中国近代中央警察机构建立、发展与演变 [马玉生著][中国政法大学出版社][2015 05][225页]sample

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图书在版编目（ＣＩＰ）数据 中国近代中央警察机构建立、发展与演变 / 马玉生著. -- 北京 : 中国政法大学出版社, 2015.5 ISBN 978-7-5620-6055-0 Ⅰ.①中… Ⅱ.①马… Ⅲ.①警察－组织机构－研究－中国－近代 Ⅳ.①D691.6 中国版本图书馆 CIP 数据核字(2015)第 094751 号 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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绪 论爥爥 １

一、选题意义 ／ １ 二、中国近代中央警察机构史研究的现状 ／ ６ 三、中国近代中央警察机构史研究思路和研究方法 ／ １３ 四、本书框架 ／ １６

第一章 中国近代中央警察机构产生的背景和条件爥爥 １８ 第一节 清末的社会治安形势 ／ １８

一、清末的治安状况 ／ １８ 二、清末的社会治安体制 ／ ２１ 第二节 上海英租界内西方警察制度的建立及其示范效应 ／ ２５

一、巡捕房制度的建立 ／ ２６ 二、巡捕房制度的影响 ／ ２７ 第三节 西方警政思想及其在中国的传播与影响 ／ ２９

一、西方主要国家的警政建设 ／ ３０ 二、西方警政思想对中国的影响 ／ ３３ 第四节 晚清地方警政建设的实践 ／ ４１

一、湖南保卫局 ／ ４２ 二、京城善后协巡总局和工巡总局 ／ ４４ 三、天津、保定巡警局 ／ ４９ 四、武昌警察总局 ／ ５０ 第五节 结语 ／ ５２

一、警察制度的出现是近代中国社会转型发展过程中的重要产物 ／ ５２ １

中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

二、警察制度在中国的出现到初步建立，经历了一个较为漫长的过程 ／ ５３ 三、晚晴国人对警察制度的认识、接受、实践，为中国近代中央警察 机构的建立发展奠定了基础 ／ ５４ 四、清末警察制度的建立，与西方列强要求清政府进行必要的改革， 以确保其在华的政治经济利益和人身安全有很大关系 ／ ５４

第二章 从巡警部到民政部：中国近代中央警察机构的初创 爥爥 ５６ 第一节 巡警部的建立 ／ ５６ 第二节 徐世昌其人 ／ ５８ 第三节 巡警部机构设置及职权 ／ ６０

一、巡警部的领导架构 ／ ６０ 二、巡警部的内设机构 ／ ６１ 三、巡警部的直属机构 ／ ６２ 第四节 民政部 ／ ６７

一、民政部取代巡警部 ／ ６７ 二、民政部的组织机构和职权 ／ ６８ 三、民政部的直属机构 ／ ７１ 第五节 巡警部、 民政部开展工作情况 ／ ７３

一、改良京师警政机构 ／ ７４ 二、督导各省警政建设 ／ ７５ 三、经办高等巡警学堂 ／ ７７ 四、整齐划一警制 ／ ７９ 五、制定章程法规 ／ ８１ 六、着手警察分类 ／ ８２ 七、建立警察人事管理制度 ／ ８４ 八、开展了中国历史上第一次初具近代意义的人口普查 ／ ８５ 第六节 对清末巡警部及民政部的评价 ／ ８６

一、加快了我国从传统治安模式向近代警察制度转型的进程 ／ ８７ 二、促进了近代警察职能专门化 ／ ８８ 三、推动了警政人员专业化 ／ ８９ ２

目 录

四、开启了传统监狱制度的改革 ／ ９０ 五、初步提出侦查与审判职能相分离 ／ ９１ 六、为警政建设带来了新气息 ／ ９２

第三章 南京临时政府内务部：近代中央警察机构的特殊阶段爥爥 ９７ 第一节 内务部的组建及其职能 ／ ９８ 第二节 内务部开展工作的情况 ／ １０１

一、统一省一级警政管理机关的名称 ／ １０１ 二、厉行禁烟禁赌 ／ １０１ 三、组建警务学校 ／ １０２ 四、拟定规则法令 ／ １０４ 第三节 对南京临时政府内务部的评价 ／ １０６

一、内务部的建立加快了我国警察的民主和民权化进程 ／ １０６ 二、内务部的警察教育革命标志着中国近代警察教育的转型 ／ １０６ 三、内务部颁布的资产阶级性质警察法规对后世警察法规的订立影 响重大 ／ １０７

第四章 北洋政府内务部：近代中央警察机构的规范发展爥爥 １０９ 第一节 北洋时期的治安形势 ／ １０９

一、国家分裂，军阀混战 ／ １０９ 二、起义不断，此起彼伏 ／ １１０ 三、烟、赌、娼泛滥，刑事犯罪孽源滋生 ／ １１２ 四、民不聊生，盗匪猖獗 ／ １１３ 五、交通消防，事故增加 ／ １１３ 第二节 内务部的组织机构及其职能 ／ １１４

