[자료집] 제2차 북미 정상회담 평가와 향후 과제 by 참여연대

토론회 자료집

제2차 북미정상회담 평가와 향후 과제

일시 | 2019년 3월 5일(화) 오전 10시 장소 | 참여연대 느티나무홀 주최 | 참여연대

프로그램

발제1. 제2차 북미정상회담 평가 / 김준형

발제2. 하노이 북미정상회담의 재구성과 쟁점 / 김동엽

토론문1 / 구갑우

토론문2 / 박정은

토론문3 / 김광길

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프로그램

10:00 사회

하늬 피스모모 평화/교육 연구소 연구실장

10:10 발표1

제2차 북미정상회담 평가 김준형 한동대 국제정치학부 교수

10:40 발표2

향후 과제와 쟁점 김동엽 경남대 극동문제연구소 연구실장

11:00 지정토론

구갑우 북한대학원대학교 교수 박정은 참여연대 사무처장 김광길 법무법인 지평 변호사

11:30 종합토론 11:55 폐회

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발제1

제2차 북미정상회담 평가 김준형 / 한동대 국제정치학부 교수

I. 회담전 상황과 예상들 ●

6.12 제1차 정상회담에 대한 평가

북한에게는 남는 장사였던 반면, 미국은 엄청 당했다는 것이 미국의 전반적 평가

1차 정상회담 전 날인 6월 11일 폼페이오가 CVID를 합의문에 넣기 위해 노력했지만 실패(성김과 최선희의 심야 협상의 이유)

CVID를 넣지 못한 폼페이오의 열패감이 지속된 반면, 북한이 종전선언을 매우 원하고 있다는 부분을 역이용해하기로 작정: 원래 트럼프는 동창리 폐기에 대한 보상으로 종전선언을 줄 수 있다고 했지만, 미국내 비판과 저항을 등에 업고 폼페이오가 7월 6일 북한을 방문해 종전선언 주는 대신 핵 프로그램 전면신고를 요구(declaration for declaration 구도 시작)

이것이 트럼프의 뜻이라고 하자 폼페이오는 김정은을 만나지 못하고 강도라는 소리까지 들으며 모욕감을 가지고 귀국

이후 교착 상황 길어짐: 이 기간 중 김정은의 공개된 서한을 제외하고 최소 5차례 이상 트럼프에게 친서를 보내 6.12 공동선언 이행할 용의가 있으니 2차 정상회담 개최 촉구

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평양정상회담 이후 상황

9월5일 한국특사 방북과 9.19 평양공동선언으로 교착상황 타개책 제시: 종전선언에 제재완화 요구를 추가하는 대신, 미국에게 동창리와 풍계리에 무조건 사찰 허용과 영변핵실설에 관해 조건부(상응조치) 폐쇄 제안

연속 방미 취소와 교착: 10월28일 김영철이 방미하여 문제를 해결하자고 결정했다가 미국이 취소함., 미국이 다시 11월 8일에 잡자고 제안하고, 김영철이 취소(미국의 분위기는 북한을 길들여야 한다는 분위기로 돌아서고 이를 감지한 김영철은 방미 취소)

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이후 김정은은 다시 2차 북미정상회담을 요구하지만, 미국은 선 실무회담 요구: 북한은 실무회담을 거절하되 정상회담을 위한 실무회담일 경우 수용 의사 밝힘

마침내 미국 쪽에서 2019년 초에 2차 정상회담 하자는 얘기 나오기 시작했고, 김영철 1월 18일 방미하여 정상회담 개최에 합의했으며, 그 결과 트럼프는 국정연설에서 2월 27~28일 개최 날짜를 발표함.

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하노이 회담 전의 한국 정부 분위기: 9.19 남북 평양정상회담의 수준만 북미가 반복하고 지속적인 북미정상회담을 한다는 정도라도 성공일 것이라고 예상할 정도로 스스로 기대수준을 낮추었음

아마도 미국과의 대화중에서 매우 강경한 입장을 봤기 때문(?)

II. 하노이 회담 결렬 ●

불길한 전조들: 회담 전후 트럼프와 김정은은 서로 다른 태도를 보임

트럼프는 반복적으로 속도조절론을 주장하며 기대수준을 낮추기에 여념이 없었고, 협상을 성공 시키겠다는 의지도 보이지 않았음. 한편, 김정은은 협상 전략 측면에서는 손해라고 할 만큼 가시적이고 구체적인 합의에 적극적인 성의를 넘어 절박함까지 보임

미국 내부 트럼프가 1차에 이어 bad deal 할 것이라는 비판 분위기 확산과 코헨 청문회 여파 촉각

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27일 첫날 단독회담과 친교만찬은 대체로 긍정적이었으나 28일 2일차 확대정상회담 직후 오찬과 서명식 취소로 회담 결렬: 서로가 제시한 교환조건에 동의할 수 없었다는 것이 결렬의 이유

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트럼프는 기자회견에서 북한이 제재 전면 완화를 요구해서 합의에 이르지 못했다고 했으나 북한 측은 회담결렬 후 다음날 새벽, 리영호와 최선희는 전격 기자회견을 개최하여 자신들은 제재 일부 완화와 영변 핵시설의 전적 폐기를 교환하겠다고 미국 측에 요구했다고 반박함.

