평화보고서_시민참여로 여는 한반도대전환기(시민평화포럼)

Ushering in an Era of Great Transformation on the Korean Peninsula through Citizen Participation July 2018 Lee Hyeuk-hee / Chairperson of Operation Committee, One Korea Action

1. A Different Era Requires Different Thinking At this very moment, the Korean Peninsula is entering a new era of great transformation. After the North Korea-United States summit following the inter-Korean summit in 2018, this great transformation is now the current of the times that no one can swim against. I refer to this development of events as a great transformation because this is an extraordinary time that is now unfolding: something none of us has ever experienced.

This great transformation can be specifically defined as “the end of the Cold War”, “deconstruction of a divided Korea”, and “the emergence of a new order on the Korean Peninsula” filling in the political vacuum left after the Cold War system has ceased or been aborted. The biggest shock and concern would be to witness the paradigm shift of “peace through national security” to “security through cooperation”. We have never experienced living in a world in which not guns but a collective security system and armies without a main enemy maintain peace. To adapt to this new situation will take quite some time. Deconstruction of a divided Korea will be even more shocking. If this division actually refers to a “hostility” derived from “regional division” and “different lifestyles” (See Lee Jong-suk, 1998), North Korea will gradually go through a transition into market socialism following its policy of accelerating marketization and focusing on economic development. This means expiration of the “different lifestyles”, and the hostility which arose from the hate for being different from one another will also very likely disappear. The only thing left then is the regional division. If Korea can maintain its de facto unification even though regional division is still in place, the national division, which has grown on its own and persisted for a long time only on the Korean Peninsula, can be deconstructed.

More importantly, however, is the matter of “recreation”. Paik Nak-chung pointed out that in terms of a reunification theory applicable to the Korean Peninsula, people must take the initiative and be creative in deconstructing the existing division. The key to this argument that reunification must be part of a recreation process is that an entirely new Korean Peninsula has to be created by overcoming the contradictions which exist in both South and North Korean 1

society through comprehensive inner reflection, not by unifying the two societies without rectifying their own inconsistencies.

In May 27, 2018, at a press conference reporting on the second round of the Inter-Korea Summit, President Moon Jae-in remarked, “This is only a start. However, it is not anything that has been witnessed in the past. It will be a whole new beginning.” I assume that his emphasis is along the same line as what I’ve mentioned above. It is also worth noting Chairman Kim Jong Un’s words during the 2018 North Korea–United States summit: “It was not easy to get here. The past worked as fetters on our limbs, and the old prejudices and practices worked as obstacles on our way forward. But we overcame all of them, and we are here today,” adding that “the world will see major changes.” Chairman Kim’s remarks were originally made with the intent of ending North Korea’s hostile relationship with the United States, but they can be viewed as an indicator of the upcoming major changes within his country. As such, a tremendous opportunity for a great transformation of the Korean Peninsula through citizen participation has presented itself, at a time when the leaders of the two Koreas are willing to create a new Korea and are pushing forward with great effort.

What we must focus on now is determining how we can help this great transformation to happen with citizen participation and not political decisions made by our leaders. More precisely, the question is “How can we become creative in the process of recreation as a people, and go beyond the boundaries of grand decisions and visions put forward by the governments of South and North Korea?”

2. The Candlelight Revolution: A Starting Point for Great Transformation To understand the trends within this great transformation and respond to them, we need to look at the fundamental factors that facilitated it. While there are many opinions and views on this issue, the undeniable fact is that Korea’s “Candlelight Revolution” was at its core. The previous administrations, run by Lee Myung-bak and Park Geun-hye, pursued a strong confrontational policy towards North Korea which led to military crisis, instead of managing inter-Korean relations. This is a distinctive feature of the system of a divided in Korea in which South Korean leaders attempt to strengthen their political hold through a confrontational footing towards North Korea to gain and unite their supporters, supported by advisors who intend to prompt an economic collapse of the North and reunify through absorption. When peaceful everyday life was no longer possible in the two Koreas due to this fierce confrontation, Paik Nak-chung anticipated that a “citizen participation movement does not merely mean participation by citizens, but the inevitability of an ultimate change in the status quo, which is a call to change the anti-peace regime”. Indeed, this occurred in the Candlelight Revolution. As he reviewed these revolutionary processes, Paik remarked that “the Candlelight Revolution, which overthrew a regime that was against progress in inter-Korean relations was the best example of citizen participation I have ever witnessed.” Only afterwards, it became clear that “citizen 2

participation” meant “voluntary participation of citizens” attempting to resolve a situation that disrupted everyday life, overthrowing a regime that fundamentally supported the system of peninsular division.

The current approval rating for President Moon shows that support for his administration comes from its success in bringing about peace on the Korean Peninsula by improving inter-Korean relations rather than removing deep-rooted irregularities or improving the economy. Civil society has played an especially important role in shaping favorable conditions for rapidly improving relations in 2018, at least according to the words of Chairman Kim Jong Un. During his opening remarks at the April 27 inter-Korean summit, Kim used the phrase “lost 11 years” and expressed hope that these lost years would not be repeated. Paradoxically, his remarks can be interpreted as North Korea being willing to dialogue with South Korea to improve interKorean relations, as the new regime in the South was put in place due to the success of the Candlelight Revolution.

