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LA JURISDICCIÓN DE PAZ NOTAS PARA UNA INTERPRETACIÓN LEGISLATIVA Camilo Borrero G. Profesor Universidad Nacional de Colombia Investigador CINEP

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La idea constitucional La Jurisdicción de Paz, prevista expresamente en la Constitución Nacional colombiana de 1991, y desarrollada mediante la ley 497 de 1999, fue el producto de la confluencia de diversos procesos sociales bastante particulares. Por una parte, y desde su inclusión en la Carta Magna, representa el deseo acumulativo por encontrar nuevas instituciones que aporten a la solución pacífica de los conflictos y la convivencia ciudadana. Sin embargo, no sobra advertir que este esfuerzo no ha sido estratégicamente diseñado, y más bien es fruto de apuestas múltiples y paralelas. Casi podría pensarse en algo como: todo lo que aporte a la paz, sirve y hay que dejarlo plasmado en la Constitución. De aquí, por ejemplo, la idea de implantar o aclimatar una experiencia como la del Perú, en materia de jurisdicción de paz, en nuestro medio. Paralelamente, se buscaba también reconocer y aprovechar la evidencia social: dadas las condiciones sociopolíticas internas, el Estado ha perdido o carecido del monopolio de la tramitación pública de conflictos en muchas regiones del país, y buena parte de ella corre por cuenta de actores sociales particulares, algunos de ellos legitimados por las mismas comunidades mediante procesos sociales como la vecindad o la solidaridad, y otros de carácter ilegítimo, como es el caso de la imposición de modelos de convivencia y tramitación de conflictos por parte de actores ilegales como guerrilleros y paramilitares. La idea, por lo tanto, sería aprovechar esta situación: antes que disolver las prácticas de justicia comunitaria, integrarlas, y con ello prevenir a su vez la posibilidad de extensión de las prácticas ilegales. Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente también discutió el tema de la elección popular de todos los jueces. Derrotada la propuesta general, se incluyó dicha posibilidad tratándose de la jurisdicción de paz. De aquí surge la fórmula constitucional, que suma tres componentes: jueces, es decir personas que administran justicia. Fallos en equidad, no fundamentados en el imperio de la ley. Y facultad para ser elegidos popularmente. Este deseo de los constituyentes, sin embargo, no se expresa inmediatamente en una propuesta política coherente frente al Congreso. Por el contrario, las diversas iniciativas aisladas de parlamentarios que buscaron desarrollar la facultad constitucional relacionada con la jurisdicción de paz durante algo más de 12


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ocho años indicaban claramente que ésta podía ser interpretada de otras maneras. Por ejemplo, había quienes pensaban que mediante ella se podía cambiar el perfil de los inspectores de policía, o crear una especie de primera instancia judicial más accesible a los ciudadanos. Los antecedentes inmediatos Cuatro dinámicas diferentes determinarán, a mi juicio, la estructura final que adoptó la Jurisdicción de Paz en nuestro medio: Por una parte, el relativo fracaso de la figura de los Conciliadores en Equidad. Esta figura, inaugurada casi al mismo tiempo que la Carta, en 1991, buscaba precisamente legitimar y realzar las tareas de mediación y conciliación comunitaria que venían efectuando de hecho diversos líderes sociales. Para ello, se combinó una estrategia que interrelacionaba a instancias del Estado, como el Ministerio de Justicia y el Plan Nacional de Rehabilitación, ONG regionales (que a la postre fueron definitivas para la creación de la Red de Justicia Comunitaria y Tratamiento del Conflicto) y comunidad. La idea era trabajar al mismo tiempo los canales de legitimidad comunitaria e institucional, y propiciar la formación de los conciliadores. La falta de continuidad y seriedad con la política pública diseñada por parte de las entidades estatales, la precariedad de las ONG para sostener el programa de manera autónoma, las limitaciones de la formación, la falta de entusiasmo de las comunidades y los errores manifiestos de muchos de los conciliadores terminaron afectando seriamente la naciente legitimidad de la figura. Aun cuando a partir de la década del 2000 se inicia un nuevo proceso de relanzamiento de dicha figura, cuando se discutía el proyecto de ley de jueces de paz uno de los referentes continuos era esta crisis: bien para pedirle al Estado un compromiso estable para su desarrollo, antes que ponerse a crear otras figuras, bien para prevenir recaer en los mismos errores, bien para descreer totalmente de la acción del Estado en lo que atañe a justicia comunitaria. Un segundo elemento a tener en cuenta es la recepción que se realizó en el país de las experiencias extranjeras. A finales de la década de los 80, el libro de Jurgen Brandt, En Nombre de la Paz Comunal, había captado el interés de los académicos e interesados en el tema. En la lectura del mismo, se ignoró el hecho (hoy evidente) de que dicha investigación había sorprendido incluso a los mismos académicos peruanos, quienes no habian establecido una conexión tan precisa entre crisis del aparato estatal de justicia y eficacia de la justicia de paz (al respecto, basta leer la introducción que Luis Chirinos, uno de los tratadistas 13


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peruanos con mayor trayectoria en el tema de justicia comunitaria para la época, hace al texto de Brandt). Nuestra mirada de la experiencia peruana, realizada a partir de este texto, se centró en cinco tópicos diferentes: Primero, la dispar correlación numérica que existía entre jueces letrados e iletrados: de cada cuatro jueces peruanos, tres no provenían del mundo de los abogados. Segundo: las altísimas tasas de credibilidad de que gozaban los jueces de paz, que contrastaba con la escasísima credibilidad que despertaba la justicia ordinaria. Tercero: el carácter rural de la institución. De más de 4600 jueces reportados en esa época, en Lima existían en 1988 sólo 8 juzgados de paz, y todos ellos estaban a cargo de abogados. Cuarto: el procedimiento. Estos jueces tramitaban los casos en sus casas, de manera relativamente gratuita (cobrar por sus servicios era prohibido legalmente, aun cuando constituía una práctica social), promoviendo la conciliación y apelando fundamentalmente a la equidad, a principios como los de “verdad sabida y buena fe guardada”, a los que dicte la tradición de los pueblos y comunidades, o al sentido común. Quinto: el sentido último de su actuación era promover la convivencia pacífica en sus comunidades, aún a riesgo de la seguridad jurídica. Como el nombre del mismo libro lo indica, sus fallos se dictan en nombre de la paz comunal, a la que se sienten fundamentalmente vinculados. Aun cuando el caso peruano parecía promisorio para buena parte de las comunidades rurales, no parecía aconsejable para las grandes ciudades, ni para las zonas en donde hubiera extendido un conflicto armado y la paz comunal estuviera de hecho afectada por factores externos a la misma. Además, el sistema de nombramiento de los jueces peruanos en esa época era bastante intrincado (no había elección directa, aprobada desde 1999, sino un procedimiento de selección de ternas por parte de la comunidad y nominación por parte de instancias judiciales, que hace que aún hoy en día sea difícil establecer su número real), así como las limitaciones de período y reelección (un año, con posibilidad de ser reelegido por dos veces más) o las incompatibilidades de profesión u oficio (no podían desempeñar funciones de gobernador, alcalde, profesor, empleado público, ni ser parientes o cónyuges de un juez o agente fiscal de la respectiva provincia). En esta medida, se buscaron otras experiencias que pudieran iluminar la proyección de la figura en nuestro medio. Y, de todas las revisadas, dos fueron las que más concitaron el interés: los juzgados de pequeñas causas del Brasil y la reciente ley orgánica de la jurisdicción de paz en Venezuela. Los juzgados de pequeñas causas habían nacido en Brasil en 1985, como un mecanismo facilitador del acceso a la justicia en grandes ciudades. La idea era

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establecer directamente en las favelas instancias judiciales que atendieran casos de común ocurrencia y bajos montos, en horarios muy flexibles (incluso en la noche o los días domingos), y mediante procedimientos sumarios e informales. De esta forma, no sólo se promovía una mayor credibilidad y eficacia del sistema, sino que se prevenía que estas causas llamadas menores derivaran hacia problemas más complejos o hacia soluciones por la vía de la violencia. La ley orgánica de jueces de Venezuela, aprobada en 1995, ofrecía algunas características atractivas: se instauraba un mecanismo de elección popular directa bastante informal, se aumentaban los períodos de los jueces, se tenía un marco de competencias más amplio. Además, prometía extenderse rápidamente, para llegar a cifras similares a las del Perú: en años se habían elegido 257 jueces, y se esperaba llegar a 5.000 en el 2005. A la postre, los problemas políticos y la falta de atención estatal afectaron sensiblemente el programa. Un tercer proceso lo constituyó el cambio de estrategia que sobre la materia se propuso el Ministerio de Justicia. Durante 1997, el equipo interno del Ministerio preparó un proyecto o borrador de lo que podría ser la justicia de paz en Colombia. Y decidió someterlo al escrutinio de académicos y líderes sociales interesados en el tema, mediante una serie de Foros Regionales. En ellos hubo presentaciones mixtas, tanto de ONG y académicos como de asesores del Ministerio, participaron muy diversos sectores de la sociedad civil, y se logró discutir con libertad y profundidad lo que debieran ser los lineamientos políticos de un proyecto de esta índole. Aunque aparentemente la idea del Ministro de la época (Carlos Medellín) era presentar posteriormente el proyecto al Congreso, su cambio congeló la iniciativa. Sin embargo, tanto el proyecto como los comentarios que habían suscitado los Foros fueron retomados años después por el despacho de un ministro, Parmenio Cuellar, y se reflejan en el articulado que terminó siendo presentado ante el Congreso. Finalmente, cabe resaltar la iniciativa de la sociedad civil, expresada a través de diversas iniciativas. Una de ellas, aunque no necesariamente unificada en torno a la necesidad de crear la justicia de paz, estaba representada por la misma Red de Justicia Comunitaria y Tratamiento del Conflicto (que para la época ya agrupaba a más de 30 ONG y algunas universidades), que seguía acompañando las experiencias de Conciliación en Equidad en diversas regiones del país. 15

Pero, la más influyente fue sin duda la que ejerció el Grupo de Impulso a la


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Creación de la Jurisdicción de la Justicia de Paz en Colombia. Este se constituyó en Bogotá, desde 1998, tras ponderar positivamente la experiencia de los Foros impulsados por el Ministerio. Del mismo hicieron parte la Corporación Excelencia en la Justicia (en cuya sede se funcionó), el Cinep, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad del Rosario, la Red de Justicia Comunitaria, Nest S.A., Cijus de la Universidad de los Andes, ILSA y diversos consultores en el área de justicia (Anette Pearson de González, Ligia Galvis, Carmen Elisa Palacios, Víctor Reyes, Jaime Giraldo Angel y Ana Daza). Este grupo se reunió de manera constante y semanal por más de un año, discutiendo diversas perspectivas y enfoques que podría tener la justicia de paz en nuestro medio. Para cuando se reactivó la iniciativa gubernamental y parlamentaria en relación con la figura, se contaba con un debate muy elaborado de los posibles principios, competencias, procedimientos, perfiles y mecanismos de apoyo que ésta podría tener los que fueron en buena parte ponderados e incluidos en la legislación resultante. Obviamente, el último componente a resaltar es la receptividad del Congreso, en especial de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, a todo este acumulado. Los ponentes apoyaron con entusiasmo el grueso de la propuesta, y promovieron y aceptaron diversas modificaciones durante el trámite legislativo. Los principios generales Gracias a esta confluencia de procesos, y la preparación que ello supuso, la ley de jueces de paz parte de unos principios generales que no solamente intentan darle coherencia a la misma, sino que son determinantes a la hora de interpretar sus vacíos e inconsistencias. Desde mi perspectiva, la clave de estos principios opera en la combinación entre lo que se concibió como tratamiento integral del conflicto y la determinación que se adoptó en torno a la equidad. Empecemos por esta última: explícitamente, la ley abandona como criterio de equidad el que provenga del “leal saber y entender” individual, tan afín al mundo de los abogados. En su defecto, se propone una comprensión de la equidad en términos comunitarios: “los criterios de justicia propios de la comunidad”, según el artículo 2. 16


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La razón de esta escogencia está en íntima relación con el primer y tercer principio. De acuerdo con el artículo 1: La jurisdicción de paz busca lograr la solución integral y pacífica de los conflictos comunitarios o particulares. Y conforme al tercero: “La administración de justicia de paz debe cumplir con la finalidad de promover la convivencia pacífica en las comunidades de todo el territorio nacional”. Es decir: debe existir una conexión entre búsqueda de convivencia, solución integral del conflicto y equidad entendida como lo justo comunitario. Y, quizás, la clave de esta conexión se encuentre nuevamente en la comprensión de la paz comunal a la que hacíamos referencia más arriba: A diferencia de los jueces ordinarios, obligados al imperio de la ley, los jueces de paz estarían orientados por lo justo comunitario. Pero la razón de ello no sería la comunidad por ella misma, una especie de comunitarismo a ultranza, sino por cuanto lo justo comunitario es un mecanismo que posibilita la convivencia pacífica. O, en otras palabras, se parte de una especie de confianza en que el desarrollo colectivo de lo justo comunitario promueva la convivencia pacífica. Por ello, lo que está en juego no es encontrar una persona justa en medio de la comunidad (la inquietante búsqueda inacabada que pueden evocar figuras como Diógenes o Salomón), sino la tarea de apropiarse, desde lo comunitario, del sentido de justicia. Este tipo de lectura es bastante afín a la comprensión que se ha elaborado sobre la justicia comunitaria: ella sería distinta a la justicia del Estado no tanto porque cree nuevas normas (la práctica muestra como muchas de las normas que aplican los operadores jurídicos informales en las comunidades son las mismas legales, o una simplificación de ellas) sino por cuanto su preocupación directa es la convivencia vecinal: los derechos y los procedimientos se flexibilizan, en aras a obtener acuerdos que permitan tramitar pacíficamente los conflictos sin romper los lazos de vecindad. Por lo tanto, a la base de todo el sistema de justicia de paz tenemos la imagen de un juez que promoverá la tramitación de conflictos teniendo en cuenta que se buscan ante todo soluciones que busquen la convivencia pacífica, a partir de la apropiación creciente de la misma comunidad de sus criterios propios de justicia.

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Comprensión que nos lleva, naturalmente, a la idea de que lo justo comunitario puede ser objeto de control. Si se tratara de un criterio individual de equidad, es


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decir lo que a mí me parece correcto en determinadas circunstancias de hecho, no habría forma de controlar mi valoración, salvo por la imposición de otros valores subjetivos igualmente respetables: otras personas, ante hechos similares, podrían considerar que lo correcto es otra cosa. Pero como el criterio es colectivo, existe una medida de comparación relativamente objetiva: los criterios de justicia de la comunidad. Así, el punto no es preguntarse solamente si decidí lo que creí o consideré correcto, sino si además esa decisión es consistente o no con los criterios de justicia propios de la comunidad. Por supuesto, para que esto sea posible el juicio debe provenir de personas que pertenezcan a la misma comunidad y puedan realizar esa especie de test de consistencia o comparación entre el fallo y los criterios propios de justicia. De ahí surge la filosofía del juez de reconsideración: una especie de juez de segunda instancia, que opera en caso de que los afectados con la sentencia no la compartan: caso en el cual se activa una especie de tribunal que obra con el mismo juez que produjo la sentencia y dos de reconsideración, que deberían hacer parte de la misma comunidad y por ende, entre la discusión de los tres se posibilitaba una revisión del caso a la luz de los principios de justicia comunitaria. Aunque quizás no fue la figura más feliz por la relación costo beneficio, dado que por cada juez de paz podrían llegar a necesitarse dos jueces de reconsideración que, tras pasar pro complejos procesos electorales y de formación, sólo se activan muy ocasionalmente (se barajaron otras, como constituir ad hoc un tribunal comunitario o recurrir a los jueces de paz circunvecinos), hay que reconocer que su espíritu es consistente con el planteamiento general de la ley. Adicionalmente, esta comprensión de la equidad marca el sistema de selección del operador: se debe buscar a alguien que conozca los criterios de justicia local, y dicho conocimiento debe ser avalado por la comunidad de origen (dado que, como analizaremos más adelante, la competencia rogada o voluntaria así lo supone: las partes acuden voluntariamente a donde él porque presuponen su conocimiento). Nuevamente, de las distintas fórmulas que se estudiaron, la de la elección directa fue la que más concertó el interés, por lo que representaba de apuesta y reto. Por supuesto, se hubiera podido apelar a un mecanismo de nominación menos contaminante, como la nominación por un tercero (por ejemplo el Consejo Superior de la Judicatura o una de sus entidades territoriales) a partir de ternas postuladas por la comunidad. Pero, de algún modo, a juicio de los ponentes y estudiosos de la época ello significaba reconocer una especie de subvaloración

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o minusvalía de los propios electores: como ellos no son capaces de escoger efectivamente a su mejor candidato, y tarde que temprano se tranzarán en luchas intestinas de poder o figuración, es mejor delegar esta función en una instancia más neutra, que garantice de mejor forma los resultados esperados. Además, nada garantizaba que esta nueva instancia estuviera libre de los vicios que se pretendía evitar: la historia de la politización de los sistemas de nominación de cargos en la administración de justicia es igualmente complejo y preocupante. Sin embargo, esta elección popular de jueces, a su vez, fue rodeada por una especie de guardianes que la blindaran del eventual juego de la politiquería: no puede coincidir con otra elección, salvo la de dignatarios de acción comunal; se deben aplicar todas las garantías constitucionales de una elección formal: cubículos individuales, tarjetones oficiales, testigos electorales, etc.; se proscribe el activismo político: los candidatos son propuestos por organizaciones de carácter comunitario, no partidistas. Los contrapesos Acogida esta fórmula de elección popular de jueces de paz, adicionalmente se le colocaron dos contrapesos o fuerzas controlantes: la de la competencia rogada y el respeto a los derechos previos de las partes o terceros. El asunto de la competencia tiene varias aristas. Por una parte, define cuáles son los casos de los que puede conocer un juez de paz. Es decir, su competencia funcional. Y, por otra parte, define en qué territorio es competente ese juez. Es decir, su competencia territorial. Sobre la competencia funcional, se discutieron de manera general dos grandes propuestas. La primera consistía en asignar el conocimiento obligatorio de los jueces frente a ciertos casos. Algo así como decir que de las deudas de menos de tal cifra conocerán los jueces de paz. O que conocerán de los problemas entre vecinos por razón de disputas sobre linderos.

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La ventaja de una fórmula de este tipo es que sabemos de una vez a qué se va a dedicar el juez de paz, y se puede ir preparando para ello. Pues, así no le guste a los usuarios, esos asuntos que se le asignan al juez de paz para su competencia no podrían ser llevados a otra instancia. La desventaja es que queda integrado al sistema ordinario de justicia, se vuelve una especie de escalón del


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mismo. Algo similar a un juzgado local o comunitario, más abajo del juzgado municipal. Un juez de pequeñas causas. Además, dependiendo de la competencia que efectivamente se les dé, pueden quedar reducidos a juzgados de pobres. Por ejemplo: si las cuantías, es decir lo que valen los asuntos, son muy bajas, pues seguramente acudirán a ellos únicamente aquellos para quienes toda disputa monetaria o patrimonial es crucial: los más pobres. La segunda propuesta consistía en señalar de manera general aquellos casos que podrían conocer los jueces de paz, pero disponer que éstos únicamente adquiriesen competencia sobre ellos si ambas partes de común acuerdo se lo solicitaban. Es decir, lo que se llama competencia rogada. La ventaja de esta fórmula reside en que son los usuarios quienes determinan el mejor camino a seguir con su problema, no la administración de justicia. Y, a esta última, le corresponde disponer de varias vías para la resolución de esos conflictos. Por ejemplo: sobre una deuda de un determinado valor en dinero soy yo quien decido si acudo al juez de paz o al juez civil municipal. O si hay un problema de vecinos por linderos, soy yo quien decide si acudo a una inspección de policía o a un juez de paz. Suplementariamente, es más difícil que con una competencia de este tipo los jueces de paz deriven tan directamente a ser institución exclusiva de justicia para pobres, pues éstos siempre podrían acudir a otras instancias previstas para el conocimiento de sus casos, aún si las competencias son asignadas por cuantías consideradas bajas o mínimas. Y, si las cuantías son altas, se estimula el que usuarios de estratos medios o altos acudan de común acuerdo a solicitar sus servicios. Por su parte, lo referente a la competencia territorial también fue objeto de diversas discusiones, que podrían agruparse en dos posiciones relativamente contrapuestas. Por una parte, la experiencia rural (especialmente la peruana) aconsejaba delimitar claramente el territorio: dado que el juez de paz se debe fundamentalmente a su comunidad y sus criterios de justicia, pues su ámbito de actuación debe estar circunscrito exclusivamente a esa comunidad. Pero, por otro lado, se invocaba la dificultad para determinar el concepto de comunidad en zonas urbanas: en parte, por la dificultad de pregonar la homogeneidad de lo comunitario en esos espacios (por ejemplo: ¿cada barrio es una comunidad? ¿O cada cuadra? ¿O cada localidad?). Además, por la existencia de comunidades no vinculadas

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con territorio: religiosas, de género, de generación, de interés gremial o asociativo, etc. Por ello, incluso se planteaba la posibilidad de la existencia de jueces de paz sin territorio. A la postre, la fórmula que se escogió pretende combinar adecuadamente las ventajas de cada una de las distintas posiciones: Se escoge la competencia rogada sobre la funcional estricta, pues con ello no sólo se le da entidad diferente a la jurisdicción especial de paz (no queda simplemente como apéndice menor de la ordinaria), sino que se busca prevenir su uso electorero o clientelista (así un juez de paz se haga elegir, si las partes no acuden voluntariamente a él perderá de hecho la competencia, lo que llevó a algunos a decir que es una competencia doblemente rogada: lo quiere la comunidad por la elección popular y lo quieren las partes por su elección particular). Además, se coloca una fórmula general de competencia (asuntos susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento que no sean sujetos a solemnidades y en cuantía superior a 100 salarios mínimos legales vigentes, actualmente el equivalente a unos 20.000 dólares) que tiene dos virtudes. No restringe la competencia de los jueces de paz por campos o áreas del derecho, pues en todas ellas hay asuntos transables, conciliables o desistibles (hubiera podido decirse: sólo conocerán de casos civiles, nunca penales o laborales). Y fija un monto ligeramente superior al de competencia de los jueces civiles municipales, lo que quiere indicar que no se tratarán en ellos únicamente cuestiones de mínima cuantía y que, por ende, por lo menos desde la perspectiva patrimonial no es una justicia exclusiva o preferente para pobres.

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Pero, en segundo lugar, esta competencia rogada se refuerza con una fórmula flexible de competencia territorial: es competente el juez de paz donde residan las partes, donde ocurran los hechos o el del lugar que las partes designen de común acuerdo. Así, se mantiene la prevalencia del factor territorial a la hora de definir la competencia, lo cual supone superar dificultades electorales (el procedimiento para elegir jueces sin relación a una circunscripción territorial es mucho más complicado, aun cuando no imposible) y suscribir una cierta teoría sociológica (son las comunidades territoriales las que generan principios de justicia propios, no las deslocalizadas). Pero compensa estas opciones, ambas discutibles, con la libertad que le deja a las partes para acudir a otro juez de paz si así lo quieren. Lo que abre un amplio abanico de posibilidades: desde buscar otro juez que represente mejor los criterios colectivos de justicia de los que participan ambas partes (dado que, en principio, acuden a él de común acuerdo), hasta ir ante un juez de una zona circunvecina por considerar que el de mi propia comu-


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nidad no fue elegido de manera legítima o no representa garantía de imparcialidad. En concordancia con todo lo anterior, las materias que se excluyen de la competencia de los jueces de paz tienen, todas ellas, asiento en razones bastante comprensibles: no pueden conocer de acciones constitucionales (se alude, en especial, a la tutela o las acciones populares), por cuanto ellas suponen un debate especializado en torno a derechos fundamentales y colectivos, que es una materia bien diferente a los criterios de conocimiento de la justicia comunitaria, que son los que determinan su elección. También se excluyen las acciones contencioso-administrativas por cuanto involucran al Estado en sus diferentes instancias, suponen el estudio y conocimiento de funciones administrativas (por cuanto los servidores públicos sólo pueden hacer lo que les está expresamente permitido) y cualquier transacción o desistimiento que se haga puede afectar el erario público. Y, de igual manera, se excluyen las acciones civiles que afecten el estado civil de las personas (los jueces de paz no pueden casar o divorciar, por ejemplo) por cuanto para ello se requiere el estudio y cumplimiento de formalidades que el juez de paz no tiene porqué conocer en detalle, salvo un caso: el reconocimiento voluntario de hijos extramatrimoniales. La razón de la adscripción de esta competencia estriba especialmente en la tarea que se ha fijado el Estado en relación con la paternidad responsable. Así, aunque lo haga con ciertas deficiencias, se estimó que si una persona acude ante un juez de paz para reconocer a su hijo voluntariamente, este reconocimiento debe producir efectos jurídicos por el criterio de oportunidad (antes de que se arrepienta, y el niño o niña quede nuevamente desprotegido). Obviamente, si surgen debates o discusiones sobre la verdadera paternidad o maternidad de un hijo extramatrimonial, ellos deben surtirse ante la justicia ordinaria. El otro contrapeso o fuerza controlante es el de la garantía de los derechos, consagrada en el artículo 7 de la ley. En la discusión, aparecían distintos entendimientos sobre la misma. Por una parte, la tensión entre equidad y derecho. Por la otra, la actitud que deben tener los jueces de paz y las mismas partes frente a los llamados derechos irrenunciables. Y, finalmente, la contraposición entre derechos fundamentales y principios de justicia propios de la comunidad. Veamos sucintamente cada uno de estos aspectos. ¿La equidad es una extensión del derecho? Algo así como su concreción en el caso particular, la aplicación efectiva de las normas a la garantía de justicia particular que significa la resolución de una controversia de manera equitativa. O, por el contrario, derecho y equidad están en dos polos relativamente opuestos, o

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por lo menos paralelos. Esta es una discusión que ha ocupado a la filosofía jurídica y a la ética desde la época de los antiguos griegos. Sin embargo, por lo menos en el sentido en que se impulsó durante la Asamblea Constituyente y en parte durante los debates parlamentarios, el término equidad parece estar más bien vinculado con asuntos más pragmáticos: mientras los jueces ordinarios están constitucionalmente amarrados al imperio de la ley a la hora de decidir los casos que se les someten, no se pueden sustraer de él, los jueces de paz sí pueden basar los fallos en criterios distintos a los estrictamente legales. Y estos criterios diferentes estarían englobados bajo esa búsqueda de lo equitativo, inspirado por los criterios de justicia propios de cada comunidad. Lo que no quiere decir que estos jueces de paz estén obligados a apartarse de la ley. O a desconocer los derechos que en ella se consagran. Pero no es el único criterio a tener en cuenta, ni el fundamental. Lo que les permite, por una parte, introducir nuevos elementos de juicio (por ejemplo, dictados por el sentido común comunitario). O, incluso, considerar como inaplicables aspectos legales por juzgarlos inconvenientes o aun injustos para la resolución integral del caso que inspiran los criterios de justicia comunitarios. Obviamente, esta comprensión nos lleva directamente al tema de la garantía de los derechos. En especial los irrenunciables y los fundamentales. Los primeros, por cuanto existen normas que precisamente dicen que a estos derechos no se puede renunciar, aunque queramos. Por ejemplo, algunos de los derechos laborales como el salario o las prestaciones sociales. Los segundos, por cuanto le dan el sentido general a la Constitución Nacional y el marco institucional que de ella se deriva. Por lo tanto, al aceptar que se violen o desconozcan, estaríamos propiciando al mismo tiempo el desconocimiento general a la Constitución y su núcleo, que es la que instaura y le da sentido a la misma jurisdicción de paz y a toda la administración de justicia. Y para salir de este atolladero, no se podría invocar válidamente el desconocimiento de los jueces de paz sobre la Constitución y la ley, pues ambas se presumen conocidas por todos los ciudadanos. En otras palabras, la ignorancia no es excusa. Y, evidentemente, si el fallo del juez de paz se inspirara en la ignorancia, sería bastante cuestionable.

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Por lo tanto, lo que supone el arreglo o el fallo promovido por el juez de paz es algo distinto: se tuvieron en cuenta tanto elementos jurídicos como no jurídicos,


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y la decisión final estuvo inspirada en los criterios comunitarios de justicia y la búsqueda de un tratamiento integral al conflicto. Desde esta perspectiva, uno de los elementos obligatorios a considerar, antes de llegar a la decisión, es si con el fallo se violan derechos fundamentales. Porque una decisión que explícitamente los viole, faltaría a esta garantía de los derechos de las partes y de terceros. Esta consagración pone un techo a la jurisdicción de paz, y adicionalmente establece los límites de autonomía a los criterios de justicia propios de las comunidades. O, en otras palabras, no se aceptan como criterios de justicia comunitarios cualquier tipo de elaboración, sino únicamente aquella que esté en consonancia con los derechos fundamentales. Lo que excluye en tanto criterios de justicia, por ejemplo, discriminaciones negativas basadas en sexo, raza, religión o condición social. Así, por ejemplo, una comunidad no podría sustentar válidamente que su criterio de justicia comunitaria supone la subordinación de la mujer al hombre. Si bien sobre este aspecto parece existir cierta unanimidad entre los conocedores de la ley, con la excepción de aquellos que desearían ver una primacía de lo comunitario frente al Estado, no es tan general la respuesta frente al caso de los derechos irrenunciables. Para algunos, este carácter es inapelable, y si las partes no pueden disponer de estos derechos, tampoco lo podría hacer un juez de paz. Para otros, si los criterios de equidad comunitaria permiten ponerlos en suspenso, bien por vía sustantiva (piénsese en una comunidad muy pobre donde la idea de prestaciones sociales sea exótica) o procedimental (se reconoce que estos derechos existen y son importantes, pero en el procedimiento concreto no se contemplan para promover una fórmula de arreglo), el juez puede modificarlos en sus fórmulas de arreglo o sus fallos. La mecánica institucional Dados los principios generales esbozados, es comprensible que se buscara que la jurisdicción de paz anclara principalmente en la órbita municipal, dado que es allí donde se manifiesta con mayor vigor la confluencia de lo comunitario con la administración pública. Y el principio rector de esta mirada municipalista estribó en la autonomía regional. Por ello, por ejemplo, no se concibió como obligatoria la existencia de jueces de paz en todos y cada uno de los municipios del país: esa es una decisión que

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debe adoptar cada uno de ellos, de acuerdo con sus diagnósticos y realidades locales. Y, dado que se trata de una discusión de políticas públicas, en este caso de tratamiento de conflictos, se buscó precisamente que fuera el concejo municipal el encargado tanto de definir la pertinencia de la justicia de paz, así como se previó que desde allí se convocara a elecciones por acuerdo y se determinaran las respectivas circunscripciones electorales. De esta forma, la existencia o no de la jurisdicción de paz se separa de los planes de gobierno local (un alcalde podría estar interesado en impulsarla, pero el siguiente en abandonarla sólo por diferenciarse de su contendor) o de los planes institucionales del orden nacional (por ejemplo, provenir de una política inicial del Consejo Superior de la Judicatura, que posteriormente podría sufrir recortes fiscales que llevarían a reducir la figura, o incluso hacerla desaparecer). Ello no obstante, la iniciativa para proponer su conveniencia sí es amplia. Pueden hacerlo el alcalde, el personero, grupos organizados de vecinos o la mayoría de miembros del mismo concejo municipal. De esta manera, se pretende garantizar una pluralidad en el origen, que responda a las diversas realidades locales. Una vez emitido el acuerdo del Concejo Municipal, en el que se convoca a elecciones y se establecen las respectivas circunscripciones electorales, el procedimiento para la postulación deriva hacia la Personería Municipal, entidad encargada de organizar la inscripción. No obstante que la concreción de la figura parta de lo municipal, diversas instituciones del orden municipal tienen responsabilidades directas en su preparación y posterior desarrollo. Inicialmente, el Ministerio de Justicia y del Derecho (hoy de Justicia y del Interior) tiene a su cargo la difusión general de la nueva jurisdicción, con la colaboración del Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Educación, las universidades, las organizaciones especializadas en el tema de justicia y la comunidad en general. También corresponde al Ministerio de Justicia (hoy de Justicia y del Interior), con la colaboración de las entidades anteriormente mencionadas, promover un programa nacional de pedagogía, orientado hacia la capacitación de la comunidad en esta jurisdicción de paz. 25

Al Consejo Superior de la Judicatura, desde la Escuela Judicial Rodrigo Lara


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Bonilla, le corresponde organizar y ejecutar el programa general de formación a Jueces de Paz, con la colaboración de los Ministerios de Justicia (y del Interior) y Educación, de las universidades, las organizaciones especializadas en el tema de justicia y la comunidad en general. También, financiar la justicia de paz (para lo cual debe incluir dentro del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial las partidas correspondientes) y, desde las respectivas unidades internas, implementar un programa de seguimiento, mejoramiento y control de esta jurisdicción. Y al Consejo Nacional Electoral le compete expedir la reglamentación general del proceso electoral tendiente a la elección de jueces de paz y de reconsideración. Este profuso entramado institucional se explica en buena medida por la experiencia frustrante de los Conciliadores en Equidad, donde la falta de apoyo de diferentes instancias del Estado ha dado al traste con sus proyecciones y ha condicionado sensiblemente su sostenibilidad. Entonces, como respuesta, se buscó no sólo comprometer al mayor número posible de entidades públicas, sino promover la concertación casi obligatoria entre las mismas, para garantizar la perdurabilidad de la jurisdicción de paz. En ese mismo espíritu, convendría resaltar la creación de la Comisión Nacional de Concertación para la Implementación de la Justicia de Paz, esfuerzo liderado en su momento por un grupo de ONG del sector justicia (Corporación Excelencia en la Justicia, Red de Justicia Comunitaria y Tratamiento del Conflicto y Corporación Plural), que logró un primer acercamiento entre el Consejo Superior de la Judicatura, los Ministerios de Justicia, del Interior y de Educación, el Consejo Nacional Electoral, las universidades (en cabeza de la Universidad Nacional de Colombia) y la sociedad civil (en cabeza de las instituciones reseñadas). Durante algo más de dos años (entre el 2001 y parte del 2003), la Secretaría Técnica de dicho órgano, al cual confluyeron representantes de las entidades mencionadas y un grupo de investigadores del área de justicia comunitaria, promovieron y evaluaron los distintos componentes de política pública emanados de las instituciones del orden nacional, y trataron de acompañar los procesos de divulgación, elección y montaje de la jurisdicción de paz en sus distintas expresiones regionales. Posteriormente, esta instancia se disolvió en la práctica. Paralelamente, y a instancias de los Ministerios de Justicia y del Interior, en el año 2002 el Presidente de la República creó la Comisión Intersectorial de Políticas, Divulgación y Capacitación Comunitaria sobre Justicia de Paz (Decreto 413 de marzo 6 de 2002), formalmente integrada por los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior, de Educación Nacional y el Departamento

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Administrativo de la Presidencia (con una secretaría técnica en cabeza del Director de Acceso a la Justicia y Fomento a los Medios Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho), y que podrá sesionar con la presencia del Consejo Superior de la Judicatura, Consejo Nacional Electoral, Procuraduría, Fiscalía, Defensoría del Pueblo, Federación Nacional de Municipios, universidades y ONG. Durante su primer año de ejercicio, participaron efectivamente delegados de todos los Ministerios aludidos, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Fiscalía, la Contraloría, el Departamento Nacional de Planeación, la Secretaría de Gobierno y el Departamento Administrativo de Acción Comunal de la Alcaldía de Bogotá, la Personería de Bogotá, la Federación Colombiana de Municipios, la Cámara de Comercio, la Universidad Nacional, la Corporación Plural, Cinep y Checchi. Posteriormente, también se desintegró de hecho por falta de convocatoria oficial. En el corto y mediano plazo, la falta de un esquema realmente operativo de colaboración interinstitucional ha generado una serie de corto circuitos y tensiones. Aun cuando no hace parte de esta presentación el hacer este tipo de evaluaciones, quisiera presentar brevemente algunos de ellos, que afectan directamente el diseño institucional de la figura: En materia electoral, no ha existido claridad sobre la competencia reglamentaria del Consejo Nacional Electoral, sobre todo en lo que respecta a la armonización con las competencias atribuidas a los consejos municipales en relación con la definición de las circunscripciones electorales (para el Consejo Nacional Electoral, parece ser un problema dejar totalmente esta posibilidad por las consecuencias en el censo electoral). Además, no ha sido posible para los municipios concertar con la Registraduría la apertura a inscripciones especiales de cédulas.

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No sobra advertir, aunque tampoco es materia de este escrito, que buena parte de estas dificultades tienen su origen en la forma como el Consejo Nacional Electoral ha reglamentado la materia: no sólo lo ha hecho de espaldas a las recomendaciones y experiencias de todas las demás instituciones vinculadas con el tema (infructuosamente, la Comisión Nacional de Concertación y la Comisión Intersectorial trataron en su momento de concertar la política pública en esta materia), sino que se ha equivocado ostensiblemente en la misma reglamentación, de forma tal que a la fecha ya existen cuatro intentos dispares y relativamente fallidos, y se está a la espera de un nuevo acuerdo que subsane erro-


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res cometidos y refleje un aprendizaje del camino ya recorrido. Una segunda tensión enfrenta lo nacional con lo local, especialmente en lo que atañe a la pertinencia y tamaño de la jurisdicción de paz. Para las entidades del orden nacional (Ministerios y Consejo Superior de la Judicatura) es preocupante que cada municipio pueda libremente determinar el número de jueces de paz y de reconsideración que requiere, sin consideración obligatoria a diagnósticos de pertinencia o situación fiscal del municipio. En últimas, creen que aquí operaría el principio según el cual lo que no nos cuesta hagámoslo fiesta. Las entidades locales, por su parte, consideran que nuevamente se quiere imponer el centralismo por cualquier vía, que no existe una real apropiación ni del tema ni de los compromisos que de él se derivan por parte de las instituciones del orden nacional y que la jurisdicción de paz se convierte en una nueva estrategia de derivar hacia lo local problemas que el Estado no ha podido gerenciar desde lo nacional, como es el caso de la administración de justicia. Finalmente, existen discrepancias entre las mismas instancias del orden nacional, que se disputan la direccionalidad o rectoría de la jurisdicción de paz. Concibiéndola como una rama más de la administración de justicia, el Consejo Superior de la Judicatura reclama esta potestad, que se expresaría fundamentalmente en la potestad reglamentaria de la misma. Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Interior considera que la figura continúa lógicamente el esfuerzo que viene realizando en el desarrollo de los Mecanismos Alternativos de Resolución de Conflictos, cuya coordinación ha recaído en dicho Ministerio. La persona del juez Los jueces de paz y de reconsideración son particulares que administran justicia en equidad. Como hemos anotado previamente, son elegidos mediante elección popular. Para promover en lo posible una amplia selección de las comunidades, los requisitos para postularse y posesionarse son mínimos: ser mayor de edad, ciudadano en ejercicio, disfrutar plenamente de sus derechos civiles y políticos y haber residido por lo menos un año en la comunidad en la que pretende ejercer como juez. Como se observa, no se pide una específica escolaridad (por ejemplo, ser alfabeto, o haber cursado determinado tipo de estudios jurídicos, como acontece en otros países). Tampoco se excluyen profesiones activas o pasadas: el candidato a juez puede estar ejerciendo cualquier profesión u oficio, o ser jubilado, o ser

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desempleado, o haber sido o ser en la actualidad funcionario o servidor público. Con ello, se busca reconocer tanto la diversidad nacional (en donde coexisten comunidades altamente escolarizadas con otras prácticamente analfabetas) como individual (dado que es un cargo que involucra diferentes tipos de prestigio local, no se quiso restringir su acceso a determinadas experticias). Además, el tiempo de residencia en la comunidad es realmente bajo. Y ello fue así, incluso contrariando en algo el sentido mismo de su nominación (conocer los criterios de justicia comunitarios, frente a lo cual algunos podrían argumentar que un año es muy poco tiempo), teniendo en cuenta los agudos problemas de desplazamiento que ha generado el conflicto interno en nuestro país. Entre las inhabilidades, que le impiden a una persona postularse o ser elegido, destaca como extraña únicamente la del proselitismo político o armado. Este último, es difícil de concebir, pues linda con las fronteras del Código Penal: implicaría la posibilidad de que alguien haga campaña para juez utilizando como medio de coacción un arma, lo que de hecho anularía el voto. Se incluye más como un hecho sociológico, para resaltar la distancia de esta jurisdicción frente a las prácticas de actores armados (subversivos, paramilitares, de autodefensa o milicianos) en nuestro país. El proselitismo político, en tanto inhabilidad, marca la frontera entre las candidaturas que se estructuran a partir de intereses disímiles de grupos políticos y la que busca la selección de un líder comunitario que, a juicio de los propios electores, pueda administrar justicia para todos, en equidad, y a partir de los criterios de justicia propios de la misma comunidad que lo elige. Desde esta perspectiva, no es que se prohíba o limite hacer campaña para promover la propia elección. Lo que se constituye en inhabilidad es la realización de actividades previas o concomitantes de proselitismo político. Lo que, en la práctica, se traduciría en hacer de la campaña un paso o estrategia para movilizar o promover intereses de partidos, movimientos o agrupaciones políticas, tal como se mencionó anteriormente.

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Por esta misma condición, se ha venido interpretando que quien ocupe al momento de la elección cargos de nominación por voto popular de representación política (como ediles, concejales, diputados, representantes o senadores) quedarían inhabilitados para ejercer como juez de paz o de reconsideración, por cuanto para hacerse elegir en dichos cargos tuvieron que efectuar actividades explícitas de proselitismo político.


