Między teorią a praktyką funkcjonowania systemów politycznych i partyjnych II

MIĘDZY TEORIĄ A PRAKTYKĄ FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW POLITYCZNYCH I PARTYJNYCH

SYSTEMY POLITYCZNE I KOMUNIKOWANIE POLITYCZNE W EUROPIE I NA ŚWIECIE

REDAKCJA NAUKOWA Katarzyna Kamińska-Korolczuk Margaretta Mielewczyk Rafał Ożarowski

Uniwersytet Gdański, Wydział Nauk Społecznych, Instytut Politologii Gdańsk 2016

RECENZENT Prof. zw. dr hab. Radosław Zenderowski

OPRACOWANIE REDAKCYJNE Katarzyna Kamińska-Korolczuk Margaretta Mielewczyk

ISBN 978-83-64970-10-8

Uniwersytet Gdański, Wydział Nauk Społecznych, Instytut Politologii Gdańsk 2016 2

Spis treści

Przedmowa……………………………………………………………………...4 Część pierwsza Systemy polityczne wybranych państw świata Ewa Myślak, Analiza rozwiązań ustrojowych Konfederacji Szwajcarskiej w kontekście założeń modelu demokracji konsensualnej A. Lijpharta ………….11 Katarzyna Trofimowicz, Od Konstytucji Hiszpanii 1978 r. do Statutu Autonomicznego Andaluzji ……………………………………………….....…38 Marcin Orzechowski, „Szara strefa” – między autorytaryzmem a demokracją.

Ewolucja systemu politycznego na Ukrainie …………………………………..70 Katarzyna Kamińska-Korolczuk, Między ryzykiem a korzyścią – znaczenie zmian wprowadzanych w polityce imigracyjnej dla systemów politycznych wybranych państw Unii Europejskiej …………………………………...………………….94 Rafał Raczyński, Dualna egzekutywa w praktyce funkcjonowania systemu politycznego Republiki Islandii ………………...……………………………..136 Andrzej Dubicki, Przekształcenia rumuńskiego systemu wyborczego 1990-2013, przyczyny, praktyka i efekty ………………………………………...………...168 Magdalena Pogońska–Pol, Wybory na obszarze Autonomii Palestyńskiej - teoria i praktyka …………………………………………………………………..…194 Michał Stelmach, Wojsko a demokracja w Gwatemali. Pozycja i rola sił zbrojnych w Gwatemali w kontekście rządów gen. Otto Pereza Moliny ……..226

3

Część druga Komunikowanie w systemie politycznym Dorota Halina Kutyła, Strach i nadzieja polskiej transformacji ………...….. 269 Joanna Wieczorek-Orlikowska, Polityka jako show – nowe oblicze demokracji w Polsce …………………………………………….……..………………….285 Natalia Glińska, Wpływ personalizacji w działaniach marketingu politycznego na rzeczywistość polityczną – przykład Polski 2011 r. ……………………….298 Alicja Żardecka, Znaczenie debaty politycznej w kampanii wyborczej ..……..327

Noty o Autorach ……………………………………………………………..343

4

Przedmowa Powstanie serii wydawniczej zatytułowanej Między teorią a praktyką funkcjonowania systemów politycznych i partyjnych jest odpowiedzią na toczący się w przestrzeni nauk społecznych dyskurs na temat kondycji i kierunku

zmian

zachodzących

we

współczesnych

systemach

politycznych. Monografia Systemy polityczne i komunikowanie polityczne w Europie i na świecie to książka odwołująca się do bieżącej praktyki politycznej. Znajdujące się w niej rozdziały poruszają kwestie rzadko opracowywane w polskiej literaturze przedmiotu. Szeroka formuła przygotowanej publikacji, w której reprezentowane są różne dyscypliny nauk społecznych, pozwala na wieloaspektowe rozpatrywanie dynamiki zachodzących zmian w systemach politycznych wybranych państw świata.

W pierwszej części, zatytułowanej Systemy polityczne wybranych państw świata, zaprezentowano systemy polityczne wybranych państw europejskich

i

pozaeuropejskich.

Autorzy

skupili

uwagę

na

przedstawieniu najbardziej aktualnych informacji z zakresu przedmiotu, który stale ewoluuje, opisując wprowadzane, konieczne lub pożądane z punktu widzenia bieżącej polityki państw, zmiany. Analiza rozdziałów zawartych w tej części książki pomocna będzie w zrozumieniu zamian zachodzących m. in. na szwajcarskiej, szwedzkiej, islandzkiej czy rumuńskiej scenach politycznych, czy w podejmowaniu kolejnych wątków poświęconych przeobrażaniu się komunikowania w przestrzeni społecznej.

W pierwszym rozdziale Ewa Myślak dokonuje analizy rozwiązań ustrojowych Konfederacji Szwajcarskiej. Osnową dla rozważań jest teoria

5

demokracji A. Lijpharta. Autorka dowodzi, że konsensualny model demokracji wpisany jest

w rozwiązania ustrojowe Konfederacji

Szwajcarskiej, dostrzega jednakowoż i zmiany zachodzące w tym systemie w ciągu ostatnich lat, polegające choćby na ewoluowaniu formuły tworzenia rządów.

Rozdział Katarzyny Trofimowicz także odnosi się do zmian przedstawia proces tworzenia Wspólnoty Autonomicznej Andaluzji zgodnie z postanowieniami Konstytucji Hiszpanii z 1978 r. Autorka analizuje problem, zwracając uwagę i na tło historyczne i na proces tworzenia Wspólnoty Autonomicznej Andaluzji, odnosząc się do uwarunkowań prawnych i politycznych. Dowodzi, że casus Andaluzji miał ogromny wpływ na kształt innych wspólnot, a tym samym na cały hiszpański system polityczny.

Problemom współczesnej Ukrainy poświęcony jest rozdział autorstwa Marcina Orzechowskiego. Wykorzystując określenie „szara strefa”, określające hybrydowość systemu politycznego, w którym mieszają się elementy charakterystyczne autorytaryzmów i demokracji, autor prezentuje zmiany jakościowe zachodzące w systemie politycznym Ukrainy. Celem pracy autora było zidentyfikowanie czynników wpływających na niestabilność systemu politycznego na Ukrainie.

Z kolei Katarzyna Kamińska-Korolczuk postawiła przed sobą inny cel – przeanalizowanie polityki migracyjnej prowadzonej przez państwa Unii Europejskiej oraz wpływu tejże polityki na zmiany zachodzące w wybranych systemach politycznych. Uwagę skupiła głównie na uregulowaniach formalno-prawnych i praktyce politycznej wypracowanej w RFN oraz Szwecję. Z przeprowadzonej analizy wynika, że mimo, iż państwa te dynamicznie reagują na pojawiające się wyzwania migracyjne, 6

to efektywność rozwiązań jest różna a zachowanie balansu między ryzykiem wynikającym z polityki otwartości a korzyściami konieczne.

Kwestie zmian w praktyce funkcjonowania dualnej egzekutywy w systemie politycznym Republiki Islandii poruszone zostały w rozdziale Rafała Raczyńskiego. Autor dokonuje analizy historycznej tego zjawiska, konkludując, że w pierwszych latach XXI wieku można było zaobserwować wzrost roli i znaczenia prezydenta w jego relacjach z rządem i parlamentem, co było bezpośrednim efektem kryzysu ekonomicznego. W rozdziale wskazano zarówno na uwarunkowania, jak i przebieg procesu umacniania się znaczenia roli prezydenta w tym państwie.

Na zmiany w rumuńskim systemie wyborczym w latach 19902013 zwrócił uwagę w swoim rozdziale Andrzej Dubicki. Po upadku reżimu Nicolae Ceauşescu Rumunia budowała nową rzeczywistość polityczną,

której

częścią

była

ewolucja

systemu

wyłaniania

reprezentantów. Przebieg dyskusji na temat kształtu systemu wyborczego, przyjęcie kompromisu oraz kolejna debata społeczna o konieczności reformy systemu wyborczego, a także przyjęcie nowej ordynacji wyborczej w połowie pierwszej dekady XXI w., to najważniejsze wątki poruszane w rozdziale.

Obok zagadnień dotyczących państw europejskich w tej części monografii znajdują się rozdziały analizujące rzeczywistość w państwach pozaeuropejskich.

Magdalena

Pogońska–Pol

przedstawia

wyniki

zawieranych porozumień prowadzących do powstania Autonomii Palestyńskiej oraz ewolucję i specyfikę jej systemu wyborczego. Rozdział traktujący o wyborach na obszarze Autonomii Palestyńskiej zawiera analizę funkcjonowania systemu politycznego w warunkach braku zgody 7

między stronami reprezentującymi różne wizje państwa. Konflikt między Fatahem i Hamasem doprowadził do sytuacji, w której wybory nie odbywają się, a podejmowane uregulowania i decyzje w tej sprawie zostają anulowane.

Michał Stelmach podejmuje z kolei temat wpływu wojska na demokrację w Gwatemali w kontekście rządów gen. Otto Pereza Moliny.

Zamierzeniami

rozdziału

są:

przedstawienie

kwestii

związanych

z problemami wynikającymi z redefinicji funkcji i roli wojska w systemie odradzających się struktur demokratycznych oraz ocena działań obecnego prezydenta Gwatemali w zakresie poddawania instytucji wojskowych demokratycznej kontroli.

Druga część monografii, zatytułowana Komunikowanie w systemie politycznym, jest mniej obszerna, jednak porusza równie istotne zagadnienia, dopełniając obraz zmian zachodzących we współczesnych systemach politycznych.

W rozdziale poświęconym uczuciom pojawiającym się w trakcie zmian zachodzących w systemach politycznych, Dorota Halina Kutyła dokonuje analizy polskiej transformacji ustrojowej obserwowanej przez pryzmat strachu i nadziei. Rozdział autorstwa Joanny WieczorekOrlikowskiej

podejmuje

problematykę

ewolucji

komunikowania

politycznego. Autorka dowodzi, że politycy są obecnie celebrytami, którzy wykorzystują typowe mechanizmy show-biznesu celem zyskania poparcia społecznego. Do kreowania wizerunku wykorzystywane są media masowe, które wpływają tym samym na proces dystrybucji władzy.

Wpływem personalizacji w działaniach marketingu politycznego na rzeczywistość polityczną zajęła się w swoich rozważaniach Natalia 8

Glińska. Celem rozdziału było przedstawienie zjawiska prezydencjalizacji wyborów

na

przykładzie

polskich

wyborów

parlamentarnych

przeprowadzonych w 2011 roku. Zdaniem autorki, personalizacja polityki wymusza budowanie kadrowych strategii marketingowych, w których konstruowane działania marketingowe skupiają się na osobie kandydata, który staje się symbolem partii.

Alicja Żardecka zwraca z kolei uwagę na znaczenie debaty politycznej w kampanii wyborczej, analizując podstawowe zasady prowadzenia debaty w kontekście zarówno kandydata, jak i medium.

Autorka wykazuje implikacje polityczne debat, konkludując czy warto lub nie unikać debatowania w trwającej kampanii.

Dynamika procesów zachodzących w systemach politycznych współczesnego świata jest przedmiotem ożywionych dyskusji. Dyskurs naukowy skupia się nie tylko na obserwacji zmian. W jego wyniku podejmowane są próby odpowiedzi na pytania o przyczyny zachodzących procesów i ich konsekwencje dla podmiotów działających w różnych sferach życia społecznego. Niniejsza publikacja może być pomocna dla Czytelników dążących do poszerzenia swojej wiedzy o współczesnym świecie, jak i stanowić źródło informacji w procesie dociekań dydaktycznych w ramach zajęć prowadzonych na kierunkach nauk społecznych.

Redaktorzy serdecznie dziękują Recenzentowi za konstruktywne uwagi, które przyczyniły się do oddania Czytelnikom publikacji w obecnej formie.

Katarzyna Kamińska-Korolczuk

9

CZĘŚĆ PIERWSZA

SYSTEMY POLITYCZNE WYBRANYCH PAŃSTW ŚWIATA

10

Ewa Myślak Uniwersytet Jagielloński Analiza rozwiązań ustrojowych Konfederacji Szwajcarskiej w kontekście założeń modelu demokracji konsensualnej A. Lijpharta The analysis of the political system of the Swiss Confederation in the context of A. Lijphart‘s consensual democracy model Streszczenie: A. Lijphart, twórca koncepcji demokracji konsocjonalnej i konsensualnej, uważa, że społeczeństwa kulturowo rozdrobnione – a takim jest bez wątpienia Szwajcaria – mogą osiągnąć stabilność demokratyczną, jeśli w procesie podejmowania decyzji politycznych zastosują raczej współdecydowanie niż konkurencję. W odniesieniu do społeczeństw sfragmentaryzowanych, w których istnieją podziały polityczne pokrywające się z podziałami na tle religijnym, ideologicznym, językowym, regionalnym, kulturowym, rasowym czy etnicznym, powinno się stosować demokrację konsensualną.

Konsensualny model demokracji został opisany przez Lijpharta przy użyciu dziesięciu zmiennych: podział władzy wykonawczej – funkcjonowanie szerokiej koalicji, równowaga władzy między egzekutywą i legislatywą, system wielopartyjny, proporcjonalna reprezentacja, korporacjonistyczny system grup interesu, federalny i zdecentralizowany rząd, silny bikameralizm, sądowa kontrola zgodności prawa oraz niezależność banku centralnego. Analizując rozwiązania ustrojowe Konfederacji Szwajcarskiej należy stwierdzić, że w znaczącej większości charakteryzuje się ona cechami modelu demokracji konsensualnej.

Słowa kluczowe: demokracja konsensualna, polityczny Konfederacji Szwajcarskiej

Szwajcaria,

system

Abstract: A. Lijphart, the author of the concept of consociational and consensual democracy, believes that society culturally fragmented – and 11

this is without a doubt, Switzerland – could achieve democratic stability, if in the process of political decision-making will apply co-decision rather than competition. With regard to the fragmented societies in which there are political divisions that overlap with the divisions on religious, ideological, linguistic, regional, cultural, racial or ethnic origin, consensual democracy should be applied. The consensual democracy has been described by Lijphart in terms of ten elements: executive powersharing in broad coalition cabinets, executive - legislative balance of power, multiparty system, proportional representation, interest group corporatism, federal and decentralized government, strong bicameralism, constitutional rigidity, judicial review and central bank independence.

Analyzing the political system of the Swiss Confederation it should be noted that in the vast majority it is characterized by features of the consensual model of democracy.

Key words: consensual democracy, Switzerland, political system of Swiss Confederation

Arend

Lijphart

w

swoich

badaniach

nad

systemami

demokratycznymi próbuje odpowiedzieć na pytanie, kto powinien rządzić w

państwie

i

czyje

interesy

powinny

być

reprezentowane.

W większościowym modelu demokracji obowiązuje zasada „rządów sprawowanych przez większość ludzi”, która w praktyce oznacza, że większość powinna rządzić, a mniejszość pozostawać w opozycji. Taki model, wykluczając część społeczeństwa z uczestnictwa w podejmowaniu decyzji – bezpośrednio lub za pośrednictwem wybranych przedstawicieli – wiąże się z zagrożeniem niedemokratycznością. Niebezpieczeństwo to może zostać złagodzone, bądź nawet wyeliminowane, przy założeniu rotacyjnego składu rządzących: obecna mniejszość może zostać większością, a co za tym idzie rządzić po kolejnych wyborach, podczas gdy obecna większość przejdzie do opozycji. Nawet jeśli te okresy wykluczenia udziału w rządzeniu są relatywnie długie, to obecność 12

drugiego warunku wytrąca argumenty przeciwnikom zasady większości: w krajach z relatywnie homogenicznym społeczeństwem główne partie zazwyczaj wykazują podobieństwo programowo-ideowe lokujące je w politycznym centrum. Wykluczenie jednej partii z udziału we władzy może być niedemokratyczne biorąc pod uwagę kryterium „rządów przez ludzi”,

ale

jeśli preferencje

reprezentowane przez

i

interesy głosujących są dobrze

inne partie w rządzie,

wówczas

system

większościowy zbliżony jest do definicji demokracji „rządy dla ludzi”1.

W społeczeństwach heterogenicznych żadne z powyższych warunków, istotnych dla demokratyczności modelu większościowego, nie mogą być spełnione. Podziały religijne, ideologiczne, językowe, kulturalne, etniczne i rasowe powodują, że model większości staje się nie tylko niedemokratyczny, ale również niebezpieczny: mniejszość, której nieustannie odmawia się dostępu do władzy w poczuciu wykluczenia i dyskryminacji może zbuntować się przeciwko rządzącym. A. Lijpharta uważa, że społeczeństwa takie potrzebują demokratycznego ustroju opierającego się na konsensusie – demokracji konsensualnej zwanej również demokracją uzgodnieniową 2. Model demokracji konsensualnej powstał na podstawie koncepcji demokracji konsocjonalnej, którą Lijphart zdefiniował przy użyciu

czterech elementów. Pierwszą

i najważniejszą cechą była zasada rządów przez szerokie koalicje polityczne, które mogą przybrać kilka rożnych form np.: koalicyjnego gabinetu w systemie parlamentarnym, „szerokiej” rady lub komitetu z ważnymi funkcjami doradczymi, lub w systemie prezydenckim wielkiej koalicji prezydenta z ważnymi

funkcjonariuszami państwowymi.

1

A. Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven and London: Yale University Press 1999, s. 31-32.

2 Ibidem, s. 32-33.

13

Najważniejszym wyznacznikiem tej zasady jest współpraca w procesie rządzenia liderów politycznych wszystkich znaczących segmentów społeczeństwa

heterogenicznego.

Pozostałe

podstawowe

cechy

demokracji konsocjacyjnej to: zasada wzajemnego weta, która służy jako dodatkowa ochrona istotnych interesów mniejszości, proporcjonalność jako główny standard politycznej reprezentacji, nominacji na stanowiska państwowe i alokacji funduszy publicznych oraz wysoki poziom niezależności dla każdego segmentu w prowadzeniu ich własnych spraw wewnętrznych – specjalną formą wspomnianej niezależności jest federalizm3.

Na podstawie modelu demokracji konsocjonalnej A. Lijphart sformułował

koncepcję

demokracji

konsensualnej,

której

istota

sprowadza się do ograniczenia zasady większości. Zamiast koncentrować władzę w rękach większości model konsensualny zakłada podzielenie i rozproszenie władzy wśród jak największej ilości podmiotów oraz dążenie

do

kompromisu

dzięki

negocjacyjnemu

charakterowi.

Konsensualny model demokracji został opisany przez przytaczanego autora przy użyciu 10 zmiennych, które wyraźnie kontrastują z cechami modelu westminsterskiego, zgrupowanymi w dwa wymiary: egzekutywapartie i federalny-unitarny4.

Szwajcaria jako państwo charakteryzujące się licznymi podziałami socjopolitycznymi zbudowała i wykształciła wiele mechanizmów formalnych pokojowego

i

zwyczajowych, współżycia

których

celem

heterogenicznego

było

zapewnienie

społeczeństwa.

Ustrój

Konfederacji Szwajcarskiej jest najbliższy modelowi konsensualnemu.

3

A. Lijphart, Democracy in Plural Society, New Haven and London: Yale University Press 1977, s. 25-44.

4 A. Lijphart, Patterns of Democracy…, s. 34-41.

14

Należy zwrócić uwagę na fakt, że nie prezentuje ona rozwiązań modelowo idealnych, a praktyka polityczna ostatnich lat dokonała pewnych zmian nadając szwajcarskiemu modelowi konsensualnemu cech rywalizacyjnych.

Podział władzy wykonawczej - funkcjonowanie szerokiej koalicji W przeciwieństwie do modelu westminsterskiego, w ramach którego występuje tendencja do koncentrowania władzy wykonawczej w jednopartyjnym,

większościowym

rządzie,

model

konsensualny

zapewnia wszystkim, albo prawie wszystkim, najważniejszym partiom udział w egzekutywie za pomocą formuły szerokiej koalicji. Szwajcarska siedmioosobowa Rada Federalna jest idealnym przykładem szerokiej koalicji oraz przejawem kompromisu głównych sił politycznych.

Wyjątkowa procedura formowania egzekutywy w Szwajcarii jest przejawem chęci zapewnienia proporcjonalnej reprezentacji w rządzie głównym aktorom sceny politycznej. Powstała ona w drodze ewolucji zapoczątkowanej wprowadzeniem w 1874 r. referendum fakultatywnego do porządku konstytucyjnego Szwajcarii. Ten strukturotwórczy element referendum fakultatywnego został jednogłośnie uznany przez wielu badaczy i naukowców za najważniejsze, jeśli nie jedyne, uzasadnienie ukształtowania się konsensualnych struktur decyzyjnych na różnych poziomach państwowych Szwajcarii5. Opozycja skonsolidowała się wokół tego nowego narzędzia walki z większością rządową, co spowodowało, że liberałowie posiadający przewagę w parlamencie 5

A. Vatter, Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii: historia, debaty i skutki, [w:] Demokracja bezpośrednia. Szwajcarska demokracja modelem dla XXI wieku?, Warszawa 2011, s. 40-41.

15

i większość w rządzie musieli zacząć brać pod uwagę „mniejszość”.

Partia Liberalno-Demokratyczna (Freisinnig-Demokratische Partei/FDP), zwana też radykałami, od 1848 r., kiedy to uzyskała większość w parlamencie i sformowała gabinet jednopartyjny, przez okres prawie 50 lat

w

każdych kolejnych wyborach odnawiała

swą

większość

w parlamencie i za każdym razem uzyskiwała reprezentację w rządzie.

Punktem zwrotnym i początkiem ewolucji w formule tworzenia rządu były wybory w 1891 r., kiedy to liberałowie zaoferowali konserwatystom (Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa– Christlichdemorkatische Volkspartei/CVP) jedno z siedmiu miejsc w gabinecie, mimo iż wciąż dysponowali większością w parlamencie. Kolejną zmianę przyniósł rok 1918, kiedy to konserwatyści otrzymali drugie miejsce w rządzie, przy czym należy wziąć pod uwagę, że został zmieniony system wyborczy do parlamentu z większościowego, w którym „zwycięzca bierze wszystko”, na proporcjonalny. W czasie trwania drugiej wojny światowej do rządu został

zaproszony

przedstawiciel

Partii

Socjaldemokratycznej

(Sozialdemorkatische Partei/SP), a w 1959 r. partia ta otrzymała drugie miejsce. Również od tego roku jedno miejsce przypadło Szwajcarskiej Partii Ludowej (Schweizerische Volkspartei/SVP) 6. W ten sposób wykształcił się zwyczaj, zgodnie z którym w rządzie zasiada po dwóch przedstawicieli FDP, CVP, SP i jeden z SVP. Formuła ta zwana „magiczną formułą” zapewnia Szwajcarii funkcjonowanie jednej z najbardziej stabilnych egzekutyw na świecie. Parlament, powołując Radę Federalną,

kieruje

się

zarówno

zasadami

formalnymi,

jak

i

zwyczajowymi. Zasadę wyboru Rady Federalnej określa art. 175 konstytucji, który stanowi, że ilość członków w rządzie jest stała i wynosi 6

J. Steiner, Demokracje europejskie, Rzeszów 1993, s. 177-178.

16

siedem osób. Wyboru dokonuje Zgromadzenie Federalne zaraz po odnowieniu składu na okres czterech lat. Konstytucyjna zasada stałej ilości członków w rządzie oraz gwarancja odpowiedniej reprezentacji regionów geograficznych i językowych7 są nie mniej istotne w tym procesie niż szereg zasad zwyczajowych: reguła, by trzy najliczniejsze kantony – Zurych, Berno i Waadt – posiadały zawsze przedstawicieli w egzekutywie8, zasada, by grupy językowe były reprezentowane w przybliżonej

proporcji

do

ich

wielkości:

czterech

lub

pięciu

niemieckojęzycznych, jeden lub dwóch francuskojęzycznych, i często jeden włoskojęzyczny, zwyczaj wyboru dotychczasowych ministrów (za ich zgodą) czy już wcześniej omówiona zasada tzw. „magicznej formuły” (Zauberfoermel). To właśnie ta ostatnia zasada „magicznej formuły”, obowiązująca nieprzerwanie od 1959 r., zaczęła ulegać modyfikacjom w ostatnim czasie.

Znaczące zwycięstwo SVP w wyborach w 1999 r. i 2003 r. spowodowało zmiany w podziale miejsc w rządzie federalnym miedzy partie polityczne. W 2003 roku SVP uzyskała dwa fotele w egzekutywie federalnej

kosztem

CVP.

W

ten

sposób

„magiczna

formuła”

odzwierciedliła w proporcjonalny sposób siłę partii w parlamencie.

Zmianie uległy dwie zwyczajowe zasady wyłaniania szwajcarskiej egzekutywy: po raz pierwszy od 1959 roku skład partyjny w rządzie uległ zmianie oraz po raz pierwszy od 130 lat aktywny członek rządu nie został ponownie wybrany (parlament wybrał Christopha Blochera z SVP kosztem Ruth Metzler z CVP). Kolejne zmiany przyniosły wybory w 2008 roku: co prawda SVP utrzymała swoją reprezentacje w rządzie, 7

Do roku 1999 zmieniony przepis konstytucji zakazywał wyboru więcej niż jednego reprezentanta z jednego kantonu.

8 O. Sigg, Instytucje polityczne Szwajcarii, Warszawa 1990, s. 41.

17

jednak Ch. Blocher, lider SVP, nie został ponownie wybrany. To posunięcie parlamentu utrwaliło odejście od zasady reelekcji członka rządu poprzedniej kadencji. Ch. Blocher zażądał, aby wybrani posłowie SVP odmówili wejścia do rządu, w którym parlament nie chciał widzieć lidera zwycięskiej partii i zagroził przejściem partii do opozycji. Jednak Samuel Schmid z kantonu Berno i Eveline Widmer-Schlumpf z Gryzonii postąpili wbrew żądaniom lidera partii i przyjęli wybór na członków rządu. W 2008 r. dwóch reprezentantów SVP w rządzie zostało usuniętych z szeregów rodzimej partii, a następnie wstąpiło do nowego ugrupowania

–

Partii

Obywatelsko-Demokratycznej

(Buergerlich-

Demokratische Partei – BDP)9. Szwajcarska Partia Ludowa przez okres niecałego roku nie miała swoich przedstawicieli w rządzie i pełniła funkcję opozycji parlamentarnej, aż do początku 2009 r., kiedy w wyniku rezygnacji S. Schmida z pełnionej funkcji, parlament wybrał 10 na nowego członka rządu przedstawiciela SVP Ueli’ego Maurera. Nowa „magiczna formuła” ukształtowała skład partyjny egzekutywy w następujący sposób: po dwóch przedstawicieli posiadały partie FDP i SP oraz po jednym partie SVP, CVP i BDP. Układ ten utrzymał się po wyborach 2011 r.11.

Tabele nr 1 i 2 przedstawiają zmiany w „magicznej formule”.

9

A. Porębski, Wielokulturowość Szwajcarii na rozdrożu, Kraków 2009, s. 107.

Wybory na nowego członka rządu odbyły się 10 grudnia 2008 roku.

11 W skład rządu wchodzą: Didier Burkhalter (FDP), Johann N. Schneider-Ammann (FDP), Alain Berset (SP), Simonetta Sommaruga (SP), Doris Leuthard (CVP), Eveline Widmer-Schlumpf (BDP), Ueli Maurer (SVP), http://www.parlament.ch/d/wahlenabstimmungen/wahlen-im-parlament/bundesratswahlen/erneuerungswahl2011/Seiten/default.aspx (dostęp: 30.10.2013).

10

18

Tabela 1.

Podział miejsc w Radzie Federalnej od roku 1959

1959 - 2003

2003 - 2008 06.2008 12.2008 2009 - …

2 - Partia Liberalno-Demokratyczna 2 - Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa 2 - Partia Socjaldemokratyczna 1 - Szwajcarska Partia Ludowa 2 - Partia Liberalno-Demokratyczna 2 - Szwajcarska Partia Ludowa 2 - Partia Socjaldemokratyczna 1 - Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa 2 - Partia Liberalno-Demokratyczna 2 - Partia Obywatelsko-Demokratyczna 2 - Partia Socjaldemokratyczna 1 - Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa 2 - Partia Liberalno-Demokratyczna 2 - Partia Socjaldemokratyczna 1 - Partia Obywatelsko-Demokratyczna 1 - Szwajcarska Partia Ludowa 1 - Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa

Źródło: opracowanie własne.

Tabela numer 1 przedstawia zestawienie partyjnego składu rządu od roku 1959. Na czerwono zaznaczone zostały zmiany w „magicznej formule” i podziale miejsc w rządzie. Co znamienne dokonały się one na przestrzeni ostatnich 10

lat.

W porównaniu

do

poprzedniego,

obowiązującego ponad 40. lat, stabilnego składu egzekutywy świadczy to o zwiększonej dynamice na scenie politycznej Szwajcarii.

19

Tabela 2.

Liczba mandatów poszczególnych partii w Radzie Narodowej (RN) wyrażona w procentach vs liczba miejsc w Radzie Federalnej (RF)

2011

2007

2003

1999

1995

% mandatów liczba miejsc % mandatów liczba miejsc % mandatów liczba miejsc % mandatów liczba miejsc % mandatów liczba miejsc w RN w RF w RN w RF w RN w RF w RN w RF w RN w RF

SVP SP FDP CVP BDP

27

1

31

2/0/1

27,5

2

22

1

14,5

1

23

2

21,5

2

26

2

25,5

2

27

2

15

2

15,5

2

18

2

21,5

2

22,5

2

14

1

15,5

1

14

1

17,5

2

17

2

4,5

1

0

0/2/1

0

0

0

0

0

0

Źródło: opracowanie własne.

W

Tabeli

2

dokonano

porównania

reprezentacji

partii

w parlamencie i egzekutywie. W 1995 r. skład partyjny rządu odzwierciedlał skład partyjny Rady Narodowej – partia z najmniejszą ilością deputowanych posiadała jedno miejsce w rządzie. Rok 1999 wskazuje na dysproporcje w przypadku dwóch partii: CVP z 17,5% miejsc w izbie niższej była nadreprezentowana w rządzie, jeśli porównać jej wynik z rezultatem wyborczym SVP, która jako druga siła w parlamencie posiadała tylko jedno miejsce w rządzie. Rok 2003 przyniósł ze sobą zmiany w składzie rządu, adekwatne do rozkładu sił w parlamencie: SVP uzyskała dodatkowe miejsce w rządzie kosztem partii CVP. Efektem wyborów z 2007 r. są kolejne przeobrażenia składu partyjnego władzy wykonawczej. Należy jednak zaznaczyć, że tym razem spowodowane one były decyzjami podjętymi przez SVP, nie zaś zmianami zasad zwyczajowych „magicznej formuły”. Partia ta posiadając zdecydowaną większość w parlamencie, odebrała członkostwo swoim przedstawicielom w rządzie i przeszła do opozycji. Przez pewien czas nie dysponowała ona żadnym przedstawicielem w rządzie w przeciwieństwie

20

do partii BDP, która nie biorąc udziału w wyborach parlamentarnych posiadała dwóch. Od 2008 roku skład rządu pozostaje stabilny przybierając kształt 2 FDP + 2 SP + 1 CVP + 1 SVP + 1 BDP. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że partie, które uzyskały odpowiednio 27% (SVP) i 4,5% (BDP) mandatów w parlamencie, dysponują taką samą ilością miejsc w rządzie. Powyższe zmiany w formule tworzenia rządu nie byłyby niczym zaskakującym w modelu demokracji większościowej, opartym na rywalizacji i relacji rząd-opozycja, jednak w przypadku szwajcarskiej demokracji wskazują na jej oddalanie od modelu konsensualnego.

