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Universidad de Ibagué Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público Álvaro Javier González Bocanegra María Stella Pena de Méndez

Ibagué, Colombia 2012

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ISSN 2216-0302

Notas Universitarias Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Universidad de Ibagué Ibagué, Colombia Octubre de 2012

Presidente del Consejo Superior Luis Enrique Orozco Rector Alfonso Reyes Alvarado Decana Olga Lucía Troncoso Estrada

© Universidad de Ibagué. 2012 © Álvaro Javier González Bocanegra, Islena Rocío Herrera Peña, Juan Sebastián Díaz Cruz, Anny Lorena Vaquiro Benítez, Angélica del Rocío Llache Olaya. 2012

Diseño y diagramación Universidad de Ibagué Correspondencia Universidad de Ibagué, Oficina de Publicaciones Calle 67 carrera 22. A.A. 487 Teléfono: +57 8 2709400 Ibagué-Tolima, Colombia. www.unibague.edu.co angela.castano@unibague.edu.co

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Contenido Presentación ........................................................................................................................................ 5 María Stella Pena de Méndez

Los incentivos económicos en las acciones populares ........................................................................ 7 Islena Rocío Herrera Peña, Juan Sebastián Díaz Cruz

La acción de tutela contra actos administrativos ............................................................................... 19 Anny Lorena Vaquiro Benítez, Alvaro Javier González Bocanegra

La suspensión provisional del acto administrativo como medida cautelar en el medio de control de nulidad ..................................................................................................... 29 Angélica del Rocío Llache Olaya

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Presentación

La Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público pertenece a la Red Colombiana de Clínicas Jurídicas y se encuentra adscrita al Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación de la Universidad de Ibagué en el área de Derecho Público; su objeto es el ejercicio y la investigación de las acciones públicas constitucionales y contenciosas administrativas, como instrumento para la protección de los derechos de los asociados que intervienen como actores o coadyuvantes en las mismas. Está integrada por estudiantes de tercero a décimo semestre de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, bajo la dirección del área de Derecho Público del Consultorio Jurídico. La Clínica Jurídica a través del Consultorio Jurídico de la Universidad de Ibagué, inició sus labores colaborando con la comunidad ibaguereña en la formulación de las acciones de rango constitucional: Acción de tutela, populares, de grupo y cumplimiento. Debe precisarse que las mismas pueden ser formuladas a favor de personas víctimas de desplazamiento forzado y a toda la población tolimense por medio del Consultorio Jurídico Virtual, cuando se cumplan los requisitos de Ley fijados, para obtener asistencia jurídica gratuita y se requiera la protección de sus derechos fundamentales o colectivos. De la misma manera se ha querido explorar otros campos, con la finalidad de brindar ayuda a la comunidad estudiantil de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué. Por ello en el semestre B de 2010, en el año 2011 y en el semestre A de 2012, se han investigado temas que guardan intima relación con el Derecho Público y Constitucional, obteniendo como resultado del trabajo juicioso de varios estudiantes y del Director de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público, doctor Alvaro Javier González Bocanegra, la elaboración de artículos jurídicos meritorios de publicación como primer producto de investigación que ofrece la Clínica Jurídica. Los lectores encontraran tres artículos de interés: el primero está dedicado a analizar la regulación que estipula la Ley 1425 de 2010, en cuanto a la decisión de eliminar el incentivo económico que era otorgado al actor popular según lo establecía la Ley 472 de 1998. El segundo nos plantea el interrogante: ¿La acción de tutela es el mecanismo idóneo para pretender la nulidad de los actos administrativos?, respuesta que se desarrolla de

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acuerdo a los diferentes criterios proferidos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, con el propósito de obtener una visión clara sobre los diferentes intereses que se pretenden proteger con la acción de tutela y el trato que se le da a un acto administrativo, y la esencia que el mismo constituye. Finalmente, el tercer artículo trata el tema de la suspensión provisional del acto administrativo como medida cautelar en el medio de control de nulidad. De esta forma, con los anteriores trabajos la Clínica Jurídica presenta a toda la comunidad universitaria sus primeros resultados como grupo de investigación e invita a todos los estudiantes de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Ibagué a investigar, aprender y formar parte de este grupo, al cual le auguro significativos resultados.

María Stella Pena de Méndez Directora del Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación Universidad de Ibagué

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Los incentivos económicos en las acciones populares Islena Rocío Herrera Peña* Juan Sebastián Díaz Cruz*

Resumen Debido a la imperiosa necesidad de garantizar los derechos e intereses colectivos en un Estado Social de Derecho, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 elevó a rango constitucional las acciones populares, y estableció de esta manera un mecanismo efectivo para la protección de estos derechos. Pero es importante precisar que no obstante existía este mandato constitucional, transcurrieron siete años para que el Legislador expidiera la Ley 472 de 1998 que reglamentó el Artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. Podemos afirmar que la acción popular es un instrumento jurídico que tiene como finalidad evitar la vulneración de los derechos e intereses colectivos mediante un procedimiento especial y preferencial. Con la expedición de la Ley 472 de 1998 que regula lo concerniente a este tipo de acciones, el Legislador otorgó un beneficio económico al actor popular con el fin de incentivar la protección de los derechos colectivos en virtud del principio de solidaridad, por el cual todos los colombianos estamos obligados a contribuir o aportar al bienestar de la comunidad. Sin embargo, recientemente el Legislador mediante la Ley 1425 de 2010 decidió eliminar este incentivo que era otorgado al actor popular en virtud de la mala utilización de esta acción, debido a que en muchas ocasiones el accionante interponía la demanda no en virtud del principio de solidaridad sino con intereses personales. Por ello debemos preguntarnos: ¿Es conveniente la eliminación de los incentivos económicos de las acciones populares? Para responder el anterior interrogante, analizaremos algunas sentencias de la

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Estudiantes de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Ibagué. Integrantes de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué.

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Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el tema, así como las ventajas y desventajas de los incentivos en esta clase de acciones. Palabras claves: Constitución Política de Colombia. Estado Social de Derecho. Acción Popular. Derechos e Intereses Colectivos. Incentivos económicos. Jurisdicción Contencioso Administrativo. Trámite preferencial. Acción u omisión. Prevención. Actor popular. Comunidad. El constituyente de 1991 con el fin de proteger los derechos colectivos consagró en el Artículo 88: “La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. En virtud de esta disposición, el Congreso de la República reglamentó las Acciones Populares mediante la Ley 472 de 19981, la cual las define como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”. Podemos señalar que la acción popular es el mecanismo mediante el cual cualquier persona por sí misma o mediante un apoderado judicial puede acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o bien ante la Jurisdicción Ordinaria Civil, en el caso de que el sujeto pasivo sea un particular, para la protección de sus derechos e intereses colectivos.2 Al respecto, debemos aclarar que esta acción es preventiva, pues su objetivo no es obtener una indemnización por un daño ya ocasionado, como ocurre con la acción de 1

Ley 472 de 1998: Por la cual se desarrolla el Artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 2 Artículo 12 de la Ley 472 de 1998: Podrán ejercitar las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. 3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión. 4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos o intereses.

