9789100808877

tobias billström

Skarpt läge

albert bonniers förlag

FSC English C021394 New MIX Paper Landscape BlackOnWhite

Albert Bonniers Förlag Box 3159, 103 63 Stockholm www.albertbonniersforlag.se info@albertbonniers.se ISBN 978-91-0-080887-7 COPYRIGHT © Tobias Billström, 2025 OMSLAG Jens Andersson första TRYCKNINGen TRYCK ScandBook, EU 2025

Till min familj, Sofia, Tone och Simon, som är både ett ständigt stöd och en evig glädje.

Till mina föräldrar, som alltid uppmuntrat utbildning och bildning och som gjort mig och denna bok möjlig.

Innehåll Inledning 9

del 1:Det säkerhetspolitiska läget 2021–24

13

Ryssland vill ändra världsordningen 15 Invasionen av Ukraina 22 Maktskiftet 27 Rysslands aggression mot Ukraina 43 Midsommarkrisen 2023 och Ryssland i världen 49 Hybridkrig 59 Slaget om Arktis 83 Koranbränningarna och påverkanskampanjer mot Sverige 89 Ökade risker för svenskar utomlands 118 Allvarligt läge för svenska diplomater – Evakueringen från Khartoum 136

del 2: Natoprocessen

151

Vägval i Natoprocessen 153 Första samtalen med Natoallierade 174 Påverkansoperationer och Finland går före 195 Toppmötet i Vilnius 208 Konsortiet och Turkiet 223 Ungern 229 Sverige går med i Nato 237

del 3:Framtiden

245

Nya krav på EU:s utrikes- och säkerhetspolitik 247 Nordisk-baltisk samhörighet 277 Sveriges roll i Nato 287 Förväntningar på Nato i en ny tid 309 NSR och UD – nödvändiga förändringar 322 Slutord 336 Efterord 343 Personregister 347

Inledning

När regeringen Kristersson tillträdde den 18 oktober 2022 befann sig Sverige i det allvarligaste säkerhetspolitiska läget sedan andra världskriget. Som nytillträdd utrikesminister förväntades jag vara aktiv och tillsammans med andra föra Natoprocessen i mål. Då som nu fanns och finns vid sidan av denna stora förändring för vårt land också andra viktiga frågor och problem att ta ställning till.

Huvudansvaret för säkerhetspolitiken ligger hos Utrikes­ departementet, vilket innebar att konsekvenserna av koran­ bränningar, utländska agenter på svensk mark och det öka­ de terrorhotet i mångt och mycket låg på mina axlar under de drygt två år som jag var utrikesminister. Även Sveriges närområde kantas av stora utmaningar som vi – tillsammans med andra – behöver tackla för att stärka vår gemensamma säkerhet. För det är Sveriges främsta säkerhetspolitiska upp­ gift att bidra till att vår framtid blir säkrare och tryggare.

Jag har valt att ge den här boken titeln Skarpt läge. För­ klaringen är enkel: Det säkerhetspolitiska läget i vår del av världen förändrades för alltid när Ryssland invaderade Ukraina. För Sverige finns det idag anledning att begrunda en utveckling där vårt närområde med stor sannolikhet blir en plats för fler militära och säkerhetshotande aktiviteter riktade mot oss och våra allierade. Oavsett utgången av 9

­kriget i Ukraina är risken stor att Ryssland kommer att förbli en antagonistisk nation med siktet inställt på dominans av sitt närområde.

En seger för Ukraina på slagfältet är det enda som lång­ siktigt kommer att förändra Rysslands politik mot om­ världen. Utan ett faktiskt nederlag kommer inte den ryska statsledningen att ändra kurs. Alternativet är en kort respit inför rond två. Eller tre.

Det lär oss också historien. Genom vårt grannskap med Ryssland har vi över tid skapat oss en god uppfattning om hur den ryska staten fungerar. Den har inte samma demo­ kratiska traditioner som vi. Den har egentligen aldrig prö­ vat sådana på allvar. Dagens Ryssland präglas framförallt av krig, imperialism och aggressivitet mot sina grannar.

Avsaknaden av demokratiska traditioner gör dessutom att intern turbulens historiskt alltid varit katalysator för inrikes reformer. Omvärlden måste se på Ryssland som ett land vars inneboende aggressiva hållning kräver motåtgärder. Det fordrar att Sverige skalar upp och vidgar vår utrikespolitiska och försvarspolitiska förmåga för att skapa en säkerhets­ politik som är gedigen och driftsäker i samarbeten inom både Nato och EU. I den tid som vi nu genomlever är det inte bara Rysslands agerande som ger anledning till oro. Under min tid som utrikesminister hade jag anledning att fundera över om koran­bränningarna hade eldunderstöd av främmande makt.

Vi ser nu också en mängd andra aktörer som på olika sätt försöker att påverka oss. Ibland överlappar deras intressen.

Säpo har i många år varnat för påverkansaktiviteter från Iran och Kina på svensk mark. De förändringar som har ägt rum i USA i och med den nya administrationen under presi­ 10

dent Trump har även de skapat ett behov av grundläggande genomlysning av svensk säkerhetspolitik.

Den här boken är indelad i tre delar. I den första delen beskriver jag några av de hotfulla verksamheter initierade av främmande makter som ägde rum under mina år som utrikesminister, deras konsekvenser och vilka motåtgärder som vidtagits. I den andra delen beskriver jag Natoproces­ sen, hur den gick till och vad som egentligen skedde bakom kulisserna. I den tredje delen blickar jag framåt och ger mina perspektiv kring de nya krav som ställs på till exempel EU, Nato, Regeringskansliet, offentlig sektor och vårt svenska näringsliv.

För en sak är säker: Med ett nytt, allvarligare säkerhets­ politiskt läge så behöver vi hitta nya sätt att arbeta och ­tänka. Endast så kan vi skapa en trygg framtid för oss själva, för vår del av världen och globalt.

11

DEL 1: DET SÄKERHETSPOLITISKA LÄGET 2021–24 When sorrows come, they come not single spies, But in battalions …

William Shakespeare, Hamlet

Kapitel 1: Ryssland vill ändra världsordningen Den 17 december 2021 är en minnesdag i svensk historia.