Równowaga władzy między egzekutywą i legislatywą O stabilnej pozycji egzekutywy w Szwajcarii świadczy fakt konstytucyjnego zapewnienia długości kadencji oraz stałej liczby członków rządu. Co więcej, Zgromadzenie Federalne, które wybiera członków rządu indywidualnie, nie ma prawa wnieść wniosku o wotum nieufności co oznacza brak odpowiedzialności politycznej rządu przed parlamentem. Pozycja władzy ustawodawczej jest nie mniej silna niż egzekutywy,

na

co

wskazuje:

konstytucyjnie

określona

liczba

parlamentarzystów, a w przypadku Rady Narodowej również kadencja, brak możliwości rozwiązania przez egzekutywę parlamentu przed upływem kadencji czy brak wymogu podpisania ustawy przez prezydenta.

Ta formalna separacja władz sprawia, że zarówno egzekutywa, jak i legislatywa są bardziej niezależne, a ich relacje bardziej zrównoważone, niż relacje rządu i parlamentu w modelu westminsterskim. W literaturze przedmiotu pojawiają się rozważania analizujące zagadnienie podziału 21

bądź też jednolitości władz w Szwajcarii. Badacze mają wątpliwości czy konstytucja

szwajcarska

przyjmuje

zasadę

podziału

władzy,

a w konsekwencji ich równorzędność, czy też zasadę jednolitości władz i przewagi parlamentu. Odmiennie

bowiem niż ma to miejsce

w większości współczesnych konstytucji, konstytucja szwajcarska nie deklaruje wyraźnie zasady podziału władz 12.

Przepisy konstytucji szwajcarskiej dają podstawy do dwojakiej odpowiedzi na powyższe pytanie. Do traktowania systemu politycznego Szwajcarii jako „rządów Zgromadzenia” przychyla się Zdzisław Czeszejko-Sochacki, wskazując na wyraźną przewagę parlamentu: „(…) system ten wychodząc z zasady suwerenności narodu, polega na zapewnieniu przewagi parlamentowi przede wszystkim przez odrzucenie założenia o konieczności organizacyjnego podziału władzy jako niezbędnej

konsekwencji

jej

funkcjonalnego

podziału”,

jednak

jednocześnie zaznaczając, iż systemowi temu nie jest obca zasada podziału władz13. Jako argumenty na rzecz „rządów Zgromadzenia” podać można następujące przepisy konstytucji:  Art. 148, który stwierdza, iż najwyższą władzę w Federacji (a nie władzę ustawodawczą), z zastrzeżeniem praw narodu i kantonów, sprawuje Zgromadzenie Federalne.  Przepisy rozdziału 2 oddział 3 określając kompetencje parlamentu wskazują na wielostronność jego funkcji: Zgromadzenie to organ, który realizuje nie tylko funkcję ustawodawczą, lecz również kontrolną, związaną z wymiarem sprawiedliwości, a także zajmuje się 12

P. Sarnecki, Zgromadzenie Federalne. Parlament Konfederacji Szwajcarskiej, Warszawa 1995, s. 7.

13 Z. Czeszejko-Sochacki (tłum. i wstęp), Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej z dnia 18 kwietnia 1999 r., Warszawa 2000, s. 19, 33.

22

wszystkimi sprawami należącymi do właściwości Federacji nie przekazanymi innym władzom (art. 173 u. 2) oraz może wykonywać dalsze zadania i uprawnienia przekazane mu w drodze ustawy (art. 173 u. 2).  Wyjątkowym

uprawnieniem

jest

upoważnienie

Zgromadzenia

Federalnego do wykonywania zwierzchniego nadzoru nad Radą Federalną, administracją federalną, sądami federalnymi i innymi podmiotami, które realizują zadania Federacji w art. 169.  Brak podziału władz w zakresie funkcjonalnym: funkcje parlamentu i rządu częściowo się pokrywają, w szczególności w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego (art. 173 i 185).  Uprawnienie Zgromadzenia Federalnego do zlecania zadań Radzie Federalnej wpływając w ten sposób na sprawy z zakresu właściwości rządu (art. 171).  Brak rozwiązań prawnych ograniczających działania parlamentu, takich jak np. rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji, weto ustawodawcze egzekutywy czy sądownictwo konstytucyjne.

Z kolei na rzecz zasady podziału władzy przemawiają art. 174, określający

Radę

Federalną

jako

„najwyższą

władzę

rządzącą

i wykonawczą Federacji” (a nie jako „organ wykonawczy parlamentu”) oraz art. 188, określający Sąd Federalny jako „najwyższą władzę wymiaru sprawiedliwości Federacji”. W świetle tych dwóch artykułów na rzecz parlamentu przemawia więc jedynie domniemanie funkcji ustawodawczej. Wyodrębnione wyraźnie zostały przez konstytucje trzy główne organy Federacji, co oznacza podział władz w aspekcie organizacyjnym

i

personalnym

(wprowadzana

jest

zasada

niepołączalności stanowisk w tych organach – art. 144), a zasada 23

nieodpowiedzialności rządu przed parlamentem może być interpretowana jako wyraz równorzędności obu władz. Przepisy prawne w zderzeniu z praktyką polityczną oraz funkcjonowaniem naczelnych organów państwa w Szwajcarii nie ułatwiają odpowiedzi na zadane pytanie.

Stwierdzić jednak należy, że ustrój Szwajcarii klasyfikuje się do systemu rządów zgromadzenia. Jednocześnie należy brać pod uwagę przejawy praktyki ustrojowej, które wskazują na pewne cechy podziału władz.

System wielopartyjny W Szwajcarii funkcjonuje system wielopartyjny, w którym żadne ugrupowanie nie posiada statusu partii większościowej. W Radzie Narodowej na przestrzeni lat w znaczącej większości przypadków reprezentowanych było ponad 10 partii, co ilustruje Tabela 3.

Tabela 3.

Liczba mandatów uzyskanych przez partie w wyborach do Rady Narodowej

1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 FDP CVP SPS SVP LdU LPS EVP PdA FGA GPS SD FPS GLP BDP Pozostałe

49 44 46 23 13 6 3 5 0 0 11 0 0 0 0

47 46 55 21 11 6 3 4 0 0 6 0 0 0 1

51 44 51 23 8 8 3 3 2 1 3 0 0 0 3

54 42 47 23 8 8 3 1 3 3 5 0 0 0 3

51 42 41 25 8 9 3 1 4 9 3 2 0 0 2

44 35 41 25 5 10 3 2 1 14 5 8 0 0 7

45 34 54 29 3 7 2 3 2 8 3 7 0 0 3

43 35 51 44 1 6 3 3 1 8 1 0 0 0 4

36 28 52 55 0 4 3 3 1 13 1 0 0 0 4

31 31 43 62 0 4 2 1 0 20 0 0 3 0 3

30 28 46 54 0 0 2 0 0 15 0 0 12 9 4

Źródło: http://www.parlament.ch/d/dokumentation/statistiken/Seiten/zusammensetzungnr-nach-wahlen.aspx (dostęp: 30.10.2013).

24

Większością miejsc w parlamencie dysponują cztery największe partie reprezentowane w Radzie Federalnej: SVP, FDP, SP i CVP. Szwajcarski system partyjny może w związku z tym być nazwanym czteropartyjnym14. Jak pokazują dane w Tabeli 4 w ciągu ostatnich 40. lat zawsze posiadały one bezwzględną większość w parlamencie, która wahała się między 72,5% mandatów w 1991 r. do maksymalnie 86,5% w 1999 r.

Tabela 4.

Liczba oraz procent uzyskanych mandatów w Radzie Narodowej przez cztery główne partie FDP, SP, CVP i SVP

1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 Liczba mandatów w Radzie 162 Narodowej partii FDP, SP, CVP i SVP

169

169

166

159

145

162

173

171

167

167

Procent mandatów w Radzie Narodowej partii FDP, SP, CVP i SVP

84,5

84,5

83

79,5

72,5

81

86,5

85,5

83,5

83,5

81

Źródło: opracowanie własne.

Powstanie systemu wielopartyjnego w Szwajcarii uzasadnia się dwoma czynnikami. Pierwszym jest fakt, że szwajcarskie społeczeństwo jest podzielone w różnych wymiarach. Różnorodność tych podziałów znajduje odzwierciedlenie w wielowymiarowym charakterze systemu partyjnego. Dla przykładu wymiar religijny odróżnia Chrześcijańskich Demokratów, głównie wspieranych przez praktykujących katolików, od Socjaldemokratów i Liberałów, których popierają katolicy rzadko albo wcale praktykujący i protestanci. Wymiar socjoekonomiczny natomiast 14

Uwzględniono typologię systemów partyjnych Maurice Duverger’a, która bierze pod uwagę liczbę partii biorących udział w sprawowaniu władzy publicznej. Autor typologii wyróżnia: system dwupartyjny, wielopartyjny – w nim trójpartyjny i czteropartyjny oraz polipartyjny – powyżej czterech partii. Zob.: K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2010, s. 104-105.

25

rozgranicza Socjaldemokratów,

popieranych głównie przez klasę

robotniczą; Liberałów, którzy mają większe poparcie wśród klasy średniej; Szwajcarską Partię Ludową z wyjątkowo silną pozycją wśród protestanckich

rolników.

Drugim

powodem

powstania

systemu

wielopartyjnego w Szwajcarii jest zastosowanie proporcjonalnego 15 systemu wyborczego w wyborach do izby niższej parlamentu.

Proporcjonalna reprezentacja W odróżnieniu od metody większościowej, która premiuje duże partie i prowadzi do niedoreprezentowania małych, głównym celem proporcjonalnej ordynacji jest podział miejsc w parlamencie między partie adekwatnie do głosów wyborców. Wybory do Rady Narodowej odbywają się w 26 okręgach wyborczych odpowiadających 26 kantonom, a liczba posłów przypadająca na jeden kanton jest uzależniona od liczby jego mieszkańców. W związku z tym zasada proporcjonalności ma pewne wady, gdyż teoretycznie powinna dawać możliwość zaistnienia małym partiom na szczeblu federacji i tak się dzieje w kantonach dużych np. Zurychu, gdzie partii wystarczy uzyskanie 3% głosów dla zdobycia jednego mandatu. Lecz w małych kantonach, gdzie zdobycie dopiero kilkudziesięciu procent głosów gwarantuje otrzymanie mandatu, efekt reprezentacji proporcjonalnej ulega osłabieniu faworyzując większe, tradycyjne partie i powodując niedoreprezentowanie partii małych16.

Szwajcarski system wyborczy daje wyborcom możliwość ingerowania w kształt list partyjnych i dysponowania swoim głosem w sposób 15

Rada Narodowa wybierana jest w oparciu o zasadę proporcjonalną, z wyjątkiem kantonów, które wybierają jednego deputowanego.

16 W. Linder, Demokracja szwajcarska, Rzeszów 1996, s. 81-82.

26

elastyczny. Wyborca może wybrać oczywiście najprostszy sposób, czyli głosowanie na listę partyjną bez żadnych skreśleń i dopisywań, ale głos ten może mieć różne znaczenie:  jeżeli mamy do czynienia z listą zawierającą pełną, dopuszczalną liczbę kandydatów, bez kumulacji „oficjalnej”, to głos wyborcy oznacza głosowanie na każdego z kandydatów oraz zaliczenie na rzecz partii tylu głosów, ile wynosi liczba mandatów w danym okręgu;  jeśli jest to lista zawierająca mniej nazwisk niż mandatów w okręgu to głos zaliczony jest na wszystkich kandydatów, ale lista otrzymuje liczbę głosów równą liczbie mandatów w okręgu – są to tzw. głosy dodatkowe (Zusatzstimmen);  w przypadku listy już przez partie „skumulowanej” otrzymuje ona pełną liczbę głosów, natomiast wyszczególnieni kandydaci otrzymują po dwa głosy.

W przypadku kiedy wyborca zapragnie ingerować w kształt listy partyjnej, na którą głosuje ma prawo:  skreślić pewne nazwiska nie dopisując żadnych w zamian i mamy wtedy do czynienia z „głosem niekompletnym”. Głos ten liczy się jako oddany na wszystkich, nie skreślonych kandydatów (po jednym), ale jednocześnie oznacza zaliczenie pełnej liczby głosów na rzecz partii. Mamy więc tu do czynienia ponownie z głosami dodatkowymi;  dokonać kumulacji: wystarczy, że skreślając pewnych kandydatów wpisze na ich miejsce jednego z kandydatów nie skreślonych z tej samej listy. Jednakże wyborca może głosować na jednego kandydata tylko dwukrotnie. Głos oddany w ten sposób oznacza zaliczenie dla

27

partii pełnej liczby głosów, a dla wyszczególnionych kandydatów po dwa;  użyć procedury panachage. Polega ona na tym, że wyborca skreślając pewnych kandydatów w ich miejsce wpisuje innych, zgłoszonych na innej liście partyjnej. Zastosowanie panachage’u oznacza osłabienie listy, gdyż wpisując kandydata z innej partii oddajemy głos na niego, jak i na partię, z której pochodzi. W ten sposób partia, której jest lista, traci

jeden

głos.

Procedurę

tę

można

zastosować

wobec

nieograniczonej liczby kandydatów.

W końcu wyborca ma prawo stworzenia własnej, „osobistej” listy kandydatów z różnych partii z zastrzeżeniem, że są oni zarejestrowani, w liczbie równej ilości mandatów lub mniejszej17.

Jürg Steinera scharakteryzował szwajcarski system wyborczy jako spersonalizowaną reprezentację proporcjonalną.

Twierdził on,

że

spersonalizowane stosunki między wyborcami i kandydatami są spowodowane

dwoma

modyfikacjami

systemu

proporcjonalnego

w Szwajcarii. Pierwsza modyfikacja polega na tym, że w Szwajcarii zamiast jednomandatowego okręgu wyborczego występuje 26 okręgów odpowiadających 26 szwajcarskim kantonom. Ten podział zamiast systemu ogólnokrajowego działa na niekorzyść mniejszych partii. Gdyby Szwajcaria była pojedynczym okręgiem wyborczym, wówczas do zdobycia jednego miejsca w Radzie Narodowej wystarczyłoby uzyskanie 0,5% głosów wyborczych. Kiedy jednak wybory odbywają się w 26 odrębnych okręgach, do zwycięstwa potrzebny jest wyższy procent głosów np. w Zurychu 3% głosów. Podział ten jednak podkreśla niezależność i odrębność kantonów. Druga modyfikacja powodująca, że 17

P. Sarnecki, Cechy szwajcarskiego systemu wyborczego do parlamentu, Zeszyty Naukowe UJ, Prace z Nauk Politycznych nr 19/1982, s. 31-35.

28

wyborca

jest

bliżej

kandydata,

to

możliwość

szeregowania

poszczególnych kandydatów w zależności od preferencji personalnych 18.

Korporacjonistyczny system grup interesu Piąta i ostatnia zmienna demokracji konsensualnej w wymiarze „egzekutywa-partie”

dotyczy

interakcji

między grupami

interesu

i rządem. W demokracji konsensualnej relacje te mają charakteryzować się nastawieniem na kompromis i koncentrację, i tak też jest w państwie helweckim. A. Lijphart zauważa, że w Szwajcarii związki zawodowe wydają się być gorzej zorganizowane i mniej wpływowe niż biznes.

Dlatego należy dokonać rozróżnienia między dwoma wariantami korporacjonizmu na korporacjonizm społeczny, w którym związki zawodowe

dominują

i

korporacjonizm

liberalny,

w

którym

stowarzyszenia biznesowe są silniejsze. Ważnym elementem włączania różnych aktorów sceny politycznej, społecznej i gospodarczej w proces podejmowania decyzji jest procedura konsultacji, którą artykuł 147 Konstytucji

Federalnej

nakazuje

stosować

przy

przygotowaniu

ważniejszych aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz innych projektów o dużej doniosłości. Procedura ta, często zwana „postępowaniem przedparlamentarnym”, wciąga faktycznie do procedury ustawodawczej wszystkie zainteresowane podmioty: kantony, partie polityczne oraz zainteresowane środowiska, w tym grupy interesu, pozwalając im na prezentację swojego stanowiska czy też na krytykę stanowiska innych podmiotów. Prowadzi to do wypracowania stanowiska

18

J. Steiner, Demokracje …, s. 114-115.

29

kompromisowego, zmniejszającego ryzyko nieprzyjęcia dyskutowanej ustawy w parlamencie, bądź do referendum19.

Federalny i zdecentralizowany rząd Pierwszą z cech demokracji konsensualnej wymiaru „federalnyunitarny” jest rząd federalny i zdecentralizowany. Szwajcaria jest państwem federalnym, w którym władza jest podzielona między rząd centralny i rządy 20 kantonów oraz 6 półkantonów. Kantony na poziomie federalnym są reprezentowane w Radzie Kantonów, po dwóch przedstawicieli z kantonów i po jednym z półkantonu. Szwajcaria uznawana jest za jedno z najbardziej zdecentralizowanych państw na świecie.

Kantony

są

autonomicznymi

jednostkami

o

wyraźnie

zarysowanym odrębnym charakterze. Fakt, że są one organizmami starszymi od federacji i że federacja powstała na skutek zawarcia między nimi swego rodzaju umowy, sprawia, że przekonanie o samodzielnym, autonomicznym

charakterze

kantonów

jest

mocno

ugruntowane

w świadomości obywateli. Wszystkie kantony mają własne konstytucje, w których ich autonomia podkreślana jest za pomocą takich określeń używanych na oznaczenie kantonu jak np. „wolne państwo”, „suwerenny członek Konfederacji” lub „republika” 20. W świetle uregulowań prawnych

autonomia

Konstytucję Federalną.

kantonów

jest

ograniczona

jedynie

przez

Podstawową zasadą w kwestii podziału

19

P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008, s. 286287.

20 A. Burda, M. Rybicki (red.), Konstytucje Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Belgii, Szwajcarii, Wrocław 1970, s. 202-204.

30

kompetencji pomiędzy Federację a kantony jest zasada domniemania kompetencji na rzecz kantonów (art. 3 konstytucji federalnej).

Silny bikameralizm Rozdzielenie władzy ustawodawczej między dwie równie silne izby, ale wyłaniane w odrębny sposób, jest kolejną cechą demokracji konsensualnej. Głównym powodem powołania dualistycznej legislatywy jest potrzeba zagwarantowania reprezentacji mniejszości, włączając w to wszystkie części składowe federacji. Muszą jednak zostać spełnione dwa warunki, aby reprezentacja mniejszości miała znaczenie: po pierwsze izba wyższa jest wybierana na zasadach innych niż izba niższa, a po drugie obie izby wyposażone są w realną władzę. Idealny model zakłada taką samą władzę dla obu izb. Oba powyższe warunki są spełnione w systemie szwajcarskim: Rada Narodowa jako izba niższa reprezentuje naród szwajcarski, a Rada Kantonów jako izba wyższa – kantony, przy mocnej reprezentacji kantonów mniejszych. Konstytucja, traktując izby jako części

składowe

Zgromadzenia

Federalnego,

nie

przypisuje

im

samodzielnych, odrębnych kompetencji, a więc siła obu izb jest taka sama we wszystkich funkcjach sprawowanych przez parlament szwajcarski.

Sztywność konstytucji Konstytucja szwajcarska może być zmieniana tylko w drodze specjalnej procedury, polegającej na konieczności przeprowadzenia tzw. podwójnego referendum, co klasyfikuje ją do grupy tzw. konstytucji sztywnych. Przewidziane zostały różne tryby dla zmiany całkowitej 31

i częściowej konstytucji. Zmianę całkowitą może rozpocząć inicjatywa: 100 000 obywateli, zaaprobowana przez większość ogólnej liczby mieszkańców Szwajcarii w drodze referendum, Rady Narodowej lub Rady Kantonów (procedura rozpoczyna się, gdy izba druga poprze projekt lub, w przeciwnym wypadku, gdy naród w drodze referendum wyrazi poparcie) oraz parlamentarzystów. Organem uchwalającym nową konstytucję jest parlament, a wchodzi ona w życie po zaakceptowaniu przez naród i kantony w tzw. referendum podwójnym. W przypadku częściowej zmiany konstytucji inicjatorami może być również grupa 100 000 obywateli i występuje ona w dwóch postaciach:  propozycji o ogólnym charakterze – jest to żądanie zmiany pewnego stanu prawnego konstytucyjnie regulowanego, bez zaproponowania konkretnego przepisu. Tego rodzaju inicjatywa podlega pod rozpatrzenie Zgromadzenia Federalnego, które jeśli zgadza się z inicjatywą, opracowuje częściową zmianę konstytucji w duchu tej inicjatywy oraz przedstawia ją narodowi i kantonom pod głosowanie.

Jeśli natomiast Zgromadzenie odrzuca inicjatywę, to ma obowiązek poddać pod głosowanie ludowe pytanie co do potrzeby rewizji konstytucji. Jeśli naród zgodzi się z inicjatywą, Zgromadzenie Federalne opracowuje odpowiedni projekt i poddaje pod głosowanie w drodze referendum podwójnego;  zredagowanego

projektu

–

czyli

konkretnego

przepisu

konstytucyjnego. Projekt ten zostaje przedstawiony pod głosowanie narodu i kantonów. Zgromadzenie Federalne ma prawo zalecić przyjęcie inicjatywy bądź odrzucenie. W przypadku negatywnego stanowiska, Zgromadzenie Federalne ma prawo przedstawić projekt przeciwny. W takim przypadku głosowanie następuje równocześnie 32

nad inicjatywą i kontrprojektem. Uprawnieni do głosowania mogą głosować na jedną propozycję lub udzielić poparcia obu – w tym ostatnim przypadku mogą podać, której propozycji należy dać pierwszeństwo w przypadku, gdy obie zostaną przyjęte. Jeśli jedna propozycja uzyskuje większość w głosowaniu ludowym, a drugą w głosowaniu kantonów, to żadna z nich nie wchodzi w życie.

Ostatnią procedurą zmiany częściowej konstytucji jest uchwalenie poprawek przez parlament i przeprowadzeni referendum podwójnego.

Sądowa kontrola zgodności prawa Kolejną cechą modelu konsensualnego jest zasada, że prawo podlega kontroli konstytucyjności dokonywanej przez sady najwyższe czy konstytucyjne. Szwajcaria w tym jednym wymiarze nie przedstawia cech charakterystycznych dla

modelu

demokracji

konsensualnej.

Szwajcarski sąd najwyższy – Trybunał Federalny – nie posiada prawa sądowej

kontroli

zgodności

działania

władzy

wykonawczej

i ustawodawczej z konstytucją (art.189 u. 4 konstytucji). Jednak prawo federalne może zostać zakwestionowane w inny sposób: jeśli w przeciągu 100 dni od uchwalenia ustawy minimum 50 tys. obywateli zgłosi wniosek o przeprowadzenie referendum, większość szwajcarskich głosujących może ją odrzucić.

Niezależność banku centralnego

Ostatnim wyznacznikiem modelu konsensualnego w wymiarze „federalny-unitarny” jest niezależność banku centralnego w relacjach 33

z innymi organami państwowymi, szczególnie parlamentem i rządem.

Szwajcarski bank centralny jest uważany za jeden z najsilniejszych i najbardziej niezależnych banków centralnych na świecie. Alex Cukierman, profesor ekonomii, dokonał próby oceny niezależności prawnej banków centralnych opierając swoją metodologię na trzech aspektach niezależności banku centralnego: funkcjonalnym, personalnym i finansowym. Zgodnie z wynikami jego badań Szwajcarski Bank Narodowy znalazł się w grupie banków najbardziej niezależnych na świecie21. Art. 99 konstytucji federalnej charakteryzuje bank centralny jako podmiot niezależny oraz nakłada na niego obowiązek prowadzenia polityki pieniężnej i walutowej, która ma służyć ogólnemu interesowi kraju. W związku z rewizją ustawy o Szwajcarskim Banku Narodowym, która weszła w życie w 2004 r., nasuwa się pytanie czy pozycja banku uległa osłabieniu, czy może wzmocnieniu w relacjach z rządem i parlamentem? Postanowienia nowej ustawy wzmocniły niezależną pozycję banku centralnego, szczególnie biorąc pod uwagę art. 6 ustawy, który stanowi, iż bank oraz jego członkowie realizując zadania związane z polityka pieniężną nie mogą szukać ani akceptować instrukcji od Rady Federalnej,

Zgromadzenia

Federalnego

lub

innych

podmiotów.

Wcześniejsza ustawa z 1953 r. nie zawierała takiego przepisu, ale już wtedy pozycja banku była oceniana jako ekstremalnie niezależna 22.

A.

Lijphart,

twórca

koncepcji

demokracji

konsocjonalnej

i konsensualnej, uważa, że społeczeństwa kulturowo rozdrobnione – 21

Zob. więcej: A. Cukierman, S. Webb, B. Neyapti, Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes, „The World Bank Economic Review”, 1992/ 6, s. 353-398.

22 A. Vatter, Swiss Consensus Democracy in Transition. A Reanalysis of Lijphart’s Concept of Democracy for Switzerland from 1997 to 2007, „World Political Science Review”, 2008/4, s. 25.

34

a takim jest bez wątpienia Szwajcaria – mogą osiągnąć stabilność demokratyczną, jeśli w procesie podejmowania decyzji politycznych zastosują raczej współdecydowanie niż konkurencję. W odniesieniu do społeczeństw sfragmentaryzowanych, w których istnieją podziały polityczne

pokrywające

się

z

podziałami

na

tle

religijnym,

ideologicznym, językowym, regionalnym, kulturowym, rasowym czy etnicznym, powinno się stosować demokrację konsensualną. Analizując rozwiązania ustroju Konfederacji Szwajcarskiej należy stwierdzić, że w znaczącej większości charakteryzuje się on cechami modelu demokracji konsensualnej. Jedynie dwie zmienne wykazują cechy modelu demokracji większościowej. Po pierwsze, jest to brak kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez sąd najwyższy czy specjalnie powołany do tego sąd konstytucyjny. To parlament w Szwajcarii dokonuje kontroli zgodności ustawodawstwa z porządkiem konstytucyjnym, oceniając w fazie początkowej inicjatywę ustawodawczą zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym. Po drugie, jest to ulegająca przekształceniu w ostatnich latach formuła tworzenia rządów „szerokiej koalicji”. Zmiana formuły powoływania egzekutywy w Szwajcarii, jak i krótki okres pozostawania w opozycji parlamentarnej przez Szwajcarską Partię Ludową zachwiał dotąd stabilnym i nastawionym na kompromis, a nie rywalizację, szwajcarskim systemem rządów. Jednak mimo obu tych wyjątków helwecki model demokracji pozostaje nadal najbardziej zbliżonym do idealnego modelu konsensualnego i trudno sobie wyobrazić przekształcenie tego modelu w demokrację inną niż „uzgodnieniową”.

Jest tak dlatego, że mechanizmy konsensualne tworzyły się w Szwajcarii oddolnie jako wynik głęboko zakorzenionych w społeczeństwie wartości poszanowania praw mniejszości oraz chęci współdziałania i pokojowego 35

współistnienia

heterogenicznego

społeczeństwa.

Wolf

Linder

charakteryzując helwecki model konsensualny potwierdza, że gwarancją istnienia tej wyjątkowej demokracji jest chęć społeczeństwa do integracji i pokojowego współżycia różnych grup kulturowych. Zwraca przy tym uwagę, że istotnym czynnikiem sprzyjającym rozwojowi ogólnych wzorców międzykulturowej kooperacji

między różnymi grupami

kulturowymi jest dążenie do kompromisu przez elity polityczne w procesie podejmowaniu decyzji parlamentarnych i wykonawczych 23.

Teza ta zobowiązuje szwajcarskie partie polityczne do współpracy, podejmowania decyzji kompromisowych oraz realizacji idei konsensusu, która

umożliwia

współistnienie

w

ramach

jednej

federacji

zróżnicowanego społeczeństwa szwajcarskiego.

Bibliografia: 1. Burda A., Rybicki M. (red.), Konstytucje Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Belgii, Szwajcarii, Wrocław 1970.

2. Cukierman A., Webb S., Neyapti B., Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes, The World Bank Economic Review, 1992/ 6.

3. Czeszejko-Sochacki Z. (tłum. i wstęp), Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej z dnia 18 kwietnia 1999 r., Warszawa 2000.

4. http://www.parlament.ch/ 5. Lijphart A., Democracy in Plural Society, New Haven and London: Yale University Press 1977.

23

W. Linder, Demokracja …, s. 257-260 36

6. Lijphart A., Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven and London: Yale University Press 1999.

7. Linder W., Demokracja szwajcarska, Rzeszów 1996.

8. Porębski A., Wielokulturowość Szwajcarii na rozdrożu, Kraków 2009.

9. Sarnecki P., Cechy szwajcarskiego systemu wyborczego do parlamentu, Zeszyty Naukowe UJ, Prace z Nauk Politycznych nr 19/1982.

10. Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008.

11. Sarnecki P., Zgromadzenie Federalne. Parlament Konfederacji Szwajcarskiej, Warszawa 1995.

12. Sigg O., Instytucje polityczne Szwajcarii, Warszawa 1990.

13. Sobolewska-Myślik K., Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2010.

14. Steiner J., Demokracje europejskie, Rzeszów 1993.

15. Vatter A., Demokracja bezpośrednia w Szwajcarii: historia, debaty i skutki [w:] Demokracja bezpośrednia. Szwajcarska demokracja modelem dla XXI wieku?, Warszawa 2011.

16. Vatter

A.,

Swiss

Consensus

Democracy

in

Transition.

A Reanalysis of Lijphart’s Concept of Democracy for Switzerland from 1997 to 2007, World Political Science Review, 2008/4.

37

Katarzyna Trofimowicz Uniwersytet Warszawski Od Konstytucji Hiszpanii 1978 r. do Statutu Autonomicznego Andaluzji From the Spanish Constitution 1978 to the Statute of Autonomy of Andalusia Streszczenie: Rozdział przedstawia proces tworzenia Wspólnoty Autonomicznej Andaluzji zgodnie z postanowieniami Konstytucji Hiszpanii z 1978 r. Na początku rozdziału naszkicowano tło historyczne procesu oraz przedstawiono jego prawne i polityczne uwarunkowania. Następnie zaprezentowano konstytucyjne podstawy prawne, skupiając się na artykułach, które miały zastosowanie w przypadku Andaluzji. Druga część rozdziału nakierowana jest na proces tworzenia Wspólnoty Autonomicznej Andaluzji, w odniesieniu do uwarunkowań prawnych i politycznych. W rozdziale przedstawiona jest teza, iż Andaluzja była jedynym regionem Hiszpanii, który uzyskał autonomię podążając tzw. vía rápida lub reforzada („droga przyspieszona” lub „wzmocniona”), przewidzianą przez art. 151 Konstytucji z 1978 r. Ponadto, podkreśla się, że rozwiązania zaproponowane Andaluzji miały ogromny wpływ na kształt pozostałych wspólnot, a tym samym na cały hiszpański system polityczny. Z rozdziału płynie wniosek, iż praktyczne funkcjonowanie systemu politycznego jest znacznie bardziej wieloczynnikowe i złożone, niż leżące u jego podstaw założenia teoretyczne.