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grupo, sino por el contrario, evitar que este se produzca. Esta misma Ley hace alusión de manera taxativa a los derechos colectivos que se pretenden proteger, al trámite que esta acción trae consigo, a las medidas cautelares que proceden, a lo referente al pacto de cumplimiento y a las medidas coercitivas que se pueden tomar en el trámite de este tipo de acción. La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el Artículo 144 señala el derecho que tiene cualquier persona de evitar que se produzca un daño frente a cualquier derecho colectivo, cuando esta afectación provenga de cualquier autoridad o entidad pública. Esta norma aclara que no se trata de una acción de nulidad, puesto que señala que el juez no puede anular el acto administrativo o contrato que vaya en contra de los derechos colectivos, sino que la función del juez de la República, en este caso, es adoptar todas las medidas pertinentes para proteger el derecho vulnerado o evitar su infracción. Respecto a esta disposición, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-644 de 2011 señaló: El hecho que el legislador haya establecido que el juez de la acción popular no puede decidir sobre la anulación de los actos administrativos y contratos estatales, en nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción. Se trata de una medida legítima del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración, al establecer que en las acciones populares no es procedente anular contratos o actos de la administración, en tanto para ello están las acciones contencioso administrativas correspondientes.

Sin embargo, es importante resaltar que para que proceda esta demanda, primero el ciudadano debe hacer una solicitud a la entidad pública para que adopte las medidas que considere necesarias con el fin de procurar la no vulneración del derecho colectivo. De esta manera, el Legislador otorga quince (15) días para que la Administración responda esta solicitud; de no hacerlo, el demandante podrá recurrir ante el juez para que otorgue una efectiva protección del derecho en litigio. No obstante, la norma consagra una excepción a este requisito de procedibilidad de la demanda cuando “exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable”.

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Por otro lado, en cuanto al tema principal de este escrito, la Ley 472 de 1998 en los Artículos 39 y 40 otorgaba un incentivo de tipo económico al actor popular que se preocupaba por la defensa de los derechos colectivos. Además, esta Ley señalaba que si el actor popular era una entidad pública, el incentivo se destinaba al Fondo de Defensa de los Intereses Colectivos. Este derecho oscilaba entre 10 y 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y tratándose de acciones populares que versen sobre la moral administrativa, este correspondía al 15% del valor que la entidad pública hubiera recuperado. El juez era el encargado de fijarlo de acuerdo a la valoración de las circunstancias de cada acción popular, tales como el esfuerzo del actor, la carga de este, el derecho colectivo que se pretende proteger, entre otras. Respecto a lo anterior, la Sentencia C-459 de 2004 por la cual se declaró la exequibilidad de los Artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, determinó que: “El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir, sería una carga desproporcionada para quien inicia la acción”. La Honorable Corte Constitucional hace alusión principalmente al principio de solidaridad al señalar que este no siempre puede surgir de manera espontánea por parte del ciudadano; es decir, que este mismo tome la iniciativa con fines puramente altruistas, sino que también el Estado puede promoverlo o patrocinarlo; por ejemplo, mediante los incentivos, con el fin de obtener una protección efectiva de los derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia. En esta Sentencia, la Corte Constitucional se refiere al “respeto por la pluralidad de pensamiento”, ello en virtud de que cada persona tiene una forma de pensar diferente acerca de cómo debe cumplir con su obligación de solidaridad. Es decir, que aunque el actor recibe un beneficio para sí mismo, la comunidad también está siendo beneficiada con la acción. Así mismo, señala que los incentivos económicos no dependen únicamente de la discrecionalidad del juez, ya que para ello existen unos límites establecidos por la Ley en los cuales se tiene que basar para otorgarlos. En cuanto a la diferencia que se establece respecto a los incentivos de acciones populares que versen sobre la moralidad administrativa, la Corte Constitucional señaló que: “[…] por esa vía se refuerza la protección al bien jurídico de la moralidad pública y el recto manejo de la administración

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pública y en consecuencia la diferenciación se encuentra constitucionalmente justificada” (Sentencia C-459 de 2004). Como consecuencia, surge el siguiente interrogante: ¿En la mayoría de casos, el actor popular interpone la acción en virtud del principio de solidaridad o por el contrario busca un beneficio económico personal? Al respecto, el Gobierno Nacional presentó un Proyecto de Ley (Gaceta del Congreso 622, 2009) mediante el cual se buscaba eliminar los incentivos económicos de las acciones populares, señalando que “eran las condenas por incentivos económicos en las acciones populares contra el Estado colombiano, las que habían creado un grave problema financiero para el presupuesto de sus entidades territoriales”. Además, determinó que debido al auge de las acciones populares, podía concluirse que el actor no pretendía proteger los derechos e intereses colectivos, sino por el contrario, en muchas ocasiones aquello que buscaban era satisfacer intereses personales de tipo económico y así mismo, señaló que muchas veces estas acciones no cumplían con su objetivo de lograr un verdadero bienestar a la comunidad, sino que entorpecían las actividades de la Administración. Luego de ser debatido el Proyecto de Ley, el Congreso de la República expidió la Ley 1425 de 2010, por la cual se derogaron los Artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Esta Ley no solo eliminó los incentivos de las acciones populares, sino que también negó la posibilidad de que los ciudadanos puedan solicitar copias auténticas de los documentos concernientes a la contratación. Como consecuencia de lo anterior, han surgido varios problemas en virtud de la nueva Ley. Uno de estos inconvenientes está relacionado con la disyuntiva de si se deben pagar los incentivos o no en procesos iniciados antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010. Con solo observar la jurisprudencia del Consejo de Estado podemos concluir que no existe una unificación frente al tema. Lo anterior en virtud de que la Sección Primera (Sentencia, 2011, 26 de mayo) del Honorable Consejo de Estado, señala que “los procedimientos aplicables para hacer efectivas las normas sustanciales son las vigentes en la época en que estos se adelanten”. Es decir, que la Ley 1425 de 2010 no es retroactiva y por ende se deben reconocer los incentivos económicos en procesos anteriores a la promulgación de esta Ley. Ello en razón a que la Ley no genera efectos retroactivos a

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menos que la misma lo consagre expresamente; además, por tratarse de una Ley sustancial, la vigencia de esta se presenta a partir del momento en que se sanciona. Por el contrario, la Sección Tercera (Sentencia, 2011, 23 de marzo) del Consejo de Estado, señala que no se debe otorgar el incentivo económico de la acción popular ya que: [...] Se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la Ley 472 de 1998, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio […] En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo.