一、总务厅 ／ １１４ 二、民治司 ／ １１５ 三、职方司 ／ １１５ 四、土木司 ／ １１６ 五、礼俗司 ／ １１６ 六、卫生司 ／ １１６ ３

中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

七、警政司 ／ １１７ 第三节 赵秉钧其人 ／ １２０ 第四节 内务部的直属机构 ／ １２１

一、京师警察厅 ／ １２１ 二、警官高等学校 ／ １２３ 三、地方警察传习所 ／ １２４ 第五节 内务部开展工作情况 ／ １２４

一、完善内务部内部机构设置，扩大职权范围，规范办事规程 ／ １２４ 二、加强京师警察厅建设，为地方警政建设树立样板 ／ １２５ 三、通过对地方警察机构的三次改组，建立自上而下的警察网络 ／ １２６ 四、建立全国范围内的统一警制 ／ １２７ 五、加强警察教育 ／ １２９ 六、制定大量章程法规 ／ １３１ 七、加强专业警察建设 ／ １３３ 八、强化社会控制，维护统治 ／ １３４ 第六节 对北洋政府内务部的评价 ／ １４０

一、建立了基本覆盖全国的警察网 ／ １４１ 二、建立完善了警察法规体系 ／ １４２ 三、警察专业化建设进一步加强 ／ １４３ 四、警察教育得到高度重视 ／ １４３ 五、警察的社会化职能进一步强化 ／ １４４

第五章 南京国民政府内政部：近代中央警察机构的集大成爥爥 １４６ 第一节 南京国民政府时期的治安形势 ／ １４７

一、政治保卫形势严峻 ／ １４７ 二、刑事治安案件高发 ／ １４７ 三、火灾与道路交通事故隐患增多 ／ １４８ 第二节 内政部的组织机构 ／ １４９ 第三节 李士珍其人 ／ １５１ 第四节 内政部的职权 ／ １５２ ４

目 录

一、警察事务管理 ／ １５３ 二、民政管理 ／ １５３ 三、户籍、人口、国籍管理 ／ １５３ 四、礼俗管理 ／ １５４ 五、工程管理 ／ １５４ 六、疆界管理 ／ １５４ 七、土地管理 ／ １５４ 第五节 内政部的直属机构 ／ １５４

一、首都警察厅 ／ １５５ 二、中央警官学校 ／ １５６ 第六节 十年内战期间的内政部 ／ １５８

一、规范地方警政建设 ／ １５８ 二、推动警察职业化、近代化进程 ／ １６２ 三、规范警察人事管理 ／ １６５ 四、重视警察教育与训练 ／ １６６ 五、修订及颁行警察法规 ／ １６８ 第七节 抗日战争时期的内政部 ／ １６９

一、内政部内部组织机构及其职能的变化 ／ １６９ 二、抗战时期内政部的工作情况 ／ １７０ 第八节 第三次国内革命战争时期的内政部 ／ １７５

一、第三次国内革命战争时期内政部的基本特征 ／ １７５ 二、内政部组织机构及其职能的变化 ／ １７８ 三、内政部直属机构组织及职能的变化 ／ １８２ 四、内政部的工作情况 ／ １８３ 第九节 对南京国民政府内政部的评价 ／ １８７

一、内政部的地位和职能得到进一步强化 ／ １８７ 二、警察组织更加完善，专业性越来越鲜明 ／ １８８ 三、建立了三级警察教育训练体制，完善了高级警察人才培养制度 ／ １８９ 四、制定了大量的警察管理法规，其种类、数量和质量较之前有很大 程度的丰富和发展 ／ １９０ ５

中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

五、创建女警，开辟了警力建设的新途径 ／ １９０ 六、保甲制度受到高度重视，并得以在全国恢复 ／ １９１

第六章 思考与启示爥爥 １９２

一、近代中央警察机构是在我国半殖民地半封建社会性质不断加重的情 况下产生发展的，体现了上层建筑与经济基础相适应的规律 ／ １９３ 二、近代中央警察机构建设既前后相连又各具特色，体现了继承性与创 新性的统一 ／ １９６ 三、近代中央警察机构的建立和发展不是对西方警察制度的简单照搬，充 分体现了外来与本土、现代与传统的磨合融合 ／ １９９ 四、近代中央警察机构在职能上与时拓展，体现了政治性功能不断强化、 社会性功能不断拓展的趋势 ／ ２０１ 五、近代中央警察机构对地方警政控制力日益增强，体现了国家要统 一要稳定，强化中央集中行使警察权的要求 ／ ２０３ 六、近代中央警察机构开始对限制警察权力、尊重民众权利有所关注， 体现了对大变革时代 “民主”、“人权”、“法治”要求的回应 ／ ２０７ 七、近代中央警察机构建设的过程伴随着警察权力的严重腐败，体现 了警察制度建设是一把 “双刃剑”的道理 ／ ２０９