3. The Starting Point for Great Transformation is to Institutionalize South-North Relations Looking back at the June 15th (2000) North–South Joint Declaration, the administration headed

by Kim Dae-jung adopted an “engagement policy” after abandoning one of confrontation towards North Korea, pushed by the previous administration of Kim Young-sam. This new approach was to rebuild trust between the two Koreas by promoting social and cultural exchanges and vitalizing economic cooperation mainly in the non-governmental sector rather than through direct government intervention. Engagement policy was shaped and influenced by the negative legacy effects of the worsening inter-Korean relations left behind by the Kim Young-sam administration. However, all the connections made between South and North Korea gradually disintegrated with the Lee Myung-bak administration and the closure of the Kaesong Industrial Complex (KIC) in February 2016 by the Park Geun-hye administration.

This brought the efforts by the Kim Dae-jung and Roh Moo-hyun administrations to improve inter-Korean relations back to square one. Certainly, it is difficult to understand how interKorean relations, which had seen 1 million South Koreans allowed to visit Mount Kumgang and 10,000 more every year to visit Pyongyang, had totally collapsed due to policy under the Lee Myung-bak and Park Geun-hye administrations. This collapse shows the limits of functionalist approaches that focus on exchange and cooperation in a non-political arena, rather than those of engagement policy.

As for the Kim Dae-jung administration before him, the Moon Jae-in government was handed the legacy of negative inter-Korean relations. An anti-North Korean mentality was widespread among Korean citizens and theories of reunification through absorption or even of the uselessness of reunification were dominant in the related discourse. However, the Moon 3

administration broke away from the past when the opportunity came and adopted a totally different approach. Its top-down approach is to rapidly normalize relations between South and North and build trust through negotiation and dialogue between high-ranking government officials and then expand downward into exchanges in the non-governmental sector and economic cooperation.

This approach has many advantages. First, it promotes stability and sustainability of interKorean relations. It is unrealistic to expect Mount Kumgang tourism or the KIC to resume operations without first constructing mutual trust in a political and military sense, as the two Koreas were once at the brink of war. There will be no South Koreans, whether private citizens or business people, who would return to tourism or business with North Korea in the face of such instability. Second, the inter-Korean summit revealed that President Moon is focusing more on peace while Chairman Kim on reunification. Such a difference seems like déjà vu of the situation after the June 15th North–South Joint Declaration in which the South focused on implementing Article 4 of the Declaration, which promoted economic cooperation and social and cultural exchange, while the North focused on Article 1, which emphasized the reunification to be achieved by the two Koreas.

Unfortunately, there failed to be any further progress on implementing Article 2 of the June 15th North–South Joint Declaration, implementation plans for reunification, which was virtually the Declaration’s final aim, and here we are now. During the fourth inter-Korean summit held in May 26, 2018, the two leaders sought to persuade the world that the two Koreas will not repeat the mistakes of the past. Or, they at least succeeded in convincing the world that they would institutionalize inter-Korean relations - in other words, a confederation of South and North would be achieved. This development was no less than a message that the two Koreas are acting at least towards the same purposes and goals. It is also clear that military tensions and adventurism between the South and the North will not be restrained without such institutionalization: a whole new approach.

4. The Citizen Participation Movement in a Special Era In this era of great transformation, the members of the citizen participation movement have to find consensus on the details of reunification theory and then take the initiative to promote it widely, to ensure that people from all walks of life are the focus during this transformation.

When the limitations of the functionalist approach appeared, the argument that it was simply “pouring money into North Korea” gained prominence. This argument was an emotional, rather than scientific or rational, line of thinking as well as some kind of distorted “frame”, and defined humanitarian assistance and non-governmental exchanges as “forces against reunification,” assuming that any assistance to the North would help sustain the regime there.

However, this is simply based on the strategy of demonizing North Korea and promoting its 4

collapse. But it held great sway among the population and some even became supporters of “reunification through absorption”.

To point out the flaws in this argument, we have to clarify the term “reunification”. In terms of overcoming the system of division, reunification is defined as “the process by which the vast majority of the people on the Korean Peninsula live under a better system than the current one”.

According to this definition, it is “a gradual process that takes place over a long period of time” as opposed to what happened in Germany or Vietnam, where reunification occurred once, suddenly, after a preparation process. If reunification is viewed as a process and not a dramatic moment, it will be recognized as having a progressive form which is the sum total of different processes at several stages towards reunification, and not a finished form. In this case, reunification will be defined as a process in which the people seek the type of state that best suits their interests, and not instantly becoming a single-race nation.

Based on this, reunification will be further defined as a state in which the two Koreas help each other, visit one another, and coexist in peace - in other words, a state of being virtually reunified, not simply known as a single nation state. We define reunification as a “confederation” of the South and North, an institutionalized form of inter-Korean relations. Such a confederation will be reunification, and the need for reunification will now become more than just a reunion of one nation divided by foreign countries. The understanding of the word will be extended into a process in which the two Koreas, in recent history developing along two different routes, create a unified community in the interest of economic and security needs. A confederation means the South and North exist as two sovereign states for a certain period of time.