기자회견의 다른 언급들을 종합적으로 보면 미국이 판을 엎을 것으로 보는 것이 보다 타당

폼페이오는 북한이 처음부터 제의 전면 완화를 요구했다고 재반박: 이것이 협상에서 상대에게 일단 최대치를 요구했던 사항일 수 있음

북한은 그동안 단계론을 줄곧 견지해왔다는 점에서 갑작스런 빅딜을 요구했을 가능성은 낮음.

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존 볼턴의 3월 3일(현지시간) 폭스뉴스 인터뷰: 미국이 북한에게 전면적 비핵화를 의미하는 빅딜을 요구했고, 거기에는 생화학무기, 탄도미사일 폐기 요구도 포함된다고 밝힘.

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미국이 당초 요구하던 영변 플러스알파는 결국 북한의 전면적인 비핵화였음이 밝혀짐: 즉, 영변 핵 폐기라는 단계적 합의가 아니라 다른 핵 시설 전부에 대한 폐기 요구였으며, 이에 대한 김정은의 반응은 제재의 전면완화였을 수밖에 없었다는 추론 가능

당초 플러스알파에 대한 예상은 4가지: 1) ICBM 2) 전체 핵동결(현재 핵프로그램에 대한 전면적 동결) 3) 다른 숨겨진 핵시설 4) 모든 핵 프로그램 신고

비건의 스탠포드대학 강연에서 밝힌 로드맵(영변폐기 -> 핵신고 -> FFVD)을 보면 플러스알파는 핵 신고였고 이를 뒤로 유예한다는 의미가 강했었음

트럼프 대통령이 회담장에서 김정은에게 요구한 플러스 알파는 북한의 전면적인 비핵화였을 것으로 판단: 트럼프대통령은 영변 핵 폐기라는 단계적 합의의 스몰딜을 원하지 않았고, all or nothing approach로 북한의 핵 시설 전부에 대한 폐기 요구를 하고 이를 북한이 받아들이면 대성공이고, 받아들이지 않을 경우에는 No Deal이 더 낫다고 판단한 것으로 보임

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김정은이 정상회담을 임해 온 기본적 사고 체계는 동시·단계적 접근이며, 트럼프가 자신에게 줄 수 있는 것이 제한적이라는 것도 분명하게 인식한 상황에서 무리한 요구를 했을 가능성은 적음

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김정은은 트럼프에게 새로운 신뢰관계를 보여주는 증표를 요구해왔음: 1차 때는 종전선언, 2차 때는 제재 (일부) 완화

김정은은 6.12회담은 성공이었으나, 미국내 비판 세력과 실무진의 방해로 교착이 왔다고 판단해왔고, 트럼프를 직접 만나면 다시 신뢰를 회복하고 진전을 이룰 수 있다고 생각하고 절박할 정도로 기대를 가지고 총력을 기울여왔지만, 결국 트럼프에게 뒤통수를 맞은 셈이 된 것임

그러나 김정은이 지금까지 보인 진정성을 위한 일방적 양보 조치와 그간의 노력이 트럼프에게는 선의나 신의로 받아들여지기보다는 역이용되어 미국의 요구 수준(bar)을 더 높여버린 결과가 됨.

코헨사건 등으로 사면초가인 트럼프는 영변 핵 폐기와 제재 일부 완화를 교환하는 합의 정도로는 비판을 피할 수가 없다는 판단을 하고 빅딜을 압박: 김정은이 양보하면 대박이고, 아니라도 노딜이 향후 국내정치적 공세를 피하는데 더 효과적이라고 계산

III. 앞으로의 전망 ●

긍정적 평가?

1) 하노이에서 정상회담이 합의에 이르지 못함으로 인해 하노이선언은 불발되었으나, 트럼프와 김정은이 모두 대화의 판은 엎지 않겠다는 의지를 밝힘 2) 호랑이 등에 탄 트럼프-김정은-문재인이 어느 누구도 먼저 내릴 수 없는 것은 현 상황에서 판을 깨는 측이 평화의 훼방자가 되는 구조가 만들어짐: 미국이 판을 뒤엎을 경우 제재 유지를 포함해 압박 유지 어려워지고, 북한이 판을 뒤엎을 경우 미국에게 빌미를 주게 됨 3) 트럼프의 기자회견 이후 북한의 반응이 중요했는데, 리영호의 기자회견과 조선중앙통신의 보도를 보면 대화의 끈을 놓지 않겠다는 것이 명백해 보임 4) 이번 정상회담의 결렬을 통해서 미국이 북한에게 요구하는 것과 북한이 요구하는 것이 모두 공개되는 효과(?)가 있지만, 이는 양날의 검이 될 수 있음: 구체적인 타협점을 찾을 계기가 될 수도 있지만, 동시에 상대의 양보를 요구하면서 장기적인 교착 및 대치 상황으로 빠질 위험도 있음

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부정적 평가

1) 판은 깨지지 않았으나 상당한 내상을 입게 된 북미 협상 테이블: 특히 김정은은 “선비핵화 후배신”이라는 리비아의 악몽을 떠올리지 않을 수 없게 된 상황(최선희가 기자회견에 언급한 김정은의 의욕상실) 2) 달라진 관계가 아니라 불신관계의 확인은 앞으로 김정은으로 하여금 과감한 비핵화를 어렵게 할 가능성 큼: 이번 일로 양국의 신뢰는 크게 훼손당했는데, 다시 만날 수 있다고 말했지만, 이는 김정은이 양보했을 때만 가능하다는 의미일 수 있음 (새로운 핵시설에 대한

