019; Presidencia de la República del Perú, 2019; Alva Olivera, 2019). Pero, el recelo y el escepticismo de los legisladores e incluso del Gobierno mismo fue manifiesto. Por una parte, el Gobierno dejó de lado la bicameralidad y la reestructuración del Congreso que fue propuesta (Alva Olivera, 2019). Por otra parte, los congresistas reaccionaron de manera parecida casi un mes después del informe final de la CANRP para, justamente, proponer que el Legislativo adelantara su propia reforma política a partir de su propia comisión consultiva (El Comercio, 2019). Este anuncio fue dado por el presidente del Congreso para enriquecer el debate político alrededor de la reforma, aunque, de fondo, mantenía su recelo frente al retorno de la bicameralidad, sustentado en la voluntad popular de desaprobar el retorno a la Cámara Alta (Peru21, 2019). Así las cosas, no solo en un primer momento el paquete de reformas de la CANRP no fue bien recibido, sino que algunas de sus propuestas no fueron incluidas en los proyectos de ley que se presentaron.

Meses después de esta primera iniciativa, el Gobierno decidió defender con toda vehemencia seis de las doce propuestas originalmente presentadas (Hidalgo Bustamante, 2019; Gestión, 2019). Esto resulta interesante si se considera que fueron solamente estos seis proyectos, y no la otra mitad restante, los que recibieron mayor presión y trámite a través de la cuestión de confianza que fue adelantada contra Vizcarra a mediados de 2019. De este modo, no solo hay una priorización y abandono de otras leyes por parte del Gobierno, sino también una reticencia marcada por parte de los parlamentarios a adelantar las reformas propuestas.

Al final, solo cuatro de los seis proyectos presentados y gestionados con urgencia fueron aprobados por el Congreso, no sin antes sufrir algunas modificaciones durante su trámite. En este sentido, los proyectos trataban temas tan variados como: democracia interna, mayores penas y sanciones a infracciones electorales, incremento gradual de la paridad de género y alternancia en las listas, y ratificación de nueva normatividad para el proceso electoral (de Althaus, 2019; Hidalgo Bustamante, 2019; Gestión, 2019). Sin embargo, todavía restaban seis proyectos de ley que surtían modificaciones

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importantes y que no habían sido apenas debatidos, así como dos más que fueron incluidos en el paquete aprobado. Sobre estos últimos, no solo su última votación nunca fue realizada y por ello resultaron archivados, sino que también trataban puntos fundamentales de la reforma: la inmunidad parlamentaria y la imposibilidad de postularse si se era culpable cinco años antes de delitos dolosos (Ortiz Martínez, 2020b). Estos dos puntos se convertirían más adelante en controversias con el Gobierno, pero basta con desarrollar hasta este punto que fueron archivados originalmente.

Adicionalmente, solo tres de los proyectos aprobados del paquete original podrían ser puestos en uso para las elecciones de 2021, mientras que el último faltante no, ya que fue introducido como una disposición transitoria (Hidalgo Bustamante, 2019; La República, 2019). Con ello, se demuestra que el objetivo de alcanzar a implementar la reforma en su totalidad para aplicarla en 2021 se mostraba lejos, y que tanto el Ejecutivo como el Legislativo parecían reticentes a colaborar para asegurarlo.

Luego, casi dos años después de la puesta en marcha de la CANRP y de su presentación de las reformas, fueron sancionados otros proyectos de ley enmarcados en las propuestas de la comisión. En especial, se lograron dos nuevos avances en miras a las elecciones del 2021. Primero, que los culpables de delitos dolosos no pudieran ser candidatos para ningún cargo, siendo este el proyecto que se había archivado (La República, 2020b). Segundo, que los magistrados del Tribunal Constitucional fueran seleccionados a través de un concurso de méritos, cumpliendo también la recomendación dada por la CANRP (La República, 2020c).

Asimismo, fue suscrito un proyecto que definía la financiación pública directa e indirecta de los partidos durante las contiendas electorales que, a su vez, se enmarca en las proposiciones hechas por la comisión (La República, 2020a). De este modo, hubo un avance para la implementación de la reforma.

Sin embargo, y en el mismo sentido que ocurrió en 2019, resultó modesto. No solo porque elementos como el voto preferencial y las elecciones primarias internas siguieron sin ser tratados, sino porque, en el mejor de los casos, los proyectos aprobados cumplen parcialmente con el corpus de reformas del que emanan. De nuevo, se destaca la falta de un deseo real de los legisladores para lograr la implementación de una reforma integral y, por el contrario, sobresale su interés en solamente tramitar trozos de las recomendaciones.

Finalmente, en 2020 también se logró reglamentar algunos puntos de los proyectos que ya habían sido aprobados para las elecciones de 2021. En este sentido, la paridad y alternancia de género absoluta y la circunscripción de

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peruanos en el exterior fue adoptada; esto en vez de la gradualidad hasta dos y tres elecciones más como se había planteado originalmente (La República, 2020c).

Por último, ninguno de los proyectos adelantados en 2020 hubiese sido posible sin las constantes disputas entre el Ejecutivo y el Legislativo peruano.

En este sentido, el conflicto sobre los requisitos de inscripción electoral es un ejemplo claro. Inicialmente, el debate giró en torno a la prohibición de que los condenados en primera instancia por delitos dolosos pudieran postularse a algún cargo público. Y, a partir de ello, surgió la postura reacia del Congreso.

En esta, grandes bancadas de parlamentarios se encontraban en desacuerdo, argumentando que hay múltiples instancias y que, más bien, esta reforma tenía un tinte político (Rojas Sánchez, 2020). A partir de la insistencia del Gobierno se continuó con el debate y, un tiempo después de un intento de referéndum popular por parte del Gobierno para sacar adelante la propuesta (La Vanguardia, 2020), el Congreso peruano aceptó la reforma y la volvió ley (Gestión, 2020). Así, es claro que los proyectos de reforma política que presentó el Gobierno a partir de la CANRP han estado marcados por los conflictos entre ambas ramas, y que su progreso o fracaso han estado definidos por dicha lógica.

Esta tensión parece haber sido constante en las discusiones de los proyectos de reforma que fueron presentados por el Gobierno, tal como lo sugiere la entrevista realizada a Tuesta Soldevilla por el diario peruano La República (Rosales, 2019) al afirmar que el Congreso logró aprobar parcialmente aspectos de la reforma que fueron impulsados como centrales. Por ejemplo, la inscripción y cancelación de partidos políticos nacionales y subnacionales, las listas cremallera, y la delimitación de la financiación pública y directa durante campañas electorales. Sin embargo, también hubo muchos aspectos que fueron dejados de lado en la aprobación parcial de la reforma. En este sentido, el mantenimiento del voto preferencial, la modificación de la propuesta original sobre la inmunidad parlamentaria, y la falta de establecimiento de las elecciones primarias que asegurasen democracia interna en los partidos constituyen un ejemplo.

Con ello, puede entreverse que algunos puntos de la reforma fueron plenamente aceptados por el Ejecutivo y el Legislativo, pero que otros fueron dejados de lado por falta de voluntad política. Esto demuestra que el objetivo general de la comisión no solo fue descartado durante los debates de los parlamentarios, sino que estos continuaron siendo inflexibles en ciertas posiciones (Tuesta Soldevilla, 2020). Por ello, es plausible afirmar que los

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alcances de la comisión de la reforma política estuvieron enrevesados en las disputas entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como por la reticencia y las críticas de los legisladores a los proyectos. Y, por extensión, que la idea fundamental de una reforma general e integral no fue traducida en la realidad.

El tema de la inmunidad parlamentaria resultó uno de los más álgidos entre las propuestas de la CANRP. Como fue abordado, esta buscaba ser reducida en sus facultades para evitar que candidatos cuestionados trataran de alcanzar el poder para evitar ser investigados. Esta misma línea fue la que presentó el Gobierno en uno de los proyectos de ley, cuyo debate fue extendido hasta mediados del presente año (2020). De este modo, originalmente solo la inmunidad parlamentaria sería la afectada, aunque tampoco sería eliminada completamente, de miras a evitar la evasión de la justicia por parte de los legisladores.

No obstante, los parlamentarios cambiaron el enfoque de la reforma: de una limitación de las facultades a la eliminación completa de la inmunidad no solo para ellos, que podría ser visto como algo más radical que la propuesta, sino también para todos los otros altos funcionarios del Estado (Revista Dinero, 2020; El Tiempo, 2020; Ortiz Martínez, 2020a). Esto constituyó un punto de inflexión entre el Ejecutivo y el Legislativo a causa de las dudas sobre la constitucionalidad de esta decisión y, de hecho, el gabinete acusó a los parlamentarios de querer aferrarse a su inmunidad parlamentaria y haber prevaricado para lograr que el proyecto de reforma se cayera (Revista Dinero, 2020; El Tiempo, 2020).

Con base en todo esto, es posible afirmar que el grupo de reformas presentado y aprobado fue un resultado precario en comparación con los objetivos de la CANRP. A pesar de haber tramitado algunos puntos de la reforma, en ellos hace falta un enfoque integral y reformista que incorpore todas las sugerencias hechas. Asimismo, las disputas mantenidas entre el Ejecutivo y el Legislativo dificultaron la armonía en el trámite de los proyectos, y las modificaciones parciales realizadas por ambos órganos en temas como la bicameralidad y la inmunidad parlamentaria dificultaron la producción de una ley coherente y unitaria. Por ello, todavía resta un gran trabajo para lograr adelantar las proposiciones de la CANRP, que ya no serán orientadas para las próximas elecciones, sino para los años por venir.

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LA MISIÓN ELECTORAL ESPECIAL COLOMBIANA

Origen La Misión Electoral Especial (MEE) fue gestada en el seno de las negociaciones de paz entre el Gobierno Colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El punto dos del Acuerdo Final de Paz incluyó los temas relacionados con la participación política. Como parte de dicha discusión, se estimó necesaria la creación de una Misión Electoral Especial (punto 2.3.4) para que presentaran recomendaciones puntuales al Gobierno con el fin de concretar las reformas legales y jurídicas necesarias para promover el pluralismo político.