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De las otras inhabilidades contempladas, quizás lo único que obligue a un comentario adicional es el balance que se buscó entre restricciones y realidades sociales. Por una parte, se era consciente de que muchos de los potenciales jueces de paz pueden provenir de campos no tan santos. La experiencia muestra cómo algunos de los líderes comunitarios más legítimos, sobre todo frente a ciertas poblaciones, lo son precisamente a causa de conocer el lado oscuro de la realidad. Ello les confiere credibilidad y sensatez, sobre todo cuando establecen claramente los límites frente a ese pasado. Pero, a su vez, las tensiones intracomunitarias no escapan al conflicto armado. Y es igualmente cierto que muchos de los líderes también provienen de sectores autoritarios, que recurren fácilmente a las vías de hecho violentas, y que arrastran en no pocas ocasiones verdaderos prontuarios criminales. Por ello, podía ser un peligro ser excesivamente laxo a la hora de contemplar inhabilidades para estos cargos. La fórmula que se adoptó es relativamente fuerte: excluye de las candidaturas a personas que hayan sido condenadas a pena privativa de la libertad durante los últimos cinco años, a aquellas que al momento de la elección se encuentren privadas de libertad y sin derecho a libertad provisional y a quienes hayan sido excludos del ejercicio de cualquier profesión, mientras se obtiene la rehabilitación (es decir, mientras se vuelve a estar habilitado para ejercer dicha profesión). Se es extremamente riguroso en el tema de los asuntos que tengan relación con la administración pública: basta que un fiscal haya proferido resolución acusatoria contra cualquier delito que atente contra la administración pública o la justicia (es decir, no se requiere la condena, sino la mera acusación). Por el contrario, se es más permisivo en el caso de condenas por delitos políticos o culposos, casos en los cuales sólo aplica la inhabilidad si el candidato se encuentra bajo medida de aseguramiento sin libertad condicional (es decir, que esté en la cárcel, o bajo arresto domiciliario). Finalmente, también es causal de inhabilidad el haber perdido previamente la investidura de juez de paz o de conciliador en equidad. Y esta perdida deriva, especialmente, del control disciplinario. Y en esto hay que tener en cuenta que los jueces de paz y de reconsideración quedan sometidos al control disciplinario general, que involucra a todos los servidores públicos. Además, se discute si le es aplicable el régimen específico de los jueces ordinarios, especialmente por cuanto la ley contempla que en cualquier momento podrán ser removidos de su

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cargo por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, si se comprueba que en el ejercicio de sus funciones han atentado contra las garantías y derechos fundamentales u observado una conducta censurable que afecte la dignidad del cargo. En esta materia, obviamente, hasta ahora se inicia la discusión. A título meramente hipotético, se pregunta qué podría ser una conducta censurable que afecte la dignidad del cargo de juez de paz, especialmente por cuanto algunas de las conductas que podrían ser consideradas de manera genérica como inadecuadas para los jueces ordinarios (como, por ejemplo, despachar en pantaloneta o beber una cerveza durante una audiencia) podrían ser comprensibles o explicables en el caso de un juez de paz. Igualmente, parece demasiado genérico el cargo de atentar contra las garantías y derechos fundamentales como causal para la pérdida de investidura. Seguramente, corresponderá a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura modular esta discresionalidad, de manera que sólo se active ante casos graves. Si la persona cumple los requisitos y es electa, habrá adquirido la condición de juez de paz o de reconsideración por el período más largo que existe en Colombia para cargos de elección popular: cinco años. Además, y contrariando lo que es la regla general en materia política colombiana, podrá ser reelegido de manera indefinida. Ambas medidas muestran claramente la idea que se tenía de garantizar en lo posible estabilidad al juez de paz en sus funciones, siempre y cuando la comunidad así lo desee. Lo que estaría en juego, por lo tanto, no sería tanto la competencia por llegar al cargo, sino ante todo el reconocimiento a su eficacia. Se premia la consolidación, no la rotación. Con una adición: no existe la revocatoria del juez de paz o de reconsideración. Y ello, por varias razones. Por una parte, porque el juez no ofrece un programa cuyo cumplimiento pueda ser controlado por los electores, sino que se compromete a la calidad de un servicio. Obviamente, este puede ser bueno, malo o regular. Pero son los usuarios de cada caso los que lo evalúan, no el electorado en general. Adicionalmente, por cuanto se argumentaba que el juez de paz es en últimas dos veces elegido: la primera vez por la comunidad, y la segunda por las partes en cada caso concreto. Luego, si no se legitima ante las partes, no tendrá oficio. 31


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Podría contra argumentarse, por supuesto, que en ese caso la comunidad pierde la posibilidad de tener un mejor juez de paz. Pero, en la balanza, parecía más engorroso y peligroso generar mecanismos de revocatoria (quiénes podrían hacerlo, frente a qué elementos se cotejaría su incumplimiento, etc.) que delegar en la sabiduría popular la solución, teniendo en cuenta que las partes involucradas en controversias específicas siempre podrán acudir de común acuerdo ante otro juez que sí llene sus expectativas. Entre otras consideraciones, esta es la regla también para suplir las faltas temporales del juez de paz: las partes podrán acudir ante otro juez de paz, ante uno de reconsideración o esperar el reintegro del titular. Sin embargo, la ley no fue clara al determinar si esta regla se aplica para las faltas temporales de jueces de paz que ya estén conociendo de un determinado conflicto (pues, su espíritu parece destinarse a llenar los vacíos previos al sometimiento del caso). Frente a lo cual, cabrían diversas interpretaciones, siendo la más plausible la de esperar a que el juez de paz se reintegre a su cargo (por cuanto ya ha sido seleccionado de común acuerdo por las partes, y éste ya estaría comprometido a la búsqueda integral de solución para ese caso). En lo relativo a faltas absolutas - como son el fallecimiento, la renuncia, la incapacidad para seguir ejerciendo el cargo (por accidente, pérdida de facultades mentales, etc.), el traslado de su residencia fuera de la jurisdicción territorial para el cual fue elegido o la condena penal por hechos punibles – se prevé un nuevo nombramiento por el término que faltare (con lo cual, se mantienen las dos estructuras: garantizar que el juez de paz o de reconsideración sigue siendo electo por su comunidad, pero sin generar períodos individuales que alteren el funcionamiento municipal de la figura). De los procedimientos Del Juez de Paz se espera fundamentalmente una función conciliadora o autocompositiva (las mismas partes componen el conflicto). Por ello, sólo deberá producir un fallo en equidad si las posibilidades de conciliar fracasan. Esta comprensión central es la que orienta todo el procedimiento. A lo que se suma la oralidad, como principio rector del mismo. Por ser justicia rogada, es decir a petición de ambas partes, el procedimiento en cuanto tal sólo inicia cuando este consenso se produce. De hecho, la práctica ha demostrado que es bien difícil que ambas partes concurran de común acuerdo a

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la sede del Juez de Paz. Lo que no excluye la actividad del mismo para intentar captar dicho interés. Lo que sucede es que las diligencias previas que realice a petición de una sola de las partes, o de un tercero, no tienen formalidad alguna, y por ende pueden llevarse a cabo libremente por el juez. Aunque la práctica demuestra que es excepcional, la solicitud de las partes puede ser hecha por escrito. En tal caso, el documento debe estar firmado por las dos o más partes en conflicto, con su respectiva identidad y domicilio, deben consignarse los hechos que motivan el problema y, eventualmente, los medios de prueba que cada una de las partes invoca. En este caso, al aceptar el juez el caso deberá notificarles a los solicitantes, por los medios que considere convenientes, el lugar, fecha y hora en que iniciará la audiencia o las gestiones de conciliación. Si la solicitud se realiza de manera verbal, el Juez de Paz deberá levantar un acta escrita, en donde consten los mismos datos: nombre e identidad de las partes, domicilio y síntesis de los hechos que motivan la controversia. En la misma acta, deberá indicar el lugar, fecha y hora en que los cita para dar inicio a la conciliación. Adicionalmente, el juez deberá comunicar la solicitud que le han hecho las partes para que intervenga en la tramitación del conflicto a las personas interesadas o que puedan verse afectadas con el acuerdo o decisión a que se llegue. Aun cuando la norma habla en términos muy generales, pues cualquiera puede estar interesado en el conflicto por razones muy disímiles (incluso, por ejemplo, académicas o comunicativas), o resultar afectado muy indirectamente por un acuerdo, se debe entender que corresponde al Juez hacer un análisis ponderado de la situación, antes de decidir a quiénes informa de la solicitud. Esta podrá hacerse por el medio que considere más oportuno, luego no hay obligación de hacerla por escrito. La ley no prevé un número máximo o mínimo de audiencias. Ello, por cuanto se buscaba darle libertad al Juez para buscar de múltiples formas el acuerdo. Incluso, aunque no quedó especificado así en la ley, se hablaba de la posibilidad de llevar a cabo audiencias con una sola de las partes o con terceros involucrados. También se prevé el evento en que el conflicto altere la convivencia de la comunidad, caso en el cual sus miembros podrán ingresar a las audiencias de conciliación y corresponderá al Juez determinar a quiénes les concede el uso de la palabra. 33


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Conforme a la ley, el Juez valorará las pruebas que aporten las partes, los miembros de la comunidad o las autoridades civiles, políticas o de policía. Para ello, sólo deberá tener en cuenta su propio criterio, experiencia y sentido común. Un análisis literal de esta norma (art. 25) excluiría la posibilidad de que el Juez ordene la práctica de pruebas. Pero esta interpretación no parece consistente con los principios generales de la ley, que le confieren la facultad de buscar la solución integral del conflicto, para lo cual obviamente se requeriría una actitud proactiva del Juez, que lo lleve a indagar, buscar pruebas, allegar información, contemplar la experiencia de terceros y similares. Otro de los aspectos sobre los que la ley guardó silencio es el del valor de la información confidencial que obtenga el juez a partir de su trabajo de conciliación. En principio, la información secreta o no pública es una herramienta central de cualquier conciliador, a la hora de proponer fórmulas de arreglo. Más aún: buena parte de ella se obtiene precisamente por su carácter confidencial: porque no saldrá a la luz. Pero, fracasada la etapa de conciliación, el juez deberá proferir sentencia en equidad. Y la pregunta obvia es: ¿puede fallar teniendo en cuenta la información que obtuvo, así no constituyan pruebas allegadas por las partes o terceros? Personalmente, me inclino por el sí, por cuanto el conjunto probatorio en la jurisdicción de paz no está al servicio de la verdad procesal, como en el caso de la jurisdicción ordinaria, sino de la equidad. O, lo que es lo mismo, mientras un juez ordinario sólo puede fallar conforme a lo que aparezca probado en un juicio, un juez de paz deberá valorar toda la información que posea para, con base en los criterios de justicia comunitarios, decidir en equidad. Por supuesto, como hemos insistido varias veces a lo largo de este escrito, lo ideal es que se llegue a un arreglo por la vía de la conciliación. Caso en el cual el Juez deberá levantar un acta escrita, en la que conste el mismo. Teniendo en cuenta que esta acta opera como una sentencia de un juez ordinario, es conveniente tener en cuenta algunas formalidades mínimas a la hora de emitirla: nombre e identidad de las partes, domicilios, síntesis de la controversia, acuerdo al que se llegó, especificando de acuerdo al caso aspectos como obligaciones contraídas, plazos, forma y lugar del pago y similares. El acta debe ser firmada por el Juez y las partes. Si el juez declara que fracasó la conciliación, debe informárselo a las partes por el medio más idóneo. A él le corresponde hacer la valoración de cuándo fracasa, no a las partes. Es decir, aun si las partes dicen que no quieren arreglarse, el juez podría seguir promoviendo y buscando fórmulas de arreglo. O viceversa:

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si el Juez considera que no tiene sentido seguir con las audiencias o acercamientos, así se lo hará saber a las partes. Lo que podría constituir incluso una herramienta para promover de forma más efectiva la conciliación, en caso de que las partes estén dudando: una especie de ultimátum para que se pongan efectivamente de acuerdo, antes de que el zanje la controversia. Esta declaración es muy importante, pues si no se logra el acuerdo por la vía de la conciliación el Juez deberá producir el fallo en equidad. Lo que significa, sin más, que la jurisdicción de paz está en la obligación de proponer una fórmula final de tratamiento de ese conflicto. No hay remisión a otra autoridad, ni a las partes les estaría permitido dar por terminado el proceso con el ánimo de ir a otra instancia. Una vez que se acepta que el Juez de Paz es el competente para conocer del caso, también se acepta que él lo resolverá si no hay acuerdo. Esta situación, que para algunos podría ser exagerada pues en últimas se trata precisamente de controversias cuya esencia es la de ser transables o desistibles, tiene una explicación: poner fin a la litigiosidad, que es una de nuestras prácticas culturales recurrentes. La sentencia debe ser escrita, con los mínimos requisitos que señalábamos para el caso del acta de conciliación (pues tiene los mismos efectos de una sentencia emanada de otro juzgado), se notificará a las partes e interesados por el medio que se considere más adecuado y a las partes se les deberá entregar además una copia escrita de la misma. Además, deberá producirse dentro de los cinco días calendario siguientes a la fecha en que se haya decidido que la conciliación fracasó (con lo que sería aconsejable manifestar el fracaso de la etapa conciliatoria por escrito, para que no hayan dudas). Ahora bien, como indicamos desde un principio, como la equidad en la que se basa el fallo es producto de los principios de justicia comunitaria, si alguna de las partes no está de acuerdo podrá solicitar la reconsideración dentro de los cinco días siguientes al fallo, la que se llevará a cabo por una especie de tribunal o cuerpo colegiado, integrado por el Juez de Paz que profirió la sentencia y dos de los Jueces de Reconsideración (la ley prevé algunos mecanismos en caso de que éstos no existan: por los que señalen las partes o por los que estén más cerca).

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La nueva sentencia deberá producirse máximo en diez días, contados a partir de la solicitud de reconsideración. Este último fallo tendrá como base también la equidad, deberá producirse por unanimidad o mayoría (si no se llega a ningún


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acuerdo, o cada uno de los tres jueces tiene una decisión diferente, quedará en firme la primera decisión), y tendrá también los efectos de una sentencia de un juez de la justicia ordinaria. Las autoridades judiciales, administrativas y de policía deben prestar toda su colaboración posible a los Jueces de Paz. Además, las sentencias en equidad y las actas de conciliación que éstos profieran tienen plenos efectos en todas las instancias: juzgados, entidades públicas, autoridades de policía, etc. Quiso además el legislador que la jurisdicción de paz tuviera dientes, para que sus arreglos y decisiones no quedasen en letra muerta. Por ello, además de la colaboración de las autoridades, se previó una serie de medidas de carácter comunitario, que presionaran a quienes no cumplieran lo pactado o lo ordenado: amonestaciones públicas y privadas, multas hasta por 15 salarios mínimos mensuales o actividades comunitarias no superiores a dos meses (siempre y cuando, en este último caso, no se entorpezca la vida laboral, familiar o social del afectado, ni se le impongan trabajos denigrantes). Teniendo en cuenta estas condiciones (que, una vez escogida, sea la jurisdicción de paz la que resuelva integralmente el conflicto y que se disponga de diferentes medios para hacer cumplir lo acordado o fallado), cobra importancia el régimen de impedimentos a los que está sometido el Juez de Paz: éste no puede conocer de controversias en que tenga interés directo él, su esposa o compañera (tanto permanente como ocasional), sus parientes hasta el grado de primos, sus cuñados o sus hijos adoptivos. Tampoco, si existe enemistad grave con alguna de las partes, obviamente motivada por hechos distintos a los que motive su actuación (La norma menciona que también es impedimento la enemistad con el apoderado o representante de una de sus partes, en caso de que éstos actúen mediante abogado, lo que no es obligatorio). Si el Juez conoce de estos impedimentos antes de empezar el proceso, debe informárselo a las partes (por ejemplo, si él sabe que tiene interés en el caso, o que alguno de los involucrados es su familiar cercano). Estas pueden decidir, entonces, acudir ante otro Juez de Paz o de Reconsideración cercano. O también pueden, si lo desean de común acuerdo, insistir ante el Juez para que siga conociendo, evento en el cual el impedimento queda salvado. Si alguna de las partes entera del impedimento estando el proceso en marcha, pero antes de cumplirse la primera audiencia de conciliación, puede solicitar que el caso se transfiera (primero, al Juez de Reconsideración de su circunscripción,

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o a otro Juez de Paz cercano). Finalmente, si el impedimento se presenta con respecto a un Juez de Reconsideración, operarían las mismas reglas: las partes pueden, de común acuerdo, solicitar que éste conozca de la reconsideración del fallo a pesar del impedimento. O, en caso contrario, éste se transferirá al Juez de Reconsideración o al Juez de Paz de la circunscripción más cercana. Notas para cerrar No corresponde a esta ponencia hacer un juicio valorativo sobre esta estructura institucional descrita. Más aún, dicha tarea complementaria ha sido específicamente encomendada a otra de las ponentes, y no queremos abusar de la confianza depositada en nosotros invadiendo dicho campo de competencia. Ello no obstante, quisiéramos terminar este escrito por lo menos describiendo tres campos que han sido señalados como los más problemáticos en el diseño mismo de la jurisdicción de paz, independientemente del análisis de resultados y buenas prácticas, y que han sido objeto de diversas propuestas de modificación legislativa. Uno de los aspectos más controversiales del diseño del modelo institucional de jueces de paz es no haber previsto reglas más claras en relación con las otras figuras que componen los mecanismos alternativos de tramitación de conflictos. De esta forma, existen paralelismos evidentes con otras instancias como los conciliadores en equidad, las Casas de Justicia, los Comisarios de Familia y similares. En segunda instancia, y como se anotó sucintamente en el desarrollo del respectivo tema, el modelo presuponía una articulación interinstitucional de diferentes órdenes (órbitas nacional y municipal; rama ejecutiva, rama judicial y poder electoral; servidores públicos y sociedad civil, etc.) que no se definió en el detalle y que ha quedado librada a la buena disposición de las partes, con la consecuente y previsible consecuencia de la desarticulación práctica entre ellas y las disputas de poder. Quizás en todo este entramado que hoy es difícil de desentrañar, el punto crucial sea el de la financiación de la figura, sobre cuya responsabilidad no hay reglas claras y que ha derivado en una especie de carrusel de imputaciones sin responsabilidades consecuentes. 37


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Finalmente, un tercer elemento discutible es el diseño electoral. Como igualmente anotábamos más adelante, la ley delegó buena parte de dicha estructura a los órganos electorales, que a su vez no tenían la competencia para formular una reglamentación más flexible, como lo reclama la práctica, por estar atado al Código Nacional Electoral. Con ello se ha impedido la búsqueda de fórmulas alternativas al esbozo original que planteó literalmente la ley, lo que ha hecho de la elección de jueces de paz un proceso tortuoso y oneroso, con resultados muy precarios (sobre todo si se juzga con relación a los censos electorales y la legitimidad de la figura, pues en la inmensa mayoría de casos la abstención supera los umbrales del 90% del mismo).

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LOGROS Y EQUIVOCACIONES EN LA IMPLANTACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE PAZ EN COLOMBIA: UNA LECTURA DESDE LA PEDAGOGÍA SOCIAL Carmen Lucía Gordillo Guerrero César Torres Cárdenas1

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La jurisdicción de paz no nació por generación espontánea. . . Notas para comprender el contexto. Con la aparición de los Jueces de Paz, como instancia con capacidad de resolver conflictos y, por tanto, de administrar Justicia, ¿está el Estado cediendo parte de su soberanía? ¿La aparición de dicha figura hace parte de la oleada de privatizaciones que trae consigo el modelo económico imperante? ¿Es la Justicia de Paz una finta, un esguince, que hacen los sectores dominantes para hacer creer que se amplía la participación ciudadana hasta terrenos que parecían ser exclusivos del Estado? Son estas algunas de las preguntas sobre las cuales se ha estado conversando, discutiendo y debatiendo en los grupos que, desde diversas perspectivas, se pronuncian acerca de la Justicia de Paz en Colombia. En esta parte de la ponencia pretendemos abocarlas una vez más, ahora para postular alguna hipótesis a partir de la siguiente pregunta: ¿Cuáles y cómo son las condiciones que hacen posible que emerja la Jurisdicción de Paz como política de Estado y que a ella, se articulen diferentes sectores de la vida académica, política y socio-económica? Condición 1: crisis en el paradigma moderno de Estado. El modelo explicativo según el cual el estado es, en esencia y entre otras cosas, una instancia de resolución de conflictos y que, por tanto, él detenta el monopolio de la fuerza y la violencia legítimas, tanto como el de la administración de Justicia, ya no sirve para analizar algunas realidades que se han vuelto muy visibles. El hecho de que comunidades tradicionales (grupos étnicos, por ejemplo) tengan sus propios mecanismos de solución de disputas y que éstos no sólo hayan sobrevivido, sino se re-inventen y mimeticen en el sistema judicial, no puede ser explicado por el paradigma de la modernidad. Tampoco se puede explicar desde él, el sin número de formas, mecanismos, instrumentos y saberes que se usan para resolver conflictos sin acudir a las instancias judiciales en diversos lugares del tejido social y sobre diversas materias. Mucho menos se puede dar cuenta desde teorías como las de la soberanía 40


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Nacional (típica de la modernidad) de los tribunales internacionales que abocan materias que van desde el comercio hasta el juzgamiento en materia penal. Pero, leída en positivo, esta crisis ha permitido que se visibilicen, emerjan o legalicen algunas de las prácticas comunitarias de resolución de conflictos, al tiempo que se impulsan y promueven unas nuevas, algunas amparadas bajo el nombre de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) o de Jurisdicciones especiales. Algunas versiones de la crisis y sus respectivos remedios Dentro de las muchas interpretaciones que se han hecho de la crisis del paradigma de la modernidad, resaltamos las siguientes: Después del colapso soviético y de la desaparición del bloque comunista, el modelo de economía de mercado y sus correlatos de Estado e ideología han quedado como única opción. Dicho modelo se caracteriza por: el estimulo a la competencia para apalancar el desarrollo, para determinar los precios de los bienes y servicios y para permitir que los “mejores y mas fuertes” logren el dominio de algún segmento del mercado y/o tengan un cierto nivel de participación en él. La competencia, en tanto regla social, promueve la sobrevivencia económica de las personas y empresas que sean más eficaces, eficientes, y la desaparición (en términos de no presencia en el mercado) de las que no lo sean. Las empresas Estatales, que según esta interpretación se caracterizan por los altísimos niveles de corrupción y de ineficacia e ineficiencia, deben privatizar la prestaciôn de los servicios que se hace (hacía) a través de ellas. Al interior del Estado, uno de los sectores con peores índices es el sector Justicia. La morosidad en los fallos, la congestión de los despachos, la falta de controles y, no pocas veces, de transparencia en la actuación de jueces y magistrados, muestra que al menos parte de los servicios que hasta ahora prestan los aparatos Judiciales de varios Países, deben ser privatizados. En esta lógica, el Estado debe abdicar de prestar el servicio público de Justicia en algunos segmentos poblacionales y sobre algunos segmentos de conflictividad, y, en cambio, impulsar los mecanismos alternativos de solución de conflictos, promover la implementación de los Jueces de Paz, 41


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y elevar a la categoría de norma Constitucional el reconocimiento a las prácticas ancestrales de administración de Justicia de algunos grupos étnicos. En algunas comunidades, tanto urbanas como rurales y, especialmente, en aquellas que han sido secularmente excluidas del acceso al poder y manejo de la cosa pública, existen mecanismos de solución de conflictos que tienen una relación muy difusa con el orden jurídico imperante. Para ganar una mayor presencia del discurso jurídico Estatal, sin presencia de sus agentes, al interior de eso grupos poblacionales, el Estado debe liderar la legitimación de esas prácticas, articularlas a la acción de alguna de sus agencias y legalizarlas en el ordenamiento normativo. Para lograrlo es menester que se atraiga a sectores académicos, políticos y del activismo social, y comprometerlos en la construcción de una política pública al respecto. Dicha política pública cubre al menos las siguientes áreas y estrategias: la expedición de nuevas leyes que le den piso jurídico a los mecanismos comunitarios de solución de conflictos, la concertación de los lineamientos metodológicos para su implementación, la creación de políticas o planes únicos de capacitación y la centralización de buena parte de los recursos económicos (en alguna instancia estatal) destinados para impulsar los MASC y las jurisdicciones especiales. La sobreviviencia o existencia de ordenes, mecanismos y saberes jurídicos no estatales, constituye una especie multilateralismo en la administración de Justicia que no necesariamente pone en cuestión la legitimidad misma del Estado. Estos ordenes paralelos que se ocupan de administrar Justicia, mas de acuerdo con normas sociales o culturales que con arreglo a la legislación Nacional, si bien no pueden ser explicados por el paradigma moderno de un territorio-un orden jurídico-un Estado, hacen parte del paisaje democrático y su interacción con la Ley Nacional constituye parte de la riqueza de las naciones. Se afirma que la convivencia, yuxtaposición e interrelación de estos ordenes paralelos, constituye el centro mismo del pluralismo jurídico, y que éste ha existido desde hace siglos. Con lo cual, el paradigma de la modernidad no sólo sufre

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una crisis coyuntural, sino que es una mentira varias veces centenaria. Mentira cuasi milenaria o crisis coyuntural, la imposibilidad de explicar el pluralismo jurídico a partir de las teorías “duras” de la modernidad permite que se construyan otras perspectivas analíticas con base en las cuales se promueva la constitución de mecanismos alternativos, comunitarios y pacíficos de solución de conflictos y/o la creación-reconocimiento jurídico a las jurisdicciones especiales, al tiempo que impulsa el trabajo en red entre las personas u organizaciones que se vinculan al tema, independientemente que hagan parte del Estado o no. Se observa entonces que, desde muy distintas y aún contrapuestas lecturas acerca de la situación del paradigma dominante todavía en el campo jurídico, se creó una forma de consenso para impulsar la creación y puesta en funcionamiento de la Jurisdicción de Paz. Este acuerdo sirvió de base, tanto para la expedición de la norma Constitucional que creó los Jueces de Paz en 1991, como para la expedición de la Ley 497 que señaló –entre otras cosas- de manera más específica, las formas de elección, la jurisdicción y los controles a los que quedan sometidos los Jueces de Paz. Casi resulta excesivamente obvio decirlo: este acuerdo en el que coincidían posiciones tan divergentes, ha servido como nuevo escenario para continuar el debate y para experimentar diferentes formas de implantar la Justicia de Paz en distintos lugares geográficos y en el marco de escenarios sociales muy particulares. Y, por supuesto, no ha faltado quien pretenda demostrar que la vía, estrategias, didácticas y logros que ha implementado en su propia experiencia, son únicos y constituyen el mejor y verdadero camino de la Justicia de Paz. Pero ya todos hemos vivido lo suficiente como para creer en cierto tipo de fantocherías. Condición 2: Se consolida la idea de que es deseable y posible construir la Paz con mayúscula, a partir de la solución de conflictos “minúsculos”.

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Como ya se sabe con suficiencia, Colombia ha vivido durante casi medio siglo en medio de un conflicto armado que tiene sus más profundas causas en las desigualdades sociales, en las inequidades económicas y en las restricciones políticas. Y también se sabe con suficiencia que este conflicto crece y se desarrolla gracias a que los actores del mismo, cobran impuestos sobre el cultivo y mercado de drogas de uso ilícito y, aún, usan el narcotráfico como práctica que


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asegura pingües réditos. Pero, así como el conflicto armado ha sido persistente y se desarrolla, también el movimiento por la paz se ha estado consolidando incesantemente. A principios de los años 90, este movimiento tuvo uno de sus mayores momentos de auge y esperanza. Algunos datos históricos ayudan a construir el contexto en el que ocurre ese auge. Veamos. Durante los años 60 y 70, se crearon, consolidaron y se desarrollaron todos los grupos guerrilleros, tanto los que decidieron hacer dejación de las armas en los años 90, como los que todavía se enfrentan al Estado mediante la vía armada. También en los años 60 se expidieron los actos legislativos, mediante los cuales el Gobierno Nacional creó la posibilidad de instruir grupos de civiles para que trabajaran en coordinación con los mandos militares en tareas de patrullaje e inteligencia. A mediados de la década del 70, se registró la primera desaparición forzada por razones políticas en Colombia y se acusó de ella a algunos miembros de los cuerpos armados del Estado. Entre esta década y la siguiente, la guerrilla utilizó de manera permanente el secuestro como instrumento de financiación y como medio de presión y/o propaganda política. Y en medio de uno de los golpes de propaganda armada más espectaculares que realizó la subversión (la toma de la embajada de la República Dominicana), se propuso una salida negociada al conflicto armado. Se hacía un etéreo llamado a un dialogo nacional... pero entre ese llamado y los primeros pactos de paz con los grupos guerrilleros, pasaron muchos enfrentamientos, muertos, secuestros, desapariciones y violaciones constantes a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. En los últimos años de la década de los 80s y los primeros de los 90s, se firmaron acuerdos de Paz con al menos cinco grupos armados y como consecuencia de dichos pactos y el subsecuente desmonte de las estructuras armadas de estos grupos, entre muchas otras causas, se realizó una Asamblea Nacional Constituyente. El cambio normativo fue profundo y, para efectos de este trabajo, sólo señalaremos que se definió el estado colombiano como un Estado Social de Derecho, y la búsqueda, construcción y consolidación de la Paz se elevo a la categoría de

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derecho y deber constitucionalmente consagrados. En medio de las discusiones que se llevaban a cabo en el seno de la Asamblea y en los cientos de mesas de trabajo que se crearon para surtir de propuestas a aquella, la paz parecía florecer, unas veces como reclamo ciudadano, otras como logro cierto, gracias a los esfuerzos y persistencia del gobierno y los grupos subversivos, otras como mandato Constitucional. La Paz se convirtió en un asunto en el que estaban de acuerdo la casi totalidad de la ciudadanía y, en carácter de mandato Constitucional, se propone y se crea la Jurisdicción de Paz. En la parte motiva de la propuesta se declara que dicha Jurisdicción aportará a la creación de un ambiente de Paz y que la labor de esta jurisdicción será desactivar una de las causas del conflicto armado, cual es el tratamiento violento a los conflictos cotidianos. Se trataba entonces de apoyar la construcción de la paz a partir de dirimir pacíficamente algunas disputas cuyo monto no superara los 100 SMLV. Así como existía y existe una violencia cotidiana articulada –cultural y operativamente- al conflicto armado, se trata de que ahora exista un esfuerzo para construir la paz cotidiana entre los cudadanos/as. Condición 3: Construir la paz e implantar la Jurisdicción de Paz son tareas que sólo pueden hacerse si se juntan los esfuerzos que se hacen desde el Estado y desde la ciudadanía, es una convicción compartida. Desde muy diversos ámbitos, partiendo de muy diferentes convicciones políticas o ideológicas y con distintos intereses, a partir de la expedición del mandato Constitucional y de la propia Ley 497, se creó una suerte de núcleo impulsor de la Jurisdicción de Paz. En su interior han estado personas vinculadas al Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Justicia y del Derecho (ahora Ministerio del Interior y de Justicia) a varias universidades, a organizaciones sociales o comunitarias y al amplio espectro de ONGs. Este núcleo impulsor, que ha usado diversas denominaciones, ha tenido al menos cinco virtudes y otros tantos problemas.

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En positivo: Ha logrado un cierto nivel de coordinación de esfuerzos, para obtener que, por lo menos, no se hagan labores paralelas de impulso a la jurisdicción de paz en


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un mismo sitio. Ha logrado algunos intercambios, tanto de experiencias, como de saberes académicos u operativos entre algunas de las entidades y personas que han impulsado la implantación de la Jurisdicción de Paz. Ha logrado construir un ambiente de emulación que promueve la producción de ideas –en forma de publicaciones o de nuevas estrategias de implantación- y la creación de mecanismos de debate. Ha logrado poner el tema de la Jurisdicción de Paz en la agenda, tanto de las entidades Estatales (Nacionales, Departamentales y Municipales) como de una parte de las formas organizativas en las que se agrupan los movimientos sociales. Ha creado una masa crítica que es analizada y evaluada constantemente por todas las personas que están comprometidas con el impulso a esta jurisdicción. Dicha masa critica y sus renovaciones, desarrollos y análisis han servido para promover varios intercambios internacionales de experiencias, o para que algunas personas vinculadas al proceso Colombiano, participen en eventos como éste y demos a conocer nuestra lecturas de la realidad. En negativo: Algunos de los debates se han zanjado, menos por la capacidad argumentativa o por la fuerza de los hechos, que por la capacidad de construir aliados en las esferas gubernamentales de toma de decisiones o en las agencias de cooperación internacional. Con lo cual se va en detrimento de la riqueza analítica y a favor de una capacidad de gestión caracterizada por “ser contratado/a para hacer y decir lo que la institución contratante diga y necesite”. Por zanjar muchas diferencias de la manera antes dicha, se desarrolla una “disputa por el prestigio” que puede llegar a parecerse mas a una disputa entre megalómanos/as o ególatras, que a una discusión entre pares que saben diferentes cosas sobre el mismo objeto. Las instancias Estatales que han hecho parte de este núcleo impulsor, no siempre actúan coordinadamente y, en ocasiones, más que descoordinación presentan puntos de vista antagónicos. Parece que esto es producto de no contar con delimitación mas precisa entre los alcances que cada parte del poder Estatal tiene en materia de promover la Jurisdicción de Paz.

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No se ha establecido con suficiente claridad teórica ni con capacidad operativa, la manera como se pueden articular los movimientos sociales a las iniciativas de implantación de esta jurisdicción en cada parte del territorio Nacional. El acerbo conceptual y pragmático de la Jurisdicción de Paz, parece ser mas acumulado por profesores Universitarios o investigadores profesionales (como nosotros mismos) que por los propios operadores de esta Jurisdicción. Con los logros, dificultades, desarrollos y problemas que haya podido tener esta instancia de impulso, lo más relevante de ella es que constituye una de las partes mas observables de la confluencia de voluntades para el impulso de la jurisdicción de Paz. Su existencia misma revela que, tanto para elaborar la norma Constitucional y sus posteriores desarrollos legislativos, como para poner en funcionamiento la Jurisdicción de Paz, se ha necesitado concitar el conocimiento, la capacidad y la disponibilidad de diversos actores sociales. Sin ese concurso hubiera sido totalmente imposible el desarrollo de la Jurisdicción de Paz en Colombia. Capacitación-formación en la Jurisdicción de Paz. . . Notas para comprender el papel que pudo jugar la Pedagogía Social Todo haría suponer que, dadas las condiciones en las que emergió la Jurisdicción de Paz en Colombia, se desarrollaría un proceso de pedagogía en el que se involucraría un altísimo porcentaje de la ciudadanía. Tanto por la crisis del paradigma, como por el momento político que ponía la posibilidad de construir un País en paz en el centro de todos los debates, y el impulso que parecía dársele a la participación de todos y todas en la implantación de esta jurisdicción, en suma, por todo lo anterior, lo previsible era, primero, una expedición rapidísima de la Ley que daría forma a la Jurisdicción de Paz y, segundo, el desarrollo de un proceso de formación dirigido a toda la ciudadanía, usando todos los medios de comunicación posibles, para ilustrar acerca de la importancia y funcionamiento de esta jurisdicción e impulsar a todos a la participación en la construcción de tan importante herramienta. Se esperaría un verdadero proceso de pedagogía social.

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En esta sección de la ponencia pretendemos verificar hasta dónde se cumplieron las expectativas en esta materia. Para tal efecto, partimos de un trípode de


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preguntas: ¿Qué tiene que ver la educación y la pedagogía con la sociedad y con los cambios que en ella se promueven y ocurren? ¿Cuáles son las características más sobresalientes de la Pedagogía Social? ¿Finalmente si se usó o no dicha pedagogía en el proceso de implementación de la Jurisdicción de Paz en Colombia? De la pedagogía y la educación en general y de la pedagogía social en particular. Para empezar, puntualicemos que históricamente, las distintas prácticas educativas han respondido implícita o explícitamente al modelo de persona que se quiere formar. ¿Para qué se enseña? ¿, Para qué se aprende? ¿Qué se debe enseñar? ¿, Qué se debe aprender? ¿Cómo se debe enseñar? ¿Cómo se debe aprender? Son preguntas que desbordan el marco estrictamente pedagógicoeducativo y no pueden ser resueltas sin una previa postura ante el ideal de individuo, sociedad y desarrollo que se pretende ayudar a construir. Toda propuesta educativa, entonces, tiene como trasfondo una determinada concepción del individuo, sociedad y desarrollo. Por ello, definir un plan de capacitación, formación, instrucción o educación, es comprometerse con un ideal que va más allá de lo meramente educativo Ahora, estas concepciones de individuo, sociedad y desarrollo, se traducen en fines, principios y objetivos, con los que se puede definir contenidos y secuenciación, que a su vez, plasman de manera relativamente clara los propósitos. Lo metodológico educativo, no es autónomo, está enmarcado en los parámetros de la reflexión conceptual. El método no aparece de la nada; el método es una respuesta al cómo se ejecutan o llevan a la práctica los fines, principios, objetivos, contenidos y secuenciación, propuestos. Todo lo anteriormente expuesto, es decir, la concepción general de individuo, sociedad y desarrollo, los fines, principios, contenidos, secuenciación, propósitos y métodos de las acciones educativas, constituyen lo que se denomina “Modelo pedagógico”. Algunas teorías consideran al maestro como el centro de la educación, su labor consiste en transmitir el conocimiento y es el responsable del aprendizaje de sus estudiantes, cuyo papel es el de receptores pasivos; el maestro dicta la clase, el estudiante escucha y si en la evaluación repite lo dicho por el maestro, recibe el

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premio de aprobación. A éste modelo educativo basado en la teoría psicológica conductista, se le conoce como la “escuela tradicional”. Para un segundo tipo de teorías, no es posible explicar el aprendizaje sin la participación activa del estudiante; el papel del maestro pasa a ser de guía, orientador, facilitador; se reconoce toda una plataforma de prenociones y preconceptos en el estudiante que, mediante la interacción con el medio y la escuela, se modifican y construyen o reconstruyen el conocimiento. El centro de la educación es el estudiante, para eso hay que facilitarle la acción, la manipulación y el contacto directo con los objetos y con la realidad. A éste grupo de teorías se les denomina escuela nueva o activa o “pedagogías activas”. Un tercer grupo de teorías, sugiere que el proceso del aprendizaje va más allá de lo pasivo o lo activo y propone el desarrollo del pensamiento y la creatividad como la finalidad de la educación. Para estas teorías, el estudiante no es un receptor pasivo que recibe el conocimiento, es activo y mediante la interacción construye el saber, en estas teorías el estudiante además transforma su realidad y la de su contexto. Éste modelo pedagógico se conoce con el nombre de “pedagogías transformadoras”. Los planteamientos enunciados anteriormente sobre los elementos de un proceso educativo, no tienen validez sólo en la educación formal, su pertinencia y articulación se da en cualquier tipo de educación (formal, no formal, informal, etc.) La pedagogía social tiene como pretensión promover tanto el cambio de los sujetos que intervienen en los actos educativos que se desarrollan bajo su óptica, como de las sociedades en las cuales ocurre tal pedagogía. Ella expresa un inconformismo con el status quo y pretende aportar para su cambio mediante la labor educativa: Su propósito, dicho de manera más directa, es impulsar el conocimiento de las condiciones en que se vive y las causas de la problemática que existe en esa forma de vida. Para transformar una y otra a través de la participación y el empoderamiento.

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Por eso, desde la pedagogía social se intenta construir sujetos autónomos, comprometidos con los cambios sociales, sensibles ante la injusticia y la violencia y dispuestos a no cometer una, ni apelar a la otra para transformar la sociedad. Pero otra característica relevante de la pedagogía social es que ella se desarrolla construyendo comunidad con todas las personas que habitan el mismo terri-


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torio o desarrollan sus acciones en el mismo campo de trabajo. Por eso uno de sus métodos mas usuales se emparenta con la investigación-acción-participación. La pedagogía social entiende por comunidad el conglomerado de personas que tienen preocupaciones comunes, sobre problemas similares, aunque tengan interpretaciones diferentes de los mismos. Ella promueve la construcción de puntos de vista en común sobre dichos problemas, respetando las visiones individuales o grupales que se tengan. Así mismo promueve la elaboración de estrategias comunes para enfrentarlos, sin que nadie tenga que renunciar a sus estrategias particulares. Esta construcción de “lo común” a partir de lo diverso se lograría con la metodología antes mencionada. La secuenciación en la pedagogía social, tanto como los contenidos mismos, se puede pactar con cada grupo seleccionado para desarrollar la labor educativa. En todos los casos se debe partir de lo que los conglomerados humanos pueden enunciar como sus necesidades urgentes, importantes, sentidas y/o profundas. El enseñante, instructor o maestro en la pedagogía social, más que todo facilita el encuentro de sus estudiantes con distintas ópticas para analizar los problemas comunes. Permite e impulsa el encuentro de sus estudiantes con saberes que les son ajenos o desconocidos. Promueve una actitud de búsqueda y da cuenta a sus estudiantes de sus dudas y descubrimientos en los puntos sobre los cuales gira el acto educativo. De las lecciones aprendidas en el trabajo educativo en la implantación de la Jurisdicción de Paz. Todos los procesos de capacitación que se han desarrollado en la implantación de la Jurisdicción de Paz en Colombia, con técnicas y/o metodologías relativamente diferentes, se convirtieron en procesos que tienen que ver más con educación legal que con pedagogía social o educación popular. Es decir, se trató mas de poner la ley y sus contenidos y formas de aplicación al alcance de los noabogados, que de promover procesos sociales de empoderamiento que trajeran como consecuencia la selección, elección y nombramiento de Jueces de Paz. Si bien hubo intentos de sensibilizar, tanto a la ciudadanía como a las autoridades del orden local, departamental y/o Nacional, para que se comprometieran con el impulso a la Jurisdicción de Paz en sus respectivos territorios, lo cierto es que la perspectiva de esas “sensibilizaciones” fueron fundamentadas en la Ley

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que creaba la figura y no en la perspectiva de empoderamiento ciudadano o de cambio social. Los Jueces de Paz funcionan, entonces, de acuerdo a la normativa y son escasos los casos en los que su trabajo ayuda a construir comunidad o condiciones pacificas de convivencia (que iría más allá de lo que prescribe la Ley) y, por otra parte, todavía son vistos con cierto recelo por parte de los funcionarios públicos de la rama Jurisdiccional Así las cosas, la Jurisdicción de Paz suele quedarse en la nuda resolución de conflictos, articulada a la descongestión de despachos judiciales, sin ninguna posibilidad de aportar a la construcción de las comunidades como actores sociales. En la misma perspectiva del punto anterior, los Jueces de Paz en su ejercicio de operadores de esta jurisdicción, pueden quedarse en el mero cumplimiento de una legislación, cumplimiento que poco tiene que ver con las aspiraciones y posibilidades de ejercer poder directo, autónomo y pacifico por parte de las comunidades. Y así, la Jurisdicción de Paz queda en “eterna minoría de edad” frente a las instituciones del Estado que se encargarían de direccionar, tanto a la Jurisdicción en su conjunto, como a cada Juez de Paz en particular. Los procesos de capacitación ofrecidos a los Jueces de Paz, evitan señalar problemas que ocurren en las comunidades en las cuales operan estos impartidores de Justicia. Problemas tales como el desplazamiento forzado (que trae como consecuencias inevitables el incremento de la conflictividad y la necesidad crear mecanismos y reglas sociales para resolver conflictos entre las comunidades receptora y desplazada, y de cada una de ellas a su interior) la delincuencia infantil y juvenil (que podrían ser prevenidas y/o tratadas mediante el uso de técnicas propias –por ejemplo- de la Justicia Restaurativa) Como se evade la reflexión/formaciôn acerca de esos problemas que –de todas maneras- afectan el trabajo de los Jueces de Paz, éstos han inventado diversas maneras de enfrentarlos. El problema es que ese saber nuevo no es ni socializado, ni compartido, ni legitimado.

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Igual ocurre con el uso que algunos Jueces de Paz le dan al saber jurídico: dado que les exigen que actúen como cuasi-abogados, ellos terminan por hacer interpretaciones un poco mas “comunitarias y de contexto” de la Ley que se ven forzados a aplicar. No verbalizan la construcción de “Justo Comunitario”, pero usan la ley formal para construirlo sobre todo en casos que involucran a población desplazada o a personas relacionadas con delincuencia juvenil o infantil.


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Tanto el uso alternativo del derecho, como la invisibilizaciôn de los procesos de construcción del justo comunitario, son hipótesis que todavía debemos confirmar con mayor certeza fáctica. Cometer aciertos similares y evitar la repetición de los mismos errores. . . Notas para hacer respetuosas sugerencias finales desde y hacia la pedagogía. A guisa de corolarios, presentamos un pequeño listado de sugerencias sobre educación y pedagogía, que consideramos son posibles de tener en cuenta en el momento de expedir las normas y/o de poner en funcionamiento la Jurisdicción de Paz. En el terreno de la pedagogía social no existen teorías o modelos estáticos, únicos o definitivos. El valor de las teorías y modelos radica, tanto en función para transformar la realidad y a los individuos que de ella hacen parte, como en su racionalización, congruencia y coherencia interna. La mejor forma de construir modelos pedagógicos es acudiendo a la indagación, a la investigación y a la actualización de las teorîas y enfoques. Todo ello para exponerlas (y exponerse el autor o autora) al debate y a la discusión, lo mas públicamente que sea posible. Entendemos que los modelos pedagógicos, en tanto líneas y conceptos que predican de la finalidad, los principios, los objetivos, los contenidos, la secuenciación, los propósitos y los métodos, que orientan los modos de hacer educaciónaprendizaje, están siempre presentes (a veces ocultos o no formulados) en el acto educativo. El desarrollo de prácticas educativas con adultos, con intención de desarrollar la jurisdicción de paz debe tener la misma –si no mas- rigurosidad de cualquier tipo de educación formal. Es menester evitar que los facilitadores, formadores, en estas prácticas, las fundamenten exclusivamente en su vocación asistencial, intuición, afecto y, muchísimo menos, en la improvisación. Las prácticas educativas sociales, exigen una lectura crítica de la realidad y una comprensión lo mas precisa posible del contexto socio-cultural en el cual se pretende desarrollar la Jurisdicción de Paz. Es necesario implicar a los “beneficiarios”, mas en calidad de protagonistas de su propio proceso de formación que de

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“población objeto”. Las prácticas educativas en la creación jurídica y posterior iimplementación de la Justicia de Paz, no se limitan a los procesos de formación y capacitación de los Jueces de Paz elegidos: se debe entender que todo este proceso y todas esas acciones, constituyen un acto pedagógico. Lo cual significa que se deben asumir todos los momentos y todos los escenarios, como tiempos y lugares adecuados para la acción educativa. Los procesos de formación deben constituirse en el pilar mas importante para el desarrollo de ésta jurisdicción especial, Es necesario tener en cuenta que es a partir de las mismas prácticas de formación y capacitación que desarrollan aquellas (personas, instancias u organizaciones) impulsoras de la Jurisdicción de Paz que se puede generar lineamientos nacionales orientados a garantizar una formación con calidad de los operadores Jueces de Paz, sin pretensiones de homogenización ni de establecer ningún tipo de hegemonía. No se pretenda la formulación de un plan único de formación a nivel nacional. Es mejor, a partir de la socialización de las distintas experiencias pedagógicas en el tema, la creación de un listado de experiencias exitosas y las características, logros, dificultades, obstáculos y falencias que ellas tienen (en forma de árbol de problemas que muestra la relación unos con otros y con las causas evidentes y profundas). Esto permitiría que todas las personas naturales o jurídicas que están comprometidas con el impulso a la figura, puedan beneficiarse de las experiencias propias y ajenas. Si bien las diferentes prácticas educativas obedecen a diferentes intencionalidades, es posible consolidar un enfoque pedagógico común, a nivel nacional, con estrategias, metodologías y didácticas de formación en estrecha relación con las características singulares de cada comunidad específica y de operadores de la Justicia de Paz.