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요구에 대해 김정은이 놀랐다는 말은 어불성설: 2002년 우라늄농축 증거를 들이대던 때를 연상시킴) 3) 미국의 국내정치가 가장 큰 변수가 될 수 있음: 뮐러 특검과 마이클 코헨의 증언 등이 트럼프를 압박할 수 있는데, 이것이 트럼프로 하여금 한편으로는 북미 협상을 성공으로 이끌게 하는 동기가 될 수 있는 반면, 다른 한편으로는 트럼프가 급속하게 관심을 잃어버리는 계기가 될 수도 있는 양날의 검

IV. 문재인 정부의 대응과 전략 ●

한국 정부는 위에서 지적한 것처럼 이번 회담 결과가 아무리 보잘 것 없더라도 긍정적인 평가를 내릴 수밖에 없는 입장

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한국 정부는 트럼프의 기자회견 이후 북한 반응에 촉각을 곤두세웠음: 북한의 반응이 나쁘게 나올 경우 문제는 더욱 꼬이는 것이었으나, 다행히 리영호와 최선희가 담담하고 이성적으로 기자회견을 했고, 로동신문과 조선중앙통신의 보도 역시 대화의 끈을 놓지 않겠다는 것에 안도

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트럼프가 정상회담 직후 문대통령과의 통화에서 중재노력을 부탁: 지금까지 상황이 난항을 보일 때마다 중재노력이 확대되었다는 점에서 이후에도 적극적인 역할을 모색 필요

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2018년 2차 판문점 남북정상회담과 유사한 전격 회담을 하거나 특사파견도 생각해볼 수 있음

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미국이 북한의 유엔제재완화 요구를 거부했다는 것을 생각하면, 그보다는 금강산과 개성을 특별제재 면제 사례로 한국이 적극적으로 교량 역할을 하는 것도 고려해볼만 함

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한미워킹그룹처럼 북미워킹그룹을 적극 제안할 필요(supervised by two leaders)

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김정일 답방 문제: 원래 하노이 북미 정상회담이 성공적으로 끝난 다음 그 여세를 몰아 김정은의 답방을 추진하기로 했는데 이것이 차질을 빚을 가능성 높아짐으로써, 작년 말 김정은 답방을 통해 북미 회담을 추동하려던 전략을 이번에도 사용할 가능성이 높으나, 김정은위원장의 의사가 변수

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Appendix: 트럼프 기자회견 주요언급들

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모두 발언

On North Korea, we just left Chairman Kim. We had a really, I think, a very productive time. We thought, and I thought, and Secretary Pompeo felt that it wasn’t a good thing to be signing anything.

POMPEO: We asked him to do more. He was unprepared to do that. But I'm still optimistic.

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Q&A

Basically, they wanted the sanctions lifted in their entirety, and we couldn’t do that. They were willing to denuke a large portion of the areas that we wanted, but we couldn’t give up all of the sanctions for that. But we had to walk away from that particular suggestion.

They're(sanctions) in place. You know, I was watching as a lot of you folks over the weeks have said, "Oh, we've given up." We haven’t given up anything. I mean, they wanted sanctions lifted but they weren’t willing to do an area that we wanted. They were willing to give us areas but not the ones we wanted.

Eventually we'll get there. But for this particular visit, we decided that we had to walk, and we'll see what happens.

There is a gap. We have to have sanctions. And he wants to denuke, but he wants to just do areas that are less important than the areas that we want. We know that--we know the country very well, believe it or not. We know every inch of that country. And we have to get what we have to get, because that's a big--that's a big give.

I don’t want to say it was my decision, because what purpose is that? I want to keep the relationship, and we will keep the relationship.

I could've 100 percent signed something today. We actually had papers ready to be signed, but it just wasn’t appropriate. I want to do it right. I'd much rather do it right than do it fast.

He would do that, but he wants the sanctions for that(영변폐기). And as you know, there's plenty left after that. And I just I felt it wasn’t good.

We brought many, many points up that I think they were surprised that we knew. But we had to do more than just the one level. Because if we did the one level, and we gave up all of that leverage that’s been taking a long time to build.

POMPEO: There are also timing and sequencing issues that were associated with that as well, which we didn’t quite get across the finish line as well. But remember, too, even that facility, even the Yongbyon facility and all of its scope still leaves missiles, still leaves warheads and weapons systems. So there's a lot of other elements that we just couldn’t get to.

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The military exercises, I gave that up quite a while ago because it costs us $100 million every time we do it. we spent hundreds of millions of dollars on those exercises, and I hated to see it. I thought it was unfair.

It(다음 회담) might be soon. It might not be for a long time. I can't tell you. I would hope it would be soon. But it may not be for a long time.

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발제2

하노이 북미정상회담의 재구성과 쟁점 김동엽 / 경남대 극동문제연구소 연구실장

왜 합의에 이르지 못하였을까?

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북한의 영변 폐기와 미국의 제재 해제가 교환 가능한 것인가?

영변폐기와 제재해제는 출구에 가까운 조치로 교집합을 만들기 어려운 부분

영변과 제재에 대한 상호 가치 평가에 극명한 차이가 존재

미국은 영변 폐기만이라도 이행 가능한 상응조치가 준비되지 않음.