Słowa kluczowe: Andaluzja, autonomia, Hiszpania, referendum, wspólnota autonomiczna, transformacja

konstytucja,

Abstract: The chapter presents the process of creation of the Autonomous Community of Andalusia under 1978 Spanish Constitution. At the beginning historical background is described and legal and political circumstances are explained. Further, legal background under the 38

Constitution is presented, focusing on the articles that were applied in the case of Andalusia. The second part aims at describing the process of creation of the Autonomous Community, referring to the legal and political background. The chapter argues that Andalusia was the only one region of Spain to take its path to autonomy under what was called vía rápida or reforzada (“rapid” or “reinforced route”) allowed for by Article 151 of the 1978 Constitution. Moreover, it is emphasized that the solutions offered to Andalusia had a great influence on the shape of other communities and hence on the whole Spanish political system. The idea of the chapter is that the practical functioning of a political system is more complex and multifactorial than theoretical assumptions behind it.

Key words: Andalusia, autonomy, Spain, Constitution, referendum, autonomous community, transition

Wspólnota

Autonomiczna Andaluzji, podobnie jak pozostałe

podmioty tworzące dzisiejszą Hiszpanię, powstała na mocy Konstytucji Hiszpanii z 1978 r.1, będącej zwieńczeniem procesu transformacji ustrojowej i demokratyzacji kraju po śmierci gen. Francisco Franco.

Konstytucja

ta

szkicuje

model

państwa

unitarnego,

otwierając

jednocześnie możliwość regionalizacji kraju po blisko czterdziestu latach centralizmu i autorytarnej dyktatury. Początkowo planowano przyznanie autonomii tylko niektórym regionom, jednak rzeczywistość politycznospołeczna nie zważa na założenia polityków i na drodze ewolucji pierwotnego modelu powstało dzisiejsze hiszpańskie państwo wspólnot autonomicznych.

Przedmiotem niniejszego rozdziału będzie krótkie przedstawienie historycznego tła powstania współczesnej konstytucji hiszpańskiej,

1

Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., znowelizowana 27 sierpnia 1992 r., tł. i wstęp T. Mołdawa, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000.

39

a przez to naszkicowane zostaną prawne uwarunkowania powstania współczesnego systemu terytorialnego Hiszpanii. Celem rozdziału jest ukazanie, na przykładzie Andaluzji, jak model ten został zrealizowany w praktyce. Wybór tego regionu jest nieprzypadkowy, jego udział w procesie autonomizacji Hiszpanii wywarł znamienny wpływ na kształt innych wspólnot. Andaluzja jest przykładem tego, że praktyczne funkcjonowanie

systemu

politycznego

jest

bardziej

złożone

i wieloczynnikowe niż stojące za nim założenia teoretyczne.

Cezury czasowe niniejszego rozdziału to dwie kluczowe daty – rok 1977, a więc powstawanie preautonomii i początek procesu autonomicznego oraz 1982, czyli moment uzyskania przez Andaluzję autonomii. Wyznaczają one ramy dla wydarzeń przywołanych w pracy, niezbędne było jednak odwołanie się do lat wcześniejszych – hiszpańskiej transformacji ustrojowej po śmierci gen. Franco oraz wydarzeń, które nastąpiły już po uzyskaniu autonomii przez Andaluzję, a które były jego skutkiem. Terytorium, do którego odnosi się niniejszy rozdział to obszar dzisiejszej Hiszpanii, a w szczególności Wspólnoty Autonomicznej Andaluzji.

Najważniejsze problemy badawcze poruszone w niniejszym rozdziale to zastosowanie art. 151 Konstytucji z 1978 r., a więc tego stawiającego najtrudniejsze do spełnienia kryteria dla regionów chcących uzyskać autonomię oraz dowiedzenie, że jedyną wspólnotą, której się to udało, była Andaluzja. Ponadto, godne uwagi jest prześledzenie wpływu, który aspiracje Andaluzji miały na przebieg całego procesu transformacji ustrojowej i na obecny kształt państwa. Kolejne pytanie dotyczy czynników

wpływających

na

kształt

rzeczywistości

społeczno-

politycznej. W tej kwestii na przykładzie hiszpańskiego ustroju 40

zaobserwować można, że uregulowania prawne są tylko jednym z takich elementów, a praktyczna realizacja przepisów konstytucji może przekroczyć pierwotny zamysł jej twórców. Prześledzenie działań rządu hiszpańskiego pozwoli podjąć również rozważania na temat kwestii równości traktowania poszczególnych wspólnot.

Metody badawcze wykorzystane w przygotowaniu niniejszego rozdziału to przede wszystkim analiza systemowa, dzięki której możliwe było zbadanie relacji między systemem prawnym, partiami politycznymi, organami państwa i społeczeństwem. Uzupełnieniem powyższych badań była

analiza

historyczna

opisywanych

wydarzeń

oraz

analiza

prawnoustrojowa służąca zbadaniu aktów prawnych i samego ustroju, analiza ich treści.

Hiszpańska tranzycja demokratyczna i tworzenie preautonomii Czterdzieści

lat

frankizmu

doprowadziło

do

ekstremum

centralizację państwa. W czasie transformacji demokratycznej drastyczna zmiana ustroju terytorialnego państwa wydawała się konieczna, a system autonomii jawił się jako niezbędny składnik demokracji. Już w czasie manifestacji politycznych przeciwko frankizmowi, jeszcze w latach sześćdziesiątych i na początku lat siedemdziesiątych, postulowano prawie zawsze,

obok

ogólnego

żądania

demokratyzacji,

reaktywowanie

samorządu regionalnego. Najsilniej żądania takie wysuwano oczywiście w Katalonii i Kraju Basków, które domagały się przywrócenia swoich statutów autonomicznych z czasów II Republiki. Krytyka centralizmu i potrzeba wprowadzenia samorządu regionalnego zostały przyjęte przez

41

wszystkie partie polityczne. Konsolidacja demokracji była możliwa jedynie w połączeniu z jakąś formą autonomii regionów2.

W pierwszych demokratycznych wyborach w czerwcu 1977 r. partie polityczne z Katalonii i Kraju Basków, które opowiadały się za przywróceniem republikańskich statutów autonomicznych, otrzymały większość głosów. W innych miejscach także formułowane były postulaty stworzenia samorządu. Deputowani i senatorowie wybrani w poszczególnych prowincjach wyrażali chęć rozciągnięcia autonomii także na reprezentowane przez siebie regiony. Decyzja nowo wybranych Kortezów o uchwaleniu konstytucji niosła za sobą nieuchronnie stworzenie jakiejś formy decentralizacji politycznej. Rząd Suáreza 3 musiał znaleźć szybki sposób na przyznanie autonomii Katalonii i Krajowi Basków i zareagować na oddolną decentralizację rozwijającą się w Hiszpanii4.

Począwszy od Katalonii (29 września 1977) i Kraju Basków (4 stycznia

1978)

zaczęto

tworzyć

system

preautonomiczny.

W parlamencie powstawały zgromadzenia deputowanych i senatorów wybranych na poziomie prowincji, a na ich czele stawał przewodniczący, który następnie powoływał radę rządową. Dalszym krokiem było przekazywanie części uprawnień, pełnionych dotąd przez administrację centralną, powstającym w ten sposób nowym jednostkom terytorialnym.

Deputowani wchodzący w skład zgromadzenia określali jednocześnie prowincje, które miały składać się na tworzony region autonomiczny 5.

W ten sposób powstało 14 preautonomii, które w zasadzie pokrywały się

2

E. Aja, El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Madryt 2003, s. 60.

Adolfo Suárez (ur. 1932) – premier Hiszpanii w latach 1976‒1981.

4 E. Aja, op. cit., s. 60.

5 A. Sroka, Hiszpańska droga do federalizmu, Wrocław 2008, s. 94‒95.

3

42

z obecną mapą wspólnot autonomicznych, oprócz Kantabrii, La Riochy i Madrytu.

Choć zgromadzenia nie miały uprawnień legislacyjnych, a rady rządowe posiadały bardzo ograniczoną władzę, system ten miał duże znaczenie polityczne. Wśród skutków preautonomii można wymienić wyklarowanie

się

mapy

przyszłych

wspólnot

autonomicznych.

W związku z tym, twórcy Konstytucji z 1978 r., nie uznali za zasadne precyzowanie tego zagadnienia w tekście ustawy zasadniczej. Wręcz przeciwnie, postanowili uniknąć konkretyzacji podziału terytorialnego, aby zapobiec niezadowoleniu ludności z przynależności do danej wspólnoty i przez to głosowaniu przez nią w referendum przeciwko samej Konstytucji. Drugą z konsekwencji jest to, iż upowszechnienie formowania się preautonomii niosło za sobą rozszerzenie procesu autonomicznego na całe terytorium kraju. Konstytucja nie decyduje wyraźnie o powszechności autonomii, ale wydawało się nie do pomyślenia, aby którakolwiek z 14 preautonomii zrezygnowała z samorządu po uchwaleniu Konstytucji. Trzecią z „zasług” systemu preautonomii było umożliwienie pokojowego przeprowadzenia procesu decentralizacji, ponieważ była to gwarancja przyszłych rozwiązań konstytucyjnych. Tymczasowe autonomie stworzyły również schemat systemu instytucjonalnego przyszłych wspólnot: parlament i wybierany przez

niego

przewodniczący

przewodniczącego.

Dzięki

oraz

komisjom

rada

rządowa

mieszanym

zależna

od

reprezentantów

administracji centralnej i preautonomicznej stworzono podstawy dla późniejszego przekazywania kompetencji wspólnotom autonomicznym6.

6

E. Aja, op. cit., s. 61‒64.

43

Ustrój terytorialny państwa w świetle Konstytucji z 1978 r.

Tworzenie preautonomii przebiegało równocześnie z procesem powstawania Konstytucji. Warto przypomnieć, że był to dla kraju bardzo trudny moment. Transformacja ustrojowa zbiegła się ze światowym kryzysem ekonomicznym, który Hiszpanię dotknął bardziej niż inne państwa, narastającym napięciem społecznym i strajkami paraliżującymi kraj, a także nasileniem się przemocy politycznej i terroryzmu baskijskiej ETA oraz skrajnie lewicowej GRAPO 7. Mimo wszelkich trudności, hiszpańska transformacja ustrojowa dokonała się w sposób całkowicie bezkrwawy i opierała się przede wszystkim na negocjacjach i szukaniu kompromisu z ważniejszych

między

wszystkimi

czynników

była

siłami pamięć

politycznymi. klęski

Jednym

poprzedniego

doświadczenia demokratycznego, które doprowadziło do krwawej wojny domowej8. Jedną z najbardziej spornych kwestii była organizacja terytorialna państw9. Szczególne skomplikowanie problemu autonomii wynikało z wielkiej różnicy w poziomie dążeń autonomicznych istniejących w różnych regionach Hiszpanii oraz z radykalnych rozbieżności pomiędzy partiami politycznymi w kwestii modelu autonomii, który chciano wprowadzić 10. By nie utrudniać prac nad Konstytucją, temat ten odkładano, aby podjąć go dopiero po dojściu do

7

ETA (Euskadi Ta Askatasuna – Kraj Basków i Wolność) – baskijska organizacja polityczna walcząca o niepodległość metodami zbrojnymi. GRAPO (Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre – Antyfaszystowskie Grupy Oporu Pierwszego Października) – skrajnie lewicowa hiszpańska organizacja terrorystyczna, inspirowana maoizmem, zbrojne ramię odnowionej Komunistycznej Partii Hiszpanii.

8 T. Miłkowski, P. Machcewicz, Historia Hiszpanii, Wrocław 2009, s. 393‒394.

9 E. Aja, op. cit., s. 64.

10 Ibidem, s. 65.

44

porozumienia w innych kwestiach. Dlatego też, podział terytorialny kraju został uregulowany dopiero w Tytule VIII11.

Najważniejsza zasada nowego państwa autonomicznego znajduje się w art. 2 Konstytucji, który uznaje jedność narodu hiszpańskiego i autonomię narodowości i regionów go tworzących, a więc rozróżnia dwie kategorie terytoriów. Tytuł VIII Konstytucji ustala pewne ogólne elementy systemu autonomii, a w celu ich konkretyzacji odsyła do innych, przyszłych aktów prawnych, takich jak statuty autonomiczne i ustawy organiczne12.

Główną cechą Konstytucji z 1978 r. jest zawarte już w art. 2 prawo do autonomii pozostawione do pełnej dyspozycji narodowości i regionów, a jedynym jego ograniczeniem jest zasada solidarności między nimi i niepodzielna jedność państwa hiszpańskiego. Kwestiami otwartymi zostaje, ile powstanie wspólnot autonomicznych i z jakich terytoriów będą się one składać. Podobnie niedookreślone pozostają kompetencje przyszłych wspólnot, jak i ich organizacja instytucjonalna – Konstytucja wymienia instytucje autonomiczne tylko w niektórych przypadkach. Zasada jedności państwa oznacza tylko tyle, że z ziem hiszpańskich nie może wyodrębnić się żadne państwo niepodległe.

Zasada solidarności dotyczy przede wszystkim kwestii finansowych i jest gwarancją sprawiedliwej równowagi pomiędzy częściami terytorium hiszpańskiego i odnosi się tak do władz centralnych, jak i do wspólnot autonomicznych13.

11

M. Clavero Arévalo, España, desde el centralismo a las autonomías, Madryt 1983, s. 97‒98.

12 E. Aja, op. cit., s. 67‒68.

13 Wykłady z przedmiotu Derecho Público de Andalucía prowadzone przez V. Madrona Ortegę na Uniwersytecie Pablo de Olavide w Sewilli (02.03.2011).

45

W tytule VIII Konstytucji, poświęconemu organizacji terytorialnej państwa, nie zostaje sprecyzowany jego model. Wiemy jedynie, że jest to społeczne i demokratyczne państwo prawne (art. 1.1), którego formą polityczną jest monarchia parlamentarna (art. 1.3). Przewiduje się trójstopniowy podział terytorialny i gwarantuje autonomię jednostek terytorialnych: municypiów, prowincji i wspólnot autonomicznych 14.

Konstytucja nie nadaje żadnej nazwy formie powstającego państwa, w przeciwieństwie do Konstytucji z 1931 r., która tworzyła „państwo integralne”. Dlatego też doktryna wypracowała bardzo wiele określeń powstającego modelu, natomiast Trybunał Konstytucyjny posługuje się nazwą „Państwo Autonomii” 15.

Rozdział

trzeci

tytułu

VIII

Konstytucji

zawiera

normy,

przewidujące dwie różne procedury tworzenia wspólnot autonomicznych, które niosą ze sobą różne poziomy kompetencji przyszłych wspólnot i różną ich organizację. Decydowano się wstępnie na istnienie dwóch grup wspólnot o zróżnicowanym poziomie kompetencji16. Po uważnym przyjrzeniu się tekstowi ustawy zasadniczej (oprócz tytułu VIII, postanowienia przechodnie pierwsze, drugie, czwarte i piąte) można stwierdzić, że Konstytucja tworzy więcej możliwości osiągnięcia

14

J. Castelao, komentarz do art. 137 Konstytucji na oficjalnej stronie internetowej Kongresu Deputowanych (dział poświęcony Konstytucji z 1978 r.), http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=137&tipo=2 (dostęp: 11.03.2015).

15 Państwo hiszpańskie bywa nazywane przez badaczy „państwem pluralnym”, „państwem autonomicznym”, „państwem autonomii”, „państwem federalno-unitarnym”, „państwem unitarno-regionalnym”, „państwem semifederalnym, semiregionalnym albo semiscentralizowanym”, „państwem federo-regionalnym”, „państwem autonomicznym z elementami federalizmu”, „państwem unitarnym w duchu federalnym”, w końcu „państwem integralnym”. Ibidem.

16 E. Aja, op. cit., s. 68 – 69.

46

autonomii, czasami są to wręcz przypadki przewidziane tylko dla jednego z terytoriów17.

Podstawowa procedura osiągnięcia autonomii, często nazywana w literaturze „zwykłą”, przewidziana jest przez art. 143. Podmiotami uprawnionymi do wykonania prawa do autonomii i ukonstytuowania się we wspólnoty autonomiczne są prowincje o wspólnych cechach historycznych,

kulturalnych

i

gospodarczych,

a

także

terytoria

wyspiarskie i prowincje stanowiące regionalną jedność historyczną.

Zgodnie z art. 143.2 „prawo do wszczęcia procesu prowadzącego do autonomii przynależy wszystkim zainteresowanym deputacjom lub odpowiedniemu organowi międzywyspiarskiemu oraz dwu trzecim municypiów, których ludność stanowi co najmniej większość wyborców każdej prowincji lub wyspy18”. Wymogi te musiały być spełnione w ciągu sześciu miesięcy od podjęcia pierwszej uchwały w tym przedmiocie przez którąś z zainteresowanych korporacji lokalnych. W razie niepowodzenia, inicjatywa ta mogła być podjęta ponownie dopiero po upływie pięciu lat.

Jednocześnie,

postanowienie

przechodnie

pierwsze

głosi,

iż

„w terytoriach posiadających tymczasowy ustrój autonomiczny ich wyższe organy kolegialne mogą w drodze uchwały, powziętej bezwzględną większością swych członków19” zastąpić inicjatywę deputacji lub odpowiednich organów międzywyspiarskich. Tak też stało

17

Art. 143 – „droga zwykła”, art. 144 a – wspólnoty składające się z jednej prowincji, art. 151 – „droga wzmocniona”, postanowienie przechodnie pierwsze – terytoria posiadające tymczasowy ustrój autonomiczny, postanowienie przechodnie drugie – terytoria, które w przeszłości posiadały statuty autonomiczne (tj. Katalonia, Kraj Basków, Galicja), postanowienie przechodnie czwarte – Nawarra, postanowienie przechodnie piąte – Ceuta i Melilla.

18 Konstytucja Hiszpanii z 1978 r., art. 143.2.

19 Ibidem, postanowienie przechodnie pierwsze.

47

się w praktyce, ponieważ ów tymczasowy ustrój autonomiczny posiadało, jak już wspomniano, 14 regionów.

Dalszym etapem na drodze do autonomii było przewidziane przez art. 146 opracowanie projektu statutu przez zgromadzenie złożone z członków deputacji lub organu międzywyspiarskiego zainteresowanych prowincji oraz z deputowanych i senatorów wybranych w tych prowincjach, a następnie rozpatrzenie tego projektu przez Kortezy Generalne i uchwalenie go w drodze ustawy organicznej. Jest to stosunkowo prosta procedura, wiąże się jednak z węższym zakresem kompetencji.

Powstała

tak

wspólnota

mogła

otrzymać

jedynie

kompetencje wymienione w art. 148.1. Możliwe było rozszerzenie kompetencji poprzez zmianę statutów, ale dopiero po upływie pięciu lat od przyjęcia pierwszego statutu i w granicach wyznaczonych poprzez art.

149.1, określający wyłączne kompetencje państwa20. Z Konstytucji nie wynika wyraźnie, że tak powstałe wspólnoty posiadałyby władzę ustawodawczą. Nie określa się też ich przyszłych instytucji 21. „Zwykła” droga osiągnięcia autonomii nie była szczególnie wymagająca, pozwalała jednak na bardzo ograniczony jej poziom. Dla regionów o silniejszym dążeniu autonomicznym przewidziano drugą procedurę, zwaną „wzmocnioną”. Gwarantowała ona dużo szerszy zakres kompetencji i zapewniała tak powstałej wspólnocie szereg organów. Była to jednak procedura dużo bardziej skomplikowana i trudniejsza do przeprowadzenia. Odnosi się do niej art. 151.1, który dla postanowienia inicjatywy autonomicznej wymaga poparcia wszystkich deputacji lub

20

La organización territorial del Estado y las competencias de las Comunidades Autónomas, [w:] Manual de Derecho Constitucional, F. Balaguer Callejón (red.), t. 1, Madryt 2005, s. 281–305.

21 M. Clavero Arévalo, España…, s. 105.

48

odpowiednich organów międzywyspiarskich oraz trzech czwartych municypiów każdej z zainteresowanych prowincji, reprezentujących co najmniej większość wyborców każdej z nich. Inicjatywa taka musi jednocześnie zostać potwierdzona w drodze referendum absolutną większością głosów uprawnionych do głosowania w każdej prowincji, którego to wymogu nie znajdziemy w art. 143. Proces przygotowania i zatwierdzenia statutów autonomicznych przewidziany w art. 151.2 był bardzo skomplikowany i dzielił się na cztery etapy, w tym zatwierdzenie projektu przez parlamentarzystów pochodzących z obszaru powstającej wspólnoty,

prace

Komisji

Konstytucyjnej

Kongresu,

referendum

i zatwierdzenie przez obie izby parlamentu22.

Tak powstała wspólnota osiągała od razu maksymalny poziom kompetencji, ograniczony tylko kompetencjami wyłącznymi państwa (art. 149.1), bez konieczności odczekania pięciu lat, jak było to w przypadku zwykłej procedury. Jednocześnie art. 152.1 wymieniał instytucje autonomiczne, w które miały być wyposażone wspólnoty powstałe według procedury „wzmocnionej”. Były to: Zgromadzenie Ustawodawcze wybrane w głosowaniu powszechnym oraz Rada Rządowa

o

funkcjach

wykonawczych

i

administracyjnych

i przewodniczący, wybierany przez zgromadzenie spośród jego członków i powoływany przez króla. Wymagane jest wprowadzenie systemu parlamentarnego na poziomie wspólnot autonomicznych. Organizację sądownictwa na obszarze wspólnoty autonomicznej zwieńczał Wyższy Trybunał

Sprawiedliwości

(ale

władza

sądownicza

nie

jest

zdecentralizowana).

22

A. Sroka, op. cit., s. 99–100.

49

Ten sam, maksymalny poziom kompetencji oraz organizację instytucjonalną otrzymywały, zgodnie z postanowieniem przechodnim drugim, „terytoria, które w przeszłości przyjęły w drodze referendum projekty statutów o autonomii” 23 i posiadały, w momencie ogłoszenia Konstytucji, tymczasowy ustrój autonomiczny. Projekt statutu był również opracowywany zgodnie z postanowieniami art. 151.2, nie było jednak konieczności spełnienia restrykcyjnych wymagań odnośnie inicjatywy autonomicznej. Postanowienie to odnosiło się w praktyce do Katalonii, Kraju Basków i Galicji, bo tylko ich statuty autonomiczne zostały zatwierdzone w czasie II Republiki, choć w Konstytucji nie wymienia się ich wprost24.

Na opisanych wyżej procedurach nie kończą się możliwości osiągnięcia autonomii przewidziane przez Konstytucję. Pozostałe nie miały jednak zastosowania w przypadku procesu prowadzącego do autonomii w Andaluzji, dlatego zostaną pominięte w niniejszym rozdziale. Warto jedynie wspomnieć o art. 144 pkt. c, który pozwala na zastąpienie ustawą organiczną Kortezów inicjatywy korporacji lokalnych, o której mowa w punkcie 2 artykułu 143, by umożliwić włączenie do wspólnoty terytoriów, na których inicjatywa nie uzyskała wymaganego poparcia25, gdyż ten akurat artykuł zastosowano, by wyjść z impasu w sprawie Andaluzji, opisanego niżej.

Art. 147 głosi, iż każda z mających powstać wspólnot będzie opierać

się

na

własnym

statucie

autonomicznym.

Statuty

są

„podstawowym aktem prawnym każdej wspólnoty” 26, państwo zapewnia

23

Konstytucja Hiszpanii z 1978 r., postanowienie przechodnie drugie.

La organización…, s. 281–305.

25 Ibidem.

26 Konstytucja Hiszpanii z 1978 r., art. 147.

24

50

im ochronę jako integralnym częściom swojego porządku prawnego.

Wśród elementów, które taki statut powinien zawierać, są: określenie nazwy wspólnoty, określenie jej terytorium, określenie nazwy, organizacji i siedziby instytucji autonomicznych oraz określenie kompetencji przejętych w ustalonych przez Konstytucję ramach oraz zasad przejścia odpowiednich służb na rzecz wspólnoty27. Statut autonomiczny jest normą łączącą ze sobą system prawny na poziomie państwowym i na poziomie autonomicznym, z jednej strony jest podstawową normą wspólnoty autonomicznej, z drugiej jest zatwierdzany w formie ustawy organicznej przez Kortezy Generalne. Nie jest konstytucją wspólnoty w ścisłym znaczeniu tego słowa, ponieważ te nie posiadają władzy ustrojodawczej, są wyrazem autonomii, a nie suwerenności. W Hiszpanii mamy do czynienia z mnogością ustawodawców (państwo i wspólnoty autonomiczne), ale normy pochodzące od każdego z nich składają się na jeden, jednolity system prawa. Prawo stanowione we wspólnotach autonomicznych nie tworzy odrębnego systemu, tylko zestaw norm właściwych dla danej wspólnoty, które stanowią część hiszpańskiego systemu

prawnego.

Nie

istnieje

hierarchia

między

ustawami

państwowymi i autonomicznymi, ponieważ odnoszą się one do odrębnych materii; wynika to z podziału kompetencji między państwo a wspólnoty, które z założenia nie dublują się 28.

Jak wspomniano już wcześniej, w Konstytucji Hiszpanii z 1978 r. nie zdefiniowano struktury terytorialnej państwa, dlatego po jej wejściu w życie nadanie kształtu systemowi autonomii regionalnych w praktyce

27

La organización…, s. 284 – 285.

V. Garrido Mayom, komentarz do art.

147 Konstytucji, http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/ sinopsis/sinopsis.jsp?art=147&tipo=2 (dostęp: 11.03.2015).

28

51

zależało od polityków, a nie od konstytucjonalistów. Możliwości były dwie: albo zróżnicowanie regionów między sobą i stworzenie dwóch kategorii wspólnot, albo homogenizacja systemu wspólnot. Początkowo władze opowiadały się za pierwszym rozwiązaniem i optowano za przyznaniem innego poziomu autonomii narodowościom, a innego regionom. To właśnie narodowości miały, jako jedyne, osiągnąć maksymalny zakres kompetencji i tylko ich statuty miały zawierać postanowienia dotyczące organizacji instytucjonalnej wspólnoty29.

Walka Andaluzji o autonomię Zgodnie z tą interpretacją rozpoczęto zatwierdzanie statutów.

Pierwszymi dwoma przyjętymi były statuty Kraju Basków i Katalonii 30.

Oba statuty zostały zatwierdzone w referendach 25 października 1979.

Niedługo po tym, 15 stycznia 1980 r., w trakcie przechodzenia przez proces parlamentarny statutu Galicji i podjęcia inicjatywy autonomicznej zgodnie z procedurą z art. 151 w Andaluzji, rząd Suáreza zadecydował, że pozostałe regiony ukonstytuują się we wspólnoty autonomiczne na podstawie art. 143 Konstytucji. Zdaniem rządu UCD 31, zatwierdzenie statutów Kraju Basków i Katalonii było koniecznością ze względu na żądania wysuwane przez te regiony, był on jednak przeciwny, aby reszta wspólnot posiadała taki sam poziom kompetencji. Taki scenariusz był już jednak niemożliwy do zrealizowania. Kolejne ustępstwa na rzecz Kraju 29

A. Sroka, op. cit.…, s. 102 – 103.

Oba wpłynęły do Kortezów tego samego dnia, decydował jednak moment fizycznego złożenia projektów. Pierwsza do Madrytu dotarła delegacja Kraju Basków, ponieważ zdecydowała się na lot wynajętą awionetką. Delegacja Katalonii dotarła zaledwie kilka godzin później.

31 UCD – Unión de Centro Democrático – Unia Demokratycznego Centrum.

30

52

Basków i Katalonii powodowały stopniową aktywizację ruchów regionalnych

w

wielu

częściach

Hiszpanii.

Gwałtowny rozwój

regionalizmów wynikał zarówno z obawy, że specjalne traktowanie Basków i Katalończyków odbije się niekorzystnie na pozostałych regionach, jak i z dążenia do skorygowania nierówności ekonomicznych, co łączyło się z żądaniem posiadania jednakowych statusów32.

Pierwszym z regionów, który wyraził swój sprzeciw, była Galicja.

Zgodnie z art. 2 i drugim postanowieniem przechodnim Konstytucji zaliczała się ona do narodowości, dlatego też przysługiwało jej prawo do osiągnięcia maksymalnego poziomu kompetencji. Mimo początkowego sprzeciwu rządu, ostatecznie zgodzono się na zrównanie poziomu autonomii Galicji z pozostałymi regionami historycznymi, a jej statut został zaaprobowany w kwietniu 1981 r.33 Równie ważnym i prawdopodobnie decydującym o przyszłym kształcie ustroju terytorialnego był konflikt wokół autonomii Andaluzji.

Po gorących manifestacjach społecznych, burzliwych debatach polityków, rozłamie wewnątrz partii rządzącej i wyszukiwaniu co raz to nowych formuł prawnych, Andaluzja osiągnęła ostatecznie maksymalny poziom autonomii i jak miało się okazać, była jedyną wspólnotą, która osiągnęła autonomię na drodze „wzmocnionej” procedury z art. 151.

W tym miejscu warto przyjrzeć się praktycznemu przebiegowi procesu

autonomicznego

w

Andaluzji.

Wyżej

wspomniano

już

o tworzeniu się preautonomii po wyborach parlamentarnych z 15 czerwca 1977 r. W przypadku Andaluzji, Zgromadzenie Parlamentarzystów34

32

A. Sroka, op. cit., s. 103 – 104.

Ibidem, s. 104.

34 Skład Zgromadzenia Parlamentarzystów z Andaluzji przedstawiał się następująco: 43 z PSOE (Partido Socialista Obrero Español – Hiszpańska Socjalistyczna Patia 33

53

powstało formalnie 12 października 1977 r. w Sewilli i wezwało wszystkich Andaluzyjczyków do publicznego opowiedzenia się za autonomią. 4 grudnia na wezwanie to odpowiedziało około półtora miliona mieszkańców regionu, ukazując w gorących manifestacjach powszechną wolę osiągnięcia autonomii35.

Wsparte poparciem społecznym, tak wyraźnie manifestowanym 4 grudnia, Zgromadzenie Parlamentarzystów zaaprobowało organizację preautonomiczną, która została zatwierdzona przez rząd UCD dekretem królewskim 11/1978 z 27 kwietnia i który to instytucjonalizował Radę Andaluzji jako organ rządowy regionu. Rada była siódmym powstałym organem preautonomicznym w Hiszpanii, ale jednocześnie była pierwszym, który składał się z przewodniczącego, Plenum, które wybierało przewodniczącego i ze Stałej Rady36.

Z prawnego punktu widzenia, Rada była jednostką o charakterze administracyjnym,

ponieważ

nie

posiadała

żadnych

kompetencji

legislacyjnych, a rząd mógł, zgodnie z obowiązującymi ustawami, zawiesić jej postanowienia. Mimo tego, od dnia inauguracji Rady, 27 maja 1978 r. w Kadyksie, stała się ona organem niezwykle ważnym dla wszystkich inicjatyw autonomicznych i instytucją, którą zaakceptowały wszystkie partie polityczne i wszystkie prowincje 37.

Kulminacją działań Rady, jeszcze przed uchwaleniem Konstytucji, było podpisanie 4 grudnia 1978 r., w pierwszą rocznicę manifestacji poparcia dla autonomii, tzw. Paktu z Antequery. Podpisało się pod nim jedenaście partii politycznych, reprezentujących całą scenę polityczną Robotnicza), 38 z UCD, 5 z PCE (Partido Comunista de Espada – Komunistyczna Partia Hiszpanii) i 5 niezależnych.