参考文献爥爥 ２１４ 附 录爥爥 ２１８ 后 记爥爥 ２２５

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绪 论

绪 论

一、选题意义

国家机构是一定社会的统治阶级为实现其统治职能而建立起来的进行国 家管理和执行统治职能的国家机关的总和，承担着实现国家权力、执行国家 职能、进行国家管理的任务。警察机构是国家机构的重要组成部分，承担着 维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法 财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的重要职责。警察机 构一般可以划分为中央警察机构和地方警察机构，中央警察机构领导全国的 警察工作。 警察是一个历史范畴，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。警察是 伴随着国家的产生而出现的。正如恩格斯所指出的：“警察是和国家一样古老 的”，因为 “国家是不能没有警察的”。〔 〕 根据有关学者的研究，在西方，“警察” 是一个具有悠久历史的词汇，我 们仅从其词义的变迁即可看出警察制度的产生与发展的概貌：据意大利 《百 科全书》 记载，“警察” 一词最早源于古希腊，英文和法文均为 ｐｏｌｉｃｅ，德文 为 ｐｏｌｉｚｅｉ，都是由希腊文 ｐｏｌｉｔｉｅｉａ 与拉丁文 ｐｏｌｉｉｔｉａ 演变而来的。在古希腊， “警察” 是对国家一般政务而言的，包含政治、宗教等广泛的内容。到了中世 纪，政治与宗教分离，“警察” 专指政治，而排除了宗教。当时的政治概念包 含军事和司法，含义是 “都市统治的方法与都市行政”，后来广泛传播到西方 各国，其含义又发生了一系列的变化。在 １４ 世纪之前，ｐｏｌｉｃｅ 表示有秩序而 幸福的社会。１４ 世纪至 １６ 世纪，西方各国把 “警察” 理解为国家政务的总 称，也称内务行政。这一历史阶段，正是西方国家政府普遍利用警察权力来 实现国家目的的时期，学者们把这一时期称为 “警察国家时代”，即指不受任 １

〔１ 〕 《马克思恩格斯选集》第 ４ 卷，人民出版社 １９７２ 年版，第 １１４ 页。 １

中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

何法律约束，直接凭借警察力量维护政治统治的国家。１６ 世纪以后，警察一 词的含义逐渐缩小，当时把国家除了军事、外交、司法、财政以外的行政行 为都称为 “警察”。１８ 世纪以后，特别是近代， “警察” 一词的含义变得更 窄，专指国家内务行政中的警察行政，即内务行政中必须是以国家权力的强 制方法，维护公共安全和秩序的，才称为警察。〔 〕 在现代汉语中，“警察” 一词是纯粹的名词，其含义主要是指我国维持社 会秩序和治安的武装力量，也指这种武装力量的人员，简称民警。经过有关 学者的考证，在中国社会，“警察” 二字古已有之，但一般是分开使用的。东 汉学者许慎所著的 《说文解字》 曰：“警，戒也，察，覆也。” 丁芮在其博士 论文 《北洋政府时期京师警察厅研究》 中指出：“警” 包含有 “警管、警告、 警戒” 等意思，统有预先戒备的意义；“察” 包含有 “监察” 和 “考察” 的 意思，统有不明事实的真相而审察其是非的意义。〔 〕 “警” 有积极的含义， “察” 有事后弥补的消极含义，二者放在一起，积极和消极并用，相辅相成， 把 “警”、“察” 二字的字面综合起来理解其意思就是：“在事先应当机警预 防一切不测的事情发生；而在事后则当详明审察事情的是非以为补救”。虽然 “警”、“察” 二字曾长期分开使用，但在中国古代文献中也出现过一些二字 连用的情况。根据中国人民公安大学治安学系陈涌清博士的考证研究：从现 有的史料来看，古代 “警察” 一词最早出现应该是在唐初时期。唐初玄奘所 著的 《大唐西域记》 中有三处使用了 “警察” 一词。需要注意的是，在古代 汉语中，“警察” 二字连用时，多为动词，其含义也与现代汉语的含义有所不 同。根据陈涌清博士的研究，“警察” 做动词使用时具有不同的含义，一是表 示内心的警惕省察；二是警戒、预防、侦查、监视，大致相当于从事现代警 察的行为。不过，在五代和宋朝时期， “警察” 也作为名词使用，主要指代 “擒奸捕盗，庇护部民” 的职能，也可以指某种制度或人员。〔 〕 近代以来，随着晚清东游日本的兴起，世界近代警察制度从日本传入我 国，由此，晚清的中国正式设立警察制度，才有了中国关于警察的最早概念。 《清朝续文献通考》 内记载：“警察乃内政治安要政。且是专门之学，自奉旨 １

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３

〔１ 〕 张开贵：《公安学基础理论新编》，中国人民公安大学出版社 ２００４ 年版，第 ２２ 页。 〔２ 〕 丁芮：《北洋政府时期京师警察厅研究》，中国社会科学院 ２０１１ 年博士学位论文，第 ５ 页。 〔３ 〕 陈涌清：“中国古代史料所见 ‘警察’一词含义”，ｈｔｔｐ：／ ／ ｗｅｎｋｕ ｂａｉｄｕ ｃｏｍ ／ ｌｉｎｋ。 ２