상응조치 준비 안 된 미국의 욕심과 조급함의 약점이 노출된 북한의 전략적 오류가 만든 기본 합의를 넘어선 플러스알파의 조합 실패

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과연 코언청문회가 하노이 합의에 영향을 미쳤을까?

그럼 코언 청문회가 없었다면 타결되었을까? 잠시 지나면 국내적으로 공세도 그대로이고 외교적으로도 무능하다는 이중 비판에 직면할 가능성

미국 국내 정치도 트럼프의 결정을 제약한 측면이 있으나 단순히 트럼프가 단기적으로 국내 정치적 문제의 돌파구로 이번 회담을 이용했다는 의혹만으로 상황을 설명하는 것은 부적절

그러나 하노이 이후 걱정한 미국 국내 정치적 변수가 트럼프의 결정에 너무 일찍 작동해 버린 것을 간과

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북한이 너무 조급함을 노출한 것일까?

60시간 넘게 기차를 타고 온 김정은 위원장과 전과 달리 북한 언론이 실시간 보도를 내보내는 것도 약점 노출.

북한의 입장에서 본다면 제재 해제는 김정은 위원장의 비핵화 결단을 내부적으로 정당화라는 명분이자 미국에 대한 신뢰를 확인하는 중요한 요인임엔 분명함.

제재가 유지되는 상황에서 미국의 비핵화 요구는 과거 베트남전 당시 폭격을 멈추지 않으면서 평화협정을 제의한 미국의 진정성에 대한 의심과 맥을 같이 할 수 있음.

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그럼에도 불구하고 북한이 제재를 감수하며 안전보장을 위해 개발한 핵을 포기하면서 상응조치로 안전보장이 아닌 제재 해제를 요구하는 것은 스스로 제재에 굴복해 핵포기를 인정하는 모순

북미 수교는 북미 양자간의 문제이고 평화협정 체결은 남·북·미·중 4자가 이해당사자라면 제재문제는 미국에게 단순히 북한의 비핵화 문제를 넘어 국제사회의 책임있는 국가로 국제 문제 관리 및 영향력 유지에 관한 문제로 북한만 예외로 적용하기 어렵다는 점과 독자 제재 역시 미국 의회의 절차가 필요하다는 점에서 북한이 영변만을 일부라고 하더라도 제재와 바꾸려고 했다는 것은 계산 착오

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과연 트럼프는 언제 합의문에 서명을 하지 않을 것을 결정했을까?

트럼프의 협상의 기술 (The Art of the Deal)의 1단계 상대방 교란 및 진심 떠보기를 넘어 2단계 상대방 기선 제압하기, 약점 찌르기, 3단계 판 깨기, 위협 뒤 좋은 조건으로 유인하기

트럼프는 싱가포르 합의부터 잘못되었고 북미 협상이 자신들의 의도대로 진행되고 있지 않다고 판단했다면 지금까지 진행되어온 북미간의 협상을 리셋 할 필요

여기에 지난 9월 평양공동선언 5조에 명시된 비핵화 내용은 미국의 입장에서 신고 대 종전선언의 프레임을 무력화시키고 북한의 단계적 동시적 추진 입장을 공식화시켰다는 점에서 독소 조항

결국 국내 정치적으로도 불리한 상황에서 북한의 약점을 간파하고 판 깨기를 통해 북미 협상을 싱가포르 이전(5월말)으로 되돌리는 초강수를 선택

II.

그렇다면 예측하지 못했지만 하노이로 출발하기 전 이미 노딜은 예정된 결과

진실게임, 누가 거짓말쟁이인가?

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과연 완성된 합의서가 있었을까?

일단 서명은 안했지만 준비된 합의문은 있었다는 취지의 트럼프 대통령의 언급을 전제로 실무회담을 통해 북미간 마련된 합의문은 있었던 것 추측되며 A안과 B안 두 가지가 있었을 것으로 상상

A안은 북미간 실무협상을 통해 거의 빈칸이 없이 채워진 합의서로 영변 핵 시설은 완전 해체가 아닌 폐쇄와 불능화 진입 수준에서 상응조치로 연락사무소와 종전(평화)선언을 교환(미국매체 VOX의 보도내용과 유사)하는 스몰딜로 이행가능한 좁은 입구

B안은 빈칸이 많이 남겨진 미완성 합의서로 북미 각자가 원하는 플러스 알파를 담기 위한 것으로 김정은과 트럼프의 결정이 필요했던 빅딜

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플러스 알파, 북한은 제재, 미국은 비욘드 영변?

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북한이 먼저 제재의 일부 해체를 요구했을 수도 있고, 미국이 먼저 비욘드 영변을 요구했을 수도 있으나 현재까지 북미 양측의 발표내용으로 무엇이 먼저인지 명확하지는 않고 정황상 북한이 먼저 제기했을 가능성

선후관계를 떠나 미국이 북한의 완전한 제재 해제 요구 때문에 합의가 이루어지지 못했다고 전적으로 북한에 책임을 전가하고 있는 것에 대한 불편함

제재와 비욘드 영변 제기의 선후관계를 떠나 북한이 영변 전체의 완전한 폐기까지 주겠다고 했을 땐 분명히 그에 합당한 상응조치가 있어야 합의가 성립

영변 모든 핵물질 생산시설 폐기의 가치를 어느 정도로 평가할지는 다를 수 있지만 단순 동결이나 불능화가 아닌 검증된 완전 폐기라면 종전선언이나 연락사무소, 인도적지원 수준의 상응조치인 단순히 입구 조치, 소위 말하는 스몰딜 수준으로 합의할 수 있는 것이 아님

●

그럼 김혁철과 비건은 만나서 무엇을 한 것일까?