Lo anterior puede ser considerado como un problema inminente, ya que los jueces de la República fallan de distinta manera de acuerdo a la tesis más acertada para ellos, generando con ello inseguridad jurídica. Otro de los inconvenientes al derogar estos Artículos es el derivado de las diferentes posiciones frente al tema de la eliminación del incentivo, que incluso conllevó a que se presentaran demandas de inconstitucionalidad, lo cual generó que la Honorable Corte Constitucional se pronunciara al respecto mediante la Sentencia C-630 de 2011. Como primera medida, en esta Sentencia la Corte aclara lo concerniente a la declaratoria de exequibilidad que ya había realizado de estos mismos Artículos3, mediante la Sentencia C459 de 2004. Al respecto señala: “De ninguna forma significa que toda disposición legal declarada exequible deba permanecer sin modificación alguna en el ordenamiento, lo cual desconocería la cláusula general de competencia del Congreso para derogar leyes y conduciría a la petrificación de la legislación”. Es decir, tal como lo señala la Honorable Corte, las normas no son inmutables y por lo tanto el Congreso actuó de acuerdo a sus funciones constitucionales. Uno de los argumentos del demandante de la norma consistió en que la eliminación del incentivo conllevaba a que se impusieran cargas que el accionante no podía soportar, además, según este, al tener que asumir los gastos del proceso se vería desmotivado a ejercer la acción popular. Al respecto, la Corte señala que esta carga no es irrazonable, pues 3

Artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

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aclaró que aunque el juez no otorga el incentivo económico, debe conceder las costas del proceso. En relación con el argumento anterior, la Corte Constitucional hace referencia a que no se desconoce el derecho a la igualdad y que por lo tanto no se podría recurrir a este derecho como pretexto para declarar la inexequibilidad de la norma, pues entonces, se debería hacer lo mismo con las demás acciones constitucionales, como por ejemplo la acción de tutela, en la que no se conceden incentivos económicos. De igual manera, la Honorable Corte aclara que no se presenta “un retroceso de la acción”, ya que contrario a como lo afirma el accionante, los incentivos económicos no son derechos adquiridos, ello en virtud de que las acciones populares se promueven para proteger los derechos colectivos; es decir, que el interés no es particular sino de la comunidad. Al respecto la Sala afirma: “La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que no le es inherente un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo y por tanto, no constituye un elemento estructural de las acciones que demandan la protección de derechos colectivos, sino un instrumento accesorio” (Sentencia C-630 del 24 de agosto de 2011. M. P.: María Victoria Calle Correa). Por último, la Corte alude y le otorga prevalencia al principio de solidaridad, porque que según esta, la finalidad del accionante debe ser la protección de los derechos e intereses colectivos en virtud de la obligación de los ciudadanos de contribuir en beneficio de la comunidad. En esta Sentencia (C-630 del 24 de agosto de 2011) el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva salvó voto, argumentando que el incentivo en la acción popular contiene una serie de beneficios o ventajas, como es la de impulsar o promover a que las personas acudan a la administración de justicia para proteger los derechos e intereses colectivos. Genera una compensación de tipo pecuniario, pues se le retribuyen los gastos en que ha incurrido el actor popular al interponer la demanda. También se nivelan las partes dentro del proceso, para garantizarle al actor popular igualdad y seguridad, pues según el Magistrado, suprimir los incentivos económicos en este tipo de acciones: “Genera una carga desproporcionada al actor popular, que carecería de posibilidad material de defender derechos e intereses colectivos, labor que va más allá de la presentación de la demanda, pues incorpora otras múltiples tareas”.

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La solución que ofrece el doctor Vargas Silva en su salvamento de voto al problema de mala utilización de las acciones populares, consiste en que es más conveniente acudir a sanciones para imponer a aquellos actores que interponen acciones temerarias y no eliminar los incentivos económicos, pues esta circunstancia terminaría por desmotivar a la comunidad para que defiendan los derechos colectivos. De igual manera, en concepto del Magistrado, el juez cumple un papel muy importante al otorgar los incentivos y por lo tanto este debe someterse a una serie de parámetros como lo son la calificación de la actuación del actor popular y la incidencia del derecho que se protege para que al concederlos no lo haga de manera arbitraria. Con el fin de realizar un análisis crítico acerca de si es conveniente o no la supresión de los incentivos de las acciones populares en nuestro ordenamiento, en primera medida, queremos referirnos al principio de solidaridad, el cual puede ser considerado como la base de la discusión acerca de si se deben eliminar los incentivos de las acciones populares, puesto que como lo señalamos, es nuestro deber proteger los derechos colectivos establecidos en la Constitución Política. En principio podríamos concluir que al tratarse de un deber de todo ciudadano no es necesario que el Estado reconozca incentivos para estimularnos a velar por estos derechos. Sin embargo, compartimos el argumento de la Corte Constitucional en la Sentencia C-459 de 2004, la cual consistía en que no obstante se trata de un deber, esto no es un obstáculo para que el Estado motive o promueva mediante incentivos a que los ciudadanos participen en la protección de los derechos e intereses colectivos. Por lo tanto, aquello que se pretende es que se cumplan las dos obligaciones, por un lado la de los ciudadanos y por otro la del Estado, para lograr la participación de la comunidad en general. En este sentido, el Gobierno Nacional al exponer los motivos del Proyecto de Ley que pretendía eliminar los incentivos económicos en las acciones populares destacó la problemática que ha surgido en virtud del aumento de demandas. Ello en razón a que existen personas que se han dedicado exclusivamente a interponer acciones populares, obrando por interés propio y no por el deber de solidaridad en protección del interés general. Por tal motivo, para el Gobierno Nacional no se estaba haciendo un buen uso de esta acción, ya que algunos accionantes han pretendido utilizar los incentivos

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económicos incluso como un medio de subsistencia, degradando la acción popular y actuando en contra del patrimonio público. Frente a este argumento, no solo del Gobierno Nacional sino también del Congreso de la República, debemos hacer alusión de nuevo a la Sentencia C-459 de 2004, puesto que en esta ocasión, la Corte Constitucional al decidir sobre quién debe recaer la responsabilidad del pago de los incentivos, concluye que será quien haya atentado o vulnerado el derecho colectivo, porque no es racional que se condene al pago de los incentivos al mismo Estado, ya que esta no es la finalidad de la acción popular. Al respecto la Honorable Corte señala: Sin lugar a dudas este monto debe pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo, pues, no sería lógico ni jurídico que en la perspectiva de proteger derechos e intereses vinculados al cumplimiento de las tareas estatales, sea el mismo Estado quien deba soportar una erogación con ocasión de un proceso en el que se demostró la responsabilidad de un tercero (Sentencia C-459 de 2004).

Lo mismo ocurre, con mayor razón, con el Artículo 40 de la Ley 472 de 1998 cuando se protege la moralidad administrativa, debido a que no sería beneficioso para el Estado tener que otorgar el incentivo al actor popular del dinero que ha recuperado. Cabe resaltar que frente a esta situación, el Estado puede ejercer la acción de repetición contra aquellos servidores públicos que hubieren vulnerado o atentado contra un derecho colectivo. Por tal motivo, podemos concluir que el Estado no sufre un detrimento económico de su patrimonio, ya que el particular responsable deberá asumir las consecuencias jurídicas de sus actos. Además, como lo señala el Consejo de Estado (Sentencia 2001, 4 de octubre): “No puede considerarse dicho pago como un gasto injustificado sino como la retribución de una gestión adelantada con el fin de mejorar la calidad de vida de la población”. Por lo tanto, la misma comunidad será beneficiaria de esta acción. Es importante resaltar que el objetivo principal de la Ley 472 de 1998 con los incentivos económicos, es garantizar una efectiva participación por parte de los ciudadanos para proteger intereses de carácter general, puesto que el Legislador vio la necesidad de otorgar un reconocimiento y de esta manera motivar a la persona que ejerce la acción