Según el Acuerdo, la MEE debía entrar en funcionamiento inmediatamente después de la firma del Acuerdo Final y debería estar conformada por siete expertos de alto nivel, en su mayoría colombianos, que tendrían un plazo de cuatro meses para presentar sus recomendaciones. Así, el Acuerdo estipulaba que uno de sus miembros sería un representante de la Misión de Observación Electoral (MOE) —una ONG dedicada al acompañamiento y la vigilancia de las elecciones en el país— y otros seis expertos. Se designaron a las siguientes instituciones como las encargadas de hacer el proceso de selección de los seis miembros restantes de la MEE: el Centro Carter, el Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD, por sus siglas en inglés).

El Acuerdo para la Terminación Definitiva del Conflicto se firmó en Bogotá el 24 de noviembre de 2016. La MEE inició sus labores en enero de 2017.

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Miembros La MEE fue conformada por las siguientes personas: ● ●

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Alejandra Barrios Cabrera, activista política y directora de la MOE; Jorge Enrique Guzmán, sociólogo y experto internacional en apoyo en construcción de instituciones electorales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), quien ha gestionado proyectos en países de África, América Latina, Asia y Medio Oriente; Juan Carlos Rodríguez Raga, doctor en Ciencia Política, profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, codirector del Observatorio de la Democracia y experto en temas electorales; Salvador Romero Ballivian, ciudadano boliviano y único miembro extranjero de la MEE, quien es doctor en Sociología y se ha desempeñado como director del Centro de Asesorías y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (CAPEL - IIDH), director del Instituto Nacional Demócrata en Honduras y ha participado en varias misiones de observación electoral de la OEA en la región; Elisabeth Ungar Bleier, quien por más de treinta años fue profesora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, fundadora y directora de Congreso Visible y también se desempeñó como Directora Ejecutiva de Transparencia por Colombia; Alberto Yepes Barreiro, abogado, quien se desempeñó como Magistrado de la Sala Quinta del Consejo de Estado entre 2011 y 2019; y Armando Novoa, abogado que en el momento de su nombramiento en la MEE se desempeñaba como Magistrado del Consejo Nacional Electoral (CNE). Sin embargo, el Congreso de la República le negó la solicitud de licencia para participar en la MEE. Por esta razón, la MEE estuvo conformada solo por seis miembros, en lugar de los siete que se estipulaba en el Acuerdo de Paz.

Las organizaciones encargadas de seleccionar los miembros de la MEE hicieron un trabajo ceñido a la instrucción que les dio la Mesa de Diálogo de La Habana, ya que buscaron conformar un equipo técnico que se destacara por el perfil profesional de sus miembros. Sin excepción, los integrantes de la MEE contaban con largas trayectorias en trabajo directo y aplicado sobre el funcionamiento del sistema de partidos, el sistema electoral y la dinámica política no solamente de Colombia sino de otros países, con lo que traían a

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la misión la experiencia y el conocimiento de experiencias similares en el mundo entero. Si bien varios de sus miembros eran politólogos, el equipo también contó con sociólogos y abogados. De esta manera, la misión tuvo un perfil interdisciplinario que le permitió contar con mayor solidez a la hora de formular sus recomendaciones. Los miembros de la MEE contaban con experiencia en los campos académicos, de cooperación internacional y servicio en cargos del Estado. Se destaca así la selección de un grupo de personas con la mayor capacidad técnica.

Los miembros de la MEE contaron adicionalmente con el apoyo de asesores contratados por el Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE).

Estos asesores fueron seleccionados de forma autónoma por los mismos miembros de la misión y se trató en su mayoría de profesionales expertos en temas electorales y legales. 1 Adicionalmente, el NIMD se hizo cargo de la secretaría técnica de la misión brindando el apoyo logístico requerido para su funcionamiento.

Durante su servicio, la MEE se reunió con representantes de diferentes partidos y movimientos políticos con el fin de conocer sus expectativas y tener su retroalimentación sobre diferentes mecanismos para atender los retos de la participación política en el posconflicto.

En aras de la transparencia, se señala acá que uno de los autores de este texto, Felipe Botero, fue uno de estos asesores de la MEE y trabajó apoyando a Juan Carlos Rodríguez Raga.

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Objetivos El punto 2.3.4. del Acuerdo de Paz es relativamente escueto. Sin embargo, tiene la habilidad llamativa de hacer un encargo muy amplio usando muy pocas palabras. Vale la pena citar textualmente la primera frase de dicho punto: “Con el objetivo de asegurar una mayor autonomía e independencia de la organización electoral, incluyendo del Consejo Nacional Electoral o la institución que haga sus veces, y modernizar y hacer más transparente el sistema electoral, para de esa manera dar mayores garantías para la participación política en igualdad de condiciones y mejorar la calidad de la democracia, tras la firma del Acuerdo Final, se creará una misión electoral especial.” (Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, 2016: p. 53) Adicionalmente, se le asignó un período de cuatro meses para la producción de un informe final en el que se consignaran sus recomendaciones, las cuales debían basarse en las buenas prácticas nacionales e internacionales y los insumos recibidos de partidos, movimientos y autoridades electorales.

Igualmente, se señalaba que la MEE debía tener en cuenta las dificultades específicas de las mujeres en los temas de participación política.

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Resultados La MEE decidió concentrase en tres ejes: reforma de la arquitectura institucional, del sistema electoral y del financiamiento de la política. Para formular su diagnóstico, la MEE sostuvo reuniones con partidos y movimientos políticos, autoridades electorales del Consejo Nacional Electoral (CNE), la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) y el Consejo de Estado.

Igualmente, se tuvieron reuniones con miembros de otras entidades estatales tales como la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia Financiera y la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) del Ministerio de Hacienda. También se realizaron reuniones con organizaciones de la sociedad civil con experiencia en temas electorales o políticos y con diversos expertos nacionales y extranjeros.

Las propuestas que formuló la MEE tenían cinco objetivos principales, los cuales se transcriben textualmente a continuación (MEE, 2017: p. 13): 1.

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La constitución o el fortalecimiento de organismos electorales sólidos, con legitimidad social y política, con personal profesional, capaces de llevar adelante procesos con elevados estándares y que aumenten la confianza ciudadana en las elecciones.

El mejoramiento de la calidad de la representación política, con un énfasis en las oportunidades para jóvenes, grupos étnicos y mujeres, cuya presencia en el ámbito de la toma de decisiones constituye un eje transversal de la reforma.

Impulsar un sistema partidario fuerte, menos personalista y clientelista, simultáneamente abierto a nuevas expresiones políticas y con organizaciones cohesionadas, democráticas, institucionalizadas y transparentes.

Promover un sistema de financiamiento de la política que aumente la proporción de la contribución del Estado, reduzca los costos de la actividad partidaria regular y de campañas, ofrezca mayor transparencia, sea sujeto a controles más eficaces.

Finalmente, como consecuencia de los propósitos anteriores, se busca incentivar la participación y revertir los graves índices de abstención, los peores de América Latina.

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En cuanto a la reforma a la arquitectura institucional, la MEE buscaba subsanar problemas serios de la organización electoral del país. La estructura actual es compleja y, aunque suene paradójico, redundante e insuficiente a la vez. Adicionalmente, hay cuestionamientos en cuanto a su legitimidad e independencia. Así, la MEE propuso una reforma integral basada en tres pilares. En términos de la organización electoral se proponía mantener a la RNEC como la entidad encargada del registro civil y la organización de las elecciones.

Un segundo pilar sería la transformación del CNE en el Consejo Electoral Colombiano (CEC) como una organización a cargo de la vigilancia y control de las elecciones. Las funciones del CEC incluían la reglamentación del proceso electoral; convocar elecciones, inscribir candidatos, hacer escrutinios y aprobar el censo electoral; regular las organizaciones políticas (registro de partidos y movimientos, llevar un padrón electoral de las mismas); administrar los recursos para partidos y candidatos; y estar a cargo de la educación democrática y ciudadana. El CEC estaría conformado por siete miembros elegidos por un período de ocho años sin posibilidad de reelección.

Su nombramiento sería por cooptación de ternas presentadas por el Consejo de Estado (dos miembros), la Corte Constitucional (dos miembros), la Corte Suprema de Justicia (dos miembros) y la Presidencia de la República (un miembro). Una de las dos ternas presentadas por las altas Cortes debería estar conformada por mujeres para garantizar su participación en el CEC. El diseño del CEC ayudaría a resolver los problemas de independencia en la medida en que su conformación no sería el reflejo de las fuerzas partidistas en el Congreso —tal como se designan los actuales miembros del CNE—, sino que tendría un origen independiente. Adicionalmente, se proponía que el CEC tuviera plena autonomía presupuestal y financiera para ejecutar sus funciones de manera eficiente. El CNE no cuenta con un presupuesto autónomo, lo que limita seriamente su capacidad de llevar a cabo sus funciones de vigilancia y control de las elecciones y las organizaciones políticas.

El tercer pilar de la arquitectura institucional propuesta por la MEE era la creación de una jurisdicción electoral. Dicha jurisdicción estaría encabezada por una Corte Electoral de siete magistrados elegidos por cooptación de ternas enviadas por el Consejo de Estado (dos miembros), la Corte Constitucional (dos miembros), la Corte Suprema de Justicia (dos miembros) y la Presidencia de la República (un miembro). Al igual que en la conformación del CEC, en la Corte Electoral se garantizaría la presencia de mujeres por cuanto una de las ternas de las altas cortes debía estar formada

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exclusivamente por mujeres. Por su parte, la presencia regional de la jurisdicción estaría a cargo de seis Tribunales Regionales que pudieran cumplir con elementos básicos de una justicia electoral imparcial y democrática tales como: la especialización del juez, los plazos razonables y la doble instancia. Asimismo, la Jurisdicción Electoral tendría la responsabilidad exclusiva de declarar la nulidad de las inscripciones de candidaturas que no cumpliesen los requisitos de ley de manera expedita con lo que se reducirían los problemas de elecciones ilegítimas que llevan a la destitución de los funcionarios elegidos —usualmente por problemas de inhabilidades o dobles militancias— y a la realización de elecciones atípicas.

En lo que respecta al segundo eje, la MEE planteó una reforma drástica del sistema electoral con los siguientes objetivos citados textualmente (MEE, 2017: p. 70): 1.

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8.

Buscar un equilibrio entre facilitar la entrada de organizaciones políticas nuevas, alternativas, y controlar a la vez la fragmentación del sistema de partidos.

Promover el fortalecimiento de los partidos, hacia partidos programáticos, con democracia interna, e inclusión efectiva de grupos subrepresentados.