绪 论

饬办，挑年轻敏者，认真教练”。这个概念对警察的理解虽然不全面，但明确 指出了警察是内政的主要内容，已是一种初步的定义。〔 〕 在传统中国，虽然没有现代意义上的警察以及专门的警察机关和固定的 警察人员，但是行使类似警察职能的国家机构和组织掌管社会治安的中央警 政机构早已有之，但这种机构既非专门的，又不是独立的，而是分散于国家 的行政系统、司法系统和军事系统中，由若干部门分别执掌警政事务。根据 《史记·五帝本纪》 和 《尚书 · 舜典》 的记载，舜在部落联盟会议中设有九 官。其中，与警察职能有关的是 “司徒” 和 “士” 两种官职。司徒的职能根 据 《尚书·舜典》 所载：“舜令弃曰：百姓不亲，五品不逊，汝作司徒，敬敷 五教在宽。” 翻译成现代汉语就是说，司徒具有处理仇恨和争端，维持社会秩 序的职能。士的职能根据 《尚书今古文注疏》 引马融说为 “狱官之长”，又 引郑玄说 “士，察也，主察狱讼之事”。联系到舜命皋陶作士时要他对付 “蛮 夷猾夏” 和 “寇贼奸宄”，显然是兼任对外防御和对内用刑罚的兵、刑两种职 责的。〔 〕 在夏朝，由司徒、司马、士三种官职来行使警察职能。春秋时期， 各诸侯国大都设有司寇一职，主管刑法。战国时期，各诸侯国一般设尉 （次 于将军的武官 ）、郎中 （国王的侍从武官 ）、卫尉 （负责宫廷警卫 ）、廷尉 （掌管狱讼的最高司法官） 分担警政事务。秦汉时期，除丞相负有部分警政职 能外，还设有郎中令、卫尉、廷尉等官职分担警政事务。隋朝宫廷警卫机构 是十二卫，中央警政机构是左右武侯府。唐朝，在中央行政系统中，尚书省 六部是政令机关，九寺、五监是事务机关，分别接受尚书六部的政令，后又 统设六部：吏、户、礼、兵、刑、工，分别担负警政事务的职能，其中，刑 部掌全国刑法及徒隶、勾复、关禁的政令。宋朝，在中央与警政事务职能相 关的有大理寺、刑部、审刑院、御史台、谏院等部门。元朝，设大宗正府、 刑部、御史台。明朝实行吏、户、礼、兵、刑、工六部治国，与警察职能关 系较为密切的是户部、兵部、刑部。清前期负责中央警政事务的机构主要是 “三法司”，即刑部、都察院、大理寺。刑部执掌全国的法律事务，管理地方 上诉案件，审核地方上的大案要案和发生在京城的笞杖刑以上的重案，并且 审理中央官员违法犯罪的案件。都察院是监察机关，有权监督刑部裁决的案 １

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〔１ 〕 丁芮：《北洋政府时期京师警察厅研究》，中国社会科学院 ２０１１ 年博士学位论文，第 １ 页。 〔２ 〕 常兆儒、俞鹿年：“中国警察制度史初探”，载 《学习与探索》１９８３ 年第 １ 期，第 ５７ 页。 ３

中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

件。大理寺的主要职责是复核刑部准备判处死刑的案件。 在近代中国，现代意义上的警察及独立的中央警察机关是历史发展的产 物，是经济、政治、社会、文化等各种要素变动、博弈的结果。与小农经济 相适应，传统中国社会较多地呈现出来的是一种自治的状态，虽然传统中国 社会也有政府强制控制的成分，但这种强制的控制要和社会的其他力量如士 绅、宗族等社会力量结合在一起才能更好地发挥效能。而士绅和宗族等社会 控制力量也要借助政府的权威取得合法性来确立并巩固自己的力量，才能在 民众中树立威信，发挥维持社会的作用。〔 〕 清朝末年，面对 “数千年未有之大变局”，一些头脑比较清醒的中国人， 看到日本明治维新的成功，在 “警政为新政之基” 口号的启发下，力图在封 建国家机器的母体内建立起近代警察制度来。以 １８９８ 年 ６ 月 ９ 日湖南保卫局 的建立为标志，中国第一个近代意义上的警察机构正式产生。以 １９０５ 年 １０ 月 ８ 日清廷下令设立巡警部为标志，中国第一个近代意义上的中央警察机构 正式诞生。 随着政权的更替，在清末设立巡警部之后，近代中央警察机构又经历了 三个历史时期，即中华民国时期的内务部、北洋政府时期的内务部、国民党 统治时期的内政部。从 １９０５ 到 １９４９ 年，近代中央警察机构的存续虽然只有 短短的 ４４ 年，但这却是我国近代中央警察制度从无到有、从产生到发展完善 的重要阶段，是我国古代治安向近代治安转变的重要阶段。 在 《路易·波拿巴的雾月十八日》 一书中，马克思提出，“人们自己创造 自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条 件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。毛 泽东同志也说过，今天的中国是由昨天的中国发展而来的。〔 〕 他希望我们不 要割断历史，不要言必称希腊而忘记了自己的祖宗。这一思想，对于近代中 国警察史特别是近代中国中央警察机构的研究，是很有指导意义的。长期以 来，对中国近代警察以及其相关制度的研究是一块亟待开拓的园地，而对近 代中央警察机构的研究更是凤毛麟角，可以说还是一块处女地。因此，对近 代中央警察机构在中国的产生、形成和发展进行系统的研究，探究其性质、 １