Det är förvisso inte alla i vårt land som vid den tidpunkten var medvetna om detta. Jämfört med den 22 februari 2022, dagen för Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina, så för­ bleknar datumet. Men det är högst väsentligt för att förstå vad som hänt med Sverige, Norden och vår värld under de dagar och år som förflutit sedan denna fredag för tre år se­ dan, då vår tillvaro förändrades. Och det är ett brev avsänt denna dag som startade alltihop.

Det var Sergej Lavrov som var författaren till det f­ amösa brevet. Som utrikesminister i Ryssland sedan 2004 och ­Putins handgångne man är han en välkänd person. Hans tunga ansikte med uppsynen av en sorgsen bulldogg är ­något som många vant sig vid att se i klipp och tv-rutor.

Hans uppgift är att förmedla den ryska självbilden till om­ världen, mer eller mindre sminkad och tillrättalagd som det passar hans uppdragsgivare.

Den 17 december var bristen på kosmetika uppenbar. Det fanns inget i hans brev som inte tydligt talade om vad som var Ryska federationens vilja och avsikt. Inget förskönan­ de återfanns i skrivningarna som tvärtom lät meddela vad som gällde. Nato uppmanades att dra tillbaka varje trupp som stationerats i länder som inträtt i alliansen efter 1997 15

och fastslog att ingen övningsverksamhet skulle tillåtas utan Rysslands uttryckliga godkännande i Ukraina, östra ­Europa, Kaukasien eller Centralasien.

Ytterligare en punkt som hade direkt bäring på Sverige var den som föreskrev att Nato skulle utesluta varje ­utvidgning av sitt medlemsantal, inklusive gällande Ukraina. Denna formulering var i sig en utmaning mot Nato, men i än högre grad mot vårt land. En av de mest grundläggande prin­ ciperna i den internationella säkerhetsordning som gällt sedan andra världskrigets slut är varje stats rätt att själv få välja sina säkerhetsarrangemang. Ingen har rätt att hindra samarbeten eller samverkan.

Så när Kreml nu slungade fram sin utmaning kunde den inte undgå att träffa Sverige. Vårt land hade nästan ett år tidigare, den 9 december 2020, fattat ett av­görande beslut.

På Moderaternas initiativ fattade riksdagens sammansatta försvars- och utrikesutskott beslut om en Nato­option, där regeringen gavs möjlighet att gå vidare med en ansökan om medlemskap i Nato om det senare skulle behövas. ­Genom beslutet kördes den då sittande regeringen, med stats­ minister Stefan Löfven i spetsen, över. Jag var själv med om att diskutera och fastställa Moderaternas linje som medlem av partiledningen. Det viktigaste med beslutet var att det visade på att det fanns en majoritet i riksdagen som var för Nato.

Lavrovs brev ifrågasatte dessutom inte bara Sveriges vägval, utan även Finlands, där man sedan 1995 också hade ett beslut om en Natooption. Det är således ingen liten sak att Ryssland meddelade båda våra länder att vi aldrig skulle tillåtas ansluta oss till Nato. Det kränkte våra länders suveränitet. Det innebär att Ryssland i praktiken 16

anser att Stockholm och Helsingfors inte har något att säga till om, att vi ska inrätta oss i den av Moskva tänkta ”intressesfären”.

I det ryska narrativet är det begreppet inte något märk­ ligt. Ryssland tänker och agerar i termer av områden med ett definierat inflytande och buffertzoner som skapas med andra stater som byggstenar. Detta är den ideologiska nor­ men för Kreml oavsett om det är en tsar, generalsekreterare eller president som styr. Brevets innehåll var också en isan­ de påminnelse om det tänkande som ledde till Molotov-­ Ribbentrop-pakten 1939, den pakt mellan Sovjetunionen och Nazityskland som delade upp Europa mellan de två diktaturerna och som i praktiken lade grunden för andra världskrigets utbrott. Historiskt har dessutom de ryska ­tsarernas maktanspråk alltid åsidosatt rättigheterna för små stater och folk i imperiets skugga.

Det svenska medeltida uttrycket ”rätt sitter i spjutstångs ände” skulle kunna varit en passande överskrift till Lavrovs brev. Det var en rysk sanning under Ivan den förskräcklige och det är lika sant under Vladimir Vladimirovitj Putin.

Den 17 december var inte någon särskild dag i svensk poli­ tik. Covidpandemin pågick för fullt. Julbocken i Gävle hade under föregående natt brunnit upp. Någon upp­ståndelse kring brevet utanför den smala kretsen av utrikes- och ­säkerhetspolitiska bedömare skönjs inte i nyhetsflödet. Det är kanske inte märkligt. Antagligen för att många är vana vid det ryska språkbruket, som ofta är storvulet, dramatiskt och malande i sin självrättfärdighet. Vi har vant oss vid jät­ tens andedräkt och hans ton. Men ändå fanns det denna gång en dissonans av ett nytt slag. Det berodde på Ukraina.

17

*** Ända sedan mars 2021 har den ryska uppmarschen pågått.

Satellitbilderna har talat sitt krassa och kyliga språk om truppsammandragningar, marschkolonner och upprättan­ det av basläger utmed Ukrainas gränser, parallellt med den stadigt växande aggressiva tonen från Kreml. Tidpunkten kommer säkert att diskuteras av historiker framöver, men det är en god gissning att covidpandemin och upplevd inom­ europeisk, transatlantisk och amerikansk splittring samt ett kommande presidentval i Ryssland sammantaget bidrog till valet av tillfälle. Putin såg en kombination av ekonomiska och politiska faktorer som gjorde det attraktivt att slå till och detta fick honom sammantaget att bestämma sig för att stunden var kommen. Ukraina skulle nu slutligt utplånas som suverän stat och åter införlivas som provins i imperiet.

Givetvis finns det också en förhistoria. Redan under min första period i regeringen, 2006–2014, kom ett viktigt bevis på att Ryssland skulle förbli Ryssland: kriget mot Georgien i augusti 2008. I den svenska regeringen, som då gjorde sig beredd att ta över ordförandeskapet i EU, kallades det­ ta för året med de tre G:na – Georgien, Gasen och Gaza. ­Gasen handlar om Rysslands avstängning av gasexporten till Ukraina, en försmak av senare konflikter och något som orsakade problem för energitillförseln till flera av EU:s med­ lemsstater. Gaza invaderas av Israel under de sista dagarna i december samma år.