Controlar la personalización de la política, el clientelismo, las microempresas electorales, las alianzas puramente electorales.

Mejorar la calidad de la representación política: En términos de territorios.

En términos de grupos de población (mujeres, grupos étnicos, jóvenes).

Reducir los costos de la actividad política.

Desincentivar las prácticas corruptas/ilegales (v. g. compraventa de votos, ingreso de dineros ilegales, cooptación de la política).

Combatir la abstención, la apatía, la desconfianza ciudadana en las elecciones, en los partidos y en los políticos.

Contar con un sistema electoral simple para: ● ● ●

Electores Candidatos Autoridades

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Para la elección del Senado, la MEE proponía usar solamente listas cerradas y bloqueadas, eliminando así la prerrogativa de los partidos de optar por listas abiertas o cerradas según su antojo. Adicionalmente, las listas de los partidos incluían un mandato de posición para alternar entre candidatas y candidatos.

Para la elección de la Cámara de Representantes, la MEE formulaba un cambio drástico respecto a su configuración actual. En primer lugar, se proponía un sistema mixto con circunscripciones plurinominales y distritos uninominales.

La magnitud de los distritos electorales se actualizaba de manera que se fijaba en dos representantes más uno por cada 1 % de la población nacional y se estipulaba que ningún departamento tendría menos de tres representantes. Los departamentos con cuatro o más representantes elegirían la mitad de ellos en distritos uninominales y la otra mitad en distritos plurinominales. En caso de tener un número impar, se privilegiarían los distritos plurinominales. Las listas serían cerradas y bloqueadas y tendrían una cuota de género del 40 % con mandato de posición. Asimismo, en cada distrito los electores tendrían dos votos: uno para el distrito uninominal y otro para el plurinominal.

Para las elecciones locales, la MEE recomendaba el uso de listas cerradas con cuotas de género y mandato de posición para las elecciones de Asambleas y Concejos. En las elecciones a la alcaldía, se planteaba la realización de una segunda vuelta en los seis municipios más grandes del país, siempre y cuando el ganador no obtuviera al menos 40 % de los votos y superara en 10 % al segundo candidato más votado.

En cuanto al tercer eje, la MEE se concentró en formular recomendaciones de reforma al régimen de financiación de la política en el país. Los siguientes son los objetivos que se trazaron, citados textualmente (MEE, 2017: p. 93): 1.

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Mejorar la representación política (territorios, grupos de población — mujeres, grupos étnicos, jóvenes, minorías).

Facilitar la entrada y sostenimiento financiero de organizaciones políticas nuevas, incluyendo el partido de las Farc, controlando —a su vez— la fragmentación del sistema de partidos.

Promover el fortalecimiento de las organizaciones políticas, con democracia interna e inclusión efectiva de grupos subrepresentados.

Equilibrar y disminuir los costos de la actividad política.

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Desincentivar las prácticas corruptas/ilegales (v gr. Compraventa de votos, ingreso de dineros ilegales, cooptación de la política, utilización indebida de recursos públicos y privados).

Garantizar principios de máxima transparencia y equidad, junto con el cumplimiento de las normas.

Implementar un sistema de controles y sanciones, proporcional y efectivo.

En concreto, la MEE proponía cambiar la forma en la que se distribuye la financiación estatal. De esta, el 80 % se otorga a los candidatos de acuerdo con su fuerza electoral, el 10 % se destina con el criterio de igualdad para los partidos o movimientos con personería jurídica y el 10 % restante para políticas de inclusión de grupos subrepresentados como mujeres o jóvenes.

Por ello, este esquema privilegia a los partidos y candidatos mayoritarios que se quedan con el porcentaje más grande de los recursos. La MEE, entonces, planteó una distribución de solo el 55 % de los recursos con el criterio de fuerza electoral para aumentar los porcentajes de los criterios de igualdad al 25 %, y de inclusión al 20 %.

Para mejorar la transparencia en la rendición de cuentas de ingresos de origen privado, se proponía que el CEC fijara topes en valores absolutos a partir de estudios específicos sobre el tema. Igualmente, se proponía un mecanismo unificado de rendición de cuentas del manejo de ingresos y gastos de los recursos destinados al funcionamiento de las organizaciones políticas.

Adicionalmente, con el fin de mejorar los controles sobre la destinación de los recursos de financiación pública, se proponía que el CEC supervisara su uso de manera que se garantizara que efectivamente se cumplían los objetivos buscados (participación de mujeres y jóvenes, democracia directa, etc.).

Se proponía igualmente que el CEC contara con un Fondo de Financiación Estatal de Campañas que permitiera darle preponderancia a la figura del anticipo. La idea sería que se diera el 50 % del financiamiento de forma anticipada, y el 50 % restante después de las elecciones. Del monto del anticipo, el 10 % se distribuiría de igual forma a todas las organizaciones políticas con derecho a financiación. El 40 % restante se distribuiría de acuerdo con los resultados previos obtenidos en el mismo tipo de elección.

Por último, los recursos de reposición (el 50 % restante) se distribuirían de acuerdo con los resultados de las elecciones.

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Adicionalmente, se encargaba al CEC que diseñara una metodología para calcular los costos reales de las campañas con criterios diferenciales para los niveles local, departamental y nacional, de manera que se pudieran establecer topes de gastos de campaña realistas.

Por otro lado, la MEE detallaba lineamientos sobre la transparencia en la rendición de cuentas de las campañas y las sanciones derivadas de su incumplimiento. Así, se proponía que el uso del aplicativo Cuentas Claras fuera elevado a nivel de ley para que fuera usado en tiempo real y de manera obligatoria cumpliendo todos los requisitos y anexando los debidos soportes.

Asimismo, se establecía que la responsabilidad frente a la rendición de cuentas correspondía a los candidatos, organizaciones políticas, gerentes de campaña, contadores y revisores fiscales. Finalmente, se establecía el manejo de cuentas únicas por campaña, a la par que se buscaba garantizar el acceso al sistema financiero a todas las organizaciones políticas.

Por último, se estipulaba que el CEC tuviera una dependencia encargada de vigilar el cumplimiento de los requisitos legales de la financiación de partidos y campañas. Igualmente, el CEC debería contar con una dependencia de investigación y sanción, con funciones de policía judicial, para establecer la responsabilidad por los incumplimientos y aplicar las sanciones correspondientes de forma celera e imparcial.

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Impacto En paralelo con las negociaciones con las FARC, el Gobierno nacional adelantó una importante reforma constitucional que le permitiera contar con los instrumentos jurídicos para implementar lo que se acordara en la negociación de paz. Así, en 2012, se aprobó el Marco Jurídico para la Paz. A pesar de contar con las herramientas y con las mayorías, la implementación de los acuerdos requería que el Congreso aprobara un número importante de proyectos de ley y actos legislativos de reforma constitucional.

En su informe, la MEE incluía los borradores de proyectos de ley para que sus propuestas se incorporaran al aparato jurídico del país y pudieran ponerse en práctica. Notablemente, el tema de una reforma política estructural y de fondo como la que proponía la MEE iba a encontrar fuertes resistencias de parte del statu quo político. Como se expuso anteriormente, las propuestas de la MEE tenían gran sustento técnico y suponían una transformación profunda de la política nacional inspirada en valores democráticos, de transparencia y justicia social.

Lamentablemente, las propuestas fueron recibidas con gran escepticismo por parte de la clase política con asiento en el Congreso. Adicionalmente, el Gobierno nacional había desgastado su capital político y, en su priorización de la agenda legislativa, dejó las propuestas de la MEE en un segundo plano.

En un contexto en el que la oposición estaba fortalecida, el Gobierno se percibía ilegitimado y su coalición no contaba con la capacidad ni la voluntad para adelantar una reforma política de gran envergadura. Como consecuencia, las propuestas de la MEE fracasaron sin ser siquiera presentadas como proyectos de ley. Por lo tanto, el impacto de la Misión Electoral Especial fue prácticamente nulo.

Actualmente se está debatiendo en el Congreso un proyecto de reforma política que incluye la utilización de listas cerradas y la paridad de género (listas cremallera), propuestas que había recomendado la MEE. Empero, la suerte de ese proyecto es incierta.

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LA COMISIÓN DE ACTUALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN ELECTORAL GUATEMALTECA

Origen La génesis de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral (CAME) se remonta al 2016 (CAME, 2020). Fue durante ese año que se instituyó por ley la conformación periódica, después de cada elección, de una comisión de distintos actores políticos y civiles para evaluar las elecciones y presentar — en caso de considerarlo apropiado— propuestas de reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. La CAME, tanto en su diseño normativo como en su modelo de implementación definido por el Tribunal Supremo Electoral (TSE), tiene un carácter consultivo y busca contribuir a mejorar la calidad de los procesos electorales y la democracia guatemalteca. Así las cosas, casi tres años después de ser incluida en el ordenamiento jurídico, y una vez pasado el proceso electoral de junio y agosto de 2019, el 15 de octubre del mismo año se oficializó el llamado de la primera CAME a través del Acuerdo 625 de 2019 del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala, siendo presidida por el presidente de dicha corporación e incluyendo una representación plural de organizaciones políticas y actores civiles que voluntariamente decidieron registrarse y que podrían radicar propuestas en el plazo establecido (CAME, 2020).

Así, el origen mismo de la CAME es estatal, aunque es distinto al de otras comisiones. Primero, porque su constitución está determinada por ley, con lo que no se trata solo de una comisión consultiva llamada de acuerdo con los mandatos del Gobierno de turno. De este modo, no solo se asegura una periodicidad de las propuestas de reforma para el sistema electoral de Guatemala, sino que se presupone desde el comienzo de tales reformas la conformación de una comisión cuyo papel está definido por ley. Segundo, porque a pesar de estar constituida por ley, sus actores son civiles y partidarios. Con ello, no son solo los magistrados del Tribunal Supremo Electoral los que tienen capacidad de presentar propuestas, sino que tales propuestas pueden provenir de cualquier sector civil o político mínimamente interesado en presentarlas (CAME, 2020). Con ello, es una comisión mixta: su naturaleza y periodicidad está definida por ley, pero sus integrantes (salvo el presidente) se autoseleccionan. Entonces, el origen de la CAME reside dentro del aparato estatal, específicamente en su ordenamiento jurídico, pero sus integrantes son contingentes.

