A.G.- 75/2023
S.G.C.- 134/2023
Se ha recibido en esta Abogacía General una petición de informe, cursada por la Viceconsejería de Medio Ambiente, Agricultura y Ordenación del Territorio, en relación con la concreción y matización de las conclusiones formuladas en el informe de 19 de junio de 2023 de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, sobre la aplicación de la Disposición Final cuarta de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
A la vista de la normativa aplicable, en cumplimiento del artículo 4.3 de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, tenemos el honor de emitir el siguiente:
INFORME
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero – El día 21 de julio tuvo entrada en la Abogacía General una solicitud de informe, con el siguiente contenido:
“PROPUESTA DE SOLICITUD DE INFORME A LA ABOGACÍA GENERAL CURSADA POR LA VICECONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE, AGRICULTURA E INTERIOR, EN RELACIÓN CON LA APLICACIÓN DE LA LEY 12/2023, DE 24 DE MAYO, POR EL DERECHO A LA VIVIENDA, AL EXPEDIENTE DE MODIFICACIÓN PUNTUAL DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA DE MADRID DE 1997 PARA LA CREACIÓN DEL APE 07.07 “PARQUE METRO CUATRO CAMINOS”.
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I. ANTECEDENTES.
Con fecha 2 de marzo de 2023 y número de referencia 10/234621.9/23 tuvo entrada en el Registro General de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, el
expediente cuyos datos figuran en el encabezamiento, sobre el cual había recaído aprobación provisional por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en sesión plenaria celebrada el 28 de febrero de 2023, y que se remitió a los efectos de su aprobación definitiva de conformidad con lo previsto en el artículo 57.e) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante LSCM).
En síntesis, el expediente plantea una actuación de transformación urbanística de las recogidas en el artículo 7 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en adelante TRLSRU), en concreto plantea una actuación de reforma o renovación de la urbanización en suelo urbanizado con aumento de la edificabilidad y sus correspondientes cesiones de plusvalías y suelo destinado a redes públicas, así como de reserva del 10 por ciento del total de la edificabilidad residencial a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública.
A tal efecto, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63.1 LSCM, la aprobación definitiva de los Planes Generales y de los Planes de Sectorización, así como de sus modificaciones y revisiones, deberá resolverse en el plazo de cuatro meses a contar desde que el Municipio interesado presente el expediente completo, comprensivo del proyecto de Plan y las actuaciones practicadas en el procedimiento de aprobación municipal, en el registro de la Consejería competente en materia de ordenación urbanística.
Encontrándose el mencionado expediente en fase de estudio y comprobación por los técnicos de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid, con fecha 25 de mayo de 2023 se publicó en el Boletín Oficial del Estado (BOE) la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la vivienda (en adelante LDV), entrando la misma en vigor en aplicación de su disposición final novena, al día siguiente de su publicación en el BOE, esto es, el 26 de mayo de 2023
Este texto normativo, en su disposición final cuarta determina modificar, entre otros, el artículo 20 del TRLSRU. De forma resumida, hay que destacar que una de las modificaciones introducidas afecta a la reserva de vivienda sujeta a un régimen de protección pública, que en el caso de las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización se ve incrementada del 10 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística al 20 por ciento. De igual forma, el artículo 15 de
la citada Ley indica que el porcentaje destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública de alquiler no podrá ser inferior al 50 por ciento de la misma, salvo en casos excepcionales justificados.
Ante esta situación y, dada la ausencia en la LDV de disposición transitoria alguna que concrete o excepcione la aplicación de la misma a los instrumentos de planeamiento urbanístico que se encuentren en tramitación, se plantea la duda de cuál debe ser el porcentaje a aplicar de edificabilidad residencial destinada a viviendas de protección, en aquellas modificaciones de instrumentos urbanísticos que, habiendo sido iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la LDV, no hayan sido objeto de aprobación definitiva.
Por ello, con fecha, 30 de mayo de 2023, se plantea por la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid, consulta a la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, en los siguientes términos:
“Si el porcentaje mínimo de reserva de edificabilidad residencial establecido en el art. 20.1 d) del TR de la Ley del suelo Estatal (Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre) para las actuaciones de nueva urbanización, fijado ahora en el 40 %, y para las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, fijado en un 20%, resultan de aplicación en aquellas instrumentos de planeamiento que no hayan sido objeto de aprobación definitiva, aunque hubieran sido iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley 12/2023 de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.”