트럼프가 애당초 실무회담 수준에서 통해 만들어놓은 합의서에 서명할 생각이 없었다면 지금까지 비건의 역할은?

미국은 “영변지구 핵시설 폐기 조치 외에 한 가지를 더 해야 한다고 끝까지 주장"했는데 그럼 북한이 영변 이외 시설 폐기를 받았다면 미국은 북한이 바라는대로 제재를 일부라도 해제해 주었을지 의문

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엇갈리는 전부와 일부?

북한은 민수경제와 인민생활에 지장을 주는 일부 항목의 제재 해제 대신에 영변 모든 핵물질 생산시설을 미국 전문가 입회하 영구적으로 완전히 폐기할 것을 제안했다고 주장

반면 미국은 북한이 완전한 제재해제를 요구하면서 영변에 국한한 폐기를 제안했다고 하다가 영변 일부만을 폐기하겠다고 했다고도 하는 등 영변 핵시설 폐기 범위가 모호하다는 점을 부각

그러면서 자신들의 플러스알파가 영변뿐만 아니라 영변 외부 시설 폐기까지 포함되어야 하며 ICBM, 핵물질 등에 대한 포괄적 신고까지 사실상 전체 핵 프로그램에 대한 폐기를 요구하고 있다는 점에서 동시적, 병행적, 단계적 이행의 수용이 아닌 과거 ‘선 비핵화 후 제재 해제’로 라는 후퇴

볼턴 역시 "트럼프 대통령은 김정은에게 하나는 한글, 하나는 영어로 된 문서(paper) 2개를 건넸다"며 핵과 생화학 무기, 탄도미사일 포기 결정을 포함한 북한의 '빅딜' 수용 여부가 핵심이었다는 발언은 북한의 단계적 동시적 전략을 무력화해 판갈이 하고자 한 명백한 의도를 드러냄

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III.

새로운 장애물을 무엇이고 어떻게 넘을 것인가?

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과연 지금 상황은 어디까지 후퇴한 것인가?

미국은 싱가포르 이전 2018년 5월말, 북한이 핵실험과 탄도미사일 시험발사 유예와 풍계리 핵실험장 폐기 상황까지 리셋을 바라는 것으로 보임. 하노이에서 합의가 없었음에도 트럼프가 북한이 핵실험과 탄도미사일 시험발사를 더 이상 하지않고 있는 것에 의미를 부여하고 한미연합훈련 유예를 결정한 것에서 알 수 있음.

그러나 북한은 9월 평양 남북정상선언에 미국의 상응조치에 따라 영변 폐기를 명문화하였다는 점에서 그 이전으로 리셋하지는 않으려고 할 것임

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더 복잡해진 로드맵을 과연 만들 수 있을까?

기존 로드맵은 북한의 비핵화 트랙에 대한 미국의 상응조치로 북미 관계 개선(수교), 평화체제구축(평화협정), 제재해제라는 세 개의 트랙의 정교한 조합이 필요한 것으로 이해

여기에 북한이 핵물질 생산시설을 영변으로 한정하면서 영변, 영변 외 뿐만 아니라 핵물질(핵탄두), 탄도미사일, 생화학 무기와 미국의 상응조치간 더욱 복잡한 조합이 필요한 상황

결국 하노이에서 이 모든 것을 담은 포괄적인 합의는 애당초 불가능한 상황에서 새로이 형성된 북한의 영변 폐기 대 미국의 제재 해제 불가, 영변 이상의 폐기 프레임을 어떻게 해체할 것인지 난감한 상황

●

우리 정부는 과연 어디까지 예측하고 기대했을까?

처음부터 우리의 기대와 희망사항이 너무 과했던 것이 아닐까?

북한과 미국에 대해 현실적이고 균형된 시각을 가지고 있었던 것일까?

중재자이자 촉진자로서 양측의 간극을 좁히기 위한 우리의 의미 있는 노력은?

미국이 한국을 비핵화 협상에 주도적으로 끼워줄 수 있을지가 의문?

트럼프의 변덕스러움이 아닌 치밀한 전략으로 이해하고 역할을 고민

남북 경제협력과 서울답방이 해결책이 될 수 있을 지에 대한 보다 근본적인 고민이 필요

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토론1

토론문 구갑우 / 북한대학원대학교 교수

1. ‘평화과정’이란? ●

지속가능한 평화 과정의 구성 요소: 신뢰에 기반한 협상, 주요 갈등유발자의 참여, 핵심 쟁점을 다룰 의지, 무력의 불인정, 약속의 장기지속

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적에서 친구로: 일방적 포용, 제도를 통한 상호제약, 사회적 통합, 새로운 정체성의 형성

민주평화론 비판, 기능주의적 접근 비판

●

미래의 기억의 공유

2. 북미정상회담의 장소로서 싱가포르와 베트남의 하노이 ●

미중 패권경쟁의 공간: 중국을 관통하는 열차행군과 북한판 균형외교

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북-싱가포르, 북-베트남의 ‘특수관계’