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Es absolutamente necesario fortalecer los procesos pedagógicos en la implementación de la figura. Ello implica una permanente disposición al intercambio de saberes entre personas con muy distintos acumulados teóricos y con diversas afiliaciones políticas o intereses sociales. También esta disposición al intercambio debería permitir que el Ecuador –guardando el respeto por este País hermano- se convierta en punto de encuentro y espacio de debate entre las experiencias de Justicia de Paz que ha habido y habrá en el bloque Andino de Naciones.


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1 Los autores son parte del grupo fundador del Instituto para la Investigaci贸n y Formaci贸n en Justicia y Democracia, IUSDE de Colombia.

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BUENAS PRÁCTICAS EN EL ACCESO A LA JUSTICIA DE PAZ EN EL PERÚ J. María Elena Guerra Cerrón1

Tengo por ley asignada una función a la que me debo, una institución que conforma el Sistema Nacional de Justicia del Perú a la que pertenezco y tengo al Derecho como soporte imperativo para el cumplimiento de mis deberes y solución de causas que se someten a mi opinión, sin embargo como la Justicia es un valor en el Derecho, no dejo de sorprenderme de cómo, con una aparente simpleza en el desempeño de sus funciones, los Jueces de Paz resuelven conflictos sólo con su leal saber y entender, y alcanzan efectivamente la Paz social en Justicia.

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Introducción Comienzo esta presentación señalando que hasta hace un par de años la Justicia de Paz en el Perú, con una existencia de más de 195 años, era institucionalmente “una parte olvidada del Poder Judicial”. Y es que, a pesar de tratarse de una herencia histórica con identidad nacional que tiene un alto índice de credibilidad en la población, no se había interiorizado que ésta no es ajena al Poder Judicial sino que, muy por el contrario forma parte de la estructura formal de este Poder del Estado, siendo el primer peldaño de acceso a la Justicia. Hoy, aunque no en la magnitud que se debería, la situación ha cambiado ya que las autoridades del Poder Judicial reconocen la importancia y trascendencia de la labor de los Jueces de Paz, por lo tanto existe lo que podemos denominar un “proyecto nacional institucional” para atender, promover y fortalecer la Justicia de Paz. En setiembre del 2004 el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial creó la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz, ONAJUP2 como un ente al interior del Poder Judicial, con la tarea de atender las necesidades materiales y logísticas de los Jueces de Paz, coordinar la capacitación de los mismos y diseñar una política de tratamiento y su fortalecimiento. A su vez se han creado oficinas en diferentes Cortes Superiores de Justicia del país, bajo la denominación de Oficina Descentralizada de Apoyo a la Justicia de Paz (ODAJUP)3 para atender de manera directa las demandas de los Jueces de Paz. Tal como ya lo señalamos, aunque la atención no es en la forma que se debería, éste es un primer paso importante de reconocimiento de la Justicia de Paz a partir del propio Poder Judicial. La atención será integral, en mi punto de vista, cuando el apoyo no esté sujeto sólo a los recursos de la cooperación internacional sino que se considere en el presupuesto del Poder Judicial una partida para la Justicia de Paz, lo que no ha existido jamás. Además aún se requiere de un total reconocimiento de hecho de la autoridad del Juez de Paz, no sólo por parte de la Judicatura formal sino por las demás autoridades que forman parte del Sistema Nacional de Justicia. En lo que se refiere a mi contacto con la Justicia de Paz, ésta se dio ejerciendo la función jurisdiccional como Juez de Paz Letrado en el año 1998, momento a partir del cual se ha tenido la oportunidad de compartir experiencias con los Jueces de Paz, ser facilitadora en talleres de capacitación y receptora de sus inquietudes, reclamos y demandas. Es por esa experiencia y la motivación que decidí realizar una publicación que se denomina “Hacia una Justicia de Paz, un asunto de interés nacional”4.

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Comento acerca de este trabajo con el objeto de dejar establecido que la presente exposición no contiene un aporte significativo distinto, en lo que se refiere a la Justicia de Paz en zonas rurales y urbano-rurales, que es nuestro modelo general, pero sí en cuanto al reto que se ha impuesto el Poder Judicial de implementar el funcionamiento de Juzgados de Paz en las zonas urbanas, así como una apreciación crítica de las buenas prácticas , lecciones aprendidas y por aprender en relación a la Justicia de Paz. Justicia de Paz en Latinoamérica En la oportunidad que participé en eventos sobre Justicia Comunitaria en Bogotá tomé conocimiento del trabajo que se realiza en ese país y de las diferentes formas y figuras de resolución de conflictos que tienen, encontrando muy ilustrativo el libro editado por Camilo Borrero García titulado “Justicia Alternativa” en el que se considera a la Justicia de Paz junto con otra serie de figuras y mecanismos calificados como “otras formas institucionales de resolver conflictos” tales como la mediación, conciliación en equidad, jurisdicciones especiales como la indígena, la Justicia de Paz y los mecanismos autónomos de justicia comunitaria. En relación al título de su obra, el editor reflexiona: “Titular este libro como Justicia Alternativa supone el riesgo de asumir de entrada una discusión conceptual bastante compleja. Cualquier lector avisado podría, inmediatamente, preguntarse ¿alternativa a cual? Y, si se trata de alguna persona con experiencia en el campo de la administración de justicia, probablemente llegará más lejos y se interrogará: ¿cómo hicieron para determinar qué era lo alternativo y que no?” 5 Bueno, efectivamente llamó mi atención que la Justicia de Paz sea incluida como un medio más de solución de conflictos y bajo el rubro de Justicia Alternativa, por el motivo que explicaré más adelante. Por su parte Rosembert Ariza señala que:

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“ La realidad latinoamericana al igual que la nacional, ha puesto de presente la existencia de una serie de micro órdenes jurídicos, no sometidos o reconocidos por el derecho oficial, que regulan de manera eficaz e idónea las relaciones al interior de determinadas comunidades, sistemas paralelos y no oficiales que se caracterizan porque las decisiones por ellos producidas no resultan de la aplicación unívoca de normas o leyes generales a casos concretos, sino que son el producto de una aplicación gradual, provisional y además reversible de elemen-


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tos cuya carga normativa es en principio extremadamente vaga, la cual se va consolidando progresivamente en la resolución de casos particulares a través de procedimientos netamente argumentativos ,construyendo de esta forma discursos jurídicos alternativos que se estructuran sobre principios que buscan articular y canalizar el consenso comunitario a valores tales como la equidad, la buena fe, la justicia, el equilibrio, la cooperación, la solidaridad, el buen vecino, etc. Manifestaciones estas de pluralismo jurídico que han llegado a consolidarse e institucionalizarse en algunos países a través de figuras como los Jueces de Paz, los conciliadores en equidad y los juzgados de pequeñas causas, entre otras” 6. Me cabe precisar que la Justicia de Paz peruana no es una “Justicia Alternativa” ni una Justicia Paralela, ni una Justicia no oficial, ni una Justicia auxiliar, ni un micro orden jurídico, ni tiene un discurso jurídico alternativo, porque forma parte de la estructura formal del Poder Judicial. Se trata de una instancia jurisdiccional singular, especial y extraordinaria. Es singular por ser excelente y única en su forma de resolver conflictos con el leal saber y entender; especial porque no es común o general, resulta muy adecuada y propia para la resolución de conflictos en determinado espacio cultural y finalmente es extraordinaria porque es fuera de lo habitual y es mejor que lo normal. Es una instancia que existe como una vía del propio Poder Judicial para facilitar el Acceso a la Justicia a las poblaciones más alejadas de la zona urbana que es donde se encuentran ubicados los despachos jurisdiccionales formales. Constitucionalmente en países como Ecuador, Colombia, Venezuela y Perú está institucionalizada la Justicia de Paz, tal como se verifica a continuación:

Perú: Artículo 149°. Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial. Artículo 152°. Los Jueces de Paz provienen de elección popular. Dicha elección, sus requisitos, el desempeño jurisdiccional, la capacitación y la duración en sus cargos son normados por ley. La ley puede establecer la elección de los jueces

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de primera instancia y determinar los mecanismos pertinentes.

República del Ecuador: Art. 191.- “…De acuerdo con la ley habrá jueces de paz, encargados de resolver en equidad conflictos individuales, comunitarios o vecinales…”

Colombia: Artículo 247º. “La ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios. También podrá ordenar que se elijan por votación popular.”

República Bolivariana de Venezuela: Artículo 258. “La ley organizará la justicia de paz en las comunidades. Los jueces o juezas de paz serán elegidos o elegidas por votación universal, directa y secreta , conforme a la ley…” Sin duda existen muchas coincidencias entre la Justicia de Paz de Colombia, Venezuela y Perú y los mediadores comunitarios en Ecuador porque son manifestaciones de solución de conflictos e incertidumbres en países con características históricas, culturales y sociales similares, pero es complejo establecer que modelo desarrollado es el “óptimo” o “más apropiado para un país”. Así no puede analizarse la Justicia de Paz en Latinoamérica de manera general sino en su propio contexto ya que en el desarrollo de las experiencias nacionales se podrán identificar los aciertos, desaciertos y se podrá hacer una evaluación, a fin de ver de qué manera puede fortalecerse determinada forma de Justicia en equidad. Por mi parte, para una mejor comprensión, presento la ubicación de la Justicia de Paz en el Sistema Nacional de Justicia, sus atribuciones, competencias y su proyección. Sistema de Justicia Peruano

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a) Justicia Formal Se le denomina o llama “Justicia formal” no porque su contraparte sea una “ Justicia informal”, sino por el sometimiento de la Judicatura al Derecho positivo


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y a la norma escrita. La forma en el ordenamiento procesal es la mejor garantía del debido proceso porque de esa manera los justiciables conocen de antemano el conjunto de actos procesales y las reglas del mismo. El problema está cuando se confunde la forma con el formalismo, distorsión esta última de la forma, convirtiendo al proceso, en más que el mecanismo por excelencia para resolver conflictos, en la causa del retardo en la administración de justicia. Desde ya debo señalar que la Justicia de Paz vendría a ser la “Justicia no formal” por cuanto no está sometida al Derecho Positivo, más sí a la Constitución Política en lo que se refiere a los derechos fundamentales de la persona. En el artículo 138º de nuestra Constitución Política se establece que la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial, a través de sus órganos jurisdiccionales. A su vez en el artículo 26º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial se establece cuáles son los órganos jurisdiccionales7: a..- La Corte Suprema de Justicia b.-Las Cortes Superiores de Justicia c.-Los Juzgados Especializados y Mixtos d.-Los Juzgados de Paz Letrados e.- Los Juzgados de Paz Debo dar relieve a que la Justicia de Paz es un órgano jurisdiccional sin embargo, como ya ha sido precisado, es uno “no formal” y siendo singular y extraordinario es muy diferente a las demás instancias jurisdiccionales. No obstante estar consagrado el Principio de Unidad Jurisdiccional en el Poder Judicial, atendiendo a la multiculturalidad del Perú, también se reconoce la Jurisdicción comunal o indígena sin perjuicio de las jurisdicciones excepcionales militar y arbitral, pero es de reiterar que éstas tienen carácter excepcional y no se constituyen en ordenamientos paralelos o autónomos ya que todos están sujetos a la Constitución Política del Estado y por ende forman parte del Sistema Nacional de Justicia. Justicia Comunal o Indígena En artículo 149º de la Constitución Política, que se encuentra ubicado en el capítulo que regula al Poder Judicial, se reconocen facultades jurisdiccionales a las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas:

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“Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial.” Este artículo es similar al artículo constitucional 191, último párrafo, de la República del Ecuador: “Art. 191.- El ejercicio de la potestad judicial corresponderá a los órganos de la Función Judicial. Se establecerá la unidad jurisdiccional. De acuerdo con la ley habrá jueces de paz, encargados de resolver en equidad conflictos individuales, comunitarios o vecinales. Se reconocerán el arbitraje, la mediación y otros procedimientos alternativos para la resolución de conflictos, con sujeción a la ley. Las autoridades de los pueblos indígenas ejercerán funciones de justicia, aplicando normas y procedimientos propios para la solución de conflictos internos de conformidad con sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes. La ley hará compatibles aquellas funciones con las del sistema judicial nacional.” Igualmente encontramos similitud con el artículo constitucional 246 de Colombia (Capítulo V. de las Jurisdicciones Especiales) que establece que: “las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.” y finalmente en artículo 260 de la Constitución República Bolivariana de Venezuela:

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“Las autoridades legítimas de los pueblos indígenas podrán aplicar en su hábitat instancias de justicia con base en sus tradiciones ancestrales y que sólo afecten a sus integrantes, según sus propias normas y procedimientos, siempre que


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no sean contrarios a esta Constitución, a la ley y al orden público. La ley determinará la forma de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.” En el Perú, el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a las autoridades de las comunidades campesinas y nativas no significa un reconocimiento a sistemas jurídicos paralelos o autónomos. Las Comunidades Campesinas y Nativas son

pueblos indígenas y como tales

son considerados el núcleo tradicional del Perú por haber sido las instituciones pre-incas que fueron la base fundamental en la organización del Imperio Incaico. Sus principales actividades son la agrícola y ganadera lo que no excluye otras como la artesanal, el comercio, la orfebrería y la textilería. La Constitución de 1920 fue calificada como la “Constitución base” porque por primera vez estableció los derechos comunales y reconoció la existencia legal de las comunidades indígenas. Posteriormente la Constitución Política de 1933 en su artículo 207º aún se refería a las “comunidades indígenas”, reconociéndoseles existencia legal y capacidad jurídica. Igualmente lo hizo el Código Civil de 1936 en su numeral 71º, disponiendo la obligación de las “comunidades indígenas” de inscribirse en un registro especial. Posteriormente el Estatuto Especial de las Comunidades Campesinas Decreto Supremo 37-70-AG del 17-02-70, en su artículo 2º, cambia la denominación “indígena” por la de “comunidades campesinas” definiéndola como: “.... una agrupación de familias que poseen y se identifican con un determinado territorio y que están ligadas por rasgos sociales y culturales comunes, por el trabajo comunal y la ayuda mutua y básicamente por las actividades vinculadas al agro.” En la Constitución Política de 1979 aparece la nueva denominación y establece en su artículo 162º que: “El Estado promueve el desarrollo integral de las Comunidades Campesinas y Nativas. Fomenta las empresas comunales y cooperativas.” El término “indígena” fue suprimido de nuestra historia. Algunas personas todavía desconocen que las Comunidades Campesinas y Nativas son pueblos “indígenas”. Incluso algunos integrantes de Comunidades

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Campesinas y Nativas han llegado a rechazar que se les denomine “indígenas” porque lo encuentran ofensivo y lo asocian con “no civilizado”. Considerar “ Indígena” como un insulto es la consecuencia de haber suprimido de la historia escrita el término de pueblo indígena y haberlo cambiado por Comunidades Campesinas que son los pueblos indígenas ubicados en la zona de la sierra y las comunidades nativas que se encuentran en la zona de selva. Basta buscar en el diccionario el significado de “Indígena” y encontraremos que quiere decir “originario del país que se trata”. Por otro lado el Convenio OIT Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes en su artículo primero inciso b) establece que se consideran a los pueblos indígenas “ por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas.” Entonces debe desterrarse la idea que “Indio” o “Indígena” tiene un significado que puede considerarse peyorativo. La actual Constitución Política de 1993 reconoce a las Comunidades Campesinas y Nativas no sólo existencia legal sino la facultad de ejercicio de función jurisdiccional dentro de su territorio comunitario, facultad que no es absoluta porque la Justicia Indígena forma parte del Sistema de Justicia Nacional y por eso es que existen condiciones para tal ejercicio, tales como: a.- Que se trate de autoridades legítimamente elegidas. b.- Que se ejercite dentro de su territorio. b.-Que se respeten las costumbres. c.- Que no se trasgredan los derechos fundamentales de la persona d.- Que haya una coordinación entre dichas autoridades, los Jueces de Paz y demás instancias judiciales.

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No encuentro justificación para invocar o reclamar una autonomía de la Justicia Indígena, porque ésta forma parte del Sistema de Justicia Nacional que es uno, en todo caso la Justicia Indígena es un sub-sistema que rige solamente dentro de un espacio territorial y respetando las condiciones que la Constitución Política impone. De lo que se trata es de un conjunto de derechos de la Cultura Indígena, en la que prevalece la tradición oral, su cosmovisión una filosofía auténtica, principios morales y éticos, principios sociales que es imperativo


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revalorar y respetar y por ello la necesaria coordinación con la Justicia de Paz para lograr la integración. En el artículo 149º de la Constitución Política del Estado no sólo se reconoce la jurisdicción indígena sino que está previsto que las Rondas Campesinas, que son una organización social promovida por los propios pobladores ,presten apoyo a las autoridades comunales para el ejercicio de sus funciones. Hasta hace poco tiempo los ronderos eran sancionados por usurpación de funciones cuando “hacían Justicia” en sus pueblos toda vez que en la Constitución y en la ley no se les reconoce expresamente tal facultad, sin embargo la Corte Suprema de Justicia a consecuencia de una interpretación amplia los ha absuelto de las imputaciones, considerando su cultura y que en los lugares que no son comunidades campesinas o nativas y sólo hay Rondas Campesinas, éstos son los facultados de impartir Justicia. Ante esta realidad es que existen diferentes propuestas legislativas para reconocer constitucionalmente facultades jurisdiccionales a los ronderos. Independientemente que contemos con más autoridades jurisdiccionales, por ahora, Las Rondas Campesinas son una buena alternativa para brindar apoyo a los Jueces de Paz principalmente para exigir el cumplimiento de sus decisiones o fallos. Finalizando esta parte es importante dejar establecido que la Justicia Comunal o Indígena no es la Justicia de Paz o viceversa, estamos ante instituciones diferentes pero que por lo general son confundidas por su origen andino o de selva. El cuadro a continuación puede graficar lo que afirmamos: PODER JUDICIAL

JURISDICCIÓN COMUNAL

JURISDICCIÓN ESPECIAL

Jueces formales

Art. 149 Constitución Justicia Indígena

Arbitral Militar

Jueces de Paz Art.26 Ley Orgánica del Poder Judicial

Artículo 139 Constitución Ley Comunidades Campesinas y Nativas

Justicia de Paz La Justicia de Paz es un órgano jurisdiccional del Poder Judicial porque así está previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La singularidad de esta instancia está en que; formando parte de la estructura formal, estatal u oficial; tiene como función prioritaria la cautela de los valores, tra-

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diciones y costumbres de las poblaciones, donde existe un Juzgado de Paz. La denominación que corresponde es de Justicia de Paz y no de “Justicia de Paz No Letrada”, como lamentablemente aún se mantiene en el ámbito judicial y académico. Esto es un error porque si bien tradicionalmente todos los Jueces de Paz no eran abogados, porque no es un requisito para ejercer la función, actualmente no se justifica tal denominación ya que existen muchos abogados que son Jueces de Paz ya que la norma no lo prohíbe. Sin embargo hay que tener en cuenta que, si no se hace la distinción entre “Juez de Paz Letrado” y “Juez de Paz no letrado”, muchas personas no entienden la diferencia e incluso los medios de comunicación no alcancen a comprender que se trata de institutos distintos. Las siguientes citas grafican a la Justicia de Paz en la forma que realmente es: “Dentro del Poder Judicial peruano encontramos dos mundos diametralmente opuestos y profundamente desiguales, en los que rigen de hecho diferentes conceptos, procedimientos, objetivos, valores y normas: el mundo del juez profesional, es decir el técnico en derecho, preparado en la universidad y el otro mundo, donde ejerce el juez empírico: el juez de paz. El primero aplica el derecho oficial, el último actúa en base al principio de la “verdad sabida y la buena fe guardada”. Sin embargo la Ley Orgánica del Poder Judicial no toma en consideración que el juez de paz no es un profesional en derecho, percibiéndolo y consecuentemente tratándolo como a los demás jueces, es decir como a un abogado. Pero aún así, este complejo ordenamiento no logra “encasillar” al juez de paz en parámetros legales uniformes, ya que el juez de paz, con cierta experiencia en conocimientos, concibe la ley sólo como un marco referencial del que tomará soluciones para problemas concretos, siempre y cuando las considere aplicables.”8 “Es que Justicia y Derecho no van necesariamente de la mano. A veces, se encuentran. Lo deseable es que se encuentren siempre. Derecho y Justicia pueden ir cada uno por su lado, y el deber del Juez de Paz, es mucho más que el del juez ordinario que es el de buscar la justicia material. Los jueces de paz son esencialmente hacedores de justicia y no aplicadores de normas jurídicas. Por ello, el orden jurídico señala que los jueces de paz deben actuar en equidad y no en derecho. Esto, porque las decisiones judiciales pueden ser injustas en un caso concreto.” 9 65


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La Justicia de Paz no ha sido una creación del Poder Judicial. Ésta existía antes de la conformación del Órgano Jurisdiccional. El antecedente de la Justicia de Paz es la Justicia Municipal que trajeron los castellanos en el sigo XVI cuando los jueces municipales eran elegidos por el pueblo. La Constitución de Cádiz de 1812 es el antecedente legal de la Justicia de Paz, sin embargo con el transcurso del tiempo la Justicia de Paz adquirió su propio carácter nacional despojándose de su origen castellano. En el Perú existen 29 Cortes Superiores de Justicia del Poder Judicial y cada una de ellas tiene en su jurisdicción a Juzgados de Paz, los que en número han superado los 5,500 juzgados. Esto último llama la atención si se contrasta con los 2,100 magistrados formales en la Administración de Justicia nacional. El hecho que cada vez más Comunidades Campesinas y Nativas soliciten la creación de Juzgados de Paz no garantiza que se esté produciendo ya una integración con la Justicia formal, ese es el primer paso pero sin duda un gran paso, ya que el pedido es voluntario y no se trata de una imposición ni atenta contra la vigencia de su cultura. El Juez de Paz es una persona de la comunidad, que resuelve los conflictos de acuerdo a los usos y costumbres comunitarios y por lo tanto mantiene sus valores pero con los cánones de los derechos fundamentales que es la exigencia mínima que hay para la Justicia de Paz. ¿Quién es el Juez de Paz en el Perú? Para los que desconocen o pretenden desconocer la importancia de los Jueces de Paz, éstos: “…son tinterillos, jueces empíricos, sin conocimientos jurídicos. La justicia de paz es considerada como una instancia folclórica, atrasada, una instancia pobre para los pobres; algo que hay que superar en un Estado moderno. De hecho se trata de una justicia muy especial. Los procedimientos y las soluciones que en ella se dan pueden tener rasgos folclóricos que, a veces, se apartan de los procedimientos establecidos en los códigos, pero muchas veces son más eficientes que éstos. “10 Sin embargo, para aquellos identificados con la Justicia de Paz, ésta es la instancia que más garantiza el acceso a la justicia. El Juez de Paz es la persona más reconocida y respetada a la que se someten los miembros de la comunidad 66


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(entendida como cualquier grupo social de personas) en la solución de sus conflictos y es quien por decisión de su propia comunidad, ejerce una función conciliadora y también jurisdiccional. El Juez de Paz es lo que más se acerca al principio constitucional que “la administración de justicia emana del pueblo” ya que éste es elegido democráticamente. En las Comunidades Campesinas y Nativas, las autoridades representativas; con apoyo de las Rondas Campesinas: están facultadas a resolver los conflictos y ellos aplican la Justicia Comunal, pero también encontramos, en algunos casos, dentro de las Comunidades Campesinas y Nativas a los Jueces de Paz. A veces coincide el cargo de Juez de Paz con el de la máxima autoridad representativa de la comunidad en otros casos no, así no siempre la falta de coincidencia es feliz ya que se genera un conflicto de competencia y de poderes. En las poblaciones rurales y zonas rural-urbanas también se encuentran Juzgados de Paz, como es el caso de la provincia de Lima. En la jurisdicción de la Corte Superior de Justicia de Lima existen 65 Juzgados de Paz, de los cuales un buen grupo está en zonas rural- urbanas. La resolución de los conflictos es según el “leal saber y entender”, por equidad, de conformidad con sus usos, costumbres y tradiciones, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona, tal como lo prescribe el artículo 66º 11del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Los Jueces de Paz no perciben una remuneración sino que prestan un servicio gratuito y por eso están facultados de fijar un horario de atención, sin embargo esta es sólo una formalidad ya que en la medida que se trata de integrantes de una comunidad, por lo general, brindan el servicio las veinticuatro horas.

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El hecho de no recibir una remuneración, aún cuando muchas personas dicen que se atenta contra un derecho constitucional a la retribución, es lo que ha caracterizado a la Justicia de Paz desde 1812 y considero que no se vulnera ningún derecho constitucional por cuanto quien accede al cargo lo hace por propia voluntad y conociendo esta particularidad de la Justicia de Paz. Además cuando los Jueces de Paz realizan diligencias fuera del local del Juzgado tienen derecho a recibir honorarios, pero éstos deben ser en un monto razonable sin incurrir en abusos, porque cualquier abuso es sancionado. Sin duda hay un gran problema por resolver en relación a los exhortos y encargos que hace la Judicatura formal al Juez de Paz, muchas veces se les remite notificaciones y


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éstos con su propio peculio, que desde ya es eximio, tienen que ver la forma de cumplir con los mandatos porque sino son pasivos de una sanción administrativa. Competencia y funciones Función Conciliatoria Si bien el Juez de Paz es un conciliador, existe una prohibición expresa en el artículo 67º del Texto Único Ordenado del Poder Judicial que a la letra dice: “Los Jueces de Paz están prohibidos de conciliar y fallar en asuntos relativos al vínculo matrimonial, nulidad y anulabilidad de actos jurídicos o contratos, declaratoria de herederos, derechos sucesorios, testamentos, derechos constitucionales y aquellos que expresamente señala la ley”. Sin embargo de acuerdo a entrevistas y estadísticas que se ha tenido la oportunidad de realizar y testimonios de los propios Jueces de Paz; principalmente en las zonas rurales; se ha verificado que, en el ámbito de su comunidad, el Juez de Paz llega a “arreglos” en casi todo tipo de conflictos, incluso en aquellos no permitidos por ley. Estos casos son, por ejemplo, violencia familiar, faltas, a veces delitos, separación de cuerpos, tenencia, régimen de visitas y otros. Si ambas partes se someten a la decisión del Juez de Paz que han elegido y aceptan su decisión, aún en aquellos casos en los cuales no tiene competencia, entonces no hay problema. El conflicto surgirá si es que quien se ha sometido a la decisión del Juez de Paz incumple el acuerdo y se dirige a la Justicia Formal. En este caso el Juez de Paz puede ser pasivo de una sanción administrativa y hasta una denuncia penal. Función Jurisdiccional El Juez de Paz es un conciliador pero también ejerce función jurisdiccional, esto es, puede emitir sentencias. Cuando emite sentencias necesariamente tiene que tener en cuenta las limitaciones existentes en competencia por cuantía y territorio. En cuando al territorio no hay mayor problema ya que la competencia territorial es prorrogable 12, esto es, que si las partes se someten a la jurisdicción de un juez aún cuando no sea de su comunidad, el arreglo será válido. En lo que se refiere a la competencia por materia y cuantía, el Juez de Paz requiere necesariamente ser capacitado a fin de no excederse en sus facultades. Los Jueces de

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Paz pueden ordenar detenciones hasta por 24 horas y las sanciones que impone por faltas son multas o servicios comunitarios. En materia civil está prohibido sentenciar en asuntos relativos a nulidad y anulabilidad de actos jurídicos y contratos. No pueden decidir conflictos en materia constitucional ni de sucesiones. En cuanto al pago de deudas e indemnizaciones, su competencia es hasta una Unidad Impositiva Tributaria que a la fecha es de 3,450 nuevos soles ( cerca de 1100 dólares americanos) . En alimentos conoce solamente si existe vínculo familiar o sea si se trata de hijo o hija matrimonial o reconocidos. En materia penal no debe intervenir en ningún delito y proceder a hacer la denuncia ante el Ministerio Público. En faltas por lesiones intervienen hasta 10 días de prescripción de descanso médico y en robos o hurtos hasta 1 remuneraciones mínimas vitales (cerca de 110 dólares americanos)13. Lo expuesto es lo que señala la ley, pero como la realidad supera a la norma verificamos pues que donde no hay más autoridad que el Juez de Paz, éste de facto tiene una competencia casi absoluta. En materia de violencia familiar interviene incluso dictando medidas de protección a favor de la víctima a fin de resguardar la integridad de la misma, para lo cual puede requerir el auxilio policial, o como ya señalamos las Rondas Campesinas pueden prestar su colaboración. A diferencia de Colombia, que los Jueces de Paz pueden ser Jueces de Paz y Jueces de Reconsideración ( que revisa las decisiones del Juez de Paz en apelación), en el Perú las sentencias de los Jueces de Paz son apelables ante los Juzgados de Paz Letrados a fin de garantizar la pluralidad de instancia. De allí que resulta de suma importancia que los Jueces de Paz Letrado tengan conocimiento de la naturaleza singular de la Justicia de Paz a fin de no pecar de formalistas a la hora de revisar las sentencias. Debemos siempre recordar que el Juez de Paz no está obligado a fundamentar jurídicamente sus decisiones pero sí a motivarlas, con el objeto de saber cuáles son las razones o las normas comunitarias que lo llevan a decidir en tal o cual problema. Otras funciones

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Los Jueces de Paz también ejercen la función fiscal cuando se trata de la comisión de levantamiento de cadáveres, también ejercen función constitucional


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cuando por comisión deben verificar la situación de un detenido para informar en el habeas corpus, e igualmente ejercen la función notarial cuando no existe en la cercanía un Notario. Además de todo lo señalad, los Jueces de Paz son líderes de su comunidad y tienen una función de docencia porque transmiten a los integrantes de la comunidad o vecindad valores, principios y respeto a los derechos fundamentales. También cumplen un rol social porque propician a través de actividades e integración de los vecinos mejoras para la comunidad y por ende del bien común. En el ámbito geográfico y jurisdiccional los Jueces de Paz dependen de las Cortes Superiores del Distrito Judicial respectivo. En el Reglamento de Jueces de Paz de 1854, aún vigente en parte, se establece en el artículo 24º que: “Los Jueces de Paz son independientes de los prefectos, subprefectos y gobernadores en el ejercicio de sus funciones judiciales (…) pero sin embargo es norma establecida la existencia de armonía entre ambas autoridades y en consecuencia deben prestarse las debidas atenciones para el mejor cumplimiento de sus obligaciones. ” No obstante la armonía que debe existir entre ambas autoridades en algunos casos se ha presentado conflictos funcionales con el Juez de Paz, sin embargo no es la generalidad. El poder político ejercido por algunos tenientes gobernadores los ha llevado a desconocer sus funciones y atribuciones creando una división entre los vecinos y malestar en la comunidad y perturbando la labor del Juez de Paz, lejos de contribuir con ella como es su deber, no obstante que no hay duda respecto a cuáles son las funciones de cada autoridad, una es política (Poder Ejecutivo) y la otra es conciliadora y jurisdiccional ( Poder Judicial) . Elección popular del Juez de Paz La Constitución Política del Estado en el artículo 152º establece que los Jueces de Paz provienen de elección popular. Ley 28545 del 16-06-05 establece que en las Comunidades Campesinas y Nativas las elecciones de Jueces de Paz se realizan según sus usos y costumbres, esto significa que las Comunidades Campesinas y Nativas podrán elegir a la persona que consideren la más apropiada y ejemplar, escogida al interior de su comunidad, para desempeñar el cargo de Juez de Paz. 70


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En las zonas rurales, en mi entender, se podrá seguir eligiendo como se ha venido haciendo salvo que el Poder Judicial considere que se hace necesaria la intervención de un organismo electoral oficial para cautelar que se trate de un proceso democrático. En las zonas urbanas donde se pretende crear Juzgados de Paz aún resulta incierta la forma de elección, porque se trata de una primera experiencia a todo nivel. A la fecha el Poder Judicial cuenta con un Reglamento de elección de Jueces de Paz que en vez de hacer más flexible la elección democrática ha mantenido la estructura de los reglamentos tradicionales. Es de destacar que en la misma ley 28545, no obstante ser su objeto la elección popular, se dispone expresamente que “ Los Magistrados, funcionarios y demás integrantes del Poder Judicial, del Ministerio Público, de la Policía Nacional del Perú, de los Gobiernos locales y regionales prestarán a los Jueces de Paz el apoyo que éstos requieran para el adecuado cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales”. Ello es muy acertado porque aún hay un sector de la Magistratura, tanto Poder Judicial como Ministerio Público, que no reconocen de hecho las facultades jurisdiccionales de los Jueces de Paz. Reforma del Sistema de Justicia Nacional y la Justicia de Paz Mediante Ley Nº 28083 se creó la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia – CERIAJUS. Fue instalada formalmente el 24 de octubre del 2003 y culminó su tarea el 23 de abril del 2004 con la entrega del Plan Nacional14, por parte del Presidente del Poder Judicial, al Presidente de la República.15 El objeto de la CERIAJUS fue elaborar un Plan Nacional de Reforma Integral que pueda ser ejecutado por cada entidad del Sistema Nacional de Justicia, de manera autónoma, pero a través de un planeamiento estratégico. Se trabajó desde la perspectiva de un Sistema por cuanto una reforma judicial no es solamente del Poder Judicial sino de muchos otros integrantes que tienen que ver con la tarea de administrar justicia ya sea de forma directa o indirecta.

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Integraron el CERIAJUS 16 comisionados: el Presidente del Poder Judicial quien la presidió; la Fiscal de la Nación; el Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura; un representante del Tribunal Constitucional; el Presidente del Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura; el Ministro de Justicia; el


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Defensor del Pueblo; dos representantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República ;cinco miembros elegidos por las instituciones de la sociedad civil participantes en el Foro del Acuerdo Nacional, un representante de los Colegios de Abogados del Perú elegidos por los decanos de dichos colegios; y, dos representantes de las Facultades de Derecho. El punto de partida y reflexión fue que el Estado no ha logrado superar las barreras existentes para facilitar el acceso a los servicios de Justicia a un gran sector de la población nacional, principalmente a aquella que se encuentra alejada de las zonas urbanas. Para una mejor comprensión del diagnóstico Grupo de Trabajo de Acceso a la Justicia introdujo un glosario de términos que resulta muy importante por cuanto ilustra conceptos desconocidos para muchas personas y permite al lector de las propuestas entenderlas en su contexto. 16 Los obstáculos para el acceso a la justicia por parte de grandes sectores sociales se materializan como barreras lingüísticas, culturales, económicas y ausencia de una defensa técnica en los sectores afectados de extrema pobreza. Como la Justicia de Paz no le es ajena al Ministerio Público, por ser parte principal del Sistema de Justicia Nacional, se ha considerado en el Plan Integral que le compete contribuir a su fortalecimiento. Expresamente se aprueban dos acciones: a.- Propiciar una coordinación directa entre la Justicia de Paz y el Ministerio Público para efectivizar la llegada a la población rural. b.-Considerar a los Jueces de Paz en talleres promovidos por los Fiscales para establecer formas de colaboración en temas de protección de derechos fundamentales. Juzgados de Paz en comisarías Actualmente se vienen tomando diferentes medidas para combatir la violencia y delincuencia que ponen en zozobra a la ciudadanía y comprometen la tan necesaria paz social. Por un lado tenemos la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana que tiene por “Seguridad Ciudadana” a la acción integrada que desarrolla el Estado con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica; la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos; y contribuir a la prevención de la comi-

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sión de delitos y faltas. Dentro de este contexto se vienen implementando, de acuerdo a lo que el presupuesto permite, Juzgados de Paz Letrados en las comisarías así como otras medidas. Los eximios recursos económicos no permiten implementar Juzgados de Paz Letrados en todas las comisarías, por eso se está considerando la posibilidad de contar con Jueces de Paz en las comisarías, propuesta que en lo personal no comparto. La función del Juez de Paz es diferente a la del Juez de Paz Letrado y por lo tanto no puede pretenderse que el Juez de Paz lo supla solamente porque no se cuentan con recursos. Sin embargo es admisible la propuesta si de lo que se trata es de aprovechar un espacio, con el que se pueda contar en una comisaría, para habilitar un Juzgado de Paz. A partir de junio de este año, como único y singular ejemplo tenemos al Juzgado de Paz de Izcuchaca en el departamento de Huancavelica ( sierra del Perú). El Presidente de la Corte Superior de Justicia de Huancavelica ha suscrito un convenio con la Policía Nacional del Perú a fin que el Juez de Paz de Izcuchaca ocupe y cumpla sus funciones en un ambiente físico en la comisaría de ese lugar.17 Hacia la Justicia de Paz Urbana Actualmente el Poder Judicial está rumbo a reemplazar , en las grandes ciudades, el paradigma respecto a que para resolver todo tipo de conflictos, necesariamente se tiene que recurrir a la Justicia formal, por la nueva visión relativa a que la Justicia de Paz puede, con eficacia y celeridad, resolver conflictos cotidianos en las relaciones vecinales urbanas. Normativamente, hasta la expedición de la Ley N° 28434 existía la prohibición, según el artículo 60º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de coexistencia de un Juzgado de Paz Letrado y un Juzgado de Paz.18 En vista que los Juzgados de Paz Letrado han resultado insuficientes para satisfacer la demanda de Justicia de los ciudadanos y atendiendo a la experiencia de la Justicia de Paz rural se ha considerado conveniente, antes que crear una nueva figura, implementar los Juzgados de Paz en zonas estrictamente urbanas . 73


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La idea es implementar esta Justicia de Paz para convertirla en una opción de los ciudadanos y vecinos de poder tener acceso rápido a la Justicia en aquellos asuntos que no requieran necesariamente de la Justicia Formal. Por ejemplo el Juez de Paz podrá actuar como conciliador y las actas de conciliación que se suscriban ante él tendrán todo el respaldo y validez legal. En materia civil el Juez de Paz podrá resolver, entre otros, asuntos de deudas de dinero, indemnizaciones y fijación de pensión alimenticia. El Juez de Paz podrá conocer las faltas, esto es los actos ilícitos menores, que no requieran de un proceso formal e impondrá sanciones creativas y efectivas. Principalmente se asegurará que las sanciones de servicios a la comunidad que imponga sean cumplidas y para ello contribuirán todos los vecinos y las autoridades municipales, eclesiásticas y policiales del lugar, quienes son los más interesados en prevenir mayores conflictos y reincidencias. El Juez de Paz podrá tener facultades para ordenar la detención de las personas que incurren en faltas y se podrá pensar hasta en proponer un proyecto legislativo para que sea por lapsos mayores a las 24 horas. No quiero decir que ésta sí es la solución a los problemas vecinales urbanos pero creo que es una gran opción que el ciudadano debe tener en cuenta y para ello es nuestra tarea hacer pedagogía e instrucción sobre el tema, podrían ser dos o tres días de detención dependiendo de la magnitud de la falta y el efecto disuasivo que se espera. Wilfredo Ardito Vega, especialista peruano en Justicia de Paz dice respecto a la conveniencia de contar con Juzgados de Paz urbanos que: “Una secretaria adquiere en una tienda una computadora que nunca funciona, el servicio técnico no la repara y la empresa no le devuelve su dinero. En un edificio, una señora prefiere realizar gastos suntuarios a pagar el mantenimiento, asumiendo que, si llega el aviso de corte de suministro de agua, los demás vecinos pagarán la deuda. Ante estas situaciones la gente siente que entablar un juicio difícilmente brindaría una solución efectiva, por las tasas judiciales, los pagos y los criterios formales empleados para tomar las decisiones. La Ley Nº 28434 podría ayudar a generar relaciones más armónicas y sancionar muchos abusos al permitir que se elijan jueces de paz.”19 En la capital, que es donde hay mayor población justiciable, los pioneros en el

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trabajo de implementación de los Juzgados de Paz Urbanos son la Corte Superior de Justicia de Lima y la Corte Superior de Justicia del Callao. En el caso de Lima, como en muchas Cortes Superiores a nivel nacional, se han constituido Comisiones de Asuntos o de Apoyo a la Justicia de Paz, la Comisión del Distrito Judicial de Lima ya cuenta con un Plan Estratégico para la creación de Juzgados de Paz Urbanos. El inicio se pretende que sea a manera de plan piloto y se vienen haciendo las coordinaciones necesarias con los gobiernos locales-municipalidades, que serán los llamados a prestar todo el apoyo logístico para la puesta en funcionamiento de los Juzgados de Paz. El plan consiste en la creación de cuatro Juzgados de Paz en el distrito de San Juan de Miraflores. El objetivo no sólo es acercar la Justicia a la población sino fomentar, en un ambiente de tanta conflictividad, una cultura de resolución pacífica de conflictos. Serán los propios vecinos los que elijan de manera democrática a su Juez de Paz, sin embargo como se ha dicho, siendo una primera experiencia, aún es incierta la forma más adecuada para proceder a esta elección. El objeto es no politizar la elección sino que sea pura y democrática para que tenga una legitimidad total. Así ha sido pensado que la última decisión sea quienes también concluirán si es mejor que los aspirantes o candidatos a Jueces de Paz sean ciudadanos comunes y no abogados. La tarea más compleja recién se ha iniciado por cuanto si bien ya hay un acuerdo entre la Comisión de Asuntos de Justicia de Paz y algunos gobiernos locales, tiene que definirse lo que en Colombia se hizo con los “Círculos de Paz”. En Lima se tiene que establecer y delimitar la población y los sectores para proceder a la creación de un Juzgado de Paz y luego establecer, como repito, la mejor manera de elegir al Juez de Paz. Aprovechando una experiencia en el distrito de Pucusana, también se está promoviendo la implementación de los Juzgados de Paz Escolares en los diferentes centros escolares de la capital a fin de promover desde la niñez los valores de justicia, equidad y una resolución pacífica de conflictos.