Con fecha 20 de junio de 2023 se recibe en la Dirección General de Urbanismo de esta Consejería, informe emitido en fecha 19 de junio de 2023, por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid con la siguiente conclusión:
“Única. – La omisión de norma transitoria en la Ley 12/2023 unido a la ausencia de retroactividad expresa siembra, en los términos expuestos en el cuerpo del presente Dictamen, serias dudas interpretativas. Podemos proponer, con todas las cautelas, una interpretación sistemática de la Ley 12/2003 y el Real Decreto Legislativo 7/2015 a la luz de los reglas generales sobre el principio de irretroactividad, de modo que quepa concluir que los procedimientos (que impliquen cambios de ordenación) iniciados y que no estén aprobados definitivamente a la entrada en vigor de la Ley 12/2023 resultarían
afectados por las nuevas reservas siempre que no resulten conculcadas de algún modo situaciones jurídicas consolidadas”.
A la vista de la conclusión arriba señalada y las consideraciones jurídicas recogidas en el cuerpo del referido informe de los Servicios Jurídicos, y sobre la base de los informes técnico y jurídico (ambos de fecha 26 de junio de 2023), en fecha 30 de junio de 2023 se resuelve por el Director General de Urbanismo de esta Consejería, devolver el expediente administrativo al Ayuntamiento de Madrid y requerirle para que proceda a completar y subsanar el expediente de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 para la creación del APE 07.07
“Parque Metro Cuatro Caminos”, en los términos expuestos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 de la LSCM.
Recibido por la Dirección General de Planeamiento del Ayuntamiento de Madrid el requerimiento señalado en fecha 3 de julio de 2023 y, ante la interpretación que la Abogacía General de la Comunidad de Madrid hace de la aplicación de la LDV, se presenta en fecha 18 de julio de 2023, un informe firmado por el Director General de Planeamiento del Ayuntamiento de Madrid, relativo a diferentes consideraciones en relación con la aplicación de la LDV al expediente de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 para la creación del APE 07.07
“Parque Metro Cuatro Caminos”, en el que se concluye en los siguientes términos:
“A la vista de lo expuesto, se solicita la reconsideración de lo señalado en el requerimiento, respecto a la aplicación directa de los porcentajes de reserva mínima de vivienda recogidos en el TRLSRU tras la reforma operada por la LDV, por entender que dicha reforma no resulta de aplicación a los procedimientos de aprobación de planeamiento en tramitación.
La interpretación contraria supondría, además de un grave quebranto al interés público y a los principios de eficiencia y proporcionalidad, la producción de efectos contrarios al espíritu y objetivo de la nueva Ley de Vivienda, por cuanto supondría una dilación temporal significativa de nuevas reservas de vivienda protegida (y libre) para su oferta en el mercado, hasta la nueva tramitación (íntegra en muchos casos) de los planes de ordenación ya en curso con los nuevos porcentajes de vivienda previstos en la normativa estatal.”
II. CONSIDERACIONES.
Señala como principal argumento el Ayuntamiento de Madrid en su informe que “Si atendemos al tenor literal de la nueva redacción que la Disposición final cuarta de la LDV da a la letra b) del apartado 1 del artículo 20 del TRLSRU, que es la primera regla de interpretación de las normas jurídicas conforme al ya citado artículo 3.1 del Código Civil, parece que la modificación operada no es de aplicación directa, sino que es más bien un mandato al legislador autonómico para que proceda a aprobar o a modificar la legislación sobre ordenación territorial y urbanística en este sentido. Otra cosa no cabe entender de la expresión “Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística (…)” o “No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas (…)”.”
En apoyo de esta afirmación, el informe determina que, a la vista de los antecedentes legislativos en materia de aplicación de porcentajes de reserva de suelo para vivienda protegida, cuando el legislador estatal ha querido que se aplicaran directamente hasta que se produjera la necesaria adaptación legislativa, lo ha dicho expresamente (vid. Disposición transitoria primera Ley 8/2007, de 21 de mayo, de suelo, disposición transitoria primera Ley 2/2008, de 20 de junio, disposición adicional duodécima Ley 8/2013, de 26 de junio de rehabilitación regeneración y renovación urbana y disposición transitoria primera del TRLSRU) y ahora, sin embargo, “guarda silencio al respecto”.
