Discurso pronunciado por el Doctor Roberto Rosario Márquez, Honorable Presidente de la Junta Central Electoral en la apertura del Seminario Internacional “FUNCIONAMIENTO, ACTIVIDADES Y MARCO JURÍDICO
DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”
Señoras y señores: En
esta
jornada
inaugural
del
Seminario
Internacional
“Funcionamiento, Actividades y Marco Jurídico de los Partidos Políticos”, me corresponde expresar algunas ideas, con la debida brevedad; aunque previamente debo destacar la significación que este evento tiene de cara a la adopción de una normativa de Ley de Partidos en la República Dominicana. En efecto, como se puede apreciar, tres (3) instituciones del Estado han unido recursos técnicos, humanos y financieros, en calidad de co‐ organizadores, para hacer posible el encuentro de distinguidas personalidades nacionales e internacionales especializadas en la materia, así como la asistencia de importantes dirigentes de los partidos políticos, una nutrida representación del Senado y la Cámara de Diputados de la República, además el co‐auspicio y asesoría técnica de organismos de cooperación internacional, como IDEA Internacional, organización intergubernamental a la cual recientemente solicitó ingreso el país, siendo aceptado por unanimidad de votos de sus miembros, que en adición al aporte de recursos económicos y asesoramiento técnico, ha
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facilitado la intervención como expositor principal de su Director Regional para América Latina, Dr. Daniel Zovatto G., cuya conferencia magistral será dictada mañana para dar inicio a las sesiones de trabajo de este evento; así como, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Es evidente que la concurrencia de estas instituciones y entidades internacionales expresa la clara voluntad de estos órganos constitucionales y estas entidades internacionales, de hacer realidad el proyecto de una normativa para la actividad de los partidos políticos en la República Dominicana, y deja establecida la seriedad de este esfuerzo, y el firme compromiso de nuestros legisladores para el logro de estos propósitos. Y no es para menos, ya que como lo definiera el fundador de La Trinitaria y padre de la patria, Juan Pablo Duarte, “la política no es una especulación; es la Ciencia más pura y la más digna, después de la Filosofía, de ocupar las inteligencias nobles”.
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Breve Bosquejo Histórico En interés de contextualizar el tema objeto de esta convocatoria, y el momento que vive la República Dominicana, les presentaré algunas ideas al respecto, evitando adentrarme al fondo del mismo, preservando para las jornadas de trabajo este nivel de profundización. Es difícil hablar de democracia en los tiempos modernos sin considerar a los partidos políticos, pues ellos son los principales articuladores y aglutinadores de los intereses sociales. Para precisar su origen, podemos distinguir dos acepciones. Una concepción amplia de los partidos nos dice que éstos constituyen un grupo de personas unidas por un mismo interés, y si nos remontamos a su origen a los comienzos de la sociedad políticamente organizada en Grecia encontramos grupos integrados para obtener fines políticos, mientras que en la antigua Roma la historia recoge el caso de los hermanos Graco y vemos como una manifestación primigenia la guerra entre Mario y Sila, constituyéndose en rivalidades políticas, ejemplo de cómo comenzaban ya a operar este tipo de “expresiones políticas''. Si, en cambio, admitimos la expresión partido político en su concepción restringida, que lo define como una agrupación con ánimo de
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permanencia temporal, que media entre los grupos de la sociedad y el Estado y participa en la lucha por el poder político y en la formación de la voluntad política de la población, principalmente a través de los procesos electorales, entonces encontraremos su origen en un pasado más reciente. Se discute, así, si los partidos surgieron en el último tercio del siglo XVIII o en la primera mitad del XIX en Inglaterra y los Estados Unidos de Norteamérica. En esta acepción, por tanto, el origen de los partidos políticos tiene que ver con el perfeccionamiento de los mecanismos de la democracia
representativa,
principalmente
con
la
legislación
parlamentaria o electoral. Una de las opiniones con mayor aceptación en la teoría afirma que los partidos modernos tuvieron su origen remoto en el siglo XVII, evolucionaron durante el XVIII y se organizan, en el pleno sentido del término, a partir del XIX, después de las sucesivas reformas electorales y parlamentarias iniciadas en Gran Bretaña en 1832. Los partidos modernos, aunque son producto de la peculiar relación de los grupos políticos con el parlamento, fueron condicionados por los procesos de formación de los Estados nacionales y por los de modernización, que ocurrieron en el mundo occidental durante los siglos XVIII y XIX.