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popular. Es decir, en muchas ocasiones resulta difícil que las personas ejerzan la acción por fines puramente altruistas puesto que en algunas circunstancias, quien quiere proteger un derecho colectivo no tiene los recursos económicos suficientes para poder sufragar los gastos del proceso, recibiendo una afectación directa a su patrimonio. Lo anterior, sin contar además que el accionante deberá tener el tiempo adecuado para interponer la acción. Por ello se hace necesario este beneficio de tipo económico para reconocer el esfuerzo que realiza la persona interesada en proteger el derecho vulnerado o amenazado. Sin embargo, consideramos que a pesar de que el accionante puede verse estimulado con el beneficio que recibirá por su acción, no debe desconocer el deber de solidaridad que tiene con la sociedad. Como consecuencia de lo anterior, el accionante al no contar con los recursos suficientes al momento en que interpone la acción, puede estar en una situación de desigualdad frente a la contraparte. Un ejemplo claro de ello se presenta cuando quien vulnera un derecho colectivo es la Administración Pública, debido a que esta cuenta con todos los mecanismos necesarios para controvertir la demanda, pues es quien tiene la posición dominante; por ende el actor popular no podría ejercer una buena gestión al momento que presenta la demanda en beneficio del interés general. En conclusión, en nuestro concepto, la eliminación de los incentivos económicos de las acciones populares podría generar consecuencias que no benefician la protección de los derechos e intereses colectivos. Por ello es necesario interrogarnos: ¿Existe otra medida menos drástica que la que adoptó el Congreso de la República de eliminar los incentivos económicos? Realizado el análisis anterior, consideramos que se podrían adoptar otras medidas para evitar que algunos ciudadanos utilicen indebidamente las acciones populares; o sea, cuando interpongan esta acción con el fin de obtener un beneficio personal económico y no con el verdadero objetivo por el cual se reglamentó esta acción, que es defender los derechos colectivos.

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Algunas de las medidas que se pueden adoptar, es el fortalecimiento y la verdadera implementación de las sanciones que refiere el Artículo 38 de la Ley 472 de 19984, tratándose de acciones temerarias. Al respecto, el Consejo de Estado (Sentencia, 2004, 15 de abril) señaló: En efecto, pese a que las acciones populares se previeron para proteger derechos colectivos, ninguna de las pretensiones está encaminada a esa finalidad; por el contrario, lo solicitado en las mismas es ajeno a la naturaleza de dicha acción y a su objeto, su sola lectura evidencia que con ellas se busca la satisfacción de intereses particulares y no la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda, razón por la que, carecen de todo fundamento a la luz de la acción popular. El actor a sabiendas del objeto de la acción popular, hizo uso de ella para obtener fines, totalmente, diversos a aquel; es decir, conocía la falta de fundamento de sus pretensiones y pese a ello ejerció la acción en comento.

A pesar de que el Legislador regula este tema, es fundamental la función que debe cumplir el juez, ya que en estos casos el accionante solo realiza una serie de afirmaciones sin soporte probatorio alguno y por ende traslada al juez el deber de establecer la veracidad de sus declaraciones. Otra medida que se podría implementar consiste en que el juez realice un verdadero juicio, en el que otorgue los incentivos de acuerdo al esfuerzo del actor popular y el beneficio obtenido por la comunidad al proteger el derecho colectivo. En razón a lo dicho, consideramos que los incentivos económicos de las acciones populares no debieron haberse eliminado por el Legislador mediante la Ley 1425 de 2010, pues esta no se ajusta al principio fundamental de un Estado Social de Derecho como es la prevalencia del interés general, como quiera que no se tuvo en cuenta el beneficio que obtenía la sociedad con las acciones populares. Además, en nuestro concepto, la eliminación de estos beneficios constituye un retroceso de la acción que analizamos, debido a que podría considerarse que al no existir estos estímulos, la normatividad que regula esta acción no tendría plena eficacia dentro de nuestra sociedad.

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"Artículo 38, Ley 472 de 1998. Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar".

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Referencias Ley 472 de 1998. Por la cual se desarrolla el Artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. Ley 1425 de 2010. Por medio de la cual se derogan Artículos de la Ley 472 de 1998. Acciones Populares y Grupo. Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Proyecto de Ley publicado en la Gaceta del Congreso Nº 622 de 2009. Sentencia C-459 (2004, 11 de mayo). Corte Constitucional de Colombia. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería. Sentencia C-630 (2011). Corte Constitucional de Colombia. Magistrada Ponente: María Victoria Calle. Sentencia C-644 (2011). Corte Constitucional de Colombia. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Sentencia (2001, 4 de octubre). Consejo de Estado. Sección Tercera. Nº 25000-23-24-000-2001-0186-01. Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Sentencia (2004, 15 de abril). Consejo de Estado. Sección Tercera Nº 76001-23-31-000-2001-04017-0. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez Sentencia (2011, 23 de marzo). Consejo de Estado. Sección Tercera. Nº 17001-33-31-001-2009-0148901(AP). Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia (2011, 26 de mayo). Consejo de Estado. Sección Primera Nº 25000232500020060037601(AP). Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso.

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La acción de tutela contra actos administrativos Anny Lorena Vaquiro Benítez* Alvaro Javier González Bocanegra*

Resumen Es evidente que nuestra actual Constitución Política consagra un sin número de garantías y derechos constitucionales, los cuales han permitido que la verdadera finalidad de un Estado Social de Derecho como el nuestro se materialice y se haga realidad, no solo a través de estas potestades, sino también instituyendo diversos mecanismos para su protección, resguardo y garantía. Uno de los mecanismos creados por nuestro constituyente hace veinte años fue la acción de tutela, la cual permite la protección y reconocimiento de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos colombianos, aunque en algunas excepciones puede proteger derechos de segunda o tercera generación a través de la figura denominada como *

Anny Lorena Vaquiro Benítez: Egresada de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Ibagué, quien se desempeñó como Monitora Judicante de la Clínica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué, la cual se encuentra adscrita al Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación de la misma dependencia, en el año 2011. * Alvaro Javier González Bocanegra: Abogado de la Universidad Sergio Arboleda. Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente es candidato a Magíster en Derecho, con énfasis en Derecho Administrativo de la Universidad Sergio Arboleda de Colombia. Ha sido docente de tiempo completo y Coordinador de la Especialización de Derecho Administrativo de la Universidad de Ibagué, Asesor del Área de Derecho Público y Director de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público del Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación de la Universidad de Ibagué. Docente de Postgrado de las Universidades del Tolima, Gran Colombia y de Caldas. Litigante en el área de Derecho Administrativo, Laboral y Civil. Asesor Jurídico: del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, en liquidación; del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, en liquidación; de la Cámara de Representantes; de la Fábrica de Licores del Tolima, de la Unidad de Salud de Ibagué, E.S.E.; de Entidades Territoriales, entre otras, municipios de Ibagué, Melgar, Chaparral; Departamento del Tolima. En la actualidad se desempeña como Magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima. Correo electrónico: alvjavi@hotmail.com