3. 2차 북미정상회담 평가 ●

한반도 평화과정의 원점으로서 쌍중단의 재확인: 북한의 핵·미사일 실험 중단과 한미의 한미연합군사훈련 중단

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비핵화(denuclearization)가 무엇인가를 둘러싼 핵심 쟁점에 대한 서로의 입장을 확인하는 과정: 2002년 10월 2차 핵위기와 2012년 북미 2·29 합의를 다시 생각하기

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단계적 접근 VS 일괄 타결적 접근의 차이: 미국과 한국의 국내정치란 변수

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한반도 평화과정이 비핵·평화과정이란 형태로 발현하는 한반도적 특수성 속에서 비핵화와 제재해제의 교환이 평화과정을 압도: 북한의 전략적 오류(?)

4. 지속가능한 한반도 평화과정 ●

9월 평양공동선언의 한계(?): 영변 핵시설의 폐기가 등가교환의 적절한 대상이었는가?

2019-03-05 제2차 북미정상회담 평가와 향후과제 22-15

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북미 대화의 촉진자이자 한반도 평화과정의 기획자로서 비핵·평화과정을 재정의하기: 핵시설, 핵물질, 핵무기, 핵능력의 제거(?), 한반도 평화체제 로드맵을 설계하기

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미중관계란 구조적 제약 속에서 남북관계를 통한 돌파전략을 다시 생각하기

2019-03-05 제2차 북미정상회담 평가와 향후과제 22-16

토론2

토론문 박정은 / 참여연대 사무처장

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2차 북미정상회담 직전에 미국 내에서는 어떤 일이 벌어진 것인가?

6.12 1차 북미정상회담 이후 교착상태가 길어지던 와중에 올해 1월 김영철 전격 방미. 직후 스티브 비건 대북정책특별대표, 1월 스웨덴에서 북미 실무협상 논의, 1월 31일 스탠포드대학 연설에서 ‘동시적, 병행적 접근법’ 제시, 이후 2월 6~8일 방북하여 김혁철 전 스페인 대사와 실무협상, 이후 베트남에서 실무협상 지속.

그 어느 때보다도 북미간 합의 가능성이 높다고 전망되는 가운데 2차 북미정상회담 구체적인 합의 없이 종료. 북미간 엇갈린 주장 속에 3월 3일 존 볼턴은 “미국이 북한에게 전면적 비핵화를 의미하는 빅딜을 요구했고, 거기에는 생화학무기, 탄도미사일 폐기 요구도 포함”되었다고 주장.

코헨 청문회 등 정상회담 기간 중 미국 내 트럼프에 대한 압박 가중이 정상회담 결과에 일부 영향을 주었다고 해도, 비핵화 딜의 내용이 대폭 강화되어 사실상 협상 무력화. 2차 북미정상회담 직전에 미국 내에서는 어떤 일이 벌어진 것인가?

미 일각에서 탑다운 방식의 협상이 갖는 한계, 충분한 실무협상의 필요성 제기는 타당한가

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북미간 요구사항은 명료해졌으나, 높아진 타결점. 타협 가능성은?

서로가 요구하고 있는 내용과 범위가 어떤 것이고 그 차이는 얼마나 되는지를 알게 됐으니 노딜이 좋은 거래의 새 출발이 될 것이라는 주장. 서둘렀다가 나중에 판이 깨지는 억지 거래가 아니라 진짜 거래(Real Deal)에 도달할 기회가 될 수 있다는 주장.

일단 북미 모두 상호 비난 대신 협상 지속 의지 표명, 북측은 핵미사일 시험 중지, 미측은 한미연합군사훈련 종료 혹은 축소 유지

2019-03-05 제2차 북미정상회담 평가와 향후과제 22-17

북측은 영변 핵시설의 폐기를 대가로 2016~17년 유엔안보리 제재의 일부 해제를 요구, 반면 미국은 영변 핵시설 이외 지역의 우라늄 농축시설과 핵탄두·미사일 보유량 신고까지 요구. 미측은 북한이 보유한 과거핵 문제 해결 없이 사실상의 제재 해제 불가 입장.

북측은 단계별로 상응조치에 따른 동시행동. 미측은 전면적인 비핵화로 일괄 타결 주장. 일괄 타결로 가기엔 미측의 제안이 전면적인 비핵화를 넘어서 한반도 평화체제, 북미관계 정상화 등을 구체적으로 담고 있는지, 이번 회담을 통해 북 측이 갖게된 불신을 해소하고, 리비아 사례가 반복되지 않을 것이라는, 미국내 정치적 요인 등에도 흔들리지 않을 것이라는 신뢰할 수 있는 조치는 무엇인지 불분명

분명한 것은 이번에 미측이 제시한 '빅딜', 즉 영변 핵시설 폐기뿐 아니라 영변 외 핵시설에 대한 자진신고, 대량살상무기에 대한 포괄적 신고를 포함한 딜은 불가능한 제안

북미간 확인된 거래 조건의 중간 타협은 가능한가. 북측의 영변 핵시설 이외 핵물질 생산시설 폐기와 남북 경협 포함 미측의 이에 상응하는 제재완화 조치 등 단계적, 동시적으로 진행방안의 가능성은?