According to the principles upheld by the Basic Agreement of 1991, inter-Korean relations are distinct in that they exist inside one nationality and aim for reunification. While they are not relations between two different countries, it is also clear at the same time that a certain form of institutionalization comparable to international relations is needed for a certain period during which the two Koreas build a community and learn to coexist in peace. As the South and North have already accepted the idea of a confederation of two Koreas as the provisional form for reunification stated in Article 2 of the June 15th North–South Joint Declaration, they have to expand their scope of thinking through deep reflection.

However, a confederation of two Koreas is certainly different from the establishment of “a peace state”, an idea advocated by some in the peace movement that aims for peaceful coexistence. Under confederation, the Korean War will be declared over, which will mark the end of the Armistice regime, and a “peace agreement” discussed to regulate the state of peace on the Korean Peninsula as denuclearization proceeds. The agents responsible for observing such a peace agreement should be none other than the two Koreas. Although a series of events, including declaring the end of war and signing of a peace agreement will not be possible without guarantees from the US and China, the major foreign participants in the Korean War, the central responsibility for maintaining the regime of peace on the Peninsula will lie with the 5

North and South themselves. The North-South Confederation will be a very inter-Korean organization to uphold the peace agreement proposed in the National Community Unification Formula, and agreed in the June 15th Joint Declaration. This confederation should not posit a permanent state of peaceful coexistence as its end goal; it needs to be situated as a tool of a peace regime aimed at reunification. The peace state and the North-South Confederation have fundamentally different purposes: the former the maintenance of peace, the latter reunification.

Of course, the two Koreas are not the only actors in the peace regime on the Peninsula. It goes without saying that a system of cooperation and security must be built that encompasses not just Northeast Asia but the entire continent. But even this is only meaningful to the extent that the two Koreas participate as responsible parties and garner international support for reunification, and should not serve as grounds to perpetuate the state of partition.

The North-South Confederation will serve to accelerate the integration of the two communities with the goal of establishing a regime of peace aimed at reunification. The natural sequence of integration under such a Confederation would be to start with the establishment of an economic community, moving on to a socio-cultural community, and then culminating in a political community. The Korean people have witnessed the Panmunjeom Declaration and the fourth inter-Korean summit meeting. If the fifth summit meeting, scheduled for the Fall of 2018, also materializes, this would enable a new discourse that conceptualizes reunification as “de facto reunification in the form of a North-South Confederation” to firmly take root as part of the discourse on reunification. Once reunification undergoes such a concept transformation among the population, it should be possible to open a new era with a major transition through the participation of the people, free from the shackles of the old idea of reunification through absorption. For the moment, there is also dire need for a national campaign to explain the meaning and content of the Panmunjeom Declaration and the Singapore Declaration. Informing the people of the content of these declarations alone can go a long way toward spreading the new conversation on reunification and accomplishing civic participation in an era of major transition. There is an urgent need to organize speaking events nationwide at the city, district, and town level to inform people of the coming of this era, with the aim of securing the participation of at least 10% of the population.

Next, the campaign to build civic participation must work toward involving the people who took part in the Candlelight Revolution in inter-Korean exchanges and realizing solidarity with the North Korean people.

The late Reverend “Late Spring” Moon Ik-hwan was the first to advocate solidarity between the people of the two Koreas after partition of the Peninsula. The 1994 initiative known as the “70 Million Compatriots in Preparation for Reunification” embodied this idea. Solidarity between the people of North and South Korea will not be an impossible dream once a NorthSouth Confederation is institutionalized and de facto reunification becomes reality. Achieving solidarity between the people of the two Koreas, in particular, is a challenge that the South Korean civic movement must tackle. Rather than blaming past governments for “the lost 11 6

years”, the civic movement must come to terms with the failure of inter-Korean exchanges and peace movements to attract mass participation. In particular, the direction and aim of interKorean exchanges were not informed by the concept of civic participation. Exchange programs, although numerous and frequent, have mainly involved organizations and prominent figures, failing to draw general participation and taking root in people’s everyday lives. Now that the Candlelight Revolution has given rise to a new opportunity, the participants in that Revolution must take part in the new era of peace, prosperity, and reunification on the Korean Peninsula.

However, those who got out for the Candlelight Revolution are for the most part people who had not been born or become interested in such things before the “lost” 11 years. Should we try to explain past inter-Korean exchanges, they will not understand, and neither would they be won over to that same framework of inter-Korean exchanges. It is apparent that we need a new way of relating to them, a way which befits a new era. For civic participation to become a grassroots movement, such a new way of relating to people in North Korea is sorely needed.

People living in the North are not the same as before, either. The new generation since the “March of Ordeal” are known to have a completely different outlook than those before them.

Snacks and other food products recently manufactured there apparently have the phone numbers of manufacturers printed on them, sometimes even bar codes and QR codes. This suggests North Korean people are on the cusp of exercising their “consumer rights”, often deemed the most basic of all human rights. News reports even have it that the most popular food manufacturer in North Korea, Gold Cup Athlete General Food Factory, boasts that average people test all its products prior to launch. These are signs that confirm, while not the immediate arrival, at least the potential for the Fourth Sector, or civil society, to emerge in North Korea.