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En el caso de la Corte Superior de Justicia de Lima se ha iniciado la ejecución de su plan estratégico con el acuerdo de creación con los gobiernos locales y por el contrario la Corte Superior de Justicia del Callao (Provincia Constitucional en el Departamento de Lima pero que tiene su propia Corte Superior) ha comenzado a ejecutar la implementación, de una manera que en mi criterio es más acertada. La Corte Superior de Justicia del Callao ha llamado a los representantes de la población del Callao a reuniones a fin de explicarles e ilustrarlos res-


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pecto a la Justicia de Paz, los beneficios de contar con un Juez de Paz en la comunidad y han sido preguntados, luego de la exposición si están interesados y si apuestan por la Justicia de Paz. La respuesta realmente fue abrumadora porque se asumió un compromiso con esta forma de administrar justicia. En talleres diseñados para los representantes de los vecinos se hicieron encuestas y se recabó información a efectos de poder tener una idea de cómo podría hacerse la delimitación para la creación de los sectores o “Círculos de Paz”. Luego vendrá una gran labor pedagógica tanto para los vecinos como para los futuros Jueces de Paz. Conclusiones Las buenas prácticas y lecciones aprendidas Todo lo expuesto anteriormente respecto a la Justicia de Paz traduce y explica las buenas prácticas de la misma, la que durante sus 195 años de existencia es una institución-patrimonio nacional que día a día nos da enseñanzas de mística, servicio e identificación con la organización social para la cual imparte justicia. La mejor lección aprendida es que, aún con todas la limitaciones históricas, la ausencia total de recursos económicos y humanos, porque carece de personal de apoyo, alcanza la finalidad más alta: la Paz social a través de una Justicia célere , directa y alcanzando la verdad real y no la verdad procesal o jurídica. Las lecciones por aprender y ejecutar Los Jueces de Paz son parte del Poder Judicial y por lo tanto son magistrados a quienes debe respetarse en su investidura y en sus decisiones. Aún se niega ilegítimamente las atribuciones y autoridad del Juez de Paz; sólo por el hecho de no ser profesional en la creencia que carece de capacidad para resolver un conflicto. Las medidas que se tomen a favor de la Justicia de Paz, no deben ser ejecutadas como unas para descongestionar los despachos judiciales o bajar la carga procesal, éste será en todo caso un efecto. Lo que debe buscarse es crear una cultura ciudadana de paz y una justicia que se identifique con el común de la gente y se comprenda en los diferentes ámbitos sociales. En cuanto a la competencia penal formal, hasta antes del 08 de mayo del 2006 los Jueces de Paz conocían de faltas por hurto y robo cuando el patrimonio no

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excedía de 4 remuneraciones mínimas vitales, sin embargo el 09 de mayo se publicó en el Diario oficial El Peruano la Ley 28726 que establece una modificación al artículo 444 del Código Penal sobre Hurto simple , Daños y Hurto de ganado , en el sentido que es falta cuando la acción recae sobre un bien cuyo valor no sobrepase una remuneración mínima vital. Ello quiere decir que el Juez de Paz solamente tendrá la atribución jurisdiccional de tramitar faltas cuando el bien no exceda de 500 nuevos soles. Esta norma carece de toda eficiencia social y significa un retroceso en el fortalecimiento de la Justicia de Paz, que goza de la confiabilidad y credibilidad de los ciudadanos. La norma es un claro ejemplo que ésta no solo no cambiará la realidad sino que afectando a Justicia de Paz también está promoviendo el incremento de la carga procesal del Sistema de Justicia formal. Es el momento de reflexionar sobre lo que debemos hacer en nuestra tarea de garantizar el acceso a la Justicia y a partir de ello proceder a las rectificaciones necesarias, tal vez así el Derecho nos sirva efectivamente para dar respuestas satisfactorias a los ciudadanos de todas partes del Perú. La realidad y las necesidades de justicia están más allá de la ley y ello en diferente magnitud dependiendo de los escenarios sociales y geográficos. En las zonas urbanas de alguna manera está garantizada la existencia de un Juzgado, una Fiscalía, una oficina policial y servicios de un médico legal; sin embargo hay zonas rurales ubicada en lugares recónditos del país donde no hay más Justicia que aquella que puede brindarle un Juez de Paz. Mantener una cultura de paz en sus comunidades (organizaciones sociales en general) es lo que caracteriza a los Jueces de Paz y de allí que el Derecho Penal, como lo hemos estudiado y lo aplicamos los profesionales en derecho, se presente a los Jueces de Paz como una de las materias más complejas en el ejercicio de sus funciones. Ignorar un hecho como que en muchos lugares se llegan a arreglos entre las partes por exhortación del Juez de Paz cuando se trata de faltas e incluso hasta de delitos con el único objeto de mantener la convivencia social y la disciplina, no es posible. Sin embargo este arreglo, calificado como conciliación, es cuestionado por los operadores de derecho formales por cuanto la conciliación, en materia penal, se encuentra proscrita.

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Responderle a un Juez de Paz de una comunidad que no puede ni debe castigar el adulterio porque de acuerdo al ordenamiento penal, el adulterio no es deli-


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to es una cuestión difícil, por cuanto en sus estatutos comunitarios al adúltero se le castiga ya que de esa manera se preserva el respecto a las normas internas. Decirle a un Juez de Paz que no debe permitir que a una persona que ha robado la castiguen con el látigo porque ello implica vulneración de sus derechos fundamentales es complejo. Tal vez el látigo sea una sanción física y moral, aunque proscrita, que lo resocialice, antes que someterlo a un proceso en el cual tal vez sea absuelto por insuficiencia probatoria o pueda ir a una cárcel por algunos años donde no se garantizará que su rehabilitación, es aún más complejo. Sin embargo es éste el contexto en nuestro país multicultural y es este contexto en el que la Magistratura formal podría tratar de identificar los diferentes escenarios geográficos y sociales en los cuales se llegan a arreglos bajo la dirección de un Juez de Paz y procurar comprender la cultura de ciertos lugares o en los lugares que se conoce de faltas aún excediéndose de sus facultades. Así se pueden evitar arbitrariedades e injusticias cuando se denuncia al Juez de Paz; por prevaricato, usurpación de funciones o abuso de autoridad. Procesar a un Juez de Paz e incluso condenarlo lleva al descrédito y deslegitimación cuando ha actuado de acuerdo a sus usos y costumbres y simplemente no ha negado el acceso a la justicia. Es conveniente tener como referente la experiencia de la Justicia de Paz y evaluar el proyecto de Juzgados de Paz urbanos en los lugares donde sea viable su funcionamiento, previo programa pedagógico intensivo a la población urbana. BIBLIOGRAFIA BRANDT, Hans Jürgen, En nombre de la Paz Comunal, un análisis de la Justicia de Paz en el Perú, Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Fundación Friedrich Naumann, Lima, diciembre 1990, GUERRA CERRON, J. María Elena Guerra Cerrón, Visión del Sistema de Justicia, Editorial RODHAS, Lima, Peru, enero 2004. GUERRA CERRON, J. María Elena Guerra Cerrón, Hacia una Justicia de Paz un asunto de interés nacional, Editora Jurídica Grijley, Lima, Perú, junio 2005 BORRERO GARCIA, Camilo, Justicia Alternativa, Estudio de caso, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit( GTZ), CINEP, Bogotá, marzo 2003 78


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BALLON AGUIRRE, Introducción al Derecho de los Pueblos Indígenas, Defensoría del Pueblo, Lima, septiembre 2003 BALLON AGUIRRE, Francisco, Manual del Derecho de los Pueblos Indígenas, Doctrina, principios y normas, Defensoría del Pueblo, Lima, febrero 2004 INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL, “La Justicia de Paz en debate”, Unión Europea, Lima, 1999

1 Profesora de Derecho Procesal Civil en la Universidad de Lima, profesora de la Universidad Nacional Federico Villarreal- Maestría Derecho Civil y Comercial, ex Juez de la Corte Superior de Justicia de Lima, Fiscal Superior del Ministerio Público-Perú, Distrito Judicial del Callao. 2 Resolución Administrativa 150-2004-CE-PJ publicada el 8 de setiembre del 2004. 3 Crónica Judicial 30/12/06 OFICINA DESCENTRALIZADA DE APOYO A LA JUSTICIA DE PAZ DE LA CSJ DE LAMBAYEQUE: BREGANDO POR EL FORTALECIMIENTO DE LA JUSTICIA DE PAZ La Oficina Descentralizada de Apoyo a la Justicia de Paz (ODAJUP) de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, instalada mediante Resolución N° 484-2006-P-CSJLA/PJ, con fecha 06 de diciembre del año en curso, conforme a los lineamientos establecidos por la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (ONAJUP), se encarga de analizar, estudiar, planificar y orientar el servicio de Justicia de Paz dentro de este Distrito Judicial, que comprende las provincias de Chiclayo, Lambayeque, Ferreñafe, Jaén, Cutervo y San Ignacio. En este sentido, uno de los objetivos prioritarios para la puesta en funcionamiento de esta área, es la capacitación integral de los jueces de paz a través de un plan de capacitación y formación continua, con la participación activa de los Jueces de Paz y los demás integrantes del sistema de justicia, como magistrados, funcionarios forenses, y diversos profesionales, para que interactúen en talleres, donde ambos sistemas de resolución de conflictos se identifiquen con los principios del derecho consuetudinario y el derecho oficial. De otro lado, en estos eventos se deberá informar a los jueces sobre sus competencias en materia civil, penal, y notarial; además de facilitar su comprensión en la aplicación de la legislación vigente, como parte de la preservación de los derechos y principios fundamentales de la administración de justicia consagrados en el artículo 139 de nuestra Constitución Política del Perú. Otras de las tareas que deberá desarrollar esta oficina es de dar cumplimiento al proceso de elecciones para Jueces de Paz, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 152 de nuestra Carta Magna, Ley 28545 y su reglamento. Estos objetivos estarán debidamente articulados en un plan estratégico con alcance a corto, mediano y largo plazo, que permita atender a los cientos de hombres y mujeres, que elegidos por su comunidad, ejercen la administración de justicia sin recibir una retribución económica por su función.

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Desde la instalación de la Oficina Descentralizada de Apoyo a la Justicia de Paz (ODAJUP), se ha venido realizando en una primera etapa, actividades relacionadas con la recopilación, y sistematización de información y datos estadísticos de los Juzgados de Paz en esta sede judicial, que cuenta hasta la fecha con 264, con el propósito de que sirvan para una correcta toma de decisiones en temas de localización y competencia territorial, mapeo de acto-


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res e identificación de necesidades de creación de Juzgados de Paz, entre otros. Para mayor información o cualquier consulta, se invita a la comunidad dirigirse a esta oficina, que viene atendiendo en el segundo piso del Palacio de Justicia ubicado en la calle San José N° 1052 de esta ciudad, a cargo del Dr. Ronald Erik Ruiz Vásquez, en calidad de coordinador, y de la Dra. Mónica Graciela Asanza Díaz. (http://www.larepublica.com.pe/content/view/137322/642/)

4 Editora Jurídica Grijley, Lima, Perú, junio 2005 5 BORRERO GARCIA, Camilo, Justicia Alternativa, Estudio de caso, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit ( GTZ), CINEP, Bogotá, marzo 2003, p.7 6 ARIZA, Rosembert. Justicia Comunitaria y Jueces de Paz, Las Técnicas de la Paciencia, Corporación Región, Red de Justicia Comunitaria, Instituto Popular de Capacitación de la Corporación de Promoción Popular, primera edición, Medellín, Colombia, marzo 2000,pp. 36 y 37 7 Desde la Justicia de Paz Letrada hasta la Sala Suprema están conformadas por Jueces ordinarios o Jueces Formales. La Justicia de Paz es la excepción. 8 BRANDT, Hans Jürgen, En nombre de la Paz Comunal, un análisis de la Justicia de Paz en el Perú, Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Fundación Friedrich Naumann, primera edición, Lima, diciembre 1990,p.373 9 ARDILA AMAYA, Edgar, Jueces de Paz ¿Un nuevo Modelo de Justicia? En Contrastes sobre lo Justo, Debates en justicia comunitaria, Instituto Popular de Capacitación, Medellín, Colombia, abril 2003, p. 139 10 BRANDT, Hans Jürgen , en “La Justicia de Paz en debate”- Instituto de Defensa Legal, p. 15 11 “Los Jueces de Paz levantan acta de la conciliación propuesta y de los acuerdos adoptados, firmando los concurrentes después del Juez. En la sustentación y resolución de procesos se sujetan a las normas establecidas en el reglamento correspondiente. La sentencia la pronuncia según su leal saber y entender, debidamente motivada, no siendo obligatorio fundamentarla jurídicamente. Los Jueces de Paz, preservando los valores que la Constitución consagra, respetan la cultura y las costumbres del lugar.” 12 La autoridad de la Comunidad Campesina y Nativa solamente puede aplicar la Justicia Comunal dentro del ámbito de su territorio. 13 Hace unos meses fue modificada la cuantía por el Legislativo. La cuantía anteriormente era de 4 remuneraciones mínimas vitales, esto es cerca de 800 dólares americanos. 14 El texto del Plan de Reforma Integral de la Administración de Justicia puede ser encontrado en www.pj.gob.pe 15 Es de comentar que el Plan Integral fue entregado al Presidente de la República por cuanto éste se enmarca dentro de políticas de gobierno del “Acuerdo Nacional.” 16 Anexo 9, Glosario de Términos Comunidad Campesina.- Las Comunidades Campesinas son organizaciones con existencia legal y personalidad jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales. Sus fines se orientan a la realización

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plena de sus miembros y del país y cuya identidad cultural es respetada por el Estado Comunidad Nativa.- Tienen su origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva, estando constituidas por conjuntos de familias vinculadas por idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso. Pueblos indígenas.- Son aquellos que han vivido inmemorialmente en posesión de sus territorios, han sobrevivido a la colonización y son preexistentes al Estado moderno, donde continúan existiendo. Son sujetos colectivos, plenamente identificados o identificables, conservan sus autoridades y costumbres comunales. Son capaces de expresar una “voluntad de identidad” mediante sus organizaciones representativas y sus miembros se auto-reconocen como sus integrantes. “...Desde un punto de vista complementario se trata de un sujeto de derechos humanos de carácter histórico-moral”. Derecho consuetudinario.- Viene de la categoría del derecho romano, “la veterata consuetudo”, y se refiere a prácticas repetidas inmemorialmente, que a fuerza de la repetición, la colectividad no sólo las acepta sino que las considera obligatorias (opinio juris necesitatis). Por la palabra “derecho”, se entiende que no sólo se trata de practicas aisladas como el termino “costumbres”, sino que alude a la existencia de un sistema de normas, autoridades, procedimientos. De otro lado, convenios internacionales y normas constitucionales de varios países han utilizado el término “derecho consuetudinario” para referirse a los sistemas normativos indígenas superando una perspectiva integracionista y el marco del monismo legal. Ello ha obligado a la Real Academia Española a re-conceptualizar dicho término, para poder aprovechar las ventajas de su uso jurídico: a) de una parte, se ha quitado de la definición la idea de que describe sistemas o practicas inmutables a lo largo del tiempo, reconociéndose su carácter cambiante. b) de otra, se le ha despojado de la connotación de que los sistemas que califica son atrasados, tradicionales, no modernos o incluso inferiores, y c) finalmente, se deja de convalidar la subordinación política a la que se ha sometido históricamente a los sistemas no-estatales, pues no tiene porque ser una condición permanente o para el futuro. Con esta re - conceptualización es que cabe utilizar tal categoría e interpretar jurídicamente las normas nacionales e internacionales que emplean dicho término. (Yrigoyen 1999, p. 16). Costumbre.- Se define en oposición a la ley escrita producida por el Estado. Alude a prácticas sociales repetidas y aceptadas como obligatorias por la comunidad. La idea que está en la base es la concepción “monista” del derecho que identifica Derecho con Estado y asume que en un Estado sólo cabe un derecho o sistema jurídico válido, el estatal. Los demás sistemas normativos no son vistos como tales sino como prácticas puntuales. La doctrina distingue tres tipos de “costumbres” con relación a la ley: a) a falta de ley, b) conforme a ella, c) contra ella. La ley permite las costumbres de los dos primeros tipos y pueden constituir fuente del derecho. En cambio, si una práctica jurídica o costumbre es contra legem incluso puede configurar delito y ser castigada. (Yrigoyen 1999, p. 17). Monismo.- Concepción jurídica que se sustenta, en la identificación del Derecho con Estado, y asume que en un Estado sólo cabe un derecho o sistema jurídico válido, el estatal. En otras palabras sólo es “derecho” el producido por el Estado y sólo cabe un derecho o sistema jurídico válido dentro de un Estado. Además, tal derecho debe ser escrito, general o especializado (diferente de la moral y la religión). Toda otra norma o sistema normativo no producido por el Estado, es visto como mera costumbre, como una práctica aislada, que a veces puede estar “mezclada” con reglas morales y religiosas. (Yrigoyen 1999, p. 16). Pluralismo jurídico.- Entendido como la situación en la que dos o más sistemas jurídicos existen en el mismo espacio social. (Jumpa 1994, 11) Rondas Campesinas.- Son organizaciones campesinas, constituidas por decisiones de los propios campesinos o vecinos de un sector, destinadas al servicio de la comunidad en la lucha y la prevención de la delincuencia, la violencia y el abigeato.

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Usos y costumbres.- La utilización de esta palabra tiene una raíz colonial. Durante el proceso de imposición colonial se discutió si los indígenas tenían autoridades legítimas, normas arregladas a la “ley divina y natural” y si eran capaces de autodeterminarse o, si por el contrario, tenían costumbres salvajes, autoridades tiranas, y eran incapaces de autogobernarse. Las “informaciones” toledanas concluyeron lo segundo para poder justificar la guerra contra los indios, los “justos títulos de la Corona” y la legitimidad de la imposición colonial en las Indias, para responder al cuestionamiento que hiciera en su momento Fray Bartolomé de las Casas. Por ello, se permitió los “usos y costumbres” indígenas que no violasen la “ley divina y natural”, no afectasen el orden económico-político colonial ni la religión católica. (Yrigoyen 1999, p. 15).


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17 Es una opción ya que el mayor problema que tienen muchos Jueces de Paz es que no cuentan con lugares adecuados donde desempeñar sus funciones. Por ello tienen que ocupar sus viviendas para ejercer la función. 18 Artículo 60°.- En lugares donde coexiste un Juzgado de Paz Letrado con uno de Paz y la ley les asigne las mismas competencias, el demandante podrá recurrir a cualquiera de las dos instancias. En los demás casos, se someterán a lo dispuesto por la ley para cada caso. Artículo 61°.-Establecimiento y número de Juzgados de Paz .El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial define anualmente la política de desarrollo de la Justicia de Paz. Corresponde al Consejo Ejecutivo Distrital respectivo, proponer la creación o supresión de Juzgados de Paz teniendo en cuenta las condiciones demográficas, capacidad de la población de acceso a la justicia, carga procesal, necesidad del servicio y, las facilidades de comunicación entre las diversas instancias del Poder Judicial. 19 ARDITO VEGA, Wilfredo, artículo “ Justicia de paz cerca de su casa”, diario oficial El Peruano,06-10-05, p.15

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SISTEMA DE JUSTICIA DE PAZ EN PERÚ, LA LEY Y SU APLICACIÓN Abog. Miguel Ángel Falla Rosado Profesor Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo. Perú “La justicia de paz integra el Poder Judicial (de Perú) y ocupa casi el 73% del número total de jueces, los magistrados profesionales sólo ocupan el 27% de

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este universo”1 La justicia de paz es ancestral en el país, sus miembros ascienden a un total de 5363 jueces2, tienen una enorme aceptación entre la población sobre todo la de escasos recursos, que es la mayoría y necesita hacer realidad el acceso a la justicia para solucionar sus problemas. En el Perú, la mayoría de conflictos que llegan al Poder Judicial no son resueltos por magistrados formados en derecho, sino por campesinos o vecinos elegidos por los ciudadanos tomando en cuenta sus cualidades personales. En nuestro país, la justicia de paz se mantiene especialmente en las zonas rurales, y las dos terceras partes de los jueces de paz se encuentran en la región andina. El resto se divide en una proporción similar, entre la costa y la región amazónica. Remarcar estas disimilitudes es muy importante pues la Justicia de Paz reproduce la heterogeneidad y las diferencias culturales entre peruanos. En tal sentido podemos decir, que generalmente los jueces de paz de la sierra viven en un marcado aislamiento. Muchos tienen un nivel educativo muy bajo y resuelven el conflicto en el idioma de las partes, quechua o aymara. A diferencia con los jueces de paz de la costa, quienes tienen un nivel de instrucción superior y están en contacto cercano con las leyes y el Poder Judicial3 El Juez de Paz es un vecino honorable de la comunidad que se ha ganado el aprecio y respeto de sus vecinos por su espíritu de servicio. Sabe que no va a ganar dinero como Juez de Paz, pero quiere ayudar a que los vecinos puedan vivir en paz y a resolver sus problemas cotidianos. Esto quiere decir que tiene una doble responsabilidad: ante el Poder Judicial y ante sus vecinos, que lo han elegido. El Juez de Paz no es la única autoridad dentro de la comunidad. Hay agentes municipales, tenientes gobernadores, presidentes de la comunidad, Policía Nacional del Perú, líderes religiosos, maestros, dirigentes, ronderos, etc. Esto quiere decir que el juez de paz en el Perú forma parte de un conjunto de autoridades en el interior de una comunidad, que administra justicia o que resuelve conflictos. Las autoridades de una comunidad deben aprender a trabajar conjuntamente y evitar enfrentarse.4 El mandato que los jueces de paz provengan de elección popular (art. 152º de la Constitución) debe leerse como el desarrollo del reconocimiento constitucional que la potestad de administrar justicia emana del pueblo (art. 138° de la misma 84


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Constitución). Por ello, los ciudadanos deben tomar conciencia que sus obligaciones no terminan con la elección, sino también les corresponde ejercer el control. Al mismo tiempo, la capacidad del Juez de Paz para resolver conflictos según su propio parecer permite que, con frecuencia, el criterio de la población a la cual pertenece el juez de paz prime por encima del criterio legal. A pesar de su importancia a nivel nacional y su aceptación por la ciudadanía, la justicia de paz tiene una grave falta de atención por parte del estado y del propio Poder Judicial. Los Jueces de Paz, en su mayoría, no reciben ningún apoyo logístico ni en infraestructura, tampoco han recibido capacitación relacionada con el rol que desempeñan, lo que determina que en esta tarea intervengan organismos no gubernamentales. Recién el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial mediante resolución administrativa N° 150-2004-CE- PJ de fecha 12.08.2004, ha creado la Unidad Orgánica denominada “Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz” (ONAJUP) a fin de desarrollar estrategias conducentes a favorecer el área de acceso a la justicia de paz y para tal efecto, se ha diseñado el Plan de capacitación y formación continua 2006-2011, considerando de prioridad e interés nacional articular de manera integral la justicia de paz con el sistema de justicia ordinaria, desarrollando un programa nacional de capacitación, teniendo en cuenta la necesidad de brindar de manera orgánica la capacitación de los jueces de paz en todo el país, canalizando adecuadamente el intercambio de experiencias de justicia comunal y los aportes que puedan realizar como operadores de justicia a fin de garantizar el diseño de propuestas que respondan a la realidad particular de cada comunidad; sin embargo, esto se reduce a la designación de un miembro del Consejo Ejecutivo y un grupo pequeño de personas trabajando este tema. De igual forma en cada sede de Corte se ha creado las Oficinas Distritales de Apoyo a la Justicia de Paz (ODAJUP), encargándose a una sola persona esta labor. GÉNESIS DE LA JUSTICIA DE PAZ EN PERÚ

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La justicia de paz llega al Perú con los españoles en 1,535. Los españoles realizaron un diseño de la justicia cuyo sustento normativo se encontraba en normas jurídicas especiales, denominadas Derecho Indiano, cuando existían situaciones no previstas en él se recurría supletoriamente al Derecho Castellano, pero como la realidad de las colonias era diferente a la de la metrópoli se elaboró un ordenamiento legislativo denominado Recopilación de Leyes de los Reinos de Indias la justicia se reducía a dirimir conflictos de los particulares entre sí y


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de éstos con el estado, pero siempre en nombre del rey y podría llegarse en grado de apelaciones sucesivas hasta el rey a través del Consejo de Indias. Siguiendo a Marianella Ledesma Narváez5, se puede establecer que los españoles introdujeron la justicia de paz a través de la llamada justicia municipal, cuyos miembros eran elegidos por el pueblo, siendo los alcaldes quiénes impartían justicia directamente, sus fallos eran revisados por un tribunal conformado por dos regidores de su municipio, los que determinaban si lo resuelto por el alcalde quedaba firme o podía ser apelado ante la Real Audiencia (Superior Tribunal de las Indias), esta justicia municipal tuvo una fuerte influencia de los cambios realizados en la Constitución de Cádiz de 1,812. La justicia de paz fue orientada preferentemente a lograr un acuerdo entre las partes, ejercida por los alcaldes y constituía un acto obligatorio anterior a la demanda, tal obligación encontraba su razón de ser en la Constitución de Cádiz, que señalaba que para demandar negocios civiles o injurias debería presentarse ante el alcalde para la conciliación. Después de la independencia, se promulgó en 1,822, el Reglamento Provisional para los Tribunales de Justicia, donde no se consideró la actividad conciliatoria de los alcaldes, sino que éstos junto a los gobernadores y tenientes gobernadores ejercían jurisdicción en sus respectivos distritos, en tanto se nombren jueces de derecho. Al dictarse la Constitución de 1,823, se establece en la república que el alcalde ejerza funciones de juez de paz en su respectiva población, ampliándose esta facultad a sus regidores en poblaciones numerosas. Pero es recién en la Constitución de 1,826, que se ubica a los jueces de paz como parte de la administración de justicia, carta magna donde se reafirma la actuación de los jueces de paz en cada pueblo, quiénes debían practicar las conciliaciones previa a cada demanda, lo que fue ratificado en la Constitución de 1,828 Las constituciones de 1,836 y 1,839, no regulan la actividad conciliatoria del juez de paz y sólo le asignan competencia en procesos de menor cuantía; sin embargo los Reglamentos de Jueces de Paz de los años de 1,834, 1839 y 1854 (vigente a la fecha) recogen esta institución. Dado que el nacimiento de la justicia de paz se realizó dentro del seno del poder

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municipal, ha sido un tanto difícil logar su separación definitiva, la Ley Orgánica de Municipalidades de 1834, consideraba a los alcaldes y regidores de las capitales de departamentos y de provincias como sus jueces de paz. Dentro del Poder Judicial siempre se libró una lucha constante para lograr su independencia, en los Reglamento de Jueces de Paz de 1,839 y en el 1,854, se señaló que los jueces de paz eran independientes a los subprefectos y gobernadores, dependiendo sólo de los jueces de primera instancia. Los estatutos judiciales de los años de 1,911, 1963 y 1993, norman la actividad de los jueces de paz, junto a su reglamento de 1,854. A partir de la Ley del cuatro de diciembre de 1900, se dispuso que cada corte superior designe a los jueces de paz de su jurisdicción. El criterio para la designación debía basarse en las ternas propuestas por las autoridades locales, lo cual implicaba que el cargo fuera asumido por el hacendado o por una persona de su entorno más cercano. Con este sistema de designación, el juez actuaba de acuerdo con sus propios intereses o condicionado a los de las personas que le habían propuesto. La vinculación de justicia de paz al poder económico se quebró con la reforma agraria, que implicó la disolución de las haciendas y la entrega de las tierras a las comunidades campesinas. El Juez de Paz es en la actualidad una figura mucho más horizontal, ya que normalmente quien asume este cargo es un vecino más de la comunidad. En este nuevo período las autoridades locales continuaron elaborando ternas de candidatos, que proponían a las cortes superiores para su designación, pero normalmente estas ternas no representaban a grupos de poder económico sino simplemente reflejaban la capacidad de las personas elegidas para desempeñar el cargo. En tanto, en las comunidades campesinas y nativas las tradiciones locales se manifestaban en la elección de de los jueces de paz mediante asambleas, como los demás cargos al interior de la comunidad. DISEÑO DEL PODER JUDICIAL PERUANO El diseño constitucional que se ha realizado del Poder Judicial peruano, tanto nuestra carta magna, como en su ley orgánica es de la siguiente forma:

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Corte Suprema de Justicia: En el ámbito judicial, la Corte Suprema es el órgano de mayor importancia pues su pronunciamiento orienta y defiende la actividad judicial en todo el país. Su sede se encuentra en Lima.


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La Corte Suprema peruana está integrada por: Presidente de la Corte Suprema El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura. (OCMA) Los Vocales de las Salas especializadas permanentes y transitorias. Las salas supremas están constituidas por cinco vocales Cortes Superiores de Justicia: En el Perú existen 28 Cortes Superiores, que coinciden casi con la división política de los 24 departamentos. Estos 28 lugares son denominados “Distritos Judiciales”, conformados por Salas que también pueden tener carácter especializado o mixto. Mayormente, resuelven en segunda instancia los casos iniciados en los juzgados especializados y mixtos. Existen algunos procesos en los que las Salas actúan como primera instancia. Cada sala se conforma con tres jueces denominados “Vocales Superiores”. Juzgados Especializados y Mixtos: Funcionan en las capitales de provincias. Los juzgados especializados atienden de manera excluyente los casos civiles, o casos penales, o casos de familia, o casos laborales. Los juzgados mixtos son los que atienden más de una de estas especialidades a la vez. Los juzgados forman parte de una Corte Superior de Justicia. Juzgados de Paz Letrados: También resuelven asuntos civiles, laborales según la cuantía y todo tipo de procesos de alimentos; así mismo conocen de las faltas. Por otro lado, se encargan de autorizar algunos trámites, como por ejemplo los procesos de inscripción y rectificación de partidas de nacimiento, entre otros procesos no contenciosos. Juzgados de Paz: Están a cargo de vecinos que tienen prestigio en su comunidad y no necesariamente son abogados. Buscan esencialmente que las partes lleguen a un acuerdo sobre el conflicto que sostienen, utilizando su sentido de equidad NORMAS INTERNACIONALES Convenio 169 Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes Es un convenio adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, en su Septuagésima reunión y entró en vigor el 5 de setiembre de 1991, conforme lo establece su artículo 38º.

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Este convenio fue plasmado teniendo en consideración las normas internacionales enunciadas en el Convenio y en la Recomendación sobre Poblaciones Indígenas y Tribales; así como los términos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, del Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos y de los numerosos instrumentos internacionales sobre la prevención de la discriminación. Se ha tenido en cuenta la evolución del derecho internacional y los cambios que se han producido en la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas la regiones del mundo, además de reconocer su derecho a asumir el control de sus propias instituciones, forma de vida, desarrollo económico, fortalecer sus identidades, lengua, religiones; buscando que esos pueblos puedan gozar de los derechos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los estados, recordando su particular aporte de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales, se suscribió el presente convenio. Tratándose que el Perú es un país pluricultural ha ratificado este instrumento mediante Resolución Legislativa Nº 26253, publicada en El Peruano con fecha 5 de diciembre de 1993. Este instrumento internacional consta de las siguientes partes: Parte I Política general Parte II Tierras Parte III Contratación y condiciones de empleos Parte IV Formación profesional, artesanía e Industrias rurales Parte V Seguridad Social y salud Parte VI Educación y medios de comunicación Parte VII Contactos y cooperación a través de fronteras Parte VIII Administración Parte IX Disposiciones Generales Parte X Disposiciones finales

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Para el tema materia de investigación nos interesa analizar los artículos 8° al 11°, que están referidos a la aplicación de la legislación nacional a los pueblos materia del convenio, debiendo tomarse en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario; se respetará sus métodos (siempre y cuando no colisionen con los derechos fundamentales y con los reconocidos por el derecho internacional); para la represión de los delitos, las autoridades y tribunales que


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se pronuncien sobre cuestiones penales deberán tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos. La vigencia de este convenio ha sido respetada por la justicia de paz, la cual tiene en cuenta las costumbres de los pueblos al momento de administrar justicia, respetando la identidad de sus habitantes, será por ello que es más aceptada porque la sienten suya. SUSTENTO CONSTITUCIONAL La justicia de paz tiene su base en nuestra Ley Fundamental en los siguientes artículos: Art. 2.17° Participación en política El derecho de participación ciudadana constituye un derecho fundamental, es un derecho de los individuos frente al estado. Toda democracia debe asumir la responsabilidad que sus ciudadanos intervengan en los distintos ámbitos de la esfera pública, pues ello es una manifestación de la dignidad humana y es una garantía indispensable de la realización de otros derechos. En el ámbito político faculta a las personas para intervenir en la formación de la voluntad estatal y en los órganos e instituciones del Estado, lo que comprende el derecho a elegir y ser elegido, como a recurrir a mecanismos de participación ciudadana de remoción y revocación de autoridades, iniciativa legislativa y referéndum. El proceso de participación política no sólo se plasma en la elección de los representantes del poder legislativo y del presidente de la república (ejecutivo), sino en el caso de los miembros del Poder Judicial, sólo se produce con los jueces de paz, es esta una de las razones por las que tienen un alto nivel de aceptación, pues los ciudadanos los sienten designados por su propia voluntad. Art. 31°- Participación en asuntos públicos y derecho al voto. En virtud del derecho de sufragio, “el ciudadano participa en la fijación de la política estatal, bien sea eligiendo a quienes deben ocupar determinados roles o cargos concernientes al gobierno (en el presente caso jueces de paz), o bien para decidir sobre las cuestiones que se le someten (referéndum), o que el decide corporativamente con otros ciudadanos (remoción o revocación de autoridades)6. En el caso de la Justicia de Paz, los ciudadanos deben elegir a los jueces de su

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comunidad, encontrando una legitimidad de origen en su nombramiento. Art. 44°.- Vigencia de los derechos fundamentales en el Perú El Perú es un estado social, democrático y derecho y para ser considerado como tal tiene que respetar los derechos fundamentales, debe asumir la obligación de promover el respeto y vigencia de los derechos fundamentales a través de las condiciones más adecuadas, pues al tener estos derechos una doble dimensión: una subjetiva, por la cual constituyen derechos subjetivos de las personas; y, otra objetiva, por la que el estado debe observar determinados valores superiores e informar todo el ordenamiento jurídico. Entre los deberes primordiales del estado se encuentran el de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, dentro de tal catálogo podemos encontrar a todos los que promuevan el acceso a la justicia, una respuesta adecuada y oportuna a la necesidad del ciudadano (tutela judicial efectiva y debido proceso) y la justicia de paz reúne estos requisitos. Art. 138°. La potestad de administrar justicia emana del pueblo En el primer párrafo de este artículo se establece que la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la constitución y las leyes, lo que representan perfectamente los jueces de paz en el Perú, que son elegidos de forma democrática en su comunidad. Art. 139.1°.- Unidad y exclusividad de la función jurisdiccional Este artículo en sus diferentes incisos establece los principios y derechos de la función jurisdiccional, en este primer inciso establece el unidad y exclusividad de la misma, entendida como estructura orgánica y jerarquizada del Poder Judicial con competencia sobre todo el territorio de la república, las Cortes Superiores en los respectivos distritos judiciales, los Juzgados de Primera Instancia (Especializados o Mixtos), en las capitales de las provincias, los Juzgados de Paz Letrados con competencia en los distritos y los Jueces de Paz, pilar de la justicia básica y primer peldaño de administración de justicia, que desarrollan su actividad en los poblados que establece la Corte Suprema de Justicia. Art. 139.3°.- Debido proceso y tutela jurisdiccional En el primer párrafo encontramos la observancia del debido proceso y la tutela 91

jurisdiccional y tal como señala el maestro Juan Monroy Gálvez “…se trata de


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dos categorías distintas, aunque entre ellas existe una relación de inclusión (una está comprendida dentro de la otra)”7, encontrándose al debido proceso como derecho continente, donde se encuentran cierto número de derechos fundamentales, entre los que se encuentra el ser emplazado por juez competente, probar sus afirmaciones, de impugnar las resoluciones, contradecir en plazo razonable, entre otros. En lo que respecta a la tutela jurisdiccional se hace referencia a una situación jurídica de protección que el estado asegura a todo sujeto de derecho con prescindencia de si participa o no en un proceso. Los jueces de paz por un lado aseguran un debido proceso cuando observan todos los derechos fundamentales que garantizan la participación con garantías de un ciudadano y ejercen tutela judicial efectiva cuando posibilitan que los pobladores de los pueblos más alejados del país puedan gozar de protección judicial que permita el acceso a la justicia y resuelva la demanda de justicia. Art. 139.8°.- Principio de no dejar de administrar justicia ante vacío de la ley Los sistemas jurídicos ante el vacío o la deficiencia de la ley han creado reglas de integración, por las cuales se acude cuando no hay norma aplicable a un caso concreto o cuando y las reglas de interpretación con la finalidad atribuir significado a las normas que aparecen oscuras o dudosas. Los jueces de paz no sólo tienen la obligación de administrar justicia que les impone la ley, sino el deber frente a su comunidad de resolver el conflicto generalmente a través de la búsqueda de un acuerdo, sino también aplicando las normas del derecho consuetudinario. Art. 139.16°.- El principio de gratuidad de la administración de justicia La gratuidad de la administración de justicia, tal como lo señala Marcial Rubio8, “…es más bien una garantía de carácter general que no necesariamente se condice con la realidad. Es sabido que para algunos trámites judiciales la ley manda cumplir con el pago de aranceles judiciales y otros desembolsos obligatorios”. Es decir, que en la justicia formal necesariamente tienen que realizarse algunos pagos, salvo que se haya declarado el auxilio judicial, sin embargo la justicia de paz es esencialmente gratuita, debiendo cancelarse sólo las diligencias fuera del despacho. Art. 139.17°.- La participación popular en el nombramiento y en la revocación de magistrados El tema central que subyace a este artículo es la legitimidad del Poder Judicial,

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pues debemos tener en cuenta que este desarrollo del poder en la rama judicial puede resolver pretensiones jurídicas aplicando, interpretando o creando derecho, puede ir incluso mas allá o, hasta en contra de lo establecido, o decidido por otros poderes del estado, a pesar de que estos detentan una mayor representatividad democrática. Entonces lo que se busca con la participación ciudadana en el ingreso y salida de de los magistrados tiene como propósito legitimar la función judicial. En el caso de los magistrados profesionales esta participación se produce con la presencia de representantes de la sociedad civil (representantes de universidades, nacionales y privadas, de los colegios de abogados, de otros colegios profesionales) en el Consejo Nacional de la Magistratura, que es la entidad en Perú que selecciona y nombra magistrados; además con la posibilidad del ejercicio de tachas y denuncias a los candidatos a ser magistrados, y, en el caso de los magistrados se plasma en las quejas y denuncias que se puedan interponer tanto en los respectivos órganos de control como en el Ministerio Público e incluso en el Consejo Nacional de la Magistratura. De lo señalado se puede establecer que la legitimidad de origen que tienen los magistrados profesionales no es muy sólida y deben reafirmarla a través de la llamada legitimidad de ejercicio, sustentada en su saber y capacidad para discernir y resolver correctamente un conflicto jurídico planteado. Caso contrario ocurre, como ya hemos visto, con los jueces de paz, quiénes ejercen un poder obtenido de su elección popular, pero el mismo que puede ser revocado cuando sus actuaciones no solucionan el conflicto llegando a un acuerdo o lo resuelven en equidad. Art- 143º.- Organización del Poder Judicial Se refiere al diseño constitucional del ejercicio del poder del estado a través del judicial, este artículo se refiere a sus órganos los cuales los separa correctamente, en órganos jurisdiccionales y administrativos; es decir, realiza una separación interna funcional entre labor jurisdiccional y gobierno del Poder Judicial, por un lado la función jurisdiccional se realiza hacia fuera, comporta imponer jurisdicción al dictar el derecho y ejecutarlo; y, por otro la función de gobierno es hacia adentro, significa administración y organización de la institución. Por otro lado, es pertinente indicar que a nivel político, en el ejercicio del legislativo, la expresión de uno de los congresistas o de un grupo de congresistas, 93


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no es suficiente para aprobar una ley, sino cuando se tiene la mayoría necesaria, de igual forma que en el ejecutivo no se pueden emitir resoluciones únicamente suscritas por el presidente de la república o por sus ministros en forma separada. Sin embargo, en el Poder Judicial, cada órgano que lo integra es titular de toda la función jurisdiccional; es decir, por si mismo, y sin concurso de otros órganos está facultado para imponer jurisdicción, es suficiente la resolución de un solo órgano de los cientos que integran el Poder Judicial para que se “diga” y se ejecute el derecho. Cuando este artículo señala que el Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales señalando a la Corte Suprema de Justicia y por los juzgados que determine la ley orgánica, entre estos últimos se encuentran los jueces de paz en la base de la pirámide jurídica, desdeñada muchas veces por los jueces profesionales y por los propios investigadores y abogados, quiénes han llegado al extremo de indicar que no son parte del poder judicial peruano, cuando la verdad es que no forman parte de la carrera judicial. Art. 149°.- Ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas Este artículo consagra el derecho de las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las rondas campesinas para ejercer funciones jurisdiccionales en su territorio aplicando el derecho consuetudinario, reconociendo de esta forma al pluralismo jurídico existente en nuestro medio, en el que el derecho de las comunidades constituye una especie de subsistemas jurídicos. En el Perú, por un lado existe un derecho oficial, formal de carácter occidental, de raíces romano germánicas. Aún así su aplicación no es homogénea, al lado o la margen de ese derecho, conviven, en diversas zonas del país, otros derechos de distintas naturaleza, compuestas por normas de origen estatal, (vigentes o que han perdido su vigencia pero que son funcionales o que han perdido su vigencia pero son funcionales o se aplican por la costumbre o por imposición de las autoridades); estatales recreadas, reformadas o reinterpretadas a partir de la propia realidad y necesidades locales; costumbres locales (no necesariamente de larga data) adoptadas expresamente por el grupo; impuestas directamente o indirectamente por los sectores dominantes; convicciones e ideas vigentes en el entorno; el sentido común y el criterio de los encargados de resolver los conflictos. 94


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Este derecho no estatal (autónomo, derivado o reinterpretado) en diversos caso, inclusive, es no solo tolerado o respetado sino también aplicado por autoridades estatales como los jueces de paz, las autoridades políticas o la policía, quienes hasta resuelven los conflictos de su respectiva jurisdicción para los cuales legalmente no tienen competencia. El derecho consuetudinario tiene en el Perú una especial importancia como fuente de derecho, cuya trascendencia no se limita a las comunidades de la selva, a las comunidades campesinas, o a los pueblos jóvenes. (agrupaciones marginales de las ciudades, constituidas generalmente por invasiones, formadas en su gran mayoría por migrantes). Es necesario señalar que no todos los casos sometidos a la justicia no formal, o popular, se resuelve conforme a la costumbre. No todo derecho extra legal es derecho consuetudinario. De hecho tampoco existe un derecho consuetudinario peruano, sino varios, lo que se corresponde a nuestra naturaleza pluricultural.9 En lo que respecta a las rondas campesinas, es necesario señalar, que son organizaciones populares de un origen más reciente (1977), nacen en Cuyumalca, Cajamarca (departamento del norte de la sierra peruana), como una forma de autoprotección, contra el abigeato (robo de ganado) y el robo en general y posteriormente fueron creadas en diversas regiones del país principalmente en la sierra. Sus funciones que paulatinamente se han ido ampliando con el correr del tiempo están referidas a diversos aspectos de la actividad local, entre ellos resolver casos sobre abigeatos, administrar justicia, pero también otros tipos de problemas entre los pobladores (familia, tierras, incumplimiento de contratos, etc), gozando de una mayor autoridad y respeto que las autoridades estatales. El derecho aplicado se basa en las normas locales, la tradición, etc. En lo que respecta a las comunidades nativas, entre los grupos más grandes se encuentran los campas, los aguarunas y los cocamillas, siendo un total de 63 grupos étnicos, en los cuales el estado no ha logrado llegar hacia ellos hacerles conocer el derecho oficial, principalmente ocupan tierras del estado, sin título alguno y la transfieren según sus propios procedimientos, cazan y pescan sin licencia, tienen sus propias normas familiares y sucesorias, no es cierto que vivan en anarquía, sino que sus leyes y costumbres son diferentes a las nuestras. 95

La aplicación del derecho consuetudinario tiene una limitante que es la no viola-