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Miembros Como fue mencionado, los miembros de la primera CAME fueron de naturaleza variable. La comisión estuvo en todo momento presidida por el presidente del Tribunal Supremo Electoral de Guatemala (TSE), Julio René Solórzano Barrios, que fungió como director y guía del trabajo adelantado dentro de la misión. El resto de los miembros que la conformaron fueron variopintos incluyendo representantes de los partidos políticos guatemaltecos, organizaciones de la sociedad civil, universidades, organizaciones de pensamiento y academia, organizaciones internacionales, sindicatos, cámaras de comercio, colectivos feministas y estudiantes (CAME, 2020). En total, el informe final de la comisión contabiliza más de setenta actores de todas las proveniencias y corrientes políticas que presentaron propuestas, participaron como expositores y tuvieron oportunidad de conformar mesas de trabajo (CAME, 2020). Finalmente, a pesar de enlistar a sus integrantes, el documento final de la misión no presenta mayor información de quiénes son tales organizaciones e individuos, con lo que caracterizarlos más allá de sus títulos y nombres resulta imposible.

Aun así, con la mera lista de asistentes es posible sacar algunas conclusiones.

En primer lugar, que es la comisión con la mayor cantidad de miembros. Como se mencionó anteriormente, el hecho de que se hayan registrado más de setenta integrantes dentro de su trabajo de por sí ya es un número considerable; y, aún más, este número no incluye a las personas naturales que también enviaron propuestas a la CAME (CAME, 2020). Consecuentemente, se trata de una comisión con una representación alta de la sociedad civil, los partidos políticos, los actores estatales y las organizaciones internacionales (CAME, 2020). En segundo lugar, que el componente de selección de sus miembros tuvo un fundamento eminentemente democrático y abierto. En este sentido, el hecho de que las personas y organizaciones pudieran inscribirse para enviar propuestas y participar en el proceso de debate de la comisión pone de relieve un criterio de autoselección, de no exclusión de sector alguno y, en el general, de la posibilidad de que cada corriente pudiera exponer sus planteamientos (CAME, 2020). De nuevo, esto resulta llamativo si se considera que la membresía a la misión electoral guatemalteca fue voluntaria, mientras que en las misiones de los otros países la membresía depende de nombramientos institucionales.

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Por consiguiente, la integración de la CAME tuvo, probablemente, la constitución más diversa de actores y fuerzas políticas de las comisiones de reforma electoral en América Latina. No solo porque procuró integrar a todos los actores que deseaban, sino también porque buscó activamente llamar a minorías para que estuviesen presentes (CAME, 2020). Asimismo, el hecho de que la comisión no sea conformada por criterios académicos o técnicos, como en los casos colombiano o peruano, o de experiencia, como en el caso hondureño, pone de relieve un interés fundamental en lograr que la comisión misma y sus miembros se rijan por principios democráticos y paritarios en la mayoría de sus interacciones, de manera similar a la comisión panameña.

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Objetivos El objetivo general que se planteó la CAME fue analizar íntegra y exhaustivamente el proceso electoral adelantado en Guatemala para, de encontrarse necesario, presentar propuestas de reforma al TSE, que a su vez las presentaría en forma de proyecto de ley al Congreso de la República (CAME, 2020). Con base en ello, se demuestra que la CAME tenía un objetivo meramente consultivo y receptor de propuestas de los diversos actores que la integraron, y que de verse como necesario, podría llegar hasta el punto de recomendar indirectamente puntos de reforma al Congreso de Guatemala.

A partir de este objetivo general se desprendió uno más: el de lograr acumular las propuestas, discusiones e informes presentados en una Matriz de Propuestas Estratégicas (CAME, 2020). El objetivo de la elaboración de esta matriz era llevar registro de las reformas en términos de la frecuencia con que eran presentadas por los actores, identificar los aspectos de mayor concordancia intersectorial y facilitar la valoración de su grado de coherencia con el conjunto de temas de reforma en que se presentaban (CAME, 2020). Así, la CAME buscaba llevar un registro detallado que le permitiera generar un informe válido y coherente donde se plantearan la mayoría de los puntos de reforma posibles.

Asimismo, otro objetivo que tuvo la comisión fue permitir que el mayor número de actores interesados presentaran sus propuestas de reforma y las discutieran. Para ello, se definieron siete encuentros de los integrantes que fueron acreditados en la comisión, así como una fecha máxima al 13 de diciembre de 2019 para que cualquier colectivo o persona pudiera presentar sus proposiciones de reforma (CAME, 2020). En efecto, el objetivo de lograr una representatividad de las propuestas fue desglosado tanto en los encuentros, donde las discusiones y talleres internos alentaban al debate, como la apertura de recepción de proposiciones de la ciudadanía, llegándose a contabilizar más de mil propuestas de reforma. Finalmente, estos insumos fueron utilizados para elaborar un grupo de ejes de trabajo, que terminaron siendo seis, así como subgrupos de reforma dentro de los mencionados grupos, que fueron elaborados hasta completar veintisiete ejes (CAME, 2020).

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Resultados A partir de lo anterior, el documento final que elaboró la CAME fue entregado al TSE el 11 de marzo de 2020 (Hernández Mayén, 2020). En él, se detallaban las matrices de propuestas estratégicas por cada grupo de temas, distinguiéndolas por su frecuencia y coherencia, así como un diagnóstico por cada tema de los problemas que aquejan al proceso electoral guatemalteco.

Con base en esto, a continuación, se describirán los seis ejes de trabajo que adelantó la CAME, describiendo la matriz final a la que se llegó, siendo su orden presentado de acuerdo con el documento original (CAME, 2020).

El primer eje de trabajo de la CAME versó sobre el sistema electoral de Guatemala. Al respecto, se consideraron los siguientes subtemas y reformas: 1.

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Cambiar el modelo de listas cerradas y bloqueadas, por el de listas desbloqueadas o abiertas, así como implementar la paridad de género absoluta y abogar por una mayor inclusión indígena.

Cambiar las reglas de reelección, o bien eliminándola, o bien estableciendo períodos definidos para los cargos de elección popular.

Cambiar la fórmula electoral al adoptar el cociente Sainte-Laguë o el principio de mayoría absoluta para los cargos uninominales.

Regular el mandato popular al delimitar la consulta previa e introducir la revocatoria de mandato popular.

Cambiar los distritos electorales al crear subdistritos o circunscripciones más pequeñas dentro de los departamentos y actualizar el registro electoral.

Dar la posibilidad de que si el voto nulo gana por mayoría simple se deban realizar nuevas elecciones con candidatos distintos.

Por su parte, el segundo eje de trabajo de la CAME se concentró en el sistema de las organizaciones políticas. Para ello, se consideró: 1.

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fortalecer los principios de democracia interna al fomentar la participación de minorías y descentralizar la toma de decisiones dentro de los partidos; introducir cambios en las candidaturas al adoptar primarias internas y evitar el transfuguismo entre partidos; y fortalecer a las organizaciones partidistas al endurecer los requisitos para su creación y al permitir la constitución de partidos subnacionales.

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Por otro lado, el tercer eje de trabajo de la comisión fue el del proceso electoral. En este se buscó: 1. fortalecer el escrutinio al implementar nuevas tecnologías y asegurar procedimientos estandarizados, fiscalizadores e inclusivos del voto y de su recuento; 2. institucionalizar el padrón electoral al actualizarlo permanentemente y optar por auditorías externas del mismo; 3. asegurar el voto en el extranjero al mejorar las condiciones logísticas y tecnológicas para evitar constreñimientos al votante; 4. regular de manera precisa el proselitismo y propaganda, así como el uso de estudios de opinión, e implementar sanciones efectivas a los individuos que incumplan el calendario establecido; 5. estandarizar la inscripción de candidaturas al establecer criterios claros para ellas, además de resolver oportuna y finalmente los conflictos derivados; y 6. mejorar el calendario electoral al ampliarlo para conseguir procesos de capacitación e integración de otros órganos en el proceso electoral mismo.

El cuarto eje de trabajo de la CAME tuvo que ver con la fiscalización a los medios de comunicación y al financiamiento general de los partidos. Para ello, hubo propuestas en seis subtemas: 1.

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Regular el financiamiento público y privado partidario al obligar a las organizaciones políticas a detallarlo claramente, a que haya actores de la sociedad civil que lo fiscalicen y a los simpatizantes a que aporten a las finanzas del partido.

Delimitar claramente los topes de gasto durante las campañas al utilizar el salario mínimo como medida objetiva para el gasto y para los límites al proselitismo.

Mejorar la fiscalización a las cuentas de los partidos al fortalecer a los órganos encargados de tal tarea y obligar a los partidos a ser claros en su rendición de cuentas financieras.

Establecer un régimen de medios de comunicación claro que permitiese la cobertura noticiosa ilimitada, la diferenciación entre medios de comunicación y una mejor fiscalización a sus labores durante las elecciones.

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En otro apartado, el quinto eje de trabajo de la misión estuvo centrado en la justicia electoral. Para ello, los puntos de discusión versaron sobre: 1.

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La división de funciones administrativas y jurisdiccionales dentro del TSE, así como evitar la triple instancia que se solapa entre el Tribunal y otros dos órganos judiciales.

El fortalecimiento del régimen de faltas y sanciones, donde fue propuesto endurecer y volver efectivos los castigos a los individuos que discriminan a minorías, así como mejorar en el establecimiento de responsabilidades individualmente.

La aplicación efectiva de los recursos y procedimientos electorales al permitir su respuesta eficaz, delimitada y coherente con la jurisprudencia y órganos electorales.

Por último, el sexto eje de debate que tuvo la CAME fue el del fortalecimiento del órgano electoral, el TSE. Para ello, hubo seis subtemas de discusión: 1.

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6.

Fortalecer la instrucción en cultura cívica por medio de la capacitación electoral a nivel regional.

Institucionalizar sus funciones administrativas mediante la descentralización, división y normalización de procedimientos en su interior.

Permitir que los magistrados tuvieran un período de ocho años con posibilidad de reelección; además, modificar las reglas de juego para la Comisión de Postulación que realiza el proceso de selección para remitir la lista al Congreso de la República, quien finalmente elige.

Establecer nuevas condiciones de financiación para el órgano electoral a fin de asegurar su correcto funcionamiento y el de sus dependencias futuras.

