Introduction
La soutenabilité de notre système de pensions publiques est souvent débattue et inquiète au vu du vieillissement de la population. Un Comité d’Étude sur le Vieillissement (CEV) a d’ailleurs été mis en place et publie un rapport annuel. Ce rapport présente les projections jusque 2070 des dépenses de protection sociale, notamment des pensions, en ratio du produit intérieur brut. Une augmentation du ratio dépenses de pensions/PIB est prévue jusque 2040 avant de se stabiliser.
Les partis de droite, comme le MR ou la N-VA, plaident souvent pour une réforme du système réduisant les dépenses publiques de pensions afin d’assurer, selon eux, la soutenabilité du système. De leur côté, les partis de gauche, comme le PS, plaident pour une augmentation des pensions publiques, assumant ainsi une augmentation des dépenses et argumentant que seul un système garantissant une pension décente à tous les travailleurs est soutenable.
Cette note vise à questionner ce débat sur la soutenabilité. En particulier, nous analysons la méthodologie de projection utilisée par le Comité d’Étude sur le Vieillissement. Cette méthodologie se base sur un modèle dit de « l’offre ». Nous démontrons que ce choix entraine un biais dans les projections et dans les arguments politiques qui en découlent. En réponse à cela, nous proposons une ébauche d’un nouveau modèle selon une approche par la « demande », plus apte, selon nous, à cerner les enjeux de la soutenabilité économique et sociale des pensions.
1. Les projections du Comité d’Etude du Vieillissement
Le Comité d’Etude sur le Vieillissement (CEV) est instauré par la loi du 5 septembre 2001. Le CEV est composé d’un membre sur la proposition du Bureau fédéral du plan, d’un membre sur la proposition de la Banque nationale de Belgique, d’un membre sur la proposition du ministre des finances, d’un membre sur la proposition du ministre du budget et d’un membre sur la proposition du ministre des affaires sociales. La présidence est assurée par le vice-président du Conseil Supérieur des Finances et la vice-présidence est assurée par un membre du bureau du Conseil Supérieur des Finances proposé par le Bureau fédéral du plan. Le CEV est chargé de publier chaque année un rapport analysant les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement de la population.
« Ce rapport contient notamment une estimation des conséquences financières sur le plan des différents régimeslégauxdespensions,desrégimesdesécuritésocialedestravailleurssalariésetindépendantsetdu régimedelagarantiederevenusauxpersonnesâgées,liéesàl'évolutiondémographique. »1
1.1. Résultats
Le dernier rapport a été publié le 8 juillet 20212. Deux principales conclusions étaient faites. Tout d’abord, le coût du vieillissement augmentait de 0,9% point de pourcentage du PIB par rapport au rapport précédent.
Cela s’explique simplement par les mesures mises en œuvre par le nouveau gouvernement fédéral depuis le 1er janvier 2021 telles que l’augmentation des pensions minimales ou la suppression du coefficient de correction dans le régime indépendant. Ensuite, le risque de pauvreté des pensionnés diminue tout le long de la période de projection grâce à l’augmentation des pensions minimales et de la GRAPA.
1 - Loiportantgarantied'uneréductioncontinuedeladettepubliqueetcréationd'unFondsdevieillissement, 5 septembre 2001 [en ligne], disponible sur <https://www.plan.be/uploaded/documents/200612071700370.law20010914_fr.pdf> consulté le 08/11/21.
2 Comité d’Etude sur le vieillissement (2021), Rapportannuel, Juillet 2021, Conseil supérieur des finances [en ligne], disponible sur <https://www.plan.be/uploaded/documents/202107080852050.REP_CEVSCVV2021_12466_F.pdf>, consulté le 08/11/21.
L’ensemble des dépenses sociales passent de 24,6% du PIB en 2019 à 29,8% en 2070, soit une augmentation de 5,2 points de pourcentage du PIB. Le pic sera atteint en 2050 avec 30,1% du PIB. La principale composante de l’augmentation sont les pensions qui passent de 10,5% du PIB en 2019 à 14% du PIB en 2070, soit une hausse de 3,5 points de pourcentage du PIB.
1.2. Réactions politiques
Cette hausse des dépenses publiques de pensions conduit certains partis politiques à déclarer que le système est insoutenable. En général, les partis de droite plaident pour une réduction des dépenses publiques compensées par une hausse des pensions complémentaires privées. En Belgique, la majeure partie des pensions sont publiques (1er pilier de pensions) tandis que les dépenses de pensions privées (2ème et 3ème piliers) ne représentent que 1,1% du PIB3 Cela nous place dans une situation relativement similaire à l’Allemagne ou à la France.