What will the citizen participation movement for reunification do, if things change so dramatically, if, for example, railways and roads are connected and Mount Kumgang tourism resumes in earnest through an inter-Korean summit? The answer is that it must focus on building solidarity between the people of the two Koreas. The idea of creating a new relationship has to be reexamined in earnest if a desire exists to keep up with the changes in both South and North Korea.

The present donation campaign for the people of North Korea is the most telling example of efforts to overcome the system dividing Korea - in other words, a reunification movement pursued in everyday life. The campaign was lauded as the most significant self-help movement of the Korean people since the Dangun era. Every organization took part as it unfolded at every municipal level (cities, districts, and towns) as the first donation campaign for the North.

Finding success in forming new relations will depend on whether the existing exchanges in different fields expand and create a new movement of popular exchange with a wide range of participants. Such efforts will only bring about real change as opportunities arise out of the Candlelight Revolution. Certainly, what is important here is that these efforts should not be one-sided. The new movement of exchange has to take the distinctive features of North Korean 7

society and the position of its regime into consideration and establish a scope that is within what North Korean society can accept. In this regard, the “Inter-Korean Joint Liaison Office” to be established in Kaesong is the most crucial route. Civil society must assume the responsibility for preparing to establish solidarity between the people of the two Koreas in everyday life through this Office. To this end, a network for inter-Korean exchange and cooperation is needed. Such an intermediate support organization would include a variety of Candlelight Revolution participants and “regular” citizens hoping to form new relations and grassroots organizations. The network would first need to introduce to the public assistance projects for North Korea. Second, it would coordinate and rearrange overlapping projects.

Third, it would offer educational programs on peace and reunification to alleviate possible culture shock that can arise from contact with North Korean society. Fourth, it will need to come up with strategic projects to build solidarity between the two cultures.

A special era calls for a special method of movement-building. The only mission civil society needs to accomplish is to exacerbate the current trends ending the Cold War system - something made possible by the Candlelight Revolution and its citizen participants - and to finally end the system dividing our peninsula.

* This essay is the second essay written for the 2018 Peace Report Project of the Civil Peace Forum, under the sponsorship of Friedrich-Ebert-Stiftung Korea Office.

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시민참여로 여는 한반도 대전환기

2018년 7월 이혁희 통일맞이 운영위원장

1. 특별한 시대에는 특별한 사고가 필요하다. 지금 한반도는 ‘대전환’의 시기를 맞고 있다. 남북정상회담에 이은 북미정상회담 으로 ‘대전환’은 이제 거스를 수 없는 시대의 흐름으로 자리 잡아가고 있다. ‘대 전환’이란 이름을 붙인 이유는 한마디로 우리가 전혀 경험해 보지 못한 특별한 시 대가 열리고 있기 때문이다. ‘대전환’은 구체적으로 ‘탈냉전’과 ‘분단체제의 해체’그리고 그 공백위에 ‘지금까지 전혀 없었던 새로운 한반도 질서의 등장’으로 정의할 수 있다. ‘탈냉 전’은 냉전체제로 작동되던 모든 것들이 중지 또는 폐기된다는 것을 의미한다. 가 장 큰 충격과 공포는‘안보에 의한 평화’라는 패러다임이 ‘협력에 의한 안보’로 바뀌는 것이 될 것이다. 총 대신 집단적 안보로, 주적이 없는 군대가 평화를 지키는 세상을 우리는 경험해보지 못했다. 아마 여기에 적응하는데도 상당한 시간이 필요할 것이다. ‘분단체제의 해체’는 더 충격적일 것이다. 분단의 내용이 실은 ‘지역 분 단’과 ‘서로 다른 삶의 양식’과 이를 통해 파생된 ‘적대감’(이종석, 1998)이라 고 했을 때, 북한은 시장화의 진전과 경제 발전 집중 노선에 따라 점차 시장사회주 의의 모습으로 이행될 것이며 이는 곧 ‘서로 다른 삶의 양식’의 유통기한이 끝났 음을 의미한다. ‘서로 다름’에 대한 혐오로 출발한 ‘적대감’도 무너질 공산이 크다. 그러면 남는 것은 ‘지역분단’ 뿐이다. 지역분단만 남은 상태를 ‘사실상의 통일’상태로 유지할 수 있다면, 마침내 유독 한반도에서만 자생력을 가지고 성장해 온 분단체제의 해체도 충분히 가능하다. 하지만, 더 중요한 것은 ‘재창조’의 문제이다. 백낙청은 한반도식 통일론에서 분단 체제가 극복되는 것은‘민중의 주도성과 창의성이 최대한 발휘’되어야 함을 지적했 다. 한반도식 통일이 재창조의 과정이어야 한다는 주장의 핵심은 분단으로 인해 굴 절된 남과 북 사회의 여러 모순들을 그대로 지닌 체 합치는 것이 아니라 철저한 내 부 성찰을 통해 극복하여 완전히 새로운 한반도를 만드는 것이다.