Som dåvarande migrationsminister var min kontakt med Ukraina begränsad, förutom ett besök till Kiev år 2008 för möten om Schengensystemet och legal arbetskrafts­ invandring inför det svenska ordförandeskapet i EU 2009.

18

Men i september 2012 åkte jag till Georgien för att se de flykting­boenden som Sverige var med om att EU-finansiera för de som tvingats lämna Abchazien och Sydossetien, de två utbrytarrepubliker som Ryssland skapat på Georgiens territorium. Det var en kuslig tankeställare att se dessa hastigt uppförda radhusrader bara någon timmes bilfärd från huvud­staden Tbilisi och möta invånarna som bok­ stavligt talat kunde blicka bort över slätten mot sina gamla om­råden, från vilka de fördrivits. Kusligt, därför att andra flyktingläger som jag besökt, klassiska tältstäder eller ur­ bana stadsmiljöer, aldrig legat så nära en artificiell gräns.

Det har alltid varit stora avstånd som passerats av de som flytt innan de fått en fristad. Den ryska strategin, att bita sig fast och skapa ett territoriellt fait accompli, var redan under den georgiska höstsolens strålar under utprovning för att sedan sjösättas igen två år senare i samband med den första invasionen av Ukraina. *** Den ryska kuppen 2014 var slående i sin enkelhet. Genom snabba operationer intog förklädda ryska styrkor och separatister halvön Krim och provinserna Luhansk och Donetsk. Begreppet ”små, gröna män” fick en plats i den svenska säkerhetspolitiska vokabulären – tekniken att helt enkelt besätta viktiga punkter med militära styrkor, lätt beväpnade och utan några specifika yttre tecken som kan identifiera dem. Tiden då krig förklarades med stora åthävor, tal från palatsbalkongen eller i etermedia av stats­ chefen följda av en braskande mobiliseringsorder är troligt­ vis ett minne blott. Hybridoperationens era är här. I Sverige 19

intensifierades därefter diskussionen om Gotland och de 30 sjömil av öppet vatten som ligger mellan öns sydspets och den ryska enklaven Kaliningrad.

Ukraina straffades 2014 av Ryssland för sitt motstånd mot putinisternas försök att omvandla landet till en rysk lydstat.

Putins vrede mot Euromajdan, den rörelse för Ukrainas EU-medlemskap som runt årsskiftet 2013–2014 ledde till att Ukrainas parlament avsatte den sittande ryska marionetten president Viktor Janukovytj, hade ytterst sin grund i rädsla.

Ukraina är för likt Ryssland, i kultur, språk och i samhälls­ struktur, för att det skulle tillåtas fortsätta utveckla en egen framtid som självständig stat, utom Rysslands räckhåll.

Om Ukraina valde en väg mot EU, bort från oligark­välde och kvävande förtryck, kunde landet förvandlas till en trovärdig förebild, en spegel av vad Ryssland skulle kunna bli under ett annat, demokratiskt och rättssäkert styre. Ett farligare hot mot grundvalarna för Putins styre existerade därför inte, inte minst på grund av de täta personella banden mellan länderna. Ukrainare med ryska släktingar och ryssar med ukrainska dito är otaliga och vem vet vad samtalen dem emellan skulle kunna producera i form av oro och rörelse i det ryska samhället?

Invasionen 2014 hade det direkta syftet att förhindra den­ na utveckling, genom att skapa ett lågintensivt krig ämnat att göra den ukrainska staten sårbar och svårstyrd. Själv­ fallet hade Putin detaljstuderat EU:s potentiella problem med att integrera ett Ukraina som inte har kontroll över sitt territorium in i unionen. Cyperns medlemskap från 2004 innehåller än idag flera problem, och är ett öppet sår som påminner om hur den månghundraåriga konflikten mellan Grekland och Turkiet tillåtits flytta in i EU-strukturerna via 20

den delade ön, i olöst tillstånd. Putin vet att EU svårligen kan acceptera en upprepning och därför var invasionen ett försök att omintetgöra Ukrainas integration västerut.

Planen var dock inte framgångsrik. Efter fem år av kon­ flikter hade inte Ukraina försvagats. Den 20 maj 2019 valde ukrainska folket Volodymyr Zelenskyj till Ukrainas s­ jätte president sedan självständigheten från Sovjetunionen 1991. Han valdes på ett program där en av punkterna var att avsluta konflikten i Donbass och samtidigt göra slut på separatismen. Få saker som genomfördes under de år som sedan förflöt ändrade emellertid någonting. Den ryska ockupationen av Ukrainas territorium bestod. En små­skalig men stundtals intensiv krigföring, enligt modeller från första världskriget med skyttegravar och räder, ägde rum på nästan daglig basis i östra Ukraina. Ett monotont och tyst krig mal på. Världen vände bort blickarna och riktade dem mot andra konflikter, mot Afghanistan, mot Mellanöstern eller mot Asien. Få anade nog att den konflikt som pågick till sist skulle komma att bli definierande för vår livstid. Jag gjorde det inte, eftersom jag i likhet med de flesta i världen inte trodde på en dramatisk fortsättning.

Så stod sakerna när jorden vred sig ytterligare ett varv i den mörka rymden och det blev morgon i Sverige, torsdagen den 24 februari 2022.

21

Kapitel 2: Invasionen av Ukraina

”Det har alltså faktiskt hänt.” ”Det trodde jag inte.” ”Helt otroligt” Orden i meddelandeslingan hos Moderaternas parti­ ledning ekade under de tidiga morgontimmarna av den för­ våning som alla kände över vad som inträffat. I takt med att partiledare, gruppledare, ekonomisk-politisk talesperson, partisekreterare och stabspersonal vaknade och anslöt ­växte mängden förbluffade kommentarer. I veckor hade allting stått och vägt. Den ryska uppmarschen vid Ukrainas gräns hade andats hotfullhet. Men hittills hade de flesta bedömare ändå trott att det varit ett skrämskott, en större rysk övning med syfte att skapa tryck mot Ukrainas statsledning för att tvinga fram eftergifter. I efterföljden av Minskavtalen, den serie avtal som skapats under åren 2014–2019 för att med svag framgång medla mellan Ukraina och Ryssland, hade världen vant sig vid förhandlingsbordet som den plats där alla frågor om Ukraina till syvende och sist blev föremål för behandling. Varför skulle det vara annorlunda denna gång?