En esa misma relación histórica podemos apreciar además, que los partidos políticos son el resultado de la quiebra de la sociedad
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tradicional o feudal y su paso a la sociedad industrial. El mundo burgués, posterior a las revoluciones en Inglaterra y Francia, requería de formas de organización política que sustituyeran a las estamentarias o corporativas por nuevos modos de organización, dependientes de grupos políticos organizados en el parlamento, con reglas claras para la circulación de la clase política. Estas reglas serían de carácter electoral y tendrían un sentido distinto al llamado mandato directo (y en ocasiones vitalicio) de los representantes respecto de sus representados; tal mandato quedó sustituido por el representativo, con el cual el diputado ya no es considerado representante exclusivo de su distrito, sino de toda la nación, y deja de estar obligado a seguir ciegamente el mandato imperativo de sus electores. La sociedad libre que surgió después de la quiebra de los estamentos y las corporaciones precisaba de organizaciones que fueran funcionales en el nuevo estado de cosas. La división entre la sociedad civil como ámbito de la libertad de la persona –dotada de derechos inherentes‐ y la sociedad política o Estado, exigía canales de comunicación que articularan intereses entre una y otra. Los cauces de intercambio fueron el parlamento, los partidos políticos y la opinión pública.
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Los partidos fueron y son los articuladores de la relación entre la sociedad civil y el Estado, aunque su estatus siempre ha estado en discusión por las críticas que desde la antigüedad lanzan contra ellos sus detractores. Los partidos permiten que se expresen tanto intereses nacionales como particulares pero, al existir en pluralidad, impiden que los intereses particulares dominen por entero los nacionales. Su función es por tanto ambigua, pero indispensable en una sociedad plural en la que los distintos grupos e intereses requieren de participación y representación. En la democracia representativa lo condenable siempre es el partido único, que generaliza artificialmente intereses particulares. Por el contrario, los partidos políticos en plural y en condiciones de una lucha política en igualdad de oportunidades son los mejores catalizadores, propiciadores y garantes de la democracia. Por su carácter ambiguo, los partidos políticos no siempre han sido bien aceptados por determinados segmentos de la sociedad, y diríamos que su inclusión en el pensamiento político se dio lentamente. La Reforma Constitucional, el Sistema Electoral y el Sistema de Partidos en República Dominicana En un conversatorio sobre medios de comunicación y elecciones, organizado por el Colegio Dominicano de Periodistas (CDP) y la
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Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), hicimos las siguientes observaciones, las que considero oportuno referir, cito: “La República Dominicana se encuentra en un momento propicio para los cambios, se siente y se vive un ambiente de reformas. El Estado mismo ha sido conmovido en su estructura normativa por la aprobación de un nuevo orden constitucional que rediseñó el ejercicio de la función pública y cuyas consecuencias en el comportamiento ciudadano y en la cultura política dominicana aún no se alcanza comprender. La historia de las reformas de la época posttrujillista, estaban reducidas a aspectos puntuales y coyunturales que reflejaban el interés de grupos o fuerzas sociales que así lo demandaran, ya se tratara de reformas constitucionales o mediante la creación de leyes adjetivas, fueren éstas consensuadas o producto de decisiones unilaterales de algún grupo de poder. En nuestro país, como en una buena parte de las naciones de América Latina, las reformas la mayoría de las veces se limitaban al ámbito estrictamente electoral. Por vez primera, la sociedad dominicana se abocó a una reforma integral de la Carta Sustantiva; como consecuencia de esto, se crearon nuevos órganos, se constitucionalizaron otras instituciones y se rediseñó todo el ordenamiento jurídico institucional del Estado, disponiendo, entre otros aspectos, la obligatoriedad de la adaptación de las leyes orgánicas de todos los órganos constitucionales y