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ción de los derechos fundamentales de la persona, debiendo la jurisprudencia determinar los límites efectivos de la aplicación del derecho consuetudinario. Por último, es pertinente señalar que el artículo indica que se debe establecer una necesaria coordinación entre esta jurisdicción especial con los juzgados de paz y con las demás instancias del Poder Judicial. Art. 152°.- Los jueces de paz provienen de elección popular Siguiendo a Javier de Belaúnde López de Romaña10, que este artículo tiene 3 temas de importancia: El reconocimiento constitucional de la justicia de paz, la determinación que los jueces de paz son elegidos mediante elección popular y la posibilidad que la ley extienda la elección popular a los jueces de primera instancia. En lo que respecta al primer tema, la justicia de paz ha estado presente en todas las constituciones, desde la primera de 1823 hasta la última de 1933, inspiradas las de la época independentista en la Constitución de Cádiz de 1812, donde se señalaba que el alcalde debía de oficiar de conciliador antes de presentarse una demanda judicial, posteriormente figura (como ya lo hemos señalado) por el juez de paz. Es por ello que este artículo se inserta en una tradición de reconocimiento constitucional de la justicia de paz, incorporando como un nuevo elemento la elección popular de estos jueces. En cuanto justo a esta elección, ha tenido su génesis en una propuesta de modificación del estatuto judicial del año de 1,985 que no prosperó y en el anteproyecto presentado por la Corte Suprema de Justicia al Congreso Constituyente que redactó la Constitución de 1,993. En lo que se refiere al tercer tema, la posibilidad de elección popular de los jueces de primera instancia, es bastante difícil que se llegue a concretar en el Perú por una serie de problemas, entre ellos la posibilidad de la vinculación política partidaria de los candidatos. MARCO NORMATIVO La Justicia de paz tiene su marco normativo principalmente en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en su reglamento, así como otras normas conexas que serán

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analizadas, estas últimas, al momento de desarrollar sus competencias Ley Orgánica del Poder Judicial Es el estatuto judicial peruano, promulgado por el Decreto Legislativo 767, donde la justicia de paz encuentra su desarrollo constitucional en diversos artículos, ha sufrido algunas modificaciones, pero se concentró en el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (aprobado por el D.S. Nº 01793-JUS), posteriormente durante la intervención del Poder Judicial por Fujimori se suspendieron y modificaron diversos artículos, que al retornar a la vida democrática ha retomado vigencia. En la ley podemos encontrar diversos artículos que tienen relación con la justicia; en primer término encontramos que realiza un desarrollo constitucional de los arts. 138º y 139º de la Ley Fundamental cuando establece que la potestad de administrar justicia emana del pueblo (art. 1º), garantizando la autonomía de este poder del estado (art. 2º) y considerando dentro de su estructura a los jueces de paz (art. 28.5º); posteriormente señala que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial define anualmente la política de desarrollo de la justicia de paz, siendo suprimidos o creados los nuevos órganos jurisdiccionales a propuesta del Consejo Ejecutivo Distrital (art. 61º); asimismo se señala el tiempo que desarrollará su función el juez de paz (art. 62º) y que es el Poder Judicial el que le proveerá de útiles y las municipalidades y la colectividad los locales (Art. 63º). Por otro lado, se señala que este juez es esencialmente conciliador (Art. 64º), indicando más adelante los procesos que conoce de no prosperar la conciliación (Art. 65º); describe como se debe sentar acta de los acuerdos logrados por el juez de paz y que no es necesario motivar jurídicamente la sentencia, sino según su leal saber y entender, debiendo preservar los valores que la constitución consagra y respetar la cultura y las costumbres del lugar (Art. 66º); establece las prohibiciones de intervención (Art. 67º) y la competencia notarial (art.68º); por último la gratuidad de las diligencias en su despacho (Art. 70º) y la designación por el Juez Decano de su testigo actuario (Art. 71º). Reglamento La justicia de paz está normada por el Reglamento de los Jueces de Paz, conforme hemos señalado, data del 20 de mayo de 1854, norma que se encuentra vigente en parte. COMPETENCIAS 97


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a. En lo concerniente a la materia de familia: Los Alimentos.-Siempre que el vínculo de entroncamiento esté acreditado de manera indubitable; esto quiere decir que tenga prueba de que la persona que citará es el padre y en caso de ser casados, que exista prueba de matrimonio. Cuando no esté acreditada la relación de parentesco el que debe conocer es el Juez de Paz Letrado. Tanto el artículo 65° de la Ley Orgánica del Poder Judicial como los artículos 547° del Código Procesal Civil y 96° del Código de los Niños y los Adolescentes (modificado por la Ley N° 28439) facultan a los Jueces de paz para conocer los procesos de alimentos en los cuales sea indubitable el vínculo familiar. En el caso de Violencia familiar, asume funciones sólo cuando no exista juez de paz letrado. (Ley N° 26260 y su reglamento aprobado por D.S. 002-98-JUS). 11 Sumarias intervenciones de menores de edad que han cometido acto antisocial, para dictar medidas provisionales y urgentes sobre tenencia o guarda del menor en caso de abandono o peligro moral. Concluida su intervención el Juez de paz remite lo actuado al Juez de Familia o Mixto según sea el caso. b. En relación a la materia civil: Los Jueces de paz conocen de Desahucios y aviso de despedida (artículo 65° de la Ley Orgánica del Poder Judicial); lo cual tiene concordancia con el tercer párrafo del art. 547° del Código Procesal Civil: La competencia es exclusiva del Juzgado de paz letrado según la cuantía hasta 5 URP por merced conductiva (S/. 345 X 5 = S/.1,725.00). Pago de Dinero: Cuando el monto o valor de lo reclamado no exceda de 10 URP. (S/. 3,450.00) Interdictos de retener y recobrar. Respecto de bienes muebles (art. 65.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, art.. 921° del Código Civil y 597 y ss. del Código Procesal Civil.) c. En materia penal: A la fecha conforme a la ley N° 27939 la competencia de faltas (conductas ilícitas menos graves que los delitos) corresponde a los jueces de Paz Letrado lo que

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genera excesiva carga procesal, que de rebote en vía apelación aumenta la carga procesal de los jueces penales. Las faltas se producen contra la persona, contra el patrimonio, contra las buenas costumbres, contra la seguridad pública y contra la tranquilidad. La segunda disposición final de la Ley citada, señala que excepcionalmente en los lugares donde no exista juez de paz letrado, el procedimiento será realizado por el juez de paz. En realidad, la distinción entre falta o delito, o la competencia civil por las cuantías, representan una escasa preocupación tanto para el poblador que acude al Juzgado “para que se le haga justicia”, como para el Juez de Paz. Pero en medio de ello están las prohibiciones impuestas por Ley (en caso que una de las partes reclame, quien sale perdiendo es el Juez de Paz) lo que coloca a este servidor entre las formalidades legales que poco conoce y las exigencias de justicia rápida y eficaz de la población.12 Diligencias especiales: Levantamiento de cadáver. Actualmente en el art. 239° del Código de Procedimientos Penales (ley 25825 de Dic. 1992) y art. 195.3 del nuevo Código Procesal Penal (Dec. Leg. 957 del 29.07-2004) han previsto que el Fiscal Provincial Penal de turno delegue el levantamiento del cadáver en su adjunto, en la policía o en el juez de paz. d. Funciones notariales: En lugares cuya sede se encuentre a más de 10 km. de distancia del lugar de residencia de un notario público o donde por vacaciones no lo hubiera o se ausente más de 10 días. Registrar escrituras imperfectas como por ejemplo contratos de compra venta. Protestar por ejemplo: letras de cambios Legalizar firmas de documentos.

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e. Otras funciones: Realizar exhortos (art.156° de la Ley Orgánica del Poder Judicial) Certificaciones domiciliarias Certificaciones de supervivencia Certificado de conducta


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Certificado de ser vecino del lugar Certificados de trabajos independientes Constancias: Declaraciones Juradas sobre convivencia, ingresos económicos o de hechos que les consta como testigos Declaraciones de bienes que no tienen factura Apertura de libros de actas. Acciones de Garantía. En el art. 29° del Código Procesal Constitucional le otorga competencia a los jueces de paz de verificar y ordenar medidas inmediatas para hacer cesar la afectación de derechos constitucionales, en los lugares de difícil acceso. ELECCIONES DE JUECES DE PAZ Desde mi experiencia personal13, los jueces de paz desde tiempo atrás, si bien eran designados por la Sala Plena de las Cortes Superiores de Justicia de sus respectivos distritos, el procedimiento analizar una terna propuesta por las autoridades o por las comunidades, generalmente esta última provenía de una asamblea realizada con todos los pobladores (acompañaban muchas veces sus actas), donde el ciudadano que obtenía la mayor votación la encabezaba y seguían los que habían obtenido las siguientes votaciones, es decir, que la Constitución de 1,993, vino a plasmar una realidad y una aspiración que los pueblos del Perú ya la habían ejercido. En el año de 1,988 la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial (órgano que había reemplazado al Consejo Ejecutivo durante la intervención de Fujimori al Poder Judicial) dictó dos Resoluciones Administrativas 844 y 1063, que disponían la realización del proceso de elecciones mediante asambleas públicas, disponiendo que las distintas cortes superiores realicen el proceso eleccionario pero no asignaba ningún recurso por parte del estado para esta supervisión, La Ley 27539, fue la primera norma que reguló la elección de jueces de paz, fue promulgada el 25 de octubre del 2,001, su reglamento fue aprobado a fines del 2,002. Esta ley, entre otras cosas tenía como finalidad la regulación de la elección de los jueces de paz, como desarrollo del artículo 152º de la Constitución pudiendo ser reelegido, el periodo era de 3 años y establecía que el cargo era remunerado. 100


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El 23 de julio del 2003, se promulgó la Ley 28035, que postergó las elecciones de los jueces de paz para el mes de octubre del 2004, la razón fue que se carecía de información técnica para llevar a cabo dicho proceso eleccionario, además se incorporó para la destitución un proceso de revocación tan largo y tortuoso como para elegirlo, asimismo se eliminó la remuneración para los jueces de paz. Posteriormente el Congreso de la República Peruana aprobó la Ley 28545, siendo promulgada posteriormente por el Poder Ejecutivo con fecha 16 de mayo del 2,005, la misma que deroga las anteriores leyes y mejora la regulación de la elección popular de los jueces de paz. Esta norma no hace más que reconocer el derecho de la población a elegir democráticamente a sus jueces de paz, superando las leyes anteriormente señaladas, donde conforme lo hemos indicado se establecía la participación de los órganos electorales, además del enorme gasto en recursos económicos, sino también de lo extenso de los procesos que podrían haber durado, teniendo en consideración que previamente era necesario iniciar un proceso de demarcación territorial de cada juzgado de paz, así como un empadronamiento poblacional. Esta ley nos marca una pauta de mejora al acceso de justicia, pues se favorece a miles de ciudadanos que dependen de los juzgados de paz, establece en primer término que estos jueces acceden al cargo por elección directa y democrática, siendo una norma de desarrollo constitucional del artículo 152º de la Constitución, nos encontramos pues que cada caserío, comunidad que puede ser campesina o nativa, ronda campesina, o pequeña ciudad, realiza la elección siguiendo sus usos y costumbres, a través de una asamblea o reunión de todos sus miembros Excepcionalmente y sólo en aquellas circunscripciones donde existan juzgados de paz con población numerosa y la demarcación de dichos juzgados coincida con la del distrito u otras razones lo justifiquen, se convocará la intervención de los órganos electorales, lo cual será determinado por la Sala Plena (reunión de todos los vocales superiores) de cada Corte Superior de Justicia.

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Se ha dejado de lado algunos requisitos formales que exigía la anterior normativa como la constancia o certificado de trabajo, a pesar de que los postulantes son generalmente pequeños agricultores y artesanos, además de un certificado


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de antecedentes penales, lo implicaba un trámite ante la Corte Superior de Justicia y gasto por el servicio administrativo. Esta nueva ley modifica esta situación y señala que el postulante a Juez de paz debe acreditar residencia por más de tres años consecutivos en la circunscripción a la que postula, saber leer y escribir, tener ocupación conocida, no estar incurso en alguna incompatibilidad establecida por la ley, tener dominio, además del idioma castellano, del quechua, aymara o lengua de predominio en el lugar donde se ejerza el cargo y tener conducta intachable y reconocimiento de su comunidad. Reglamento de la ley 28545 Tiene por finalidad establecer el proceso de elección directa y democrática de los jueces de paz, constituye su marco normativo general, considerando la diversidad neocultural de nuestro país. Establece tres modalidades de elección: ordinaria (en las comunidades, centros poblados, rurales o urbanos en los que el proceso puede realizarse directamente); especial (en las comunidades campesinas o nativas constituidas y reconocidas, la elección será según sus usos y costumbres, no se aplica el reglamento); excepcional (se requiere el concurso de organismos electorales, el Poder Judicial determinará en que lugares se produce, no siendo aplicable el presente reglamento), y complementaria (la designación la realiza el Poder Judicial cuando no se ha producido con los procedimientos eleccionarios anteriores). El proceso ordinario durará dos meses, comprende la elección de un juez titular y dos accesitarios, estos últimos asumirán funciones por el titular en caso de inhibición, recusación cuando se dudara de su imparcialidad, cuando se delegue alguna diligencia fuera del despacho o cuando se produzca la ausencia del titular por más de tres días; los elegidos tendrán un periodo de dos años (pudiendo ser reelegido) y quedan obligados a participar en un programa de inducción previo a asumir el cargo; así como a residir de manera permanente en la jurisdicción del juzgado donde fueron elegidos, salvo motivos justificados y con autorización del Presidente de la Corte. Son órganos responsables del proceso: la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (ONAJUP); los Consejos Ejecutivos Distritales de cada Corte o en caso de no existir las Salas Plenas; el Presidente de la Corte Superior de Justicia; el jefe o responsable de la Oficina Descentralizada de Apoyo a la Justicia de Paz

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(ODAJUP); el Juez Decano; el Alcalde, presidente de la Comunidad o agente municipal; y la Comisión Especial Electoral. Los requisitos mínimos para el postulante para ser juez de paz son los siguientes: ser peruano de nacimiento y mayor de veinticinco años; residir por más de tres en la circunscripción donde postula; saber leer y escribir; no tener ninguna incompatibilidad establecida por ley; tener ocupación conocida; tener dominio del quechua, aymara o lengua que predomine donde va a ejercer el cargo; y tener conducta intachable y reconocimiento de su comunidad. Pero los postulantes sólo deberán presentar declaraciones juradas de sus datos personales, de su documento de identidad, de no tener incompatibilidad, de tener dominio de otras lenguas predominantes, carecer de antecedentes, tener trabajo conocido, saber leer y escribir entre otros; constancia de residencia y compromiso de residir en la jurisdicción del juzgado. La asamblea eleccionaria será convocada por el alcalde, el presidente de la comunidad o al agente municipal del centro poblado, donde se nombrará una Comisión Electoral Especial (de tres o cinco miembros), los cuales tendrán dos meses para llevar el proceso eleccionario, con un plazo ampliatorio de quince días. La asamblea eleccionaria contará con la presencia del juez decano o su representante en calidad de veedor. En caso no se pueda llevar a cabo o no se llegue a elegir a los jueces de paz mediante el procedimiento ordinario, se recurrirá al proceso complementario o de designación. LAS CONCILIACIONES EN LOS JUZGADOS DE PAZ Los Jueces de paz suelen procurar que las partes en un conflicto lleguen a un consenso, esto es, que se pongan de acuerdo sobre una solución que sea aceptada por las partes. Sin embargo, en casos que la conciliación no sea posible, también pueden sentenciar.

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Es necesario recalcar (como ya lo hemos señalado anteriormente) que el juez de paz peruano no resuelve conforme a derecho necesariamente, sino, conforme, y así lo dice la legislación, a su leal saber y entender. Es lo que se entiende doctrinariamente como resolver de acuerdo con la equidad. Esto no quiere decir que resuelva de manera ilegal o inconstitucional. En el Perú la Constitución ha recogido el pluralismo jurídico, y desde esa perspectiva el juez de paz, si bien resuelve conforme a equidad, a los usos y costumbres de la comunidad, debe


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conservar el límite de los derechos fundamentales de las personas. 14 Por su parte, la Ley de Conciliación Nº 26287, subraya la importancia de la misma declarando en el artículo 1° de interés nacional la institucionalización y desarrollo de la conciliación como mecanismo de alternativo de solución de conflictos. Así la conciliación es entendida como un acto jurídico extrajudicial por medio del cual las partes buscan solucionar su conflicto de intereses con la ayuda de un tercero. Este conciliador es, de acuerdo a dicha Ley, aparte de los representantes de los Centros de Conciliación, el juez de paz letrado o a falta de éste el juez de paz. Es necesario indicar que la Ley Orgánica del Poder judicial es sumamente escueta al referirse a la conciliación que ha de llevarse a cabo ante los jueces legos. Apenas contiene un puñado de disposiciones específicas – algunas de las cuales operan a manera de principios estructurales – además de una remisión al “reglamento correspondiente” que han entenderse como una alusión al Reglamento de jueces de paz de 1854, en tanto no sea sustituido por una nueva normatividad (arts. 64 y 66 segundo párrafo), los cuales a la letra dicen: Artículo 64 de la LOPJ.- Función conciliadora del Juez de Paz. El Juez de Paz, esencialmente es Juez de Conciliación. Consecuentemente está facultado para proponer alternativas de solución a las partes a fin de facilitar la conciliación, pero le está prohibido imponer un acuerdo. Artículo 66 de la LOPJ.- Juzgados de Paz. Sustanciación de los procesos. Los Jueces de Paz levantan acta de la conciliación propuesta y de los acuerdos adoptados, firmando los concurrentes después del Juez. En la sustentación y resolución de procesos se sujetan a las normas establecidas en el reglamento correspondiente. La sentencia la pronuncia según su leal saber y entender, debidamente motivada, no siendo obligatorio fundamentarla jurídicamente. Los Jueces de Paz, preservando los valores que la Constitución consagra, respetan la cultura y las costumbres del lugar. A su vez el art. 65 procede a la enumeración taxativa de las materias en las cuales puede conocer y por lo tanto expedir sentencia para poner fin al conflicto, a lo cual añade un dispositivo de prohibición tajante (art. 67) para el ejercicio de 104


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ambas facultades, tanto la de la conciliación como la del fallo, siendo estas materias las siguientes: Validez del vínculo matrimonial, es decir, no puede divorciar ni declarar la separación de cuerpos entre cónyuges. Nulidad y anulabilidad de actos jurídicos o contratos. Distribución de herencias y problemas sobre testamentos. Derechos constitucionales. Aquellos que expresamente señala la ley, como los delitos. En consecuencia, es posible entender que los jueces de paz están autorizados para actuar como conciliadores en todos los casos cuya naturaleza acepta una solución mediante el avenimiento de las partes, mientras que puedan intervenir como órganos de decisión jurisdiccional solo en un estrecho número de cuestiones severamente acotadas por la Ley (juicio verbal con estación procesal conciliativa). En ambos supuestos existe un campo reservado en exclusiva a la justicia profesional, cuyos límites constituyen barreras infranqueables erigidas por la ley frente a la jurisdicción de paz. Por su parte, el Reglamento de Jueces de paz regula pormenorizadamente la mecánica conciliatoria, garantizado, en primer término, la oralidad de las actuaciones, la flexibilidad del procedimiento y la amplitud y confiabilidad del debate, pues los comparecientes, quienes pueden acudir en compañía de mediadores, deben exponer “de palabra” la demanda y la contestación, luego del cual el juez, oídas las indicaciones de los mediadores en su caso, propondrá “cuantos medios de avenimiento estén a su alcance” con el propósito de que las partes solucionen “amistosamente” el diferendo. No obstante, las normas del Reglamento de jueces de paz que estipulaban la escrituración del convenio cuando éste se produjera, mas no la anotación de las alternativas planteadas durante la discusión en caso de no lograrse el arreglo, han de entenderse derogadas por la Ley Orgánica del Poder Judicial, que “ordena levantar acta de la conciliación propuesta y de los acuerdos adoptados”. En síntesis, puede decirse que el paradigma de conciliación consagrado como norma general para la jurisdicción lega por la Ley Orgánica del Poder Judicial y el reglamento de los jueces de paz ha de reputarse adecuado, pues contempla precisamente un proceso informal y flexible en el cual los magistrados asisten a las partes (quienes participan por propia voluntad) en la búsqueda de una solución mutuamente satisfactoria al conflicto. La facultad de presentar varias fórmulas conciliativas, la eventual presencia de “mediadores” designados por los jus105


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ticiables, el clima “amistoso” en el que se produce el debate, así como la incidencia de los patrones culturales y consuetudinarios de la localidad en la gestación de una solución consensual, constituyen elementos determinantes para permitir legalmente el desarrollo de un óptimo proceso de conciliación.

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1 Informe de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia – CERIAJUS. Publicación de la Comisión Andina de Juristas Lima 2004. 2 Cantidad actualizada hasta diciembre del 2,006- Consejo Ejecutivo del Poder Judicial 3 Manual del Sistema de Justicia. Justicia de Paz. Consorcio Justicia Viva (Instituto de Defensa legal, Facultad de Derecho. Pontificia Universidad Católica del Perú, Jueces para la Justicia y la Democracia). Justicia de Paz. Lima, octubre del 2003. 4 Al respecto, David Lobatón del Instituto de Defensa Legal (IDELE) señala que “Es muy conocido que el juez de paz, junto con el policía, el gobernador, el alcalde, el presidente de la comunidad campesina o indígena, resuelve conflictos con cierta frecuencia, y esto es una suerte de cosmovisión o de universo en el cual el poblador o el usuario del servicio recurre casi indistintamente a cualquiera de esas autoridades comunales, evidentemente con algunos acentos o con algunas preferencias. En ese sentido, la justicia de paz forma parte del Poder Judicial del Estado, pero a la vez también forma parte de la sociedad, por lo que otra de sus virtudes es que se trata de una suerte de bisagra entre el Estado y la sociedad; en ocasiones hemos constatado que en algunas comunidades la presencia del Estado se reduce a un discreto y modesto escudo del juez de paz en un maltrecho local” 5 LEDESMA NARVAEZ, Marianella. “La Justicia de Paz en Lima”. Fondo Editorial de la Universidad Inca Gracilazo de la Vega. Lima 2,002, Págs. 5 y 6. 6 MESIAS RAMIREZ, Carlos, citado en “La Constitución comentada. Artículo por artículo. Obra ColectivaTomo I. Gaceta Jurídica. Congreso de la República. Págs 31. 7 MONROY GALVEZ, Juan. “La Constitución comentada. Artículo por artículo”. Ob. Citada págs. 497. 8 RUBIO CORREA, Marcial.”La Constitución de 1993. Análisis comparado”- Editora RAO-Lima, julio de 1999- Págs 658. 9 Tomado del comentario al art. 139º de la Constitución por Ronald Cárdenas Krenz. “Constitución Comentada. Artículo por artículo.” Obra citada. Págs. 710 y 711. 10 Comentario al art. 152º de la Constitución. Javier de Belaúnde López de Romaña. “Constitución Comentada. Artículo por artículo”. Obra citada. Pàgs. 733 á 739. 11 En cuanto a la violencia familiar, que es materia de conciliación, el Reglamento de la Ley de Conciliación establece en el artículo 10° que es posible sólo conciliar sobre motivos o factores que generen la violencia, no siendo posible conciliar respecto de la intensidad de la misma. 12 HANS JÜRGEN BRANDT, en cuanto a las competencias de los jueces de paz recomienda que se siga el ejemplo de la justicia de paz venezolana que no hace distinción entre causas civiles y penales. Textualmente ha señalado que “Concuerdo con la recomendación de la comisión presidida por Mario Alzamora Valdés que elaboró un proyecto de ley orgánica del Poder Judicial en el año 1986, que sugiere que el juez debería ser competente para proceder en conciliaciones y transacciones de indemnizaciones por daños y perjuicios de naturaleza penal siempre y cuando las infracciones sean tipificadas como faltas o delitos de difamación, calumnia o injuria”. 13 El autor laboró desde 1,983, en la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, departamento ubicado en

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la Costa Norte del Perú, primero como auxiliar jurisdiccional y después como juez de paz letrado y juez especializado penal, hasta el año de 2,004, habiendo trabajado junto a una comisión de vocales en el proceso de selección previa a la sala plena y después como encargado de la capacitación de los jueces de


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paz. 14 Al respecto, HANS JÜRGEN BRANDT (Especialista en justicia de paz) señala que es evidente que la aplicación de normas jurídicas requiere conocimientos de derecho; sin embargo, se ha podido constatar, que los jueces de paz capacitados en los cursillos con buenos conocimientos jurídicos muchas veces no aplican las normas correspondientes. Por ejemplo, de acuerdo al antiguo Reglamento de Jueces de Paz de 1854, que en partes todavía sigue vigente, el juez de paz no estaba facultado de promover la conciliación en materia penal; sin embargo, casi todos, es decir, el 99% aceptaba una conciliación entre las partes así tuvieran buenos o malos conocimientos del derecho procesal.

JUSTICIA DE PAZ: SITUACIÓN NORMATIVA

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Elaborado por: Abog. Alexandra Freitas

I. Consideraciones Preliminares La vida de cada una de nosotros transcurre en una constante interrelación: con nuestra familia, con nuestros vecinos, con los compañeros de trabajo, en nuestros lugares de estudio, haciendo inevitable la ocurrencia de desavenencias y

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conflictos. Muchos de estos conflictos, si no son resueltos en el propio lugar donde se originaron, van generando nuevos y mayores conflictos que requieren la intervención del Poder Judicial para ser solucionados. Sin embargo, en ocasiones el propio Poder Judicial no logra resolver satisfactoriamente estas demandas ciudadanas. De manera especial en los países latinoamericanos, existen serias barreras (económicas, culturales, lingüísticas, geográficas) para que los ciudadanos logren obtener la satisfacción de sus necesidades de justicia, generando inconformidad y sensación de que “no hay justicia”. En tal sentido, la Justicia de Paz, viene a constituir una iniciativa importante para dar respuesta a las controversias planteadas en el ámbito de la comunidad, como un mecanismo alternativo para la solución de estas diferencias. La Justicia de Paz no pretende ni debe sustituir a la justicia formal, ni convertirse en la única opción para aquellas personas que no pueden acceder al sistema de justicia formal, sino más bien pretende constituirse en una alternativa viable y cercana al ciudadano. II. Evolución normativa La figura de Juez de Paz (o su equivalente) es anterior a las constituciones de las nuevas repúblicas independientes de los países de la Región Andina, tal como puede desprenderse del texto de la Constitución de Cádiz de 1812: Artículo 282: El alcalde2 de cada pueblo exercerá en él el oficio de conciliador, y el que tenga que demandar por negocios civiles o por injurias, deberá presentarse a él con este objeto. Artículo 283: El alcalde con dos hombres buenos, nombrados uno por cada parte, oirá al demandante y al demandado, se enterará de las razones en que respectivamente apoyen su intención, y tomará oido el dictamen de los dos asociados, la providencia que le parezca propia, para el fin de terminar el litigio sin más progreso, como se terminará en efecto, si las partes se aquietan con esta decisión extrajudicial. Artículo 284: Sin hacer constar que se ha intentado el medio de la conciliación, no se entablará pleyto alguno. La Justicia de Paz, estuvo incluida dentro del grupo de instituciones que conformaban las repúblicas nacientes, lo cual se evidencia en la presencia de esta ins-

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titución en casi todos los textos constitucionales de los países de la Región Andina. Se mantuvo dentro de las constituciones por un período considerable, hasta que, por procesos de reformas y la consecuente “modernización” de la estructura del Estado -y en especial de los sistemas de justicia- se introdujeron cambios constitucionales, alineados con las corrientes centralistas, en donde la administración de justicia quedaba en manos del Estado. El resultado inmediato de lo anterior, fue la desaparición de la figura de casi todas las constituciones de la región. En el caso de Venezuela, la figura del Juez de Paz apareció en la Constitución de Angostura de 1819, de acuerdo a la redacción del artículo 8, se plasmaba la creación de la figura de la siguiente forma: “Artículo 8: En cada parroquia habrá un Juez de Paz ante quien se propondrán todas las demandas civiles y criminales en que no pueda procederse de oficio. El debe oír a las partes sin figura de juicio, procurando transigirlas y reducirlas a concordia, bien por sí, bien por árbitros o amigables componedores en quienes se comprometen”3 Como puede desprenderse del texto anterior, observamos que la Justicia de Paz, tiene una esencia local, con competencias amplias en materia civil y criminal, limitada únicamente por la posibilidad del ejercicio de la acción por parte del Estado, es decir, esta figura sólo podrá ser utilizada en aquellos casos que requieren acción privada. Otro elemento importante de destacar en este artículo, es que las partes “son escuchadas sin figura de juicio, y procurando transigir entre ellas”; esto nos da cuenta de que no existen formalidades para los procesos ventilados ante el Juez de Paz, y que no existe una aplicación estricta de normas jurídicas. Esta es la Justicia de Paz que conoció Venezuela por primera vez (al menos a nivel constitucional). En Venezuela, la institución de la Justicia de Paz se mantuvo durante los cambios constitucionales y de gobiernos hasta casi la mitad del siglo XX4, en donde, siguiendo la corriente monista, es el Estado Venezolano, es quien centraliza la administración de la justicia5 al ser suprimidos los sistemas de justicia estada-

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les y municipales. Entre 1945, y hasta mediados de los años 70, la figura estuvo totalmente fuera de las discusiones constitucionales y del panorama normativo en general. En el año 1974, se incluye a la figura de la Justicia de Paz dentro de la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin embargo no es tomada en cuenta para dicha reforma (Zubillaga, 2004).


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A partir de comienzo de los años 80, la judicatura comienza a enfrentar crisis estructurales, debido al congestionamiento de causas en los tribunales, producto del desproporcionado crecimiento poblacional en relación al crecimiento de la cantidad de despachos judiciales y la existencia de modelos ineficientes de gestión judicial. Dicha situación hace urgente efectuar reformas a la estructura y al funcionamiento del poder judicial. A partir de 1984 se crea la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), con un Comité Operativo para le Reforma del Poder Judicial, cuyos miembros presentaron un Proyecto de Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la cual se retoma la figura del Juez de Paz, enmarcándolo dentro de la estructura del Poder Judicial, como una forma de justicia descentralizada y desconcentrada. El tema esporádicamente se seguía discutiendo en el seno del Comité para la Reforma del Poder Judicial, ya no en el marco de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino más bien como un mecanismo que no formara parte de un ya congestionado poder judicial, sino que más bien se constituyera en un mecanismo alternativo al poder judicial. Es en el año 1993, cuando el Congreso de la República de Venezuela sanciona la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de Paz6, la cual entraría en vigencia, según su disposición transitoria prevista en el artículo 34, a partir del 1º de julio de 19947. Durante ese período, la ley fue reformada por la Ley de Reforma Parcial del 20 de junio de 19948. Sin embargo, esa ley nunca llegó a estar en vigencia, pues mientras estuvo en su período de vacatio legis, fue derogada por la Ley Orgánica de Justicia de Paz9, que es la norma que ha servido como marco normativo para el proceso de implementación a nivel nacional. La implementación de esta figura fue el blanco de muchas y severas críticas, tomando como justificación que la figura del juez de paz no tenía un basamento constitucional expreso. Que sólo los abogados tenían la preparación requerida para la aplicación de la ley. Algunos Alcaldes, consideraban que se creaba una suerte de “carga” a las ya burocratizadas estructuras municipales, que no podrían sobrellevar el costo de mantenimiento de estos juzgados. Respecto a este último punto, y para desvirtuar esta posición, es importante resaltar que la figura del juez de paz es ad-honorem, según lo establece en la propia Ley: 112


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“Artículo 52. El cargo de Juez de Paz, así como el de suplente o Conjuez no será remunerado. Tampoco podrán recibir dádivas ni bonificaciones de las partes interesadas o en conflicto. Esto no obsta para que la comunidad colabore con la gestión del Juez de Paz haciendo donaciones en especie de material de oficina.” Es durante el proceso constituyente llevado adelante por el Presidente Hugo Chávez en 1999, en donde pareciera existir una intención de volver a confiar en los particulares como administradores de justicia. En tal sentido, el artículo 253 constitucional en su texto establece: “La potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos o ciudadanas y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley. Corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes, y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias. El sistema de justicia está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos que participan en la administración de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados para el ejercicio” (subrayado añadido). De la misma forma y concatenadamente con el artículo anterior, la Constitución expresamente consagra la figura del juez o jueza de paz, contenida en el artículo 258: “La ley organizará la justicia de paz en las comunidades. Los jueces o juezas de paz serán elegidos o elegidas por votación universal, directa y secreta , conforme a la ley. La ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios alternativos para la solución de conflictos” (subrayado añadido).

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Con la incorporación de la figura del Juez de Paz dentro de la Constitución, mucho se ha discutido acerca de si esta figura forma parte o no del Poder Judicial. Para aclarar esta duda, surgida en un periodo post- constituyente, el Tribunal Supremo de Justicia por intermedio de la Sala Constitucional, señaló,


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en el caso Héctor Luis Quintero Toledo, lo siguiente: “(...) los Jueces de Paz forman parte del sistema de justicia, y a pesar de no formar parte del poder judicial formal, ellos son jueces, con todas las prerrogativas de tales y dentro de los marcos legales, en los ámbitos que el ordenamiento jurídico les asigna. (...) Los Jueces de Paz pertenecen al sistema judicial, son órganos jurisdiccionales, como lo son los árbitros y otras figuras que pueda crear la justicia alternativa, y son jueces de equidad, según el artículo 3 de la Ley Orgánica de Justicia de Paz. (…)No puede considerarse que esta forma (la alternativa) de ejercicio de la jurisdicción, esté supeditada a la jurisdicción ejercida por el poder judicial, por lo que a pesar de su naturaleza jurisdiccional, estos Tribunales actúan fuera del poder judicial, sin que ello signifique que este último poder no pueda conocer de las apelaciones de sus fallos, cuando ello sea posible, o de los amparos contra sus sentencias. La justicia alternativa (arbitramentos, justicia por conciliadores, etc.), es ejercida por personas cuya finalidad es dirimir conflictos, de una manera imparcial, autónoma e independiente, mediante un proceso contradictorio; produce sentencias (artículos 45 y 46 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz) que se convierten en cosa juzgada, ejecutables (lo que es atributo jurisdiccional, y que aparece recogido en el numeral 1 del artículo 9, y en los artículos 49 y 50 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, así como en las normas sobre ejecución del laudo arbitral de la Ley de Arbitraje Comercial, y en el artículo 523 del Código de Procedimiento Civil), y por tanto es parte de la actividad jurisdiccional, pero no por ello pertenece al poder judicial, que representa otra cara de la jurisdicción, la cual atiende a una organización piramidal en cuya cúspide se encuentra el Tribunal Supremo de Justicia, y donde impera un régimen disciplinario y organizativo del cual carece, por ahora, la justicia alternativa”10(resaltado de la Sala). De lo anterior se puede entender que si bien es cierto que la Justicia de Paz se encuentra dentro del “catálogo” de los operadores de Justicia, no forman parte de la estructura formal del Poder Judicial, por ende no están sujetos a la Ley de Carrera Judicial, ni al poder disciplinario de la Inspectoría de Tribunales, pero tampoco gozan de las prerrogativas funcionariales que tienen los jueces “forma-

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les”. Por otra parte, y para hacer mas difícil la ya precaria existencia de la Justicia de Paz, en el propio texto constitucional señala que la competencia para la organización de la Justicia de Paz, forma parte de las competencias del Poder Público Municipal, las cuales se encuentran consagradas en el artículo 178, numeral 7, de la Constitución, establecida en los siguientes términos: “Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas: (…) 7. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable” (subrayado añadido). La situación anterior ha creado poco menos que confusión e incertidumbre en Jueces y Juezas de Paz, autoridades municipales y ciudadanía en general, por cuanto pareciera que la Justicia de Paz, de forma material pertenece a una de las ramas del poder (Sistema de Justicia), pero de manera orgánica, pertenece a otra (Poder Público Municipal). Adicionalmente con la creación del Poder Electoral, añade un elemento adicional: los procesos electorales deben ser organizados, ejecutados y supervisados por el Consejo Nacional Electoral (CNE). Debido a esta compleja unión de competencias y de actores, se plantearon algunos conflictos ante las Salas Electoral y Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (especialmente respecto a la autoridad competente para desarrollar los procesos electorales de la Justicia de Paz). Parte de esos casos presentados ante el Tribunal Supremo de Justicia, se efectuaron a través de iniciativas ciudadanas. En un caso concreto se introdujo una acción de interpretación del texto constitucional11, con la idea de dilucidar la situación12:

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(…) considera la Sala que, desde la entrada en vigencia Constitución de 1999, ha quedado tácitamente derogada la competencia que, conforme a los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, correspondía a los Concejos Municipales, en relación con la organización, coordinación, supervisión y ejecución de los procesos comiciales para elegir a los jueces de paz, pues se trata


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de una atribución que ahora corresponde exclusivamente a los órganos del Poder Electoral, de conformidad con el artículo 293, cardinal 5, del Texto Fundamental. Así se decide (resaltado añadido). No obstante, debe la Sala precisar que las competencias del Poder Electoral en relación con la elección de los jueces de paz se limitan, en atención al propio Texto Constitucional, a la organización, administración, dirección y vigilancia de los procedimientos electorales, de manera que se trata de competencias de carácter técnico que, en modo alguno, pueden mermar las atribuciones constitucionales y legales que corresponden al Municipio en materia de jueces de paz. Específicamente, la que establece el artículo 178, cardinal 7, de la Constitución, según la cual es competencia del Municipio la “Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable”, norma con la que guarda consonancia el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, según el cual “corresponderá a los Municipios prestar los servicios de la Justicia de Paz y determinar su organización, de conformidad con esta Ley” (resaltado de la Sala).. Haciendo una síntesis de los argumentos esgrimidos por la Sala y ordenando a nivel práctico las ideas relacionadas con la Justicia de Paz, podemos decir que, la competencia para dictar normas en materia de elecciones en cada localidad, le corresponde al Concejo Municipal, mediante la aprobación de Ordenanzas Municipales, en donde se regularán aspectos tales como: las condiciones de postulación y de elegibilidad de los candidatos, la periodicidad de tal elección, las divisiones en circunscripciones electorales que la Ley Orgánica de la Justicia de Paz ordena y las normas relativas a las campañas electorales. Al Consejo Nacional Electoral le compete coordinar y llevar a cabo las elecciones como organismo técnico, siguiendo las disposiciones de las ordenanzas. Por último, una vez electos los Jueces de Paz, la gestión, seguimiento y coordinación con otros entes, le corresponde al Alcalde como representante del Poder Ejecutivo de la Municipalidad, en consonancia con lo establecido en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz.13 Como observamos de las resultas de esta decisión, se requiere un gran esfuerzo de coordinación interinstitucional (entre autoridades del mismo nivel y con otras ramas de poder) para llevar a cabo el correcto funcionamiento de la Justicia de Paz. La consecuencia fundamental de la decisión antes citada fue la nulidad de dos

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artículos de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz (10 y 11), que establecían la autoridad electoral competente para organizar las elecciones de Jueces de Paz. Es importante acotar que, luego de publicada esta sentencia, y enviadas sendas copias al Poder Legislativo (Asamblea Nacional), se aprobó la Ley Orgánica del Poder Público Municipal14, en la que las parroquias figuran como autoridad competente para llevar adelante los procesos electorales de jueces de paz. Evidentemente, esta disposición es nula, por contravenir lo dispuesto en la Constitución, y conforme al análisis efectuado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que fue ampliamente explicado anteriormente15. III. Ley Orgánica de Justicia de Paz. Aspectos fundamentales En este punto, analizaremos los aspectos más resaltantes de la Ley Orgánica de Justicia de Paz (en lo sucesivo LOJP), focalizándonos en los aspectos más importantes de la actuación de los jueces y juezas de paz. Principios de actuación El principio que constituye la piedra angular de la figura del Juez de Paz se encuentra plasmado en la ley, al establecer que “el propósito fundamental del Juez de Paz será lograr la justicia del caso concreto y garantizar la convivencia pacífica de los miembros de la comunidad vecinal” (artículo 4 LOJP). Como se observa, no sólo es importante resolver un conflicto concreto que se presente, sino que a través de la solución sucesiva de esos conflictos, se podrá coadyuvar la convivencia pacífica de los miembros de la comunidad. Efectivamente la ley señala expresamente que la Justicia de Paz “garantizará la convivencia pacífica”, sin embargo, conocemos que existen otros elementos que pueden influir en la existencia de la paz comunitaria, por eso preferimos decir “coadyuvará”. La LOJP, en el mismo artículo comentado, contiene los principios que debe guiar la actuación de los jueces de paz, la cual “estará enmarcada dentro de los principios de oralidad, concentración, simplicidad, igualdad, celeridad y gratuidad”. Debemos acotar que parte de estas características han sido utilizadas para nuevas normas, en donde se le da una creciente importancia a la oralidad, introduciendo este principio en normas como el Código Orgánico Procesal Penal, y la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, aprobadas en los años 1998 y 2002, respectivamente. 117


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B. Requisitos de elegibilidad Para ser Juez de Paz, se exigen una cantidad de requisitos objetivos y un perfil ciudadano específico para llevar adelante la función de los jueces de paz. En relación con los requisitos objetivos, de conformidad con el artículo 21 de la LOJP, se requiere: “1. Ser venezolano. 2. Mayor de treinta (30) años. 3. Saber leer y escribir. 4. De profesión u oficio conocido. 5. Tener, para el momento de la elección, tres (3) años por lo menos de residencia en la circunscripción intramunicipal donde ejercerá sus funciones. 6. No haber sido objeto de condena penal mediante sentencia definitivamente firme, ni de declaratoria de responsabilidad administrativa o disciplinaria. 7. No estar sujeto a interdicción civil o inhabilitación política. 8. No ser miembro de la directiva de alguna de las agrupaciones con capacidad para postular para el momento de la postulación. 9. No pertenecer a la directiva de partidos políticos al momento de la postulación. 10. Haber realizado el Programa Especial de Adiestramiento de Jueces de Paz.” Los requisitos mencionados anteriormente constituyen requerimientos de tipo objetivo, que son fácilmente comprobables (a través de la cédula de identidad, antecedentes penales, certificados de participación en talleres de adiestramiento, y otros medios que determine cada ordenanza sobre el tema). Es importante aclarar algunos puntos sobre estos requisitos objetivos: el numeral 1 establece que el juez de paz deberá ser venezolano, la ley no distingue si deberá ser venezolano por nacimiento o con nacionalidad adquirida, por ende se reconoce que tanto el nacido en territorio venezolano, como la persona que adquirió la nacionalidad venezolana de acuerdo al procedimiento previsto en las normas, puede ser candidato a juez de paz. 118


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El Juez de paz deberá ser mayor de 30 años, este requisito de edad se colocó bajo el entendido de que a esa edad se logra alcanzar un nivel de madurez que permita colaborar en la solución de controversias, o bien tomar decisiones de acuerdo a la experiencia. También se exige que la persona sepa leer y escribir, condición necesaria para recibir el programa de adiestramiento y llevar la labor administrativa del Centro de Justicia de paz (redactar los acuerdos conciliatorios, recibir escritos y peticiones de las partes, emitir sentencias en equidad, por señalar algunas de las labores administrativas). La persona que sea postulada al cargo de Juez de Paz, deberá tener para el momento de la elección por lo menos tres (3) años de residencia en el sector, esto bajo la presunción que en ese período de tiempo es suficiente para que la persona sea conocida y conozca a su comunidad y a los miembros de la misma. Sin embargo, para efectos de los municipios fronterizos, se exige que esta persona haya permanecido mayor cantidad de tiempo en la circunscripción en la cual va a ejercer sus funciones, es decir, se exige que tenga por lo menos cinco (5) años de residencia en la comunidad16. Al mismo tenor de lo anterior, los Jueces de Paz y su equipo, están obligados a residir en la circunscripción intramunicipal, “sin que puedan mantener residencia distinta por más cercana que ésta sea a su jurisdicción”17. Desde el numeral 6 al 9 del artículo in commento, se efectúan una cantidad de prohibiciones, con el objeto de asegurar la autonomía y para evitar que los Jueces de Paz tengan relación con actividades partidistas, esta prohibido que los candidatos formen parte de las directivas de partidos políticos para el momento de su postulación. Tampoco pueden formar parte de la directiva de las agrupaciones con capacidad para postular candidatos (para el momento de la postulación), y mucho menos de aquellas agrupaciones que efectivamente los hubieran postulado al proceso electoral de justicia de paz18. De la misma forma, se exige que la persona no haya sido condenada mediante sentencia definitivamente firme, ni que haya sido objeto de la declaratoria de responsabilidad administrativa o disciplinaria. Lo anterior no significa que una persona que haya sido procesada por cualquier causa, este incursa en esta prohibición, la cual aplicaría sólo en aquellos casos en donde se haya declarado cosa juzgada. 119