Det var först under senhösten 2021 som det hade börjat gå upp för betraktare att det som skedde faktiskt var något nytt, en avvikelse från normen. Mängden trupper var för stor, kostnaderna för att spela med dessa resurser för höga 22

om man inte tänkte använda dem, och språkbruket från Moskva var för toxiskt. Sedan tillkom andra saker. USA och Storbritannien lämnade ut underrättelseinformation, främst via satellitbilder men också genom andra analyser, som styrkte att invasionshotet var påtagligt. Inom Nato avfärdades dock påståendena och detsamma gällde också för de svenska myndigheter som granskade dem. Det var vid denna tidpunkt inte många i den svenska debatten som var lika ont anande som amerikanarna och britterna. I parti­ ledardebatten i januari 2022 ansåg Moderaterna att det som skedde borde leda till att Sverige nu införde den Nato­option som riksdagen tillkännagett 2020, medan regeringen svaja­ de betänkligt och avfärdade alla ifrågasättanden av ihålig­ heten i svensk säker­hetspolitik.

Jag läste de inkommande meddelandena på telefo­ nen under frukosten, innan det var dags att cykla in från Nacka genom den kyliga februarimorgonen till kvarteret Neptunus, Moderaternas byggnad i riksdagskomplexet vid Mynttorget. Där träffades snart hela partiledningen under partiordförandens ledning. Kaffe- och tekopparna ställdes ned på det avlånga bordet i Förtroenderådsrummet och mötet började. Ulf Kristerssons min var sammanbiten.

Vid denna tidpunkt var Moderaternas inflytande över händelseutvecklingen och den svenska utrikespolitiken begränsat. Opposition är opposition och en viktig konsti­ tutionell princip i Sverige är att utrikespolitiken bestäms av regeringen, som därefter informerar riksdagen. Där och då handlade det mest om att försöka förstå läget.

Den allmänna meningen denna förmiddag på våning fem i Neptunus var att Kiev troligen skulle falla omgående och att det behövdes ett mirakel för att utfallet skulle bli annorlunda.

23

Det fanns ingen som gav uttryck för några större förhopp­ ningar om motsatsen. Stora Ryssland mot lilla Ukraina var bilden på allas näthinna. President Zelenskyjs hjältemodiga besked till den amerikanska styrka som ville lyfta ut honom från huvudstaden och kanske också från Ukraina – ”I need ammunition, not a ride” – låg 48 timmar bort i tiden, åtmin­ stone vad gällde offentlig kunskap om det. När uttalandet se­ dan blev känt ändrade det attityden i omvärlden, i det svenska samhället och även i Moderaternas partiledning.

Men mötet den här torsdagen handlade främst om en avstämning och slutade inte med något konkret för Mode­ raternas del. Vi hade försökt att trycka på för vapenleveran­ ser till Ukraina även före krigsutbrottet, utan resultat. Det skulle dock snart ändras, när den svenska regeringen dagen därpå mottog förfrågningar från Ukraina om militärt stöd.

Beskedet om att sådana framställningar hade gjorts läm­ nades till partiledningen via Hans Wallmark, Moderaternas utrikespolitiska talesperson, som fått informationen via Ukrainas ambassadör i Sverige, Andrij Plachotnjuk. Detta är inget konstigt. Ambassadörer har till uppgift att verka i sitt lands intresse och att hålla oppositionen informerad i de si­ tuationer där det gagnar det egna landet är helt i sin ordning.

Ytterligare 24 timmar senare, på fredagskvällen den 25 februari, satt jag i soffan med en tekopp och en bok. Huset var mörkt. Bara några få ljus brann i stumpastaken och utanför husknuten blåste en iskall februarivind i äppleträd och ekar. Min fru Sofia och barnen var bortresta, men med tanke på läget så hade jag valt att stanna hemma. Då fick jag ett samtal från Emma Lennartsson, Ss SB, det vill säga statsminister Magdalena Anderssons statssekreterare i statsrådsberedningen och därmed regeringschefens högra 24

hand. Hon ville i största förtroende berätta att regeringen fått Ukrainas förfrågan och var beredd att gå vidare med den i ett paket med flera delar, men att det krävdes ett riksdags­ beslut för att överlåta militär materiel till en annan stat, även om den skulle doneras och inte säljas. Nu ville hon veta hur det största oppositionspartiet ställde sig till projektet. Jag svarade att jag givetvis behövde ta informationen till min partiledning, men att vi behövde veta mer om innehållet i paketet innan vi skulle kunna lämna besked. Men jag hann varken återkomma till partiledningen eller till Emma innan en helt annan person oväntat ringde. Riksdagsdirektören Ingvar Mattsson ville veta om jag hade hört att regeringen avsåg att lägga en proposition om stödet till Ukraina efter­ som SB meddelat detta till kammarkansliet. Han ville å talmannens vägnar veta hur Moderaterna ställde sig till att kalla riksdagen för debatt och beslut.

Jag svarade att en proposition inte verkade lämpligt med tanke på att Ukraina var under attack och att det gällde att få iväg materielen snabbt. Propositioner behöver som minimum tre dagar för att hanteras av riksdagen med utskottsbehandling och bordläggning och allt annat som tillhör riksdagsformalian. Lagstiftning ska medvetet ta tid i anspråk för att ge tillfälle för en parlamentarisk granskning.

Därför tänkte jag att det vore bättre att hantera detta som ett utskottsinitiativ, vilket skulle korta ned tiden till 24 timmar.

När jag ringde tillbaka till Emma Lennartsson slog hon först bakut – förslaget var tvunget att hanteras som en pro­ position som regeringen föreslagit, det var viktigt att allt skulle göras ”by the book”. Jag drog efter andan och förkla­ rade sedan tålmodigt att det inte var förslagets sakinnehåll som det var fel på, men att vi behövde få till en snabbare 25

hantering. Regeringens propp skulle äta tid, men om för­ slaget lades fram i Finansutskottet som ett utskottsinitiativ skulle vi spara åtminstone två hela dagar – extra tid som kunde vara helt avgörande för Ukraina.