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organismos autónomos descentralizados y centralizados de la Administración Pública en un período relativamente corto. Se destacan, dentro de estas transformaciones, la redefinición de la función electoral, estableciéndose una Junta Central Electoral para la gerencia de los asuntos de carácter administrativo, la organización de los procesos electorales y de los mecanismos de participación popular, se le asigna por esta vía constitucional la regulación y control de las políticas de identidad en el ámbito del Registro Civil, la Cédula de Identidad, y se creó un Tribunal Superior Electoral para juzgar y decidir respecto de los asuntos de carácter contencioso electoral; se estableció el referéndum como mecanismo de consulta, la creación del Tribunal Constitucional, la inclusión del Defensor del Pueblo como autoridad pública y el rediseño del Poder Judicial en sus órganos de gobierno y funciones. Se redimensionaron los derechos y deberes ciudadanos, introduciendo como novedad la posibilidad de participación política ciudadana, a través de mecanismos directos creados al efecto. Se otorgó a la Junta Central Electoral, en su artículo 212, capacidad reglamentaria en los asuntos de su competencia, sobre todo, puso a su cargo el velar porque “los procesos electorales se realicen con sujeción a los principios de libertad y equidad en el desarrollo de las campañas…”, así como “los tiempos y límites en los gastos de
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campaña…” y “garantizar el acceso igualitario a los medios de comunicación”. De su parte, en el artículo 22, se consagraron los derechos de ciudadanía, destacándose el de elegir, ser elegido y decidir sobre los asuntos que se le sometan mediante referéndum. Se establecen como derechos fundamentales el derecho a la igualdad, que como consecuencia de los mismos, condena todo privilegio y el Estado se obliga a promover la existencia de condiciones jurídicas y administrativas para la concreción efectiva y real de la misma, la prevención de cualquier medida de discriminación, marginalidad y exclusión, además de la obligatoriedad de promover el equilibrio de mujeres y hombres en las candidaturas a cargos de elección popular. Esta misma Constitución consagra la libertad de conciencia, de culto, de tránsito, de asociación, de reunión, de expresión e información. En este último caso, en su artículo 49, numeral 5, se establece que el Estado garantiza el acceso equitativo y plural de todos los sectores sociales y políticos a los medios de comunicación propiedad del Estado”.
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En adición a estas consideraciones, es importante destacar que el legislador dominicano, al abocarse a conocer de la reforma de la anterior Constitución, introdujo significativos y profundos cambios en el establecimiento y reconocimiento de las instituciones políticas y de los derechos políticos de los ciudadanos. Mientras en la anterior Constitución se limitaba a establecer, en el Capítulo de los Derechos Individuales y Sociales, el derecho a la asociación, la libertad de reunión, la libertad de expresión y difusión del pensamiento, así como una serie de condicionamientos para el ejercicio de estos derechos fundamentales, y el artículo 104 que consagraba la libre organización de partidos y asociaciones políticas; en la actual se consigna en los artículos 45 y siguientes, un conjunto de derechos y libertades que permiten, facilitan y garantizan el ejercicio de los derechos políticos, y se establecen, además, una serie de restricciones, a fin de proteger estos derechos; convirtiendo así a la Constitución vigente en un instrumento esencialmente garantista. En el caso que nos ocupa, en el Capítulo III, bajo el título De los Partidos Políticos, artículo 216, se constitucionaliza la organización de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos en la vía por excelencia que garantiza la participación de los ciudadanos en los procesos políticos, en el interés de contribuir al fortalecimiento de la democracia. En efecto, en este capítulo, producto de la reforma constitucional, se estableció lo siguiente:
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“Artículo 216. Partidos políticos. La organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre, con sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia, de conformidad con la ley. Sus fines esenciales son: 1. Garantizar la participación de ciudadanos y ciudadanas en los procesos políticos que contribuyan al fortalecimiento de la democracia; 2. Contribuir, en igualdad de condiciones, a la formación y manifestación de la voluntad ciudadana, respetando el pluralismo político mediante la propuesta de candidaturas a los cargos de elección popular; 3. Servir al interés nacional, al bienestar colectivo y al desarrollo integral de la sociedad dominicana”. Como se observa en este articulado, los partidos en su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y en la transparencia. Y de igual manera se añade, que esto debe ser hecho de conformidad con la ley; es decir, el legislador tuvo el cuidado de consagrar en la Constitución, no solamente la existencia de los partidos políticos; sino que preserva a estas instituciones en la sociedad dominicana como “las conexiones políticas” básicas para la expresión