Reformar la estructura y organización del Tribunal para potencializar sus capacidades de divulgación a otros actores, mejorar sus capacidades de imbricación con otros órganos y aumentar su representación al utilizar también idiomas indígenas.

Compenetrar a los órganos temporales con el Tribunal al incluir condiciones de representación de minorías y darle mayor poder a las Juntas departamentales y municipales.

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Con base en lo anterior, es visible que la CAME procuró dotar al Tribunal de un número considerable de propuestas, que no necesariamente estaban articuladas en un único proyecto de reforma integral. Sin embargo, es posible extraer algunos temas comunes de estas proposiciones. Primero, el énfasis en mejorar la calidad del sufragio y la representación al incluir grupos marginados históricamente, tales como los indígenas y las mujeres. Segundo, propender por una toma de decisiones más descentralizada, racional y menos discrecional en las instancias judiciales y electorales. Tercero y último, dar un mayor poder de fiscalización a los órganos encargados, así como fortalecer las sanciones encaminadas a aquellos individuos que incurran en comportamientos punibles. Con base en esto, si bien la CAME no presentó una única propuesta de reforma de corte integral, sí tiene impreso un sello de valores como la representación, la institucionalización y el mejor control fiscal. Así, aunque no sea plausible considerar a este informe como una totalidad de sentido en sí misma, sí es posible extraer de él algunos acápites que pueden apuntar a una reforma general.

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Impacto A la fecha no es posible evaluar el impacto real de la CAME. A pesar de que los magistrados del Tribunal cuentan con el conjunto de recomendaciones desde el 11 de marzo, todavía no presentan un proyecto de reforma (Sajquin, 2020; Quino Tzoc, 2020). Al respecto, las razones fundamentales para explicar esta demora son el cambio total de los magistrados integrantes del TSE en marzo 2020 y el impacto de la pandemia mundial, que ralentizó sustantivamente el funcionamiento de las instituciones guatemaltecas. Por ello, no es posible evaluar todavía cuál fue el verdadero alcance de las propuestas de la CAME, ni qué tan influyente fue en lograr que algunas de sus recomendaciones se convirtieran en reformas concretas.

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LA MISIÓN ELECTORAL HONDUREÑA

Origen El origen de la misión electoral en Honduras, cuyas labores fueron encargadas a la Organización de Estados Americanos (OEA), se remontan al 2018. En específico, al 20 de septiembre de ese año, cuando el entonces presidente del Congreso hondureño, Mauricio Oliva, solicitó asesoría a la organización en términos de reformas electorales y políticas. Si bien desde un tiempo atrás otros actores políticos habían solicitado la consejería de dicha organización, esta ayuda solo fue concretada a partir del llamado específico del presidente del Congreso. Así, a partir de dicho pedido fue suscrito un mutuo acuerdo entre Honduras y la organización multilateral el 15 de octubre de 2018 para la conformación de un grupo de consultores y expertos internacionales sobre los temas a tratar. Esta carta fue el punto de partida de una colaboración enmarcada en los intereses del país por adelantar cambios institucionales y legales a su sistema político, tomando en consideración el informe que fue presentado por la Misión de Observación Electoral durante las elecciones de 2017 (OEA, 2018).

Así las cosas, la comisión comenzó con sus tareas durante una primera visita al país ocurrida el 24 de octubre de 2018, y apuntaba a producir un informe a final de ese año. Adicionalmente, y posterior a la entrega de tal documento, la colaboración de la OEA a través de la comisión continuó durante 2019 bajo un nuevo acuerdo firmado en febrero de ese año (OEA, 2019). Durante este período se produjo otro informe que buscaba aconsejar al país en la implementación y regulación del Consejo Nacional Electoral, el Tribunal de Justicia Electoral y los procesos electorales en general (OEA, 2019).

La génesis de esta comisión consultiva reside entonces en un llamamiento del Estado hondureño, representado por el entonces presidente del Congreso, a una organización multilateral que previamente había seguido las elecciones de ese país, la OEA. Por ello, es plausible afirmar que el origen de la comisión es estatal, aunque la comisión de expertos que se debía conformar estuvo a discreción de la OEA. Esto resulta llamativo porque el Estado hondureño apenas pudo jugar un papel más allá de solicitar la colaboración, y también porque fue la OEA, un organismo internacional y multilateral, la que estuvo encargada de brindar las recomendaciones.

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Así las cosas, es una misión de reforma electoral con raíces en lo estatal, pero que es concretada y realmente puesta en marcha a partir de unos fundamentos e integrantes internacionales. Si bien este punto será tratado en los siguientes apartados, vale la pena mencionar desde aquí que la conformación de los miembros y la metodología de la comisión fueron plenamente decididos por la Secretaría del Fortalecimiento de la Democracia y el Departamento para la Cooperación y Observación Electoral de la OEA, siendo el rol del Gobierno hondureño apenas perceptible (OEA, 2018).

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Miembros La comisión de reforma electoral en Honduras tuvo dos momentos: uno durante 2018, en el cual se brindaron recomendaciones generales sobre el sistema político y electoral hondureño, y otro en 2019, en el cual se brindó una asesoría específica dirigida a las nuevas instituciones creadas a petición del informe de 2018. Con base en esto, la conformación misma de la comisión también fue distinta. Sin embargo, hubo varios miembros que participaron y coordinaron ambos grupos de trabajo, tal como se relata a continuación (OEA, s. f.). ●

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Cristóbal Fernández, jefe de la Sección de Cooperación Técnica Electoral de la Secretaría de Fortalecimiento de la Democracia de la OEA, es abogado de profesión con experiencia en más de 20 misiones electorales en distintos países, y trabaja en esta dependencia desde 2011.

Rodrigo Morales, que fungió como el coordinador de grupos de expertos en ambas oportunidades. Sin embargo, no hay más información biográfica sobre este individuo, ni sobre su relación con la OEA más allá de estas dos comisiones.

Gerardo Sánchez, especialista en misiones de reforma electoral y de seguimiento a elecciones, es politólogo con experiencia en más de 15 misiones de observación de procesos electorales en distintos países, y es auditor certificado ISO en gestión de calidad.

María Antonia Quiroz y Salvador Romero Ballivian, que actuaron como consultores en ambas misiones. Romero Ballivian hizo también parte de la MEE en Colombia.

Con base en esto, se denota que detrás de ambas comisiones hubo un equipo de trabajo transversal que, por ello mismo, estuvo empapado en todo momento del tipo de propuestas que fueron presentadas y que les hicieron seguimiento en ambas oportunidades.

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Por otra parte, y respecto a los miembros que estuvieron exclusivamente durante la comisión de 2018, se destacan: ●

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Daniel Tovar, que estuvo presente como experto, es abogado de profesión y ha participado en diversas misiones de observación electoral en América Latina, destacando también su experiencia con la Unión Europea a través de la asesoría de un eurodiputado.

Rebecca Cox y Rotsay Rosales fungieron como consultoras, aunque no hay datos disponibles para ninguna de los dos.

Respecto a los miembros exclusivos de la comisión de 2019, solamente hay dos integrantes: César Astudillo y Juan Carlos Amador. De nuevo, no hay datos disponibles sobre ninguno de los dos en el informe final.

Consecuentemente, se puede evidenciar que hubo un andamiaje de miembros que fueron transversales en ambas comisiones. Con ello, se reafirma un marco de trabajo común entre las propuestas durante ambas oportunidades, así como su coherencia y reciprocidad. Sin embargo, el hecho de que algunos de los miembros no lleguen a ser descritos biográficamente en los documentos dificulta el entendimiento real de qué personalidades conformaron la comisión.

Considerando solo los miembros de los que sí hay datos, se puede argumentar que es una comisión que tiene un componente aplicado grande, y que valora bastante la experiencia previa con la OEA. Esto se puede ver en que casi todos los miembros cuentan con trayectorias de trabajo con la OEA en misiones de observación electoral, que pertenecen a la Secretaría de Fortalecimiento a la Democracia y que tienen formación en derecho o ciencia política. Empero, destaca la ausencia de académicos entre estos miembros (a diferencia de los casos peruano y colombiano, por ejemplo). De este modo, aunque los miembros poseen una amplia experiencia en procesos electorales, su labor como investigadores y docentes no está presente. Así, es posible caracterizar a ambas comisiones de reforma como eminentemente prácticas, donde la experiencia derivada de su trabajo con la OEA compone su experticia.

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Objetivos La primera comisión, cuyo año de gestión fue 2018, tuvo como objetivo principal elaborar una serie de recomendaciones alimentadas desde la misión de observación electoral adelantada durante 2017, y también conformar un grupo de expertos capaces de presentar recomendaciones como propuestas de reforma electoral (OEA, 2018). La comisión tuvo como plazo para entregar sus propuestas el 31 de diciembre de 2018. De fondo, la comisión esperaba contribuir con proposiciones que permitieran adelantar unos comicios mejores que los de 2017, donde la faccionalización partidista, la falta de institucionalidad e imparcialidad de los órganos electorales, y las malas prácticas y comportamientos corruptos fueron determinantes para caracterizar los resultados de dicha jornada como cuestionables y carentes de una legitimidad profunda (OEA, 2018).

Así las cosas, el objetivo general de la comisión fue brindar recomendaciones de carácter prioritario e integral sobre el sistema político y electoral de Honduras, donde se asegurasen tanto la no repetición de las malas prácticas de la contienda de 2017 como un nuevo marco institucional que permeara de mayor legitimidad y visibilidad al proceso de las elecciones mismas (OEA, 2018). Con base en esto, la comisión estableció una serie de visitas al país, que fueron adelantas en dos ocasiones, donde se reunió con diversos actores de la sociedad civil, los partidos y el Estado para brindar un diagnóstico holístico y, a partir de él y de los insumos de la misión de observación de 2018, brindó un informe completo que permitiera al país subsanar las falencias que presentaba (OEA, 2018). Estas visitan fueron concretadas entre el 24 y el 31 de octubre, y entre el 12 y el 17 de noviembre de 2018.

Durante la segunda comisión, cuyo tiempo de accionar fue durante 2019, el objetivo general fue distinto. Para el momento en que esta comisión entró a funcionar ya se había presentado una serie de reformas en Honduras que tuvieron como insumo el informe de 2018, y, por ello, estuvieron enfocadas en concretar unos aspectos más puntuales del sistema electoral hondureño.