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〔１ 〕 丁芮：《北洋政府时期京师警察厅研究》，中国社会科学院 ２０１１ 年博士学位论文，第 １ 页。 〔２ 〕 庄福龄：《毛泽东思想概论》，中国人民大学出版社 ２０１０ 年版，第 ３７ 页。 ４

绪 论

结构、职能及其主要规章制度，无论从学理层面还是从实践层面，都是一件 十分有意义的工作。它具体表现在： 第一，加强近代中央警察机构的研究，有助于科学地总结中国警察制度 的发展演变规律，更好地把握现在和未来。规律是事物之间内在的本质联系。 这种联系不断重复出现，在一定条件下可以经常发挥作用，并且决定着事物 必然向着某种趋向发展。规律是客观存在的，是不以人们的意志为转移的， 但人们可以通过实践认识它、把握它、利用它。也就是说，人在客观规律面 前并不是完全消极被动的，人们在实践中，通过大量的外部现象，可以认识 或发现客观规律，并用这种认识指导实践，即应用客观规律来改造自然，改造 社会，为人类谋福利。人们要想在活动中获得预期的目的，即取得成功，就要 从实际出发，坚持实事求是，认识和尊重客观规律，按照客观规律办事。〔 〕 对近代中央警察机构产生发展的历史进行研究，既要描述其发展演变过 程，更要揭示其发展演变的规律。比如，中国近代中央警察机构的产生规律， 内部组织、直属机构的设置规律，职能的拓展规律，机制措施的运行规律， 等等。分析揭示这些规律，就能够帮助人们更深刻地理解中国近代中央警察制 度产生发展的历史，更好地把握当代中国中央警察机构未来发展的趋势。 第二，加强近代中央警察机构的研究，有助于对近代中央警察机构产生 和发展的历史进行扬弃，吸取经验教训，更好地为现实服务。前事不忘，后 事之师。唐太宗李世民曾经说过：“以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以 知兴替；以人为镜，可以明得失”。我们只有不断地学习历史，总结历史，充 分汲取前人的教训，吸收前人的经验，视历史为最好的教科书，才能在当下 及未来更好地把握时代的脉搏，更快地推动社会的发展。近代中央警察机构 的产生和发展，充满了曲折和坎坷。过程虽然曲折，但是事物发展方向和总 趋势是前进的、上升的、日益完善的。这也体现和印证了事物发展曲折性和 前进性相统一的基本规律。从历史发展、历史借鉴的角度讲，蕴藏其中的理 念、规律、特点、经验、教训等不失为一笔宝贵的精神财富，需要我们认真 加以总结，从而批判性地继承传统，吸取经验教训，帮助我们更好地加强现 实的警察制度建设，特别是中央警察制度建设，更好地巩固中国共产党的执 政地位，更好地维护社会长治久安，更好地保障人民群众安居乐业。 １

〔１ 〕 《中国大百科全书·哲学卷》第 １ 卷，中国大百科全书出版社 １９８７ 年版，第 ２６９ 、２７０ 页。 ５

中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

第三，加强近代中央警察机构的研究，有助于促进中国警察史学科的发 展，提升公安学科理论研究的学术层次和理论水平。２０１１ 年，国务院学位委 员会和教育部联合印发 《学位授予与人才培养学科目录 （２０１１ 年）》，正式批 准设立 “公安学” 和 “公安技术” 两个一级学科。公安类一级学科的设立， 填补了我国公安高等教育一级学科的空白，为公安学科体系建设提供了更为 广阔的空间，是公安高等教育的一项重大突破。中国警察史学是公安学下属 的社会学科教育中一门重要的基础性学科。对近代中央警察机构产生发展历 史进行研究，是中国警察史研究的重要组成部分。为了进一步推进中国警察 史学的发展，必须加强对近代中央警察机构产生发展历史的研究。学术研究 能否纵横发展，是判断一门学科是否成熟的重要标准。对中国警察史的研究， 属于公安社会学科理论研究的纵向研究；对国外现代警察的研究，属于公安 理论的横向研究。为了提升公安理论研究的学术品位，迫切需要我们不断拓 宽中国警察史研究的领域，而加强对中国近代中央警察机构历史的研究，就 是其中的一个重要方面。通过对该问题的研究，可以在一定程度上诠释警察 与国家机构的关系、警察与社会的关系、警察与国家权力的关系等根本性问 题，从而在理论及实践层面，把问题推向纵深，有利于更好地把握现实，增 强掌控未来的主动性。 二、中国近代中央警察机构史研究的现状