35 A. Ruiz Robledo, La Comunidad Autónoma de Andalucía, Sewilla 1988, s. 35.

36 Curso de Derecho Público de Andalucía, J. Cano Bueso (red.), Madryt 2003, s. 20–21.

37 Ibidem, s. 21.

54

oraz sama Rada. W dokumencie tym zobowiązywano się do osiągnięcia „w czasie możliwie najkrótszym najpełniejszej autonomii w ramach modelu tworzonego przez Konstytucję” 38. Aby osiągnąć ten cel, sygnatariusze zobowiązywali się do stworzenia projektu statutu i do podjęcia wszelkich działań, aby statut ten został uchwalony39.

Po uchwaleniu Konstytucji 6 grudnia 1978 r. Andaluzja stanęła przed wyborem jednego z możliwych modeli osiągnięcia autonomii: „zwykłej” drogi regionalizacji z art. 143 Konstytucji lub drogi „wzmocnionej” z art. 151. Była to decyzja kluczowa nie tylko pod względem prawnym, ale przede wszystkim politycznym, ponieważ chodziło o wybór najwyższego stopnia autonomii, równego wspólnotom historycznym. Rada Andaluzji, w składzie odnowionym po wyborach samorządowych z 1979 r. nie miała wątpliwości co do tej kwestii – wszyscy jej członkowie zdecydowali na posiedzeniu Plenum 21 czerwca o wyborze drogi z art. 15140.

Już pod koniec sierpnia pierwszy z warunków art. 151 był bardziej niż spełniony, ponieważ za inicjatywą opowiedziały się wszystkie deputacje i 95% municypiów (z wymaganych 75%). Jeszcze w sierpniu komisja złożona z siedmiu reprezentantów partii politycznych (PSOE, UCD, PCE i PSA41) uchwaliła w Carmonie wstępny projekt statutu42.

Drugi z warunków, to wymóg, by inicjatywa została potwierdzona w drodze referendum absolutną większością głosów wyborców każdej prowincji na zasadach ustalonych w ustawie organicznej. Oznacza to, że 38

Pakt z Antequery z 4 grudnia 1978 r, cyt. za: Curso de Derecho..., s. 21, [tłumaczenie własne].

39 Ibidem.

40 Ibidem, s. 21–22.

41 PSA – Partido Socialista de Andalucía – Partia Socjalistyczna Andaluzji.

42 Curso de Derecho..., s. 22.

55

zarówno głosy puste43, jak i nieoddane liczyły się przeciwko inicjatywie autonomicznej, a poza tym mogła ona ponieść porażkę, jeśli choćby w jednej tylko prowincji nie została osiągnięta absolutna większość głosów44.

Warto podkreślić to, jak trudne warunki należało spełnić, by osiągnąć autonomię na drodze art. 151, ponieważ postanowienie przechodnie drugie ustanawiało dla regionów historycznych bardzo prosty system, który prowadził do tego samego art. 151.2 odnoszącego się do opracowania statutu. Choć powodem tego specjalnego traktowania Kraju Basków, Katalonii i Galicji były przesłanki historyczne, nie przestawało to być jednak traktowanie uprzywilejowane i nie godziło się z logiką twórców Konstytucji, którzy postanowili nie przywracać statutów uchwalonych w czasie II Republiki. Kolejnym ukłonem rządu w stronę Katalonii i Kraju Basków był fakt, iż oba referenda w sprawie zatwierdzenia statutów tych wspólnot zostały zarządzone poprzez dekret, choć, zgodnie z Konstytucją, powinno się to odbyć za pomocą ustawy organicznej45.

Wracając do Andaluzji, po wypełnieniu pierwszego z warunków art. 151, we wrześniu 1979 r., partie lewicowe (PSOE, PCE i PSA)

43

W Hiszpanii inaczej liczy się głosy puste, a inaczej głosy nieważne. Głos pusty (voto en blanco) jest uważany za głos ważny i liczy się do sumy oddanych głosów, a więc podnosi frekwencję i w ten sposób podnosi liczbę głosów potrzebnych do osiągnięcia progu wyborczego, dlatego faworyzuje duże partie. Polega na realizacji samego aktu głosowania, bez wskazywania na którąkolwiek z opcji i oznacza, że wyborca nie uważa żadnej z możliwych opcji za odpowiednią. Głos nieważny (voto nulo) nie jest liczony i obniża liczbę głosów potrzebnych do osiągnięcia progu wyborczego, uważany jest za poparcie dla partii mniejszościowych. W przypadku referendum autonomicznego należało uzyskać absolutną większość głosów wszystkich uprawnionych do głosowania, a nie tylko głosujących, dlatego każdy głos inny niż na „tak”, także nieoddanie głosu, liczone było jako sprzeciw wobec inicjatywy autonomicznej.

44 Curso de Derecho..., s. 22–23.

45 Ibidem, s. 23.

56

zwróciły się o zarządzenie referendum andaluzyjskiego za pomocą dekretu, na co rząd, wspierany przez UCD z Andaluzji, nie wyraził zgody. Nie ulega wątpliwości, że to właśnie decyzja Madrytu była zgodna z prawem. Warto jednak zauważyć, że był to ten sam rząd, który nie zważając na wymogi prawne, w stosunku do Katalonii i Kraju Basków, wybrał właśnie dogodniejszy sposób zarządzenia referendum za pomocą dekretu. W zamian, premier Suárez obiecał w jak najkrótszym czasie doprowadzić do uchwalenia ustawy regulującej różne typy referendum 46, która pozwoliłaby na przeprowadzenie referendum w Andaluzji 28 lutego 1980 r. Projekt ustawy nie został przekazany Kongresowi aż do końca listopada, co czyniło bardzo mało prawdopodobnym, by została ona uchwalona w terminie, który pozwoliłby na przeprowadzenie referendum planowanego dnia. Dlatego też Rada Andaluzji zwróciła się oficjalnie, 3 grudnia, do rządu, by zarządził referendum za pomocą dekretu, czemu ten ponownie się sprzeciwił.

Negatywny stosunek rządu do procesu autonomicznego Andaluzji zaczął się przejawiać coraz wyraźniej, szczególnie kiedy w LORMR umieszczono zapis „karzący” wspólnoty decydujące się na drogę z art.

15147. Odrzucono także poprawkę PCE ułożoną tak, by, mimo nieuzyskania kworum w jednej z prowincji, można było kontynuować procedurę z art. 151. Zgodnie z poprawką, prowincje, w których uzyskano większość absolutną głosów pozytywnych, mogłyby kontynuować proces autonomiczny, pod warunkiem, że byłaby to przynajmniej połowa z 46

Ustawa organiczna 2/1980, z 18 stycznia, regulująca różne typy referendum, (LORMR – Ley Orgánica de regulación de las distintas modalidades de referéndum), http://www.boe.es/boe/dias/1980/01/23/pdfs/A01700-01703.pdf (dostęp: 11.03.2015).

47 Zgodnie z art. 8.4 LORMR: „jeśli nie uda się osiągnąć zgody wyrażonej absolutną większością głosów wyborców każdej prowincji, inicjatywę można powtórzyć dopiero po upływie 5 lat”.

57

prowincji, w których odbyło się referendum i jeśli byłyby to prowincje graniczące ze sobą48.

LORMR została ogłoszona w BOE 49 23 stycznia 1980, a 26 stycznia, na mocy dekretu królewskiego, zarządzone zostało referendum autonomiczne dla Andaluzji. W ten sposób Suárez dotrzymywał słowa o przeprowadzeniu referendum 28 lutego, ale robił to w sposób, który nie zostawiał wątpliwości co do pragnienia, by rezultat tego głosowania był negatywny. Wobec 21 dni kampanii, które mieli do dyspozycji Baskowie i Katalończycy, w Andaluzji trwała ona tylko 15; skracano do minimum czas na ogłoszenia w telewizji i we wszystkich pozostałych mediach publicznych.

Utrudniono

także

głosowanie

emigrantom

licznie

pochodzącym z tego regionu. Pytanie, które zadano Andaluzyjczykom w referendum, było niezrozumiałe i nie padało w nim ani słowo „autonomia”, ani „Andaluzja” – „Czy zgadza się Pan/Pani na ratyfikację inicjatywy przewidzianej przez artykuł sto pięćdziesiąty pierwszy Konstytucji w celu wszczęcia procedury przewidzianej przez tenże artykuł?”50.

Gdyby tego było jeszcze mało, Komisja Narodowa UCD zdecydowała, 15 stycznia, o „racjonalizacji procesu autonomicznego”, co miałoby polegać na tym, że tylko tzw. regiony historyczne, tj. Katalonia, Kraj Basków i Galicja, uzyskałyby maksymalny poziom autonomii, a wszystkie pozostałe miały podążać drogą przewidzianą przez art. 143.

48

Curso de Derecho..., s. 23–24.

BOE – Boletín Oficial del Estado – Dziennik Urzędowy.

50 Manuel Clavero Arévalo (ur. 1926, przewodniczący andaluzyjskiej UCD, Minister ds.

Regionów i Minister Kultury w rządach Suáreza) wspomina: „Z poczuciem humoru typowym dla mieszkańców Andaluzji mówiło się, że społeczność, która była w stanie zrozumieć pytanie zadane w referendum, była tym bardziej zdolna do udźwignięcia odpowiedzialności wynikającej z pełnej autonomii przewidzianej przez art. 151 Konstytucji”, M. Clavero Arévalo, España…, s. 130.

49

58

UCD, która jeszcze rok wcześniej podpisała Pakt z Antequery i opowiedziała się za drogą z art. 151 dla Andaluzji, a później poparła tę inicjatywę poprzez prawie wszystkie zarządy municypiów –bez udziału UCD inicjatywa nie uzyskałaby dostatecznego poparcia – teraz opowiadała się za oddawaniem głosów pustych lub za nieuczestniczeniem w referendum w Andaluzji. Większość członków UCD z Andaluzji poparła to postanowienie, natomiast do dymisji podał się Manuel Clavero Arévalo, wówczas Minister Kultury, i zajął się zachęcaniem do głosowania na „tak”51. W sposób symboliczny zareagował także przewodniczący Rady Andaluzji, Rafael Escuredo, który poprzez strajk głodowy, trwający 72 godziny, wyraził swój sprzeciw wobec działań rządu w stosunku do Andaluzji52.

Postawa Clavero Arévalo okazała się bardzo ważna, ponieważ utrudniła ona strategię UCD, która, wspierana przez AP 53, próbowała przedstawić

referendum

jako

formę

przeciwstawienia

się

„marksistowskiej lewicy”. Możliwe jest, że prawdziwym motywem dla którego UCD zmieniła swoje zdanie w kwestii autonomii Andaluzji był, bardziej niż interes ogólny kraju, strach przed powstaniem na południu silnej wspólnoty autonomicznej rządzonej przez lewicę, która stanowiłaby przeciwwagę dla rządu w Madrycie 54. Trzeba jednak przyznać, że mimo pewnych niespójności i faworyzowania niektórych regionów, rząd kierował się szerszą perspektywą całości kraju.

51

Curso de Derecho..., s. 24.

R. Quirosa-Cheyrouze y Muñoz, La UCD y el referéndum autonómico de Andalucía (28-2-1980), http://www.historiadeltiempopresente.com/web/DocumentosDescargables/Capitulos/CT 43.pdf, s. 15 (dostęp: 11.03.2015).

53 AP – Alianza Popular – Sojusz Ludowy.

54 Curso de Derecho..., s. 24–25.

52

59

W

sytuacji,

kiedy

przyszłe

statuty

autonomiczne

były

negocjowane między Kortezami – reprezentantem całości narodu – a reprezentacją przyszłej Wspólnoty Autonomicznej, zwykła obrona interesów narodowych jawiła się jako centralizm wrogi autonomiom.

Słusznymi wydają się obawy rządu, że państwo, znajdujące się w trudnej sytuacji gospodarczej i na etapie konsolidacji nowego systemu, mogłoby nie udźwignąć ciężaru zarządzania referendum lub wyborów lokalnych co dwadzieścia dni przez najbliższe cztery lata. A tak wyglądałaby sytuacja, gdyby wszystkie regiony jednocześnie zdecydowały się na osiągnięcie maksymalnego

poziomu

autonomii

w

jak

najkrótszym

czasie.

Argumentowano, że centralistycznego systemu, utrwalonego przez lata, nie da się zdemontować z dnia na dzień bez ogromnych kosztów gospodarczych

i

zainteresowanych.

społecznych Należało

oraz

uszczerbku

rozplanować

proces

dla ze

samych

wszystkimi

szczegółami. Chciano także, by od strony prawnej, poszczególne statuty nie były pojedynczymi, wyodrębnionymi aktami, tylko stanowiły część spójnego systemu prawnego. Nagłe przejęcie pełnego wachlarza kompetencji przez wspólnoty autonomiczne i związanych z tym problemów politycznych, administracyjnych i finansowych w momencie kryzysu ekonomicznego mogło przerosnąć możliwości tychże wspólnot, dlatego

proponowano

raczej

ewolucyjną

drogę

do

autonomii,

przewidzianą w art. 143 Konstytucji55.

Wynik referendum w Andaluzji był ogromnym sukcesem politycznym zwolenników autonomii. 55,8% wyborców opowiedziała się za ratyfikacją inicjatywy autonomicznej. Z prawnego punktu widzenia nie wyglądało to już tak samo: w siedmiu prowincjach głosy na „tak” 55

R. Quirosa-Cheyrouze y Muñoz, op. cit., s. 12–13.

60

przekroczyły większość absolutną wyborców, natomiast w Almerii poparcie wyniosło 42%, w związku z czym Centralna Rada Wyborcza ogłosiła 24 kwietnia, iż „inicjatywa autonomiczna przewidziana w art.

151 Konstytucji została odrzucona”56.

W tej sytuacji, zgodnie z art. 8.4 LORMR, nie można było wrócić do inicjatywy przez najbliższe pięć lat i jedyną otwartą drogą do autonomii była ta z art. 143 Konstytucji, za którą opowiedziały się UCD i AP. Natomiast siły, które w referendum broniły „tak”, postanowiły nie opuszczać swojej pozycji, a także nie pozwolić, by zmarnowało się tak wysokie poparcie społeczne i zaproponowały nowelizację ustawy, by móc powtórzyć referendum.

Swoje

propozycje

zmian złożyły grupy

komunistyczna, socjalistyczna i andaluzyjska oraz Clavero Arévalo jako deputowany niezależny. Chciano tak zredagować art. 8.4 LORMR, by możliwe

było

powtórne

przeprowadzenie

referendum

w

jednej

z prowincji, jeśli w pierwszym referendum głosy pozytywne osiągnęły tam przynajmniej 50% wszystkich głosów, a w prowincji, w której nie osiągnięto tej liczby, głosy pozytywne przekroczyły większość głosów oddanych57. Normą zabraniającą powtórzenia referendum była LORMR, a nie Konstytucja, dlatego wydaje się, że propozycje te były zgodne z ustawą zasadniczą58.

Wszystkie cztery propozycje zostały odrzucone przez parlament większością tylko jednego głosu: 163 do 162, przy nieobecności posłów z PNV59. Było to jednak pyrrusowe zwycięstwo rządu i utracona szansa, by zażegnać „problem Andaluzji” bez uciekania się do rozwiązań 56

Curso de Derecho..., s. 25.

Propozycja socjalistów, pozostałe trzy były bardzo podobne.

58 Curso de Derecho..., s. 26.

59 PNV – Partido Nacionalista Vasco – Eusko Alderdi Jeltzalea – Baskijska Partia Narodowa.

57

61

niezgodnych z Konstytucją. Rząd uznał, że byłoby to sprzeczne z interesem narodowym, ponieważ mogło na nowo otworzyć kwestie innych regionów, np. Walencji, które w tym czasie podjęły już kroki do uzyskania autonomii zgodnie z art. 14360.

Wtedy też, po raz pierwszy, rząd obiecał, że jeśli Andaluzja wybierze drogę z art. 143, to będzie miała zagwarantowane własne instytucje

autonomiczne:

Zgromadzenie

Ustawodawcze wybierane

w głosowaniu powszechnym, Radę Rządową i Wyższy Trybunał Sprawiedliwości. Rada Andaluzji nie przyjęła tej propozycji i doszło do tzw. zablokowania procesu autonomicznego. By wyjść z impasu, rząd wymyślił śmiałą operację paktu z PSA, w celu uchwalenia ustawy organicznej w oparciu o art. 144 Konstytucji i stworzenia komisji mieszanej Kongres – Zgromadzenie Parlamentarzystów, by przygotować statut autonomiczny dla Andaluzji, który zostałby poddany pod referendum. Jeśli pod względem prawnym mieliśmy do czynienia z propozycją o wątpliwej zgodności z Konstytucją61, to w razie powodzenia politycznie byłby to wielki sukces UCD i PSA, które uchodziłyby za partie, które rozwiązały „problem Andaluzji” 62.

Prawdopodobnie bardziej by uniknąć tego efektu politycznego niż z przesłanek prawnych, PSOE, PCE i Clavero Arévalo przeciwstawili się tej propozycji i przekształcili ją w wielką porażkę rządu, który stale zmieniał zdanie w stosunku do Andaluzji, jak i PSA, która uchodziła teraz za zwolennika centralizmu. W tej sytuacji rząd musiał uciec się do 60

A. Ruiz Robledo, op. cit., s. 46.

Art. 144 nie przewiduje możliwości, by ustawa organiczna tworzyła nową procedurę uchwalenia statutu; nie wchodzi w grę nawet art. 144 pkt c, ponieważ odnosi się on do zastąpienia inicjatywy korporacji lokalnych przez Kortezy, a o tym w pakcie nie było mowy.

62 Curso de Derecho..., s. 26–27.

61

62

sojuszu z jedyną partią, która gwarantowała, że Rada Andaluzji zgodzi się na przedstawiane propozycje: PSOE. W październiku Adolfo Suárez i Felipe González63 uzgodnili, że Andaluzja osiągnie pełną autonomię zgodnie z art. 151 bez potrzeby powtarzania referendum. Rząd zgadzał się teraz na dużo więcej, niż pół roku wcześniej prosiła Rada Andaluzji. W tym celu zmieniono art. 8.4 LORMR 64.

Posługując

się

tym

zmienionym

artykułem,

deputowani

i senatorowie z Almerii zwrócili się do Kortezów o zastąpienie inicjatywy autonomicznej w tej prowincji, co zostało spełnione za pomocą ustawy organicznej 13/1980 z 16 grudnia. Jedyny artykuł ustawy głosił, że ze względu na interes narodowy zastępuje się inicjatywę prowincji Almerii, aby ta mogła dołączyć do procesu autonomicznego przebiegającego w pozostałych prowincjach andaluzyjskich zgodnie z art. 151 Konstytucji.

W ten sposób przed Andaluzją zostały już tylko etapy dużo łatwiejsze do przebycia na drodze do upragnionej autonomii65.

Z politycznego punktu widzenia rozwiązanie to było bez zarzutu, ze strony prawnej było jednak dyskusyjne. Wymóg osiągnięcia absolutnej większości głosów wyborców każdej z prowincji nie jest wymogiem tylko art. 8.4 LORMR, ale przede wszystkim samego art. 151 63

Felipe González Márquez (ur. 1942) – hiszpański polityk socjalistyczny, sekretarz generalny PSOE w latach 1974–1997, premier Hiszpanii w latach 1982–1996.

64 Zgodnie z ustawą organiczną LO 12/1980 z 16 grudnia, art. 8.4 LORMR głosił: „Jeśli w przeprowadzonym referendum nie uda się osiągnąć absolutnej większości głosów wyborców w każdej prowincji, inicjatywę można powtórzyć dopiero po upływie pięciu lat. Jednakże inicjatywa autonomiczna przewidziana w art. 151 będzie uznana za potwierdzoną w prowincjach, w których osiągnięto absolutną większość głosów przewidzianą w poprzednim ustępie, pod warunkiem, że głosy pozytywne osiągnęły większość absolutną wyborców całości terytorium starającego się o autonomię. Na prośbę większości deputowanych i senatorów wybranych w prowincji lub prowincjach, w których nie osiągnięto zatwierdzenia inicjatywy, Kortezy Generalne mogą zastąpić tą inicjatywę za pomocą ustawy organicznej, jeśli spełnione są warunki z poprzedniego ustępu”.

65 Curso de Derecho..., s. 28.

63

Konstytucji; poza tym, jedyne „zastąpienie”, jakie dopuszcza się w Tytule VIII odnosi się do inicjatywy korporacji lokalnych, a nie do głosowania wyborców. Trybunał Konstytucyjny nie podniósł jednak tej kwestii 66.

Po „odblokowaniu” procesu autonomicznego Zgromadzenie Parlamentarzystów powołało nową komisję, która, zebrana w Carmonie, przygotowała projekt

statutu. Projekt

ten zebrane w Kordobie

Zgromadzenie Parlamentarzystów zatwierdziło z drobnymi poprawkami 28 lutego 1981 i, tak jak przewiduje to Konstytucja, wybrało delegację odpowiedzialną za negocjowanie tego projektu z Komisją Konstytucyjną Kongresu. Po intensywnych negocjacjach ustalono ostateczny tekst statutu,

który

został

poddany

pod

referendum

w

Andaluzji

20 października 1981 r. i zatwierdzony we wszystkich prowincjach 67.

Co ciekawe, mimo, iż tym razem projekt popierały wszystkie partie polityczne, zarówno frekwencja, jak i liczba głosów pozytywnych była niższa, niż w przypadku referendum w sprawie inicjatywy autonomicznej. Wyższa była natomiast liczba głosów negatywnych.

Referendum z 1980 r. wzbudziło wielkie emocje i nadzieje, było przeżywane jako historyczne wydarzenie, podczas gdy to z 1981 r. uważane było za formalność na drodze do celu, który już w poprzednim głosowaniu został osiągnięty. Ostatnim z etapów było zatwierdzenie statutu przez Kortezy, co nastąpiło 17 grudnia w Kongresie i 23 grudnia w Senacie. Król podpisał statut 30 grudnia i został on opublikowany w BOE 11 stycznia 1982 pod nazwą ustawa organiczna 6/1981 z 30 grudnia, Statut Autonomiczny dla Andaluzji68. Była to jedyna

66

Ibidem, s. 28.

Ibidem, s. 29–31.

68 Ibidem.

67

64

wspólnota autonomiczna, która osiągnęła swój statut na drodze przewidzianej przez art. 151 Konstytucji69.

Znaczenie procesu autonomicznego w Andaluzji Andaluzja

stała

się

jednym

z

najważniejszych

aktorów

hiszpańskiego procesu autonomicznego, wpływając też na układ sił politycznych w kraju. Fakt osiągnięcia pełnej autonomii przez ten południowy region pozwolił na przełamanie bariery między tzw. wspólnotami historycznymi a resztą kraju. Zmienił się charakter decentralizacji, bo odrębny język przestał być czynnikiem koniecznym dla osiągnięcia wyższego poziomu autonomii. Propozycje rządu odnośnie sposobu osiągnięcia autonomii, które w zamyśle tworzone były tylko dla Andaluzji, paradoksalnie wypełniły znaczeniem i poszerzyły możliwości wynikające z modelu autonomii przewidzianego przez art. 143. Artykuł ten ani nie precyzował kompetencji, ani nie przyznawał zdolności legislacyjnych, ani też nie wymieniał instytucji powstającej wspólnoty, przez co nie posiadały one rangi konstytucyjnej.

Kiedy w czasie debaty parlamentarnej 20 maja 1980, która miała być

zakończona

postawieniem

wotum

nieufności

dla

rządu,

zaproponowano Andaluzji wybór drogi przewidzianej art. 143 i obiecano jej, że będzie posiadała swoje instytucje: Zgromadzenie Ustawodawcze, Radę Rządową i Wyższy Trybunał Sprawiedliwości, chciano tylko, by region ten w końcu zgodził się na przyjęcie drogi przewidzianej w art.

143. Andaluzja odrzuciła tę propozycję, a rozwiązanie zaprojektowane tylko dla niej rozciągnęło się na pozostałe regiony, ponieważ byłoby nie 69

M. Clavero Arévalo, El ser andaluz, Kordoba 2006, s. 132.

65

do pomyślenia, gdyby te nie zechciały uzyskać w zaistniałej sytuacji swoich

własnych

instytucji

autonomicznych70.

Clavero

Arévalo

wspomina o tym w swojej książce: „Kiedy czytam dziś statuty uchwalone dla wspólnot, które osiągnęły autonomię na drodze przewidzianej przez art. 143 i porównuję instytucje i kompetencje, które przyznaje się im, myślę zawsze, że to wszystko nie byłoby możliwe bez wyników referendum andaluzyjskiego z 28 lutego i bez walki prowadzonej później,

by Andaluzja osiągnęła autonomię przewidzianą w art. 151 Konstytucji.

Od tej daty zależało tak naprawdę, że Hiszpanii udało się przekształcić w państwo już nawet nie regionalne, tylko autonomiczne” 71.

Referendum z 28 lutego miało zrodzić również inne skutki na scenie politycznej państwa. Upadek UCD w Andaluzji od tego momentu stał się ewidentny. Wydarzenia na południu kraju wpłynęły także na wynik wyborów lokalnych w Katalonii i Kraju Basków oraz zadecydowały o postawieniu przez socjalistów wniosku o wotum nieufności dla rządu w maju 1980 r. Kolejne kryzysy w rządzie i w partii wpłynęły

na

całkowite

rozluźnienie

więzów

między rodzinami

politycznymi, które formowały UCD. Ostatecznie do dymisji podał się pierwszy

demokratyczny

premier,

Adolfo

Suárez,

ale

proces

dekompozycji szedł jeszcze dalej. UCD wypadła źle w wyborach lokalnych w Galicji, a w wyborach po rozwiązaniu parlamentu 28 sierpnia, partia nie uzyskała żadnego mandatu z Andaluzji. Kilka miesięcy później UCD zniknęła ze sceny politycznej. Z kolei polityka autonomiczna PSOE w Andaluzji wzmocniła dominację partii w regionie, a jej triumf w wyborach do andaluzyjskiego parlamentu, 23 maja 1982,

70 71

M. Clavero Arévalo, España…, s. 143–146.

Ibidem, s. 146.

66

był absolutny. Pięć miesięcy później, 28 października, PSOE wygrała także większością absolutną wybory do Kortezów Generalnych 72.

*** Podsumowując, widzimy na przykładzie Hiszpanii z okresu transformacji ustrojowej po śmierci gen. Franco i upadku dyktatury, jak złożona sytuacja kraju wpływa na kształt tworzonej konstytucji. Można zaobserwować również, szczególnie w przypadku Andaluzji, w którym doszło do swoistej „inżynierii prawnej”, jak przepisy Konstytucji realizowane są w praktyce, jak wielowymiarowy jest to proces, jak wiele czynników należy uwzględnić. Warto zaznaczyć jednak, że do takiej elastyczności w realizacji przepisów Konstytucji, jaka miała miejsce w Hiszpanii, przyczynił się tekst ustawy zasadniczej, która cechowała się dużą otwartością i zamiast określania sztywnych procedur, pozwoliła by proces autonomizacji kraju, mówiąc obrazowo, potoczył się swoim torem.

Z przedstawionych wyżej badań płynie wniosek, że to przede wszystkim wielka determinacja polityków i społeczności Andaluzji doprowadziły

do

uzyskania

autonomii

na

wymagającej

drodze

przewidzianej art. 151 i był to jedyny taki przypadek. Aspiracje Andaluzji wpłynęły na przebieg całego procesu, umożliwiły innym wspólnotom uzyskanie własnych instytucji. Rozwiązania przewidziane jedynie dla Andaluzji znalazły szersze zastosowanie i wpłynęły na obecny kształt ustroju państwa. Prześledzenie hiszpańskiego procesu autonomicznego pozwala na zaobserwowanie złożoności systemu politycznego państwa, wpływu wielu czynników na rozwiązania prawne oraz na ich rozwinięcie 72

Ibidem, s. 146–148.

67

w praktyce. Warto zwrócić uwagę na czynnik ludzki w polityce i zdolność społeczności do osiągnięcia swoich celów przy pomocy oddanych sprawie polityków. Rozważania podjęte w niniejszym rozdziale potwierdziły, że praktyczna realizacja przepisów konstytucji może przekroczyć pierwotny zamysł jej twórców. Choć z samego tekstu ustawy zasadniczej z roku 1978 wyłania się asymetryczny ustrój terytorialny i różne poziomy autonomii przewidziane dla różnych terytoriów, to w praktyce nierówności te uwydatniły się znacznie bardziej. Stały za tym z jednej strony interes ekonomiczny państwa, a z drugiej rozgrywki partyjne. Wniosek ten dodatkowo wzmacnia tezę o złożoności i wieloczynnikowości funkcjonowania systemu politycznego państwa.

Bibliografia: 1. Aja

E.,

El

Estado

Autonómico.

Federalismo

y

hechos

diferenciales, Madryt 2003.

2. Balaguer Callejón F. (red.), Manual de Derecho Constitucional, t. 1, Madryt 2005.

3. Cano Bueso J. (red.), Curso de Derecho Público de Andalucía, Madryt 2003.

4. Castelao J., komentarz do art. 137 Konstytucji na oficjalnej stronie internetowej

Kongresu

Konstytucji

z

Deputowanych 1978

(dział r.),

poświęcony http://www.

congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=13 7&tipo=2.

5. Clavero Arévalo M., El ser andaluz, Kordoba 2006.

6. Clavero Arévalo M., España, desde el centralismo a las autonomías, Madryt 1983.

68

7. Garrido Mayom V., komentarz do art. 147 Konstytucji, http://www.congreso.es/consti/ constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=147&tipo=2.

8. Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., znowelizowana 27 sierpnia 1992 r., tł. i wstęp T. Mołdawa, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000.

9. Miłkowski T., Machcewicz P., Historia Hiszpanii, Wrocław 2009.

10. Quirosa-Cheyrouze y Muñoz R., La UCD y el referéndum autonómico

de

Andalucía

(28-2-1980),

http://www.historiadeltiempopresente.com/web/DocumentosDesc argables/Capitulos/CT43.pdf, s. 15.

11. Ruiz Robledo A., La Comunidad Autónoma de Andalucía, Sewilla 1988.

12. Sroka A., Hiszpańska droga do federalizmu, Wrocław 2008.

69

Marcin Orzechowski Uniwersytet Szczeciński „Szara strefa” – między autorytaryzmem a demokracją. Ewolucja systemu politycznego na Ukrainie „The Grey Zone” - between authoritarianism and democracy.

The evolution of the political system in Ukraine Streszczenie: Tematem niniejszego rozdziału jest analiza ewolucji systemu politycznego na Ukrainie od czasu uzyskania niepodległości przez państwo do dzisiejszych czasów. Określenie „szara strefa”, zapożyczone od A. Antoszewskiego, R. Herbuta oraz W. Żebrowskiego, określające rodzaj "hybrydowości" systemu politycznego i elementów charakterystycznych dla reżimów autorytarnych i demokratycznych będzie pomocnym wyznacznikiem w prezentacji jakościowych zmian zachodzących na Ukrainie (uzyskanie niepodległości i prezydentura Leonida Krawczuka, autorytarne rządy prezydenta Leonida Kuczmy, pomarańczowa rewolucja, konflikt między prezydentem Wiktorem Juszczenko i Julią Tymoszenko, zmiany w konstytucji, dojście do władzy Wiktora Janukowycza i Partii Regionów, eskalacja konfliktu z Federacją Rosyjską, aneksja Krymu i pojawienie się samozwańczych republik separatystycznych w Donbasie). Głównym celem niniejszego rozdziału jest identyfikacja czynników wpływających na niestabilność systemu politycznego na Ukrainie.