Mais d’autres pays, comme les Pays-Bas ou les Etats-Unis ont un système qui se caractérise par des dépenses de pensions publiques faibles (5,2% du PIB pour les Pays-Bas) et des dépenses de pensions privées importantes (4,6% du PIB pour les Pays-Bas). Les libéraux (et la droite en général) souhaitent réduire l’importance des pensions publiques, insoutenables budgétairement selon eux, et augmenter l’importance des pensions privées via une généralisation du 2ème pilier.
Dernièrement, le président de l’Open VLD, Egbert Lachaert, annonçait vouloir restreindre l’accès à la pension minimum en ajoutant une condition de travail effectif de 20 ans4 Pour le moment, la condition est d’avoir une carrière de minimum 30 ans mais il peut s’agir d’années de travail effectif ou d’années de périodes assimilées telles que le chômage. Selon l’Open VLD, cette proposition compenserait la hausse des pensions minimums. La proposition de l’Open VLD empêcherait l’accès à la pension minimum à plus de 50% des nouveaux bénéficiaires, dont 75% sont des femmes. Les effets seraient donc majeurs.
Les libéraux sont également ceux qui, dans le précédent gouvernement fédéral, ont mis en place le relèvement des conditions d’âge pour partir à la retraite en portant l’âge de 65 ans à 66 ans en 2025 et 67 ans en 2030. Le MR présente directement cette mesure comme une mesure permettant de garantir la pérennité du régime de pensions5. Le PS souhaitait revenir à 65 ans mais n’a pas pu l’obtenir.
Dans l’opposition, la N-VA critique toute augmentation des dépenses sociales et s’inquiète de « l’explosion » des coûts du vieillissement6 . Globalement, la droite est donc pour la réduction de l’importance du 1er pilier et pour augmenter la part du 2ème pilier. La gauche, quant à elle, plaide pour une pension décente pour tous et toutes via le 1er pilier.
1.3. Méthodologie
Les perspectives du CEV se basent sur un certain nombre d’hypothèses. Tout d’abord, elles reprennent les perspectives démographiques du Bureau fédéral du Plan qui base ses perspectives sur trois types d’hypothèses: l’espérance de vie à la naissance, le solde migratoire et la fécondité. L’évolution de l’espérance
3Fipeco, LesretraitesenFranceetdansdixpays de l'OCDE, 4 janvier 2021, [en ligne], disponible sur <https://fipeco.fr/commentaire/Les%20retraites%20en%20France%20et%20dans%20dix%20pays%20de%20l%27OCDE>, consulté le 08/11/21.
4 L’Echo, Lespropositionspourchangerlerégimedepensionsemultiplient, 25 août 2021, [en ligne], disponible sur <https://www.lecho.be/economiepolitique/belgique/general/l-open-vld-voudrait-restreindre-l-acces-a-la-pension-minimum/10327653.html>, consulté le 08/11/21.
5 MR, Programmegénéral2019 [en ligne], disponible sur <https://www.mr.be/wp-content/uploads/2019/04/MR-PROGRAMME-GENERAL-2019.pdf>, consulté le 08/11/21.
6 N-VA, WimVanderDonckt:«NosjeunesseméfientàjustetitredelaréformeflouedespensionsdelacoalitionVivaldi», 27 avril 2021, [en ligne], disponible sur <https://francais.n-va.be/actualite/wim-van-der-donckt-nos-jeunes-se-mefient-a-juste-titre-de-la-reforme-floue-des-pensions-de>, consultée 08/11/21.
de vie croit selon la même tendance qu’observée ces dernières décennies et augmente donc significativement. Le solde migratoire diminue mais demeure positif tout le long de la période. Le taux de fécondité augmente légèrement jusque 2038 puis reste plus ou moins stable.
Les hypothèses socio-économiques se basent sur un environnement législatif et institutionnel inchangé. Il n’y a pas de scénarios alternatifs impliquant des politiques telle qu’une nouvelle réforme structurelle de pensions. Pour les hypothèses macroéconomiques, le CEV table sur une croissance de la productivité qui augmente pour atteindre 1,5% en 2045. Le CEV table aussi sur un taux de chômage structurel à 7%.
Etant donné qu’il s’agit d’un modèle d’offre, le PIB à long terme est intégralement déterminé à long terme par la croissance de la productivité, le taux de chômage structurel et l’évolution démographique. Tant pour la productivité que pour le taux de chômage structurel, les hypothèses sont basées sur très peu de choses concrètes et ne prennent pas en compte les initiatives en termes de politiques publiques pour stimuler le taux d’emploi et la productivité.