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conexión, por medio de la cual derechos que no poseen el carácter de fundamental pueden ser protegidos siempre y cuando con su quebranto se vea involucrado, vulnerado o amenazado un derecho de primera generación. Por lo anterior, tal mecanismo tiene como objetivo proteger de manera inmediata los derechos fundamentales vulnerados, o en algunas ocasiones, derechos no fundamentales si se encuentra vulnerado o lesionado un derecho de primera generación, imponiendo como uno de los tantos requisitos para su procedencia que solo puede ser utilizada cuando la persona no tenga otro medio de defensa o cuando esté en curso un peligro grave o inminente. Ese requisito de procedibilidad de la acción de tutela es el que se intenta ahondar en el presente escrito, puesto que la norma jurídica ha sido muy clara al establecer que si se pretende la nulidad de un acto administrativo por cualquier motivo, contra los mismos procederán las acciones contenciosas de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello se hace necesario preguntarnos: ¿La acción de tutela es el mecanismo idóneo para pretender la nulidad de los actos administrativos? La respuesta al anterior cuestionamiento será desarrollada al tener como base los diferentes criterios emitidos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, con la finalidad de establecer una visión clara sobre los diferentes intereses que se pretenden proteger con la acción de tutela y con el tratamiento que se le da a un acto administrativo y la esencia que el mismo constituye. Palabras Claves: Constitución Política de Colombia. Estado Social de Derecho. Acción de Tutela. Actos Administrativos. Derechos fundamentales. Debido proceso. Vía gubernativa. Acción de nulidad. Acción de nulidad y restablecimiento de derecho. Mecanismo transitorio. Perjuicio irremediable. La acción de tutela es definida como aquel mecanismo constitucional que va dirigido a proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, cuando se considere que los mismos están amenazados, han sido vulnerados o puestos en peligro. El Artículo 86 superior5 al consagrar este instrumento constitucional establece como requisito de

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El Artículo 86 constitucional al referirse a la acción de tutela establece: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumatorio, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en un orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, esté lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

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procedibilidad que la persona que considere afectados sus derechos fundamentales no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo si la misma se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Debe resaltarse que esta acción de rango constitucional puede ser ejercida por toda persona que encuentre amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales, actuando por sí misma o a través de apoderado judicial y la misma procederá contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que hayan violado, violen, amenacen o vulneren cualquiera de los derechos constitucionales fundamentales. Pero no se puede dejar de lado que la acción de tutela también tendrá cabida contra las acciones u omisiones de los particulares siempre y cuando estos presten un servicio público, su actividad comprometa o afecte de manera grave un interés colectivo, haya una relación de indefensión o subordinación entre dos particulares o el afectado no disponga de otro medio judicial alternativo6. Es de tal importancia esta acción que la misma procederá aun en los estados de excepción tales como el estado de guerra, estado de conmoción interior y la declaratoria de emergencia económica7. Aclaradas algunas de las principales características de la acción de tutela, es menester ocuparnos del tema central, como es el determinar la procedencia o no de la acción de tutela contra actos administrativos, entendidos estos como aquella manifestación de la voluntad de la Administración que va dirigida a producir efectos jurídicos de carácter particular o general. Pues bien, para poder determinar la procedencia o no de la acción de tutela contra actos administrativos debemos partir de establecer cuándo la acción de tutela se considera como improcedente (Artículo 6º, Decreto 2591 de 1991): Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La Ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 6 Artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el Artículo 86 de la Constitución Política de Colombia. 7 Artículo primero del Decreto 2591 de 1991 por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el Artículo 86 de la Constitución Política de Colombia.

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Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Se afirma que la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el Artículo 88 de la Constitución Política. Aunque lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continué la acción u omisión violatoria del derecho. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.

De las causales de improcedencia de la acción de tutela consagradas anteriormente, se debe enfatizar en la que tiene que ver con la improcedencia de este mecanismo constitucional cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial; toda vez que a simple vista y acudiendo a este requisito de improcedencia de la tutela, la misma no podrá recaer contra actos administrativos, ya que los mismos tienen su propio control; en principio, los recursos que el Código Contencioso Administrativo establece8 y con 8

El Código Contencioso Administrativo en su Artículo 50 establece que: Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso. Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. El nuevo Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo Ley 1437 de 2011, en su Artículo 74 establece frente a los Recursos que: Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

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posterioridad al agotamiento de los mismos las acciones contenciosas administrativas creadas por nuestro Legislador9. Pero la afirmación anterior merece un análisis más

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso. En cuanto a la oportunidad de presentación de los recursos de reposición y en subsidio apelación, en el Artículo 76, se consagra que: deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. 9 El Código Contencioso Administrativo en los Artículos 84, 85 y 87 contempla las acciones contenciosas que proceden contra los actos administrativos: 1. Articulo 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares del servicio y de los actos de certificación y registro. 2. Articulo 85. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente. 3. Articulo 87. Acciones contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato [Subrayado fuera de texto]. El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración solo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes [Subrayado fuera de texto].

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profundo, porque a pesar de que los actos administrativos tienen su propio control e instrumentos para ser controvertidos, en contadas excepciones la acción de tutela sí puede proceder contra ellos, siempre y cuando se cumplan con los parámetros que más adelante se señalarán. Pero antes de enfatizar en esos parámetros, es importante tener en cuenta que la acción de tutela requiere como requisito primordial para su aceptación la vulneración de un derecho fundamental o, por lo menos, la amenaza seria y actual de su vulneración. Sobre este punto, es importante recordar que la vulneración es el efectivo menoscabo que un derecho fundamental padece y por su parte, la amenaza, es la expectativa de la ocurrencia del daño.10 Ello justifica que el constituyente haya puesto a disposición del afectado frente a la transgresión de su derecho este mecanismo excepcional de protección para que de manera inmediata cese la vulneración en el primer caso, o para que, con la misma prontitud se ordene por el juez, la cesación de cualquier acto que fundadamente implique una amenaza de quebranto inminente de un derecho fundamental (Sentencia T 231 de 1993).

Si partimos de lo anterior, se evidencia que tan solo con la vulneración o amenaza seria y actual de un derecho fundamental, la persona afectada tiene derecho a ejercer el mecanismo de la acción de tutela, además debemos acudir al Artículo 84 del Decreto 2591 de 199111, que establece la acción de tutela como mecanismo transitorio y en el que se

En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil. El nuevo Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo, Ley 1437 de 2011, contempla en sus Artículos 137, 138 y 141, los medios de control que proceden contra los actos administrativos: Nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y controversias contractuales. 10

En la Sentencia T 231 de 1993 nuestra Honorable Corte Constitucional afirmó que el núcleo esencial de la amenaza de un derecho fundamental es la inmediatez de un daño, el cual solamente puede ser percibido por el Juez de Tutela para cada caso en específico. 11 Decreto 2591 de 1991 Articulo 8º. La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.