Słowa kluczowe: stosunki międzynarodowe, system polityczny, Ukraina, Federacja Rosyjska, „szara strefa”, konstytucja Abstract: The theme of this chapter is to analyze the evolution of the political system in Ukraine since independence by the State to present times. The term "grey zone" borrowed from A. Antoszewski, R. Herbut and W. Żebrowski specifying the kind of "hybridity" of the political 70

system of elements characteristic of both authoritarian regimes and democratic will be a determinant help in the presentation of qualitative changes taking place in Ukraine (independence and presidency of Leonid Kravchuk, authoritarianism of President Leonid Kuchma, the Orange Revolution, the conflict between President Viktor Yushchenko and Yulia Tymoshenko, changes in the constitution, the coming to power of Viktor Yanukovych and the Party of Regions, the escalation of the conflict with the Russian Federation, the annexation of the Crimea and the rise of selfproclaimed separatist republics in the Donbas). The main aim of this chapter will be to identify the determinants of determining these events and their impact on the instability of the political system in Ukraine.

Key words: international relations, political system, Ukraine, Russian Federation, the Grey Zone, constitution

Uwagi wstępne

Przedmiotem

rozważań zawartych w niniejszym rozdziale jest

analiza ewolucji systemu politycznego na Ukrainie. Należy przypomnieć, iż proces ten został zapoczątkowany w 1991 roku po rozpadzie Związku Radzieckiego i proklamowaniu niepodległości przez byłe republiki.

Głównym celem rozdziału jest identyfikacja czynników wpływających na niestabilność systemu politycznego na Ukrainie, a co za tym wykazanie trwale występujących w nim elementów charakterystycznych zarówno dla reżimów autorytarnych, jak i demokratycznych. Stąd też, nieprzypadkowo w tytule rozdziału, pojawia się określenie „szara strefa”. Pojęcie to stosowane m. in. przez A. Antoszewskiego, R. Herbuta czy też W. Żebrowskiego odnosi się do systemów politycznych państw, znajdujących się w swoistym „balansie” pomiędzy autorytaryzmem a demokracją.

Do

najważniejszych

przyczyn

przynależności

do 71

wspomnianej „szarej strefy”, wyżej wymienieni autorzy zaliczają trudną sytuację ekonomiczną, stan kultury politycznej oraz tzw. „opóźnienia” w rozwoju politycznym1.

A. Antoszewski i R. Herbut, zaznaczają, że pobyt państw w tej strefie ma charakter przejściowy, niemniej jednak w zależności od występowania czynników destabilizujących system polityczny, może ulec skróceniu lub przedłużeniu, jest przejściowy. Elementem, który przesądza kierunek rozwoju politycznego państw znajdujących się w „szarej strefie” może być m.in. nienapotykająca na poważniejsze ograniczenia wola jednostki

lub

nieprzewidziane

wąskiej

grupy

wydarzenia.

decydentów

politycznych

Posługiwanie

się

albo

hasłami

nacjonalistycznymi lub też populistycznymi, do których niejednokrotnie potrafią się odwoływać przywódcy polityczni w krajach „szarej strefy”, ma na celu uzyskanie poparcia, niekiedy wyrażanego w manifestacyjny sposób, co de facto nie jest czynnikiem sprzyjającym konkurencyjności programów

politycznych,

które

adresowane

są

do

interesów

poszczególnych grup społecznych. Jednakże nie należy zapominać, iż czynnikiem, który może przyspieszyć ewolucję systemu politycznego w kierunku demokracji może być chociażby zasada wyłaniania władzy przez wolne i uczciwe wybory. Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, iż „szara strefa” polityczna jest okresem przejściowym, 1

Maryana Prokop zwraca uwagę, iż owe opóźnienia można rozumieć jako brak uwzględniającego faktyczne podziały społeczne systemu partyjnego oraz brak społeczeństwa obywatelskiego – zob. szerzej: M. Prokop, Demokratyczno-autorytarna hybryda: redefinicja kategorii teoretycznej, „Historia i polityka”, nr 13 (20)/2015, s. 36; por. także: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Warszawa 2001, s. 34-38, A. Antoszewski, Przejście ku demokracji: analiza przypadku Polski, [w:] Transformacja w Polsce i na Ukrainie: wybrane aspekty, A. Antoszewski, A. Kolodii i K. Kowalczyk (red.), Wrocław 2010, s. 11-21, W. Żebrowski, Współczesne systemy polityczne. Zarys teorii i praktyka w wybranych państwach świata. Podręcznik akademicki. Wydanie drugie rozszerzone i uzupełnione, Olsztyn 2007, s. 49-50.

72

najczęściej krótkotrwałym oraz w konsekwencji prowadzi do ewolucji reżimów w kierunku jednego z typów idealnych – demokracji lub autorytaryzmu2.

Czynniki te skłoniły autora do postawienia w niniejszym rozdziale następujących pytań badawczych: 1. Na ile hybrydowość systemu politycznego Ukrainy jest „spuścizną” poradziecką, przejawiającą się w formie nieformalnych rządów klanów oligarchicznych, co było jedną z przyczyn trudności w adaptacji mechanizmów demokratycznych?

2. Na ile konflikt pomiędzy Wiktorem Juszczenką i Julią Tymoszenko po pomarańczowej rewolucji i w konsekwencji dojście do władzy Wiktora Janukowycza i Partii Regionów przyczyniło się do zahamowania procesu demokratyzacji systemu politycznego na Ukrainie?

3. Czy wprowadzane reformy ustawy konstytucyjnej były działaniem mającym na celu umocnienie władzy obozów rządzących inicjujących owe reformy?

4. Czy systematyczna ingerencja Federacji Rosyjskiej w wewnętrzne sprawy Ukrainy (szczególnie w kontekście aneksji Krymu i wspierania prorosyjskich separatystów w Donbasie) ma na celu destabilizację systemu politycznego w tym państwie?

W rozdziale zastosowano następujące metody badawcze: analizę historyczną, instytucjonalno-prawną, systemową oraz porównawczą.

Metody te były niezwykle przydatne w kontekście analizy omawianej problematyki i udzielenia odpowiedzi na postawione wyżej pytania badawcze.

2

A. Antoszewski, R. Herbut, op. cit., s. 189-192.

73

W rozdziale zastosowano kryterium problemowe, co pozwoliło podzielić treść na cztery części uwzględniające najważniejsze zagadnienia problemowe ilustrujące specyfikę hybrydowości systemu politycznego Ukrainy. „Spuścizna poradziecka” i klany oligarchiczne jako czynnik hamujący

demokratyczną

transformację

systemu

politycznego

Ukrainy Jak już zaznaczono we wstępie, jedną z cech charakterystycznych dla „szarej strefy” jest trudna sytuacja ekonomiczna, stan kultury politycznej, podziały społeczne oraz brak społeczeństwa obywatelskiego.

Należy przypomnieć, iż w przypadku Ukrainy proces transformacji ustrojowej i gospodarczej był znacznie trudniejszy i „turbulentny” niż miało to miejsce w państwach środkowoeuropejskich, czy chociażby w republikach nadbałtyckich. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy był niewątpliwie brak perspektywy członkostwa w Unii Europejskiej oraz Sojuszu Północnoatlantyckim, które traktowano jako jedne z głównych bodźców

przemian

w

Europie

Środkowo-Wschodniej

w

latach

dziewięćdziesiątych. Nie mniejsze znaczenie miały również inne doświadczenia cywilizacyjne oraz mentalność elit politycznych. Skala odziedziczonych po upadku ZSRR problemów i wyzwań stojących przed Ukrainą w pierwszych latach jej niepodległości była nieporównywalnie większa do tej w państwach środkowoeuropejskich. Także większa część społeczeństwa ukraińskiego, przywykła do decydującej roli państwa w życiu codziennym obywateli, zmuszona została – w warunkach hiperinflacji, głębokiego kryzysu ekonomicznego i słabości nowego 74

państwa – do poszukiwania nowych sposobów przetrwania, bez możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze strony władz. Kierowanie państwem

przejęło

kierownictwo

biurokratyczno-administracyjne

wywodzące się jeszcze z czasów Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, które posiadało jedynie scentralizowane doświadczenia w zarządzaniu, zupełnie nieprzystające do nowych wyzwań. Z kręgów tego poradzieckiego aparatu wywodzili się pierwsi przywódcy Ukrainy i to m.in. dlatego na Ukrainie najwyższej władzy nigdy nie sprawował polityk z jasną wizją głębokiej transformacji kraju. Dlatego też genezy ukraińskich klanów oligarchicznych należy doszukiwać się właśnie w nomenklaturze

okresu

Dzięki

sowieckiego.

zorganizowaniu

i uczestnictwie w prywatyzacji przełomu lat 80. i 90. zdobyli oni ogromne fortuny. Osoby te wywodziły się z wykształconego jeszcze w czasach ZSRR zaplecza technicznego oraz ekonomistów mających pieczę nad sprawnym pracownikom

działaniem awans

gospodarki. w

strukturach

Zaangażowanie partii

i

przynosiło

przedsiębiorstw.

Najprężniejsze jednostki, które zakotwiczyły na dobre na szczycie drabiny kariery przyciągały do swojego otoczenia rodzinę i przyjaciół.

W ten sposób tworzyły się swoiste „klany”, które zaczęły wywierać coraz większy wpływ na proces decyzyjny w państwie.

Okres prezydentury Leonida Krawczuka charakteryzował się rozpoczęciem działań mających na celu transformację ustrojową na Ukrainie w kierunku systemu demokratycznego. Proces ten odbywał się za

przyzwoleniem

oligarchii.

Był

to

swoisty

eksperyment

przeprowadzony w porozumieniu wiodących klanów donieckiego i dniepropietrowskiego. Został on jednak dość szybko zakończony postawieniem na stanowisku prezydenta lidera Dniepropietrowska, 75

Leonida Kuczmy. Nowy szef państwa zbudował wokół siebie grupę osób, których zadaniem było budowanie zaplecza polityczno-biznesowego wspierającego działania ówczesnego prezydenta. Klan ten nie zdobył jednak wystarczającej siły, by przedłużyć władzę Kuczmy. Rozłam wewnętrzny i postępujący izolacjonizm prezydenta Kuczmy na arenie międzynarodowej w związku z oskarżeniami dotyczącymi zlecenia zabójstwa opozycyjnego dziennikarza Georgija Gongadze, były jednymi z czynników „wybuchu” Pomarańczowej Rewolucji.

Klany oligarchiczne odgrywały również dużą rolę w karierze politycznej Wiktora Janukowycza. Partia Regionów wspierana przez najpotężniejszego donieckiego oligarchę, Rinata Achmatowa, w 2009 roku przejęła pełnię władzy politycznej w parlamencie i przyczyniła się do zwycięstwa Janukowycza w wyborach prezydenckich.

Cechą charakterystyczną aktywności klanów oligarchicznych na Ukrainie było funkcjonowanie na zasadzie ponadnarodowych korporacji (głównie powiązań biznesowych z Federacją Rosyjską), co umożliwiało wpływanie na proces decyzyjny oraz w perspektywie długofalowej mogło doprowadzić do ukonstytuowania się oligarchicznej formy ustroju, oscylującej

na

pograniczu

nieskonsolidowanej

demokracji

i umiarkowanej dyktatury.

Konflikt pomiędzy Wiktorem Juszczenką i Julią Tymoszenko, rozpad „obozu pomarańczowego” i implikacje tego procesu dla destabilizacji systemu politycznego na Ukrainie Wspomniane w poprzedniej części rozdziału reformy na początku pierwszej kadencji prezydenta Leonida Kuczmy (lata 1994–1999) miały 76

ograniczony charakter i szybko się kończyły z powodu niepopularności w społeczeństwie oraz oporu ze strony urzędników i różnych, zyskujących na znaczeniu grup biznesowych, dla których propozycje ewentualnych zmian były niekorzystne. To właśnie ów wielki krajowy biznes, czyli wspomniani już oligarchowie, w okresie prezydentury Leonida Kuczmy zaczął odgrywać coraz ważniejszą rolę w gospodarce, z jednej strony prowadząc do niezbędnej prywatyzacji, z drugiej – przeciwdziałając próbom reform i liberalizacji gospodarki według „modelu środkowoeuropejskiego”3.

Pomarańczowa

rewolucja

zapoczątkowała

zupełnie

nowy

jakościowo etap w najnowszej historii politycznej Ukrainy. Wydarzenie to pokazało przede wszystkim niezwykłą konsolidację większej części społeczeństwa i zgodność co do tego, iż Ukraina jest w pełni suwerennym państwem, które samodzielnie podejmuje decyzje odnośnie prowadzonej polityki wewnętrznej i zagranicznej. Pomarańczowa rewolucja w pewnym sensie podważyła również teorie o Ukrainie jako tzw. cleft country4 oraz stało się swego rodzaju ripostą na niektóre teorie, znanych rosyjskich strategów politycznych, w których mowa była o Ukrainie jako o państwie sezonowym, które w dłuższej perspektywie czasowej nie jest zdolne do samodzielnej egzystencji na arenie międzynarodowej5. Niemniej jednak, 3

S. Matuszak, A. Sarna, Od stabilizacji do stagnacji. Próby reform Wiktora Janukowycza, „Punkt widzenia OSW”, nr 32, Warszawa marzec 2013, s. 8-9; http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/pw_32_pl_net.pdf (dostęp: 17.04.2015).

4 Rosyjscy politycy i stratedzy niejednokrotnie używali, w stosunku do Ukrainy określenia – państwo rozszczepione (cleft country). Termin ten, zapożyczony z książki Zderzenia cywilizacji Samuela Huntingtona, miał sugestywnie przedstawić Ukrainę, jako „geopolityczną efemerydę”, czyli „twór” całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji na arenie międzynarodowej bez poparcia Rosji – przyp. aut.

5 Według opinii Andranika Migraniana „Ukraina to luźna, sztuczna, heterogeniczna formacja etnopolityczna, pozbawiona realnych szans na utworzenie własnej państwowości i charakteryzująca się stałym pogarszaniem się sytuacji społecznej i ekonomicznej, co będzie skutkować procesami rozpadu tej formacji wzdłuż linii etnoregionalnych i postawi 77

w kontekście transformacji politycznej i ekonomicznej, pięcioletni okres po pomarańczowej rewolucji należy jednak uznać za czas stracony. Ekipa „pomarańczowych” szybko uległa rozpadowi na obóz prezydenta Juszczenki i obóz premier Julii Tymoszenko, które skoncentrowały całą energię na zwalczaniu siebie nawzajem. Ograniczyło to efektywność władzy

wykonawczej

i

skutkowało

nieustannymi

kryzysami

politycznymi, paraliżującymi państwo6.

Kryzys został zapoczątkowany 3 września 2005 roku, kiedy to szef Sekretariatu Prezydenta Ukrainy, Ołeksandr Zinczenko publicznie zarzucił czołowym współpracownikom Wiktora Juszczenki korupcję i nadużycia władzy, a następnie złożył dymisję. Kilka godzin po mianowaniu nowego szefa Sekretariatu, dotychczasowego wicepremiera Ołeha Rybaczuka, 7 września wieczorem podał się do dymisji wicepremier ds. społecznych Mykoła Tomenko, a 8 września rano – sekretarz Rady Bezpieczeństwa Narodowego i Obrony (RBNiO), Petro Poroszenko. Kilka godzin później prezydent Juszczenko podczas konferencji prasowej poinformował o odwołaniu nie tylko Poroszenki, ale też rządu Julii Tymoszenko w całości, a także o zawieszeniu w czynnościach swego pierwszego doradcy, Ołeksandra Tretiakowa, oskarżanego o korupcję. Tego samego dnia do dymisji podał się szef władze ukraińskie przed dylematem: albo – w celu zachwiania terytorialnej integralności Ukrainy – dążyć do ścisłej ekonomicznej, politycznej i wojskowej współpracy i integracji z Rosją, bezpośrednio lub w ramach Wspólnoty Niepodległych Państw, albo w rezultacie innego wyboru nastąpi rozpad Ukrainy na kilka części oraz możliwy wybuch wojny domowej między regionami. W każdym przypadku Rosja bez potrzeby stosowania bezpośredniej presji […] będzie w stanie na powrót włączyć Ukrainę w orbitę swoich interesów.[…] Najlepszym rozwiązaniem dla Rosji jest przyjęcie strategii opartej na założeniu, że Ukraina nie będzie zdolna do zbudowania własnej państwowości w okresie najbliższych kilku lat bez ścisłej integracji z Federacją Rosyjską, w takiej, czy innej formie, w sferze politycznej, ekonomicznej i wojskowej”, zob. szerzej: A. Migranian, Russia and the Near. Abroad, „Niezawisimaja Gazieta” z 12.01.1994 oraz z 18.01.1994.

6 S. Matuszak, A. Sarna, op. cit., s. 9.

78

Służby Bezpieczeństwa Ukrainy, bliski współpracownik J. Tymoszenko, Ołeksandr Turczynow. Pełniącym obowiązki premiera został Jurij Jechanurow, były wicepremier w rządzie Juszczenki. Wydarzenia te oznaczały

ostateczny

i zwiastowały

rozpad

rozpoczęcie

obozu

otwartej

„pomarańczowej walki

rewolucji”

politycznej

między

7

współtworzącymi go dotychczas ugrupowaniami . Źródłem konfliktu, który dał Juszczence możliwość odsunięcia od władzy Julii Tymoszenko, której notowania poparcia społecznego wykazywały wyraźną tendencję zwyżkową, była trwająca od początku roku

rywalizacja

między

panią

premier

a

sekretarzem

Rady

Bezpieczeństwa Narodowego i Obrony Ukrainy. Tło tej rywalizacji było po części osobiste, po części biznesowe. Jednocześnie fiasko prób stworzenia przedwyborczej koalicji partii Juszczenki i Julii Tymoszenko pozwalało oczekiwać, że pani premier poda się jesienią do dymisji, by wykorzystując swój wzrost popularności pójść do wyborów samodzielnie.

Jednak dymisja Zinczenki, także skonfliktowanego z Poroszenką, przyspieszyła bieg wydarzeń. Ogłaszając swą decyzję, Juszczenko ostro 7

Nie brak jednak opinii, że do takiego stanu rzeczy przyczyniły się również w pewnym stopniu państwa zachodnie. Takiego zdania jest chociażby znany niemiecki politolog, znawca Rosji i spraw wschodnich, Alexander Rahr. Uważa on, że nadmiernie zajęta swymi problemami Europa Zachodnia zignorowała problemy Ukrainy. Swoją opinię Rahr przedstawił w wywiadzie dla ukraińskiego Kanału 5. „Zachód ponosi winę” – powiedział wprost podkreślając jednocześnie, że nikt z polityków zachodnich nie odwiedził Kijowa po wydarzeniach na Majdanie. „Ani Bush nie był na Ukrainie, ani Schroeder, ani Chirac, czy Blair. Zapomnieli o tym kraju” – powiedział niemiecki politolog. „Wydawało się bowiem, że ukraińska rewolucja minęła i że wszystko będzie iść jak w Polsce” – dodał Rahr podkreślając, że te oczekiwania się nie sprawdziły, toteż, jak powiedział, „teraz należy wychodzić z kryzysu wspólnymi siłami”. Ciekawą interpretację dymisji rządu Julii Tymoszenko zaprezentował bułgarski dziennik „Pari” (Pieniądze), który określił to wydarzenie jako „pożeranie przez rewolucję własnych dzieci”, dodając przy tym, że „na powierzchnię wypłynęło to, o czym od dawna pisała nie tylko bułgarska prasa – zaciekły bój między ugrupowaniami, które zimą zjednoczyły się w walce o władzę” – zob. szerzej http://wiadomosci.onet.pl/0,0,3,fts.html?q=bu%B3garska+prasa+o+Ukrainie (dostęp: 18.10.2007).

79

skrytykował dotychczasowych współpracowników, mówiąc m.in., że do władzy przyszły nowe twarze, ale oblicze władzy nie zmieniło się, a także – że wyczerpał możliwości mediacji między skłóconymi ośrodkami politycznymi. Odsuwając od władzy przywódców obu skonfliktowanych obozów prezydent Ukrainy potwierdził swą zdolność do podejmowania radykalnych decyzji, w co wielu obserwatorów wątpiło. Przez większą część społeczeństwa, zwłaszcza tą najbardziej emocjonalnie związaną z wydarzeniami na Majdanie, dymisja rządu Julii Tymoszenko oznaczała pozbycie się niewygodnego przeciwnika w przyszłych wyborach 8.

Reformy ustrojowe na Ukrainie i ich znaczenie dla demokratyzacji systemu politycznego na Ukrainie Jednym z punktów porozumienia władzy z opozycją, który zażegnał kryzys 2004 r., była reforma ustrojowa, na mocy której prezydent

miał

utracić

część

swoich

pełnomocnictw.

Zmiany

wprowadzone do Konstytucji Ukrainy w 2004 r., weszły w życie na początku 2006 r. Przyczyniły się one do istotnej korekty założeń funkcjonującego do tego momentu systemu politycznego, zwłaszcza w kontekście

relacji

pomiędzy

władzą

ustawodawczą

i

władzą

wykonawczą.

Począwszy od 2006 r., rząd w systemie politycznym Ukrainy stał się wyższym organem władzy wykonawczej. Stał się odpowiedzialny zarówno przed prezydentem, jak i przed Najwyższą Radą Ukrainy 8

Była pani premier nie kryła swego rozgoryczenia decyzją Juszczenki, którą określiła jako „zdradę 20 mln ludzi, którzy chcieli widzieć ich razem, a tym samym rozerwał dwa skrzydła pomarańczowej rewolucji. I zabił tego ptaka” – zob. szerzej: Juszczenko zdradził ludzi, Wywiad W. Radziwinowicza z Julią Tymoszenko, „Gazeta Wyborcza” z 15 września 2005.

80

(parlamentem). Rząd miał podlegać kontroli parlamentarnej i tam też miał składać sprawozdania ze swoich działań.

Istotną wniesioną zmianą była też reforma procedury wyłaniania gabinetu ministrów. W przeciwieństwie do wcześniejszych norm, kandydaturę

premiera

oraz

skład

rządu

proponował

parlament.

Pozostawiono jednak zapis o formalnym zgłoszeniu i przedstawieniu tych propozycji przez prezydenta. Zmiana ta spowodowała wzmocnienie pozycji parlamentu wobec najwyższego – tworzonego tą procedurą – organu władzy wykonawczej (rządu)9.

Wniesione poprawki do konstytucji wydłużały ponadto kadencję parlamentu do 5 lat, co zrównało ją z okresem urzędowania prezydenta.

Zmianie uległy również pełnomocnictwa parlamentu i prezydenta w sferze obsadzania najważniejszych stanowisk państwowych.

Parlament zyskał możliwość wywierania większego wpływu na proces

wyboru

generalnego.

Po

szefa

Służby

Bezpieczeństwa

wprowadzonych

zmianach,

oraz

prokuratora

Najwyższa

Rada

proponowała kandydata na stanowisko szefa SB, choć w dalszym ciągu w zakresie pełnomocnictw prezydenta pozostawało ogłoszenie tej kandydatury. Z kolei kandydat na stanowisko prokuratora generalnego był proponowany przez prezydenta, ale musiał uzyskać odpowiednie poparcie w Radzie Najwyższej. Konsekwencją tych zapisów stała się niemożność odwołania osoby zajmującej to stanowisko bez zgody parlamentu, choć Rada Najwyższa mogła podjąć takie działanie poprzez wotum nieufności bez ubiegania się o akceptację ze strony prezydenta.

9

M. Pietruszewski, System polityczny Ukrainy w świetle pomarańczowych poprawek do konstytucji, http://www.psz.pl/117-polityka/maciej-pietruszewski-system-politycznyukrainy-w-swietle-pomaranczowych-poprawek-do-konstytucji (dostęp: 09.04.2015).

81

Reasumując powyższe rozważania, poprzez wymienione poprawki zostały znacznie zwiększone możliwości wpływu parlamentu na rząd, kosztem ograniczenia pełnomocnictw prezydenta w tym zakresie.

Prezydent praktycznie stracił możliwość odwołania rządu, jedynym instrumentem stało się całkowite rozwiązanie parlamentu w przeciągu pierwszego miesiąca jego kadencji. Dodatkowo tego rodzaju działanie zostało

„obwarowane”

koniecznością

spełnienia

jeszcze

jednego

warunku. Mianowicie prezydent mógł podjąć takie działanie tylko w sytuacji niemożności stworzenia koalicji frakcji parlamentarnych lub braku wyłonienia składu rządu w ściśle określonych terminach.

Rok 2010 był dla Ukrainy rokiem przełomowym z wielu względów. Nastąpiły istotne zmiany w polityce wewnętrznej, co niejako automatycznie doprowadziło do działań mających na celu implementację tychże zmian w strategii nowego obozu władzy. Wybory prezydenckie miały odbyć się pierwotnie 25 października 2009 roku, ale ówczesny prezydent Wiktor Juszczenko zaskarżył tę decyzję do Sądu Najwyższego, twierdząc, że jest ona niezgodna z obowiązującą konstytucją. Ostatecznie parlament wyznaczył datę pierwszej tury głosowania na dzień 17 stycznia 2010. Rada Najwyższa uchwaliła też zmiany w prawie wyborczym, m.in. skracając długość kampanii wyborczej ze 120 do 90 dni10.

Już przed wyborami wskazywano na możliwe nieprawidłowości przy głosowaniu w domach; na zagrożenie to zwracali uwagę obserwatorzy z ramienia OBWE 11. Ostatecznie obserwatorzy OBWE uznali wybory prezydenckie za zgodne ze standardami demokratycznymi

10

Verkhovna Rada reduced term of presidential campaign from 120 up to 90 days. http://unian/net/eng/news/news-327957.html, 24 lipca 2009 (dostęp: 12.10.2011).

11 OBWE: głosowanie w domach stwarza okazje do nadużyć. http://www.rp.pl/artykul/55273,420842.html, 17 stycznia 2010 (dostęp: 14.10.2011).

82

i zwrócili uwagę na duży postęp, jaki się w tym zakresie dokonał12.

Według oficjalnych wyników podanych przez Centralną Komisję Wyborczą

po

przeliczeniu

100%

wszystkich

głosów

wybory

prezydenckie wygrał z poparciem 48,95% Wiktor Janukowycz pokonując swoją rywalkę Julię Tymoszenko, na którą oddano 45,47% ważnych głosów. Frekwencja wyborcza wyniosła 69% 13.

Po zwycięstwie Wiktora Janukowycza w wyborach prezydenckich oraz po jego pierwszych wizytach w Brukseli i Moskwie eksperci prześcigali się w ocenach dotyczących priorytetów polityki zarówno wewnętrznej, jak i zagranicznej nowo wybranego prezydenta. W polityce wewnętrznej Wiktor Janukowycz dość szybko zaczął prowadzić rządy „twardej ręki” zarówno wobec urzędników państwowych, jak również działaczy opozycyjnych oraz części mediów nieprzychylnych osobie ówczesnego prezydenta. W sposób szczególny ilustrowały to wydarzenia związane z aresztowaniem i osadzeniem w areszcie najpierw byłego szefa resortu spraw wewnętrznych w rządzie Tymoszenko, Jurija Łucenko, a następnie Julii Tymoszenko i skłaniały do wysunięcia hipotez, iż była to typowa walka polityczna.

Wytoczenie

w

czerwcu

2011

roku

procesu

przeciwko

Tymoszenko było związane z podpisaniem kontraktu o dostawach gazu z Rosji, który de facto zakończył wojnę gazową w roku 2009. Julia Tymoszenko została skazana za to, że pełniąc urząd premiera Ukrainy w ocenie sądu nadużyła władzy, wydając pod koniec 2008 roku w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem instrukcje dla urzędników negocjujących kontrakt gazowy z Gazpromem, co spowodowało – 12

OBWE: wybory zgodne ze standardami. http://www.rp.pl/artykul/55273,421510.html, 18 stycznia 2010 (dostęp: 14.10.2011).

13 Результати голосування по Україні 7.02.2010, cvk.gov.ua (dostęp: 07.02.2010).

83

według określenia kodeksu karnego – straty „w szczególnie wielkich rozmiarach”. Przestępstwo to zagrożone jest karą od 7 do 10 lat pozbawienia wolności. 11 października była premier Ukrainy, Julia Tymoszenko, została uznana za winną i skazana na karę 7 lat pozbawienia wolności14.

Głównym celem politycznym prezydenta Wiktora Janukowycza i jego otoczenia w tej sprawie było zatem wyeliminowanie Julii Tymoszenko z życia politycznego, gdyż według ukraińskiego kodeksu wyborczego osoba skazana prawomocnym wyrokiem traci bierne prawo wyborcze. Mimo że poparcie społeczne dla Tymoszenko po przegranych wyborach prezydenckich nieco spadło, to nadal pozostaje ona najważniejszym liderem opozycji i jest traktowana przez Partię Regionów jako główne zagrożenie dla jej rządów.

6 października 2011 roku Rada Najwyższa w pierwszym czytaniu przyjęła projekt zmian w kodeksie karnym. Co prawda, rozpatrywany projekt nie przewidywał liberalizacji artykułu, z którego została skazana Tymoszenko, ale odpowiednie poprawki dekryminalizacyjne zostały zarejestrowane i przyjęte podczas drugiego czytania 18 października 2011 roku. Taką możliwość, już po wydaniu wyroku przez sąd, zasugerowali zarówno prezydent Wiktor Janukowycz, jak i ukraiński MSZ, uznając, że decyzja o skazaniu Tymoszenko nie jest ostateczna. Było to działanie nastawione na zachowanie chociaż częściowej reputacji mocno nadwyrężonej u polityków z państw zachodnich.

Prezydent Wiktor Janukowycz wprowadził również kilka ważnych zmian z punktu widzenia formalno-prawnego funkcjonowania państwa.

Sąd Konstytucyjny Ukrainy, w składzie ustalonym przez rządzącą Partię 14

Zob. szerzej М. Найєм, С. Лещенко, Сім років для Юлії Тимошенко, http://www.pravda.com.ua/articles/2011/09/28/6622094/ (dostęp: 15.10.2011).

84

Regionów i na jej wniosek, unieważnił poprawki do konstytucji z 2004 roku15. To właśnie po pomarańczowej rewolucji zdecydowano, że Ukraina będzie państwem parlamentarnym, a nie prezydenckim.

W konsekwencji szef rządu stawał się niezależnym od prezydenta urzędnikiem. W kolejnych latach na tym tle ciągle dochodziło do sporów kompetencyjnych między prezydentem i premierem. Przywrócenie konstytucji z 1996 roku zamknęło ten okres, przywracając głowie państwa utraconą pozycję. W ten właśnie sposób Wiktor Janukowycz otrzymał w procesie legislacyjnym możliwość koncentracji pełni władzy w swoich rękach. Jako prezydent kierował pracami rządu, mógł również swobodnie

powoływać

i

odwoływać

szefa

rządu,

ministrów,

16

gubernatorów oraz sędziów .

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zmiany ustrojowe przyczyniły się w znacznym stopniu do umocnienia władzy prezydenta, dając tym samym wyraźne sygnały dla opozycji wobec Janukowycza i wspierającej go Partii Regionów, że ekipa ta chce sprawować władzę w oparciu o rządy w stylu autorytarnym. Wątpliwości budził też sam tryb ich przeprowadzenia. Zmiana ustawy zasadniczej dokonała

się

nie

w

drodze

konsensusu

głównych

ugrupowań

politycznych, a na podstawie orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, zaledwie pięć lat od wprowadzenia reformy17. Sąd ten jest organem o niskim 15

Zob. szerzej: Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава. ПРОГРАМА ЕКОНОМІЧНИХ. РЕФОРМ НА 2010 – 2014 роки, http://www.president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_1.pdf (dostęp: 16.02.2015).