2. Analyse critique et ébauche d'une approche alternative
2.1. Critique de la méthodologie du CEV
La méthodologie utilisée par le CEV est sujet à caution. Tout d’abord, au niveau des hypothèses émises. Ainsi, l’espérance de vie est supposée continuellement augmenter tout le long de la période (de 9,6 années pour les hommes et de 6,5 années pour les femmes) sans véritable élément concret pour soutenir cette hypothèse. Aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni, l’espérance de vie est pourtant en baisse dernièrement7
Quant au solde migratoire, s’il demeure positif tout le long de la période, il diminue continuellement. Cela peut paraitre particulier au vu des différentes crises, dont la crise climatique, pouvant engendrer des flux migratoires importants dans les années à venir. Quel serait le résultat des projections si l’on supposait que la Belgique mette en œuvre une politique d’accueil beaucoup plus forte ?
Ensuite, les hypothèses concernant la productivité et le taux de chômage structurel sont assez peu étayées. Elles sont de plus faites à législation constante. Le modèle utilisé ne prend pas en compte la possibilité d’atteindre le plein emploi (chômage résiduel inférieur à 5%).
Enfin, le modèle est biaisé idéologiquement car étant un modèle néoclassique d’offre. Cela signifie que le PIB est déterminé entièrement par l’évolution de la population, de la productivité et du taux de chômage. L’évolution de la demande, du pouvoir d’achat des citoyens, n’a quant à elle aucun impact. Par exemple, une baisse drastique des allocations sociales n’impacterait pas la projection de l’activité économique. Pourtant, cette activité dépend fortement de la consommation. Une baisse significative du pouvoir d’achat devrait donc logiquement engendrer une contraction du PIB mais ceci n’est pas pris en compte par le modèle du CEV.
Un autre élément montrant le biais idéologique du CEV est la manière dont il simulerait une politique de gauche d’emploi telle que la réduction collective du temps de travail (RCTT). Selon le modèle, une RCTT engendrerait juste une baisse de l’offre de travail et diminuerait donc le PIB. Il n’y a aucune prise en compte
7 TV5 Monde, Baissedel'espérancedevieauRoyaume-Uni et aux Etats-unis:quandlaredistributionnefonctionneplus, 28 septembre 2018, [en ligne], disponible sur <https://information.tv5monde.com/info/baisse-de-l-esperance-de-vie-au-royaume-uni-et-aux-etats-unis-quand-la-redistributionne>, consulté le 08/11/21.
de la hausse de la productivité que cela pourrait amener8 ni des nombreuses créations d’emplois qui pourraient en résulter9
2.2. Analyse de la soutenabilité selon une approche par la "demande"
Comme dit supra, le modèle utilisé par le CEV pour ses projections est un modèle d’offre qui ne prend donc pas en compte l’impact que peuvent avoir les variations de pouvoir d’achat sur l’activité économique globale. Pour l’instant, environ un quart de la population belge est pensionnée. Durant les prochaines décennies, cette part devrait augmenter pour dépasser les un tiers. Cela signifie donc qu’une part de plus en plus importante de la demande globale proviendra des pensionnés.
En Belgique, le niveau de vie des pensionnés par rapport au reste de la population est particulièrement faible. Il est d’ainsi 80% tandis qu’il s’approche des 100% voir les dépasse pour l’Italie et la France10. Le basculement d’une partie des consommateurs de la vie active vers la pension devrait donc contracter la demande globale si la situation reste similaire à aujourd’hui. La hausse des pensions minimums et de la GRAPA est une première étape pour atténuer cette problématique mais cela risque de ne pas être suffisant.
Une hausse globale du taux de remplacement pour les pensions semble être la solution la plus logique pour améliorer le niveau de vie de l’ensemble des pensionnés et limiter la contraction de la demande globale liée au vieillissement de la population. Le coût pour les dépenses publiques devrait être anodin en relatif car absorbé par l’impact positif sur l’activité économique.
Comme dit plus haut, certains veulent au contraire limiter le niveau de vie des pensionnés en excluant de la pension minimum toutes les personnes n’ayant pas 20 années de travail effectif, soit la moitié des nouveaux bénéficiaires. Selon eux, cela atténuerait le coût du vieillissement. Cela diminuerait certes les dépenses publiques de pension, mais cela diminuerait aussi fortement le niveau de vie d’un nombre significatif de pensionnés, et par induction, cela diminuerait la demande globale et donc l’activité économique. Le ratio dépenses/PIB resterait donc similaire mais le pays se paupériserait.