En base a esto, informa que: “(…) la Disposición final cuarta de la LDV, a diferencia de lo que ocurre con la Disposición transitoria primera del TRLSRU, no establece los supuestos en que será aplicable directamente la reserva de suelo para vivienda protegida que contempla hasta que se produzca la necesaria adaptación de la legislación autonómica. Y lógico es entender que, si antes sí lo hizo y ahora, pudiendo, no lo hace, es porque su voluntad es que no aplique directamente ni desde luego que se aplique a los planeamientos en tramitación.”
Es por ello que, en materia de tramitación/modificación de los planes urbanísticos (materia que no es de la competencia Estatal, como la acredita el propio artículo 1 de la vigente ley estatal del Suelo TRLSRU (“objeto de la ley estatal” … reguladora de las condiciones básicas que garantizan …a) la igualdad en el ejercicio de los derechos y
deberes constitucionales relacionados con el suelo…b) un desarrollo sostenible del medio urbano …y establecer las bases económicas y medio ambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas…), debemos sujetarnos a la vigente legislación autonómica en materia urbanística.
Siendo esto así, y en cuestiones de Derecho Transitorio como lo es la que nos ocupa (esto es, tramitación de instrumentos de planeamiento que han sido aprobados inicial o provisionalmente por el Ayuntamiento de Madrid con estricta aplicación de la legislación estatal vigente y que penden tan sólo de la aprobación definitiva por el órgano competente de la Comunidad de Madrid), sería procedente aplicar la previsión contenida en la Disposición Transitoria Tercera de la LSCM vigente, que determina
1. “Todos los Planes de Ordenación Urbanística y los proyectos técnicos para su ejecución material aprobados definitivamente al momento de entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su vigencia, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias de la presente Ley.
2. Los proyectos de Planes Generales de Ordenación Urbana o de Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal así como sus modificaciones o revisiones, que en el momento de entrada en vigor de la presente Ley, habiendo cumplido los trámites exigidos por la legislación aplicable, estuvieran ya aprobados provisionalmente y estuvieran pendientes únicamente de su aprobación definitiva, podrán ser objeto de ésta conforme a la legislación a tenor de la cual fueron elaborados, siéndoles de aplicación, una vez aprobados, la regla del número anterior.
3. Los instrumentos de planeamiento de desarrollo que a la entrada en vigor de la presente Ley estuvieran en trámite y contaran con la aprobación inicial, mantendrán su tramitación y se resolverán conforme a la legislación a tenor de la cual fueron elaborados”.
autenticidad de este documento se puede comprobar en
En definitiva, la legislación urbanística de la Comunidad de Madrid prevé de manera expresa que el contenido de ordenación de los planes urbanísticos en tramitación será el correspondiente a la legislación conforme a la cual fueron elaborados y así debe predicarse igualmente de la aplicación de la nueva normativa sobre reservas de vivienda protegida.
mediante el siguiente código seguro de
Por todo ello, y atendiendo a las propias conclusiones recogidas en el informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid de fecha 19 de junio de 2023, en el que expresamente se manifiesta que “la omisión de norma transitoria en la Ley 12/2023 unido a la ausencia de retroactividad expresa siembra, en los términos expuestos en el cuerpo del presente Dictamen, serias dudas interpretativas al operador jurídico”, así como a la interpretación “con todas las cautelas” que en el mismo se hace de la aplicación de la LDV y los argumentos técnicos adicionales esgrimidos por el Ayuntamiento de Madrid, a lo que se añade la transcendencia territorial y repercusión de la cuestión planteada, surge la necesidad de solicitar un nuevo dictamen a la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, por lo que se propone:
1º. Que por la Secretaría General Técnica de esta Consejería se formule nueva solicitud de dictamen interpretativo a la Abogacía General de la Comunidad de Madrid en relación con el alcance de la aplicación inmediata y directa, sin modificar la legislación autonómica o sin tener en cuenta el régimen transitorio previsto en la normativa autonómica, de la disposición final cuarta de la recién aprobada Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda y, en particular, su aplicación a aquellos procedimientos urbanísticos iniciados con anterioridad a la vigencia de esta, pero que se encuentren pendientes de aprobación definitiva.
2º Que se adjunten al presente informe propuesta los siguientes documentos:
- Consulta de 30 de mayo de 2023 efectuada por la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid a la Abogacía General.