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En virtud de la naturaleza propia de la función del Juez de Paz (persona que solucionará los problemas entre miembros de la comunidad) debe poseer todas las herramientas y conocimientos necesarios. Es por ello que, antes de tomar el cargo, deberá haber realizado el Curso de Adiestramiento de Jueces de Paz, el cual es responsabilidad del Municipio, y tendrá una duración de 60 horas académicas, según lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Orgánica de Justicia de Paz. De la misma forma, el artículo 25 ejusdem, establece que los Municipios tienen el deber de promover la capacitación constante de los Jueces de Paz, así como la promoción de charlas, seminarios y talleres informativos, para difundir las competencias y atribuciones de los jueces de paz. Ahora bien, de forma concatenada con los requisitos señalados supra, la ley exige a los candidatos un perfil deseable de la persona que va a ejercer este importante cargo. Dicho perfil se encuentra previsto en el mismo artículo 21 in fine: “El Juez de Paz debe ser una persona de reconocida seriedad laboral, trayectoria moral, sensibilidad social y responsabilidad conocida en su ámbito familiar y local, así como de comprobada sensatez, capacidad para el diálogo y ser respetuoso de la condición humana de sus semejantes.” La exigencia de este perfil, es el punto que exige más de la participación ciudadana en el proceso de postulación de candidatos, ya que sólo los habitantes de una comunidad, son capaces de reconocer estas cualidades en los miembros de sus comunidades y en los potenciales candidatos a jueces de paz. C. Conformación del Equipo de Paz Al ejercer su labor, los Jueces de Paz no trabajan solos, se apoyan en el Equipo de Paz, conformado éste por los suplentes y conjueces. Los primeros, serán aquellos candidatos que se postularon para ser Jueces de Paz, pero quedaron en el segundo y tercer lugar, quienes se encargarán de cubrir las faltas temporales o absolutas del Juez de Paz19. Los conjueces pueden ser los candidatos que obtuvieron el cuarto y quinto lugar en el proceso de elecciones o, en caso de que no existan, el Juez de Paz los nombrará, siempre y cuando tales personas cumplan con los mismos requisitos para ser Jueces de Paz20. Estas personas que conforman el Equipo de Paz son muy importantes en la ejecución de las funciones del Centro de Justicia de Paz, ya en caso de que las par-

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tes requieran que la sentencia en equidad del Juez de Paz sea revisada (como se verá más adelante), serán los suplentes y conjueces los que van a revisar esa decisión. Adicionalmente, dado que la función de los jueces de paz y su equipo es ad-honorem, es importante que existan reglamentos de funcionamiento en donde la atención a los conflictos pueda ser distribuida entre los miembros del equipo y no sobrecargar de casos al juez de paz. D. Elección de los Jueces de Paz. La Ley Orgánica de Justicia de Paz, dispone que el Juez de Paz será elegido cada tres años por todos los habitantes de la Circunscripción Intramunicipal (artículo 13 LOJP). Estas circunscripciones intramunicipales vienen a ser la jurisdicción dentro de la cual el Juez de Paz ejercerá sus funciones, es decir, es la división territorial de cada cuatro mil habitantes (4.000) realizada por el Concejo Municipal, dentro de la cual el Juez tiene posibilidad de solucionar controversias. El Juez de Paz podrá ser reelegido, luego de haber finalizado su lapso. La ley no establece un límite de reelecciones, lo cual hace suponer que podría hacerse reelecciones indefinidas. Según el artículo 13, las elecciones de los Jueces de Paz no pueden coincidir o ser planificadas paralelamente con cualquiera de las elecciones nacionales, estadales o municipales. Ello, con el objeto de evitar la influencia partidista dentro de las campañas electorales y tratar de que la comunidad elija a la persona más idónea para este cargo y no a la más apoyada por una parcialidad política. Como lo estudiáramos en el capitulo relativo a las disposiciones constitucionales, la autoridad que debe encargarse de todo lo relativo a la organización, supervisión y coordinación del proceso de elección del Juez de Paz es el Concejo Nacional Electoral. Sin embargo, este organismo debe regirse en sus actuaciones por las disposiciones establecidas en la Ordenanza Electoral de Jueces de Paz que dicte el Concejo Municipal de cada entidad. Es importante destacar que cuando se redactó la LOJP, el Consejo Supremo Electoral (hoy Consejo Nacional Electoral) era un organismo de apoyo técnico, donde su participación era facultativa y era posible solo a solicitud del Concejo Municipal. De igual forma sucedía con la Oficina Central de Estadística e Informática ¾hoy Instituto Nacional de Estadística (INE)¾. 121


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E. Competencia de los Jueces de Paz La LOJP contiene en el Capítulo II las competencias y atribuciones de los Jueces de Paz. Las competencias son entendidas como “el ámbito básico de actuación o los tipos de conflictos que el o la Juez o Jueza de Paz puede resolver” (JOSKO, 1996); a diferencia de las atribuciones que son “las tareas o actividades que los Jueces de Paz pueden desarrollar como parte de su función de promotor de acciones sociales y de colaboración con otros entes” (JOSKO, 1996). En otras palabras, las competencias están referidas a una tipología de casos que puede conocer el juez de paz; mientras que las atribuciones, son funciones complementarias de actuación, que no necesariamente implica la solución de una controversia. De acuerdo a la competencia, la ley señala algunos criterios de determinación de jurisdicción de los Jueces de Paz: por el territorio, por vía de conciliación y por vía de equidad. En relación con la competencia territorial, el artículo 6 de la LOJP establece que solamente se podrán conocer los conflictos que hayan sucedido dentro de la circunscripción intramunicipal donde ejerza sus funciones, es decir, de los hechos que ocurran dentro de su ámbito espacial. Igualmente, conocerá de los conflictos ocasionados por las personas que se encuentren en tránsito dentro de su ámbito territorial, siempre que exista una solicitud de actuación. Para efectos de la determinación de este ámbito, es importante que la Municipalidad cuente con los planos o croquis en donde deberá establecerse de manera clara e inequívoca los límites y linderos de cada circunscripción intramunicipal. La competencia por la vía de la conciliación, se encuentra contenida en el artículo 7 de la LOJP, determinando que los Jueces de Paz podrán conocer cualquier tipo de controversia, siempre y cuando no sean materias catalogadas como de orden público, y no se encuentren dentro de las limitaciones establecidas en la misma ley. Así, los Jueces de Paz no podrán conocer aquellas controversias en las que el Estado tiene interés o sean materias que no se puedan transar o disponer; como por ejemplo, aquellas que tengan relación con el derecho penal ¾robo, hurto, homicidios¾ , tráfico de estupefacientes, reconocimiento filiatorio, etc. En estos casos, deberá remitirlo a las autoridades competentes, para que sean estos los que dicten las soluciones pertinentes, de acuerdo a las normas y procesos que le correspondan. 122


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Respecto a las competencias a ser resueltas por la vía equidad, el artículo 8 de la LOJP, establece que pueden conocer de conflictos comunitarios o vecinales que sean o no de contenido patrimonial, es decir, de cualquier tipo de controversia que surja como producto de la vida en comunidad y que no estén expresamente atribuidos a los Tribunales de la República; o de problemas que surjan como consecuencia de las deudas en dinero, cuyo monto no sea mayor a cuatro (4) salarios mínimos21; de conflictos de violencia familiar tales como abusos cometidos por los padres en la corrección de sus hijos o, maltrato físico o psicológico contra los niños, adolescentes, la mujer o ancianos, o cualquier problema de la vida familiar que afecte la vida en comunidad, con la salvedad de que no podrán conocer los problemas relativos al estado y capacidad de las personas, por ser competencia expresa de los Tribunales que conocen materia de familia. Igualmente, los jueces podrán conocer por esta vía, conflictos de tipo no patrimonial relacionados con los contratos de arrendamiento (como es el caso del cuido del bien arrendado, mantenimiento de áreas comunes), que no estén asignados a tribunales especiales, y asuntos en materia de propiedad horizontal. Es decir, conflictos que surjan del arrendamiento de inmuebles o muebles que no se fundamenten propiamente en el pago de las cánones de arrendamiento atrasados, o disputas de la comunidad que viven en edificios bajo régimen de propiedad horizontal y asumen gastos comunes. También, podrán conocer de los problemas que guarden relación con las Ordenanzas vecinales y su aplicación, exceptuando aquellas que regulen materias de urbanismo o los impuestos municipales. En general, el juez de Paz podrá conocer de todos aquellos conflictos que versen sobre derechos disponibles y que las partes de mutuo acuerdo le soliciten resolver mediante esta vía, conforme lo establece el artículo 8 numeral 5, de la LOJP.

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Si bien es cierto que el Juez de Paz no tiene competencias para decidir directamente las controversias que versen sobre el Derecho de familia; sin embargo, sí puede ayudar en la ejecución de sentencias que tengan relación con la guarda de los hijos, así como en régimen de visitas, y pensión de alimentos. En efecto, el numeral 3 del artículo 9 de la LOJP, señala que podrá colaborar y brindar apoyo en el cumplimiento de las decisiones judiciales o de las autoridades administrativas competentes, para hacerlas más efectivas. Para que ello sea factible, las respectivas autoridades deberían señalarlo expresamente en la sentencia definitiva, y establecer las formas como el Juez de Paz ayudará al cumpli-


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miento y vigilancia de esas decisiones. En sentido similar, el Juez de Paz podrá brindar apoyo a las autoridades que se encargan de la protección y preservación del medio ambiente, especialmente en el control y vigilancia de los programas ambientales llevados a cabo por las Municipalidades, así como los problemas ambientales que surjan en la propia comunidad (numeral 4 del artículo 9). También podrán colaborar en la supervisión de los programas ejecutados por autoridades encargadas del control y fiscalización bienes de consumo en su jurisdicción (numeral 5 del artículo 9). Un ejemplo de esto último, podrían ser las controversias que surjan con motivo de la fijación de los precios de productos que se expenden en los mercados populares. Las otras atribuciones que señala el artículo 9 de la LOJP, tienen relación con la administración y manejo interno del Centro de Justicia de Paz (numerales 1 y 2), puesto que se refieren a que le Juez de Paz tiene facultad para ejecutar sus decisiones y mantener el orden en el Centro de Paz, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario; designar a los conjueces (en caso de que no existan personas que dentro del proceso electoral hayan llegado de 4to y 5to lugar en el proceso electoral), que como ya observamos22, forman parte del Equipo de Paz y colaboran en la gestión del centro cubriendo las ausencias temporales y coadyuvando en la solución de controversias. De la misma forma existe una suerte de atribución residual, en donde abre la posibilidad de que otras leyes u ordenanzas le asignen nuevas atribuciones a los jueces de paz (numeral 6 artículo 9 de la LOJP). F. Procedimientos de la Justicia de Paz: conciliación y equidad De las competencias del Juez de Paz analizadas supra, se desprende que los problemas que se sometan a su conocimiento podrán ser solucionados por dos vías: por el procedimiento de conciliación y el procedimiento de equidad. En efecto, de conformidad con la Ley, los problemas que las partes le presenten al juez, en principio, tratarán de solucionadas mediante la conciliación, pero si éste resulta infructuoso, y el caso en cuestión se encuentra contenido dentro de las competencias por la vía de la equidad, el juez de paz pasará directamente a este último, declarándolo expresamente y dejando constancia de los motivos que impidieron la conciliación. Es importante recalcar que la Justicia de Paz es esencialmente conciliatoria, razón por la cual expresamente la ley establece su carác-

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ter obligatorio23. La conciliación literalmente hablando significa, según el Diccionario de la Lengua Española, “la acción y efecto de conciliar”, y, conciliar es “componer y ajustar los ánimos de quienes estaban opuestos entre sí”. Equidad, también literalmente hablando, significa según el mismo Diccionario, la “propensión a dejarse guiar, o a fallar, por el sentimiento del deber o de la conciencia, más bien que por las prescripciones rigurosas de la justicia o por el texto de la ley positiva” (Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Segunda Edición. Tomo I. España, 2001). Una vez que surge el conflicto, las partes acuden al Juez de Paz de su comunidad para solicitarle su actuación. Dicha solicitud puede ser efectuada de manera escrita u oral. En caso de ser por ésta última, se deja constancia por escrito, en donde generalmente se le pide al solicitante que lea la solicitud de actuación y si lo que esta escrito se corresponde con lo solicitado de forma oral, se le solicita que estampe su firma. No existe la necesidad de la representación o asistencia por parte de un abogado. En este momento, cuando el juez tiene conocimiento del conflicto, debe decidir si podrá o no conocer del mismo, ya que si no es de su competencia, deberá remitir las actuaciones a la autoridad competente con la debida justificación. Cuando una sola de las partes, o un miembro de la comunidad quien haya solicitado la actuación del Juez de Paz, es necesario notificar a la otra parte, para ponerla en conocimiento de la actuación de aquél. La notificación se hará personalmente y cuando ésta no sea posible, se procederá a fijar un cartel o aviso de notificación en la residencia, oficina o negocio de la otra parte (artículo 37 de la LOJP). Una vez que todas las partes tengan conocimiento y el Juez de Paz haya decidido que sí puede conocer de la controversia, se celebrarán las reuniones conciliatorias. El Juez de Paz decidirá la manera de proceder para el caso concreto, puesto que cada controversia es diferente (artículo 36 de la LOJP).

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Se podrán celebrar cuantas reuniones conciliatorias sean necesarias. En esta oportunidad, las partes podrán conversar y exponer sus puntos de vista, inquietudes o molestias respecto al problema, para así poder llegar a un acuerdo. El juez escuchará a cada una de las partes, podrá hacerles preguntas y sugerencias e investigará los sucesos, para identificar claramente el problema. Para ello, la ley permite nombrar a una Junta Interdisciplinaria de Conciliación, con el fin de asesorar y ofrecer apoyo psicológico, religioso, médico, legal o de trabajo


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social a la persona o familiares que lo requieran (artículo 38 de la LOJP). En este proceso, los Jueces de Paz “pueden desempeñar varios tipos de papeles o funciones en la resolución de los problemas: pueden actuar como comunicadores y oyentes; como convocadores y facilitadores; como formuladores y, eventualmente como manipuladores” (JOSKO, 1996). En ese sentido, en los casos en que las partes ni siquiera se hablen debido a la alta tensión emocional, o cuando interpreten erradamente lo que cada una de ellas dice, el Juez de Paz puede servir como comunicador u oyente entre ellas. Igualmente, cuando una de las partes en conflicto se le notifica y está renuente a acudir al proceso, el Juez de Paz debe actuar como convocador y facilitador, llamándolas para que se reúnan y propicien un ambiente para el diálogo, calmando los ánimos contrapuestos y orientándolos hacia la solución del problema. También, el Juez de Paz actuará como formulador, cuando ayuda a las partes a proponer las posibles soluciones que sean satisfactorias para cada una interviniendo activamente, pero respetando la autonomía de ellas. Finalmente, el Juez de Paz actuará como manipulador, cuando “promete aportar algo al acuerdo que se está negociando para hacerlo más deseable o hacer algo para que su rechazo luzca menos atractivo, es decir, para reducir el valor de las alternativas al acuerdo negociado. Al hacerlo, el Juez de Paz se convierte en un participante en la negociación (JOSKO, 1996)”. Una vez que las partes y el juez tengan claro el problema y hayan identificado la raíz del mismo, se podrá proceder a plantear las soluciones. Las mismas partes son quienes deberán proponer todas las soluciones posibles y cuando conciban una que consideren la más justa, adecuada y satisfactoria, se procederá a la firma del Acuerdo Conciliatorio. En el Acuerdo Conciliatorio, que tiene valor de sentencia, las partes establecerán la solución a su problema y definirán la forma como van a ejecutar la decisión, los plazos y consecuencias en caso de incumplimiento. Según el artículo 45 de la LOJP, el Acuerdo Conciliatorio no es revisable, por tratarse de una solución propuesta por las mismas partes, y las partes, de común acuerdo, pueden modificar el acuerdo, y notificárselo al Juez de Paz, para efectos de anexarlo en los libros de actuaciones o en el expediente. En caso de que no se llegue a un acuerdo, “el juez así lo declarará y en el mismo acto procederá a decidir conforme a la equidad”, a menos que una de las partes le presente nuevas pruebas (artículo 41 de la LOJP). En consecuencia, la misma ley establece dos posibilidades para iniciar el procedimiento por equidad: cuando el juez así lo determine, o cuando las partes expresamente se lo soliciten. En ese sentido, la ley señala que declarado el inicio del procedimiento por equi-

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dad, el juez de paz hará un recuento de los hechos para dejar claramente señalado cuál será la materia objeto de controversia y, dará inicio a un lapso probatorio, no mayor de cinco días hábiles, es decir, días laborables (lunes a viernes). Incluso, en estos casos, el juez podrá dictar las medidas provisionales que considere convenientes. Iniciado el lapso probatorio, las partes podrán presentar cualquier prueba permitida por las normas venezolanas, siempre y cuando sean pertinentes al caso concreto. El juez analizará y admitirá tomando en cuenta su experiencia y sentido común (artículo 43 de la LOJP). Para ello, podrá trasladarse al lugar donde ocurrieron los hechos, para así formarse un criterio más directo, y podrá preguntar a testigos e interesados. Además, cuando lo considere necesario, el Juez de Paz podrá solicitar ayuda y asistencia gratuita de abogados, ingenieros, técnicos, peritos y expertos en materias afines a la naturaleza de la controversia (artículo 44 de la LOJP), con miras a tener un mejor panorama del caso y establecer las bases de una posible solución. Estas personas son denominados “Asesores”. Terminado el lapso probatorio, el Juez de Paz tiene cinco días para decidir conforme a la equidad. En tal sentido, notificará a las partes y fijará un día determinado para dictar la decisión dejando constancia por escrito en el expediente. Esta decisión la publicará de manera motivada, dentro de los próximos cinco días y entregará a cada parte una copia firmada. Cabe destacar que el valor de esta decisión de equidad es igual al de una sentencia. En caso de que alguna de las partes no esté de acuerdo con esta decisión, la ley permite que la sentencia sea revisada o apelada. Solamente se podrán revisar las sentencias de equidad que hayan recaído en controversias de contenido no patrimonial. En esos casos, la parte interesada le solicitará al Equipo de Paz —integrado por el Juez de Paz, los suplentes y conjueces— dentro de los tres días siguientes a la publicación de la sentencia, la revisión de la misma y, la decisión que ellos adopten, será de carácter obligatorio. En los casos de conflictos de contenido patrimonial, la parte que no esté de acuerdo con la decisión, podrá apelar por ante el Juez de Paz dentro de los tres días siguientes a su publicación. En estos casos, el Juez de Paz deberá admitir la apelación y remitir las actuaciones al “juez competente, quien deberá decidir conforme a equidad” (artículo 48 de la LOJP). 127

Ahora bien, surge la duda de cual será ese juez competente a que hace referen-


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cia la Ley: ¿el juez de primera instancia de la localidad en que surgió el problema? o, ¿el juez de municipio de esa misma zona? Desde nuestro punto de vista, el Juez de Paz debe remitir las actuaciones al juez que tenga competencia en ese territorio y que pueda conocer según la cuantía, es decir, al Juez de Municipio de la circunscripción municipal en la que el Juez de Paz es competente. Respecto a la posibilidad de revisar y apelar las sentencias de los Jueces de Paz, es necesario hacer mención a una sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 5 de octubre de 200024. En ella —a la que ya hemos hecho mención anteriormente— la Sala analizó la figura del Juez de Paz, la posibilidad de apelar de sus decisiones e, incluso consideró la posibilidad de ejercer amparo constitucional contra dichas decisiones. En relación con la posibilidad de que las decisiones de los Jueces de Paz sean revisadas por el Equipo de Paz y apeladas por ante los tribunales ordinarios, la Sala señaló lo siguiente: “ (...) las decisiones del Juez de Paz no son apelables, sino revisables por el mismo, tal como lo establece el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, y es que el concepto de equidad, de difícil aprehensión, se refiere a un juicio de valor de quien lo utiliza, ligado a su idea de justicia aplicada al caso concreto, opinión que no descansa en el derecho, sino en la conciencia, la moral, la razón natural u otros valores. Dado el carácter personal y subjetivo de esos valores, el tratamiento de las decisiones que en ellos se fundan, tiene que ser distinto al que se da a los fallos que se atienen a normas del derecho, y por ello la regla es que no sea revisable por otro el criterio del sentenciador; de allí, que la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, en su artículo 47 estableció como regla, la revisión por el mismo juez del fallo que lo dictó, asesorándose con los suplentes y conjueces del tribunal. Estas reglas privarían de Juez Superior a los Jueces de Paz. Sin embargo, el artículo 48 eiusdem, prevé la apelación de las sentencias de los Jueces de Paz, cuando la controversia tenga contenido patrimonial, la cual será decidida por el juez competente a quien se le envía el expediente contentivo de las actuaciones. Se trata de una excepción al principio, pero que fija la presencia de un juez superior al de paz, que conoce de las apelaciones de sus fallos (...). No señala la ley especial que rige la Justicia de Paz, quién es este juez, ni

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tampoco lo señala la Ley Orgánica del Poder Judicial, que ignoró la materia, y ante tal vacío es necesario dilucidar si el juez de la alzada es el Juez de Municipio o el de Primera Instancia. Según el Manual de Referencia elaborado por el Ministerio de la Familia, el juez de la alzada es el de Parroquia o Municipio; mientras para Julio César Fernández en su monografía “Una Justicia de Paz para la democracia. De la jurisdicción a la Justicia de Paz”, inserta en el libro “Ley Orgánica de la Justicia de Paz” (Edit. Jurídica Venezolana, 1996), el juez de la apelación es el “ordinario del Poder Judicial Nacional en competencia por la cuantía”, el cual –excepto las cuestiones atinentes a la familia- agrega esta Sala, debería ser el más bajo en la jerarquía, conforme a la competencia por la cuantía, dado los casos de ínfima cuantía que puede conocer el Juez de Paz. Por su parte, el autor nacional Osvaldo Parilli Araujo, en su obra “Comentarios a la Ley Orgánica de la Justicia de Paz” (Móvil-Libros 1995), señala que el juez de la apelación será el de la justicia ordinaria. Estos autores resaltan cómo la jurisdicción ordinaria es la alzada en estos casos de la Justicia de Paz, lo que apuntala la naturaleza jurisdiccional de la justicia alternativa, actualmente con reconocimiento constitucional, ya que si esa no fuera su naturaleza, los tribunales ordinarios no podrían conocer en alzada, y sus fallos no causarían cosa juzgada, ejecutable. Teniendo en cuenta que las causas de contenido patrimonial que puede conocer un Juez de Paz, están determinadas por la cuantía (numeral 1 del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz), debe interpretarse que la competencia por la cuantía determina quién es el juzgado superior del Juez de Paz, a los efectos de la apelación a que se refiere el artículo 48 eiusdem, ya que éste debe ser el juez inmediatamente superior al de paz, por la escala de cuantía. Este juez vendría a ser el de Municipio, pero no para que decida conforme a derecho, sino también aplicando la equidad, lo que crea una situación excepcional.

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No se trata de que el juez de la justicia alternativa sea inferior al de Municipio, como no lo es el tribunal arbitral con relación a los jueces de primera o segunda instancia del Poder Judicial, sino que algún órgano jurisdiccional debe conocer de la alzada prevista en la ley, y a falta de un tribunal especial, dado que la competencia del Juez de Paz se regula por una cuantía ínfima (cuatro salarios mínimos mensuales), pero cuantía al fin, en la actualidad en la escala de cuantías el inmediatamente superior es el Juez de Municipio, y éste sería, por razones de


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seguridad jurídica, el competente para conocer de las apelaciones”. De conformidad con lo anterior, la Sala dejó claro que en caso de la apelación de las sentencias de equidad de los Jueces de Paz, los competentes para conocer estas causas, serán los Jueces de Municipio de la Circunscripción en la cual el Juez de Paz ejerce sus funciones. Ahora bien, una vez realizado ese estudio, la Sala consideró la posibilidad de ejercer acciones de amparo constitucional en contra de las decisiones tomadas en el procedimiento por equidad, cuando éstas violen derechos constitucionales. La Sala también determinó quienes serán los jueces competentes para conocer de estos amparos. Así señaló: “Establecida la naturaleza de las decisiones de la Justicia de Paz, como fallos jurisdiccionales, los mismos, como cualquier sentencia, pueden ser impugnados por las partes por la vía del amparo constitucional, si ellos infringen derechos o garantías constitucionales. Pero ¿cuál será el juez competente para conocer de tal amparo? Por aplicación del artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo debe interponerse ante el Tribunal Superior al que emitió el pronunciamiento. Existiendo el principio de la doble instancia, toda causa que se juzgue en primera instancia está sujeta a apelación. Pero tal principio, por razones de la estructura de la Justicia de Paz, no funciona a plenitud con las decisiones de dichos tribunales, ya que siendo sentencias de equidad (artículo 8 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz), la regla es que ellos sean inapelables, tal como lo pauta el Código de Procedimiento Civil en su artículo 624 sobre los fallos de los árbitros arbitradores, no existiendo por lo tanto un juez de alzada o superior competente. (...) Considera esta Sala, que ante el vacío que deja el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en relación a las sentencias dictadas por los Jueces de Paz, el juez competente para conocer de los amparos contra esos fallos, por tratarse de asuntos de derecho, es el de Primera Instancia correspondiente al lugar sede del Tribunal de Paz, por lo que a esta especial situación se le aplica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. La cobertura constitucional es extensible a los fallos de los juzgados de paz, por lo que mientras la ley no diga lo contrario, son los Jueces de Primera Instancia los competentes para conocer de los amparos contra dichas sentencias, al considerarlos

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superiores de los Jueces de Paz, como jueces que pueden conocer el derecho, y así se declara. De esta manera, la Sala concluyó que, dado que las decisiones de equidad emanadas de los Jueces de Paz son sentencias como cualquier otra sentencia emanada de un Tribunal de la República, las personas tienen la posibilidad de ejercer acciones de amparo constitucional en contra de las mismas y, el juez competente para ello, de conformidad con el criterio de la Sala, será el Juez de Primera Instancia competente en el territorio (y no el Juez de Municipio). G. El control ciudadano del Ejercicio del cargo Como hemos observado a lo largo de este papel de trabajo, la función que desempeñan los jueces de paz y sus respectivos equipos, se encuentra sometida desde el inicio al poder de la comunidad (postulación, elección y participación en la solución de los casos). Sin embargo, la LOJP establece la posibilidad de que la población revoque el nombramiento de un juez de paz, el cual constituiría una especie de control sancionatorio (cuando los jueces de paz incurran conductas censurables) mediante la utilización del mecanismo del referéndum revocatorio. Esta figura se encuentra prevista en los artículos 26, 27 y 28 de la LOJP, y podría decirse que esta iniciativa era inédita para la época, ya que no existía la posibilidad del ciudadano de revocar del cargo a ningún funcionario electo popularmente. A través de este mecanismo, la comunidad puede revocar el mandato a aquellos jueces de paz que: “(…) se encuentre incurso en alguna de las causales siguientes: 1. Observar una conducta censurable que comprometa la dignidad de su cargo. 2. Irrespetar los derechos de los miembros de la comunidad o los derechos humanos. 3. Observar conductas contrarias a la Ley.”25

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Luego de que ha sido determinada la conducta de acuerdo a las causales contenida en la LOJP, “con iniciativa popular del veinticinco por ciento (25%) de su población electoral. Convocado el Referendo, el Juez de Paz quedará suspendido en el ejercicio del cargo, debiendo asumir el suplente o Conjuez a quien corresponda cubrir las faltas temporales del mismo”. Es importante destacar que la sola solicitud no revoca el cargo, efectivamente el Juez queda suspendido del


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ejercicio del cargo, asumiendo sus funciones el suplente o conjuez. Durante ese período “la autoridad electoral competente será responsable de convocar el Referendo Revocatorio, que deberá celebrarse dentro de un plazo máximo de treinta (30) días, a los fines del pronunciamiento de los electores de la circunscripción intramunicipal. Si el electorado se pronuncia por la revocatoria del mandato, se procederá a llamar nuevamente a elecciones, de acuerdo a las disposiciones electorales previstas en esta Ley” (artículo 28 de la LOJP). Por otra parte, si el electorado se pronuncia en contra de la revocatoria del mandato, el Juez vuelve a asumir sus funciones (artículo 28 in fine). En la Constitución de 1999, se incluye la figura del Referéndum Revocatorio señalando que “todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables” (artículo 72 de la Constitución). Asimismo, la Constitución establece que “transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato” (artículo 72). Esta norma, parcialmente modificó el texto de la LOJP relativa tema, por cuanto como observamos supra, en la LOJP se exigía un 25% de la población electoral de la circunscripción, ahora, se exige 20% de la misma población, circunstancia que facilitaría a la comunidad la solicitud del Referendo Revocatorio, y por ende mayor posibilidad de ejercer este tipo de control. Es importante señalar que existiendo este mecanismo, abogamos para que la ciudadanía haga un control preventivo en la labor del juez de paz, participando en la gestión de los centros, efectuando un control social sobre la cantidad de casos resueltos y de los procedimientos utilizados en su solución (respetando los derechos relacionados con la intimidad de las partes en conflicto), y mucho mas importante, actuar con el convencimiento de que el Juez de Paz es una autoridad en la comunidad.

1 El presente papel de trabajo tiene como finalidad abarcar los aspectos normativos más resaltantes relacionados con la Justicia de Paz en Venezuela. En modo alguno constituye un estudio exhaustivo de cada uno de los temas a analizar. 2 Es importante resaltar es este texto, que la palabra “alcalde” tiene su raíz en la lengua árabe y significa “juez”, significado que dista mucho del que conocemos en la actualidad, en donde se concibe a este funcionario como una autoridad administrativa.

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3 Artículo contenido en la Sección Tercera “De la Administración Judicial de las Provincias y Departamentos” del Título 9º “Organización interior” de la Constitución Política de Venezuela de 1819. 4 Concretamente, la figura desapareció con la Constitución de 1945, aprobada el 23 de Abril de 1945. 5 Esta conclusión se desprende de lo contenido en el artículo 51, 122 y 123 de la Constitución Nacional de los Estados Unidos de Venezuela (hoy República Bolivariana de Venezuela) de 1945. 6 Gaceta Oficial Nº 4.634 extraordinaria del 22 de septiembre de 1993. 7 Una de las características más importante de esta ley es que establecía que los jueces de paz son competentes para conocer faltas en materia penal, atribución que causó revuelo entre algunos juristas y personeros del poder judicial. Otro elemento que la diferencia de la ley actual, es la posibilidad de que los jueces de paz perciban un salario. 8 Gaceta Oficial Nº 4.817 extraordinaria, del 29 de junio de 1994. 9 Gaceta Oficial Nº 4.817 extraordinaria del 21 de diciembre de 1994. 10 Véase sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Magistrado Ponente: Jesús Eduardo Cabrera. Expediente: 00-2302, de fecha: 5 de octubre de 2000. 11 Pese a que la solicitud fue introducida como “Interpretación”, el Tribunal lo admitió como “Nulidad”, por ende, se encontrará algunas disparidades entre los solicitado y lo acordado. 12 Véase sentencia de la Sala Constitucional. Magistrado Ponente: Pedro Rondón Haaz. Expediente 01-2484. Sentencia Número 3098 de fecha 14 de Diciembre de 2004. 13 Artículo 2. Corresponderá a los Municipios prestar los servicios de la Justicia de Paz y determinar su organización, de conformidad con esta Ley. 14 Gaceta Oficial N° 38.204 del 8 de junio de 2005. 15 Sentencia 3098 del 14 de diciembre de 2004. 16 Artículo 22 de a Ley Orgánica de Justicia de Paz. 17 Artículo 23 de a Ley Orgánica de Justicia de Paz. 18 Artículo 16. Podrán postular candidatos para Jueces de Paz: 1. La Asociaciones de Vecinos debidamente legalizadas. 2. Las organizaciones civiles de estricto funcionamiento local y de fines culturales, deportivos, sociales, educacionales, religiosos, científicos, artesanales, gremiales o ambientales, organizadas como personas jurídicas, las cuales deberán tener por lo menos dos (2) años de constituidas. 3. Grupos de vecinos que representen el tres por ciento (3%) de los inscritos en el registro electoral de la circunscripción intramunicipal respectiva. 19 Artículos 15 y 31 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz. 20 Artículo 9, ordinal 2 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz.

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21 En la actualidad el salario mínimo es de Bs. 614.790, equivalente a 285 US$ (calculado a la tasa oficial). 22 Véase El Equipo de Paz. 23 Artículo 3. Los Jueces de Paz procurarán la solución de los conflictos y controversias por medio de la conciliación. Cuando ello no fuere posible, dichos conflictos y controversias se resolverán con arreglo a la equidad, salvo que la Ley imponga una solución de derecho. Los Jueces de Paz también resolverán conforme a la equidad cuando así lo soliciten expresamente las partes. 24 Véase sentencia de la Sala Constitucional de esa fecha con ponencia del magistrado Jesús Eduardo Cabrera. Expediente Nº 00-2084. 25 Artículo 27 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz.

JUSTICIA DE PAZ EN VENEZUELA: BUENAS PRÁCTICAS Y LECCIONES APREN-

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DIDAS CON LA APLICACIÓN DE LA JUSTICIA DE PAZ Carlos E. Ponce Silén1 LA JUSTICIA DE PAZ EN VENEZUELA: REFLEJO DEL FRACASO INSTITUCIONAL DEL PAIS O POSIBILIDADES CON LA SOCIALIZACION DE LA EXPERIENCIA Procurar la justicia ha sido un tema frecuente en las luchas de los pueblos y si bien la noción de lo que es justicia ha cambiado en los diversos escenarios mundiales y a través del tiempo con la evolución de la humanidad, el logro de la misma es una anhelada aspiración popular sin la cual el concepto y realidad de la democracia dejaría de tener sentido alguno. La justicia es uno de los componentes fundamentales de la democracia, no se puede hablar de una sin la otra y el acto de votar de per se o la representación popular no dan sentido a una democracia sin tener un sistema que garantice la justicia. Introducción

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En 1992 creíamos que todo era posible con simplemente proponérnoslo, de hecho arrancamos un proceso de reforma judicial en Venezuela por la base, procurando el acceso de todos y todas a la justicia, mediante la justicia de paz. Para ese momento se hablaba de que menos del 15% de la población tenía acceso


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real a la justicia. Venezuela vivía un proceso activo de cambios políticos y había una oportunidad grande de impulso de iniciativas. Se venía de dos intentos de golpes militares perpetuados por el entonces Teniente Coronel Hugo Chávez, de terribles expresiones populares de rechazo contra el gobierno y el primer proceso de enjuiciamiento en Venezuela de un presidente en ejercicio. Se iniciaba un proceso de caos institucional que lamentablemente no ha terminado. En Venezuela se hablaba en esos momentos, en estudios hechos por el Banco Mundial y por otras organizaciones, de que sólo entre 12 y 15% de las personas tenía acceso a la justicia; y de ese porcentaje, la gran mayoría no lograba la resolución de sus casos. Muchos hablaban de que se tardaban tres, cuatro, cinco años en la resolución de casos. Incluso había un caso muy famoso en ese tiempo: una persona que pasó 25 años preso resultó ser inocente, sin tener compensación ni nada; simplemente salió libre. Después de 25 años le dijeron que era inocente. Revisando la situación del poder judicial en Venezuela para ese momento, que se mostraba corrupto, ineficaz, controlado por grupos de abogados y políticos, falto de presupuesto, desorganizado, lento, costoso, complicado e inaccesible, se pensó en una reforma judicial descentralizada que comenzara por la base del poder judicial que era buscar la manera de que los conflictos en comunidades se resolvieran por los jueces naturales que en este caso pensábamos que debían ser los mismos vecinos. Luego de revisar diversas experiencias de mecanismo alternos de resolución de conflictos en diversos países del mundo y de evaluar sistemas judiciales de diversos países, así como revisar la experiencia de la justicia de paz en el Perú, se pensó que sería conveniente para Venezuela el rescate de una figura ancestral, como la de la Justicia de Paz, que fue eliminada de Venezuela en 1945 porque consideraban que un estado moderno no podía tener justicia en las comunidades.. Claro se pensó en una figura flexible que permitiera incorporar formulas tradicionales con métodos modernos de resolución de controversias, aunado a su jurisdicción propia. Un pequeño grupo de abogados recién graduados, algunos teníamos alguna experiencia de trabajo social en barrios populares, inspirados y apoyados por un antiguo profesor, Dr. Alirio Abreu Burelli, decidimos redactar un borrador de propuesta de legislación para re-introducir la justicia de paz en Venezuela. La sorpresa nuestra fue que, dada la crisis institucional del país y la falta de credibilidad de las instituciones, el Congreso Nacional se intereso de inmediato en nuestra propuesta, que sometimos a la revisión de diversos expertos y luego de un

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proceso activo de cabildeo aprobaron una propuesta que descentralizaba el Poder Judicial y creaba una jurisdicción especial de Justicia de Paz. Allí fue aprobada el 20 de septiembre de 1993, reformada parcialmente en fecha 23 de junio de 1994, la primera ley denominada “Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de Paz”, unos meses después, por la presión de grupos de interés formados por gremios en control del sistema de justicia aprovechan la vacación legal establecida por la Ley para detener su implementación. Luego el parlamento convocó a todos los que criticaban la iniciativa para sumarse al equipo encargado de modificar la Ley pero al final fuimos los mismos que participamos de la primera Ley quienes redactamos a nueva Ley Orgánica de la Justicia de Paz2. Lamentablemente la ley que finalmente se aprobó fue modificada por el Presidente de la Republica con diversas modificaciones que le restaron fuerza y el parlamento acepto las modificaciones. A partir de allí se iniciaron diversos esfuerzos por impulsar la justicia de paz en Venezuela, pero han sido mayores los factores contrarios desde el comienzo, pese a ello se logro iniciar e impulsar la iniciativa.

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Como bien lo señaló la buena amiga Eva Josko de Guerón en 1997: “El 20 de diciembre de 1994, tras largas discusiones y demoras, fue aprobada la Ley Orgánica de Justicia de Paz (LOJP) que sustituyera la nonata Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de Paz (LOTPP). Aunque menos combatida que su antecesora, tanto la LOJP y como la justicia de paz que establece fueron objeto de las más diversas críticas por parte de sus adversarios y de muchos malos entendidos, inclusive por parte algunos de sus defensores. Con el tiempo, empero, las polémicas aparentemente se calmaron, lo cual quizás explica porque, pese a la consistente labor de la Asociación Civil Primero Justicia y otros organismos dedicados la divulgación e implantación de la justicia paz en el territorio nacional, se ha sabido muy poco del asunto a través de los medios de comunicación… En los quince meses siguientes se eligieron 375 jueces, suplentes y conjueces que conforman 125 equipos de justicia de paz en 8 municipios. Si bien se trata de una cifra modesta cuando se compara con los 5720 equipos de justicia de paz necesarios para atender una población de 22,5 millones, se han iniciado los procesos electorales en 113 municipios para elegir 2500 equipos en el transcurso de 1997. Por otra parte, tomando en cuenta solamente las estadísticas de los equipos ya instalados, la justicia de paz ha resuelto 5120 conflictos en 85 comunidades, es decir un promedio de 60 por centro de justicia de paz, cifra que resulta notable si se considera que muchos de éstos tienen pocos meses funcionando… Para calibrar el impacto cuantitativo y cualitativo de la justicia de paz será preciso realizar múltiples investigaciones, muchas de las cua-


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les tendrán que esperar la extensión del programa a todo el territorio nacional así como el transcurso de más tiempo para que se puedan evaluar sus efectos a más largo plazo. Sin embargo, con la información disponible ahora, es posible afirmar que, juzgado con arreglo a los criterios que impulsaron su creación y desarrollo, el proyecto está cosechando notables éxitos y que, en definitiva, no se justifica la conclusión que la justicia de paz ha fracasado. Desde esta perspectiva, no se trata de derogar la LOJP, sino de promover su cumplimiento.”3 La justicia de paz contó con la oposición inicial de supuestos amigos de la figura, del Fiscal General de la República y de muchas personas que no aceptaban perder sus prerrogativas o lamentablemente no entendieron que la gran mayoría del país necesitaba cambios en el sistema político-social. Por el otro lado le falto apoyo directo tanto del poder judicial como del poder ejecutivo. Su implementación fue una suerte de reto para organizaciones redesarrollo social y algunos (as) enamorados (as) de la figura, pero definitivamente y a pesar de existir la obligación legal, no todos se dieron por aludidos. El ejecutivo estaba obligado por ley a desarrollar estrategias, campañas educativas y sobre todo apartar las partidas y poner disponible el financiamiento para la Justicia de Paz, eso nunca pasó. Los municipios tenían un lapso máximo de dos años a partir de la entrada en vigencia de la Ley para elegir y capacitar todos (as) sus jueces y juezas de paz. En el Poder Judicial había la responsabilidad de contribuir con el entrenamiento de jueces y juezas así como la autoridad electoral debía contribuir con las comunidades para la elección. Como veremos en los siguientes artículos de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, existía la obligación de apoyar, pero realmente la ley se quedo simplemente en letra muerta: Artículo 24. El Municipio, con el apoyo del Consejo de la Judicatura, las universidades públicas y privadas, organizaciones especializadas y las comunidades, deberá organizar Programas Especiales de Adiestramiento de Jueces de Paz, con una duración mínima de sesenta (60) horas académicas, así como cursos de seguimiento y mejoramiento, los cuales podrán ser cumplidos por todas aquellas personas interesadas. Artículo 54. El Ejecutivo Nacional deberá efectuar un aporte económico inicial para colaborar con los Concejos Municipales en la implementación de esta Ley. Artículo 55. El Ejecutivo Nacional, a través de los organismos y autoridades competentes coadyuvará en la instrumentación de esta Ley y promocionará la

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difusión de la Justicia de Paz. Asimismo, procurará la formación de las comunidades en el conocimiento de sus principios básicos. A tales fines deberá hacer el correspondiente apartado presupuestario. Artículo 57. La implementación de los postulados contenidos en esta Ley se desarrollará de manera gradual y progresiva atendiendo a las necesidades, capacidad y desarrollo de cada comunidad, lo cual deberá hacerse dentro de un lapso que no exceda de dos (2) años, contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley. La implementación quedo entonces en manos de organizaciones de desarrollo social, líderes de comunidades, alcaldes comprometidos con sus electores, algún funcionario de alguna alcaldía que se inspiro en la figura, algún concejal que quería brillar un poco con algo innovador o grupos ciudadanos. Salvo la rebeldía de la para entonces Ministra de la Familia Mercedes Pulido de Briceño contra el bloqueo impuesto a la justicia de paz por el gobierno del Presidente Rafael Caldera, que nos permitió un espacio de trabajo en el Ministerio y ayudó con personal y la impresión de materiales, no ha existido mayor apoyo del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial para la justicia de paz. La coordinación y apoyo a la gran mayoría de los procesos de implementación, capacitación, desarrollo de materiales y elecciones ha estado desde 1994 y hasta el 2004 en manos de la ONG Consorcio Desarrollo y Justicia, quienes con el apoyo de la cooperación nacional e internacional (Unión Europea, IAF, NED, entre otros) se dedicaron al desarrollo de manuales, normativas, promoción y al apoyo directo a municipios y comunidades, así como a capacitar jueces y juezas de paz. Pese al mínimo o inexistente apoyo oficial en el 2004 se contabilizaron 296 jueces de paz electos desde 1995 hasta 2004, en 15 estados de Venezuela. Para el 2007, incluyendo procesos que se han venido efectuando en los Municipios Baruta y Chacao del Estado Miranda durante los años 2005 y 2006 se puede hablar de que en Venezuela se han elegido aproximadamente 470 jueces y juezas de paz. De estos (as) se estima que pueden seguir activos (as) menos de un 40%. Hablamos de que en muchos casos son personas que llevan ejerciendo el cargo sin haber recibido mayor apoyo por más de 10 años, siendo su lapo legal 3 años.