16 Zmiana regulaminu ukraińskiego parlamentu otwiera drogę do nowej koalicji, Tydzień na Wschodzie, 10.03.2010, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-nawschodzie/2010-03-10/zmiana-regulaminu-ukrainskiego-parlamentu-otwiera-droge-d (dostęp: 08.10.2014).

17 Zob. szerzej: http://www.osw.waw.pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2010-1006/sad-konstytucyjny-przywraca-system-prezydencki-na-ukraini (dostep: 02.09.2014).

85

autorytecie na Ukrainie i trudno uznać go za instytucję niezależną.

Z drugiej strony należy stwierdzić, że wprowadzone po pomarańczowej rewolucji poprawki do

ustawy zasadniczej naruszyły podstawy

obowiązującego do tego momentu systemu konstytucyjnego i w rezultacie stały się jedną z głównych przyczyn paraliżu władzy wykonawczej, uniemożliwiającego realizację jakichkolwiek głębszych reform na Ukrainie podczas prezydentury Wiktora Juszczenki.

Za pierwszy drobny sukces uznano podpisanie porozumień w dniu 21 lutego 2014 roku, które dotyczyły m.in. przywrócenia Konstytucji z 2004 roku ograniczającej uprawnienia prezydenta, powołanie rządu koalicyjnego w ciągu 10 dni. Opracowano również harmonogram, w którym zawarto m.in. opracowanie nowej konstytucji do września 2014 roku, która miałaby zawierać zapisy o zrównoważeniu kompetencji prezydenta, rządu i parlamentu oraz przeprowadzenie wyborów prezydenckich do grudnia tego samego roku18.

Prace

obecnego

rządu

nad

reformą

konstytucyjną

mają

koncentrować się na kilku płaszczyznach. Jak przedstawił Wołodymyr Hrojsman, przewodniczący Rady Najwyższej Ukrainy, będzie to przede wszystkim19: a) stworzenie trójpoziomowego systemu samorządów lokalnych z

jasnym rozgraniczeniem pełnomocnictw, kompetencji

i zakresu odpowiedzialności poszczególnych szczebli władzy lokalnej, a także korelacji pomiędzy organami władzy ustawodawczej i wykonawczej na wszystkich poziomach;

18

Kryzys na Ukrainie – kalendarium wydarzeń, http://wiadomosci.onet.pl/swiat/kryzysna-ukrainie-kalendarium-wydarzen/nfmqp (dostęp: 25.08.2014).

19 Zob. szerzej: Opublikowano główne tezy reformy konstytucyjnej na Ukrainie, http://pl.sputniknews.com/polityka/20150613/512908.html (dostęp: 25.06.2015).

86

b) wprowadzenie i skuteczne stosowanie zasady pomocniczości w

zakresie

rozwiązywania

problemów

i

sytuacji

konfliktowych na najbardziej skutecznym szczeblu oraz finansowej samowystarczalności lokalnych władz; c) wprowadzenie

do

Konstytucji zapisu o

gminie,

jako

podstawowej jednostce samorządu lokalnego na Ukrainie, wyposażonej w maksymalnie szerokie pełnomocnictwa; d) stworzenie przejrzystego systemu kontroli przez wyborców i państwo, pełnomocnictw przekazanych organom władzy samorządowej.

Konieczność przeprowadzenia reformy konstytucyjnej, również w zakresie wzmocnienia społeczności lokalnych, podkreślił prezydent Petro Poroszenko podczas przemówienia z okazji Dnia Konstytucji 28 czerwca 2015 roku. Stwierdził on m.in. Społecznościom lokalnym zostanie przekazany cały zakres pełnomocnictw, które będą w stanie skutecznie zagwarantować. Pozostałe obowiązki państwo musi zachować dla siebie, dbając przede wszystkim o zapewnienie suwerenności i niepodzielności Ukrainy, o jej wpływy i autorytet na świecie. Musimy zrozumieć: reforma konstytucyjna jest obiektywną koniecznością, mającą zagwarantować dalszy rozwój naszego kraju, jego pełnowartościową integrację we wspólnotę europejską, w krąg odnoszących sukcesy państw świata20.

20

Poroszenko powiedział także: Podczas rewolucji godności obywatele wyszli na ulice miast Ukrainy właśnie w celu ochrony swoich konstytucyjnych praw i przeciwko uzurpacji władzy. Dziś Ukraińcy również bronią określonych w Ustawie zasadniczej nieugiętych wartości – niezależności i integralności terytorialnej swojego państwa.

Zachowując podstawowe zasady i przepisy, Konstytucja w nowoczesnych, dynamicznych warunkach historycznych powinna adekwatnie reagować na globalne zmiany i wyzwania 87

Polityka

Federacji

Rosyjskiej

wobec

Ukrainy

jako

czynnik

destabilizujący system polityczny na Ukrainie Swoistym pokłosiem opisanych wyżej zdarzeń, związanych z przesileniami w polityce wewnętrznej na Ukrainie, rozłamem obozu „pomarańczowych”, eskalacją konfliktu Wiktora Juszczenki z Julią Tymoszenko, czy wreszcie dojście do władzy Wiktora Janukowycza i Partii Regionów, stały się wydarzenia, jakie miały miejsce na Ukrainie na przełomie 2013 i 2014 roku21. Sytuacja ta została w sposób bezwzględnie cyniczny wykorzystana przez Rosję do podsycania tendencji separatystycznych obejmujących wschodnią i południową część kraju.

Znów

niejednokrotnie

dały

znać

nazywane

o

sobie

„prorosyjskie

„tożsamością

resentymenty”,

wschodnioeuropejską”

Ukraińców, choć tak naprawdę zawierające w sobie „pierwiastek nostalgii” za czasami Związku Radzieckiego i funkcjonowania w ramach jednego organizmu państwowego22.

Istotne znaczenie dla zaognienia sytuacji na Ukrainie miało podjęcie decyzji o wstrzymaniu działań mających na celu zacieśnienie współpracy z UE, co spowodowało rozpoczęcie protestów, najpierw w Kijowie, a następnie w innych miastach tego kraju. Protesty społeczne ulegały stopniowemu nasileniu i wyrażały sprzeciw nie tylko wobec wspomnianych decyzji rządu ukraińskiego, ale całej polityki prowadzonej przez prezydenta Janukowycza i Partię Regionów. Pacyfikacja protestów, czasu – cyt. za: Poroszenko: reforma konstytucji obiektywną koniecznością, http://wschodnik.pl/ukraina/item/1352-poroszenko-reforma-konstytucji-obiektywnakoniecznoscia.html (dostęp: 03.07.2015).

21 Zob. szerzej: M. Orzechowski, Polska wobec wydarzeń na Ukrainie, [w:] Aktywizacja społeczeństwa obywatelskiego. Wydarzenia na Kijowskim Euromajdanie, A. Wojtaszak (red.), Szczecin 2014, s. 35-36.

22 Ibidem, s. 37.

88

początkowo z udziałem oddziałów milicji, a następnie oddziałów „Berkutu”,

dała

pretekst

Rosji

do

zainicjowania

nastrojów

separatystycznych na wschodzie i południu kraju 23.

Ukraina stara się przezwyciężyć trudności wewnętrzne, jakie nawarstwiły się wskutek aneksji Półwyspu Krymskiego przez Federację Rosyjską oraz konflikt militarny do jakiego doszło we wschodniej części tego państwa. Sytuacja ta naruszyła integralność terytorialną Ukrainy i zachwiała stabilnością systemu politycznego. Widać wyraźnie, iż owa „szara strefa” przywołana w tytule i treści jest faktem, niemniej jednak uwarunkowania wpływające na taki stan rzeczy mają charakter subiektywny, wynikający w znacznej mierze z reorientacji polityki zagranicznej Rosji w kierunku neoimperialnego ekspansjonizmu. Owa nostalgia za silnym imperium rosyjskim, wyrażana nie tylko werbalnie, ale coraz częściej wspierana konkretnymi działaniami podejmowanym przez prezydenta FR Władimira Putina i jego administrację, ma istotny wpływ na kształt i jakościowy charakter płaszczyzny politycznospołecznej na Ukrainie, a co za tym idzie także na stabilność i konsolidację systemu politycznego w tym państwie.

Podsumowanie Rozważania zawarte w niniejszym rozdziale skłaniają do wysunięcia wniosku, iż „hybrydowość” systemu politycznego na Ukrainie posiada swoją specyfikę i umieszczenie tego państwa w „szarej strefie” ma swoje uzasadnienie. Cechami charakterystycznymi ukraińskiej „szaro strefowości” jest m.in. wspomniana „spuścizna poradziecka” odnosząca 23

Ibidem, s. 38.

89

się do jakościowego charakteru części ukraińskich elit politycznych, a przede wszystkim nieformalnych grup decyzyjnych, które miały wpływ na kształtowanie się i przebieg reform ustrojowych w tym państwie. Nie bez znaczenia były też konflikty wewnętrzne i spory o zakres władzy, szczególnie pomiędzy obozami Wiktora Juszczenki i Julii Tymoszenko, które w sposób szczególny odcisnęły negatywne piętno na oczekiwaniach społecznych rozbudzonych w okresie pomarańczowej rewolucji. Tym samym na ocenę omawianych w trzeciej części rozdziału reform ustrojowych należy spojrzeć z pewnym dystansem. Wydaje się, iż zarówno reformy z okresu prezydentury Juszczenki, jak i te wprowadzane przez większość parlamentarną reprezentowaną przez Partię Regionów miały w pierwszej kolejności na celu jak najdłuższe utrzymanie władzy ówczesnych ekip rządzących poprzez wzmocnienie pozycji ustrojowych organów, nad którymi posiadały kontrolę.

Wreszcie, specyfika prezydentury Wiktora Janukowycza, która charakteryzowała

się przede wszystkim reorientacją w polityce

zagranicznej Ukrainy i jej zwrot w kierunku Federacji Rosyjskiej oraz marginalizacją sił opozycyjnych, co w sposób najbardziej jaskrawy uwidoczniło się w działaniach mających na celu usunięcie z życia politycznego Julii Tymoszenko. Były to działania jednoznacznie demonstrujące autorytarny charakter rządów ówczesnego prezydenta.

W chwili obecnej, z przyłączonym do Federacji Rosyjskiej Krymem oraz z ciągle nierozwiązanym konfliktem na wschodzie kraju, Ukraina pozostaje skazana niejako na „dualizm” i swoiste rozdarcie pomiędzy

wyborem

drogi

ku

„europeizacji”

a

„tożsamością

wschodnioeuropejską”. Państwo to będzie w dalszym ciągu narażone na

90

pozostanie w strefie wpływów Federacji Rosyjskiej, a system polityczny pozostanie daleki od klasycznej demokracji skonsolidowanej.

Bibliografia: 1. Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnego świata, Warszawa 2001.

2. Bułgarska

prasa

o

Ukrainie,

http://wiadomosci.onet.pl/0,0,3,fts.html?q=bu%B3garska+prasa+o +Ukrainie.

3. Juszczenko zdradził ludzi, Wywiad W. Radziwinowicza z Julią Tymoszenko, „Gazeta Wyborcza” z 15 września 2005.

4. Kryzys

na

Ukrainie

–

kalendarium

wydarzeń,

http://wiadomosci.onet.pl/swiat/kryzys-na-ukrainie-kalendariumwydarzen/nfmqp.

5. Matuszak S., Sarna A., Od stabilizacji do stagnacji. Próby reform Wiktora Janukowycza, „Punkt widzenia OSW”, nr 32, Warszawa marzec

2013,

s.

8-9;

http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/pw_32_pl_net.pdf.

6. Migranian A., Russia and the Near. Abroad, „Niezawisimaja Gazieta” z 12.01.1994 oraz z 18.01.1994.

7. OBWE: głosowanie w domach stwarza okazje do nadużyć, http://www.rp.pl/artykul/55273,420842.html.

8. OBWE:

wybory

zgodne

ze

standardami,

http://www.rp.pl/artykul/55273,421510.html.

9. Opublikowano główne tezy reformy konstytucyjnej na Ukrainie, http://pl.sputniknews.com/polityka/20150613/512908.html.

91

10. Pietruszewski

M.,

pomarańczowych

System

polityczny

poprawek

Ukrainy

w

świetle

do

konstytucji,

http://www.psz.pl/117-polityka/maciej-pietruszewski-systempolityczny-ukrainy-w-swietle-pomaranczowych-poprawek-dokonstytucji.

11. Prokop M., Demokratyczno-autorytarna hybryda: redefinicja kategorii teoretycznej, „Historia i polityka”, nr 13 (20)/2015.

12. Sokół W., Geneza i ewolucja systemów wyborczych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2007.

13. Verkhovna Rada reduced term of presidential campaign from 120 up to 90 days, http://unian/net/eng/news/news-327957.html.

14. Wojtaszak A. (red.), Aktywizacja społeczeństwa obywatelskiego.

Wydarzenia na Kijowskim Euromajdanie, Szczecin 2014.

15. Zmiana regulaminu ukraińskiego parlamentu otwiera drogę do nowej

koalicji,

Tydzień

na

Wschodzie,

10.03.2010,

http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/201003-10/zmiana-regulaminu-ukrainskiego-parlamentu-otwieradroge-d.

16. http://www.osw.waw.pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/201010-06/sad-konstytucyjny-przywraca-system-prezydencki-naukraini.

17. Верховна Рада призначила вибори Президента на 25 жовтня, http://unian/net/ukr/news/news-308856.html.

18. Найєм М., Лещенко С., Сім років для Юлії Тимошенко, http://www.pravda.com.ua/articles/2011/09/28/6622094/.

19. Результати голосування по Україні 7.02.2010, cvk.gov.ua.

92

20. Заможне

суспільство,

конкурентоспроможна

економіка,

ефективна держава. ПРОГРАМА ЕКОНОМІЧНИХ. РЕФОРМ НА

2010

–

2014

роки,

http://www.president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_1.pd f.

21. Żebrowski W., Współczesne systemy polityczne. Zarys teorii i praktyka

w

wybranych

państwach

świata.

Podręcznik

akademicki. Wydanie drugie rozszerzone i uzupełnione, Olsztyn 2007.

93

Katarzyna Kamińska-Korolczuk Uniwersytet Gdański Między ryzykiem a korzyścią – znaczenie zmian wprowadzanych w polityce imigracyjnej dla systemów politycznych wybranych państw Unii Europejskiej Between risk and benefit – the importance of changes in immigration policy for political systems in selected European Union countries Streszczenie: W rozdziale dokonano analizy polityki migracyjnej prowadzonej przez państwa Unii Europejskiej oraz wpływu tejże polityki na zmiany zachodzące w wybranych systemach politycznych. Uwagę skupiono na ogólnych uregulowaniach formalno-prawnych obowiązujących w UE, najwięcej miejsca poświęcając praktykom wypracowanym w RFN oraz Szwecji. To przykłady państw prowadzących wieloletnią, tworzoną w oparciu o dużą otwartość na imigrantów, politykę. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, państwa te dynamicznie reagują na pojawiające się wyzwania migracyjne - dostosowują rozwiązania prawne oraz wprowadzane narzędzia w celu jak najpełniejszego włączania imigrantów do społeczeństwa. Jednak widocznym jest, że efektywność rozwiązań jest różna, podobnie jak i skutki wprowadzanych działań dla zmian zachodzących w systemach politycznych. Widoczna jest tendencja do umacniania się na szwedzkiej scenie politycznej partii antyimigracyjnej, a w RFN, ruchów społecznych występujących przeciwko prowadzonej polityce w stosunku do imigrantów. Konkluzją rozdziału jest twierdzenie, że Europa musi być otwarta na imigrantów, istotne jest jednak, aby zachować balans między ryzykiem wynikającym z tej otwartości a korzyściami dla systemu politycznego finansującego pobyt napływających osób.

Słowa kluczowe: polityka imigracyjna w UE, ryzyka i korzyści polityki imigracyjnej, praktyki polityki imigracyjnej w Szwecji, praktyki polityki imigracyjnej w Niemczech, partie polityczne, zmiany w systemach politycznych 94

Summary: The chapter examines the migration policy pursued by the European Union countries and the impact of this policy on changes taking place in selected political systems. The attention is focused on general formal and legal regulations in force in EU, but the most attention was paid on practices worked out in Germany and Sweden. There are the examples of countries conducting long-term immigration policy, which is created based on a high level of openness to immigrants. As the analysis shows this countries react to emerging migration challenges dynamically.

They adjust the legal solutions and introduced tools to make the fullest possible inclusion of migrants into society. However, it can be seen that the effectiveness of solutions is diverse just like diverse are effects of changes in political systems. The analysis shows a trend to strengthening the anti-immigrant political party in Sweden and to intensify the movements which occurring against immigration policy in Germany. The conclusion from this chapter is to note that Europe should be open to immigrants, but it is important to maintain the balance between the risks arising from the openness and benefits for the political system which is financing the cost of residence of inflowing people.

Keywords: immigration policy in EU, risks and benefits of immigration policy, immigration policy praxis in Sweden, immigration policy praxis in Germany, political parties, changes in political systems

Wstęp

Prowadzona

przez europejskie państwa polityka dotycząca

przyjmowania na swoje terytorium imigrantów jest tak różna, jak różne są nasze, europejskie, zapatrywania na to, co nam się należy bezwarunkowo, a na co musimy zasłużyć1. W licznych pracach A. Chodubskiego2, m. in.

1

Rozdział został opracowany w pierwszej połowie 2015 r. Jest rezultatem udziału w I Ogólnopolskiej Konferencji Instytutu Politologii i Międzywydziałowego Koła Naukowego „Politicus” o Systemach Politycznych i Partyjnych. Polska, Europa, Świat, która odbyła się w Instytucie Politologii Uniwersytetu Gdańskiego 13.05.2015.

95

w rozdziale zatytułowanym Możliwości i bariery imigracyjne w Europie zawartym w książce Wokół problematyki migracyjnej: kultura przyjęcia pod redakcją Janusza Balickiego i Mariusza Chamarczuka 3, wyczytać można, że migracje „uznaje się (…) za fundamentalną wartość, kształtującą nową rzeczywistość społeczną świata. Zauważa się, że generują je takie stygmaty życia kulturowego, jak: 1. odwaga, 2. przedsiębiorczość, 3. decyzyjność, 4. kryterium wobec otaczającej rzeczywistości, 5. tolerancja4. A. Chodubski zwraca jednak i uwagę na to, że „w przestrzeni europejskiej, zwłaszcza powiązanej strukturą Unii Europejskiej, obserwuje się z jednej strony dążenie do urzeczywistniania zasady swobodnego przepływu osób (wszystkich bez względu na narodowość, etniczność), co wynika też z podpisanego 14 czerwca 1985 r. układu w Schengen, a następnie rozszerzonego przez nowe państwa przystępujące do urzeczywistniania postanowień układu, a z drugiej zaś – widoczne stają się ograniczenia stosowane przez wiele państw wobec imigrantów. Zauważa się, że imigranci stają się przysłowiową kością niezgody w nowo tworzącym się ładzie integracyjnym Europy” 5. Vis-avis korzyści płynących ze wzbogacania się społeczeństwa o osoby wnoszące do niego nowe wartości, umiejętności i zasób wiedzy, znajdują

2

Patrz np.: A. Chodubski, Migracje i imigranci a współczesne przemiany europejskie, [w:] Integracja kulturowa imigrantów. Wyzwania i dylematy, J. Balicki (red.), Warszawa 2007, s. 103-121; Idem, Polacy a tendencje migracyjne świata, „Przegląd PolskoPolonijny”, 2011, nr 1, s. 27-39; A. Chodubski, L. Ozdarska (red.), Europejskie doświadczenia mniejszości narodowych i etnicznych, Warszawa 2013; Idem, Nowy dyskurs o mniejszościach i imigrantach, [w:] Uchodźcy - nowe wyzwania dla bezpieczeństwa europejskiego na tle standardów praw człowieka, W. Pływaczewski, M. Ilnicki (red.), Olsztyn 2015, s. 8-19.

3 A. Chodubski, Możliwości i bariery imigracyjne w Europie, [w:] Wokół problematyki migracyjnej: kultura przyjęcia, J. Balicki, M. Chamarczuk (red.), Warszawa 2013 s. 2741.

4 A. Chodubski, Możliwości i bariery imigracyjne…, op. cit., s. 27-28.

5 Ibidem, s. 28.

96

się wady wynikające z ponoszenia przez państwo kosztów społecznych i ekonomicznych związanych z procesem przyjmowania osób nowych i włączania ich w strukturę społeczną 6. Próby zachowania balansu w bilansie zysków i strat są zaś niezwykle skomplikowane.

Rozważania nad problemem przedstawionym w tytule wydają się być jeszcze bardziej złożone z uwagi na kryzys imigracyjny, czy uchodźczy7, z którym mamy do czynienia w Europie w roku 2015.

Przeprowadzona przez autorkę analiza posłużyła weryfikacji hipotez badawczych, z których pierwsza zakłada, że w państwach prowadzących politykę otwartości względem imigrantów, prowadzone działania nie są nieracjonalne, lecz skoordynowane i pozwalające na zredukowanie obaw społecznych oraz zadbanie o balans relacji między korzyściami a stratami będącymi

konsekwencjami

procesów

migracyjnych.

Kolejnym

założeniem było także stwierdzenie, że państwa dbające o to, aby korzyści z procesów migracyjnych przewyższały koszty, niezwłocznie reagują na pojawiające się wyzwania i doskonalą narzędzia prawne i komunikacyjne związane z polityką migracyjną.

Kwestią zasadniczą, w celu sprawdzenia hipotez, było dociekanie czy i w jaki sposób zmieniała się sytuacja imigrantów przybywających do Unii Europejskiej na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Kolejne pytanie jakie należało zadać było pytaniem o to czy da się wyłonić 6

Patrz też: K. Kamińska-Moczyło, Edukacja i imigracja w nowych i starych państwach Unii Europejskiej. Przykład RFN i Łotwy, [w:] Polityka młodzieżowa Unii Europejskiej, M. Boryń, B. Duraj, S. Mrozowska (red.), Toruń 2011, s. 83-103.

7 Odróżnienie imigrantów od uchodźców, choć istotne, sprawia coraz więcej problemów.

Mimo sprecyzowania obu terminów w literaturze przedmiotu, o czym będzie mowa w dalszej części rozdziału, w praktyce napotyka się trudności z odróżnieniem osób, którym należałoby przypisać status uchodźcy, a którym imigranta. W niniejszym rozdziale oba terminy używane są wymiennie. Autorka dopuszcza bowiem podnoszoną w sferze politycznej argumentację, że obecnie stwierdzenie kto jest uchodźcą a kto imigrantem ekonomicznym, bardzo często wymaga żmudnych ustaleń prowadzonych przez odpowiednie instytucje państwowe.

97

również pozytywne, obok silniej akcentowanych obecnie negatywnych, skutki

napływu

imigrantów

w

państwach,

które

prowadziły

i konsekwentnie prowadzą politykę otwartości względem imigrantów.

Istotnym było także rozpoznanie, czy rzeczywiście państwa otwarte na napływ ludności z zewnątrz na bieżąco dostosowują rozwiązania prawne oraz wprowadzają innowacyjne rozwiązania mające na celu usprawnianie komunikacji różnych grup społecznych i, w konsekwencji, inkluzję nowoprzybyłych w

struktury społeczne.

Zakres

przygotowanego

materiału jest obszerny, ponieważ dotyczy wybranych państw Unii Europejskiej w różnych okresach jej trwania. Z założenia jednak, obok informacji ogólnych, odnoszących się do widocznych w różnych państwach tendencji, najwięcej miejsca poświęcono analizie polityki migracyjnej w RFN oraz Szwecji. Przedmiotem badań były nie tylko najważniejsze regulacje prawne, lecz i dane z zakresu prowadzonej polityki społecznej oraz te, które odnoszą się do elementów podkreślających odrębność przyjętych przez te dwa państwa rozwiązań.

Rozdział odnosi się do rzeczywistości politycznej od okresu lat osiemdziesiątych XX w. na pierwszej połowie roku 2015 kończąc prowadzone rozważania.

Najważniejszą

metodą

badawczą,

która

służyła

do

przeprowadzania analizy była metoda systemowa. Dzięki niej badanie zależności

zachodzących

między

wieloma

elementami

systemu

i otoczenia było możliwe i usprawnione. Zasadnicze znaczenie miały także metody historyczna i instytucjonalno-prawna, które pozwoliły na zaobserwowanie zmian zachodzących w polityce imigracyjnej wybranych państw.

98

Kluczowe uregulowania prawne dotyczące uchodźców W odniesieniu do specyficznego rodzaju imigrantów jakimi są uchodźcy i dla tej kategorii osób prawo do ochrony zagwarantowane zostało w Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie w 1951 r.8 oraz w Protokole dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku w 1967 r.9. W Konwencji uchodźcę definiuje się jako osobę10, która „(…) na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych

przebywa

poza

granicami

państwa,

którego

jest

obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”11. Zgodnie z Konwencją, zasady dotyczące uchodźców nie dotyczą osoby, która „a) dokonała zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych dla ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni: b) dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, 8

Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515, Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie w 1951 r., http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19911190515 (dostęp: 22.02.2015).

9 Dz.U. 1991 nr 119 poz. 517, Protokół dotyczący statusu uchodźców, sporządzony w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r., http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19911190517 (dostęp: 22.07.2015).

10 W niniejszych rozważaniach pomijam system dotyczący spraw uchodźców wypracowany przez Ligę Narodów, której definicja uchodźców odnosiła się przede wszystkim do osób prześladowanych w wyniku wojen bałkańskich czy rozpadu Imperium Rosyjskiego.

11 Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515, Art. 1. p. A ust. 2, op. cit.

99

przed uznaniem jej za uchodźcę; c) jest winna czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”12.

Polityka państw wypracowana w odniesieniu do uchodźców powinna być klarowna i nierodząca sporów wśród elit rządzących.

Konwencję i Protokół o których mowa, przyjęły wszystkie państwa Unii Europejskiej. Wydawać by się więc mogło, że odróżnienie imigrantów od uchodźców nie sprawi decydentom i społeczeństwom żadnego problemu. Że nie będzie kwestii spornych co do tego, w jaki sposób wdrożyć politykę zabezpieczenia praw przysługujących uchodźcom z mocy prawa co do którego się zgodzono. Państwa, które przyjęły Konwencję z 1951 r. zobowiązały się wszakże do przestrzegania zasady nieodsyłania uchodźcy do państwa pochodzenia jeśli grozi mu w nim niebezpieczeństwo.

W uregulowaniach obowiązujących na gruncie prawa międzynarodowego zastrzeżono przy tym możliwość odesłania osób, które stwarzałyby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa przyjmującego. W Artykule 33 Konwencji zapisano: „1. Żadne umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne. 2. Nie może powoływać się jednakże na dobrodziejstwo niniejszego postanowienia uchodźca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa”13.

12 13

Ibidem, Art. 1 p. F. Ibidem, Art. 33.

100

Teoretycznie, przemieszczające się grupy imigrantów czy uchodźców nie są niczym nowym na europejskim gruncie. Nasz kontynent

targany

był

tyloma

konfliktami,

niepokojami

i, w konsekwencji, zmianami granic starych i nowopowstających państw, że procedury wynikające z migracji ludności powinny już być okrzepłe i wdrukowane w system reagowania na ten problem. Nic bardziej mylnego. Mimo wystosowanego w 2008 r. Komunikatu Komisji Wspólnot Europejskich do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Europejskiego

Komitetu

Ekonomiczno-Społecznego

i

Komitetu

Regionów, zatytułowanego Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia 14, Unia Europejska, składająca się 28 podmiotów, jest Europą 28 różnych stanowisk co do tego jak należy postępować z współcześnie doświadczaną falą migracji. Mimo iż w Komunikacie z 2008 r. zapisano: „Ze względu na swoje humanitarne tradycje Europa nadal musi kierować się solidarnością wobec uchodźców i osób potrzebujących ochrony. Główne czynniki skłaniające ludzi do mobilności na skalę międzynarodową to: różnice gospodarcze pomiędzy krajami/regionami rozwiniętymi a rozwijającymi się, globalizacja, handel, problemy polityczne i brak stabilności w krajach pochodzenia, czy możliwość znalezienia pracy w krajach rozwiniętych”, to okazuje się, że wspólna świadomość społeczna w państwach europejskich jest równie niewielka jak chęć dzielenia się wypracowanymi dobrami. I chociaż to, o czym piszą klasycy demokracji – suwerenność, tolerancja i wrażliwość na niesprawiedliwości – powinny być wpisane w ustrój struktury jaką jest

14

Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia, http://eurlex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex:52008DC0359 (dostęp: 25.02.2015).

101

Unia Europejska, to tak nie jest. Gra w udawanie, że nie nas dotyczy problem, toczy się w wielu z państw członkowskich. Z deklaratywnego zapisu zawartego w Komunikacie, mówiącego o tym, że „UE buduje wspólną polityką imigracyjną od 1999 r., kiedy to po raz pierwszy w Traktacie WE zostały jasno określone kompetencje Unii w tej dziedzinie. Wiele istniejących instrumentów i strategii politycznych Wspólnoty dotyczy imigracji w jej wewnętrznym i zewnętrznym wymiarze”,

nadal

najbardziej

aktualna

jest

jego

dalsza

część:

„Osiągnięcia te nie są jednak wystarczające. Niezbędna jest wspólna wizja polityczna, która opierałaby się na osiągnięciach z przeszłości i której celem było stworzenie bardziej spójnych ram dla przyszłych działań państw członkowskich i samej UE w tej dziedzinie”15. Świadomość odrębności dwóch kategorii osób - imigrantów i uchodźców stanowić powinna podstawę działań europejskich państw.

Generalizując, im wyższy poziom życia w danym państwie, tym większa powinna być świadomość społeczna, w ślad za tym – kultura polityczna i chęć dostrzeżenia, że nie gdzieś tam, lecz tu, zaraz obok, toczy się obecnie jedna z kolejnych walk o bycie przyzwoitym. Bycie przyzwoitym to kategoria niedefiniowalna na gruncie polityki. To pojęcie pierwotne, choć i często prowadzi do konkluzji, że dla wielu państw owo bycie przyzwoitym jest i opłacalne ekonomicznie. Obecnie zaobserwować można dwa stanowiska wobec napływu imigrantów czy uchodźców, bo trudno jest postrzegać, w dobie wydarzeń 2015 roku, te dwie kategorie osób rozłącznie i taką zasadę przyjęto w niniejszym rozdziale. Trudność sprawia, z uwagi na problemy z udokumentowaniem tożsamości przybywających osób, zdecydowanie komu należy przyznać status 15

Ibidem.

102

uchodźcy, a komu imigranta ekonomicznego. Ustalenie to jest o tyle istotne, że determinuje prawa i obowiązki państw przyjmujących wobec danej osoby, o czym już wspomniano. Z jednej strony forsowane są idee zwracające uwagę na powinność jednych narodów wobec drugich, na historyczną cykliczność zachodzących zjawisk, na solidarność w obliczu zagrożeń humanitarnych. Z drugiej – podkreśla się niewydolność wyprowadzanych

dotąd

polityk

imigracyjnych

i

ograniczenia

ekonomiczne oraz społeczne występujące po obu stronach – i imigrantów, i państw przyjmujących.