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convierte a este instrumento constitucional como el más apto, idóneo y efectivo para la protección de los derechos constitucionales fundamentales de todos los habitantes del territorio colombiano, pues nuestro Legislador ha permitido que la misma sea ejercida a pesar de que exista otro medio de defensa judicial —en este caso en contra de los actos administrativos los recursos de vía gubernativa, la acción de nulidad o la acción de nulidad y restablecimiento de Derecho—, siempre y cuando estos mecanismos resulten ineficaces y se configure un perjuicio irremediable, caso en el cual la tutela procede como mecanismo transitorio hasta tanto la autoridad correspondiente decida de fondo sobre el asunto; perjuicio irremediable que ha sido definido como: “aquel que crea una situación fáctica que resulta físicamente imposible de retrotraer o devolver, es decir, el que produce efectos fatales, irremovibles, irrecuperables si el perjuicio llega a acaecer, circunstancia extrema que es la que hace razonable la tan excepcional intervención del juez de tutela en estos casos” (Sentencia T 823, 1999). Si se intenta la acción de tutela como mecanismo principal, existiendo previamente una vía judicial distinta, la tutela se convierte en improcedente por existir mecanismos administrativos o judiciales diferentes para su defensa. En caso contrario, si se utiliza como mecanismo transitorio y para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, la misma procederá y el juez de tutela quedará revestido de potestad para suspender la aplicación del acto administrativo u ordenar que el mismo no se aplique mientras se surte el proceso respectivo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para que el juez de tutela considere procedente la acción de tutela debe verificarse que la situación adversa a los intereses del demandante sea el producto de una actuación manifiestamente irregular —acciones u omisiones ilegítimas y contrarias a derecho—, que no puede ser evitada mediante el mecanismo judicial ordinario que tiene a su disposición (Sentencia T 016, 2008, 18 de enero). En ese orden de ideas es importante anotar desde En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.

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ahora, que de conformidad con la jurisprudencia constitucional en caso de comprobarse la existencia de otro mecanismo de defensa judicial idóneo y la ausencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela resulta improcedente, pues en ningún caso el mecanismo constitucional puede ser utilizado en lugar de los medios judiciales ordinarios existentes. Contrario sensu, si a pesar de que exista otro mecanismo de defensa, este no se considera idóneo, se comprueba la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, existe un perjuicio irremediable, la tutela se interponga como mecanismo transitorio y bajo el principio de inmediatez, la misma procederá y se deberá proteger y salvaguardar los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Lo anterior porque nuestros operadores jurídicos deben mantener un respeto habitual por los requisitos de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela, considerándolos como condiciones necesarias para el conocimiento de fondo de las solicitudes de protección de derechos fundamentales por vía excepcional. Esta naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Esta exigencia se centra en el principio de subsidiariedad de la tutela, el cual persigue el aseguramiento de que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma como un mecanismo que permita evitar el agotamiento de los mecanismos previamente señalados por nuestro Legislador para llevar a cabo distintos tramites jurisdiccionales, ni mucho menos, una vía para reemplazar aquellos que han sido diseñados por nuestro Legislador, con la finalidad de solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales (Sentencia T 158 de 2007). Sin embargo, como se expresó en líneas anteriores, la tutela también ha sido considerada como un mecanismo procesal supletorio de los mecanismos ordinarios, frente a la ineficacia del mecanismo ordinario de protección, circunstancia ligada a la inminencia

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del perjuicio irremediable12; ello claramente se ve reflejado cuando la Honorable Corte Constitucional en Sentencia T 823 de 1999 concedió el amparo a los derechos fundamentales del actor, porque a pesar de existir otros mecanismos de defensa en contra de los actos que vulneraban los derechos fundamentales del peticionario, se comprobó la causación de un perjuicio irremediable y la interposición de la acción de tutela como mecanismo transitorio13. Pero, en otra oportunidad, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado en Sentencia del 25 de julio de 2006, negó las peticiones del actor, por no demostrarse la presencia de un perjuicio irremediable y para ello afirmó que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.14 No podemos compartir la posición asumida por algunos jueces de la República frente a la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter laboral que niegan el reconocimiento de factores salariales de servidores públicos, vinculados por más de tres (3) o cinco (5) años al sector público, bajo el supuesto de la

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Fue por ello que la Honorable Corte Constitucional en Sentencia T 1058 de 2007, afirmó que la acción de tutela transformó su virtud cautelar modulándola para convertirla en mecanismo tutelar transitorio. 13 Si se aceptara la tesis según la cual la tutela solo procede como mecanismos transitorio, en todo caso, el juez contencioso tendría que llegar a la misma decisión a la que llegó el juez constitucional, pues el caso no está regulado por normas de su especialidad cuya aplicación –respecto de la cual aquel es él interprete autorizado- pudiera variar el sentido de la decisión. En estos casos, solo se impondría una carga innecesaria al usuario del servicio público de justicia y se aumentaría innecesariamente el volumen de procesos al interior de la Rama Judicial. Cosa distinta ocurre cuando se trata de un caso en el cual es necesario acudir al derecho legislado o reglamentario para encontrar la solución adecuada o cuando es necesario adelantar una labor probatoria imposible durante el trámite de la acción de tutela. En estos casos, el juez de tutela solo puede adoptar una decisión provisional de manera tal que el juez competente, en ejercicio de su autonomía y en pleno uso de sus facultades, realice la interpretación adecuada del derecho aplicable o practique las pruebas pertinentes, a fin de resolver el caso, de manera definitiva. En virtud de lo anterior, la Sala considera que en el presente caso la acción de tutela procede como mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales vulnerados. 14 En dicho pronunciamiento el Consejo de Estado negó las pretensiones del peticionario, toda vez que la acción de tutela se encaminaba a que se suspendiera la aplicación de dos resoluciones que fueron expedidas por el alcalde de Bucaramanga, las cuales podían ser atacadas por el interesado mediante la solicitud de la suspensión provisional de las mismas y no mediante la interposición de una acción de tutela porque el actor no demostró la causación de un perjuicio irremediable, toda vez que dentro de la orden de restitución de un bien, tanto en la primera como en la segunda instancia del proceso ordinario de prescripción adquisitiva, el actor no probó su condición de poseedor.

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vulneración del principio consistente en: a trabajo igual salario igual. Por lo tanto, y conforme a lo manifestado, cabe preguntarnos: ¿Dónde queda entonces el principio de la inmediatez y el elemento esencial de la transitoriedad de la acción de tutela frente a un probado perjuicio irremediable, cuando exista otro mecanismo de defensa judicial como en este preciso caso es la acción de nulidad y de restablecimiento del Derecho? Por lo anterior se puede concluir que la acción de tutela cuando se interpone en contra de un acto administrativo merece un especial estudio por parte del juez constitucional, en el entendido de determinar la procedencia o no de la misma, toda vez que procederá si con los medios de control propios de los actos administrativos no se genera una adecuada protección a los derechos fundamentales amenazados o vulnerados del peticionario; se comprueba la causación de un perjuicio irremediable y si la acción de tutela ha sido interpuesta como mecanismo transitorio. De no cumplirse con lo anterior, el estudio que ha de realizar el juez constitucional iría encaminado a negar la acción de tutela, porque la misma no debe convertirse en un instrumento que permita el desconocimiento de las demás acciones judiciales o recursos legales, creados en nuestro ordenamiento jurídico para generar seguridad jurídica y respetar así cada uno de los postulados de nuestro Estado Social de Derecho.