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En general, este grupo de trabajo buscaba concretar el funcionamiento de la ley electoral y de las sanciones por incumplirla (OEA, 2019). En específico, la comisión de 2019 tuvo como objetivo presentar propuestas que apuntaran a definir las funciones y el comportamiento de dos órganos electorales nuevos: el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal de Justicia Electoral (OEA, 2019).

Con base en esto, también se definieron nuevas visitas al país que fueron adelantadas en cuatro ocasiones, donde, de nuevo, se reunieron con actores estatales, de la sociedad civil y de los partidos.

Con base en esto, se puede denotar la conexión entre los objetivos de las comisiones de 2018 y 2019. Así, mientras que la primera apuntaba a brindar un diagnóstico y unas recomendaciones generales sobre todo el sistema político y electoral de Honduras, la segunda se dirigía a concretar unos acápites puntuales del tipo de recomendaciones que fueron dadas por la primera comisión. En el mismo sentido, destaca la transversalidad de la metodología, la revisión de proyectos de ley, las visitas esporádicas al país, y el diálogo permanente con todos los actores relevantes de Honduras (OEA, 2018; OEA, 2019).

Así las cosas, es evidente que no solo ambas comisiones están interconectadas, en tanto la segunda desarrolla concretamente algunos preceptos de la primera, sino que también comparten una serie de metodologías y marcos de interpretación que les brindan continuidad. De esto se sigue que los objetivos generales y específicos de ambas comisiones están imbricados y, con ello, que no existe un campo diferenciado de acción entre ambas. Por ello, no solo los objetivos de la segunda comisión están ya instituidos en los objetivos de la primera, sino que es incluso posible argumentar que dichos objetivos no son más que el desarrollo de apartados específicos del informe final de 2018.

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Resultado El resultado concreto de ambas comisiones fue la entrega de un informe final al Parlamento de Honduras, donde se recogían las proposiciones y hallazgos principales de cada comisión. Respectivamente, la primera comisión hizo entrega de su informe el 12 de diciembre de 2018 (OEA, 2018), mientras que la segunda lo hizo el 11 de julio de 2019 (OEA, 2019).

Ambas comisiones difieren sobre el contenido de sus documentos finales. Por un lado, la primera comisión brindó un diagnóstico normativo y empírico, y unas líneas de trabajo y de propuesta generales que estaban dirigidas a solucionar los problemas detectados (OEA, 2018). De forma consecuente, el grueso del informe fue dedicado a tratar el diseño institucional, el proceso electoral, el sistema de partidos y otras consideraciones (OEA, 2018). Por otro lado, la segunda comisión siguió una estructura similar a la de la primera, y centró su atención en la arquitectura institucional, la ley electoral, la ley procesal electoral y las leyes de financiamiento y transparencia (OEA, 2019).

No obstante, el grueso del texto se ocupó de algo más concreto: en dos proyectos de ley que recogían los acápites anteriormente mencionados, y que estaba listo para su despacho y discusión al interior del Congreso hondureño (OEA, 2019). Con ello, mientras que la primera comisión tuvo unos alcances más generales en sus resultados, la segunda fue más específica al brindar dos propuestas concretas y debatibles para mejorar el sistema electoral de Honduras. A partir de esto, se detallará a continuación el informe de cada comisión según sus temas, respetando la estructura organizativa de los documentos originales de la primera comisión y presentándolos en ese orden (OEA; 2018).

Así las cosas, el primer tema tratado por la comisión de 2018 fue el diseño institucional. De forma introductoria, la comisión buscaba “despartidizar” el Tribunal Supremo Electoral y superar los problemas logísticos y organizacionales del Registro Nacional de Personas (RNP) para asegurar que los comicios pudieran ser investidos de la mayor imparcialidad y legitimidad posible. Con base en esto, fueron planteadas reformas para ambas instituciones.

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Respecto al Tribunal Supremo Electoral, se propuso la separación de funciones administrativas y jurisdiccionales que estaban a cargo del Tribunal Supremo en otras dos instituciones: el Consejo Nacional de Elecciones y el Tribunal de Justicia Electoral. Así las cosas, el foco de esta separación residía no solo en evitar la influencia partidaria durante las elecciones y antes de ellas, sino también en lograr una institucionalización interna y racional de las funciones de cada uno de estos órganos para asegurar su correcto funcionamiento. Adicionalmente, también se buscaba volver a estos órganos más escrutables por el público, fomentando una rendición de cuentas y una independencia de los magistrados, así como dar mayor poder a la sociedad civil a través de los Consejos Consultivos que, durante las elecciones, pudiesen reunirse con los partidos e instituciones gubernamentales para garantizar la transparencia electoral.

Finalmente, respecto al RNP, fue identificado el riesgo de trashumancia y de otros delitos electorales asociados durante las elecciones y una vez se publicasen los resultados. Por ello, fue planteado que este Registro fuese más moderno y eficiente, siendo el censo electoral y de defunción actualizado una herramienta fundamental, a la par de brindarle las funciones de actualización del padrón electoral, que antes estaban distribuidas en otros órganos.

Por su parte, el segundo tema tratado en 2018 fue el del proceso electoral mismo. Sobre esto, la comisión buscaba evitar las denuncias y, de nuevo, la partidización y faccionalización que surgía durante las elecciones por las autoridades electorales mismas. Con ello, un primer punto de reforma versó sobre las mesas electorales receptoras. Estas presentaban problemas de registro y de actividades en tanto sus funcionarios respondían a los actores partidarios y no al órgano electoral, a la par que incurrían en prácticas personalistas y parcializadas. Por ello, se planteó su institucionalización al volver a sus miembros profesionales en las tareas que debían adelantar, incorporar actores de la sociedad para que vigilaran a los delegados partidarios, y asegurar una correcta identificación de los integrantes de cada mesa.

Por otro lado, un segundo punto de reforma versó sobre los custodios electorales. Estos son los encargados de llevar el material electoral y de salvaguardarlo, pero, de nuevo, sufrían problemas de falta de institucionalización y de favorecimiento a los partidos. Con base en esto, la comisión propuso que estos burócratas se desligaran de las lógicas partidistas, a la par que les fueran definidas legalmente sus funciones y actividades para lograr un mejor proceso electoral.

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Por su parte, el tercer punto de reforma estuvo relacionado con la divulgación de los resultados de las elecciones. Aquí se trató de responder a los problemas de transmisión en vivo de los resultados de 2017, que suscitaron críticas y recelo, y reemplazarlos por mecanismos formales y organizados que asegurasen la transparencia de ellos. Consecuentemente, se propusieron recomendaciones generales sobre simulacros, uso de redes de información que fuesen seguras y capacitaciones para evitar los problemas técnicos que acaecieron en la elección pasada.

En lo que respecta al cuarto punto, la comisión también propuso reformas al escrutinio general. Este presentaba dificultades al ser de corte discrecional, sin procedimientos establecidos para ser llevado a cabo, y con serias dudas de la veracidad del material electoral que se recibía. Para evitarlo, la misión electoral propendió por establecer formas estandarizadas de transportar el material electoral, de llevar a cabo su recuento y de asegurar vías institucionales en caso de que haya disparidades o reclamos por parte de los observadores partidistas.

En quinto y último lugar, la misión procuró regular la transmisión de los resultados de las encuestas durante las elecciones. Específicamente, porque las encuestas podían ser utilizadas por los partidos para lograr un beneficio electoral en términos de votos o de abstención, y porque las sanciones por incurrir en este tipo de comportamientos no estaban siendo aplicadas. De forma consecuente, la misión planteó que las encuestas debían ser transparentes sobre su metodología y financiación, respetar los tiempos en los cuales podían ser publicadas y fortalecer las sanciones a aquellas encuestadoras que no cumplieran con la ley.

El tercer tema tratado por la comisión fue el de los partidos políticos. Al respecto, la misión trató tres temas transversales: 1.

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Los requisitos y procedimientos del establecimiento y eliminación de los partidos. Estos primeros presentaban una serie de problemas de ambigüedad jurídica y falta de claridad de las normas, principalmente, a causa de la jurisprudencia divergente que se había generado desde la estipulación de las leyes que lo regulan. Así, fue propuesto que el marco jurídico de la constitución y disolución de los partidos fuese esclarecido de manera definitiva para evitar la inseguridad jurídica y la fragmentación que persiste en el sistema de partidos hondureño.

La financiación de dichos partidos. Esta resultaba problemática no solo por la falta de liquidaciones del financiamiento del erario hacia los

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3.

partidos, que por consiguiente amenazaba su subsistencia, sino también por la falta de recursos destinados a la fiscalización y control de sus informes financieros. Por esto, la comisión propuso actualizar los pagos pendientes hacia los partidos, a la par que propender que la Ley de Política Limpia, la encargada de la fiscalización, se aplicase efectivamente al asignarle un mayor presupuesto y personal.

La paridad de género. En este punto se reconoció un conflicto jurídico entre la paridad en los cargos públicos, donde las listas deben ser distribuidas entre ambos géneros, y la jurisprudencia existente, donde es posible evitar esta paridad al alterar el orden de las listas y no presentar los informes correspondientes de su cumplimiento. Por ello, la misión propuso que se implementasen verdaderamente mandatos de posición dentro de las listas para asegurar la paridad y alternancia en ellas, a la vez que enfatizó la necesidad de que los partidos distribuyeran en concordancia la financiación a las campañas electorales y de participación de las mujeres.

El último tema tratado por la comisión de 2018 estuvo asociado a la reelección presidencial. Al respecto, la comisión identificó una violación de hecho al principio de derecho que inhabilita la reelección presidencial. Empero, jurisprudencia posterior, que no reformó la ley en absoluto, permitió que la reelección presidencial fuese permitida. Con ello, la recomendación general de la misión fue resolver esta disputa al definir los criterios y reglas de juego para reelegirse, o bien vetarla totalmente tal y como está en el marco constitucional.

Finalmente, se trató de manera transversal el papel de los plebiscitos para resolver disputas jurídicas. Sobre esto, la comisión encomendó establecer reglas de juego claras donde el gobierno tuviese un papel más imparcial, y se permitiese la transparencia y legitimidad del proceso de consulta a la ciudadanía.