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ciudadana, útiles para canalizar sus intereses en contraposición de los intereses corporativos de sectores y grupos de poder. Por demás, de la interpretación de este cuerpo legal, se infiere que la Constitución de la República le otorga a los partidos políticos la responsabilidad y el monopolio para la formulación de propuestas a los cargos de elección popular. Y concluye, en el numeral 3 del mismo, condicionando el accionar de estas instituciones a que presten un servicio al interés nacional, y que desempeñen un rol de consolidación democrática y de soporte al desarrollo integral de la sociedad.
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Funcionamiento del Sistema de Partidos hasta la fecha actual en la República Dominicana Nuestro sistema electoral tradicionalmente se ha manejado bajo el concepto de participación abierta, sin reglas, ni sanciones; en pocas palabras, los partidos políticos han preferido, hasta ahora, un mercado electoral abierto, sin reglas de competencia. Precisamente, a raíz de la presentación de la propuesta de reglamento presentada por la antigua Cámara Administrativa de la anterior Junta Central Electoral, el argumento principal de los partidos políticos y la sociedad civil para oponerse a la implementación del mismo, fue la carencia de facultad constitucional de este órgano del Estado para reglamentar el acceso a los medios de comunicación, y en sus intervenciones, de manera clara, todos los actores del proceso electoral del año 2008, que fueron los mismos del 2010, prefirieron competir bajo este concepto de mercado abierto y sin reglas de contienda; es decir, todos los actores que intervinieron en dichos procesos así lo prefirieron, a contrapelo de la voluntad del órgano rector. El dilema que se presenta de cara a las elecciones del año 2012, es determinar la voluntad de los actores políticos para someterse a reglas
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de contienda, ya que hasta el momento, por un lado, las fuerzas de oposición solo muestran interés en que se reglamente el uso de los recursos, la propaganda y publicidad estatal en el proceso electoral, y por otro lado, la coalición de gobierno, sólo muestra interés por la reglamentación en la esfera privada. Por esta razón, sostenemos que es evidente que el sistema de partidos necesita dar un ejemplo de madurez para avanzar hacia estas reformas, necesarias por demás para su propia supervivencia. La Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas que se ha venido discutiendo en el país por más de una década, se inscribe en esa tendencia. Esta propuesta contiene importantes regulaciones sobre deberes y derechos de los partidos, democracia interna, elecciones primarias, financiamiento de la política, participación de mujeres y jóvenes, educación política, acceso a los medios de comunicación, regulación de encuestas, entre otros; que merecen ser objeto de un estudio atento para su perfeccionamiento y adecuación a la realidad dominicana.
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El marco normativo de los partidos políticos en la República Dominicana, ha sido tradicionalmente insuficiente y disperso; y no se encuentra en sintonía con el desarrollo de la vida interna en las organizaciones partidarias y las necesidades de democratización a que aspiran los militantes de las mismas, especialmente las mujeres y los jóvenes. La experiencia reciente en la supervisión de las elecciones primarias de los partidos políticos, de cara a las elecciones del 2008 y 2010, demuestra que es necesario un instrumento legal que otorgue a la Junta Central Electoral la capacidad suficiente para contar con un control efectivo sobre los diferentes aspectos que caracterizan un proceso electoral interno. La Junta Central Electoral no está en capacidad de garantizar la equidad en la competencia intrapartidaria, si los sujetos partidarios no ven limitadas sus actuaciones por reglas que impidan el predominio del clientelismo político y la influencia excesiva del dinero en la actividad política.