Referencias Decreto 2591 de 1991. Por medio del cual se reglamentó la acción de tutela consagrada en el Artículo 86 de la Constitución Política de Colombia. Decreto 01 de 1984. Por medio del cual se reforma el Código Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sentencia T 823 (1999). Corte Constitucional de Colombia. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia T 1483 (2000). Corte Constitucional de Colombia. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia T 158 (2007). Corte Constitucional de Colombia. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia T 016 (2008, 18 de enero). Corte Constitucional de Colombia. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

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La suspensión provisional del acto administrativo como medida cautelar en el medio de control de nulidad Angélica del Rocío Llache Olaya*

Resumen El medio de control de nulidad es el derecho que tenemos todas las personas para solicitar a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la anulación de un acto administrativo de carácter general y excepcionalmente particular, que se encuentre en contra de la Ley por vicios de forma o irregularidades de fondo. El objetivo del presente artículo es determinar cuál es la operatividad de la suspensión provisional y la viabilidad frente al acto administrativo objeto de demanda (como medida cautelar cuando este afecta a un particular o a toda una comunidad) y la importancia de su solicitud como medida cautelar en el medio de control de nulidad, cuando el acto administrativo afecta a un particular o a toda una comunidad y aquellos pretenden por medio de esta la cesación de un daño. Es menester señalar que para el decreto de la suspensión provisional como medida cautelar, debe revelarse con la simple confrontación del acto y de los hechos de la demanda, la violación notoria de las normas, sin necesidad de realizar un estudio exhaustivo de la mencionada confrontación, pues se estaría desvirtuando el objetivo de esa solicitud de medida cautelar. De igual forma, es apropiado mencionar la eficacia y los inconvenientes en la utilización de esta figura en nuestro país, desde la perspectiva de aplicación, de operatividad en los despachos, del criterio del juez o magistrado conocedor del caso en concreto y su decisión de decretarla o negarla, de acuerdo a los hechos, al daño que está generando, a los límites y requisitos que la norma misma norma consagra. *

Estudiante de décimo semestre de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Integrante de la Clínica Jurídica de Derechos humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué.

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Palabras claves: Suspensión provisional. Acto Administrativo. Medidas cautelares. Prevención. Acción. Simple nulidad. Ley. Constitucion. Legislación. La promulgación de la Carta Política de 1991 trajo consigo en materia del Derecho Administrativo unas transformaciones sustanciales, como el llegar a considerarse que el fin esencial de la Administración Pública es la protección y eficacia de los derechos fundamentales y de los derechos económicos sociales y culturales, constituyéndose así un nuevo criterio o juicio que caracteriza a la Administración Pública y al Derecho Administrativo para la protección y efectividad de tales derechos y que afirma que los colombianos tenemos una constitución predominantemente garantista. Dentro de las innovaciones que surgieron a lo largo del estudio constitucional, se evidencia que el constituyente de 1991 decidió elevar a rango constitucional en el Artículo 238 la regla de la suspensión provisional de los actos administrativos, al precisar que se trata de la suspensión de los efectos y remitiendo al Legislador la obligación de establecer los motivos y el procedimiento para que opere tal figura en pro de los administrados, puesto que su derecho podría ser vulnerado si la suspensión no se aplicaba. Anteriormente a la consagración de esta figura en la Constitución de 1991, el Decreto 1º de 1984 estipulaba la institución de la Suspensión Provisional de los Actos Administrativos en el Artículo 15215, al establecer que esta procedería en tanto el acto administrativo objeto de la acción simple de nulidad no infringiera una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por la confrontación directa o mediante documento público aducidos en el escrito de demanda, es decir, que existía la necesidad de que tal violación a la norma superior fuera ostensible. 15

Artículo 152. Procedencia de la suspensión . El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

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Actualmente el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo16 prevé en el Título V Capítulo XI las medidas cautelares, en el que se le incrementan las facultades de acción al Juez Contencioso Administrativo, todo con la finalidad de ejercer un eficiente control al actuar de la Administración, pues en el Artículo 22917 se le da la facultad al juez de decretar las medidas cautelares que considere necesarias, otorgándole de esta manera una libertad a los sujetos procesales para pedir las que consideren adecuadas para la protección de los derechos y garantías fundamentales. Posteriormente, el Artículo 230 señala el contenido y el alcance de las medidas cautelares que le es posible dictar al juez contencioso administrativo, las cuales podrán tener las características de: Prevenir, conservar, anticipar o suspender, a su vez el juez o magistrado podrá decretar una o varias medidas. No obstante lo anterior, se debe cumplir con unos requisitos consagrados en el Artículo 231, para que se decrete una medida cautelar, en este sentido una medida de suspensión del acto administrativo y que señala que esta “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas, como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Cumplidos los requisitos señalados, las medidas cautelares podrán ser solicitadas desde la presentación de la demanda o en cualquier etapa del proceso, una vez el juez o magistrado ponente admita la demanda, deberá ordenar en auto separado (sobre el cual no procede recurso alguno) el traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días (plazo que corre en forma independiente al de la contestación de la demanda; pero se 16

Ley 1437 de 2012, en vigencia desde el 02 de julio del 2012. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio. 17

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notifica simultáneamente con el auto admisorio de la demanda). Si la medida cautelar es solicitada en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez valorada por el juez o magistrado ponente, la deniegue o decrete en la misma audiencia. Cuando no es llevada por audiencia, la decisión sobre las medidas cautelares, deberán proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ellas. Por otro lado, si la medida hubiere sido negada, podrá solicitarse nuevamente solo si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se logra cumplir con las condiciones requeridas para su decreto. Con los postulados anteriores se continúa evidenciando el carácter garantista de la Ley 1437 de 2011, al permitir que en el curso del proceso, si surgen hechos nuevos que hacen posible la solicitud de la medida cautelar, pueda realizarse, evitando de esta manera un perjuicio. De igual forma, la norma nos señala que cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no será necesaria la caución de los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de los procesos de tutela, ni cuando la solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública. De todo lo esbozado anteriormente, es importante preguntarnos: ¿Qué tan eficaz es esta medida cautelar en el Código Contencioso Administrativo en las acciones de simple nulidad? y ¿cuál será la nueva situación que se afrontará con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011?18 Frente al primer interrogante, podemos afirmar que esta figura puede ser eficaz en la medida que al presentarse, sus resultados sean en cumplimiento del objetivo para lo cual se creó, esto es que se suspendan por trasgredir el orden jurídico superior, pues como bien lo establece la norma, procederá la suspensión en tanto el acto administrativo objeto de la acción de simple nulidad infrinja notablemente el ordenamiento jurídico; es decir, que nosotros podamos evidenciar a simple vista como la disposición atenta o trasgrede el ordenamiento jurídico, pero a su vez es limitada la norma al restringir su aplicación en la medida en que debe existir como ya lo mencionamos una violación ostensible. 18

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Fecha de Expedición:18/01/2011. Fecha de entrada en vigencia:02/07/2012.