Emma blev helt tyst i luren och jag fick som så många gånger tidigare känslan av att regeringskansli och riksdag är två olika planeter. Man måste ha bebott dem bägge för att förstå möjligheterna. Och eftersom knappt någon tjänste­ man i statsrådsberedningen vet om att det finns ett verktyg som heter ”utskottsinitiativ”, hade givetvis inte Emma Lennartsson upplysts om det. Men Emma återkom snart och bekräftade det goda i förslaget. Det blev inget tack, men man kan ju inte få allt.

Så satt jag sedan på söndagen tillsammans med p ­ artiets försvarspolitiska talesperson, Pål Jonson, uppe på statsråds­ beredningen och briefades av Mats Andersson, försvarsminis­ ter Peter Hultqvists statssekreterare. Han informerade oss om att regeringen avsåg att ge 500 miljoner i humanitärt bistånd inom befintlig budgetram, stöd till inköp av försvarsmateriel på 500 miljoner enligt ukrainska prioriteringar, 135 000 mat­ portioner, 500 hjälmar och lika många skyddsvästar.

Och sedan kom det: 5 000 pansarskott (AT4) som enligt Försvarsmakten relativt lätt kunde ersättas. Jag sneglade på Pål, som var den av oss två som hade den militära sakkun­ skapen, och efter några kontrollfrågor kunde vi lämna vårt bifall. Det dröjde inte mer än någon timme efter att vi lämnat byggnaden innan statsministern och försvars­ministern höll en presskonferens. Naturligtvis utan att nämna att oppo­ sitionen försåg dem med verktyget för att se till att svensk försvarsmateriel kunde nå det kämpande Ukraina betydligt snabbare än vad som annars skulle ha varit fallet.

26

Kapitel 3 Maktskiftet

En kort tid innan regeringstillträdet efter riksdagsvalet i september 2022 kallade Ulf Kristersson in mig på konto­ ret i kvarteret Neptunus och ställde frågan om jag ville bli Sveriges utrikesminister. Jag var kanske egentligen inte så förvånad över att få frågan om att bli statsråd igen – jag var gruppledare i riksdagen, en del av partiledningen och en av få riksdagsledamöter som hade erfarenhet som statsråd från tiden i alliansregeringen. Men jag blev samtidigt hed­rad av att få frågan om att bli statsråd, det ligger i sakens natur.

Den som i detta läge utsågs till Sveriges utrikes­minister fick uppdraget i en av de mest utmanande tider för vårt land se­ dan andra världs­krigets slut. Det fordrade både kompetens och uthållighet. Den viktigaste uppgiften inom utrikes- och säkerhetspolitiken för regeringen var nu att ta Sverige in i Nato, det var Ulf tydlig med i vårt samtal. Det fanns inget som var viktigare.

Att vara Sveriges utrikesminister är en betydelsefull post som ställer höga krav. Det var då mindre än ett år sedan Ryssland meddelat att Sverige och Finland inte skulle få gå med i Nato, kriget i Ukraina var inne på den nionde månad­ en och ukrainarna stod inför en mycket utmanande vinter.

Samtidigt hade Natoprocessen mer eller mindre gått i stå och den nytillträdda regeringen skulle knappt ha två måna­ 27

der på sig att förbereda sig för att ta över ordförandeskapet i EU. Det saknades således inte utmaningar.

Det var med stor tillförsikt inför uppgiften som jag begav mig till riksdagen den 18 oktober. Statsministern skulle läsa upp sin regeringsförklaring i kammaren och direkt efter det presentera listan på statsråd i den tillträdande regeringen.

Jag hade fått listan på namnen dagen innan och var sär­ skilt glad över att Pål Jonson och Johan Forssell skulle bli mina nya kollegor i regeringen, som försvars- respektive bistånds- och utrikeshandelsminister. Det kändes bra med två så stabila och kunniga personer på de poster som är så nära mitt ansvarsområde.

Pål Jonson är en trevlig värmlänning som har en djup insikt i försvars- och säkerhetspolitiken. Vi har jobbat mycket ihop under åren när jag varit gruppledare och han försvarspolitisk talesperson. Vi litar på varandra och Pål är dessutom mycket effektiv i sitt arbete. Johan Forssell från Stockholm har jag också en mycket bra relation till, han har fyllt flera positioner i riksdagsgruppen och är skicklig på att snabbt sätta sig in i nya frågor. Bistånd och utrikeshandel var nya frågor för honom, men duktiga politiker har hant­ verket i fingrarna och Johan är en sådan.

Relationerna mellan Försvarsdepartementet och UD har inte alltid varit goda. Faktum är att de ofta varit raka motsatsen. Ibland beror det på avundsjuka eller personlig ovänskap mellan statsråden. Ibland på politiskt motsatta ståndpunkter. Ett ökänt exempel är min företrädare Ann Lindes usla relation till försvarsminister Peter Hultqvist och vice versa. Den är känd långt utanför Regeringskansliet.

Pål och jag hade däremot varken rivalitet eller något dåligt förhållanden mellan oss som personer som påverkade vår 28

professionella hållning till varandras ansvarsområden.

Naturligtvis bidrog Natoprocessen och alla de frågor som vi hade att hantera gemensamt till detta. Efter att regeringen tillträtt införde vi stående möten med oss båda och våra statssekreterare varannan vecka, där vi gick igenom alla frågor av vikt som dök upp. Det visade sig vara väldigt ef­ fektivt och vi fick en förmåga att snabbt lösa problem som annars kunnat växa sig större.

När jag lämnade min post som utrikesminister sa per­ sonalen på UD att relationerna till Försvarsdepartementet inte varit så goda på 30 år, alltså inte sedan Margaretha af Ugglas och Anders Björck fyllde positionerna som utrikesrespektive försvarsminister i regeringen Bildt 1991–1994.

Det är ett gott betyg åt oss bägge.