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Aunque la Junta Central Electoral ha manifestado su voluntad de promover controles en la actividad política, lo cual se ha manifestado más recientemente con la propuesta del Reglamento sobre Registro Contable, es necesario que el sistema político dé un paso más hacia delante y entienda que de no admitir regulaciones mínimas que garanticen un equilibrio en la actividad política, se corre un grave riesgo de que el sistema de partidos entre en un progresivo proceso de deterioro, que pondría seriamente en peligro su propia existencia, como ha ocurrido en otras latitudes, y termine afectando gravemente al sistema democrático dominicano. La sociedad dominicana y nuestro Estado democrático no resiste el alto costo de la política, lo cual favorece cada vez más la incursión en ella de capitales ilícitos, de “outsiders” y grupos de interés, que limitan un ejercicio partidario comprometido con programas vinculados a la solución estratégica de los problemas nacionales. El desencanto ciudadano de la política y los políticos, aunque no presenta aún las características de otras latitudes de América Latina, es un fenómeno preocupante que obliga a reflexionar sobre la necesidad de renovar la acción política, restaurar el compromiso programático de los actores partidarios y fomentar un ejercicio público fundamentado en la ética y la transparencia.
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Ante esta realidad, los actores políticos deben prestar atención a una de las fábulas que recoge Jean Lafontaine, en su obra “Fábulas Escogidas”, muy popular, que conocemos como La cigarra y la hormiga, a fin de evitar después sus dirigentes que tener que colocarse en el muro de las lamentaciones. A pesar de que la Constitución de la República, en su artículo 96, numeral 4), confiere a esta institución el derecho a iniciativa en la formación de las leyes, y en esta ocasión la Junta Central Electoral dispone de capacidad constitucional reglamentaria en los temas de su competencia, voces autorizadas nos aconsejan trabajar para el consenso en torno a las reformas políticas necesarias que incluyan una Ley de Partidos, y no hacer uso de esa prerrogativa reglamentaria; por el contrario, a crear las condiciones para que se produzca un gran pacto social que involucre, fundamentalmente, a los actores principales del sistema y a los grupos de ciudadanos interesados. Aunque el tema de la supervisión de los partidos de cara al proceso electoral venido está agendado en el Pleno de la Junta Central Electoral, y no se ha concluido su discusión, puedo avanzar que existe consenso al interior de sus miembros, de que una supervisión en las actuales circunstancias sólo es posible si el órgano electoral asume pleno control de todas las actividades de verificación de padrón, escrutinio y
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transmisión, ya que solo así se podría garantizar la transparencia, legalidad y legitimidad de los eventos asamblearios supervisados, o en el sentido inverso, entonces el consenso se inclina por no ser parte de la supervisión de los mismos. Obviamente sin desmedro de las puntualizaciones anteriormente formuladas. La práctica, hasta ahora ha demostrado, que ninguna reforma electoral ha prosperado cuando es por iniciativa individual o unilateral o por imposición de los órganos reguladores, sino que han sido efectivas, aquellas reformas que fueron precedidas de los niveles de consenso propio del sistema en que se tenga previsto implementarlas. Los conferencistas y panelistas invitados tienen una extraordinaria oportunidad para tratar los puntos más sensibles y que han generado los debates más álgidos alrededor de esta normativa, y a tal efecto, me permito enunciar los temas, que a nuestro entender, han generado mayores niveles de disenso: 1º‐ Se propone el establecimiento de un sistema de primarias para la postulación de ciudadanos a cargos de elección popular o a puestos de elección para autoridades partidarias. Se discute si las primarias deben ser simultáneas, en
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un mismo día, o si se deja a opción de los partidos con un tiempo límite, pero no simultáneas. Algunos actores sugieren que debe ser opcional, e incluso algunos proponen las convenciones como mecanismos de postulación a cargos públicos y de dirección partidaria. 2º‐ Se analiza la viabilidad de que el órgano rector ejerza la función de vigilancia y supervisión de los procesos de primarias o convenciones de los partidos. Algunos entienden que el órgano electoral no debería inmiscuirse en este tipo de actividad; otros se pronuncian a favor de su participación, en atención a la fragilidad del arbitraje en los partidos. 3º‐ Se propone la definición de un padrón o listado de ciudadanos con derecho a concurrir a estas primarias. Se discute si debe ser un padrón abierto, semi‐abierto o un padrón de militantes partidarios cerrado.