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한국 정부와 시민사회의 역할

2018 평양공동선언은 미측의 상응조치에 따라 영변 핵시설 폐쇄하겠다는 북측 입장 담고 있음. 김준형 교수 설명도 남측이 9월 5일 특사 방북과 9.19 평양공동선언으로 교착상황 타개책을 제시했으며, 그 내용은 종전선언에 제재완화 요구를 추가하는 대신, 동창리와 풍계리에 무조건 사찰 허용과 영변핵실설에 관해 조건부(상응조치) 폐쇄를 제안했다는 것임. 문재인 정부의 제안도 단계별 동시행동을 제안한 것이라고 볼 수 있음. 문재인 정부가 중간 타협 지점을 만들어낼 수 있는가의 문제

대화와 협상의 동력을 유지하는 한편, 인도적인 이유와 남북 관계 개선을 위한 일부 대북 제재 완화의 필요성을 적극 강조할 필요 있음. 유엔 안보리 결의들은 경제 제재뿐만이 아니라 평화적, 외교적, 정치적 조치를 강조하는 것은 물론 제재 자체가 목적이 아니라, 문제 해결을 위한 대화와 협상을 촉구하며 ‘평화적, 포괄적 해결책’을 결의해왔음. 제재만이 아니라 남북관계 발전을 위한 교류와 협력도 유엔 안보리 결의를 이행하는 것이라는 점을 강조해야 함.

일각에서는 문재인 정부의 존재 등으로 리비아 사례가 재연될 수 없다며 일괄 타결에 대한 김정은의 통 큰 결단을 촉구할 필요가 있다고 주장. 그러나 다분히 미국 내 정치용으로 all or nothing을 선택한(급선회한) 트럼프, 북의 비핵화 의사를 깊이 불신하는 미 정치권과 시민사회, 트럼프를 코너로 몰고 있는 특검과 코헨 증언 등 미국 내 정치 역학을 고려하지 않고 김정은의 결단만이 중요하다는 주장은 부적절

2차 북미 정상회담을 통해 한반도 평화체제와 비핵화 과제의 어려움 재확인. 무엇보다 미 정치권과 시민사회에 팽배한 부정적인 전망과 회의적인 시각에 대한 대응 필요함. 한반도에 살고 있는 주민들에게 한반도 평화체제와 비핵화 실현에 대한 절박감을 알리고 지금 이 기회를 놓치지 말 것을 이해시키는 활동을 기획할 필요가 있음.

2019-03-05 제2차 북미정상회담 평가와 향후과제 22-18

토론3

토론문 김광길 / 법무법인 지평 변호사

1. 현지사정 ●

하노이에 설치된 한국프레스센터 토론 패널

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타결을 위한 마지막 벼랑 끝 대치? 합의문없이 종료

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“위대한 지도자” “통큰 결단”? 단독정상회담과 확대정상회담 종료

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현지의 특별한 정보 없었고 북미 사후 반응 보며 짐작

2. 정상회담 내용 추정 ●

정상회담 전 김혁철과 스티븐 비건 실무협상

풍계리 핵실험장과 동창리 미사일 실험장에 대한 파괴와 검증, 연락사무소 개설, 핵실험과 한미군사훈련 중단 지속과 북미간 평화선언

영변 핵시설의 처리와 제재완화 범위에 대해서도 서로 요구하는 바에 대한 의견교환

구체적인 영변 핵시설의 처리와 제재완화 범위는 양 정상의 최종적인 담판

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정상회담

북한은 모든 영변핵시설의 폐기와 검증에 대한 상응조치로 유엔안보리결의 중 2016년 이후 민수경제와 인민생활에 지장을 주는 항목들에 대한 제재해제를 요구

미국은 북한이 요구하는 제재해제는 사실상 제재 전체를 해제하는 것이므로 그러기 위해서는 영변 핵시설 폐기를 넘어서 북한의 영변외 핵의심 시설을 더 신고 내지는 폐기해야 한다고 주장

양 정상은 몇 차례 논쟁을 하였으나 쉽게 합의에 이르지 못할 것이란 판단을 하여 합의문 없이 논의를 종료

3. 정상회담 주장 평가

2019-03-05 제2차 북미정상회담 평가와 향후과제 22-19

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2016년 이후 유엔안보리결의 중 2356호는 여행금지와 자산동결 대상이 된 개인과 기업을 확대한 것으로 민수경제와 무관

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북한은 2270호, 2321호, 2371호, 2375호, 2397호 등 5개 유엔안보리 결의중 민생과 관련된 부분의 제재해제를 요구

석탄·철광석·금·섬유·수산물 등 수출금지, 철강제품 등 수입금지, 원유수입제한, 북한 은행의 해외지점 및 북한내 금유기관폐쇄, 북한 선박의 용선이나 보험제공금지, 북한내 합작사업금지, 해외북한노동자 취업 제한 등의 제재를 새로운 유엔안보리 결의를 통해 해제해 달라는 요구

2016년 이후 안보리 결의 항목 중에서도 소형무기 수출금지, 핵관련 고급물리학 교육교류금지, 북한외교관 활동제한 등 민생과 무관한 항목은 해제요구에서 제외

유엔안보리결의에 의한 대북제재는 2016년 이전은 주로 무기·핵미사일부품·사치품과 관련자에 대한 제재에 초점이 있었으나, 2016년 이후로는 핵미사일과 직접적인 연관성이 적더라도 북한 경제에 타격을 줄 것이라 예상되는 분야로까지 제재가 확대