I Sverige har vi en fin tradition gällande regeringsskifte och det är sällan så tydligt som vid sådana här tillfällen att vi har en välfungerande demokrati. Direkt efter regerings­ förklaringen och den efterföljande pressträffen är det dags för skifteskonselj på Stockholms slott. På konseljen deltar kungen, kronprinsessan, talmannen och alla statsråd. Den klassiska tillställningen följer ett etablerat mönster och talmannens redogörelse för valet och statsministerns pre­ sentation av regeringsförklaringens höjdpunkter är stående inslag. Det ligger alltid glädje och förväntan i luften. Efter den traditionsenliga fotograferingen av den nya regeringen i såväl Konseljsalen som utanför slottet på Lejonbacken be­ ger sig sedan alla statsråd till Regeringskansliet. Det känns högtidligt och fint att ha fått vara med om detta två gånger under en livstid.

Efter regeringsförklaringen 2022 samlades stora delar av personalen på UD för att lyssna till mina och Johans inle­ 29

dande ord. Vi höll till i den stora Blå salongen, så kallad efter den stora vackra orientaliska mattan med blå inslag som pryder golvet. För mig var det viktigt att både beskriva reger­ ingens prioriteringar inom utrikes- och säkerhetspolitiken och ge en bild av de personalfrågor som jag ville förändra.

Prioriteringarna inom utrikes- och säkerhetspolitiken var självklara i den svåra tid som rådde. Det handlade om att Sverige skulle bli medlem i Nato, att vi skulle genom­ föra ett framgångsrikt EU-ordförandeskap och att stödet till ­Ukraina skulle öka. Statsministern hade i regerings­ förklaringen också särskilt pekat ut att relationerna med när­området, alltså Norden och Baltikum, var en prioritet för den nya regeringen.

Bland det första man gör som statsråd och departe­ mentschef är att anställa en stab bestående av en stabschef, ett par politiskt sakkunniga och en pressekreterare. Dagen för tillträdet utnämnde regeringen ambassadör Jan Knuts­ son till kabinettssekreterare på UD. Jan är först som sist en diplomat av den gamla skolan, i positiv bemärkelse. Kun­ nig, insatt och pragmatisk. Hans tillsättning var ett förslag från partiledarens stab och jag träffade honom uppe på riksdagskansliet någon vecka innan regeringsskiftet och gick igenom läget.

Vi hade därefter konstruktiva samtal om de stora frågor­ na, där de sakpolitiska prioriteringarna Nato, EU, Ukraina med mera givetvis krönte listan. Utöver det så lyfte vi båda behovet av reformer av UD, särskilt vad gäller villkoren för personalen och förändringar av diplomatprogrammet. Vi talade också en del om inrättandet av det Nationella säker­ hetsrådet och dess uppgifter och möjligheter. Baserat på dessa samtal jobbade vi också under några dagar gemen­ 30

samt igenom ett handlingsprogram och ett utkast till ett tal för personalen vid tillträdet. Andan var konstruktiv, framåtblickande och inriktad på att åstadkomma mycket på kort tid.

UD är i allt väsentligt ett svårskött pastorat. Det är det största departementet i hela Regeringskansliet. Faktum är att drygt en fjärdedel av alla anställda i Regeringskansliet har sin hemvist i UD. Lägg därtill att UD av naturliga skäl har många anställda utomlands, vilket också gör situatio­ nen speciell. UD är därför en extra snårig och svårstyrd organisation. Det finns organisatoriska svagheter och en problematik med horisontell beredning, det vill säga att frågor avgörs på lägre nivåer mellan enheter och inte lyfts till högre nivåer i tid. Det finns också glapp mellan enheter som gör att frågor ibland inte blir hanterade, och så vidare.

Utrikesråden, de högsta opolitiska tjänstemännen på UD, hade en roll som var mycket oklar och det drev på den för­ virring som redan fanns om ledningen av verksamheten.

Dessutom hade UD andra, olösta, problem som följde av utlandsvistelser: vaccination av familjemedlemmar be­ skattades med ibland skyhöga kostnader för den enskilda familjen, och det fanns också svårigheter med Försäkrings­ kassans regler om utförsäkring för personer som långvarigt vistas utomlands. Detta var bara några av de problem som ackumulerats. Sammantaget hotade detta att påverka rekry­ teringen av kompetenta personer till utrikesförvaltningen.

En huvudvärk som borde bekymra vilken utrikesminister som helst, men som få faktiskt verkar ha intresserat sig för genom åren.

En annan värkande fråga handlade om hur nya diplo­ mater utbildas. Det diplomatprogram som var i funktion 31

när jag tillträdde brottades med flera bekymmer. Främst handlade det om att de som deltog i programmet samtidigt förväntades tjänstgöra på en enhet på UD. Det lät kanske bra för den som trodde att detta innebar en givande praktik parallellt med utbildningen. Men så är det inte. Utbildning­ en blev tvärtom upphackad och det var ofta svårt att få den spets som behövs för deltagarna när deras ofta intensiva vardag som handläggare i realiteten inte kunde kombineras med koncentrerade studier. Allt detta beslutade jag och Jan Knutsson under de veckor som föregick regeringstill­trädet oss för att försöka ändra. Dessa frågor blev en bärande del av det omfattande reformprogram som var redo att rullas ut efter maktskiftet.

Vi hade en hög ambitionsnivå när det kom till att påbörja reformarbetet av själva utrikesdepartementet. Inte minst ifråga om personalfrågor. Det handlade framförallt om att skapa möjligheter för utsända att ta med sina familjer, att maken eller makan skulle kunna få stöd i att hitta en syssel­sättning. Det är också uppenbart att vi behövde skapa en mer rimlig arbetsbelastning – att helt enkelt få till ett modernare arbetsliv. Livet som diplomat är inte som andra befattningar i Regeringskansliet eller statsförvaltningen i stort. Den ständiga rotationen mellan Sverige och andra länder är speciell. Den som anställs på UD som diplomat vet såklart om detta och väljer aktivt den tillvaron.

Av samma skäl är det därför inte samma sak att vara an­ ställd på exempelvis finansdepartementet som att vara det på UD. Det finns visserligen EU-enheter på övriga departe­ ment i Regeringskansliet och system där personer tjänstgör i Bryssel under en period och sedan åker hem igen. Men det är totalt sett en begränsad grupp, medan det på UD är en norm.