对中国近代中央警察机构的研究，主要包含在对中国近代警察史的研究 之中。 德国大诗人歌德曾说过：“理论是灰色的，而生活之树是常青的”。〔 〕新 中国成立以前，相对于生活中的警察制度在中国的日益成熟和完善，关于警 察的历史研究及其理论研究却长期处于滞后状态，警察史的研究在历史学研 究中并不占有突出的位置，主要表现在研究的专业人员较少，相关的研究成 果也不多。不过，即便如此，我们若深入加以探究，依然可以找到少量的著 述。这方面，段锐、刘贝做了很详尽的总结性研究。关于这一段警察史方面 的相关著述包括：胡存忠于 ２０ 世纪 ２０ 年代编述的 《中国警察史》（油印本）， 对警察在我国的起源、沿革、发展进行了简单的梳理，该书篇幅虽短，但却 １

〔１ 〕 ［德］歌德：《浮士德》，郭沫若译，人民文学出版社 １９７８ 年版，第 １８９ 页。 ６

绪 论

是目前可见的中国第一部警察通史专著；陈允文于 ２０ 世纪 ３０ 年代完成的 《中国警察》（商务印刷馆 １９３５ 年版） 则涉及更多的内容，该书对警察的定 义、现代警察制度、警察行政、警察法规等诸问题作了较详细论述；唐纵主 编的 《中国警政概况》（商务印刷馆 １９３５ 年版），则从人员编制、警察教育、 警察心理等方面对战后初期全国警政概况进行了介绍；其后，郑宗楷于 ２０ 世 纪 ４０ 年代编著的 《现代警察之理论与实际》（正中书局 １９４６ 年版） 以警察立 法为研究核心，围绕警察行政的法理通则，对警政的组织、警察权的作用及 警政的开展等方面展开论述，认为警政的实施必须以法为依据；特别要提到 的一本著作是民国警务专家李士珍的 《警察行政之理论与实际》（中华警察学 术研究社 １９４８ 年版），该书考察了中国警察制度的历史沿革，并对民国时期 警察人事制度、勤务制度、户口调查、经费管理、建警等重要问题作了详细 记载与评述。〔 〕 此外，该时期还有其他一些关于警政问题的研究成果。专著类有：郎士 君的 《警政全书》（文华书局 １９２９ 年版），赵志嘉的 《警察概论》（上海世界 书局 １９３０ 年版），姚琮的 《日本警政考察记》（大东书局 １９３１ 年版），南京国 民政府编的 《中国警察行政》（商务印刷馆 １９３３ 年版），骆金铭的 《青岛警察 沿革》（青岛兴华印刷厂 １９３４ 年印），姜春华的 《北平警政概况》（出版机构 不详、１９３４ 年），阮光铭编的 《警政概论》（商务印刷馆 １９３５ 年版），余秀豪 的 《警察行政》（商务印刷馆 １９３６ 年版），韦瑞墀的 《中国警管区制的理论与 实际》（中华书局 １９３７ 年版 ），赵修鼎的 《警察行政 》（商务印刷馆 １９３６ 年 版），张恩书的 《警察实务纲要》（中华书局 １９３７ 年版），徐仲仁的 《南京警 察概况》（首都警察厅 １９３９ 年印），酆裕坤的 《现代警察研究》（商务印刷馆 １９４６ 年版），李士珍的 《警察行政研究》（商务印刷馆 １９４７ 年版 ），李秀生的 《中国警察行政》（中央警官学校第四分校 １９４７ 年印行）；教材及法令汇编类 有：内政部统计处的 《警政统计———战时内务行政应用统计专刊 》（１９３８ 年），《抗战建国期间整理全国警政意见》（１９３９ 年），福建省警察局的 《福建 之警政》（风行印刷分社 １９３９ 年印），四川省民政厅编的 《四川省警政概况》 （１９４０ 年），内政部编的 《改善警政方案》（１９４１ 年），《第三届全国内政会议 １

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〔１ 〕 段锐、刘贝：“中国近代警政史研究综述”，载 《江苏警官学院学报》２０１３ 年第 １ 期，第 、４７ 页。 ７