- Informe de 19 de junio de 2023, emitido por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, a la consulta planteada.
- Informe de fecha 18 de julio de 2023, firmado por el Director General de Planeamiento del Ayuntamiento de Madrid, relativo a diferentes consideraciones emitidas al informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid.
PARECER DEL ÓRGANO CONSULTANTE
Aunque la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, carece en general de un régimen transitorio, se podría estimar que sobre todas aquellas materias reguladas en la misma que tengan transcendencia sobre la ordenación y el planeamiento urbanístico, que son competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, habrá que estar a la legislación aprobada por las mismas, que, en el caso
de la Comunidad de Madrid, es la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
A la vista de lo anterior, si bien la Ley por el derecho a la vivienda, como ya se ha indicado y, respecto a su disposición final cuarta que determina la modificación del Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, afectando a la reserva de vivienda sujeta a un régimen de protección pública, no establece ninguna disposición transitoria, debe ser de aplicación la transitoriedad en las modificaciones normativas urbanísticas relativas al planeamiento, contemplada en la Disposición Adicional Tercera de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, lo que finalmente determinaría que todos los procedimientos de ordenación de los planes urbanísticos en tramitación aprobados provisionalmente por los ayuntamientos, como sucede en este caso, no estarían afectados por la modificación del TRLSRU, operada por la Ley de derecho a la vivienda y, por lo tanto, no serían de aplicación directa los porcentajes de reserva mínima de vivienda protegida.
A esta consideración se añadiría, además, que una interpretación distinta supondría que todos los procedimientos en tramitación decaerían y esta situación iría en contra del espíritu y los objetivos de la Ley de derecho a la vivienda, puesto que se retrasaría de manera significativa la reserva de vivienda protegida, así como la construcción de nueva vivienda libre, hasta la nueva tramitación y aprobación definitiva de los nuevos planes de ordenación urbanística, que deberían iniciarse de nuevo en muchos casos”
Teniendo en cuenta los antecedentes mencionados procede efectuar las siguientes:
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
Primera. – La presente Consulta interesa la concreción y matización de esta Abogacía General sobre el parecer manifestado en el previo informe de 19 de junio de 2023. La razones que justifican este planteamiento se hallan en las cautelas interpretativas expresadas en el citado informe, unido a la emisión posterior de un informe técnico-jurídico del Director General de Planificación Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, de 18 de julio de 2023, sobre la misma cuestión, en el que se
sostiene la aplicación de la Disposición Transitoria tercera de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM, en adelante) Ciertamente, el informe técnico-jurídico del Director General de Planificación Urbanística añade un criterio hermenéutico a los ya expuestos por la Abogacía General, y es que la nueva regulación de las reservas del artículo 20 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, (Real Decreto Legislativo 7/2015, en lo sucesivo) no es de aplicación directa, sino que remite a una adaptación de la legislación autonómica y afectando a la materia de planificación urbanística, materia de competencia exclusiva autonómica, atrae, según dicho informe, la aplicación de la Disposición Transitoria tercera de la LSCM. Se expresa el informe técnico- jurídico en los siguientes términos:
“Esto es, ahora la Disposición final cuarta de la LDV, a diferencia de lo que ocurre con la Disposición transitoria primera del TRLSRU, no establece los supuestos en que será aplicable directamente la reserva de suelo para vivienda protegida que contempla hasta que se produzca la necesaria adaptación de la legislación autonómica. Y lógico es entender que, si antes sí lo hizo y ahora, pudiendo, no lo hace, es porque su voluntad es que no aplique directamente ni desde luego que se aplique a los planeamientos en tramitación.
Es por ello que, en materia de tramitación/modificación de los planes urbanísticos (materia que no es de la competencia Estatal, como la acredita el propio artículo 1 de la vigente ley estatal del Suelo TRLSRU (“objeto de la ley estatal” … reguladora de las condiciones básicas que garantizan …a) la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales relacionados con el suelo…b) un desarrollo sostenible del medio urbano ...y establecer las bases económicas y medio ambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas…), debemos sujetarnos a la vigente legislación autonómica en materia urbanística.