32

Den som jobbar på ett annat departement varken förväntas eller förväntar sig att bli placerad fyra år utomlands med fa­ miljen för att sedan återvända till Sverige, och per automatik åka ut igen till ett nytt land fyra år senare i en cykel som ofta sträcker sig över ett helt arbetsliv. Det krävs en särskild typ av person för att finna sig tillrätta med detta, en viss fallenhet.

Förutsättningarna för den som lever så kan inte försäm­ ras kontinuerligt vad gäller de ekonomiska villkoren utan att det får konsekvenser. Ändå är det ett faktum att ersätt­ ningsvillkor och andra förmåner för utrikes stationerade har blivit tunnare och urholkade under flera regeringar. Det är långsiktigt farligt. Avhoppsfrekvensen från den s­ venska diplomatkåren är ganska låg när detta skrivs, men det kan inte uteslutas att den kan öka under kommande år om ­inget görs för att underlätta diplomaternas villkor. Dessutom finns det andra attraktiva arbetsgivare för den som har bakgrund på UD. Sverige behöver duktiga diplomater, nu och i framtiden. Det var också en av mina viktigaste frågor för reformerna av UD. Sedan var det frågan om mina närmaste medarbetare.

Alla statsråd har en pressekreterare med från start. Jag hade redan några dagar innan frågat Anna Erhardt, som var pressekreterare under mitt sista år som migrationsminister, om hon ville följa med till UD. Givet det stora medietrycket var jag väldigt tacksam att hon kunde börja arbeta med mig redan den första dagen. Resten av staben anställdes succes­ sivt under de följande månaderna, med duktiga p ­ olitiskt sakkunniga i form av Zebulon Carlander och Sofia Wide­ gren och stabschefen Johanna Sjö, som också jobbat med mig på justitiedepartementet.

Regeringskansliets stora förtjänst är kontinuitet. Tjänste­ 33

männen hade förberett en så sömlös övergång som möjligt och diplomaterna på UD utgjorde förmodligen en av de mest ambitiösa grupperna i hela Regeringskansliet. Min skickli­ ga assistent Lotta Oscarsson var ett fynd när det gällde att hålla ordning på allt. Jag fick direkt ett utskrivet schema, och förutom allt praktiskt som att ordna diplomatpass och få tillgång till dator och dylikt så ordnade hon ett stort antal briefings – om Ukraina och Ryssland, Natoprocessen, Nord Stream, Kina/Taiwan, den transatlantiska relationen och prioriterade frågor under EU-ordförandeskapet. Förutom det säkerhetspolitiska läget i världen säkerställde tjänste­ männen också att jag fick en dragning av alla komplicerade konsulära ärenden, där ett av de mest uppseendeväckande var Johan Floderus som satt frihetsberövad i Iran, något som då inte var offentligt känt.

Tjänstemännen bokade också in ett antal telefonmöten med utrikesministerkollegor som ansågs särskilt viktiga.

Förutom de nordiska kollegorna så pratade jag med U ­ krainas utrikesminister Dmytro Kuleba. Andra nyckelpersoner var USA:s utrikesminister Antony Blinken, Josep Borrell, EU:s representant i utrikesfrågor, och Natos generalsekreterare Jens Stoltenberg.

Antony Blinken, som omedelbart bad mig att kalla h ­ onom Tony, är likt många amerikaner rak på sak och någon som snabbt skapar en känsla av samförstånd och förtroende med motparten. Blinken är en person som jag under min tid som utrikesminister kom att känna stor tillit gentemot. Han är en varm, vänlig person med ett härligt drag av distans till frågorna. Givetvis är han allvarlig i sakfrågorna, men han är i sitt uppträdande en bra kombination av yrkespolitiker och diplomat.

34

Borrell är en äldre herre, förutvarande spansk minister.

När man tagit sig förbi det lite knastriga höljet är han en habil politiker och med en bergfast uppfattning i fråga om Ukrainas rättvisa sak. Med något mindre undantag fick han och jag ett bra samarbete inte minst under det svenska ordförandeskapet. Som utrikesminister kunde jag alltid få ett samtal med Borrell och han var också snabb med att återkomma om jag sökte kontakt. Det är inte ett helt vanligt drag hos kommissionärer som man inte har en personlig relation med.

Han är dock mindre skicklig på att leda möten. Ett möte med alla EU:s utrikesministrar och många pratglada per­ soner runt bordet blir inte kortare eller mer effektivt om mötesordföranden också ständigt kommenterar inläggen och drar igång sidodiskussioner vid bordet. Lars Daniels­ son, vår EU-ambassadör under ordförandeskapet, instämde suckande när jag bekymrat påpekade detta. ”Borrell borde gå en kurs i svensk mötesteknik”, var hans omdöme.

Jens Stoltenberg är som han framställs i medierna: en mycket skicklig politiker som vid den här tiden redan fått förnyat förtroende som generalsekreterare för Nato tre gånger. Han är därtill en genomgående hygglig norrman.

Vårt första samtal kretsade kring läget i vår anslutnings­ process och Jens var i våra samtal hoppfull inför fortsätt­ ningen.

Han antydde att det fanns frågor utanför den pågående diskussionen mellan Sverige, Finland och Turkiet som relaterade till affärer med försvarsmaterial mellan USA och Turkiet, och uppmuntrade mig att resa till bägge län­ derna så fort som möjligt. Andan hos honom och hans kabinettschef Stian Jenssen var optimistisk. Recep Tayyip 35

Erdoğan höll i nyckeln till hela frågan, var Jens Stolten­ bergs omdöme, så svensk och finsk leverans på memoran­ dumet var därför viktigt, i synnerhet inför det stundande turkiska valet.

Lite senare på kvällen stod jag vid skrivbordet inne på UD. Det var strax dags att bege sig till SVT:s Aktuellt och TV4-­ nyheterna för att medverka i kvällens direkt­sändningar. Jag hade några minuter för mig själv. Ann Linde hade lämnat kvar ett handskrivet brev där hon önskade mig lycka till.