Como puede entreverse, los temas que fueron abordados por la comisión consultiva de 2018 estuvieron enfocados en suprimir los problemas de legitimidad, partidización y baja institucionalización que aquejaban a los procedimientos electorales de Honduras. Así pues, no fue presentada una serie de reformas de ley concretas que apuntasen a subsanar estos problemas, sino que fue dado un mero diagnóstico y un conjunto de mejoras al Congreso hondureño.

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A partir de este punto es que la segunda comisión, la de 2019, entra a jugar un papel. Como fue expuesto, esta comisión buscó concretar algunos de los puntos que fueron recomendados en la primera entrega de la misión, y trató esta vez de brindar proyectos de ley concretos encaminados a realizarse en el marco legal hondureño (OEA, 2019). En este sentido, los temas tratados tuvieron que ver con el primer, segundo y tercer punto de la primera comisión: ● ● ●

el andamiaje institucional, con la delimitación de funciones y competencias de los nuevos órganos electorales; el proceso electoral, con el establecimiento de nuevas reglas de juego; y los partidos políticos, con principios de democracia interna y definición de las condiciones para su fusión y comportamiento.

Sin embargo, en esta entrega de la misión no se dieron recomendaciones generales amparadas bajo un diagnóstico de problemas, sino una serie de medidas aterrizadas en formas de artículos y proposiciones que fueron agrupadas en dos proyectos de ley sustantivos.

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Impacto Como fue mencionado, el primer resultado de la comisión fue lograr la aprobación de los dos nuevos órganos que dirigirían el proceso electoral a comienzos del 2019: el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal de Justicia Electoral (Funes, 2019; El País, 2019). Siguiendo con lo propuesto por la misión, la reforma constitucional que instauró a ambos órganos se apoyó en las recomendaciones brindadas por ella y procuró una división entre jurisdicción, a cargo del Tribunal de Justicia Electoral, y las labores políticas y administrativas, encomendadas al Consejo Nacional Electoral (Funes, 2019).

Asimismo, la reforma constitucional también se basó en el informe de la OEA para asegurar la actualización del Registro Nacional de Personas. Esto se vio plasmado en encomendar la dirección de esta dependencia a funcionarios especializados e independientes, procurar un nuevo padrón electoral actualizado, y establecer un sistema de registro para las personas fallecidas con el fin de evitar la trashumancia (El País, 2019; La Tribuna, 2020).

Así las cosas, esta reforma constitucional representa la adopción del primer punto de propuestas originales de la comisión de 2018, evidenciándose el papel fundamental que tuvo tal informe para lograrlo. Por consiguiente, puede argumentarse que la comisión fue exitosa en lograr parcialmente la aprobación de su primer grupo de temas, aunque todavía restaba en dicha reforma el establecer las competencias específicas de los órganos.

Sin embargo, hasta aquí llega el impacto de la comisión de reforma de la OEA que fue encargada desde hace dos años. Puntualmente, porque hasta la fecha no ha sido aprobada la nueva ley de reforma electoral que contenía el resto de los puntos que habían sido tratados por la misión electoral, estando dicha ley todavía en discusión (Mejía, 2020). Empero, pareciera que tal proyecto está siguiendo parcialmente la serie de recomendaciones generales realizadas.

Ejemplos de esto es la aprobación relativa de la regulación de las firmas encuestadoras y de la publicidad y de la delimitación temporal de sus resultados (La Tribuna, 2020), y los principios de democracia interna dentro de los partidos (Ordóñez Baca, 2020). No obstante, aún quedan por aprobar más de 100 artículos, con lo que rastrear el verdadero impacto de las reformas planteadas por la comisión es todavía difícil.

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Sobre esto, las dificultades que han sido presentadas por el Congreso para retardar por más de un año el paquete de reformas tienen que ver con dos dimensiones. Primero, con el COVID-19. En efecto, el restablecimiento de las sesiones acarreó un gasto de tiempo considerable, y la reforma solo se volvió a debatir después de un largo tiempo. Segundo, por el contexto político hondureño. En este sentido, las protestas y divisiones internas dentro del Congreso y los partidos dificultaron un acuerdo general para impulsar la reforma. Con ello, no resta más que esperar para determinar el resultado de más de un año de negociaciones, coaliciones y propuestas amparadas en una misión que comenzó funciones desde hace más de dos años.

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LA COMISIÓN NACIONAL DE REFORMAS ELECTORALES PANAMEÑA

Origen La Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE) es, al igual que Guatemala, un caso sui géneris en América Latina. No se trata de un organismo temporal, ad hoc y extraordinario que es convocado cuando las circunstancias, el contexto político o la presión internacional lo ameritan. Por el contrario, es una comisión que se reúne regularmente después de cada proceso electoral con el fin de evaluar el desempeño de la elección y formular recomendaciones para actualizar la legislación y proponer reformas que busquen resolver los problemas detectados en ellas (CNRE, 2016a).

Históricamente, la CNRE se creó con una reforma electoral adoptada en 1993 y desde entonces se reúne cada cinco años, aproximadamente, para revisar el funcionamiento de los procesos electorales. Por último, dicha comisión es convocada por el Tribunal Electoral, que es el organismo que coordina su trabajo.

Respecto a sus miembros, la CNRE está integrada por representantes de los partidos políticos consolidados, los partidos en formación y un grupo amplio de representantes de la sociedad civil. Así, la CNRE se reunió durante 2015 y, a principios de 2016, envió un informe a la Asamblea Nacional junto con una propuesta de reforma al Código Electoral. Posteriormente, en febrero de 2020 la CNRE fue convocada nuevamente. Al momento de escribir este texto no es claro si, debido a la pandemia del COVID-19, se han logrado reunir y han avanzado con una nueva propuesta de reformas. En lo que sigue, nos concentramos en la propuesta de reforma de 2016, la cual fue aprobada como ley en 2017.

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Miembros Entre el 15 de enero y el 28 de diciembre de 2015 funcionó la CNRE, período en el cual realizó más de cuarenta sesiones (CNRE, 2016a). Los miembros de la comisión incluyeron al entonces magistrado Heriberto Araúz, presidente del Tribunal Electoral. La secretaría y subsecretaría estuvieron a cargo de Osman Valdés y Santana Díaz, a su vez director y subdirector nacional de la Organización Electoral, del Tribunal Electoral. Adicionalmente, participaron con derecho a voz y voto los cinco partidos políticos constituidos y miembros de los sectores económicos y sociales que hacen parte del Foro Ciudadano Pro Reformas Electorales. Estos colectivos se agruparon en cuatro sectores, cada uno con derecho a un voto: el sector académico, con representantes de las universidades; el de organizaciones no gubernamentales; los gremios de las empresas privadas; y los gremios de los trabajadores. Finalmente, el Tribunal Electoral solo tenía derecho a voto en caso de empate (CNRE, 2016a).

LA CNRE contó también con la participación de las siguientes organizaciones, que solo contaban con derecho a voz: El Órgano Ejecutivo, la Asamblea Nacional, la Fiscalía General Electoral, la Defensoría del Pueblo, el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, la Asociación de Parlamentarias y Exparlamentarias de la República de Panamá, el Frente Nacional para la Defensa de los Derechos Sociales y Económicos, el Foro de Juventudes y el Foro de las Etnias Indígenas, que contó con delegados de la Comarca Guna Yala (CNRE, 2016a).

En suma, se puede afirmar que la CNRE tiene un origen institucional, pero, por su membresía amplia, logra incluir opiniones de diversas corrientes que representan múltiples sectores de la sociedad panameña.

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Objetivos A diferencia de las comisiones específicas, la CNRE tiene como principal objetivo evaluar las dinámicas electorales para realizar diagnósticos a partir de los cuales formular ajustes a las leyes electorales del país. Esta práctica de evaluación constante tiene la ventaja de detectar las falencias y proponer correctivos de manera expedita. Así, la comisión contribuye a que el sistema electoral se mantenga actualizado y se fortalezca el funcionamiento de la democracia (CNRE, 2016a). Por último, es importante reseñar que la CNRE tuvo en cuenta las recomendaciones que le hizo tanto una misión de la OEA como la asistencia técnica que le brindó el PNUD, IDEA Internacional y el Centro Carter.

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Resultados El principal resultado de las discusiones fue un proyecto de ley de 146 artículos que buscaba hacer cambios al Código Electoral. El proyecto fue enviado formalmente por el presidente del Tribunal Electoral a la Asamblea Nacional haciendo uso de la prerrogativa de iniciativa legislativa en materias de su competencia que la Constitución le otorga a dicho Tribunal. Por tanto, en términos de diseño, la CNRE tiene ventajas en términos de eficacia porque sus recomendaciones son enviadas como proyectos de ley directamente al Legislativo para que adelante su trámite. Esto marca una diferencia importante con otras comisiones de la región que producen recomendaciones —muchas veces incluso redactadas en forma de proyecto de ley— que van a manos del Ejecutivo, quien decide si las envía al Congreso para su consideración.

El grueso de las reformas propuestas se concentra en el tema de la financiación de las campañas y la transparencia en su rendición de cuentas.

De acuerdo con la CNRE (2016a), el principal problema del sistema político panameño es el elevado costo de las campañas políticas, el cual es afectado principalmente por el costo de la propaganda electoral.

En cuanto a la propaganda electoral, la CNRE propuso que esta fuera financiada únicamente con recursos públicos, con lo cual también se hacen importantes avances en términos de equidad en la competencia. El mecanismo concreto consiste en que el 60 % de los recursos se desembolsarán a los partidos políticos y candidatos de libre postulación antes de las elecciones y, el 40 % restante, después de las mismas.

La propuesta también incluye prohibiciones en materia de propaganda electoral para garantizar que solo se haga aquella que es financiada con los recursos del Estado. La sanción para los que incumplan es la inhabilitación de la candidatura y una multa de diez veces el valor comercial de la propaganda para el medio que la emita. De esta forma se responsabilizan tanto a los partidos y políticos como a las empresas para reducir la probabilidad de que transmitan publicidad no financiada con dineros públicos. Igualmente, se impide que los medios donen tiempo o espacio a los partidos o candidatos o que lo hagan los partidos, candidatos o terceros (CNRE, 2016a). También se negocian las tarifas de la propaganda electoral entre el Tribunal Electoral y los distintos medios.

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Otro punto importante de las reformas se concentró en el financiamiento privado, los topes a las campañas y límites a las donaciones. Los topes se fijan de acuerdo con el tamaño poblacional del distrito electoral (“cincuenta centavos por elector en la jurisdicción en la que participa”) (CNRE, 2016a: p.