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4º‐ Algunos sectores proponen el aumento del umbral para la obtención del reconocimiento por parte de los partidos y para la conservación de su personería jurídica y reconocimiento. Otros sugieren que los partidos deben concurrir obligatoriamente por separado cada determinada cantidad de elecciones; otros sectores lo rechazan, alegando que limitaría el ejercicio de los derechos ciudadanos, y que esto conduciría al establecimiento de un sistema bipartidista, restringiendo los derechos de la minoría 5º‐ Se propone establecer restricciones a la fijación de cuotas de reserva por las cúpulas partidarias para cargos de elección popular o para cargos de elección partidaria. Otros entienden que esto debe reservarse a la autonomía contractual establecida en los estatutos de los partidos. 6º‐ Algunos actores propugnan por permitir, mediante la libertad contractual, que se establezcan reglas de competencia internas, que impliquen el establecimiento de cobro de cuotas por derecho a ser candidato. Los sectores que adversan esta opinión, alegan que se viola un derecho constitucional de elegir y ser elegido, y el propio mandato del artículo 216, en sus numerales primero, segundo y que se envilece la política.
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7º‐ Sobre el financiamiento: se propone la reglamentación del uso del financiamiento público que reciben los partidos, destacándose su actual forma de distribución, no equitativa, por no destinarse los recursos en proporción adecuada a los partidos. 8º‐ Se sugiere la limitación al financiamiento de carácter privado, estableciendo porcentajes obligatorios para el gasto en actividades por mandato de la ley, en las esferas de educación, organización, desarrollo y gastos operativos 9º‐ Se propone que el financiamiento de las primarias provenga del financiamiento público otorgado a los partidos. Sobre este particular, algunos sectores de la sociedad civil cuestionan el financiamiento de la actividad política; algunos actores del sistema político propugnan por que el financiamiento de las primarias también sea subsidiado por el Estado. 10º‐ Por otro lado, algunos actores proponen la definición y conceptualización del transfuguismo y el establecimiento de sanciones de esa práctica en la República Dominicana. Algunos actores sugieren que un ciudadano que participó en las
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elecciones internas de un partido, no pueda ser postulado por un partido contrario en el proceso electoral de que se trate, a menos que sea en alianza o coalición. Otros sugieren que una vez electo, si se produjera el abandono del partido por el candidato ganador una vez electo, que éste debe abandonar el cargo y dejarlo a disposición del partido que lo postuló. 11º
Se propone el establecimiento de un sistema contable y
de rendición de cuentas de los partidos, que permita constatar los ingresos, el origen, uso y destino de los mismos. A grandes rasgos, estos son los temas más sensibles que proponemos sean abordados a profundidad en el curso de los dos días de conferencias y paneles, para que de estos análisis y discusiones los partidos políticos y la sociedad en su conjunto puedan articular mecanismos que contribuyan a la conformación de una verdadera Ley de Partidos Políticos que viabilice la participación de los ciudadanos y la transparencia democrática del accionar y funcionamiento de los partidos. Quiero concluir esta intervención con una frase célebre de Tales de Mileto: “La esperanza es el único bien común a todos los hombres, los que todo lo han perdido la poseen aún”.
Dr. Roberto Rosario Márquez Presidente Junta Central Electoral
Santo Domingo, República Dominicana Enero del 2011
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