De vänliga raderna var precis vad som skall skrivas vid ett utträde till efterträdaren. En påminnelse om att riket alltid måste styras, oavsett vem som styr. *** Jag tittade ut över gruppen av tjänstemän och stab som satt samlad i det imponerande utrikesministerrummet i Arvfurstens palats. Rummet är i stort sett identiskt med hur det såg ut när det togs i bruk 1794. En gång var detta hörnrum salon combiné åt prinsessan Sofia Albertina, kung Gustav III:s syster, vars namn pryder fasaden mot Gustav Adolfs torg – det var hennes sällskapsrum, som hon fyllde med hovdamer, heltäckande sidentapeter, Sergels vackra kvinnostaty som fortfarande står placerad i en alkov, och troligtvis tämligen mycket skvaller.

Det sistnämnda förekommer för övrigt alltid i den diplo­ matiska verktygslådan, oavsett epok. ”Skvaller är inte ovik­ tigt, men alltid viktigt att vikta”, som en ambassadör en gång vitsigt formulerade det för mig. Min egen slutsats efter alla år i politiken är något liknande. Samtal i sociala miljöer är viktiga. Formella överläggningar är viktiga. Oftast är det 36

när du lägger samman vad du hört i bägge situationer som du får en nyanserad och begriplig bild.

UD-miljön med guld, speglar, marmor och en enorm takhöjd i ett spektakulärt rum från 1700-talet är självfallet ägnat att ingjuta vördnad och bävan i besökaren. Här huse­ rar makten och det ska synas. Det är ytterligare ett verktyg i diplomatins arsenal. Det finns mycket i denna värld som har samma mer eller mindre subtila funktion: att få mot­ parten ur balans. Lokalerna i Regeringskansliet är annars ganska vanliga rum i den stil som präglar svensk offentlig förvaltning. Huvuddelen av UD:s lokaler på Brunkeberg är exempelvis sådana.

Sedan 1906 när hovet flyttade ut och UD in i Arvfurstens palats har alla Sveriges utrikesministrar suttit i detta rum, vid samma skrivbord. När jag första dagen sorterade de pappershögar som snabbt ackumuleras hos ett nytillträtt statsråd hittade jag ett märke från en stämpel som någon gång av misstag etsats in i läderskivans gröna yta: ”Tagit del av men ej förstått.” Undrar vad motsvarigheten skul­ le vara i dagens it-miljö? En vattenstämpel i ett Word­ dokument? *** Statsflyget lyfte med den acceleration som alltid ­trycker till­ baka passagerarna med full kraft, och vi lyfte mot Helsing­ fors. Flygplanet var ett affärsjetplan från till­verkaren Gulf­ stream, med en räckvidd på 12 500 km, vilket är längst i världen i klassen för affärsjet. Så långt skulle vi dock inte denna gång. Det här var mitt första utlandsbesök som utrikes­minister och som traditionen bjuder var Finland 37

destinationen. Denna gång kanske med ett större allvar i en sådan resa än på många decennier.

Nu var det dags att med Natoprocessen i fokus etablera kontakt med den finska regeringen, planera hur Sverige och Finland skulle gå vidare i det gemensamma arbetet och hur våra länder kunde försöka påverka Turkiet att godkänna vår ansökan. Samt diskutera det allvarliga säkerhetsläget i vår region efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina.

Men det var också en möjlighet för mig att få träffa min finska kollega Pekka Haavisto öga mot öga. Sådana möten är alltid viktiga – telefonsamtal eller videokonferenser i all ära, men att träffas är alltid bäst. Diplomatisk framgång har i de allra flesta fall ömsesidigt förtroende som grundpelare, och förtroende bygger man genom fysiska möten, inte via videosamtal.

När vi kommit fram till Helsingfors åkte vi direkt till Ständer­huset, som byggdes som samlingsplats för de icke-adliga stånden när Finland precis som Sverige hade ståndsriksdag, och som numera är en representations­ byggnad för regering och riksdag. Väl där inne satte jag mig direkt med Pekka för en tête-à-tête, som han önskat. Detta franska uttryck betyder i praktiken ett samtal mellan fyra ögon som ofta äger rum innan det egentliga mötet startar.

Ofta är det ett bra tillfälle att lyfta besvärliga frågor, ibland av sådan karaktär att samtalet överhuvudtaget inte ska teck­ nas ned av någon. Ibland lyfts till och med helt oväntade frågor av motparten – jag har varit med om personfrågor, frågor kopplade till näringslivet eller till kriminalitet.

Samtalet med Pekka innehåller inga besvärligheter. Han är en i grunden vänlig och klok man vars långa politiska erfarenhet gör honom säker och lugn i sättet. Vi pratade kort 38

igenom läget och om hur vi såg på de kommande mötena med Turkiet i den permanenta mekanism som inrättats i samband med Natotoppmötet i Madrid, Permanent Joint Mechanism (PJM). Den hade som syfte att stämma av hur vårt arbete med att uppfylla memorandumets villkor fort­ skred.

Känslan efter vårt besök var att det såg bra ut – axeln Sverige–Finland var bergfast och vi var på rätt väg.

Ett formativt ögonblick nalkas i relationerna mellan alla länderna i Norden och kring Östersjön. Vi förberedde oss för svenskt ordförandeskap i N5 (de nordiska länderna) och NB8 (de nordiska baltiska länderna) samt i Nordiska minister­ rådet år 2024, vilket innebar att vi skulle ha flera viktiga verk­ tyg i händerna samtidigt. Med Nato som centralpunkt skulle alla åtta stater kunna bidra till att stärka säkerhetspolitiken i vår region med en bredd och ett djup som inte skådats sedan Sverige uppstod som ett självständigt rike 1523, 500 år tidi­ gare. För första gången sedan Kalmarunionens upplösning skulle vi alla ha en gemensam säkerhetspolitisk plattform.

Denna skulle i sin tur kunna länkas samman med de eta­ blerade strukturer som vuxit fram i Norden och Baltikum under 1900-talet kring samarbete om allt från infrastruktur till utbildning och kultur. Vår region, redan den kanske mest välintegrerade i världen, skulle få en helt ny dimension när säkerhetsfrågor adderades. Den viktiga politiska diskussion som detta förutsatte skulle Sverige och jag ha ett ansvar för under denna viktiga period då vi ledde arbetet. Tanken kändes lätt hisnande när jag under flygresan hem kastade en blick ned mot Östersjöns blånande vatten. Ett hav där alla stater med kust utom Ryssland snart skulle vara medlemmar i Nato.

39