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Frente al segundo interrogante, debemos precisar que esta suspensión provisional como medida cautelar en el medio de control de nulidad, está consagrada a darse excepcionalmente, en razón a que la norma señala que el juzgador será quien decida de esa solicitud cuando la violación mencionada surja de la confrontación de lo demandado con la norma superior, y de este modo debemos observar que el mencionado postulado es favorable en unos puntos y negativo en otros. Es positivo en el sentido de que la norma en comparación con el Decreto 01 de 1984, es más concreta y garantiza de mejor forma la aplicación de la suspensión, en protección del particular o de una comunidad en cuanto a la cesación de un daño, así como la pronta decisión de las mismas y la celeridad cuando es tramitada en audiencia; respecto al sentido negativo, se puede observar que en el análisis del acto demandado con la violación de la norma, no precisa realizar ningún tipo de análisis de fondo sobre el contenido del acto administrativo demandado, de esta manera nos afrontamos a que el juez o magistrado a su criterio, efectuará una verificación de fundamentos o supuestos normativos con el fin de asegurar el resultado del proceso, esto es la suspensión del acto administrativo. Frente al tema de la suspensión provisional, en reiteradas ocasiones ha sido objeto de diversos pronunciamientos por la Corte Constitucional, la cual le da tratamiento al tema de la procedibilidad de la acción de nulidad y la acción de tutela, al explicar en el caso concreto que: […] La acción de tutela no debe ser incoada para cesar los efectos de un acto administrativo impersonalmente, pues esta aplica solo cuando surte efectos inter partes, mientras en la nulidad se podría hacer uso de la suspensión provisional en caso de que afectará a una comunidad (efectos erga omnes) o si bien, es un acto particular, pero el accionante busca solo su nulidad, sus efectos están violando el derecho del accionante perteneciente a la comunidad afectada, que el acto sea falto de legalidad (Sentencia T 480 del 26 de octubre de 1993).

Posteriormente, la Corte Constitucional se pronunció respecto a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, consagrada en el Artículo 66 del Decreto 01 de 1984, realizando un estudio sobre la obligatoriedad del acto administrativo como regla general “salvo norma expresa en contrario”, y es de esta afirmación de la cual se erigen las excepciones como lo son: la pérdida de fuerza ejecutoria, la suspensión provisional, el

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decaimiento del acto administrativo por el transcurso del tiempo (cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la Administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos), por cumplimiento de la condición resolutoria a que esté sometido y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo). De igual forma, el Alto Tribunal afirma que “la suspensión provisional es una declaración judicial atribuida por la Constitución Política a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995).19 Respecto a la demanda de nulidad de un acto administrativo, la misma sentencia afirma que: El actor deberá solicitar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, por considerarlo contrario al Ordenamiento Jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez o magistrado ponente podrá decretarla, si es decretada aquel acto, pierde su fuerza ejecutoria en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma tal que la Administración no puede aplicarlos, ni son oponibles [Subrayado fuera de texto].

La Corte concluye sobre el tema que la suspensión provisional es “una declaración judicial atribuida por la Constitución Política a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, y por lo tanto esta no es contraria a los preceptos constitucionales. Por su parte el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, expresa que la suspensión provisional debe solicitarse y motivarse expresamente en la demanda o en escrito separado, observa que en dicho proceso la parte actora, quien solicitaba la suspensión, no existía fundamentación o sustentación clara que llevará al juez a un convencimiento para decretar dicha medida cautelar (Expediente Nº1387, en Auto del 18 de julio de 1990).20 19

Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara: Si al demandarse la nulidad de un acto administrativo, el actor solicita la suspensión provisional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez de lo contencioso administrativo la decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma tal que la Administración no puede aplicarlos, ni son oponibles. 20 Expediente Nº 0387, en Auto del 18 de julio de 1990. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A. Consejero Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. En lo relacionado al tema de la estudio de este Articulo, la Sala manifestó:

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La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa manifiesta respecto al tema que: […] Solo son susceptibles de la medida de la suspensión provisional de los actos que incurran en una manifiesta, ostensible y directa violación de la norma o normas que le sirven de fundamento o cimiento, estimable por cotejo directo o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud que demuestren, por ejemplo, la expedición irregular del acto (Consejo de Estado. Fallo 19777, 2001).

Finalmente, una vez leídos y analizados los anteriores pronunciamientos, se puede concluir como la suspensión provisional en nuestro ordenamiento ha variado en su reglamentación y aplicación, en razón a que antes de la promulgación del nuevo Código era poco factible que se llegará a decretar esa medida cautelar, pues debía existir una violación manifiesta que fuera evidente de entrada, al examinar el caso; es decir, que con el análisis del caso se pueda determinar si procede o no la suspensión provisional, pues el realizar un estudio detallado de si procede o no aquella suspensión provisional ya no sería tan obvia la violación a la norma superior como lo exige el Decreto 01 de 1984, ahora con lo dispuesto en los Artículos 229 al 241 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al establecer que estas medidas cautelares pueden ser aplicadas por el juez a petición de parte y con una debida sustentación y al no restringir al juzgador de ninguna manera la posibilidad del decreto de una u otra medida, dentro de las cuales puede hallarse la suspensión provisional; es notorio que los cambios son grandes en favor del administrado en la protección de sus derechos y la tarea del juzgador es comprometedora y ardua para la óptima, eficiente y garantista aplicación de esta figura.

Referencias Código Contencioso Administrativo Colombiano - Decreto 01 de 1984. “[…] La suspensión provisional debe solicitarse y sustentarse de modo expreso en la demanda o en escrito separado, y esto quiere decir, ni más ni menos, que de todos modos habrá de dedicársele capítulo separado si se plantea en el mismo libelo o presentarse en texto independiente de la demanda, más en cualquier supuesto deberán expresarse concreta y debidamente los fundamentos que tiene el demandante para pedirla, esto es, señalar específicamente cuáles son los textos de mayor rango jerárquico que considera transgredidos manifiestamente por el acto acusado y expresar el concepto de la violación. En síntesis, constituye carga procesal del actor el efectuar la debida escogencia de las disposiciones que, a su juicio, ofrecen las características que autorizan la suspensión provisoria y así indicarlas al juzgador, para que este concentre su atención y análisis en ellas y tome la decisión que en derecho correspondiere”.

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Expediente Nº 0387, en Auto del 18 de julio de 1990. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A. Consejero Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Fallo 19777 de 2001. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque. Fecha de expedición: 13/12/2001. Fecha de entrada en vigencia: 13/12/2001. Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo.). Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.

Cibergrafía http://www.corteconstitucional.gov.co http://www.consejodeestado.gov.co/ http://www.poderjudicial.es/search/index.jsp# http://www.tca.gub.uy/fallos.php http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=15869&Anchor= http://www.factum.edu.uy/document/constit/sec17.html

Bibliografía recomendada Arboleda Perdomo E. J. (2011). Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, Colombia: Legis Editores S.A. Derecho Administrativo Español (2009). Tomo II. La Coruña, España: Gesbiblio S. Ll. Galindo Vácha J. C. (2006). Lecciones de derecho procesal administrativo. 2ª Ed. Bogotá, Colombia: Editorial Pontificia Universidad Javeriana. Palacio Hincapié J. A. (2004). Derecho procesal administrativo. Medellín, Colombia: Librería Jurídica Sánchez.

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