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이에 대해 문재인 대통령은 5월 27일 2차 남북정상회담의 결과를 발표하는 자리에서 “이제 시작이지만, 그 시작은 과거에 있었던 또 하나의 시작이 아니라, 완전히 새로 운 시작이 될 것입니다.”라고 힘주어 강조하였는데 같은 맥락으로 보아도 좋을 것 이다. 또, 북미정상회담에서 김정은 위원장은 “과거의 그릇된 편견과 관행들이 우리 의 눈과 귀를 가리고 있었는데 우린 모든 것을 이겨내고 이 자리까지 왔다”면서 “세상은 아마 중대한 변화를 보게 될 것이다”라고 밝힌 대목도 주목해볼 만한 지 점이다. 비록 미국과의 적대관계의 청산을 염두에 두고 한 말이지만, 이는 북한의 대 대적 변화를 예고한 것으로도 볼 수 있다. 이렇듯 남과 북의 지도자가 굳건히 한반 도의 대전환을 만들고, 새로운 한반도를 창조할 의지가 분명한 지금만큼 시민참여로 한반도의 대전환을 특별한 기회는 없을 것이다. 지금 우리가 고민해야 할 것은 이‘대전환’을 지도자들의 정치적 결단이 아니라 ‘시민참여’로 채워나가는 것이다. 가장 정확하게는 ‘재창조’의 과정에 남북한 정부의 대단한 결심과 구상을 뛰어 넘는 “민(民) 다운 창의성의 발휘”하는 것이다.

2. ‘촛불혁명’이 대전환의 시발점 ‘대전환’의 흐름 읽고 대응하기 위해서는 대전환이 일어난 근본 동인을 살펴봐야 한다. 여러 가지 평가가 있지만 부정할 수 없는 것은 ‘촛불혁명’이 근본 동인이는 점이다. ‘촛불혁명’은 ‘시민참여’의 범위가 어디까지 인지를 보여준 사건이었다. 이명박, 박근혜 정부는 남북 관계를 평화적으로 관리하는 대신 철저하게 대결정책을 펼쳐 급기야 전쟁 직전 상황까지 몰고 갔다. 이는 반북 대결의식으로 지지층을 결집 하여 정치적 지배를 강화하려는 분단체제적 특수성에서 기인한 것이지만, 북한 붕괴 를 유도하여 흡수 통일하겠다는 노골적인 조언자들에 의해 뒷받침되었다. 남북한의 극렬한 대치로 인해 평화적 일상이 불가능해질 때 백낙청은 “시민참여 운동은 시민 들의 접촉만을 의미하는 것이 아니라 종국에는 현상변경으로 갈 수밖에 없으며 이는 곧 반평화적 정권의 교체요구”로 나타날 것이라고 예상했다. 실제 그 예상대로 촛 불혁명이 일어났다. 백낙청은 촛불혁명에 대한 평가를 내리면서 “남북관계 발전에 역행하는 정권을 축출한 촛불항쟁이야말로 최고의 시민참여였다.” 1 고 회고했다. ‘촛불혁명’을 거치면서 비로소‘시민참여’의 의미가 분단체제가 일상의 유지조차 어렵게 할 때 그 근원이 되는 정권의 교체를 통해 바로잡으려는 ‘시민의 자발적 참 여’ 라는 것을 확인할 수 있었다.

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백낙청, 「촛불항쟁의 역사적 의미와 남겨진 과제」, (촛불항쟁 국제토론회, 2018,5.24) 2

현재의 대통령 지지율을 받쳐주는 것이 ‘적폐청산’나 ‘민생경제의 회복’보다는 ‘남북관계 개선을 통한 한반도의 평화’ 때문인 것도 이를 뒷받침해 준다. 특히, 2018년 남북관계가 급진전 된 배경에도 시민참여가 중요한 역할을 했다는 것은 김정 은 위원장의 발언에서도 드러난다. 4.27 남북정상회담 모두 발언에서 김 위원장은 ‘잃어버린 11년’이라는 표현을 사용하면서 다시는 그런 일을 되풀이 하지 말자고 했는데 이 말은 역설적으로 ‘촛불혁명’으로 등장한 정부였기에 믿고 남북관계 개 선과 대화에 나섰다는 의미로 해석할 수 있다.