Niezależnie od stopnia otwartości państw europejskich wobec napływającej ludności pojawia się jeszcze jedna zmienna, jest nią wyznawana przez przybyszów religia. Mierzalne są obciążenia i korzyści finansowe, wynikające choćby z włączania imigrantów na rynek pracy, osiąganych

przez

nich

dochodów,

wykonywanych

transakcji,

przesyłanych środków finansowych. Jednak trudne do oszacowania są ewentualne korzyści lub ich brak, kwestie związane z poczuciem zagrożenia lub brakiem takiego poczucia, wynikające z pojawiających się wraz z imigrantami innymi wartościami religijnymi, mentalnymi, jednym słowem tymi, które biorą początek z odrębności kulturowej. I to jest jeden z najbardziej ważkich problemów komentowanych w przestrzeni publicznej w słowach najmniej dyplomatycznych. Lęk przed tzw. islamizacją Europy, pojawia się i w mediach tworzonych przez profesjonalnych nadawców, i w wypowiedziach osób prywatnych zajmujących się tworzeniem treści udostępnianych innym.

103

Europejska polityka imigracyjna z lat osiemdziesiątych XX w.

Prowadzona polityka imigracyjna jest zlepkiem najróżniejszych, wynikających z historii, z sytuacji demograficznej, z zastanych w narodach stereotypów, uregulowań. Nie znaczy to, że są to praktyki niezmienne. Ewolucja zachowań wobec imigrantów następuje, zależna jest jednak od różnych zmiennych. W połowie lat osiemdziesiątych XX w. przeanalizowano je w pracy European Immigration Policy: A Comparative Study, wydanej przez Oxford University Press pod redakcją Tomasa Hammara w 1985 r.16. Zgodnie z wnioskami zaproponowanymi w tej książce, polityka imigracyjna prowadzona w państwach Europy Zachodniej w latach osiemdziesiątych XX w. mogła być rozpatrywana z dwóch perspektyw. Po pierwsze była polityką kontrolowania przepływu cudzoziemców. Wiązała się z ustaleniem procedur, przypieczętowanych przepisami prawa, które umożliwiały dokonywania selekcji osób starających się o przebywanie na terytoriach państw obcych. Po drugie była polityką podejmowania prób włączenia imigrantów w życie społeczne państwa pobytu. Z lektury zawartych w pracy T. Hammara rozdziałów wynika, że największy nacisk położono na politykę kontroli procesów imigracyjnych 17.

W książce pod redakcją T. Hammara sześć państw Europy Zachodniej określonych zostało mianem państw imigracyjnych, czyli takich, do których najwięcej osób chce imigrować i które mają największe doświadczenie w przyjmowaniu

ludzi napływających

z różnych państw świata. Tymi państwami, w latach osiemdziesiątych 16

T. Hammar (red.), European Immigration Policy: A Comparative Study, Oxford 1985, wersja elektroniczna 2009.

17 Ibidem.

104

XX w. były Szwecja, Holandia, Francja, Wielka Brytania, Szwajcaria i Republika Federalna Niemiec. Powody imigracji bywały różne.

Wspomina się o imigracji, która miała miejsce po II wojnie światowej, o napływającej fali imigrantów po upadku systemu kolonialnego, o prowadzeniu rekrutacji na obywateli wśród osób wykonujących pożądane a niedoreprezentowane w danym państwie zawody, czy o udzielanie pozwoleń na przebywanie tymczasowe pracowników sezonowych18. W pracy wyjaśnia się dlaczego wybrano do analizy właśnie te państwa. Z powodu ich wielkości, ilości przebywających na ich terytoriach imigrantów oraz różnych dostępnych wariantów regulacji dotyczących sytuacji osób pochodzenia obcego, które mogą przebywać na terenie

państw.

Szwecję

wyróżniono

również

ze

względu

na

charakterystyczny model postępowania z imigrantami, a Szwajcarię z uwagi na znaczącą liczbę osób pochodzenia cudzoziemskiego, z którego składa się społeczeństwo. Zwrócono także uwagę, iż Holandia to z kolei przykład państwa łączącego dwa rodzaje imigracji – tej postkolonialnej i związanej z otwarciem rynku pracy dla osób z terenów Morza Śródziemnego. Holandia wyróżniona została także z uwagi na prowadzoną politykę otwartości na wielokulturowość. Generalnie, jak stwierdza się we wstępie do omawianej pracy, opisane państwa podzielić można z uwagi na dwa główne, różniące się od siebie, podejścia do polityki imigracyjnej – te, w których obowiązuje polityka stałego przyjmowania imigrantów, i tu wymienia się Szwecję oraz Wielką Brytanię oraz państwa, w których dominuje polityka rotacyjna polegająca na otwieraniu granic dla wybranych, użytecznych z punktu widzenia danego społeczeństwa, osób. W tym drugim przypadku podkreśla się, iż 18

Ibidem, s. ix.

105

jest wiodącym dla Republiki Federalnej Niemiec oraz Wielkiej Brytanii.

Francja, Szwajcaria i Holandia uważane są przez autorów publikacji za państwa, w których dodatkowym czynnikiem wpływającym na wielkość imigracji, są zależności wynikające z więzi wypracowanych przez system kolonialny19.

W owym czasie największą liczbę imigrantów miały Francja, Wielka Brytania i Republika Federalna Niemiec. Szacowano, że trzy czwarte wszystkich imigrantów przebywa w wymienionych państwach, zakładano, iż na terenie każdego z nich przebywa około czterech milionów osób innego pochodzenia niż rodzime 20.

Tabela 1.

Liczba imigrantów przebywających na terenie Republiki Federalnej Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Szwajcarii, Holandii i Szwecji w 1983 r.* liczba obcokrajowców w tysiącach 4 666,9

procent obcokrajowców w społeczeństwie 7,6

Francja

4 459,0

7,2

Wielka Brytania

1 705,0

3,1

Szwajcaria

925,8

14,5

Holandia

543,6

3,7

Szwecja

405,5

4,9

Republika Federalna Niemiec

* dane dotyczące Wielkiej Brytanii pochodzą z 1981 r., a Holandii i Francji z 1982 r., [za:] T. Hammar, op. cit., s. 5. Źródło: OECD, Continuous Reporting System Migration, SOPEMI 1983, dane dotyczące Wielkiej Brytanii pochodzą z Labour Force Survey, adaptacja danych [z:] T. Hammar, op. cit., s. 5.

19 20

Ibidem, s. 1-2.

Za: ibidem, s. 4.

106

Jak wynika z Tabeli 1., największy odsetek obcokrajowców występował w Szwajcarii, w której aż 14,5% ludności było obcego pochodzenia. Znaczącą liczbę cudzoziemców odnotowywano we Francji i Republice

Federalnej

Niemiec,

co

przekładało

się

na

ponad

siedmioprocentowy udział imigrantów w strukturze społecznej. Szwecja, mimo niewielkiej liczebności obywateli, procentowy wskaźnik ilości cudzoziemców miała niewiele mniejszy niż Francja czy RFN, bo wynoszący prawie 6%. Wielka Brytania i Holandia, mimo, że były to państwa atrakcyjne dla imigrantów, charakteryzowały się odpowiednio nieco

ponad 3% oraz niespełna 4%

udziałem obcokrajowców

w strukturze społecznej.

Pamiętać

jednak

należy,

że

polityka

imigracyjna

z

lat

osiemdziesiątych XX w. charakteryzowała się odmiennymi zasadami aniżeli ta, z którą mamy do czynienia współcześnie. Europa ŚrodkowoWschodnia, z przyczyn oczywistych, była wyłączona z debat na temat prowadzenia spójnej polityki w tej kwestii, jednocześnie stając się tą częścią świata, z której imigracja do Europy Zachodniej była konsekwencją głównie decyzji wynikających z uwikłania się w działania polityczne skierowane przeciwko ówczesnej władzy. Państwa europejskie nie prowadziły skoordynowanej polityki imigracyjnej. Także państwa których nazwy znajdują się w Tabeli 1. skupiały uwagę na przyjmowaniu imigrantów na zasadach ściśle związanych z prowadzoną polityką na ich wewnętrznym, bieżącym, rynku pracy czy z wnioskami płynącymi z analizy demograficznej. Wyjątkami były np. Szwecja czy RFN 21, które

21

Konsekwencje polityki imigracyjnej zostaną omówione w dalszej części rozdziału.

Autorka pragnie jednak zasygnalizować w tym miejscu, że słów o otwartej polityce imigracyjnej nie należy traktować jako określenia jednoznacznie pozytywnego i gwarantującego sukces w procesie integracji społecznej tej części ludności.

107

preferowały

odmienny

styl

prowadzenia

polityki

imigracyjnej,

charakteryzujący się dużą otwartością. Inicjując również, jak choćby RFN w latach osiemdziesiątych XX w., proces łączenia rodzin 22. Zjawisko to było m. in. konsekwencją zmiany w postrzeganiu korzyści płynących nie tylko z udzielania zezwoleń na czasowy pobyt w celach zarobkowych, lecz z włączania w procesy partycypacyjne tej części ludności, która przebywała na terenie RFN odpowiednio długo, aby wykazać się swoją przydatnością dla państwa niemieckiego oraz tej, która migrowała z Niemieckiej Republiki Demokratycznej.

Europejska polityka imigracyjna w XXI w.

Obserwując współczesne kierunki migracji, zauważyć można, że z wymienionych we wspominanej książce

T.

Hammara

sześciu

imigracyjnych państw Europy Zachodniej, większość z nich nadal cieszy się największą popularnością wśród osób szukających nowego miejsca zamieszkania. Republika Federalna Niemiec, Wielka Brytania, Francja, Szwajcaria, Holandia i Szwecja to stale państwa pierwszego wyboru dla imigrantów czy uchodźców. imigracyjnej

wprowadzono

W prowadzonej przez nie polityce szereg

zmian

w

wyniku

których

zliberalizowano procesy przyznawania miejsca w społeczeństwie imigrantom. Tabela 2. zawiera zestawienie danych liczbowych dotyczące czterech wybranych państw, które ujęto w Tabeli 1., opisujące skład społeczeństwa w trzydzieści lat później.

22

Jak podaje M. Wojtan, Proces akcesji Polski do Unii Europejskiej w zakresie przepływu osób a doświadczenia Niemiec, Wrocław 2004, s. 254: w latach sześćdziesiątych XX w. w RFN żyło samotnie 60% imigrantów, w latach osiemdziesiątych już tylko 20%.

108

Tabela 2.

Liczba imigrantów przebywających na terenie Republiki Federalnej Niemiec, Francji, Holandii i Szwecji w 2014 r. liczba obcokrajowców w tysiącach 16 400

procent obcokrajowców w społeczeństwie

Francja

5 600 *

8,4

Holandia

847,4**

5,0

Szwecja

1603,6

16,5

Republika Federalna Niemiec

20,3

Źródło: obliczenia własne na podstawie: Republika Federalna Niemiec: Das Statistisches Bundesamt, Fakten und Zahlen, https://www.destatis.de/DE/Startseite.html (dostęp: 23.03.2015); * Francja: dane z 2012 r. obliczenia na podstawie: Institut National d’Etudes Démographiques (INED), Immigrants and foreign population, https://www.ined.fr/en/everything_about_population/data/france/immigrantsforeigners/immigrants-foreigners/#r152 (dostęp: 22.04.2015), zaznaczyć przy tym należy, że bardziej aktualne dane nie są dostępne również na stronie francuskiego urzędu statystycznego, znajduje się tam jedynie informacja, iż w 2014 r. wydano 219 374 pozwoleń na pierwszy pobyt we Francji, Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE), Premiers titres de séjour délivrés et motifs en 2014, http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=0&ref_id=TITSEJ (dostęp: 22.04.2015). ** Holandia, w tej liczbie również bezpaństwowcy, obliczenia na podstawie: Centraal Bureau voor de Statistiek, Population: sex, age and nationality: 1 January 2015, http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLEN&PA=03743eng&D1=a &D2=0,127-129&D3=2-7,60,l&D4=4,l&HD=1303081234&LA=EN&HDR=G3,G1&STB=T,G2 (dostęp: 22.04.2015), Szwecja: Statistiska Centralbyrån, Foreign born person by year, http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/en/ssd/START__BE__BE0101__BE0101E/ UtrikesFoddaR/table/tableViewLayout1/?rxid=4f78d36c-5af8-46df-a0b2-149d3cc8d4ec (dostęp: 22.04.2015); oraz Eurostat, Migration and migrant population statistics, http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics (dostęp: 22.04.2015); Eurostat, Demographic balance 2014, http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/File:Demographic_balance,_2014_%28thousand%29_YB15_II.png (dostęp: 22.04.2015).

Analizując dane z obu tabel – Tabeli 1. i Tabeli 2. – dotyczące wybranych czterech państw: RFN, Francji, Holandii i Szwecji, zauważyć 109

można, że na przestrzeni trzydziestu lat we wszystkich wymienionych w tabelach

państwach

nastąpił

procentowy

wzrost

liczby

osób

pochodzenia obcego w strukturze społeczeństwa. Procentowy udział imigrantów w 2014 r. najwyższy był kolejno w RFN, Szwecji, Francji i Holandii23. W kategorii procentowego udziału ludności napływowej w stosunku do ludności rodzimej – Szwecja, która trzydzieści lat temu prowadziła co prawda politykę otwartości wobec imigrantów, jednak stanowili oni niecałe 5%, uplasowała się na drugim miejscu spośród omawianych państw. Szwedzkie społeczeństwo składa się obecnie w 16,5% z imigrantów. To duży odsetek, to ponad trzykrotnie więcej niż trzydzieści lat temu. Żadne z wymienionych państw nie odnotowało tak dużej zmiany w strukturze narodowościowej, choć i w RFN liczba imigrantów zwiększyła się znacząco. Stosunkowo najmniejszy przyrost procentowy, bo o 1%, liczby ludności obcej odnotowała Francja.

Przekładając dane procentowe na liczby, zauważyć można, że większość z tych państw, oprócz Holandii, która jest miejscem zamieszkania dla 847 418 imigrantów, przyjęło na swoje terytoria od kilku do kilkunastu milionów osób obcego pochodzenia. Tak jak i trzydzieści lat wcześniej, wszystkie te państwa są atrakcyjne dla osób szukających nowego miejsca zamieszkania. W jaki sposób tak znacząca liczba cudzoziemców może wpływać na rozwój społeczeństwa, którego powinna stać się częścią?

Trudno odpowiedzieć na to pytanie nie odwołując się do bieżącej polityki państw, do retoryki funkcjonujących w nich partii czy też do opinii, a nawet stereotypów, rdzennych obywateli.

23

Z zastrzeżeniem, że dane dotyczące Francji pochodzą z 2012 r., bo, jak już wspominano, w oficjalnych statystykach, w czasie przygotowywania niniejszego rozdziału, nie opublikowano bardziej aktualnych danych.

110

Wypracowanie jednej z najbardziej restrykcyjnych europejskich polityk w stosunku do imigrantów jest cechą charakterystyczną Danii. Na fali zmian politycznych i niezadowolenia z niedostatecznej integracji imigrantów ze społeczeństwem, Dania od lat konsekwentnie zaprasza na swoje terytorium tylko tych, którzy są jej potrzebni. Kandydatami na obywateli mogą być np. osoby posiadające odpowiednie, w danym momencie pożądane z punktu widzenia interesu duńskiego, wykształcenie czy umiejętności. Dla Duńczyków więc imigranci mają być przede wszystkim użyteczni. Wiadomym jest, że generują koszty, jednak akceptuje się to z nastawieniem, że nakłady zwrócą się dzięki korzyściom płynącym dla państwa w wyniku włączenia nowych osób na rynek pracy i w struktury społeczne.

Na drugim biegunie znajdują się Szwecja czy Republika Federalna Niemiec, które określiły siebie mianem państw przychylnych imigrantom i tę politykę konsekwentnie prowadzą. Z coraz większym trudem przychodzi im jednak sprostać wyzwaniom współczesnej sytuacji politycznej wynikającej z konfliktów toczących się na Bliskim Wschodzie i w Afryce. Dość wspomnieć, że w 2014 r., jeszcze przed kryzysem imigracyjnym z 2015 r., w Szwecji złożono ponad 80 tys. wniosków o udzielenie azylu24. To ponad dwa razy więcej niż w tym samym czasie wpłynęło wniosków do urzędów w Wielkiej Brytanii. Przy czym podkreślić należy różnicę w liczbie ludności tych obu państw.

24

pk, gak, Szwecja uderza w antyimigracyjne tony. Rekordowo dużo wniosków o azyl, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/szwecja-uderza-w-antyimigracyjne-tonyrekordowo-duzo-wnioskow-o-azyl,499830.html (dostęp: 25.01.2015).

111

Polityka imigracyjna RFN W XXI w. Republika Federalna Niemiec, wyciągając wnioski z doświadczeń innych państw, z wyników badań nad trendami demograficznymi oraz z prowadzonej do tej pory polityki imigracyjnej, postawiła

na

radykalną

zmianę

uregulowań

w

sferze

polityki

imigracyjnej. Na początku 2005 r. weszła w życie pierwsza ustawa regulująca w Niemczech kwestie imigracyjne, a Narodowy Plan Integracyjny przyjęty został w 2007 r. Polityka państwa otwartego na imigrantów stała się faktem od czasu współrządzenia w ramach wielkiej koalicji chadeków, reprezentowanych przez CDU-CSU (Christlich Demokratische

Union

Deutschlands,

Unia

Chrześcijańsko-

Demokratyczna – Christlich-Soziale Union, Unia ChrześcijańskoSpołeczna)

oraz

lewicową

SPD

(Sozialdemokratische

Partei

Deutschlands, Socjaldemokratyczna Partia Niemiec). Zwiększanie szans edukacyjnych imigrantów m.in. dzięki poszerzaniu oferty kursów językowych, zwracaniu uwagi na włączanie całej rodziny imigranta w życie społeczne, ułatwienia w dostępie do rynku pracy, to tylko najważniejsze z kwestii, które miały wpływ na wprowadzenie skutecznej strategii integracji imigrantów. Duży nacisk położono także na wypracowanie zrębów pod politykę podkreślania wartości płynącej z solidarności społecznej. Konsekwencją wdrażanych działań jest także wzrost, od 2008 r., liczby naturalizacji co przedstawiono na Wykresie 1.

112

Wykres 1.

Liczba osób naturalizowanych w RFN w latach 1990-2014

Źródło: opracowanie własne na postawie informacji ze strony: Das Statisches Bundesamt, Einbürgerungen, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Bevoelkerung/MigrationInte gration/EingebuergertePersonen/Tabellen/EinbuergerungenEinbuergerungsquoteLR.htm l (dostęp: 24.05.2015).

Największą grupę imigrantów w RFN w zasadzie od lat stanowią emigranci z Turcji – w 2014 r. było ich 22 463. Choć podkreślić należy, że w 2014 r. odnotowano mniejszą liczbę imigrantów z Turcji niż w poprzednich latach. W pierwszej trójce narodów przybywających do RFN zazwyczaj są też Polacy – 5 932 osoby w 2014 r. W 2014 r. imigranci z Chorwacji (3 899 osób), Kosowa (3 506 osób) i Włoch (3 245 osób) wyprzedzili jedną z najbardziej licznych dotąd grup wśród imigrantów

–

Irakijczyków,

których

było

3 172.

Wśród

osób 113

wjeżdżających na teren RFN nie zabrakło także imigrantów z Ukrainy (3 142 osoby), Afganistanu (3 000 osób), Grecji (2 800 osób), Federacji Rosyjskiej (2 743 osoby), Maroka (2 689 osób), Rumunii (2 566 osób) i Iranu (2 546 osób)25. Wzrost liczby naturalizacji przeprowadzonych w latach dziewięćdziesiątych XX w. spowodowany był napływem osób migrujących

po

rozpadzie

Związku

Socjalistycznych

Republik

Radzieckich, a zahamowany został po wejściu w życie Ustawy o reformie prawa do obywatelstwa w styczniu 2000 r. Od 2009 r. nadawanie obywatelstwa osobom zamieszkującym na terenie RFN stało się jednym z priorytetów rządzącej wówczas wielkiej koalicji. Ten rodzaj integracji, integracji przez naturalizację, okazał się bowiem najskuteczniejszym sposobem na wypracowanie więzi między osobami przybywającymi do RFN a państwem pobytu 26.

Bilans korzyści i strat z wprowadzonego nowego modelu włączania imigrantów do społeczeństwa niemieckiego najlepiej widoczny jest z perspektywy prowadzonych przez niemieckich naukowców badań, w tym badań demograficznych27, które spowodowały najistotniejszy chyba wzrost akceptacji społecznej dla imigrantów. W państwie, w którym nie odnotowano dotąd pozytywnych efektów wprowadzonej, rozbudowanej o najróżniejsze środki, polityki prorodzinnej 28, zawierzenie 25

Das Statistische Bundesamt, Einbürgerungen im Jahr 2014 geringfügig zurückgegangen, https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2015/06/PD15_237 _12511.html (dostęp: 22.04.2015).

26 Więcej na ten temat patrz: K. Kamińska-Moczyło, Edukacja i imigracja…, op. cit.

27 Patrz np. H. Weber, Could Immigration Prevent Population Decline? The Demographic Prospects of Germany Revisited, „Comparative Population Studies”, v. 40, n. 2, 2015, http://www.comparativepopulationstudies.de/index.php/CPoS/article/view /136/201 (dostęp: 16.09.2015).

28 K. Kamińska-Moczyło, Polowanie na świnię - czyli efektywność działań państwa w zapewnianiu bezpieczeństwa socjalnego rodzinom dzięki uelastycznianiu form i czasu pracy rodziców, przykład Republiki Federalnej Niemiec, [w:] Polityka społeczna dla 114

polityce imigracyjnej wydaje się być najskuteczniejszym sposobem na zachowanie demograficznego status quo. Jak wynika z opracowania H. Weber, można wykazać, że jeśli tendencje migracji netto pozostaną „tak wysokie, jak w ostatnich latach (około 300 000 rocznie), to niemiecka ludność nie zmniejszy się znacząco w najbliższych dziesięcioleciach, ale raczej pozostanie na 80 milionów, aż do roku 2050”29. Autorka dodaje także, że „udział pierwszej i drugiej generacji imigrantów wśród całej populacji wzrośnie do około 35 procent”30 o ile nie zmienią się zakładane założenia - duża imigracja, na poziomie 300 000, i stała tendencja dzietności, która w RFN wynosi obecnie 1.4 dziecka na kobietę. Z obliczeń autorki wynika także, że w trzecim pokoleniu, nadal zakładając, iż wymienione zmienne – dzietność i liczba imigrantów - pozostają bez zmian, najpierw, imigrantów będzie więcej niż 40 procent31. Na zmianę sposobu myślenia o migrantach niewątpliwie miały wpływ także czynniki związane z kryzysem gospodarczym oraz zmiany w postrzeganiu przez Niemców tego, co świadczy o osiągniętym statusie majątkowym. Mowa o potrzebie posiadania czasu wolnego niezbędnego do rozwijania swoich pasji32, co przekłada się na duże

bezpiecznego rozwoju, M. Leszczyński, M. Kubiak (red.), Gdańsk 2015, s. 209-227 czy K. Kamińska-Moczyło, Polityka rodzinna w hasłach programowych relewantnych partii politycznych Republiki Federalnej Niemiec, [w:] Umiędzynarodowienie polskiej polityki społecznej: aspekty globalne i europejskie, K. Głąbicka, M. Kubiak (red.), Gdańsk 2013, s. 303-316.

29 H. Weber, op. cit., s. 177.

30 Ibidem, s. 179.

31 Ibidem, s. 179-180.

32 Więcej: K. Kamińska-Moczyło, Rola dobrobytu w kształtowaniu zachowań wyborczych na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec, [w:] Dokonania współczesnej myśli ekonomicznej. Egzemplifikacja pojęcia dobrobytu, „Studia Ekonomiczne: Zeszyty Naukowe Wydziałowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach”, tom 102, 2012, s. 50-58.

115

zapotrzebowanie na pracowników w tych sferach gospodarki, które Niemcom nie wydają się interesujące.

Niemcy prowadzą w przestrzeni publicznej politykę informacyjną mającą na celu zapobieganiu nastrojom, w których wykorzystywanoby hasła dotyczące ochrony tożsamości religijnej ludności rdzennej przed wpływami innych kultur – mowa oczywiście przede wszystkim o islamie.

Od 2006 r. działa Niemiecka Konferencja Islamu, która jest przykładem prowadzenia poprawnej polityki integracji i przeciwdziałania izolowania obywateli wywodzących się z różnych kultur 33. Być może wpływ na sprawnie działającą politykę współistnienia różnych kultur wynika też z faktu, że RFN to państwo kontrastów majątkowych akceptowanych przez różne grupy społeczne34. Nie da się jednak nie zauważyć, że w 2014 r. o 6,8% wzrosła liczba imigrantów w Niemczech 35, a było to jeszcze przed kryzysem migracyjnym w 2015 r., kiedy to obsługa osób napływających do RFN stała się wyzwaniem dla administracji publicznej.

Zgodnie z wynikami badań przeprowadzonych w ramach inicjatywy Migrant Integration Policy Index (MIPEX), której wyniki publikowane są w formie indeksu przychylności polityki integracyjnej

33

Więcej zobacz: N. Jackowska, Niemiecka Konferencja ds. Islamu jako przykład instytucjonalizacji dialogu państwa z muzułmanami w Republice Federalnej Niemiec, „Biuletyn Instytutu Zachodniego”, nr 45/2010, www.iz.poznan.pl/.../233_nr%2045.%20Muzułmanie%20w%20RFN.pdf (dostęp: 15.06.2015).

34 Zgodnie z koncepcją R. Wilkinsona, w państwach, w których różnica dochodów najzamożniejszych i najbiedniejszych obywateli nie przekracza 20%, łatwiej akceptowane są dysproporcje poziomu życia różnych grup społecznych, [za:] K. Kamińska-Moczyło, Rola dobrobytu…, op. cit., s. 51.

35 Das Statistische Bundesamt, Migration between Germany and foreign countries 1991 to 2014, https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/SocietyState/Population/Migration/Tables/Mig rationTotal.html (dostęp: 10.03.2015).

116

wobec imigrantów36, Niemcy w 2014 r. zajmowały 10 miejsce spośród 38 państw podlegających badaniu. Bardzo wysoko ocenione zostały takie elementy jak mobilność na rynku pracy - wskaźnik 86 na 100 oraz dostęp do obywatelstwa – 72 na 100. Najniższe noty przyznano dostępowi do służby zdrowia, do edukacji oraz polityce przeciwdziałania dyskryminacji – odpowiednio 43, 47 i 58 punktów na 100. Generalnie dane liczbowe potwierdzają tezę stawianą przez autorkę już i w innych publikacjach analizujących politykę Niemiec wobec imigrantów czy dotyczącą zmian w modelach funkcjonowania rodzin, że państwo czyni potężne nakłady finansowe w celu zintegrowania społeczeństwa, co jednak nie przekłada się na realne poczucie bezpieczeństwa, i to po obu stronach – bo nie tylko po stronie imigrantów, lecz i po stronie rdzennych mieszkańców. Dodając do tego odmienną mentalność obywateli RFN pochodzących z tzw. landów wschodnich, mamy do czynienia z sytuacją, w której wzrasta liczba organizacji głoszących hasła antyimigracyjne. Z jednej strony obserwować możemy jak dzieci pokolenia imigrantów zajmują wiodące stanowiska w niemieckich partiach politycznych – Cem Őzdemir w Partii Zielonych czy były przewodniczący FDP (Freie Demokratische Partei, Wolna Partia Demokratyczna) - Philipp Rösler. Z drugiej zaś, jesteśmy świadomi retoryki Udo Voigta, wybranego w 2014 europosłem, z nacjonalistycznej

Narodowodemokratycznej

Partii

Niemiec

(Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD), która wyraźnie 36

Indeks tworzony jest w oparciu o 167 zmiennych, w 38 państwach - we wszystkich państwach członkowskich UE, Australii, Kanadzie, Islandii, Japonii, Korei Południowej, Nowej Zelandii, Norwegii, Szwajcarii, Turcji i USA. Pozwala na porównanie polityki imigracyjnej państw względem imigrantów. Określa między innymi takie elementy integracji jak mobilność na rynku pracy, przychylność polityce łączenia rodzin, dostęp do edukacji, służby zdrowia i partycypacji politycznej oraz obywatelstwa, a także ocenia skuteczność wprowadzanej polityki przeciwdziałania dyskryminacji. Więcej: www.mipex.eu.

117

nawiązuje do haseł wrogości wobec emigrantów. W przestrzeni politycznej RFN pojawiają się inicjatywy typu dreznieńska Pegida (Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes, Patrioci Europy przeciw Islamizacji Zachodu), której cykliczne demonstracje nie pozostawiają złudzeń,

iż

część społeczeństwa

niemieckiego obawia się, łagodnie pisząc, nadmiernego wpływu islamu na państwo. Z drugiej strony, przeciwko Pegidzie też zwoływane są, i to z dobrym skutkiem, demonstracje nawołujące do tolerancji 37.

W różnych opiniach na temat zysków i strat prowadzonej przez RFN polityki migracyjnej podkreśla się, że korzyści to, obok czynników demograficznych, zapobieganie tendencjom do nadmiernego wyludniania się terenów dawnego NRD. Osiedlenie imigrantów w tej części Niemiec byłoby korzystne. Zdaniem Szefa Instytutu Niemieckiej Gospodarki, Michaela Hüthera, imigranci osiedlający się na terenach landów wschodnich to siła robocza oraz szansa na niewyludnianie się tej części Niemiec38. Wydaje się, że mimo szeregu trudności, które niewątpliwie czekają społeczeństwo i władze niemieckie w procesie integrowania nowo napływającej do RFN rzeszy ludzi, państwo to skorzysta na zachodzących obecnie procesach migracyjnych.

37

kło, mtom, PAP, Protestują przeciwko antyislamskim wiecom. Demonstracje w niemieckich miastach, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/protestyprzeciwko-antyimigracyjnym-wiecom-pegidy,503581.html, 05.01.2015 (dostęp: 17.06.2015).

38 B. Coellen, Analityk: „Niemcy wschodnie pilnie potrzebują imigrantów”, http://www.dw.com/pl/analityk-niemcy-wschodnie-pilnie-potrzebuj%C4%85imigrant%C3%B3w/a-18716339 (dostęp: 15.09.2015).

118

Polityka imigracyjna Szwecji Strategia

zachęcająca

imigrantów

do

pobierania

nauki

i występowania o nadanie obywatelstwa jest częścią polityki i państwa szwedzkiego. Jak wspominano, w 2014 r. ponad 80 tys. osób, głównie z: Afganistanu, Syrii, Somalii i Erytrei, wystąpiło o udzielenie azylu. To liczba zbliżona do tej z 1992 roku, kiedy do Szwecji emigrowało 84 tys. ludzi z terenów byłej Jugosławii39, choć, oczywiście, Szwecja była kierunkiem emigracji i wcześniej, na przykład po II wojnie światowej.

Z uwagi jednak na malejącą chłonność rynku pracy, w połowie lat sześćdziesiątych XX w. pojawiły się ograniczenia w nieskrępowanym przyjmowaniu imigrantów ekonomicznych i konieczne stało

się

posiadanie zezwolenia na pracę 40. Jednak mimo tego ograniczenia, jak wynika z danych liczbowych zawartych w Tabeli 2, Szwecja nie straciła na swojej atrakcyjności jako jedno z preferowanych państw podróży imigrantów. W wyniku dość liberalnej polityki imigracyjnej, a po rozszerzeniu UE także w wyniku otwarcia granic i rynku pracy na obywateli z innych państw UE, w ostatnich trzydziestu latach w Szwecji znacząco zmieniła się struktura narodowościowa. Obok oficjalnej retoryki państwa, kierującego zachęcające komunikaty do osób decydujących się na emigrację, aby to właśnie ze Szwecją chciały związać swoje losy, pojawiają się jednak i wypowiedzi pełne obaw o kondycję społeczeństwa zlepionego z tak wielu różnych wartości i postaw.