Siendo esto así, y en cuestiones de Derecho Transitorio como lo es la que nos ocupa (esto es, tramitación de instrumentos de planeamiento que han sido aprobados inicial o provisionalmente por el Ayuntamiento de Madrid con estricta aplicación de la legislación estatal vigente y que penden tan sólo de la aprobación definitiva por el
órgano competente de la Comunidad de Madrid), seria procedente aplicar la previsión contenida en la Disposición Transitoria Tercera de la LSCM vigente (…).
(…) En definitiva, la legislación urbanística de la Comunidad de Madrid prevé de manera expresa que el contenido de ordenación de los planes urbanísticos en tramitación será el correspondiente a la legislación conforme a la cuál fueron elaborados y así debe predicarse igualmente de la aplicación de la nueva normativa sobre reservas de vivienda protegida”.
Dicha Disposición Transitoria tercera de la LSCM, en lo que aquí interesa, señala lo siguiente en sus tres primeros apartados:
“1. Todos los Planes de Ordenación Urbanística y los proyectos técnicos para su ejecución material aprobados definitivamente al momento de entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su vigencia, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias de la presente Ley.
2. Los proyectos de Planes Generales de Ordenación Urbana o de Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal así como sus modificaciones o revisiones, que en el momento de entrada en vigor de la presente Ley, habiendo cumplido los trámites exigidos por la legislación aplicable, estuvieran ya aprobados provisionalmente y estuvieran pendientes únicamente de su aprobación definitiva, podrán ser objeto de ésta conforme a la legislación a tenor de la cual fueron elaborados, siéndoles de aplicación, una vez aprobados, la regla del número anterior.
3. Los instrumentos de planeamiento de desarrollo que a la entrada en vigor de la presente Ley estuvieran en trámite y contaran con la aprobación inicial, mantendrán su tramitación y se resolverán conforme a la legislación a tenor de la cual fueron elaborados” (el subrayado es nuestro)
En consecuencia, la aplicación de la norma transitoria trascrita conduce a la conclusión, según dicho informe, de que “el contenido de ordenación de los planes urbanísticos en tramitación será el correspondiente a la legislación conforme a la cual fueron elaborados”, criterio que es igualmente defendido en la Consulta remitida
A ello se adiciona un segundo criterio interpretativo, el teleológico, al considerarse que la aplicación inmediata de las nuevas reservas en los planeamientos
en tramitación implicaría el efecto contrario al pretendido por el Legislador. En este sentido se señala lo siguiente:
“La interpretación contraria supondría, además de un grave quebranto al interés público y a los principios de eficiencia y proporcionalidad, la producción de efectos contrarios al espíritu y objetivo de la nueva Ley de Vivienda, por cuanto supondría una dilación temporal significativa de nuevas reservas de vivienda protegida (y libre) para su oferta en el mercado, hasta la nueva tramitación (íntegra en muchos casos) de los planes de ordenación ya en curso con los nuevos porcentajes de vivienda previstos en la normativa estatal”
Segunda. – Sentado lo anterior, procede apuntar que la aplicación de la Disposición Transitoria tercera de la LSCM, en los términos que sostiene el informe técnico jurídico referido y la presente Consulta, conlleva un resultado coincidente del derivado del principio de unidad procedimental, previsto en la Disposición Transitoria tercera1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común
1 La Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que prevé unos principios aplicables cuando falten previsiones expresas sobre cuestiones de Derecho Transitorio, estableciendo el primero de esos principios el de unidad procedimental, de suerte que a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de una Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior:
“a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior
b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta.
c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma.
d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron.
de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015, en lo sucesivo), principio que rige en defecto de norma transitoria expresa, que es lo que acontece precisamente con la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (Ley 12/2023, en lo sucesivo), como ya se apuntara en el informe de la Abogacía General de 19 de junio de 2023.
Urge, por tanto, enfatizar en esta sede la relevancia del mencionado principio de unidad procedimental para resolver la cuestión objeto de Consulta, que deriva, como hemos visto, de ambos cuerpos legales (tanto de la LSCM como de la Ley 39/2015), y en los términos interpretados por la la Sentencia del Tribunal Supremo, de 27 mayo de 2019, también invocada en nuestro precedente informe2:
“Resulta procedente señalar -como se ha dicho ya en STS de 17 de julio de 2018 (recurso de casación núm. 4562/2017)- que la obtención de una autorización o licencia es reglada, de modo que su concesión o denegación dependerá del cumplimiento de los requisitos y límites existentes en el momento de la solicitud. Por ello, la normativa aplicable es la vigente en el momento de la solicitud, lo contrario implicaría que la determinación del régimen jurídico procedente y consiguientemente las limitaciones aplicables a una solicitud dependerían de la voluntad del responsable de su resolución del procedimiento. Nuestro ordenamiento es contundente en tal sentido, y así lo dispone el artículo 2.3 Código Civil al establecer que las normas no tendrán efectos retroactivos si no dispusieren lo contrario.