3. 대전환의 출발점은 남북관계의 제도화 지난 6.15 시대를 되돌아보면, 김대중 정부는 김영삼 정부의 대결적 대북정책을 버리 고 관여정책(engagement policy)을 택하였다. 접근 방식도 정부 주도보다는 민간 중심 의 사회문화교류 및 경제협력의 활성화를 통해 점차 남북 간의 신뢰를 회복하는 경 로를 밟았다. 이는 김영삼 정부로부터 최악의 남북관계를 물려받은 ‘부정적 유산’ 의 영향 탓이다. 그러나, 이명박 정부가 들어서면서 남북 간의 모든 연결은 순차적으 로 끊어졌고, 마침내 2016년 2월 박근혜 정부의 개성공단 폐쇄를 마지막으로 김대중, 노무현 정부의 노력은 원점으로 돌아갔다. 100만 명이 금강산을 방문하고, 연 1만 명 이 평양을 다녀오던 남북관계가 단지 이명박, 박근혜 정부의 정책 전환만으로는 허 무하게 단절되었다는 점을 설명하기는 어렵다. 이것은 관여정책의 한계라기보다는 비정치적 부문의 교류와 협력을 중시하는‘기능주의적 접근’(functionalism)의 한계 성을 보여준 것이다. 문재인 정부는 김대중 정부와 마찬가지로 최악의 남북관계라는 부정적 유산을 넘겨 받았다. 시민들 속에서 반북 의식은 광범위하게 퍼져있고, 통일담론에서는 ‘흡수통 일론’또는 ‘통일무용론’이 대세를 차지하고 있는 어려운 처지였다. 그러나, 기회 가 왔을 때 과감히 과거와 결별하고 완전히 새로운 접근 방식을 택했다. 문재인 정 부의 접근 방식은 위에서부터 당국자간의 협상과 논의를 통해 빠르게 관계를 정상화 하고, 신뢰를 구축한 다음 민간교류, 경제협력으로 확대하는 Top-Down방식으로 가고 있다. 이런 접근방식은 첫째, 남북관계의 안정성과 지속가능성을 높인다는 측면에서 긍정 적이라고 볼 수 있다. 전쟁직전까지 갔던 남북이 정치 군사적 신뢰관계 형성없이 금 강산관광이든 개성공단이든 다시 여는 것은 현실적으로 불가능하다. 그리고, 그런 불 안정성을 갖고 다시 돌아갈 국민이나 사업자도 없을 것이다. 둘째, 남북정상회담 과 정에서 보면 문재인 대통령은 ‘평화’에 방점을 두고 있고, 김정은 위원장은 ‘통 3

일’에 방점을 두고 있다. 마치 6.15 공동선언 이후 남은 제4항 경제협력과 사화문화 교류 이행에 매달리고, 북은 제1항 우리민족끼리의 원칙을 앞세웠던 장면을 데자뷰 하는 것 같다. 불행히도 6.15 공동선언은 이 모든 것의 종착점과 같았던 2항의 통일 방안 이행에 대해선 더 이상의 진전을 이루지 못한 체 지금에 이르렀다. 2018년 5월 26일 4차 남북정상회담을 통해 남북이 더 이상 과거에 오류를 되풀이하지 않을 것이 라는 강한 확신을 주었다. 적어도 5월 28일 4차 정상회담을 통해 남북관계의 제도화 즉, 남북연합(Confederation)으로 갈 수 있다는 실천적 모습이 보여준 것이다. 적어도 남북은 동일한 목표의식을 가지고 행동하고 있다는 메시지로 이해하기 충분한 사건 이다. 남북관계의 제도화 없이 남북 간의 군사적 긴장과 군사 모험주의를 규율할 수 없다는 점 또한 명확하며, 이는 완전히 새로운 접근 방식이 시작되었다는 것을 의미 한다.

4. 특별한 시대의 시민참여 운동 ‘대전환’의 시기에 시민참여운동이 광범위한 시민들을 ‘대전환’의 주인공을 세 우기 위해서는 먼저 내부부터 통일담론의 정교한 합의를 이루고 이를 확산하는데 앞 장서야 한다. 기능주의적 접근 방식이 바닥을 드러낼 때 등장한 논리가 바로 ‘대북 퍼주기’였다. 과학적, 논리적이라기보다는 감성적 언어였으며 일종의 ‘프레임’이였다. 북한 악마 화에 이은 북한 붕괴론에 기반하여 ‘대북 퍼주기론’은 곧 ‘북한 체제를 연장해 준다’라는 논리로 인도지원과 민간교류를 ‘반통일세력’으로 규정하게 했고, 반대 로 시민들 속에서 ‘흡수통일론자’를 양산하는 등 매우 파급력이 컸다. 그런데, 이 ‘억지논리’를 뒤집기 위해서는 먼저 ‘통일개념’부터 정리할 필요가 있다. 통일을 분단체제의 극복이라는 측면에서 볼 때 통일의 개념은 ‘한반도 대다 수의 주민이 지금의 분단체제보다 나은 체제 아래 살게 되는 과정’2으로 정의할 수 있다. 즉, 독일의 통일이나 베트남의 통일처럼 ‘일정기간 준비과정을 거친 후 급작 스럽게 진행된 일회성 통일’이 아니라 ‘상당기간에 걸친 지속적인 과정으로서의 통일’로 보는 것이다.3 이와 같이 통일을 극적인 순간이 아닌 ‘과정으로서의 통일’ 로 본다면 통일은 완성태가 아니라 통일로 가는 여러 단계의 쪼개진 과정의 총합 즉, ‘진행형’으로 인식할 수 있다. 이 경우 통일은 ‘단번에 단일 민족 국가’가 되는

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백낙청, 『한반도식 통일, 현재진행형』, 서울:창비, 2006, pp.76-79