Un autre argument utilisé est que le niveau de vie des pensionnés pourrait être augmenté via le 2ième pilier de pensions. Dans la réalité, le système des pensions complémentaires bénéficie de manière disproportionnée aux individus les plus riches. Ainsi, en 2017, 1% des pensionnés ont bénéficié de 20% des pensions complémentaires versées tandis que 70% n’ont bénéficié que de 10% des pensions complémentaires11. De plus, les pensions complémentaires ne sont pas sans impact sur les dépenses publiques car elles bénéficient d’avantages fiscaux importants. Ainsi, l’Etat perd 2,85 milliards EUR de recettes pour un système qui bénéficie principalement aux plus riches12
Le 1ier pilier est relativement plus efficace que le 2ième pilier et est plus redistributif. En effet, quand on compare les différents pays de l’OCDE, on remarque que les pays qui garantissent le meilleur niveau de vie à leurs pensionnés sont ceux avec des pensions publiques fortes comme l’Italie et la France. La comparaison
8 Haraldsson, G et Kellam, J (2021), Goingpublic:Iceland’sjourneytoashorterworkingweek, Autonomy, 82p.
9 Voir par exemple https://www.theguardian.com/society/2020/aug/30/four-day-working-week-could-create-500k-new-jobs-in-uk-study-says
10Fipeco, Les retraites en France et dans dix pays de l'OCDE, 4 janvier 2021, [en ligne], disponible sur <https://fipeco.fr/commentaire/Les%20retraites%20en%20France%20et%20dans%20dix%20pays%20de%20l%27OCDE>, consulté le 08/11/21.
11L’Echo, KarineLalieuxveutréformerlespensionscomplémentaires, 25 février 2021, [en ligne], disponible sur <https://www.lecho.be/economiepolitique/belgique/economie/karine-lalieux-veut-reformer-les-pensions-complementaires/10286827.html>, consulté le 08/11/21.
12 L’Echo, Ledeuxièmepilierdepensioncoûte2,8milliardsàl'État , 11 mai 2021, [en ligne], disponible sur <https://www.lecho.be/economiepolitique/belgique/federal/le-deuxieme-pilier-de-pension-coute-2-8-milliards-a-l-etat/10304895.html>, consulté le 08/11/21.
permet aussi de relativiser la menace concernant un problème de soutenabilité des pensions en Belgique. Ainsi, au pic du vieillissement, les dépenses publiques de pensions représenteront 14% du PIB, soit plus ou moins la même chose que la France (13,6%) et bien moins que l’Italie (15,6%) aujourd’hui13. De plus, le ratio de dépendance14 de la Belgique (54%) en 2075 demeure largement inférieur à celui des pays voisins tels que l’Allemagne (63,1%) ou les Pays-Bas (59,7%)15
3. Conclusions
La soutenabilité de notre système de pensions publiques inquiète certains observateurs et fait l’objet de nombreux débats politiques. Le vieillissement de la population est un fait et la part des pensionnés dans la population va continuer à augmenter engendrant une hausse des dépenses publiques de pensions. Face à cela, certains appellent à une réforme réduisant les dépenses publiques de pensions en rendant plus stricte l’accès à la pension minimum et en augmentant la part prise par les dépenses privées de pensions. Les projections du Comité d’Etude du Vieillissement sont souvent utilisées comme argument à cet effet.
Toutefois, quand on compare la situation des différents pays de l’OCDE, on se rend compte que la situation de la Belgique est moins inquiétante qu’on le dit, avec un ratio dépenses publiques de pensions/PIB qui demeure raisonnable même au pic du vieillissement et avec un ratio de dépendance démographique bien inférieur à ceux des pays voisins. De plus, aborder la question de la soutenabilité du système de pensions via les prévisions du CEV est biaisé idéologiquement. En effet, les prévisions sont faites selon un modèle d’offre qui ne prend pas en compte l’impact du niveau de vie des pensionnés sur l’activité économique.
Si on analyse la soutenabilité du système selon une approche par la « demande », on observe que le risque se situe plus au niveau du niveau de vie bas des pensionnés belges par rapport à la population active. La part des pensionnés va augmenter significativement dans les prochaines décennies. Cela signifie qu’une part de plus en plus grande des consommateurs seront des pensionnés. Si le niveau de vie des pensionnés demeure aussi bas, cela risque de contracter la demande globale et donc l’activité économique. Un accès plus strict à le pension minimum renforcerait ce phénomène et enclencherait une spirale négative pour le pays qui se paupériserait. Les dépenses publiques diminueraient en absolu, mais pas en relatif.
En conclusion, la soutenabilité du système de pensions dépend de la revalorisation du niveau de vie des pensionnés et non pas de la baisse des dépenses publiques. Une comparaison internationale nous permet de constater qu’une revalorisation des pensions est plus efficace et plus juste via une hausse des pensions publiques (1er pilier) que via une part plus importante des dépenses de pensions privées. En effet, les dépenses de pensions privées sont très mal réparties tout en représentant un coût important pour les finances publiques.
13 OCDE, Dépensesderetraite [en ligne], disponible sur <https://data.oecd.org/fr/socialexp/depenses-de-retraite.htm>, consulté le 08/11/21.
14 « Le ratio de dépendance démographique est défini comme le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus pour 100 personnes d’âge actif, à savoir les personnes âgées de 20 à 64 ans » , Pensions at a Glance 2017, OCDE.
15 OCDE, Pensions at a Glance 2017