De modo que, como regla general, cuando se produce un cambio normativo, éste resulta aplicable a las solicitudes presentadas tras su entrada en vigor. Ello no impide que, en determinados supuestos, la propia norma pueda establecer disposiciones de derecho transitorio en las que se prevea su aplicación a situaciones surgidas antes de su entrada en vigor pero cuyos efectos aún no se han producido o no se han
e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores” (el subrayado es nuestro).
consumado (retroactividad de grado mínimo o medio). Este sería el caso de una norma transitoria que dispusiese la aplicación del nuevo régimen jurídico a las solicitudes presentadas antes de su entrada en vigor, pero aun no resueltas. Previsión que implicaría una cierta retroactividad que habría que valorar. Ahora bien, en el caso que nos ocupa no existe previsión de derecho transitorio alguna respecto a las solicitudes presentadas y pendientes de resolución, por lo que no existe base legal alguna para aplicar ese cambio normativo a solicitudes ya presentadas.(…)” (el subrayado es nuestro).
Tercera.- Debe también mencionarse que con posterioridad a la emisión del meritado informe de 19 de junio de 2023 de esta Abogacía General, se han publicado las Sentencias del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal), sobre la aplicación de la modificación del Código Penal operada por la Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, en las que se resolvía una problemática que guarda, sin duda, concomitancias con la suscitada en este punto por la Ley 12/2023.
Efectivamente, el Tribunal Supremo se pronuncia sobre la posibilidad (planteada por el Ministerio Fiscal) de aplicar una Disposición Transitoria inserta en el Código Penal a la reforma operada por la citada Ley Orgánica 10/2022 (que carece de norma transitoria), señalando, entre otras, en la Sentencia de 3 de julio de 2023 (F.D 3), que “la disposición transitoria 5ª del CP de 1995 (…) no puede ser concebida como una norma de derecho intertemporal, con vocación de inderogable vigencia, para resolver los problemas suscitados a raíz de todas y cada una de las reformas abordadas a lo largo del tiempo por el legislador”.
Siendo así, ha de descartarse definitivamente la posible aplicación de la Disposición Transitoria primera del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, referida a las reservas de vivienda protegida, circunstancia que fue valorada en el informe de 19 de junio de 2023 para concluir la interpretación sistemática allí alcanzada.
Estos pronunciamientos sobrevenidos exigen matizar la conclusión vertida en el referido informe, de manera que la interpretación debe enfocarse inexcusable y exclusivamente en el principio de unidad procedimental ya destacado.
Cuarta.- Finalmente, ha de recordarse, como ya se hiciera en el meritado el informe de 19 de junio de 2023, otra nota esencial concurrente en el supuesto examinado, cual es la omisión de un mandato retroactivo de las nuevas reservas en la Ley 12/2023, que impide dotar al cambio legal de cualquier alcance pretérito, lo que apuntala definitivamente la aplicación del principio de unidad procedimental.
En virtud de todo lo precedentemente expuesto, se formula la siguiente:
CONCLUSIÓN
Única: La omisión de norma transitoria en la Ley 12/2023 unido a la ausencia de retroactividad expresa y la aplicación del principio de unidad procedimental determinan que la modificación de las reservas de vivienda protegida operada por la Ley 12/2023 no se aplicarán al contenido de ordenación de los planes urbanísticos en tramitación, los cuales se regirán por el correspondiente a la legislación conforme a la cual fueron elaborados, en la misma sintonía propuesta por el informe técnico-jurídico del Director General de Planificación Urbanística del Ayuntamiento de Madrid, de 18 de julio de 2023 y por el parecer de la Consulta formulada.
Es cuanto se tiene el honor de informar. No obstante, V.I. resolverá.
La autenticidad de este documento se puede comprobar en www.madrid.org/csv mediante el siguiente código seguro de verificación:
Ilmo. Sr. Viceconsejero de Medio Ambiente, Agricultura y Ordenación del Territorio.-