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No hay cifras claras de cuantos jueces y juezas existen en el país porque simplemente no ha existido interés en el Poder Judicial en llevar las estadísticas, tampoco ha existido el interés en involucrase en los procesos de formación de


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jueces de paz y a pesar de existir una sentencia del Tribunal Supremo de Justicia que obliga a la elección de los Jueces de Paz y la obligación presenta en la Ley Organiza de la Justicia de Paz, no se ha iniciado un proceso generalizado de elecciones de jueces y juezas de paz en el país. Paralelamente han incluido a los jueces de paz en leyes que van desde la convivencia ciudadana, como la reducción de la violencia contra la mujer como en iniciativas para reducir la criminalidad, pero al final no se han tomado iniciativas serias y coordinadas por parte del Estado que lleven a su implementación nacional. Pese a que hemos conversado con diversas autoridades por años, incluyendo el mismo Presidente Hugo Chávez, y se ha hecho un cabildeo sistemático con las autoridades del Sistema de Justicia, en particular con magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y los encargados designados en el Consejo de la Magistratura, así como Diputados y Diputadas en la Asamblea Nacional, y que sistemáticamente ha sido una promesa de estas autoridades que se apoyara la justicia de paz, realmente no ha pasado nada. Han existido momentos en que hemos pensado que se dará un impulso a la justicia de paz, pero los momentos han pasado. En particular la inclusión en la nueva Constitución de 1999 de la Justicia de Paz como un principio Constitucional. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se le otorga base constitucional a la justicia de paz, cuando el artículo 178, ord. 7 y el artículo 258 de la mencionada Carta Magna establecen: Art. 178 CRBV “ Es de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de políticas referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, la promoción de la participación y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas: ...7 – Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable”. Art. 285 CRBV “La ley organizará la justicia de paz en las comunidades. Los jueces o juezas de paz serán elegidos o elegidas por votación universal, directa y

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secreta, conforme a la ley. La ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios alternativos para la solución de conflictos”. Últimamente he pensado que la Justicia de Paz en Venezuela es como un paciente en terapia intensiva, que muestra de tiempo en tiempo ciertas señales de recuperación pero luego vuelve a recaer. Ya cuando tenía muy pocas esperanzas de la sobrevivencia de la justicia de paz he visto con interés como la han incluido en las ordenanzas de participación ciudadana, ha habido anuncios de elecciones de Jueces y Juezas de Paz en los municipios Baruta y Sucre del Estado Miranda, continua funcionando bien en el Municipio Caroni del Estado Bolívar y he visto con mucho interés el Municipio Chacao. En el Municipio Chacao del Estado Miranda han elegido a todos y todas los jueces y juezas de paz del municipio. De hecho en el único municipio que recientemente han aplicado el contenido de la Ley en su totalidad y han sido los que mayor apoyo han dado a los Jueces de Paz, la figura parece estar funcionando: “En opinión de algunos Jueces y Vecinos, 8 de cada 10 vecinos conocen la figura del Juez de Paz, como vecino capaz de solucionar conflictos efectivamente. La diferencia significativa que se observa en cuanto a la difusión obedece a la facilidad de alcanzar a todos los habitantes de un sector evidentemente más pequeño en número de habitantes y en dimensiones además de la característica de tener una sola salida y entrada para el sector. Así también la confianza en la Justicia de Paz para los habitantes que la conocen es de casi un 100%”4 En este municipio existe un compromiso, han hecho todas las elecciones, les han dado locales, dotaciones, capacitación y llevan las estadísticas de las actuaciones. Esto lleva a pensar que hay todavía posibilidades para la Justicia de Paz en Venezuela. Eso sumado a que existen más de 600 jueces de Paz Escolares en los Municipios Baruta, Caroni y otros Estados donde iniciamos esta experiencia de llevar la Justicia de Paz a las escuelas y ha continuado en el tiempo. Tal vez se ha estado dando es un proceso lento de socialización de la justicia de paz. La expresión de apoyo a la Justicia de Paz se ve que es una constante si lo comparamos con una encuesta que realizamos en el 2004:

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En esta encuesta el 81% de los encuestados (as) les parece buena o excelente la Justicia de Paz.


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Otro aspecto que llena de esperanza es la capacidad de actuar de los jueces y juezas de paz que han funcionado en Venezuela, han sido ejemplo de trabajo, de compromiso y de capacidad de diálogo. Pese a que la Ley les permite decidir por equidad (que es tomar una decisión en el caso particular)5 los jueces y juezas han decidido la mayoría de los casos usando la conciliación entre las partes, según vemos en esta encuesta realizada a los jueces y juezas de paz en el 2004: Situación del Poder Judicial en Venezuela cuando iniciamos el proceso de implementación de la Justicia de Paz La presencia en Venezuela de un sistema incapaz de procurar el respeto de las garantías individuales y colectivas, así como el respeto del estado de derecho han llevado al país al caos institucional y el irrespeto colectivo del sistema democrático como tal. La justicia no ha sido la excepción. Pese a lo radical que suene en Venezuela no hemos tenido democracia en ningún período de nuestra historia y no la tenemos actualmente. La democracia se basa en la participación plena en la toma de decisiones, en la igualdad, en la seguridad, en el respeto a los derechos humanos, en las oportunidades de crecimiento económico, en el empoderamiento, en la no existencia de pobreza y desempleo generalizado, en la libertad. La verdad es que es muy claro que el modelo que nos vendieron en 1961 la única soberanía era electoral, la medida de la participación era netamente política. Cuando nos vendieron el modelo democrático de 1961 fueron muy claro que era una democracia representativa (de partidos) y la soberanía del pueblo sólo se ejerce mediante el sufragio, lo cual deja fuera toda forma de participación o toda otra forma de soberanía. Vemos así como todos los grupos de poder, tanto político como económico, al asumir el control del país se empeñaron y se siguen empeñando en dejar a las comunidades y a todos los individuos fuera de poder decidir. No hablo de las consultas, las cuales lo que representan es una burla a la participación, sino la toma de decisiones y corresponsabilidad efectiva de la gente en los asuntos públicos y privados que les afecten. Bajo esos esquemas lo que conviene al poder es una estructura judi-

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cial controlada y manipulada. La Constitución de 1999 dio un cambio radical a eso, pero lamentablemente lo que ha servido es para concentrar el poder en el Poder Ejecutivo (Presidente de la República) y a una libre interpretación de los postulados constitucionales por los que manejan el poder, dejando los principios constitucionales como letra muerta. En este escenario las reglas de convivencia y los mecanismos sociales y estadales de composición hacen de la infracción la norma. La justicia inoportuna y de acceso restringido no es justicia, lo que le ha dado mayor fuerza al autoritarismo. La crisis política, económica y social, en la que nos encontramos inmersos no ha sido una excusa para que nuestro sistema de administración de justicia escape a esta situación y se encuentre directamente afectado. Como es sabido, la democracia en Venezuela adolece de legitimidad y credibilidad generando gran desconfianza y descrédito en las instituciones existentes, desconfianza que deviene en el alto grado de politización tanto de las decisiones, como de los nombramientos. El problema de la administración de justicia y su acceso por parte de los ciudadanos se ha convertido en una constante no sólo en nuestro país, sino que es una constante que se repite con pasmosa frialdad en Latinoamérica, que pese a los esfuerzos (especialmente de índole económica) que se están realizando a través de organismos multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo), con miras a lograr la modernización y reforma del sistema judicial, lo cual no ha surtido lo efectos deseados y peor aún, los pocos avances se ven diluidos por la fuerza de las tareas aún por hacer. Los proyectos que entes multilaterales han financiado en Venezuela, le han dado una cara positiva a algunos aspectos de la justicia vista como servicio (automatización de las decisiones, de trámites, consultas, mejoramiento de la infraestructura, etc.), pero la esencia de la existencia de un sistema de administración de justicia, que es que todos los ciudadanos tengan acceso al sistema de justicia, y cuando mejoramos el sistema existente, básicamente lo que hacemos es privilegiar aún más a los que ya tienen acceso.

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Según varios entendidos en la materia, muchas son las “causas” que hacen que el sistema de justicia sea catalogado de ineficiente, poco confiable, politizada, corrupta y de acceso restringido a los ciudadanos (estos constituyen algunos de los adjetivos que han acompañado al poder judicial) es la deficiencia presupuestaria, derivado de esa característica de “cenicienta” que siempre había tenido el poder judicial respecto a otros poderes, cuando (antes del año 99) se le asignaba menos del 2% del Presupuesto Nacional, situación que en la Constitución del


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año 1999, fue cambiada, ya que en el artículo 254, establece que “… dentro del presupuesto general del Estado se le asignará una partida anual variable, no menor del dos por ciento ordinario nacional (subrayado nuestro)”. Como veremos más adelante, los presupuestos han aumentado, pero el problema de acceso a la justicia no ha cambiado sustancialmente, y peor aún, el funcionamiento del sistema de justicia no ha mejorado de forma notable. La manipulación de entes político partidistas, grupos económicos y grupos criminales del poder judicial ha sido una tradición, pero actualmente no se ve un aclara separación de poderes y la manipulación luce excesiva. Situación del Poder Judicial en 1992-1995: Estudios del Banco Mundial realizados en 1989 reflejaban una percepción popular de credibilidad del sistema de administración de justicia en Venezuela inferior al 17% y una posibilidad de acceso al sistema de solo un 14,5% de los venezolanos. Diversas deficiencias estudiadas en 1992 encontraron que en Venezuela el sistema de administración de justicia presentaba los siguientes vicios: Sistema atomizado o dividido en departamentos estancos que no coordinan sus funciones. Politización y partidización de los jueces y funcionarios. Vulnerabilidad de los mecanismos de selección, nombramiento y control de los funcionarios del sistema de administración de justicia. Alto costo y acceso restringido Factores económicos manipulan el sistema. Falta de acceso popular al sistema de justicia. Burocracia generalizada y retardo judicial. Manipulación de grupos profesionales. Bajo numero de jueces para el numero de personas. Falta de presupuesto. Alto número de causas retardadas. La administración de justicia y la creación, organización y competencia de los tribunales ha sido competencia del Poder Nacional a partir de la Constitución de 1925, en la cual los Estados convienen reservar a ala competencia Federal la administración de justicia. Con la implantación del modelo centralista desaparecen los sistemas judiciales municipales y estadales propios de una federación; siendo reemplazado por un sistema judicial centralizado. “Al hacer un balance de

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la aplicación de esta experiencia centralizadora del poder judicial en el país, y según una encuesta reciente, sólo el 7% de los venezolanos confían en el poder judicial” 6 “El Poder Judicial en Venezuela cuenta, desde 1945 hasta la fecha, con cerca de 1500 jueces a nivel nacional; sin embargo para 1945 la población era de 5.000.000 de habitantes, mientras que para 1995, se tiene una población de 21.500.000 habitantes. En otras palabras, mientras que en 1945 la relación era de 3333 habs/juez en 1995 la misma es de 14333 habs/juez, siendo la recomendación de Naciones Unidas de un Juez por cada 4000 habitantes” 7 “El período mínimo para procesar un simple caso civil en los tribunales de Venezuela requiere un promedio de 783 días laborales, aproximadamente 4.4 veces mas del tiempo legal establecido; en materia penal se requiere más de 1136 días laborales para procesar un caso, más de 10.4 veces el tiempo legal”8 El estudio señalado del Banco Mundial indicada para 1989 que el sistema de justicia estaba en crisis, las cortes enfrentaban una acumulación perversa de casos, congestión procesal y retardos perjudiciales a nivel judicial como resultado de la ineficiencia costosa y la deficiente prestación del servicio de la administración de justicia, lo que ha contribuido a la percepción colectiva negativa del sistema dado al “aspecto impropio, irresponsable, corrupto y políticamente influenciable que perciben los venezolanos de las cortes...” 9 “En Venezuela el promedio de duración de un juicio puede variar de 2 hasta 15 años... un tribunal penal recibe un promedio de 675 casos al año, que se suman a los casi 5000 retrazados que cada uno tiene en curso; si embargo, el promedio de sentencias es de sólo 120 al año... ello explica el porqué de las 38.000 personas en prisión sólo el 32% han sido sentenciadas, los demás aguardan presos un veredicto, con grandes posibilidades de salir inocentes luego de varios años encerrados... El problema de la legislación venezolana es que se contempla el derecho a la defensa, pero no el derecho al acceso a los medios óptimos y eficientes de defensa, así como no se garantiza el derecho de acceso a la justicia” 10.

Situación en 2001 - 2007 (Una década de fracaso) 145

A pesar de las reformas constitucionales de 1999 lo único que realmente varió


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en Venezuela a nivel positivo fue el incremento en la asignación presupuestaria para el sistema de justicia de menos del 0.8% en 1992 a 2% en 2001 y más de 2,4 en el 2003. El número total de jueces es de 1130 (numero inferior al presentado en 1992) (incluye todas las instancias judiciales). Para una población estimada en 24 millones de habitantes hablamos de un juez por cada 21239 habitantes. En un estudio realizado por la Asociación Civil Consorcio Desarrollo y Justicia en el último trimestre del año 2001 (estudio de la percepción de justicia financiado por The Tinker Foundation a nivel nacional) efectuado en todas la capitales de los Estados del país se encontró que sólo el 8% de la población encuestada considero el sistema de administración de justicia regular, bueno o excelente, siendo el porcentaje de bueno o excelente inferior al 2%, por lo que se percibe un rechazo del 92% de la población al sistema de justicia en Venezuela. El estudio incorporó entrevistas a jueces, abogados y defensores, entre los cuales la percepción del sistema no es mejor. El acceso de las personas de escasos recursos al sistema de administración de justicia es de un 7%, inferior en gran mediada al 14,5% percibido en 1992, eso incluyendo que la Justicia de Paz atiende en las pocas comunidades donde se ha implantado un promedio de 50.000 casos anuales con lo que nos atrevemos a decir que el sistema formal sólo da respuesta a un 5% de la población. El tiempo en la atención de casos criminales se redujo en un 50%, teniendo todavía retrasos considerables pero se logro revertir la condición de procesados no condenados en 70-30 (%), con el otorgamiento de beneficios procesales muy criticados por la opinión publica. En 1998 se inició el proceso de implantación del Código Orgánico Procesal Penal, la falta de formación a las comunidades y preparación a fiscales y de estructura del sistema derivo en la ineficacia y falta de apoyo al instrumento que debió ser reformado en el año 2001 en 2 oportunidades, no siendo hasta la fecha efectivo. En los años 1999 al 2007 se ha incrementado la politización y control gubernamental del sistema de administración de justicia. Durante gran parte del año 1999 se dieron procesos sumarios de separación de cargos de jueces no apegados a la “revolución” en un intento por “depurar” el sistema de justicia. Se han establecido procedimientos de selección de jueces que no han sido efectivos y la lucha por el control judicial es obvia entre los grupos de poder dentro del mismo gobierno, mientras tanto los problemas eternos del sistema se han intensificado y no se

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ha dado un proceso educativo pleno para que la gente pueda participar en la justicia. Pese a que en 1994 se promulgo la Ley Orgánica de la Justicia de Paz permitiendo la elección popular de Jueces, esto ha sido una labor de pocas personas e instituciones sin tener apoyo del gobierno lo que ha llevado a una intervención muy lenta. Lo que se ha encontrado como respuesta oficial es el intento de penetración y el bloqueo. La respuesta mientras tanto de las comunidades a la injusticia ha sido prácticas violentas hasta el punto que el 63% de la población esta de acuerdo con los linchamientos y los grupos de exterminio (El Universal, Domingo 4 de noviembre de 2001). Si bien cuando hablamos de los vicios de la democracia en Venezuela que han permitido el apoyo popular al autoritarismo y a la pérdida de libertades progresiva evidente desde 1998, parte se encuentra en la corrupción y en la pérdida de representación de las instituciones, también hay que tener presente que la gran mayoría de los venezolanos (sobre todo el 80% que representa las clases marginales poco educadas y abandonadas por el sistema) no ha tenido acceso a los llamados beneficios de una democracia con lo cual no se sienten muy ganados a defenderla. Los procesos democráticos se manifiestan para la gran mayoría como procesos electorales sin resultados positivos en el entorno diario de cada uno. Si bien la carencia de vivienda digna para un 56% de los venezolanos (que habitan en barrios), falta de acceso a un sistema de salud medianamente decente para el 80% de los venezolanos, la carencia de una educación de altura, el desbalance en la distribución de los recursos, entre otros problemas económicosociales, son la mayor de las motivaciones de la gente en su falta de credibilidad en el sistema democrático y el apoyo a tendencias autoritaristas, el sector justicia es también parte de las frustraciones acumuladas.

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Venezuela es un país con 80 muertes violentas cada fin de semana con el tercer nivel de criminalidad en el mundo, carente de estructuras para afrontar una crisis institucional de tal magnitud. Una ventana a la posibilidad de las comunidades de participar en el acto de administrar justicia se encuentra en la Constitución en el artículo 258 cuando da naturaleza constitucional a la Justicia de Paz y otros medios alternos y en el 178 cuando permite a los gobiernos locales participar en la promoción de la justicia. Esto es una oportunidad de oro para lograr la democratización de la justicia, en la justicia de paz y los centros de conciliación incorporamos cinco principios fun-


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damentales para la reconstrucción del país: Educación comunitaria en pro de la democracia, descentralización, democratización de la justicia con la participación comunitaria y formación en valores y organización comunitaria. La situación en el año 2006 no mejoró en el sistema de administración de justicia, el total de tribunales existentes (1349) sigue siendo inferior a la carga y necesidades del país. Por otro lado, cuando hablamos de los jueces (1772), el 89,7% no son titulares, con lo cuál su independencia es cuestionable.

T itulares: 183 No T itulares: 1.589 Provisorios: 1.331 Temporales: 258

Por otro lado, debemos reconocer los esfuerzos del Banco Mundial en la modernización del Tribunal Supremo de Justicia, lo cual se realizo con bastante tino y se logro una sistematización efectiva que tiende a acelerar y mejorar el funcionamiento del mismo a nivel técnico. Decimos a nivel técnico porque la baja preparación y parcialización política aparente de los magistrados produce sentencias de bajo nivel y dudosa transparencia. De igual forma las críticas de la forma de selección de los magistrados sigue siendo una traba para la independencia de los mismos y su legitimidad real. A más de 7 años de implementación de la Constitución de 1999, que contiene grandes cambios en el sistema de administración de justicia, debemos decir con tristeza que es poco lo que se avanzó y que la situación de inseguridad jurídica continúa. El incremento en la inversión en el sector ha sido orientado en mejora de salarios de los Magistrados del Tribunal Supremo, mejoras ligeras en la escala salarial de los jueces y gastos de infraestructura de Palacios de Justicia. La manipulación política, económica y criminal del sistema de justicia es más evidente cada día. La reforma política de la Corte Primera sólo es una evidencia más de la falta de independencia del sistema.

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El tema Judicial es más que nunca un tema de agenda política, pero sin existir ninguna voluntad de reformas reales que garanticen mayor acceso del ciudadano común. En Resumen: Sistema Judicial carece de legitimidad popular, los magistrados del Tribunal Supremo fueron electos en una supuesta transitoriedad por lo que se obvio los procedimientos establecidos en la Constitución de 1999. La legitimidad de origen impide la visión independiente de los jueces y nuevas reformas a la medida del sistema repercutirá en mayor politización y control por parte de antiguos y nuevos grupos económicos. 89,7 % de los Jueces no son titulares con lo que su independencia esta cuestionada. En el mejor Se ha presentado mucha rotación de jueces en sus tribunales por su provisionalidad. Pese a las mejoras en el sistema criminal con la aprobación del nuevo Código de Procedimiento Penal, la falta de preparación de los Fiscales del Ministerio Público, Jueces, Defensores y funcionarios ocasiono el caos en el sistema. En la actualidad se han reducido el número de expedientes atrasados, y el sistema criminal por su oralidad se presenta más eficiente, salvo el aspecto comentado de la provisionalidad de los jueces. Otro problema fundamental es la falta de preparación de la sociedad civil para asumir el rol de actor fundamental en el proceso penal mediante jurados o escabinos, lo cual ocasiona poca aceptación de las responsabilidades. En materia Civil, Mercantil y Laboral siguen las eternas trabas y manipulaciones n los tribunales. En cuanto al Tribunal Supremo de Justicia, el mismo resolvió en los años 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005 un promedio anual de más de 10.000 causas, número exagerado para esa instancia, más aún cuando se sabe que muchas causas todavía se encuentran sin decidir. Pese a su poca confianza las personas prefieren acudir al máximo tribunal mediante amparos o recursos de constitucionalidad por la absoluta desconfianza en el resto del sistema. El análisis del sistema bajo la lupa política siempre ha considerado las reformas judiciales desde arriba, incrementando el número de magistrados del tribunal, cuando la verdadera reforma debe ser desde abajo, producto de garantizar el acceso a la justicia y mayor efectividad en juzgados accesibles al ciudadano. De igual forma 149


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impulsando mecanismos alternativos en comunidades y sistemas de justicia de paz. Pese al incremento del presupuesto judicial y la inversión de multilaterales, su efectividad, acceso e independencia están más cuestionados que nunca. Decisiones altamente politizadas, descrédito generalizado e insuficiencias morales, técnicas y formativas son características del sistema. Un sistema que ha sido cuestionado tanto por gobierno como por oposición, así como por los usuarios y los que no pueden acceder.

1 Carlos E. Ponce Silen: venezolano, Abogado de la Universidad Católica Andrés Bello, Maestría en Derecho y Política Ambiental en Vermont Law School (Magna Cum Laude), Maestría en Planificación y Políticas Publicas en Tufts University y PhD en Sociología y Antropología Concentración en Desarrollo Socio-Ambiental Latinoamericano

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Northeastern University. Es profesor e investigador de Tufts University (Massachussets) y asesor de más de 36 ONGs en Latinoamérica y Estados Unidos y miembro directivo del Movimiento Mundial por la Democracia. Fue Director Ejecutivo de la Comisión de Derechos Humanos de Venezuela y profesor de la Universidad Católica Andrés Bello y Universidad Central de Venezuela. En materia de Justicia de Paz, en 1995 fue co-redactor de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz en Venezuela, que rige la justicia de paz y de la ordenanza modelo que sirvió para la organización de los procesos electorales y el funcionamiento de la figura en el país. Impulsó y dirigió el proceso de implementación de la justicia de paz a través de la ONG Consorcio Desarrollo y Justicia desde 1992 hasta el 2003 y participó directamente en la implementación de la figura y la elección de jueces y juezas de paz en más de 24 municipios de Venezuela. Contribuyo con el desarrollo de los primeros programas de formación de jueces y juezas de paz en Venezuela. Co-redactor del artículo de la reforma Constitucional de 1999 que incluye la Justicia de Paz dentro de la Constitución de Venezuela. Autor de diversos artículos y publicaciones en la materia. Fue responsable de capitulo de Venezuela de la Red Andina de Justicia de Paz y Comunitaria, a través de la cual se llevó intercambio información de justicia de paz en Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia y Venezuela, se impulso la elección de jueces de paz en Colombia, así como se mejoró los procesos y se formo jueces y juezas de paz en Venezuela y Perú. Ha participado en numerosos proyectos de reforma judicial, mejoras institucionales y ha dado asesorado y capacitado a diversas instituciones, organizaciones, empresas y comunidades de la Región Andina. 2 Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.817 Extraordinaria de 21 de diciembre de 1994. 3 Josko de Guerón, Eva (1997) La Justicia de Paz: ¿Éxito o Fracaso?, Revista Venezuela Analítica, Nº 12, Febrero 1997. Revista electrónica: http://www.analitica.com/archivo/vam1997.02/soc1.htm accesada el 20 de mayo de 2007. 4 Municipio Chacao, Estado Miranda, Venezuela. http://www.chacao.gov.ve/justiciapaz.asp?Id=410. 5 Artículo 41. Agotada la fase conciliatoria sin que medie acuerdo, el Juez así lo declarará y en el mismo acto procederá a decidir conforme a la equidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8º de esta Ley, asegurando el derecho a la defensa de los interesados, a menos que alguno quisiera presentar nuevas pruebas. 6 Ponce, Carlos (1995) “Situación del Poder Judicial y la Justicia de Paz”, Revista SIC No. 577, agosto 1995. 7 Ponce, Carlos (1995) “Situación del Poder Judicial y la Justicia de Paz”, Revista SIC No. 577, agosto 1995. 8 Ponce, Carlos (1995) “Situación del Poder Judicial y la Justicia de Paz”, Revista SIC No. 577, agosto 1995. 9 Ponce, Carlos (1995) “Situación del Poder Judicial y la Justicia de Paz”, Revista SIC No. 577, agosto 1995. 10 Ponce, Carlos (1995) “Situación del Poder Judicial y la Justicia de Paz”, Revista SIC No. 577, agosto 1995. 11 PNUD; “Justicia y gobernabilidad (Venezuela: una reforma judicial en marcha), Nueva Sociedad, Caracas 1998. 12 PEREZ, Norma. Informe de seguimiento y monitoreo a la gestión de los Jueces y Equipos de Paz en Venezuela. BID, 1998. 13 Estas organizaciones son las seleccionadas, según lo resultados del diagnóstico. 14 Ponce, Carlos (2000) Ley Orgánica de la Justicia de Paz en Venezuela: ¿Impulso o freno al desarrollo de la figura?

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HACIA UNA LEY PARA LA JUSTICIA DE PAZ Dr. Santiago Andrade Ubidia

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INTRODUCCIÓN: Hay conciencia nacional de que la administración de justicia está, prácticamente, colapsada, no solamente a consecuencia del absurdo atropello a la Constitución y la Ley que realizó el 25 de noviembre de 2004 y el 8 de diciembre del mismo año la llamada “mayoría institucional” de diputados del Congreso Nacional, con el entusiasta apoyo del Coronel Gutiérrez, a esa época Presidente de la República, mediante la destitución y reemplazo del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, lo que a la larga condujo a un período de “vacancia” en la administración de justicia en su más alto nivel que duró prácticamente un año hasta que concluyó el proceso de designación de la nueva Corte, sino también y fundamentalmente por la general desconfianza que siente la sociedad ecuatoriana respecto de la administración de Justicia.1 Sería hasta una ingenuidad pensar que la crisis judicial ecuatoriana es resultado únicamente de la “judicialización de la política”, como suele denominarse al proceso degenerativo de la praxis política que utiliza como arma de su lucha el proceso penal. El problema es más hondo. Alcanza a todos los niveles, como se puede constatar a diario. La desconfianza en el aparato judicial estatal, se manifiesta en los siguientes hechos: la proliferación de los casos de administración de justicia “por mano propia”, en que se castiga físicamente e inclusive se lincha a presuntos delincuentes sorprendidos in fraganti, el aparecimiento de las juntas campesinas, que se organizan inicialmente con la finalidad de combatir el cuatrerismo pero que van tomado cada vez más fuerza y realizan su propia “administración de justicia”2, el que las comunidades indígenas desconozcan por completo a las autoridades judiciales del Estado y ejecuten su propia justicia, no solamente en casos de conflictos internos sino respecto de personas ajenas a tales comunidades. A la lista se deben añadir los casos de intimidación a los jueces y fiscales en varias provincias de parte de grupos humanos organizados que son pan de cada día,3 por lo que con frecuencia se encuentran imposibilitados de cumplir con sus funciones. En los centros poblados también funcionan “oficinas de cobranzas” que se encargan de solucionar toda clase de asuntos utilizando una variedad de mecanismos extra-jurisdiccionales, muchos de ellos abiertamente delictivos. Pero si estas situaciones día a día van aumentando es porque el aparato estatal de administración de justicia simplemente no funciona. Son múltiples las causas,

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entre las que se encuentra la insuficiencia y la mala distribución de los despachos judiciales, el sistema procesal obsoleto (escrito, ritualista, lleno de complicaciones), la discordancia entre el sistema legal de corte continental y la realidad cultural ecuatoriana que inclusive conduce a una especie de “sincretismo jurídico” que no es en absoluto comprendido por los jueces, las prácticas corruptas de ciertos servidores judiciales (la coima como medio para que se despachen las causas, etc.), el desaliento de los servidores judiciales que no tienen seguridad en sus cargos ni esperanzas fundadas de lograr ascensos gracias a sus méritos, la obligada intervención de letrados patrocinando a las partes, los cuales no tienen interés en una rápida solución de los conflictos sino que, por su formación litigante y por devengar más altos honorarios, se ocupan y se preocupan de complicar los procesos4, la conciencia de que los fallos se obtienen gracias a influencias externas, etc. Hay un grupo muy grande de casos que nunca llegan a los tribunales de justicia, o que actualmente lo hacen para sufrir un verdadero vía crucis hasta alcanzar una solución, que no siempre es la más satisfactoria, porque los costos son exageradamente altos, muchas veces para acudir a los despachos judiciales deben realizarse viajes largos, son frecuentes los discrímenes por factores raciales, culturales, lingüísticos, de género, etc., los tiempos judiciales son dilatados por lo que la resolución es muy mediata mientras que la necesidad de solución que tiene el justiciable es inmediata.5 Estos casos, que nunca son conocidos por los tribunales estatales o que lo hacen en forma muy insatisfactoria, reclaman una solución. El Estado debe empeñarse en remediar este grave problema, que va descomponiendo el tejido social y que, a la larga, pone a la sociedad ecuatoriana al borde de la violencia porque siente desconfianza en el Estado. MANDATO CONSTITUCIONAL DE CREACION DE LAS JUDICATURAS DE PAZ

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Para solucionar en buena parte el problema de la congestión en los despachos judiciales y para que la solución de las controversias se alcance en niveles socialmente satisfactorios, la vigente Constitución Política de la República, en su art. 191, una vez proclamado el principio del monopolio del Estado en el ejercicio de la potestad judicial y de la unidad jurisdiccional, dispone que se creen judicaturas de paz, que se encarguen de conocer y resolver en equidad las pequeñas causas y los conflictos vecinales y comunitarios.


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Hasta la presente fecha no se ha dado cumplimiento a este mandato constitucional, a pesar del reiterado reclamo de muchos sectores de la sociedad civil. NECESIDAD DE UNA LEY ORGANICA QUE PERMITA EL FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA DE PAZ: Las notas propias de la justicia de paz, el hecho mismo de que los conflictos se resuelvan en equidad, y que este sistema esté destinado a la solución de problemas específicos, individuales, comunitarios o vecinales, imponen que se realice una reforma legal que permita la creación de las judicaturas de paz dentro de la estructura orgánica de la Función Judicial, que se prevea en detalle el ámbito de su competencia y las características del procedimiento, a fin de que realmente llegue a funcionar el sistema, porque de lo contrario se corre el riesgo de que se quede en simple enunciado, como ha ocurrido con las judicaturas de la familia y de la propiedad intelectual, que hasta la presente fecha, no obstante los muchos años transcurridos, no se han creado.6 LOS PROYECTOS DE LEY Se han presentado en el Congreso Nacional los siguiente proyectos de Ley de Justicia de Paz o de reformas a la Ley Orgánica de la Función Judicial estableciendo los juzgados de paz: Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Judicial, presentado por el Diputado por Los Ríos Ab. Carlos Kure Montes Proyecto de Ley que regula la Justicia de Paz, presentado por el Diputado por Chimborazo Dr- Abraham Romero Cabrera; Proyecto de Ley Orgánica de la Justicia de Paz, presentado por el Diputado por Cañar Dr. Segundo Serrano S. Habiéndose sometido a primer debate el proyecto presentado por el Ab. Carlos Kure Montes, la Comisión Especializada de lo Civil y Penal preparó el informe para segundo debate, que contiene un nuevo proyecto en el cual a más de los anteriores, presentados por los diputados Romero y Serrano, y de las observaciones puntuales que formularon otros legisladores, se incorporaron algunas sugerencias hechas en el proyecto elaborado por el autor de este artículo y que fue presentado a dicha Comisión por el Diputado por Pichincha Dr. Enrique Ayala Mora. 156


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PRINCIPIOS QUE INFORMAN A LA JUSTICIA DE PAZ Antes de entrar a la revisión del proyecto preparado por la Comisión Especializada de lo Civil y Penal, que espera segundo debate, se expondrán algunos aspectos inherentes a la justicia de paz, que podrían ayudar a la debida comprensión de esta figura procesal: 1) La “informalización” del derecho; 2) El “redescubrimiento” de la justicia de paz; 3) La Función Judicial ante la justicia de paz; 4) Algunas pistas a tomar de la experiencia de los países en que rige la justicia de paz 5) Campos de acción de la justicia de paz 6) La designación de los jueces de paz 7) Perfil del juez de paz 8) Características del obrar de los jueces de paz 1.- LA “INFORMALIZACION” DEL DERECHO Los incisos 2, 3 y 4 del art. 191 de la Constitución Política recogen el fenómeno que se suele denominar de la “informalización del derecho”, 7 resultado de una nueva forma de mirar el derecho y la justicia. En efecto, se cuestiona seriamente el papel desempeñado por la “justicia formal” en la construcción de la paz, ya que se afirma que “ha sido la prevalencia del derecho oficial, con su cultura del litigio, su interrelación juez-abogado-partes, el predominio de la ley escrita, la resolución del conflicto legal en términos de ganadores y perdedores lo que nos ha conducido al laberinto de la justicia inaccesible que hoy padecemos.”8 Ardila afirma que “después de dos siglos de

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campear desde las facultades de Derecho el mito de la homogeneidad del sistema jurídico y el presunto monopolio de la administración de justicia por parte del Estado, grandes cambios se están dando… Nos encontramos en una época en la que los órganos jurisdiccionales del Estado parecieran ceder grandes terrenos a actores relativamente ajenos al aparato estatal. Los referentes en la toma de decisiones adquieren matices que para algunos producen asistematicidad y la percepción de que estamos frente a una desintegración del derecho. Hoy concurren con los mecanismos tradicionales, instrumentos de manejo de conflictos que se constituyen de manera diversa, y que cuentan con metodolo-


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gías y referentes con hondas divergencias entre sí y con las formas oficiales.”9 El autor citado señala que entre los modelos de administración de justicia, el prevalente ha sido el “imperatorio-adjudicatorio”10 que caracterizaría la justicia penal y la mayor parte de las formas y de las prácticas judiciales del modelo estatal de manejo de conflictos “porque es el juez quien toma la decisión a partir de un referente externo al conflicto que se define en la ley” 11; este modelo cumplió y cumple un papel positivo, pero contemporáneamente se reconoce que tiene ciertos “límites que no le permiten alcanzar sus pretensiones como herramienta privilegiada o monopólica de administración de justicia”12; estos límites serían: 1.- La constatación de que la mayor parte de los conflictos no se resuelven judicialmente. En efecto, no obstante que ha habido una expansión de la oferta de derecho, sin embargo los procesos radicales de migración y urbanización han desvertebrado las estructuras e instituciones sociales lo que ha provocado una mayor demanda de la jurisdicción y el Estado no tiene capacidad de crecer al mismo ritmo de la demanda, por lo que cada vez un mayor número de causas se van rezagando o ni siquiera ingresan para su conocimiento en las instancias judiciales.13 Esta situación es generalizada en los países de Latinoamérica.14 2.- El relativo a la calidad de las decisiones. Ardila anota que el resultado para la parte ganadora no es necesariamente lo que ella preferiría y en muchos casos las decisiones suelen ser ilegítimas frente a comunidades amplias. Uprimny señala que “desde el punto de vista socio-cultural, en muchas ocasiones las “soluciones” previstas por el derecho forman del Estado no sólo no son adecuadas sino que aparecen como injustas e incomprensibles para los sectores de la población que no comparten íntegramente los valores incorporados en el derecho positivo.”15 Viñay, en la misma línea de constatación de la realidad, dice que “Otro factor que influye en el acceso a la justicia en el nivel comunitario es la desconfianza que se deriva de las divergencias entre los métodos formales de impartición de justicia y aquellos apegados a los usos y costumbres propios de las comunidades. Esta desconfianza es producto en gran medida de los abusos, descalificación y retrasos de que son objeto los miembros de dichas comunidades al acercarse a abo158


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gados o jueces formales.”16 3.- Lo que tiene que ver con la eficacia de las decisiones jurisdiccionales: Ardila señala que “la sociología del derecho viene demostrando cómo el modelo adjudicatorio difícilmente es útil ante lo que se denominan relaciones continuas.”17 En efecto, cuando los litigantes están relacionados únicamente por el objeto del litigio, una decisión judicial puede ser el mecanismo apropiado para poner fin a la controversia, pero si las partes tienen un conjunto de relaciones que desbordan el objeto de la controversia, “lo más posible es que un proceso judicial o una sentencia no sea realmente eficaz y que cauterizado uno de los focos del problema, éste haga metástasis en otros niveles o que incluso una decisión del juez sea un agravante del conflicto.”18 Es particularmente claro este problema en el caso de las vecindades que se van formando en los sectores periféricos de las grandes urbe y de las poblaciones en formación, y de las nacientes comunidades en los sectores rurales de colonización, en que hay conglomerados humanos heterogéneos, en que los individuos o los pequeños grupos muchas veces se ven enfrentados a otros por intereses económicos, en que no existen frenos sociales ni elementos culturales que los cohesionen , por lo que fácilmente acuden al atajo de la violencia como mecanismo de solución de los conflictos, porque simplemente la justicia “formal” no funciona en esos espacios. Esto se debe a que “Hemos ignorado la importancia de la esencia de la administración de justicia, para lo cual es preciso desnudar la exigencia científica prevalente en el derecho formal, a fin de visualizar su componente social y cultural.”19 Hay, pues, tres campos en que se manifiesta vívidamente esta crisis de la justicia formal: en las pequeñas causas, en los conflictos comunitarios y en los conflictos vecinales. 2.- EL “REDESCUBRIMIENTO” DE LA JUSTICIA DE PAZ En la búsqueda de mecanismos que contribuyan a restablecer la accesibilidad a la justicia en las áreas señaladas, en nuestra patria como en muchos otros países, se ha vuelto la mirada al pasado y se ha redescubierto la figura de la justicia de paz, porque “la figura de los jueces de paz corresponde, por naturaleza, a quienes directamente viven y sufren el conflicto, especialmente a quien se adentra en sus primigenias causas, a quien le interesa no sólo resolver el conflicto per se, sino extinguirlo en sus más hondas raíces”,20 lo cual en definitiva 159

implica que una justicia humanizada se adentra en la médula del grupo social y


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sabe solucionar los conflictos, aliviar las tensiones y restablecer la solidaridad ya que “su ejercicio es la más pura expresión de la justicia del grupo, de la comunidad alejada de la rigidez jurídica. Implica, entonces, la flexibilización del centralismo judicial, reconociendo la existencia de normas de convivencia autónomas propias de cada grupo social fruto de su evolución y experiencia histórica.” 21 Uno de los más graves problemas que enfrenta actualmente la organización estatal es el de la progresiva pérdida de su presencia en porciones cada vez mayores del territorio nacional, fenómeno del que no se ha librado la administración de justicia formal. Se ha señalado que “debido a una inadecuada política judicial, el Estado ha ido perdiendo presencia en vastas zonas del territorio nacional, y en especial, en la misión fundamental de impartir y administrar justicia. Este vacío de poder, determinó que las comunidades y poblaciones ubicadas en estas zonas crearan sus propias autoridades, de acuerdo a las tradiciones históricas y la aplicación de la costumbre… En este marco, la justicia de paz, como parte del sistema judicial formal pero con características especiales, podría constituirse en el ente integrador de la experiencia espontánea de las comunidades en la resolución de conflictos, y el aparato formal de administración de justicia.”22 El fin de la justicia de paz es alcanzar la convivencia armónica de la comunidad gracias a la aplicación de las reglas de conducta no impuestas sino adoptadas directamente y en forma voluntaria por quienes la conforman. Este proceso de sinceramiento de la justicia con la comunidad, al que como se ha señalado se lo denomina de la “informalización judicial”, según Boaventura de Souza Santos23, se caracteriza por: El énfasis en resultados mutuamente acordados, en vez de la estricta obediencia normativa. El reconocimiento de la capacidad de las partes para proteger sus propios intereses y conducir su defensa mediante un proceso desprofesionalizado. La selección de un no-jurista como tercera parte neutral. El pequeño o casi nulo poder de coerción (lo tendrá en la medida que la comunidad lo pueda construir). Las reformas constitucionales de 1996 permitieron que, al dictarse la Ley de

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Mediación y Arbitraje,24 se incorporaran normas relativas a la mediación comunitaria. El art. 58 dispone: “Se reconoce la mediación comunitaria como un mecanismo alternativo para la solución de conflictos”, y el art. 59 añade: “Las comunidades indígenas y negras, las organizaciones barriales y en general las organizaciones comunitarias podrán establecer centros de mediación para sus miembros, aun con carácter gratuito, de conformidad con las normas de la presente Ley. Los acuerdos o soluciones que pongan fin a conflictos en virtud de un procedimiento de mediación comunitaria tendrán el mismo valor y efecto que los alcanzados en el procedimiento de mediación establecido en esta Ley. Los centros de mediación, de acuerdo a esta Ley, podrán ofrecer servicios de capacitación apropiados par los mediadores comunitarios, considerando las peculiaridades socio-económicas, culturales y antropológicas de las comunidades atendidas.” Este fue un gran paso adelante, que preparó el terreno para el posterior reconocimiento de la justicia de paz. Hay importantes trabajos realizados en la capacitación de mediadores comunitarios, quienes en sus comunidades están ayudando a la solución de los conflictos y actúan como verdaderos jueces de paz, aunque no dictan sentencias por no estarles permitidos.25 3.- LA FUNCIÓN JUDICIAL ANTE LA JUSTICIA DE PAZ: Se afirma que “el poder judicial no buscó sino que encontró a la justicia de paz, así que durante muchos años —marcadamente influenciado por el positivismo jurídico a partir de la segunda mitad del siglo XIX— miró con cierto desdén a esta justicia “lega” que resolvía los conflictos sin tomar en cuenta la letra de la ley.”26 Efectivamente, en el Ecuador, fue el asambleísta quien observó la figura y los resultados positivos que ha dado en los países vecinos y la introdujo en la estructura constitucional de nuestra administración de justicia. La Función Judicial nada hizo por la justicia de paz antes de 1998, y es a partir de la vigente Constitución Política que comienza a fijarse en ella y a estudiar la forma de incorporarla dentro del sistema general de justicia, a fin de dar cumplimiento del mandato contenido en el art. 191 de la Constitución Política.