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같은책, pp.76-79 4

사건으로 규정되는 것이 아니라 ‘시민의 이익에 최대한 부합하는 국가 형태를 찾아 가는 과정’으로 정의될 것이다. 이런 인식에 기반해서 볼 때 통일은 ‘단일형 국민국가’의 이름이 아니라 남북이 서로 돕고, 오고가고 평화적으로 공존하는 상태 즉 ‘사실상의 통일’ 상태 자체를 ‘통일’로 정의할 수 있을 것이다. 우리는 이것을 남북관계의 제도화 ‘남북연합’ 이라고 정의한다. ‘남북연합’이 곧 통일이며, 이제 더 이상 통일의 당위성이‘외세 에 의해 갈라진 하나의 민족의 개결합’이라는 데서 벗어나 두 개의 서로 다른 경로 로 발전해온 남과 북의 각각의 공동체가‘경제적 이익과 안보적 필요’에 의해 하나 의 공동체를 만들어가는 과정으로 이해의 지점이 확장될 수 있을 것이다. ‘남북연 합’은 남과 북이 일정 기간 두 개의 주권국가로 존재하는 것을 의미한다. 남북관계는 91년 합의된 ‘남북기본합의서’의 정신에 따라 국가와 국가의 관계가 아니라 통일을 지향하는 특수한 민족내부 관계라는 특수성도 지니지만, 적어도 공동 체를 형성하고 평화공존하는 동안에는 국제관계의 준하는 제도화가 불가피하는 양면 성이 있다는 점도 분명하다. 이왕 남북은 6.15 공동선언 2항에 합의에 따라 국가연합 을 과도기적 형태로 인정한 마당이니 이런 현실을 적극 반영하여 사고의 폭을 넓혀 야 한다. 하지만 ‘남북연합’이 평화운동 일각에서 주장하는 평화공존을 목표로 양립하는 ‘평화국가화’와는 엄연히 다른 것이다. 정전체제의 종말인 종전선언이 이뤄지고, 비핵화가 진행됨에 따라 한반도의 평화상태를 규율하기 위한 ‘평화협정’ 논의가 진행될 것이다. 이때 평화협정 유지의 당사자는 바로 남과 북이다. 비록 종전선언과 평화협정 체결 등의 일련의 고정이 한국전쟁 참가국인 미국과 중국의 보장없이는 불 가능하다 하더라도 엄연히 한반도 평화체제 관리 주체는 남과 북이다. 평화협정을 유지하기 위한 남북간의 공동기구가 바로 민족공동체통일방안에서 제시했고, 6.15 공 동선언에서 합의한‘남북연합’이다. 이‘남북연합’은 영구적인 평화공존 상태를 유지하는 것이 목적이 아니라 통일을 지향하는 평화체제의 도구로써 자리매김 되어 야 한다. 평화를 유지하는 것이 최종목적인 평화국가와 통일을 지향하는 평화체제인 남북연합은 근본 목적에서 다르다. 물론 한반도 평화체제는 남북만이 주체는 아니다. 동북아시아뿐만 아니라 아시아 전체를 포괄하는 협력안보 체계를 구축해야 함은 당 연하다. 그러나 이 역시도 어디까지나 항구적인 안전보장을 위해 남북이 책임있게 참여하여 통일에 대한 국제적 지지를 획득한다는 데서 의미가 있는 것이지 결코 분 단의 지속화를 위한 근거가 되어서는 안된다. ‘남북연합’이 통일을 지향하는 평화체제라는 목표 하에 ‘남북연합’은 두 개의 공동체의 통합을 가속화할 것이다. ‘경제공동체’를 시작으로‘사회문화공동체’를 5