中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

期内警政论文汇辑》（１９４１ 年），中央训练团党政高级训练班编的 《中国警政 问题之检讨与改进》（１９４４ 年），中央警官学校编审处的 《警政高等研究班讲 演汇编》（１９４６ 年）， 《地方团队与警政》（１９４６ 年）， 《总裁对警政人员训示 集》（１９４６ 年），河北省政府警务处编的 《河北省警政会议纪实》（１９４７ 年）， 《警政言论集》（１９４７ 年），《警政法规汇编》（１９４７ 年），《宣铁吾先生警政言 论集》（１９４７ 年），《我国警政问题之讨价与改进》（１９４７ 年），《三十年度全国 警政概况》（１９４２ 年），《江西省各县市之警政》（１９４７ 年），行政院新闻局的 《警政》（１９４７ 年印）。这一时期，国外关于中国警政史研究主要以日本学者 为代表，述及范围也仅以介绍民国法令和我国台湾地区警察发展史为主。如 稻津秀也编辑的 《中国警察组织法令集》 （东京日本行政学会 １９３６ 年版） 是 一部关于介绍中国警察组织方面的法令汇编。其他的还有伊藤英三的 《台湾 行政警察法》（台北晃文馆 １９３０ 年版），松井茂的 《警察读本》（东京日本评 论社 １９３３ 年版），鹫巢敦哉的 《台湾总督府警察沿革志》 （东京绿荫出版社 １９３４ 年版） 等。〔 〕 总体而言，新中国建立以前国内外学术界对于警政史的研究并未广泛展 开，且缺乏对其的专门性和系统性研究，研究的视角较为宏观，大多是对中 国当时警政情况的一种描述，少有评介。著述内容多介绍中国警政的历史发 展、与警察行政相关的概念、法律条文、警政制度等，学术性不强，缺乏一 定的理论高度。这与研究者多为政府警察机关和警察教育单位的高级人员有 直接的关系，也与部分著作是当时警察学校或培训机构所使用的教材有关。 尽管这一时期的研究成果较为粗略，但作为宝贵的历史资料，这些著述为我 们提供了新中国建立前中国警政建设的基本情况，使我们清楚地了解到当时 中国的警政制度现状和存在的问题，我们必须肯定这些研究的历史价值。 新中国成立后二三十年间，从大陆方面看，由于五种社会形态理论，偏 重形而上的宏大叙事模式和研究方法在历史学界占有统治地位，关于警察史 的研究依然步履艰难。整个近代警察的历史研究仍然没有受到足够的重视。 这段时期，从我国台湾方面看，台湾学者对警察史的研究同样不够重视。 这种状况一直持续到 ２０ 世纪 ８０ 年代初，根据相关学者的统计和研究， １

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〔１ 〕 段锐、刘贝：“中国近代警政史研究综述”，载 《江苏警官学院学报》 ２０１３ 年第 １ 期，第 、４７ 页。

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这段时期较为重要的著述主要有：中国社会科学院法学所常兆儒和俞鹿年 “中国警察制度史初探”（《学习与探索》１９８３ 年第 ２ 期） 的发表和中国社会 科学院法学研究所法制史研究室编著的 《中国警察制度简论》 （群众出版社 １９８５ 年版） 的出版。“中国警察制度史初探 ” 是新中国成立后大陆地区第一 篇介绍警察制度史方面的文章。该文从宏观的视角，通过对中国古代行使警 察职能的官吏的产生———先秦时代警察职能的出现和发展开始入手，认为从 原始社会向奴隶社会过渡的时期，就已经产生执行警察职能的两种官： “司 徒” 和 “士”；在春秋后期，更有诸如从事民事管理、治安管理、消防管理、 交通管理、刑徒管理、边防警戒的 “司民”、“司虣”、“司烜氏”、“野庐氏”、 “司厉”、 “司险” 等官吏。随后，对秦以后封建王朝执行警察职能的机构， 从京师治安到地方、基层治安又进行了扼要的分析。文章以较大的篇幅，概 述了中国近代警察制度从湖南保卫局、善后协巡营、工巡总局、巡警部到民 政部的创设过程。最后，文章又探讨了北洋军阀和国民党统治时期警察机构 的创设过程和主要特点。《中国警察制度简论》 是新中国成立后最早的一部中 国警政史论文集，全书分为 ２５ 个专题，分别探讨了中国古代警察职能的萌芽 和发展、中国早期的间谍和特务、中国古代早期的现场勘查和法医检验、中 国古代早期的刑徒及其管理、中国古代的监狱制度、中国古代火政和近代消 防组织的发展等问题，对于中国近代警察制度的形成以及北洋政府的警察制 度及其特点也进行了专文的讨论。 另外，《中国人民公安大学学报》１９８５ 年第 ４ 期也发表了刘海年的 “中 国警察制度发展史略”，对中国警察制度的发展进行了简单的梳理。同时期， 我国台湾学者王家俭也有感于警察史的研究状况令人遗憾，呼吁对警察的发 展历史进行研究，并在我国台湾地区出版了 《清末民初我国警察制度现代化 的历程：１９０１ ～ １９２８》（台湾商务印书馆 １９８４ 年版） 一书，以弥补研究缺陷。 此书篇幅不长，但保持了清末至民初警察史研究的连续性，并为研究有关警 察问题查找史料提供了线索。〔 〕 上述几篇论著由于是较早研究中国近代警察史的论著，受史料少等条件 的限制，内容并不丰富，概括性较强，因此略显简单和粗浅，但不可否认的 １