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Debemos tener una posición clara y positiva en las palabras y en la praxis frente a la justicia de paz. Que no se nos aplique la siguiente crítica: “El Poder Judicial tiene una actitud ambivalente frente a la justicia de paz. Por un lado, en


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el discurso valora y enaltece el trabajo de los jueces de paz. Por otro lado, sin embargo… en un gran sector de la judicatura profesional subsiste con fuerza una actitud de menosprecio por la justicia lega, «de poca monta» a la que hay que tolerar hasta que pueda ser sustituida por una justicia profesional y técnica.”27 4.- ALGUNAS PISTAS A TOMAR DE LA EXPERIENCIA DE LOS PAISES EN QUE RIGE LA JUSTICIA DE PAZ Ante la falta de una experiencia nacional respecto del funcionamiento de la justicia de paz, es necesario acudir a la experiencia de los pueblos hermanos que la han aplicado, a fin de extraer de ella las constantes que nos podrían ayudar a la implantación en nuestra patria. En efecto, Venezuela, Colombia y particularmente Perú, con 180 años de historia, países a los que nos une tantos elementos comunes de raza, cultura, idioma, tradiciones y actualmente de opresión y subdesarrollo, nos pueden enseñar mucho en este campo. En los países señalados se advierte que la intención de la ley es el rescate de la figura del vecino de la comunidad, elegido democráticamente por ella, que según criterios de equidad y mediante la conciliación, administre justicia dentro del marco de la Constitución, una justicia legitimada socialmente, cercana cultural y geográficamente y de bajo costo. Tres son los puntos más sobresalientes: La conveniencia de que la justicia de paz forme parte de la Función Judicial: A más del mandato constitucional del art. 191, que dispone la creación de las judicaturas de paz como órganos de la Función Judicial, sociológicamente en gran medida el “poder disuasivo” del juez de paz y su poder de persuasión para que los litigantes arriben a un acuerdo conciliatorio parece sustentarse —en la experiencia de otros países— en su condición —aunque sui generis— de magistrado integrante de la estructura judicial estatal, con la potestad de aplicar “todo el peso de la ley” de ser necesario —que, entre otras cosas, supone que pueda sentenciar en materia de contravenciones por ejemplo—. Este poder es muy poco utilizado por el juez de paz —pues prefiere basarse en los diversos mecanismos de presión social— pero es importante que lo posea sobre todo en clave “disuasiva”. Además, como ya se ha señalado, debe haber una “presencia del Estado” en todos los confines del territorio de la República, y esta presencia se logra magníficamente gracias al funcionamiento de las judicaturas de paz. 162


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Es fundamental la legitimidad social de la justicia de paz: la legitimidad social de la justicia de paz es el sustento fundamental de la misma. Legitimidad social de origen a través del proceso de designación democrática y legitimidad por resultados mediante decisiones o acuerdos conciliatorios satisfactorios para las partes y para toda la comunidad. Legitimidad basada también en una actuación judicial eficiente y de bajo costo. En una realidad de débil presencia del Estado, un juez de paz que no cuenta con el respaldo de la población está condenado al fracaso. La esencia de la justicia de paz es su carácter de justicia “lega”: la esencia de la justicia de paz —y que nunca debe perder— es su carácter de justicia “lega”, de justicia “no profesional” ejercida por los propios vecinos de la comunidad. Es fundamentar tenerlo muy en cuenta porque puede existir la tentación de pretender “profesionalizar”, esto es, que estas funciones vayan siendo ocupadas por abogados lo que, por un problema de formación —y deformación— profesional arrastrarían a esta justicia a un campo legalista y al culto de las formas antes que a la búsqueda de una verdadera justicia. Cierto que los jueces de paz juzgarán contravenciones, pero es conocida la tendencia mundial a sustituir las penas de privación de libertad por otras penas: servicio a la comunidad, disculpas públicas, a más de la reparación integran de los daños y perjuicios causados. Que por infracciones mínimas como las que constituyen el objeto de las contravenciones se penalice con una pena tan grave como es la privación de al libertad, nos e justifica. El derecho a la libertad es uno de los fundamentales del ser humano, el que se le prive de ella se justifica única y exclusivamente cuando la infracción cometida sea de tal magnitud que afecte seriamente a la paz social. Por lo tanto, se impone una reforma del Código Penal en este sentido. Por ser una justicia legal, no debe requerirse el patrocinio de abogado para acudir al juez de paz; por cierto que este tema será contradicho por los colegios de abogados que sostienen que se estaría afectando seriamente los intereses de los letrados al privarles de un importante renglón de ejercicio. Posiblemente tienen la razón, pero también se debe tener en cuenta que la intervención de los abogados litigantes con demasiada frecuencia agrava los conflictos en lugar de coadyuvar a una rápida solución. 5.- NATURALEZA DE LA JSUTICIA DE PAZ

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Es fundamental determinar la naturaleza de la justicia de paz, esto es, si se trata de uno más de los mecanismos alternativos de solución de los conflictos, que


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están reconocidos de manera general en el art. 193 inc. 3° de la Constitución Política de la República o si es una de las formas de administrar justicia por el Estado; si es un sistema principal o subsidiario, si es obligatorio o facultativo. La toma de posiciones respecto de estos puntos determinará diferencias fundamentales en el tratamiento legislativo que se le de. Si se le considera un medio más de solución alternativa de los conflictos, no formaría parte de la estructura del poder judicial, razón por la cual no cabría que se la incorpore en la Ley Orgánica de la Función Judicial, como ocurre con el arbitraje y la mediación, cuya normatividad se contiene en una ley especial. Si el constituyente hubiera considerado que constituye una figura más de los medios alternativos de solución de los conflictos, la habría mencionado en la numeración de los mismos y no habría destinado un inciso específico para crear las judicaturas de paz. En cambio, si se la conceptúa como un órgano más de la justicia estatal, la parte orgánica debe constar en la Ley Orgánica de la Función Judicial y la parte operativa debe contenerse en los códigos procesales o en una ley especial. Igualmente, si se considera que es un medio alternativo de solución de conflictos, la designación del juez de paz podrían realizarla directamente los interesados, las comunidades, juntas parroquiales o concejos cantorales, o por elección popular; en cambio; en cambio, si es un órgano más de la función judicial, la designación debe realizarse por el Consejo Nacional de la Judicatura, que es el órgano nominador del poder judicial, previo el concurso de merecimientos y oposición, previsto en el art. 204 inc. 2° de la Carta Fundamental. Si es un medio alternativo de solución de conflictos, siendo la justicia de paz un sistema optativo, para que el juez de paz conozca de un conflicto sería necesario el acuerdo de las partes involucradas en el mismo, por lo de faltar este acuerdo, se de debería necesariamente acudir a los jueces de la Función Judicial, ya que si bien la jurisdicción de los jueces de paz nacer de la ley, porque esta reconoce el sistema, pero la competencia les sería otorgada directamente por el acuerdo de las partes que se someten voluntariamente a este mecanismo, como ocurre con el arbitraje y la mediación. En cambio, si es un órgano del sistema estatal de administración de justicia, la jurisdicción y la competencia nacen directamente de la ley, quienes busquen la composición del conflicto deberán someter obligatoriamente sus casos a conocimiento de los jueces de paz, salvo que se contemple como un caso de concurrencia de fueros, en cuya virtud cualquiera de las partes podría unilateralmente escoger entre el juez de paz y los restantes jueces competentes en razón de la materia y del territorio, sin que se preci-

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se de un acuerdo para ello. 6.- CAMPOS DE ACCIÓN DE LA JUSTICIA DE PAZ A la justicia de paz caracteriza porque el ámbito de competencia de la misma es muy amplio, prácticamente todos los asuntos contenciosos “cotidianos” que involucran a los particulares caen en su órbita porque es, fundamentalmente, un mecanismo de “paz y conciliación social”. Por ello, el ámbito de la competencia de los jueces de paz en la ley de la materia debe ser prioritariamente la intervención en procura de conciliación, y a falta de ella, la resolución de: conflictos individuales en asuntos patrimoniales, hasta un límite razonable, y no patrimoniales, (salvo los asuntos de orden público), familiares como tenencia, tuición y alimentos, violencia intrafamiliar, contravenciones y, posiblemente, delitos “de bagatela”, comprendidos los de acción particular. conflictos comunitarios internos, así como de los conflictos entre las comunidades y entre éstas y sus miembros. conflictos vecinales: problemas de demarcación y linderos, servidumbres, conflictos posesorios, pagos de expensas comunales, uso indebido de locales en propiedad horizontal. Para alcanzar que la justicia de paz realmente funcione, deberá crearse tantas judicaturas cuantas sean necesarias, lo que implica que en cada parroquia rural funcione por lo menos un juzgado de paz, e inclusive sería ideal que existan en cada comunidad y vecindad urbano marginal con un número razonable de habitantes. Por cierto que a la justicia de paz pueden acudir únicamente las personas naturales, ya que con su accionar se procura reconstituir el tejido social lesionado por el conflicto, por lo que quedarían excluidas del sistema las personas jurídicas de cualquier naturaleza. 6.- LA DESIGNACION DE LO S JUECES DE PAZ 165

Se ha señalado que es esencial a la justicia de paz su legitimación social, ya que


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esa fuerza moral es la que le da sentido y eficacia; por ello, es fundamental que los grupos humanos directamente interesados participen en el proceso de designación de los jueces de paz; a ello se debe que en muchos países se acuda a la elección directa. Precisamente entre los países de la comunidad andina, los jueces de paz son elegidos en Colombia,28 y Venezuela29, siendo las municipalidades las que intervienen en la organización, coordinación, supervisión y ejecución de los procesos electorales; en Perú30 se distingue entre la elección de jueces de paz no letrados en general, y la elección en comunidades campesinas y nativas; en Bolivia y Ecuador no existe una disposición legal que establezca la forma de designarlos. En el caso de nuestra patria, al aprobarse la ley respectiva indudablemente ha de tenerse en cuenta que, al formar parte de la Función Judicial, deberán ser nombrados previo concurso de merecimientos y oposición, “según corresponda” al tenor de lo que dispone el artículo 204 de la vigente Constitución Política de la República, por lo que no cabe pensar en un sistema de elección como único medio de su designación, y menos todavía en que los nombren las municipalidades; pero por las características peculiares de esta justicia, cabe pensar el que se prevea una consulta a las comunidades o vecindades involucradas, previa o posterior al concurso de merecimientos y oposición, el cual deberá tener características peculiares.31 7.- PERFIL DEL JUEZ DE PAZ: Quien sea nombrado juez de paz ha de reunir atributos especiales, ciertamente diferentes a los que son comunes a los demás jueces, porque su ámbito de actuación es sustancialmente diferente, por ello deberá ser: ciudadano/a ecuatoriano/a, que haya culminado la educación básica que no registre antecedentes penales que tenga su domicilio permanente en la parroquia y pruebe tener buen predicamento en la comunidad o vecindad que su nombramiento no sea rechazado por la mayoría de los miembros de la comunidad o vecindad que se someta a un concurso específico de merecimientos y oposición en que se valore fundamentalmente sus atributos intelectuales y 166


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éticos, así como su conocimiento de la realidad social de la comunidad o vecindad que participe previamente a que asuma sus funciones en un proceso de capacitación ad-hoc, que no será en conocimiento y manejo de las leyes, excepto el conocimiento de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, los tratados internacionales y las leyes, así como de las garantías del debido proceso, sino en especial de elementos de la sociología y la antropología y de destrezas para la conducción de los procesos de mediación y conciliación, así como el entrenamiento indispensable para la elaboración de las actas de conciliación o de resolución. 8.- CARACTERÍSTICAS DEL OBRAR DE LOS JUECES DE PAZ Los jueces de paz deben actuar: - como conciliadores para alcanzar la auto composición de las partes involucradas en la controversia. - únicamente si su gestión conciliadora no culmina en avenimiento, dictarían resolución. - en caso de dictar resolución, agotados los esfuerzos por la conciliación sin haberla logrado, fallarán en equidad, según los usos y costumbres de la comunidad o localidad así como su leal saber y entender. No es la equidad “formal” a la que se refiere el art. 1009 del Código de Procedimiento Civil, o sea para que no queden sacrificados los intereses de la justicia por la sola falta de formalidades legales, sino que aplicará la equidad “sustancial”, lo cual no significa que han de proceder arbitrariamente, ya que podrá sacrificarse la “legalidad” pero nunca el “derecho”, porque este es mucho más que la letra de la ley. Parece ser lo más conveniente que sus resoluciones sean de única y definitiva instancia, pero siempre deberá preverse el control de constitucionalidad a cargo del Tribunal Constitucional y el control de la legalidad, en lo que dice relación exclusivamente a la aplicación de la Ley de la Justicia de Paz, que debe realizarlo en un recurso extraordinario de casación la Corte Suprema de Justicia.32

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Deberá establecerse en la ley el procedimiento a aplicar, el cual deberá elaborarse inspirándose en las normas que, para la conciliación, rigieron en el país hasta el año de 1869 y que en la práctica se siguen aplicando hasta la década final del siglo XX, a más de que las mismas coinciden con las que rigen en los


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países en que esta institución viene funcionando y cuyas sociedades guardan, como se ha señalado, enormes coincidencias de toda naturaleza con la ecuatoriana. Ya que el exitoso desempeño del juez de paz depende de la aceptación de la comunidad o vecindad en que ejerce sus funciones, debería desempeñarlas mientras la comunidad o la vecindad no lo objete. Debería establecerse un sistema de evaluación periódica de la actuación del juez de paz, con la intervención de la comunidad o vecindad. Se discute acerca de si es conveniente que los usuarios paguen por el servicio o que la intervención de los jueces de paz sea absolutamente gratuita. Se señala que “una de las ventajas de la justicia de paz sobre la administración de justicia formal es su carácter gratuito, que garantiza el acceso de la población a ella. Que la población tuviese que pagar por ser atendida en un juzgado de paz implicaría una barrera para los ciudadanos de menores recursos” sin embargo, en la práctica si bien “la gratuidad es entendida de manera absoluta en Venezuela, pero incluye algunos matices en Colombia y, especialmente, en el Perú” como se señala en los estudios especializados sobre el tema.33 Deberá consultarse la realidad nacional, que incluye factores como la falta de recursos económicos de la Función Judicial y la costumbre. El juez de paz debe estar en disposición permanente de atender los asuntos que se sometan a su conocimiento, aunque por cierto no deberán ser de dedicación exclusiva, ya que no habrá una carga de trabajo que justifique este desempeño a tiempo completo, por lo tanto, debería autorizarles que ejerzan su profesión, oficio o empleo público o privado, mientras no sea incompatible con las funciones judiciales, e igualmente todos los días y horas serían hábiles para el cumplimiento de sus funciones. EL PROYECTO DE REFORMAS A LA LEY ORGANICA DE LA FUNCION JUDICIAL En las líneas siguientes se hará un breve comentario del proyecto de reformas a la Ley Orgánica de la Función Judicial mediante el cual se crean los juzgados de paz, preparado por la Comisión Especial Permanente de lo Civil y Penal del Congreso Nacional, que se preparó sobre la base del presentado por el Diputado Carlos Kure (25-392), con algunas modificaciones tomadas de los restantes proyectos, que han sido señalados en líneas anteriores, a fin de determinar si es o

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no suficiente y adecuado.34 No se ha preparado una ley específica, sino una reforma a la Ley Orgánica de la Función Judicial, por ello no se han previsto normas relativas al procedimiento, lo cual resulta inconveniente porque la normatividad procesal contenida en los cuerpos legales que se enumeran en la primera disposición transitoria como legislación supletoria “en tanto no sean incompatibles con su naturaleza” resulta inconveniente ya que el sistema procesal actualmente vigente es demasiado complejo y ritualista, por lo que resulta incompatible con la naturaleza de la justicia de paz, y su aplicación produciría un cúmulo de conflictos que complotaría con la efectiva vigencia del instituto. Sería preferible que se dicte una ley especial sobre justicia de paz, que comprenda también los aspectos procesales. El primer artículo innumerado manda que el Consejo Nacional de la Judicatura, en un término no mayor de ciento ochenta días cree los Juzgados de Paz; y añade que los funcionarios, empleados, servidores y trabajadores administrativos que actualmente presten sus servicios en las Tenencias Políticas, pasarán a formar parte de los mismos, en cumplimiento de lo que dispone la disposición transitoria trigésima tercera de la Constitución Política. Debe observarse que el proyecto comete un error al disponer que sea el Consejo Nacional de la Judicatura el que “cree” los juzgados de paz, ya que jurisdicción nace de la ley, por lo que debe crearse por ley estas judicaturas y lo procedente es que el Consejo Nacional de la Judicatura los organice y ponga en funcionamiento. La segunda parte de esta norma debería ser una disposición transitoria para cumplir lo que manda la disposición transitoria trigésima tercera, esto es, que se respete la estabilidad del personal administrativo que no sea de libre remoción, lo que excluye a los tenientes políticos ya que son de libre nombramiento y remoción. El proyecto, a este respecto, es demasiado amplio, ya que habla de “funcionarios, empleados, servidores y trabajadores administrativos” cuando en las tenencias políticas únicamente cuentan con tenientes políticos y secretarios, por lo que podría ocasionar que se pretenda incorporar a la Función Judicial a personas que sean “acomodadas” en las tenencias políticas para este fin. Sería más conveniente que el personal administrativo sea reacomodado en otras dependencias de la Función Ejecutiva.

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El segundo artículo innumerado se establece el ámbito de competencia territorial de los juzgados de paz: “Toda parroquia rural y sector urbano marginal tendrán al menos, un juzgado de paz, previa evaluación del Consejo Nacional de la


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Judicatura. La sede del Juzgado de Paz será el centro del poblado que constituya la cabecera parroquial y el ámbito de su competencia la circunscripción territorial de la parroquia, salvo los casos en que haya dos o más juzgados de paz en una parroquia, en que el Consejo Nacional de la Judicatura podrá fijar otro centro poblado para la sede de uno de ellos una determinada circunscripción territorial. El tercer artículo innumerado dispone que para ser Juez de Paz se necesita por lo menos tener treinta años de edad y cinco años de ejercicio profesional como Abogado o Doctor en Jurisprudencia. El requisito de edad mínima puede ser conveniente, aunque mucho mejor sería que se señale que acrediten poseer experiencia y conocimientos específicos, que les permitan desempeñar las funciones con acierto. Pero el requisito de que posean título de abogado o de doctor en jurisprudencia por un lapso mínimo de cinco años es realmente inconveniente. Se ha explicado ya que una de las notas esenciales de la justicia de paz es que se trata de una justicia “lega”, porque el ser abogado o doctor en jurisprudencia de ninguna manera implica que posean destrezas y conocimientos suficientes para actuar como conciliadores, y el momento de resolver en equidad, la formación legalista de los profesionales en derecho, que es una de las características de la enseñanza del derecho en las facultades de jurisprudencia ecuatorianas, en lugar de habilitarles les inhabilita para el adecuado desempeño de esta judicatura. Es verdad que la Ley Orgánica de la Función Judicial en su art. 2 dispone que para ser nombrado juez se debe poseer el título de abogado o doctor en jurisprudencia, pero este no es un principio constitucional sino simplemente un requisito legal, por lo que bien puede establecerse la excepción respecto de los jueces de paz y reformarse en este sentido dicho art. 2. El que no se exija que los jueces de paz tengan una residencia mínima en la parroquia o vecindad anterior a su nombramiento o que hablen el idioma predominante el la localidad en que van a desempeñar sus funciones sería inconveniente, porque los jueces deben conocer profundamente la cultura, los valores y costumbres del sitio en que van a desarrollar sus labores, más aún, deben estar profundamente compenetrados e identificados con la comunidad. Por lo tanto, debería eliminarse este requisito y señalar como requisitos para ser juez de paz los siguientes: Ser mayor de edad en ejercicio de los derechos políticos. tener como mínimo instrucción primaria completa. hablar los idiomas predominantes en la parroquia.

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Ser vecino de la parroquia donde se va a ejercer el cargo, con una residencia ininterrumpida no menor a tres (3) años. Gozar de atributos de liderazgo y de buen predicamento en la comunidad en que va a ejercer el cargo. El cuarto artículo innumerado señala como deberes del juez de paz, los siguientes: Administrar justicia tomando en cuenta lo que dispone la Constitución Política y el derecho consuetudinario vigente en la localidad. Agotar los esfuerzos para lograr un acuerdo conciliatorio entre las partes involucradas en un conflicto y resolver en equidad ante la imposibilidad de avenimiento. Administrar justicia respetando los derechos humanos y la dignidad de las personas, sin discriminación de ninguna clase. Guardar reserva sobre los asuntos en los que interviene. Dedicar al cargo el tiempo necesario según las necesidades del servicio de administración de justicia que brinda. El quinto artículo innumerado dispone: Los Jueces de Paz se encargarán de resolver con equidad los conflictos individuales, comunitarios y vecinales de conformidad con la Ley, tendrán como finalidad ser conciliadores preprocesales e intraprocesales, actuarán en única y definitiva instancia.” La redacción debe mejorarse ya que la finalidad es en primer lugar alcanzar la auto composición por la vía de conciliación, y únicamente en caso de que seda imposible la conciliación, resolverán en equidad. Debe enfatizarse en que el primer deber del juez de paz es agotar todos los esfuerzos para la auto composición, ya que este es el mecanismo para reconstituir el tejido social afectado por el conflicto.

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El tema de la única instancia, si bien en principio resulta ser lo más conveniente, sin embargo origina debate ya que no puede perderse de vista que pueden producirse violaciones de las garantías del debido proceso o de los derechos fundamentales o de la propia Ley de Justicia de Paz exclusivamente, por lo que debe preverse la posibilidad de acudir a un alto tribunal (el Tribunal Constitucional, como ocurre en Colombia, o la Corte Suprema de Justicia, o a ambos según el derecho que haya sido vulnerado) reclamando de estas violaciones constitucionales o legales. En este artículo se repite el mandato constitucional de que el juez de paz ha de resolver en equidad los conflictos individuales comunitarios y vecinales “de conformidad con la Ley”, esta remisión a la ley impone el que se dicte una especial en la que se prevea el procedimiento en estas causas, o que se reformen los códigos procesales en este sentido. Sería preferible que en esta misma ley se lo haga, como se ha señalado en líneas


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anteriores. El sexto artículo innumerado dispone que si existiere divergencia entre dos jueces de paz, deberá tramitar el que previno en el conocimiento de la causa. Si se conceptúa a la justicia de paz como exclusiva y excluyente, bastaría con esta disposición, pero si se establecen fueros concurrentes, resultaría insuficiente, porque podrían producirse conflictos de competencia con los con los jueces de lo civil, laboral o de la niñez y adolescencia en cuyo caso los problemas de competencia positiva o negativa, excusa o recusación deberían resolverse de acuerdo con la normatividad general. El séptimo artículo declara que serán hábiles todos los días y horas para el cumplimiento de sus funciones, lo cual es acertado, pero no trata de los demás aspectos, fundamentalmente del procedimiento, que no puede ser el previsto en los códigos, entonces no se logrará ni la inmediación, ni la celeridad, ni la concentración, ni la simplificación, ni la uniformidad, ni la eficiencia ni la agilidad que dispone la Constitución Política y reclaman los justiciables, como insistentemente se ha venido señalando. El octavo artículo innumerado dispone “Cada Juzgado de Paz contará con un juez titular y con un suplente. Este último ejercerá el cargo en forma transitoria en caso de ausencia, inhibición o recusación del juez titular. En caso de remoción, abandono, destitución, muerte o renuncia del juez titular, su suplente asumirá todo el despacho hasta que se llene al vacante. Si no existe juez suplente, la Corte Superior del Distrito nombrará un juez interino hasta que se provea el reemplazo.” Debe modificarse esta disposición, para atribuir esta atribución al Consejo Nacional de la Judicatura, ya que es el órgano de gobierno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial y a él le corresponde realizar la designación de los jueces, incluidos los interinos. El noveno artículo innumerado establece que cada juzgado de paz “puede contar” con un secretario judicial, cuyo nombramiento y remoción lo realizará el Consejo Nacional de la Judicatura. La discrecionalidad en la provisión puede significar un grave inconveniente, ya que puede ocurrir que jamás se dote a los juzgados de paz de este servidor aduciendo limitaciones presupuestarias. En principio, todo despacho judicial debe contar con un secretario de planta y así debería constar, salvo que por lo exiguo del trabajo no se justifique, excepción que igualmente debería constar en la ley. En el décimo artículo innumerado se dispone: “Para la designación de los jueces

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del paz, el Consejo Nacional de la Judicatura convocará a concurso público de merecimientos. En la calificación de un candidato se tendrá en cuenta los antecedentes de servicio a la comunidad que acredite el mismo, así como su preparación en temas relacionados con la defensa de los derechos humanos y conocimientos de mediación. Quien ocupe el primer puesto en la evaluación será nombrado Juez de Paz y quien siga en el puntaje será nombrado juez suplente. En caso de empate se decidirá por sorteo, procurando la equidad de género.” Sería conveniente que se agregue que, una vez calificados los candidatos a jueces de paz, se consulte a la comunidad a fin de que sus integrantes hagan conocer las objeciones a los mismos, a fin de evitar que se nombre a una persona que no sea aceptada por la comunidad. No debe olvidarse que la legitimación social es una de las características primordiales del sistema, por lo que se necesita poner en práctica sistemas de participación democrática en los procesos de esta naturaleza, que interesan a toda la comunidad. El undécimo artículo innumerado fija la competencia de los jueces de paz en razón de la materia: “Los jueces de paz, tienen competencia para conocer los conflictos entre comunidades o entre estas y sus miembros, así como entre personas naturales, exclusivamente en las siguientes materias: Conflictos patrimoniales hasta por el valor de veinte remuneraciones básicas unificadas del trabajador en general. Conflictos de linderos, servidumbres, medianerias, problemas posesorios, acciones de obra nueva y de obra ruinosa, problemas de condominio, cuestiones de inquilinato para vivienda, vivienda y taller o vivienda y comercio, daños ambientales, daños en caminos privados y en acueductos; Contravenciones. Tramitar exhortos, deprecatorios o comisiones que dispongan otras instancias judiciales en materia de citaciones o notificaciones, absolución de posiciones, declaración testimonial e inspección judicial.

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Si las circunstancias lo ameritan, el agente fiscal puede comisionar al Juez de Paz que lleve a cabo la diligencia de levantamiento de cadáver.” Parece adecuada esta atribución de competencias, podrían añadirse los casos de violencia intra familiar, en caso de que en su localidad no existan jueces de familia y comisarías de la mujer y la familia, conforme se señala en la letra h) del


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informe de la propia Comisión, o funciones notariales cuando no exista notario y la localidad se encuentre distante de los sitios en que funcione una notaría, o con graves problemas de comunicación, como ocurre, por ejemplo, en las provincias amazónicas. Se han previsto las siguientes disposiciones transitorias: Primera: En todo lo no previsto en la presente ley y en tanto no sean incompatibles con su naturaleza, se aplicarán supletoriamente la Ley Orgánica de la Función Judicial, el Código de la Niñez y la Adolescencia, La Ley contra la Violencia Familiar, el Código Civil, el Código de Procedimiento Civil, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal. Segunda: Las partidas presupuestarias correspondientes a los grupos de gastos de remuneración, bienes y servicios de consumo, y servicios generales, y los bienes muebles asignados a las Tenencias Políticas, se transferirán del presupuesto del Ministerio de Gobierno al presupuesto de la Función Judicial, para lo cual el Ministerio de Economía y Finanzas junto con los organismos competentes procederá a adoptar las medidas pertinentes para el cumplimiento de esta disposición. Tercera: Una vez creados los Juzgados de Paz, los Tenientes Políticos dejarán sus funciones de manera inmediata. Por cuanto es una ley reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Judicial, no sed ha previsto nada sobre el procedimiento ante la justicia de paz, conforme se ha señalado en líneas anteriores. Se impone que en el futuro se legisle al respecto, sea reformando los cuerpos legales procesales o dictando una ley de procedimiento ante la justicia de paz, ya que de lo contrario van a presentarse demasiadas dificultades para su funcionamiento. Los restantes proyectos contienen muchas ideas en este sentido, que valdría se las considere a fin de subsanar este vacío.

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1 Los sucesos del mes de abril/2006 respecto de los agentes fiscales y los jueces penales en la ciudad de Guayaquil son una clara muestra del repudio social hacia esa rama de la administración de justicia. Y si bien en las medidas adoptadas por la Ministra Fiscal y por el Consejo Nacional de la Judicatura podrían haberse violentado procedimientos y atropellado derechos fundamentales de los fiscales y jueces involucrados, sin embargo la reacción ciudadana ha sido de apoyo a tales medidas. 2 Ver: VINTIMILLA Saldaña, Jaime: Ausencia del Estado, violencia, derecho y justicia comunitaria. El caso de las Juntas Campesinas, en “Los métodos alternativos de manejo de conflictos y la justicia comunitaria”, Jaime Vintimilla Saldaña, Compilador, CIDES-Unión Europea/ Programa Regional de Justicia de Paz – Programa Andino de Derechos Humanos y Democracia 2002-2005, Quito, 2003. 3 En los cursos de Especialización Superior en Derecho Procesal que lleva a cabo la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, dan sus testimonios los jueces que participan en ellos, y que desempeñan sus funciones en las provincias de Imbabura, Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo y Bolívar, en donde relatan, en forma realmente dramática, la serie de atropellos físicos y sicológicos que soportan de parte de grupos humanos que les exigen se inhiban de conocer determinados casos o que expidan resoluciones favorables a favor de determinadas personas, sin que reciban del Estado la debida protección. 4 La Ley de la Federación de Abogados, que fija los baremos de los honorarios judiciales, no privilegia la solución rápida de los conflictos sino que, al contrario, prácticamente la penalizan , ya que disminuye, en lugar de elevar, los honorarios a que tendrían derecho los letrados si es que alcanzan un avenimiento antes de haber agotado las diversas fases procesales (ver art. 42). 5 Desconozco que se haya hecho una investigación seria respecto del número de conflictos que no llegan a conocimiento de los tribunales de justicia sino que quedan sin solución o se solucionan por otras vías, que no siempre se ajustan a los estándares mínimos de legalidad y justicia, pero es un secreto a voces esta penosa realidad. 6 Los juzgados de familia se crearon por Ley s/ promulgada en el R.O. 145 de 04.09.1997; los jueces distritales de propiedad intelectual y los tribunales distritales de propiedad intelectual se crearon por la Ley de Propiedad Intelectual promulgada en el R.O.320 de 19.05.1998. 7 ARDILA, Edgar: “Hacia un modelo de justicia desde la comunidad”, en Justicia y Desarrollo: Debates, año II, N° 10, diciembre 1999, Sta. Fe de Bogotá, Corporación Excelencia en la Justicia, p. 54. 8 CUÉLLAR BASTIDAS, Parmenio, “El valor y la importancia de crear los jueces de paz”, en La justicia al alcance de todos: Jueces de Paz, Ley 497 de 1999, Bogotá, PLURAL, Corporación Centro de Estudios Constitucionales, s/a, p. 20. 9 ARDILA, Edgar, op. cit. p. 54. 10 Ardila clasifica en cuatro modelos la administración de justicia, resultado de la combinación de dos dimensio-

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nes que se combinan de manera diferente en cada caso, esto es, las variables verticales, o sea las finalidades del modelo en que se diferencian el imperatorio y el constructivo; y las variables horizontales, que está dada por el papel del tercero, en que igualmente se distingue entre adjudicatorio y el consensual. El resultado de estas combinaciones es el modelo imperatorio-adjudicatorio, antes señalado, el imperatorio-consensual, que en teoría caracterizaría la mayor parte de los mecanismos alternativos de administración de justicia, aceptados por el derecho estatal, “porque, si bien las partes son las que toman las decisiones frente al conflicto, ellas están sometidas a la ley”; el constructivo-adjudicatorio, “que se encuentra frecuentemente en comunidades indígenas donde las decisiones son tomadas por un agente (generalmente colectivo) pero cuya finalidad es reconstruir las relaciones afectadas por el conflicto y, en tal sentido, también llega a existir un provecho directo aun para la persona a quienes se sanciona”; y el constructivo-consensual, que se presenta en la mayor parte de las formas de justicia comunitaria, en que se reconstruyen las relaciones afectadas por el conflicto mediante la conciliación en la que participa el mediador como portador de la palabra de la comunidad y únicamente en caso de no alcanzarse el avenimiento, se resuelve en equidad, de manera que es toda la comunidad la que, con ocasión del conflicto y la intervención del


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mediador, participa en la construcción de una solución específica y define parámetros para el futuro de la colectividad. (Ardila, op. cit., p. 57). 11 Ibidem, p. 57. 12 Ibidem, p. 60. 13 Como señala Rodrigo UPRIMNY (“¿Son posibles los jueces de paz y la justicia comunitaria en contextos violentos y antidemocráticos? En Justicia y Desarrollo: Debates, año II, N° 10, diciembre 1999, Sta. Fe de Bogotá, p. 120), “La sociología jurídica ha detectado numerosos tipos de obstáculos para que ciertas disputas accedan a la administración de justicia formal… Así, hay obstáculos de tipo económico, que dificultan un trámite adecuado de los conflictos de baja cuantía pues la relación costo judicial/valor del litigio aumenta cuando disminuye el valor del litigio, por lo cual el proceso resulta proporcionalmente más caro para los sectores populares. Un ejemplo empírico lo demuestra: en Italia, los costos de un proceso sólo alcanzan el 8 % del valor de la causa cuando esta última es elevada, pero llegan a representare el 170 % cuando ésta es baja. Esto significa que para un conflicto de bajo valor económico, el proceso judicial resulta más caro que lo que está en juego en el litigio… De la misma forma, existen obstáculos de tipo espacial, pues hay lugares a donde simplemente no llega el aparato estatal. Adicionalmente, se encuentran barreras de tipo temporal, es así como existen muchos conflictos que deben ser resueltos rápidamente y el aparato estatal se toma tres, cuatro o cinco años en el mejor de los casos, para tramitarlos. Finalmente, ciertos tipos de querellas tienen muchas dificultades para acceder a la justicia formal; tal sucede, por ejemplo, con muchas disputas comunitarias y colectivas, ya que la justicia del Estado de derecho ha sido diseñada fundamentalmente para resolver conflictos interpersonales.” 14 A manera de ejemplo, puede consultarse lo que ocurre en México, en VINAY ROJAS, Claudia, “La justicia de Paz en México”, en Justicia de Paz en la Región Andina, experiencias comparadas, utopías compartidas, Norma Gálvez Moya editora, Bogotá, Corporación Excelencia en la Justicia, diciembre de 2000, y lo que ocurre en los países andinos, en los demás informes que conforman esta obra. 15 UPRIMNY, Rodrigo, “Justicia y Conflicto en Colombia: alcances y límites de la informalización de la justicia” en Justicia y Desarrollo: Debates, año II, N° 3, marzo 1998, Sta. Fe de Bogotá, Corporación Excelencia en la Justicia, p. 10. 16 VINAY ROJAS, Claudia, op. cit., p. 166. 17 ARDILA, Edgar: “Hacia un modelo de justicia desde la comunidad”, citado, p. 61. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 CUÉLLAR Bastidas, Parmenio, op. cit., p.20. 21 Ibidem. 22 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS, Gente que hace justicia, La justicia de paz, Lima, 1999, p.18. 23 Citado por CUÉLLAR BASTIDAS, Parmenio, op. cit., p. 21. 24 R. O. 145 de 04.09.1997. 25 Puede consultarse: VINTIMILLA Saldaña, Jaime, Compilador, “Los métodos alternativos de manejo de conflictos y la justicia comunitaria”, CIDES-Unión Europea/ Programa Regional de Justicia de Paz – Programa

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Andino de Derechos Humanos y Democracia 2002-2005, Quito, 2003. 26 LOBATÓN PALACIOS, David, La Justicia de Paz en el Perú: aspectos positivos y límites, cit., p. 19. 27 Ibidem. 28 Art. 11 de la Ley 497 de 10.02.1999, en “La justicia al alcance de todos: Jueces de paz,” Sta. Fe de Bogotá, Plural, Corporación Centro de Estudios Constitucionales, s/a, p. 88. 29 Ver: Justicia de Paz en la Región Andina, Experiencias comparadas, utopías compartidas, Norma Gálvez Moya, Editora, Bogotá, Corporación Excelencia en la Justicia, diciembre del 2000, p. 179. 30 Arts. 5, 6 y 7 de la Ley N° 27539 de 24.10.2001 dicen, en su orden: “El Presidente de la República, a solicitud del Presidente de la Corte Suprema, convoca a elecciones de Jueces de Paz No Letrados. Para tal efecto, la Corte Superior de cada Distrito Judicial, acompañará la documentación que contenga la delimitación precisa de cada circunscripción judicial de paz no letrada y el número de plazas existentes”; “La Oficina Nacional de Procesos Electorales, en coordinación con las Municipalidades y demás entidades que conforman el Sistema Electoral, se encarga de organizar y efectuar las elecciones de Jueces de Paz No Letrados en todo el territorio de la República. El Poder Judicial coordina y colabora en la etapa de diseño y organización con la Oficina Nacional de Procesos Electorales.”; y, “Las elecciones de Jueces de Paz No Letrados en Comunidades Campesinas y Nativas de realizarán respetando sus usos y costumbres, debiendo la ONPE solamente supervigilar que las asambleas u otros métodos de elección directa expresen la real voluntad de los ciudadanos electores.”. 31 La Corte Suprema de Justicia, en su proyecto de Ley Orgánica de la Función Judicial, que lo presentó al H. Congreso Nacional en el año 2000, previó que deban realizarse concursos especiales con la participación de la comunidad inc. l° del art. 161); el Proyecto de Ley Orgánica de la Función Judicial preparado por la Comisión de Legislación y Codificación del H. Congreso Nacional previó que sean nombrados por el pleno de Pleno del Concejo Municipal y que duren en sus funciones 4 años, lo que tiene el peligro de que se vuelvan dependientes del poder local. 32 Se podrá objetar que por tratarse de “pequeñas causas”, resultaría excesivo el acudir en casación a la Corte Suprema de Justicia para que se realice el control de legalidad de las resoluciones de los jueces de paz; este punto debe ser analizado cuidadosamente, porque en esta materia lo trascendental no es el monto de las causas sino los perniciosos efectos sociales que pueden provocar las resoluciones contrarias a derecho, por lo que posiblemente la solución sería el instituir un mecanismo subsidiado por la Función Judicial para el efecto. 33 “La justicia de Paz en los Andes, Estudio regional”, David Lobatón (responsable) Red Andina de Justicia de Paz y Comunitaria, Lima, 2005. 34 El texto de todos los proyectos consta como anexos . El proyecto de la Comisión Especializada Permanente de lo Civil y Penal se presentó a conocimiento del Pleno del Congreso mediante oficio N° 235 CEPCP-P de 10 de mayo de 2006.

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Recomendaciones REUNIÓN DE TRABAJO PROPUESTA DE JUSTICIA DE PAZ PARA ECUADOR Participantes: Dra. Carmen Gordillo Dra. Alexandra Freitas Dra. Maria Elena Guerra Dr. Miguel Ángel Falla Rosado Dr. Camilo Borrero Dr. Carlos Ponce Dr. Jaime Vintimilla

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ESQUEMA BÁSICO DE LA PROPUESTA NORMATIVA: A) Naturaleza y Ubicación de la Norma: Se prevé que el desarrollo de la normativa relativa a la Justicia de paz, esté incluida en el texto integral de la Ley Orgánica de la Función Judicial, como un sistema reconocido por el servicio oficial de Justicia. Adicionalmente, se contará con normas, legal y reglamentaria, que regule la fase operativa del accionar de los Jueces de Paz. B) Propósitos de la Justicia de Paz: Será propósito del sistema de Justicia de Paz: 1.-

Resolver en equidad (justo comunitario), problemas individuales, comunitarios y vecinales.

2.-

Se trata de una fórmula de administración de justicia, eminentemente conciliadora.

3.-

Garantiza un mayor acceso a Justicia y a la Administración de Justicia. Así como celeridad y cercanía a la resolución.

C) Requisitos para ser Juez de Paz: Sin perjuicio, que para la nominación de las personas que se proponen para desempeñarse como Jueces de Paz, no existirá ningún tipo de discriminación, se consideran importantes los siguientes requisitos: Nacionalidad, Domicilio y tiempo de residencia: Se trata de un ciudadano ecuatoriano, residente en la comunidad respectiva, por lo menos tres años. Edad: Mayor de edad. Nivel de Educación: saber leer y escribir – no exigible nivel profesional. En goce de derechos civiles y políticos: No tener antecedentes penales (Art. 21 Venezuela).

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Exclusividad: Si se trata de un Juez de Paz remunerado, estarรก en imposibilidad de ejercer ocupaciรณn distinta a la de Juez de Paz, salvo la docencia. Ocupaciรณn: En el caso de tratarse de Jueces de Paz no remunerados, la ocupaciรณn a la que se dediquen deberรก ser lรญcita, sin exigencia de requisitos adicionales. Idioma: Deberรก hablar los idiomas predominantes en la parroquia. D) Perfil del Juez de Paz: (Art. 21 Ley venezolana) Reconocida: - seriedad laboral - trayectoria moral - sensibilidad social - responsabilidad conocida en su รกmbito familiar y local - comprobada sensatez - capacidad para el diรกlogo - respetuoso de la condiciรณn humana. E) Sistema de Selecciรณn, Designaciรณn y Evaluaciรณn: La selecciรณn de los Jueces de Paz, se regularรก por mecanismos democrรกticos de selecciรณn comunitaria. Existirรก la posibilidad de tener jueces de paz no remunerados, en cada comunidad que solicite tenerlo. El sistema de evaluaciรณn lo realizarรก el Consejo Nacional de la Judicatura, bajo el sistema reglamentario generado especialmente para este efecto. En todo caso, el sistema de evaluaciรณn deberรก ser preventivo y correctivo, antes que sancionadora. Para el caso de remociรณn de los Jueces de Paz, se deberรก contar, obligatoriamente, con el pronunciamiento del grupo poblacional que lo seleccionรณ.

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F) Competencia: El Juez de Paz tendrá una competencia territorial parroquial, y competencia material para conocer de todos los casos, y realizar todas las funciones, que la Ley les confiera. G) Funciones: El Juez de Paz, en primera instancia, tratará de mediar en el conflicto con la particularidad de poder proponer, recomendar, sugerir y, construir con las partes, el “Justo Comunitario”. En caso de imposibilidad de arribar a un acuerdo, el Juez de Paz tendrá la posibilidad de resolver en equidad, sin la necesidad de fundamentar en derecho su resolución, pues esta se guiará por el principio de equidad y de justicia de la comunidad. En este sentido, las funciones fundamentales del Juez de Paz, son: Función Mediadora y Función Jurisdiccional (decisoria en equidad). H) Características del Procedimiento de Resolución: Para la resolución en equidad se seguirá el proceso dispuesto por el Juez de Paz, siempre que se garantice el debido proceso, fundamentalmente en cuanto a la citación, derecho de defensa y, la práctica de prueba y resolución, en audiencia. Por la naturaleza del procedimiento, no será obligatorio el patrocinio de abogados para la tramitación de los procesos en equidad. I) Ejecución Forzosa de Sentencias y Actas de Mediación: La ejecución forzosa de las sentencias, y de las actas de mediación generadas a través de la intervención del Juez de paz, la realizará el propio Juez de Paz, contando con el auxilio de la fuerza pública, de las autoridades parroquiales e incluso de la propia comunidad. J) Responsabilidad de Sostenimiento de los Jueces de Paz: La responsabilidad del sostenimiento del sistema de Justicia de Paz, estará a

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cargo del Consejo Nacional de la Judicatura. El Consejo, estará obligado a generar procesos participativos de formación y de cooperación, como oficinas de apoyo logísticas, entre otras herramientas de facilitación del ejercicio de las funciones de los Jueces de Paz. K) Período, reelección y sistema de revisión de sentencias: El período de funciones del Juez de Paz es de 4 años, con posibilidad de reelección. Las Actas de Mediación no serán susceptibles de recurso alguno. Para la revisión de las resoluciones en Equidad, se debe generar un “Tribunal de Reconsideración”. En las parroquias urbanas este tribunal estará conformado por otros Jueces de paz, en el caso de parroquias rurales el Tribunal estará conformado por miembros de la comunidad, conforme con lo dispuesto en el reglamento respectivo. El término para interponer apelación (reconsideración) de la resolución dictada por el Juez de paz, será de tres días desde la fecha en que fue conocida la resolución. Por tratarse la resolución, de una respuesta de ente jurisdiccional, las resoluciones no serán susceptibles de Amparo Constitucional; además, los Jueces de Paz, no serán competentes para conocer Acciones de Amparo. L) Relación entre Jueces de Paz y otras Autoridades: En consideración que el Juez de Paz forma parte de los entes de la Función Judicial, las autoridades y funcionarios estatales, municipales y parroquiales, así como los cuerpos de seguridad y policiales, están obligados en acatar y hacer cumplir las resoluciones emanadas por los Jueces de Paz, so pena de incurrir en delitos en contra de la administración de Justicia. El Consejo Nacional de la Judicatura, en la fase de formación, y durante todo el ejercicio de los Jueces de Paz, generará los canales de colaboración y coordinación, más adecuados para el ejercicio pleno de las actuaciones de los Jueces de Paz.

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Definición o Propuesta de Justicia de Paz para Ecuador: Ejercicio estatal jurisdiccional autónomo e independiente, dentro de la Función Judicial, que, con base en los valores comunitarios, promueve el acceso a la Justicia, a nivel parroquial y local, así como también facilita el manejo de conflictos a partir de la mediación, la equidad y la búsqueda de la convivencia pacífica.

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/Propuesta_de_justicia_de_paz_para_Ecuador