결국 북한의 요구는 핵미사일과 직접 관련된 항목에 대한 제재는 감수하되 민생과 관련된 제재는 풀어달라는 것

북한의 요구가 실현되면 제재와 무관한 금강산관광은 물론이고 2016년에 폐쇄된 개성공단은 재개될 수 있을 것이며, 중국과의 석탄·철강석 등의 무역과 중·러와의 합작사업 발전도 가능

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한편 북한이 명시하지는 않았지만 미국의 독자 대북제재도 위 범위 내에서 함께 풀어줄 것을 요구한 것이 북한 내심의 의사

미국은 2016년 이후에 대북제재강화법등을 통해 북한에 대해 모든 물자·용역·기술의 수출금지, 모든 물자·용역·기술의 수입금지, 미국으로부터 모든 신규 대북투자 금지 등의 독자 제재

북한의 위 요구는 적어도 미국의 독자 대북제재도 2016년 이전 수준으로 해제해 줄 것을 요구한 것

그러나 미국의 대북제재는 미국의 2006년 BDA 사건처럼 세컨더리 보이콧 대상자로 지정전이라도 조사 개시만으로도 시장의 반응에 따라 제재효과가 발생하는 것이어서 시장의 신뢰를 회복하기 전에는 제재해제 효과를 보기에 한계

또한 미국에는 2016년 이전에도 수출관리규정에 따른 수출통제물자에 대한 미국 상무성의 허가 없는 수출금지 등 수출제한, 무역법과 관세법에 북한산 물품의 고율관세 부과에 따른 수입제한, 공산독재국가의 국제통화기금사용과 관련된 어떠한 편의제공도 미국이 반대하도록 규정한 국제금융기구법에 의한 투자제한 등 10여 개의 대북제재 법령이 존재

2016년 이후 미국 대북제재가 해제되더라도 북한에 대한 대북제재는 상당 부분 남아있을 수밖에 없음

2019-03-05 제2차 북미정상회담 평가와 향후과제 22-20

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제재가 일부가 해제되면 일사불란한 제재를 유지하기 힘들다는 주장을 할 수 있어도 북한의 요구가 사실상 제재의 전면 해제 요구라는 것은 과장된 주장일 가능성이 높음

4. 협상 타결 가능성 ●

비핵화 범위와 대북제재완화 범위를 둘러싼 협상에서 구체적으로 합의 가능한 범위를 가늠하기는 쉽지 않음

북한의 핵능력이나 대북제재의 효과 등에 대한 정보가 더 있어야 양자간 가격이 맞는지를 판단 가능

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하노이 회담으로 북미 양자가 요구하는 것이 명확해짐

영변 핵시설의 폐기 상응조치로 제재해제 폭을 좀 줄이든가 아니면 2016년 이전 제재로 돌아가기 위해서 영변 외 핵 의심 시설을 더 신고 내지는 폐기하든지로 쟁점이 좁혀짐

이 쟁점에서 벗어나서 새로운 쟁점을 형성하려는 움직임을 경계해야. 핵시설 신고, 포괄적인 전체 로드맵작성 등 사후에 협상의 기초를 새로 설계하려는 움직임

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완전한 비핵화를 위한 단계별 비핵화와 모든 제재해제 이전 일부 제재해제로 합의할 수 있다는 점, 신뢰구축 초기단계에서 안보와 경제를 교환할 수 있다는 점을 보여준 것은 진전된 모습. 여기서 시작해야.

5. 향후 과제 ●

북미협상의 향방이 어지러울 수 있음

트럼프 대통령은 국내정치의 어려움 때문에 “You are fired”를 외치면서 화염과 분노

김정은 위원장도 신년사에서 밝힌 “새로운 길”

마피아와 협잡꾼의 협상이라는 식으로 매도하는 일본의 일부 여론

북에 대한 영향력 상실을 꺼리는 중국의 개입

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한반도 평화와 번영을 위한 우리의 노력 필요

유엔안보리 결의 2397호에 따르면 제재위원회가 인도주의 목적이나 결의안 목적에 부합하는 경우 제재 예외(exemption)를 인정하고 있으며, 유엔안보리 준수 여부에 따라 결의를 강화, 수정(modify), 중단(suspend), 폐지(lift)할 수 있다고 규정

미국 대북제재 강화법은 제재의 예외(exemption)와 면제(waiver), 중단(suspension), 종료(termination)으로 나누어 대북제재 변화를 규정

유엔안보리 결의와 미국 대북제재의 예외(exemption or waiver)를 활용하여 다양한 방안 창조적 모색 (남북경협 재개와 함께 북한의 영변핵시설 동결 또는 폐기 등)

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이러한 노력을 바탕으로 “하노이Ⅱ플러스”를 이끌어야

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참여연대 토론회 자료집 제 2차 북미정상회담 평가와 향후 과제 발행일 2019. 03. 05 발행처 참여연대 평화군축센터 담 당 이영아 간사 02-723-4250 peace@pspd.org ※ 본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

참여연대는 정부보조금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다. 대표전화 02-723-5300 회원가입 02-723-4251 주소 03036 서울 종로구 자하문로9길16 (통인동) 홈페이지 www.peoplepower21.org 참여연대 커뮤니케이션 채널 안내(SNS·뉴스레터·보도자료 수신 등)

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