〔１ 〕 丁芮：《北洋政府时期京师警察厅研究》，中国社会科学院 ２０１１ 年博士学位论文，第 ９ 、１０

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中国近代中央警察机构建立、 发展与演变

是，这些著述厘清了近代警察的发展脉络，认为中国近代警察制度的形成和 发展历经了清末、北洋政府到南京国民政府几个阶段，每一个发展阶段都有 自己的特色，但每一个发展阶段都不是孤立的，整个发展过程是延续的、一 体的。 ２０ 世纪 ９０ 年代，虽然对近代警察制度的研究依旧缓慢，没有具有开创意 义的重大成果出现，但依旧取得了一些成果。比如， 《中国近代警察制度》 （中国人民公安大学出版社 １９９３ 年版） 上下两册的出版，是中国社科院法学 所的研究者在 《中国警察制度简论》 的基础上所做的进一步研究。此书主要 介绍了近代警察制度的开创，清末和民国时期中央警察机关的演变及其职权， 地方警政、警察教育、警察法规的制定和颁行以及警察服制等。林维业、李 文海、林国合共同编写的 《中国警察史》 （辽宁人民出版社 １９９３ 年版） 是新 中国成立以来国内最早的一部中国警察通史。该书内容宏大，时间跨越数千 年，追溯了中国警察制度的发展源流，脉络比较清晰，其开创性的学术贡献 应给予肯定，但体系有些粗浅，研究的深度、广度都不够。〔 〕 近十年来，中国近代警察史的研究取得了长足的发展。这一时期，出版 的著述和发表的论文呈现出总结性研究的特点。 在这些成果中，特别需要指出的是，中国社会科学院法学所的韩延龙、 苏亦工等学者在已有研究的基础上，在掌握了近代警察的发展脉络和基本状 况的前提下，于 ２０００ 年出版了中国近代警察史研究的又一力作——— 《中国近 代警察史》（上下册）（社会科学文献出版社 ２０００ 年版）。该书对清末以来的 警政思想、警政体制、警察机构、警察教育、警察职权、警政法规、警察管 理等问题进行了系统的研究，对近代中国警察制度的性质、组织架构、职能 等方面进行了深入探讨，其中对中央警察机构产生发展历史的研究也占有相 当大的分量，按照清末警政的创建、民国初期警政的发展和南京国民政府的 警政建设三个发展阶段。该书的上卷，对清末警政思想的传播，湖南保卫局， 晚清与清末警政，清末中央警察机关的演变及其职权，京师警察机关的体制 及其职权，清末地方警政，警察的来源、种类及其管理，清末警察教育，清 末警察法规的制定和颁行等问题进行了探讨；该书的中卷，对南京临时政府 １

〔１ 〕 丁芮：《北洋政府时期京师警察厅研究》，中国社会科学院 ２０１１ 年博士学位论文，第 ９ 、１０

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绪 论

的警政建设，北洋时期警察制度的特点，中央警政管理机关，首都警察管理 机关，地方警察机关，警察的来源和警察官的任用，警察服制、抚恤和奖惩， 警察的种类及其职权，警察教育，几种警察法规的颁行及主要内容等问题进 行了阐述；该书的下卷，对民国中后期警察制度的发展变化，中央警察机关， 首都警察机关，地方警察系统，专业警察，女警，警察人事管理，警察服制 及勤务规则，警察教育，特务组织———中统和军统，警察法规等问题进行了 全面研究。该书 “是民国时期机构制度沿革史研究方面取得的新进展。该书 叙述了近代警察制度 （主要是民国时期） 在中国产生、形成和发展的历史过 程，并对近代警察制度的性质、结构、职能及其主要规章制度进行了深入探 讨，是目前国内第一部全面系统地叙述中国近代警察制度沿革史的学术专 著”。〔 〕 何洪涛的博士论文 《清末警察制度研究 （１８９４ ～ １９１１ ）》，以清末警察制 度建设为论域，以警察立法为视角，选取了时间和法律文本为两条相辅相成 的主线，具体阐释了清末最后十几年间警察制度发展的阶段性特征，以及每 个阶段最具有代表性的警察立法。这些立法包括警察机构设置、职能分配、 警察教育、警察权力行使规则等各个方面。该文的第一章对清末警察制度产 生的背景及动因进行了阐述；第二章以湖南保卫局的设立为视角，探讨了清 末警察制度创建的尝试；第三章以清末新政为出发点，介绍了中央允许下的 地方警政试办；第四章以清末 “预备立宪” 为背景，剖析了清末警察制度的 形成；第五章总结了清末警察制度建设的历史影响和不足。该文指出，清末 警察制度建设为中国警察的近代化提供了观念、制度、文化等方面的基础。 警察法律制度的建立和发展促使了军警职能的分离，警察职能更为专业化， 初步树立了 “依法治警” 的现代警政观念。尽管如此，清末的警政建设还在 立法技术、发展水平、发展理念等方面存在不足。而清政府对于警察制度建 设准备不足、各地方对于建警命令奉行不力以及警察系统内部上下权力运作 通道的堵塞是造成清末警政未至完备的主要原因。 丁芮的博士论文 《北洋政府时期京师警察厅研究》 认为，北洋政府时期 的京师警察厅同时承担着三项职能，即维护社会治安、进行城市管理和施行 慈善救助。这种多重角色容易造成权限模糊、职责不清，在一定程度上还影 １

〔１ 〕 赵利栋：“近年来中华民国史研究述评”，载 《教学与研究》２００５ 年第 ７ 期，第 ７９ 页。 １１