거처 마침내 ‘정치공동체‘의 순으로 진행되는 것이 남북연합 하에서 자연스런 과 정이다. 시민들은 이번 판문점선언과 4차 정상회담을 지켜보았다. 그리고, 2018년 가 을로 예정된 5차 정상회담까지 보게 된다면 ’사살상의 통일인 남북연합’이 곧 통 일이라는 새로운 통일담론은 시민통일담론으로 확실히 자리잡을 수 있을 것이다. 통 일의 개념이 시민 속에서 이렇게 바뀐다면 ‘흡수통일’의 굴레에서 벗어나 대전환 의 새 시대를 시민참여로 만들어갈 수 있을 것이다. 당장에는 판문점선언과 싱가폴 선언의 의미와 내용을 해설하는 전국적 해설사업도 절박하다. 두 선언의 정확한 의 미만 전달되어도 새로운 통일담론의 확산이나 대전환기에 시민참여를 달성할 수 있 다. 최소 전 국민의 10% 참여를 목표로 전국 시, 군, 읍 단위까지 강연회를 조직하여 ‘대전환’이 왔음을 알리는 사업을 시급히 조직할 필요가 있다. 다음으로 시민참여운동은 촛불시민을 남북교류에 참여시키고 나아가 북한 주민과의 연대를 실현하는 방향으로 나아가야 한다. 늦봄 문익환 목사는 분단 이후 최초로 ‘남북민중의 연대’를 주창했다. 1994년 <통 일맞이 7천만 겨레모임>이 바로 그 구상이다. 남북연합이 제도화되고, 사실상의 통일 이 실현되면 북한 주민과 남한 주민의 연대는 불가능한 상상은 아니다. 특히, 남북민 중의 연대는 남한 시민운동이 반드시 돌파해야 할 과제이다. 시민운동은‘잃어버린 11년’을 보낸 주된 이유를 전임 정부의 탓으로 돌리기보단 남북관계와 평화운동의 영역에서의 대중화 실패에서 원인을 찾아야 한다. 특히, 남북교류의 방향과 목적이 ‘시민참여’라는 개념으로 정립되지 못했다. 단체나 인사 위주로 남북교류가 진행 되면서 교류의 숫자와 횟수는 많았지만 그 성과가 시민참여로 확산되어 일상에 뿌리 박지 못했다. 이제 ‘촛불혁명’으로 만들어진 기회가 온 만큼 한반도 평화와 번영, 통일의 새로운 시대는 촛불혁명의 주체들이 참여해야 한다. 그런데 촛불혁명의 주체 들은 잃어버린 11년 전에는 아직 등장하지 않았거나, 주체화되지 못했던 사람들이 대부분이다. 그들에게 과거의 남북교류에 대해 설명하려해도 이해하지 못하며 지금 그 틀을 제시한다고 해서 함께하지도 않을 것이다. 당연히 새로운 시대에 맞는 ‘새 로운 관계 맺기’가 필요하다. 시민참여 운동이 일상에 뿌리박은 운동으로 되려면 무엇보다 북한 주민과의 ‘새로운 관계 맺기’가 절실하다. 북한 주민들도 이제 과 거의 주민들이 아니다. 고난의 행군 이후의 새로운 세대들은 과거와는 전혀 다른 생 각을 가지고 있다고 알려져 있다. 최근 북한에서 생산된 과자 등 식료품을 보면 제 조 회사의 전화번호가 인쇄되어 있는 것을 볼 수 있습니다. 심지어 바코드와 QR코드 가 찍혀있다. 흔히 인권 의식 중에 가장 초보적인 권리의식은 ‘소비자권’이라고 하는데, 이제 북한 주민도 ‘소비자권’을 행사하고 있다는 증후이다. 북한에서 가장 인기 있는 식료품을 만드는 금컵체육인종합식료공장은 자신이 생산하는 제품들을 미 리 주민들에게 테스트를 거쳐 만들었다고 자랑하는 보도도 나오는 실정이다. 이런 6

모습들은 당장은 아니지만, 머지않아 북한 사회 내에서 제4섹터인 시민사회가 태동 될 충분한 저변이 있음을 확증해 준다. 당국 간의 협상을 통해 ‘철도, 도로가 연결되고 백두산 관광이 본격화되는 등 격세 지감을 느낄 상황이 발생할 때 시민참여 통일운동은 무엇을 할 것인가?’란 질문에 대한 대답은 바로 ‘남북 민중의 연대’이다. 남북의 변화에 발맞추어 ‘새로운 관 계 맺기’가 본격적으로 검토되어야 한다. 분단체제 극복운동 즉 통일운동의 일상화 사례 중에 가장 대표적인 것은 ‘단군이래 최대의 민족 자조 운동이었다는 북녘동포돕기운동’이 있다. 대한민국에서 참여하지 않은 단체가 없었고, 대북사업으로서는 처음으로 시, 군, 구, 읍, 면, 동까지 전개된 운동이었다. ‘새로운 관계 맺기’는 기존의 부문 중심의 교류에서 광범위한 주체들이 참여하는 대중적 교류운동의 형태를 만들어야 성공했다 할 수 있을 것이다. 촛불혁명으로 만 들어진 기회답게 그런 접촉이야말로 진정한 변화를 가져올 것이다. 물론 여기서 중 요한 것은 이것 역시 일방적이어서는 안된다는 것입니다. 북한 사회의 특수성을 감 안하고, 북한의 입장도 고려하여 그 사회가 수용할 수 있는 범위에서 진행되어야 한 다. 이런 측면에서 개성에 설치될 ‘남북 공동연락사무소’는 가장 중요한 통로이다. 개성 남북공동연락사무소를 통해 ‘남북 민중의 연대’가 일상적으로 실현될 수 있 도록 준비하는 것은 시민사회의 몫이다. 이를 위해 새로운 관계 맺기를 희망하는 촛 불시민과 풀뿌리조직 그리고 기존의 시민사회를 망라하는 중간지원조직인‘남북교류 협력 네트워크’를 구성하는 일이 시급하다. 이 네트워크를 통해 첫째, 대북사업을 안내하고 둘째, 무분별한 중복, 과잉 사업을 조정하며 셋째, 대북접촉 이후 발생할 수 있는 여러 가지 문화적 충격을 완화할 수 있는 평화시민교육, 통일시민교육 등을 전개하고 넷째, 남북민중연대를 위한 전략적 사업을 고민해야 한다. 특별한 시대는 특별한 방식의 운동이 필요하다. 이것이 오로지 ‘시민참여’로 촛불 혁명이 만들어준 탈냉전의 흐름을 가속화하고, 기어이 분단체제를 끝장내야하는 시 민사회의 사명이다.

* 이 보고서는 프리드리히 에버트재단(Friedrich-Ebert-Stiftung) 한국사무소의 지원으로 시민평화포럼이 진행 중인 ‘2018 평화보고서 사업’의 일환으로 발간되었습니다.

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