4). La reforma contempla sanciones drásticas por la violación de los topes, las cuales incluyen la inhabilitación por cinco años para el ejercicio de cargos públicos, cargos directivos en los partidos y para ser postulado en la siguiente elección. Así mismo, el candidato que incumpla será sancionado con una multa del doble del monto excedido. Para los partidos, la sanción es la pérdida del derecho de recibir financiamiento público para el proceso electoral en el que cometa la falta.

En términos del control al financiamiento privado, la CNRE propuso que los candidatos registraran las cuentas de sus campañas en el Banco Nacional Panameño o en la Caja de Ahorros y Registros Contables, y que estarían en la obligación de registrar en ellas todas las contribuciones privadas y los aportes de recursos propios. El Tribunal Electoral tiene la facultad de auditar estas cuentas bancarias, así como otras sobre las que se tengan indicios que fueron usadas para administrar los recursos de las campañas. El Tribunal tiene también la facultad de congelar estas cuentas y, eventualmente, decomisar sus recursos cuando se compruebe que fueron vinculadas de forma ilegal a una campaña electoral.

Así las cosas, la propuesta es comprensiva y amplia en el tema de la racionalización de los gastos de las campañas. Se destaca, como se señaló, la financiación estatal de las campañas diseñada con un principio de equidad que, en caso de violarse, es acompañada con sanciones severas.

La reforma incluye otras medidas no relacionadas con la financiación de las campañas, entre las que se destaca la equidad de género. En las circunscripciones uninominales debe cumplirse la paridad de género entre los principales y los suplentes postulados. En las circunscripciones plurinominales, se establece el uso de listas cremallera. El Tribunal Electoral puede rechazar las listas que no cumplan estos requisitos.

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Impacto Como se señaló anteriormente, la CNRE tiene una ventaja en términos de su diseño en la medida en que el Tribunal Electoral tiene la facultad de la iniciativa legislativa. Por tanto, el resultado de sus deliberaciones durante 2015 resultó en un proyecto de ley de modificación del Código Electoral que fue enviado a la Asamblea Nacional a principios de 2016. La reforma fue aprobada y promulgada como ley el 27 de noviembre de 2017 (EFE, 2017). De esta forma la CNRE logró modificar efectivamente el Código Electoral.

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Conclusiones A manera de conclusión, señalamos acá algunas tendencias que aparecen del análisis de las comisiones de reforma estudiadas y que pueden dar pistas sobre cómo hacerlas más eficaces en un futuro.

 En primer lugar, las comisiones tienen limitaciones por su naturaleza ad

hoc y su espíritu consultivo. Suelen ser convocadas por el Poder

Ejecutivo o el Judicial y se les asigna un rol específico —aunque en algunos casos se les otorgan mandatos amplios. Suelen estar conformadas por académicos y expertos en la materia, pero rara vez involucran directamente a los partidos políticos como miembros. Si bien las comisiones realizan reuniones y consultas con los grupos de interés, incluyendo naturalmente a los partidos, estos últimos no necesariamente están involucrados de forma genuina en el proceso y resultan ser la principal resistencia a que las recomendaciones de las comisiones se traduzcan en reformas efectivas.

 Como se señaló en la introducción, las comisiones producen informes e

incluso borradores de proyectos de ley, pero no cuentan con las facultades legales para presentarlos formalmente ante el cuerpo legislativo del país. Las recomendaciones las recibe la autoridad que nombró a la comisión, y esta actúa como un filtro que decide cuáles proyectos se radican y cuáles no, decisión que está sujeta a su voluntad o al clima político del momento —el cual puede no ser favorable para una reforma electoral de gran envergadura.

 En segundo lugar, y como se mencionaba en el punto anterior, la Rama Legislativa ha sido una actriz reticente y escéptica de las reformas. Bien sea porque los políticos no han hecho parte de las comisiones o porque no comparten los objetivos de las propuestas de reforma, la eficacia de las misiones es baja. Las propuestas suelen ser hundidas en el Legislativo, en los pocos casos en que llegan a ser discutidas.

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 En tercer lugar, es importante recalcar que tanto el público como la

prensa aprecian y respetan el trabajo de las comisiones y están de acuerdo con las reformas planteadas. En gran medida esto se debe al alto nivel técnico y profesional de sus miembros. No obstante, la naturaleza eminentemente técnica de las comisiones las aleja de los intereses de los políticos y los partidos que son grupos de interés clave para que se lleven a cabo las reformas.

 Por último, existen factores contextuales, tales como la pandemia,

nuevas elecciones o nuevos congresos, que pueden dificultar el trabajo de las comisiones. Igualmente, las vicisitudes propias de las coyunturas políticas de los países pueden hacer inviable la aprobación de las reformas en los Legislativos.

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Anexo. Cuadro comparativo de las comisiones de reforma Colombia Comisión

Origen

Misión Electoral Especial (MEE) ● Llamada desde las negociaciones de paz entre las FARC y el Gobierno nacional (Ejecutivo). ● Amparada en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera de 2016. ● Su duración, miembros y mandatos fueron definidos por el punto 2.3.4.

Perú

Guatemala

Honduras

Panamá

Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP) ● Llamada desde el Consejo de Ministros (Ejecutivo). ● Amparada en la Resolución Suprema N.° 228-2018. ● Tal resolución definió los miembros, mandatos y duración de la comisión consultiva.

Comisión de Actualización y Modernización Electoral (CAME) ● Llamada desde el Tribunal Supremo Electoral (Judicial). ● Amparada en la Ley Electoral y de Partidos Políticos de 2016. ● Tal ley presupone su repetición en un futuro y determina su periodicidad y conformación.

Misión Electoral de la OEA (sin nombre oficial)

Comisión Nacional de Reformas Electorales (CNRE)

● Llamada desde el Congreso Nacional (legislativo). ● Amparada en un acuerdo mutuo entre el presidente del Congreso Nacional y la OEA. ● Tuvo funciones distintas en 2018 y en 2019. ● Su duración y miembros fueron definidos por la OEA.

● Llamada desde el Tribunal Electoral ● Amparada en el Decreto 43 del 11 de diciembre de 2014, de acuerdo con una tradición que se inició con la reforma electoral de 1993 de convocar a la comisión después de cada proceso electoral.

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Miembros

Colombia

Perú

Guatemala

Honduras

Panamá

● Siete electos inicialmente, pero uno de ellos fue rechazado por el Congreso (Armando Novoa). ● Seis designados de forma permanente y de proveniencia académica: Alejandra Barrios Cabrera, Jorge Enrique Guzmán, Juan Carlos Rodríguez Raga, Salvador Romero Ballivian, Elisabeth Ungar Bleier y Alberto Yepes Barreiro. ● La sociedad civil, los partidos y otros actores fueron consultados a discreción.

● Cinco de corte permanente y de proveniencia académica: Fernando Tuesta Soldevilla (que la preside), Jessica Bensa Morales, Milagros Campos Ramos, Paula Muñoz Chirinos y Martín Tanaka Gondo. ● La sociedad civil, los partidos y otros actores fueron miembros invitados a discreción.

● Un magistrado titular (Julio René Solórzano Barrientos) que preside, y un representante de cada partido que desee asistir. ● La sociedad civil y otros actores fueron incluidos como miembros, sumando más de 70. ● Las organizaciones internacionales estuvieron presentes en las secretarías técnicas y logísticas.

● Cinco en ambas ocasiones: Cristóbal Fernández, que la presidió en ambas ocasiones, Rodrigo Morales, Gerardo Sánchez, María Antonia Quiroz y Salvador Romero Ballivian. ● Tres en 2018: Daniel Tovar, Rebecca Cox y Rotsay Rosales. ● Dos en 2019: César Astudillo y Juan Carlos Amador. ● Sociedad civil, partidos y otros actores fueron consultados a discreción.

● Presidida por el presidente del Tribunal Electoral (Heriberto Araúz), fungió como secretario el director de la Organización Electoral del Tribunal Electoral (Osman Valdés) y como subsecretario el subdirector de la misma entidad (Santana Díaz) ● Integrantes con derecho a voz y voto: los cinco partidos políticos constituidos y cuatro sectores de la sociedad: ο Académico ο ONG ο Empresa privada ο Trabajadores ● Integrantes con derecho a voz: El Órgano Ejecutivo, la Asamblea Nacional, la Fiscalía General

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Colombia

Temas Tratados

● Financiación pública y privada de los partidos. ● Redefinición de distritos. ● Listas cerradas. ● Inclusión de minorías. ● Paridad de género. ● Reforma al órgano electoral.

Perú

● Financiación pública y privada de los partidos. ● Democracia interna. ● Listas cerradas. ● Inclusión de minorías. ● Paridad de género.

Guatemala

● Financiación pública y privada de los partidos. ● Democracia interna. ● Tipo de listas. ● Paridad de género. ● Fragmentación del sistema de partidos.

Honduras

● Financiación pública y privada de los partidos. ● Democracia interna. ● Tipo de listas. ● Paridad de género. ● Despartidización del órgano electoral.

Panamá Electoral, la Defensoría del Pueblo, el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, la Asociación de Parlamentarias y Exparlamentarias de la República de Panamá, el Frente Nacional para la Defensa de los Derechos Sociales y Económicos, el Foro de Juventudes y el Foro de las Etnias Indígenas, que contó con delegados de la Comarca Guna Yala. ● Financiación pública y privada de los partidos. ● Paridad de género. ● Doble instancia. ● Censo electoral. ● Rendición de cuentas.

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Colombia ● Censo electoral. ● Meritocracia. ● Rendición de cuentas. ● Transfuguismo.

Perú

Guatemala

Honduras

● Relaciones Ejecutivo y Legislativo. ● Fragmentación del sistema de partidos. ● Reelección. ● Nacionalización de los partidos. ● Discriminación positiva en curules. ● Censo electoral. ● Meritocracia. ● Rendición de cuentas. ● Transfuguismo.

● Reforma al órgano electoral. ● Reelección. ● Fórmulas de repartición de curules. ● Censo electoral. ● Meritocracia. ● Rendición de cuentas.

● Creación de nuevos órganos electorales. ● Reelección. ● Censo electoral. ● Modernización tecnológica. ● Reformas al proceso electoral. ● Meritocracia.

Panamá

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