Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
con una empresa de alcance nacional, a pesar de que el sector ha tendido a organizarse de modo atomizado. Esos grandes prestadores nacionales surgieron en algunos casos como resultado de la consolidación de pequeñas empresas locales, emprendimientos municipales o bien privados, en algunos casos como respuesta a emergencias sanitarias o deficiencias en la capacidad de los prestadores existentes45. Otra forma es la integración de los servicios en prestadores de nivel regional o subnacional (estados, provincias, departamentos, regiones administrativas). En contraposición, existen varios países cuyos servicios se encuentran descentralizados a nivel local, lo que, por lo general, ha derivado en un esquema municipal numeroso, fragmentado y muy heterogéneo
1. Procesos de descentralización En muchos países, la descentralización ha estado relacionada con problemas macroeconómicos de los gobiernos centrales, que han transferido funciones a las divisiones políticas subnacionales y locales. La finalidad de esos procesos parece haber sido fiscal en la mayoría de los casos, aunque se han esgrimido argumentos de subsidiariedad y mejoramiento potencial en la gestión por acercamiento de la prestación a la comunidad. Consiguientemente, se perdió escala y masa crítica, se incrementaron los costos de transacción para suplir la coordinación interna, no se resolvió el problema de la expansión y hoy se corre el riesgo de que tarifas políticas y escasa capacidad de recuperación de costos y de aumento en la cobertura, se perpetúen.
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En diversos países de la región se han descentralizado los servicios a los municipios. En este contexto, las entidades prestadoras presentan dificultades técnicas para proveer servicios de calidad y para recuperar costos. Eso limita las posibilidades de garantizar la inversión en reposición o expansión, a lo que se suman remuneraciones inadecuadas y baja capacitación del personal, tarifas insuficientes, escasa cobrabilidad, calidad deficiente y politización del servicio. La baja eficiencia hace más profunda la exclusión de los más pobres y deteriora la calidad de servicio, mientras que las tarifas insuficientes generan dependencia crónica de transferencias del gobierno central. La gestión de las empresas municipales frecuentemente se politiza20, pues la incidencia de las autoridades locales es directa sobre quienes las dirigen, desvirtuando el carácter técnico que tiene el servicio. Muestra de ello es, por ejemplo, el mantenimiento de tarifas bajas con fines electorales, que deriva en una modalidad de subsidio universal generalizado que beneficia tanto a quienes lo necesitan como a quienes no. La atomización dificulta la labor de los organismos de control y regulación. No es factible suponer que un organismo centralizado pueda regular o controlar en forma eficiente un universo de cientos de prestadores. Tampoco es aconsejable descentralizar la regulación a nivel municipal, tanto por los costos que implica y la escasez de personal calificado, como por el hecho de que se pierde la posibilidad de comparar desempeños entre diversos prestadores, además de contribuir a la dispersión de estándares y niveles de servicio entre municipios. Otros efectos negativos observados en la atomización de la prestación tienen que ver con la práctica incompatibilidad de este proceso con el concepto de gestión de los recursos hídricos empleando la cuenca hidrográfica como unidad territorial de gestión. Las demarcaciones políticoadministrativas de los municipios normalmente se entrecruzan y no coinciden con los límites naturales de las cuencas, así no sólo no se alientan sino más bien se complican tanto la protección de las fuentes de captación de agua como la internalización de las externalidades vinculadas a la coordinación de 45
Cuando se hayan llevado a cabo procesos de descentralización es conveniente mantener una capacidad residual en el órgano central a fines de que promueva, o implemente por sí, las actividades o medidas necesarias cuando los estamentos descentralizados sean negligentes o incapaces para el cumplimiento efectivo de sus funciones (Solanes y Getches, 1998).