39

pk, gak, Szwecja uderza…, op. cit.

G. Lemaître, The Integration of Immigrants into the Labour Market: The Case of Sweden, „OECD Social, Employment and Migration Working Papers”, No. 48, 2007, s. 14.

40

119

W 1979 r. wprowadzono poprawkę do szwedzkiej Konstytucji.

Uznano, że w państwie powinny być zapewnione warunki do wspierania etnicznych, językowych i religijnych mniejszości, aby utrzymać i rozwijać ich życie kulturalne i społeczne. Praktycznymi działaniami państwa na rzecz integracji licznych mniejszości były zmiany na rynku pracy, które chronić miały i tę część społeczeństwa przez rosnącym bezrobociem, czy ułatwienia w uznawaniu wykształcenia zdobytego za granicą. Działania miały również na celu rozproszenie imigrantów na różne regiony kraju, tak, aby nie tworzyć dużych grup, które mogłyby bardziej skupić się na przenoszeniu nawyków z państw pochodzenia na teren Szwecji41. Nie do końca się to jednak udało, co wykazują dane dotyczące struktury etnicznej dużych miast takich jak Sztokholm, Göteborg czy Malmö. Ubiegając się o prawo pobytu w Szwecji można wskazać gminę, w której chciałoby się przebywać. Obowiązujące w tym państwie zasady aktywnego uczestniczenia społeczności lokalnych w procesach integrowania ludności przybywającej są widoczne. Osób napływających nie pozostawia się bez opieki, lecz włącza do wspólnych działań nawet w czasie, gdy dopiero oczekują one na decyzję co do tego czy będą mogły zostać na terenie Szwecji. Najczęściej odpowiednio przeszkoleni pracownicy opieki społecznej odpowiedzialni są za nawiązywanie

kontaktów

z

imigrantami,

proponowanie

działań

integracyjnych, najczęściej polegających na edukowaniu w zakresie różnorodnych aktywności – od kursów kroju i szycia, poprzez naukę języka, po organizowanie przestrzeni do spotkań przedstawicieli ubiegających się o prawo pobytu, którzy pochodzą z różnych kultur.

Teoretycznie uczestniczenie w programie integracyjnym nie jest 41

Ibidem, s. 15.

120

obowiązkowe, w praktyce jednak wiąże się z korzyścią jaką jest otrzymywane świadczenie socjalne. Jedną z ważniejszych kwestii są kompetencje językowe. W Szwecji, podobnie jak i w RFN, imigranci mogą korzystać z darmowych kursów językowych. Bardzo często, mimo niewystarczających postępów imigranta w nauce języka, gminy, bo to właśnie na nie scedowano obowiązek edukacyjny, finansują kolejne lata nauki korzystając z dotacji od państwa.

W

oparciu

o

doświadczenia

wynikające

z

praktyki

funkcjonowania polityki wobec imigrantów, 1 grudnia 2010 r. weszła w życie ustawa określająca zasady wprowadzania do społeczeństwa szwedzkiego imigrantów – Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (ang. Law on the establishment of certain newly incoming immigrants). Precyzuje ona zasady w oparciu o które Urząd Pracy Szwecji chce koordynować działania wobec nowo przybyłych imigrantów. Najważniejsze z nich to wprowadzenie planu mającego na celu ułatwienie i przyspieszenie wprowadzenia nowo przybyłych imigrantów na rynek pracy i tym samym do struktur społecznych. Określono, że dla wszystkich nowo przybyłych imigrantów wypłacany

będzie

zasiłek

umożliwiający

aktywne

uczestnictwo

w zajęciach wprowadzających do społeczeństwa oraz dostępna nowa usługa – przewodnik imigranta, który będzie opiekował się osobami podczas ich działań zmierzających do pełnej integracji. Każdy imigrant będzie musiał brać udział w co najmniej sześćdziesięciogodzinnym programie edukacyjnym wypracowującym świadomość obywatelską.

Działaniami wynikającymi z ustawy objęte zostały wszystkie osoby w potrzebie oraz uchodźcy, którzy posiadają pozwolenia na pobyt,

121

członkowie ich rodzin w wieku 20-64 oraz osoby w wieku 18-19 lat, jeśli nie mają rodziców zamieszkujących w Szwecji42.

Wprowadzenie asystenta imigranta, który przeprowadza osoby w jednym z najtrudniejszych procesów – procesie adaptacji do nowych warunków funkcjonowania społeczeństwa, to wynik długofalowych procesów będących specyfiką Szwecji, państwa określanego mianem państwa socjalnego. Długoletnie rządy SAP (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti, Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Pracy), daleko posunięta zapobiegliwość państwa i otaczanie opieką obywateli, to wszystko przełożyło się i na wnioski wyciągane wobec sytuacji imigrantów – bardziej ekonomiczne jest wydawanie pieniędzy na integrację niż później na usuwanie skutków wykluczenia społecznego.

Integracja przebiega też sprawniej jeśli jest wdrażana od razu po przyjeździe do państwa pobytu. Wówczas to nie wykształciła się jeszcze tzw. wyuczona bezradność polegająca na korzystaniu tylko i wyłącznie z zasiłków

z

opieki

społecznej,

bez

konieczności

oferowania

jakiejkolwiek aktywności ze strony beneficjenta owej opieki. Prowadzone działania przekładają się także na dość wysoki wskaźnik naturalizacji.

42

Opis na podstawie danych zawartych w biuletynie Government Offices in Sweden, Ministry of Integration and Gender Equality, Fact Sheet, Government reform to speed up the introduction of new arrivals in Sweden, December 2009, https://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBwQFj AAahUKEwix6b3XtrbIAhWE1SwKHd9tAXs&url=http%3A%2F%2Fadapt.it%2Fadapt -indice-a-z%2Fwpcontent%2Fuploads%2F2014%2F05%2Fsweden_policy_2010.pdf&usg=AFQjCNHMor -nyZbbXqlRqVuc4jNTSMnbeg&bvm=bv.104819420,d.bGg&cad=rja (dostęp: 01.03.2015).

122

Wykres 2.

Liczba osób naturalizowanych w Szwecji w latach 2000 – 2014

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport: Statens Offentliga Utredningar, Omprövning av medborgarskap: betänkande, Stockholm 2006, s. 119, https://books.google.pl/books?id=SU76hxKUGDMC&pg=PA119&lpg=PA119&dq=ant alet+naturalisation&source=bl&ots=h-FU_mElUN&sig=RBnOkytpo2EUWG20O9BdTOOQr0&hl=pl&sa=X&ved=0CEMQ6AEwBWoVChMIhf-Lhu4yAIVhY0sCh2Udw6U#v=onepage&q=antalet%20naturalisation&f=false i Raport: Migrationsverket, Arsredovisning 2014, s.

129, https://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact= 8&ved=0CCAQFjAAahUKEwjo8qHb97jIAhUBJiwKHal6D3g&url=http%3A%2F%2F www.migrationsverket.se%2Fdownload%2F18.39a9cd9514a346077212ead%2F142470 2424160%2F%25C3%2585rsredovisning%2B2014.pdf&usg=AFQjCNFnSvzrJxaiuObH zvHCPd1usPv1gg (dostęp: 22.05.2015).

W latach dziewięćdziesiątych XX w. powszechna opinia o tym, że Szwecja jest państwem dobrobytu, poddana została rewizji. Po przejęciu w 2006 r. rządów przez centroprawicową koalicję z premierem Fredrikem Reinfeldtem na czele konieczna była redukcja wydatków publicznych.

Widoczna

na

Wykresie

2

różnica

między

liczbą

naturalizacji

przeprowadzonych w roku 2000, a tych w 2005 jest znacząca, na co miał wpływ kryzys gospodarczy. Wojna na terenach Jugosławii, w państwach afrykańskich, rozszerzenie Unii Europejskiej o państwa Europy

123

Środkowo-Wschodniej, czy konflikty na Bliskim Wschodzie – te wszystkie

wydarzenia

wpłynęły

na

wzrost

liczby

imigrantów,

przekładając się także na wzrost liczby naturalizacji w 2012 r.

Najliczniejsze grupy narodowościowe zamieszkujące Szwecję to Finowie, mieszkańcy byłej Jugosławii, uchodźcy i imigranci z Iraku i Iranu, z Somalii, Etiopii, również Polacy, Turcy, Duńczycy i Norwegowie.

Szwecja jest chętnie wybieranym państwem nie tylko przez imigrantów ekonomicznych, lecz i przez uchodźców. W 2014 r. azylu w Szwecji szukało 30 583 osób z Syrii, 11 499 z Erytrei, 7 863 osoby będące bezpaństwowcami, 4 831 osób z Somalii, 3 104 osoby z Afganistanu, 2 666 osób z Iraku oraz nieco ponad półtora tysiąca Albańczyków, podoba ilość Serbów i mieszkańców Kosowa43.

Podobnie jak i w omawianych w niniejszym rozdziale Niemczech, tak i dla Szwecji, imigranci są i obciążeniem finansowym, i realnym źródłem zysków. I tych demograficznych, bo dzięki corocznemu napływowi nowych osób bilans pozostaje dodatni. I tych ekonomicznych, ponieważ imigranci włączani są do społeczeństwa między innymi dzięki zdobywaniu nowych umiejętności, również tych zawodowych, co przekłada się na wzrost gospodarczy, na przepływy pieniężne, na konsumpcję.

Wydawać by się mogło, że wprowadzane uregulowania prawne, przychylne imigrantom, wyznaczające ramy

funkcjonowania, nie

narzucające jednak niczego siłą i zawierające pakiet dostępnych form pomocy, świadczą o dużym poparciu prowadzonej polityki imigracyjnej również przez rdzennych Szwedów. Jednak ostatnie wydarzenia na szwedzkiej scenie politycznej, groźba przeprowadzenia pierwszych od 43

Dane liczbowe: The most common nationalities among asylum seekers in Sweden, migrationsverket.se [w:] https://sweden.se/migration/#2013 (dostęp: 22.04.2015).

124

1958 r. przedterminowych wyborów parlamentarnych w wyniku kryzysu budżetowego 2014 r., burzą obraz powszechnej akceptacji polityki imigracyjnej. Po wyborach we wrześniu 2014 r., wygranych dla bloku partii lewicowych składającego się z SAP, Partii Zielonych oraz Partii Lewicy, wynik wyborów 43,7%, okazało się, że liderowi SAP Stefanowi Loefvenowi

nie

udało

się

stworzyć

rządu

większościowego.

W parlamencie składającym się z dość silnej, wynik wyborów 39,3%, bo do niedawna rządzącej opozycji w postaci centroprawicowego sojuszu, nie przeforsowano ustawy budżetowej na rok 2015. Konsekwencją było zapowiedzenie przez premiera kolejnych wyborów. Kryzys budżetowy udało się zażegnać, choć koszty porozumienia podpisanego 26 grudnia 2014 i prowadzącego do odsunięcia groźby przedterminowych wyborów były wysokie – współpracę zadeklarować musieli socjaldemokraci, konserwatyści, Partia Zielonych, Partia Centrum, Partia Liberalna i chrześcijańscy demokraci44, czyli partie koalicji oraz opozycji. Owa swoista wielka koalicja była wynikiem pojawienia się na szwedzkiej scenie

politycznej

Szwedzkich

nowej

Demokratów

tendencji,

wzrastającego

(Sverigedemokraterna,

poparcia

SD).

To

dla partia

prawicowa, radykalna, otwarcie głosząca hasła antyimigracyjne. Mimo iż partia założona została w 1988 r., to jednak dopiero w wyborach 2009 r. przekroczyła próg wyborczy i z wynikiem 5,7% głosów uzyskała 20 miejsc w parlamencie. W kolejnych wyborach, we wrześniu 2014 r., nie tylko powtórzyła sukces, lecz umocniła się z rezultatem 12,9% i 49 miejscami w 349 osobowym Riksdagu 45.

44

Porozumienie: Överenskommelse, http://www.socialdemokraterna.se/upload/%C3%96 verenskommelse.pdf (dostęp: 30.03.2015).

45 Sveriges Riksdag, Ledamöter & partier, http://www.riksdagen.se/sv/ledamoter-partier/ (dostęp: 22.02.2015).

125

Wyniki ostatnich wyborów w Szwecji świadczą o tym, że forsowana przez władze retoryka poprawności politycznej nie jest podzielana przez dużą część społeczeństwa. W systemie wielopartyjnym w którym zawiera się koalicje przedwyborcze w celu zintegrowania wyniku wyborczego, osiągnięcie dwucyfrowego wyniku przez partię skrajną, jest zjawiskiem niepokojącym. Z zasady, w rozwiniętych demokracjach, nie tworzy się koalicji z partiami położonymi skrajnie na osi polaryzacji. Tak było i w tym przypadku – partia SD, mimo dobrego wyniku, nie stała się partią piwotalną, żadna ze stron, czy to blok lewicowy, czy prawicowy, nie prowadziły negocjacji koalicyjnych z SD46. Frekwencja w ostatnich wyborach wyniosła ponad 85%, uprawnionych do głosowania było 7 614 029 Szwedów47. Na SD oddano 12,9% głosów, a zatem ponad 980 000 głosowało za partią o radykalnych, oficjalnie niepoprawnych politycznie 48, poglądach. To sporo, zważywszy choćby na fakt, że tylko jedno miasto w Szwecji, Sztokholm, jest miastem liczącym ponad milion mieszkańców, precyzując – ponad 1 300 000 osób.

Dwa pozostałe największe miasta, nieco ponad półmilionowy Göteborg i liczące ponad trzysta tysięcy mieszkańców Malmö, elektorat SD zasiedliłby bez problemu i nadal musiałby znaleźć dla siebie ponad 100 000 miejsc, może więc i zalałby całą Uppsalę.

Szwecja to dojrzała demokracja, można więc zakładać, że znane z teorii partii zachowania będą działały. Pytanie jednak brzmi: jak długo?

46

Prowadzono rozmowy przed głosowaniem nad ustawą budżetową, jednak dotyczyły one tylko jednorazowego aktu głosowania a nie stałej współpracy. Okazało się, że warunki postawione przez liderów SD, odnoszą się do redukcji liczby imigrantów w Szwecji, rozmów więc nie kontynuowano.

47 International Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA, Voter turnout data for Sweden, http://www.idea.int/vt/countryview.cfm?CountryCode=SE (dostęp: 22.03.2015).

48 Część wiodących dzienników szwedzkich w wyniku ustaleń redakcyjnych ustaliła, iż nie będzie publikować żadnych materiałów, które mogłyby promować partię SD. 126

Jak długo wyborcy i z jakim skutkiem, będą popierać partię, której skrajne poglądy odbiegają od łagodnej retoryki Szwedów wobec imigrantów. Być może więc wysiłki dotyczące włączania osób obcego pochodzenia do społeczeństwa nie przyniosły rezultatów? Zgodnie z Migrant Integration Policy Index (MIPEX), o którym już była mowa w niniejszym rozdziale, Szwecja od kilku kolejnych badań plasuje się na pierwszej pozycji spośród badanych 38 państw. Mobilność na rynku pracy – 98 punktów/100, prowadzona polityka antydyskryminacyjna – 85/100, szanse na stały pobyt – 79/100, łączenie rodzin – 78/100, dostęp do edukacji – 77/100, szanse na obywatelstwo – 73/100, możliwość uczestniczenia w życiu politycznym – 71/100. Dane te wykazują, że z punktu widzenia imigrantów Szwecja jest im państwem przyjaznym, w którym prowadzona jest konsekwentna, odnosząca widoczne dla imigrantów

korzyści,

polityka.

Wzrost

poparcia

dla

partii

antyimigracyjnej pokazuje jednak, że korzyść dla państwa z tytułu przyjmowania imigrantów z punktu widzenia przeciętnego Szweda jest mniejsza i jest on skłonny popierać idee dążące do zmniejszania liczby imigrantów w państwie.

Podsumowanie i wnioski końcowe Uregulowania

wprowadzane

przez

różne

państwa

Unii

Europejskiej są odmienne, wynikają z różnych potrzeb systemów politycznych, z różnych tradycji, doświadczeń i możliwości finansowych.

Zauważyć można, że państwa przywiązują dużą wagę do kontroli procesów

migracyjnych,

sukcesywnie

wyciągając

wnioski

z wprowadzonych już działań, modyfikując wprowadzane uregulowania 127

i dostosowując do bieżących potrzeb. Formułowanie nowych polityk, w systemach politycznych o bogatym doświadczeniu wynikającym z prowadzenia skoordynowanej polityki migracyjnej, wydaje się być bardziej dynamiczne niż tam, gdzie ukształtowane są tylko podstawy prawne polityki imigracyjnej, lecz nie przełożyło się to dotąd na wypracowanie praktyki postępowania z imigrantami.

W rozdziale najwięcej uwagi poświęcono RFN oraz Szwecji. To przykłady państw prowadzących wieloletnią, tworzoną w oparciu o dużą otwartość na imigrantów, politykę. Jak wynika z przeprowadzonej, na pewnie nie wyczerpującej wszystkich zagadnień, analizy, państwa te w dynamiczny sposób reagują na pojawiające się wyzwania wynikające ze zmian migracyjnych. Na bieżąco dostosowują rozwiązania prawne oraz wprowadzane narzędzia polityki społecznej oraz komunikacyjne, czemu przyświeca cel jak najpełniejszego włączania napływających rzesz ludzi do społeczeństwa. Mimo nakładów finansowych oraz elastyczności w kształtowaniu zachowań w stosunku do imigrantów, widocznym jest, że efektywność rozwiązań jest różna, podobnie jak i skutki dla systemów politycznych. W każdym z państw znajdują się i zwolennicy, i przeciwnicy prowadzonej polityki. Przekłada się to na poparcie udzielane partiom w wyborach. Wyraźnie widoczna jest tendencja do umacniania się na szwedzkiej scenie politycznej partii antyimigracyjnej, jak i powstawanie, przykład RFN, nowych ruchów, które mają zwrócić uwagę na postępujące zmiany kulturowe w państwach przyjmujących imigrantów.

W rozdziale skupiono uwagę na państwach prowadzących otwartą politykę imigracyjną. Argumenty państw prowadzących wybiórczą politykę imigracyjną, w dobie zachodzących w 2015 r. procesów 128

migracyjnych, nie wydawały się, w kontekście tematu rozdziału, twórcze. Łatwiej jest bowiem sterować procesem włączania imigrantów do społeczeństwa wówczas, gdy przyjmuje się tylko starannie wybrane spośród wszystkich chętnych, osoby. Motywacja do działania jest wówczas

zupełnie

inna,

ponieważ,

nie

dokonując

nadmiernej

generalizacji, wydaje się oczywiste, że tam, gdzie trzeba się wykazać przydatnością do społeczeństwa, wartość takiej oferty po prostu wzrasta, bardziej się ją docenia i jest się bardziej skłonnym na przyjęcie postawionych warunków. Działa metoda niedostępności, pojawia się, znana z teorii polityki, asymetria stosunków społecznych. Jednym słowem – kandydatom bardzo zależy, z czego prowadzący nabór skwapliwie korzystają. Konfrontacja różnych rozwiązań w celu włączenia do społeczeństwa osób przybywających do RFN czy Szwecji wydała się z kolei szczególnie ciekawa. Korzystanie z doświadczeń innych państw może uprościć drogę do wypracowania wspólnej polityki w obrębie państw UE. Niekorzystne trendy demograficzne są bowiem nie do zahamowania, co szczególnie widoczne jest w RFN, gdzie wprowadzane wielotorowe działania mające na celu zwiększenie dzietności nie wpłynęły na poprawę sytuacji. Pojawia się zatem refleksja, że Europa musi być otwarta na imigrantów, istotne jest jednak, aby zachować balans między ryzykiem wynikającym z tej otwartości a korzyściami dla systemu politycznego finansującego pobyt napływających osób.

Bibliografia: Dokumenty: 1. Biuletyn Government Offices in Sweden, Ministry of Integration and Gender Equality, Fact Sheet, Government reform to speed up

129

the introduction of new arrivals in Sweden, December 2009, https://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd =1&ved=0CBwQFjAAahUKEwix6b3XtrbIAhWE1SwKHd9tAXs& url=http%3A%2F%2Fadapt.it%2Fadapt-indice-a-z%2Fwpcontent%2Fuploads%2F2014%2F05%2Fsweden_policy_2010.pdf& usg=AFQjCNHMornyZbbXqlRqVuc4jNTSMnbeg&bvm=bv.104819420,d.bGg&cad=rj a.

2. Centraal Bureau voor de Statistiek, Population: sex, age and nationality:

1

January

2015,

http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLEN&PA =03743eng&D1=a&D2=0,127-129&D3=27,60,l&D4=4,l&HD=1303081234&LA=EN&HDR=G3,G1&STB=T,G2.

3. Das

Statisches

Bundesamt,

Einb端rgerungen,

https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Bevoelk erung/MigrationIntegration/EingebuergertePersonen/Tabellen/Einbu ergerungenEinbuergerungsquoteLR.html.

4. Das Statistische Bundesamt, Einb端rgerungen im Jahr 2014 geringf端gig

zur端ckgegangen,

https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen /2015/06/PD15_237_12511.html.

5. Das Statistische Bundesamt, Migration between Germany and foreign

countries

1991

to

2014,

https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/SocietyState/Population/M igration/Tables/MigrationTotal.html.

130

6. Das

Statistisches

Bundesamt,

Fakten

und

Zahlen,

https://www.destatis.de/DE/Startseite.html.

7. Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515, Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie w 1951 r.

8. Dz.U. 1991 nr 119 poz. 517, Protokół dotyczący statusu uchodźców, sporządzony w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r.

9. Eurostat,

Migration

and

migrant

population

statistics,

http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics.

10. Eurostat,

Demographic

balance

2014,

http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/File:Demographic_balance,_2014_%28thousan d%29_YB15_II.png.

11. Institut National d’Etudes Démographiques (INED), Immigrants and foreign

population,

https://www.ined.fr/en/everything_about_population/data/france/im migrants-foreigners/immigrants-foreigners/#r152.

12. Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE), Premiers titres de séjour délivrés et motifs en 2014, http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=0&ref_id=TITSEJ .

13. International Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA,

Voter

turnout

data

for

Sweden,

http://www.idea.int/vt/countryview.cfm?CountryCode=SE. 14. Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów, Wspólna europejska polityka 131

imigracyjna:

zasady,

działania

i

narzędzia,

http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex:52008DC0359. Överenskommelse,

15. Porozumienie:

http://www.socialdemokraterna.se/upload/%C3%96verenskommelse .pdf.

16. Sveriges Riksdag, Ledamöter & partier, http://www.riksdagen.se/sv/ledamoter-partier/.

17. Raport:

Migrationsverket,

Arsredovisning

2014,

s.

129,

https://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd =1&cad=rja&uact=8&ved=0CCAQFjAAahUKEwjo8qHb97jIAhUB JiwKHal6D3g&url=http%3A%2F%2Fwww.migrationsverket.se%2 Fdownload%2F18.39a9cd9514a346077212ead%2F1424702424160 %2F%25C3%2585rsredovisning%2B2014.pdf&usg=AFQjCNFnSv zrJxaiuObHzvHCPd1usPv1gg.

18. Raport:

Statens

medborgarskap:

Offentliga

Omprövning

Utredningar,

betänkande,

Stockholm

av

2006,

https://books.google.pl/books?id=SU76hxKUGDMC&pg=PA119&l pg=PA119&dq=antalet+naturalisation&source=bl&ots=hFU_mElUN&sig=RBnOkytpo2EUWG20O9BdTOOQr0&hl=pl&sa=X&ved=0CEMQ6AEwBWoVChMIhf-Lhu4yAIVhY0sCh2Udw6U#v=onepage&q=antalet%20naturalisation&f =false.

19. Statistiska

Centralbyrån,

Foreign

born

person

by

year,

http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/en/ssd/START__BE__B E0101__BE0101E/UtrikesFoddaR/table/tableViewLayout1/?rxid=4f 78d36c-5af8-46df-a0b2-149d3cc8d4ec.

132

Monografie i opracowania: 1. Chodubski A., Migracje i imigranci a współczesne przemiany europejskie, [w:] Integracja kulturowa imigrantów. Wyzwania i dylematy, J. Balicki (red.), Warszawa 2007.

2. Chodubski A., Ozdarska L. (red.), Europejskie doświadczenia mniejszości narodowych i etnicznych, Warszawa 2013.

3. Chodubski A., Nowy dyskurs o mniejszościach i imigrantach, [w:] Uchodźcy

-

nowe

europejskiego

na

tle

wyzwania

dla

standardów

bezpieczeństwa

praw

człowieka,

W. Pływaczewski, M. Ilnicki (red.), Olsztyn 2015.

4. Chodubski A., Możliwości i bariery imigracyjne w Europie, [w:] Wokół

problematyki

migracyjnej:

kultura

przyjęcia,

J. Balicki, M. Chamarczuk (red.), Warszawa 2013, s. 27-41.

5. Hammar T. (red.), European Immigration Policy: A Comparative Study, Oxford 1985, wersja elektroniczna 2009.

6. Kamińska-Moczyło K., Edukacja i imigracja w nowych i starych państwach

Unii

Europejskiej.

Przykład

RFN

i

Łotwy,

[w:] Polityka młodzieżowa Unii Europejskiej, M. Boryń, B. Duraj, S. Mrozowska (red.), Toruń 2011.

7. Kamińska-Moczyło programowych

K.,

Polityka

relewantnych

partii

rodzinna

w

politycznych

hasłach Republiki

Federalnej Niemiec, [w:] Umiędzynarodowienie polskiej polityki społecznej: aspekty globalne i europejskie, K. Głąbicka, M. Kubiak (red.), Gdańsk 2013.

8. Kamińska-Moczyło K., Polowanie na świnię - czyli efektywność działań państwa w zapewnianiu bezpieczeństwa socjalnego rodzinom dzięki uelastycznianiu form i czasu pracy rodziców, 133

przykład Republiki Federalnej Niemiec [w:] Polityka społeczna dla bezpiecznego rozwoju, M. Leszczyński, M. Kubiak (red.), Gdańsk 2015.

9. Wojtan M., Proces akcesji Polski do Unii Europejskiej w zakresie przepływu osób a doświadczenia Niemiec, Wrocław 2004 Artykuły: 1. Chodubski A., Polacy a tendencje migracyjne świata, „Przegląd Polsko-Polonijny”, 2011, nr 1.

2. Coellen B., Analityk: „Niemcy wschodnie pilnie potrzebują imigrantów”, http://www.dw.com/pl/analityk-niemcy-wschodniepilnie-potrzebuj%C4%85-imigrant%C3%B3w/a-18716339.

3. Jackowska N., Niemiecka Konferencja ds. Islamu jako przykład instytucjonalizacji dialogu państwa z muzułmanami w Republice Federalnej

„Biuletyn

Niemiec,

Instytutu

Zachodniego”,

nr 45/2010, www.iz.poznan.pl/.../233_nr%2045.%20Muzułmanie%20w%20R FN.pdf.

4. Kamińska-Moczyło

K.,

Rola

dobrobytu

w

kształtowaniu

zachowań wyborczych na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec, [w:] Dokonania współczesnej myśli ekonomicznej.

Egzemplifikacja

pojęcia

dobrobytu,

„Studia

Ekonomiczne:

Zeszyty Naukowe Wydziałowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach”, tom 102, 2012.

5. kło, mtom, PAP, Protestują przeciwko antyislamskim wiecom.

Demonstracje

w

niemieckich

miastach,

134

http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/protesty-przeciwkoantyimigracyjnym-wiecom-pegidy,503581.html.

6. Lemaître G., The Integration of Immigrants into the Labour Market: The Case of Sweden, „OECD Social, Employment and Migration Working Papers”, No. 48, 2007, s. 14.

7. pk, gak, Szwecja uderza w antyimigracyjne tony. Rekordowo dużo wniosków

o

azyl,

http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-

swiata,2/szwecja-uderza-w-antyimigracyjne-tony-rekordowoduzo-wnioskow-o-azyl,499830.html.

8. Weber H., Could Immigration Prevent Population Decline? The Demographic Prospects of Germany Revisited, „Comparative Population

Studies”,

v.

40,

n.

2,

2015,

http://www.comparativepopulationstudies.de/index.php/CPoS/arti cle/view/136/201.

9. The most common nationalities among asylum seekers in Sweden, migrationsverket.se [w:] https://sweden.se/migration/#2013.

Strony internetowe: http://isap.sejm.gov.pl migrationsverket.se www.mipex.eu www.sweden.se

135

Rafał Raczyński Akademia Pomorska w Słupsku Dualna egzekutywa w praktyce funkcjonowania systemu politycznego Republiki Islandii Dual executive power in the practice of functioning of the political system of the Republic of Iceland Streszczenie: Rozdział opisuje zmiany w praktyce funkcjonowania dualnej egzekutywy w systemie politycznym Republiki Islandii, które miały miejsce w pierwszych latach XXI wieku. Generalnie zauważa się, iż system polityczny Republiki Islandii sprawia poważne problemy przy próbach jego jednoznacznej klasyfikacji, dokonywanej przez pryzmat relacji pomiędzy głową państwa, rządem i parlamentem. Dzieje się tak ponieważ Konstytucja Republiki Islandii formalnie przyznaje prezydentowi szeroki zakres uprawnień władczych. Jednakże, zgodnie z ukształtowaną w Islandii w drugiej połowie XX wieku praktyką polityczną, prezydent odgrywał tam jedynie rolę, którą można określić jako symboliczną i ceremonialną. Dlatego też, niektórzy badacze (zwłaszcza prawnicy) twierdzą, iż Islandia stanowi przykład systemu semiprezydenckiego, podczas gdy inni z kolei twierdzą, iż jest tam urzeczywistniany system parlamentarno - gabinetowy. Niemniej jednak, w pierwszych latach XXI wieku dało się zaobserwować w Islandii znaczący wzrost roli i znaczenia prezydenta w jego relacjach z rządem i parlamentem. Było to bezpośrednio związane z jego aktywną rolą podczas kryzysu finansowego, który dotknął gospodarkę Islandii w 2008 roku. W rozdziale wskazano zarówno na uwarunkowania, jak i przebieg tego procesu.

Słowa kluczowe: system polityczny Republiki Islandii, dualna egzekutywa w Islandii, Prezydent Islandii, polityczne konsekwencje kryzysu finansowego w Islandii

136

Abstract: The chapter describes the changes in the practice of functioning of the dual executive power in the political system of the Republic of Iceland, which took place in the first years of the 21st century. Generally, it can be seen that the political system of the Republic of Iceland causes serious problems connected with its classification carried out by the prism of the relations between the head of the state, the parliament and the government. This is because the Constitution of the Republic of Iceland formally gives the president broad range of competencies and power.

However, according to the political practice, shaped in Iceland in the second half of the 20th century, the president played at that time only a role, which can be described as a symbolic and ceremonial. Therefore, some researchers (especially lawyers) argue that the political system of the Republic of Iceland is an example of the semipresidential system, while others consider it as a parliamentary-cabinet system. Nevertheless, in the first decade of the 21st century we could observe in Iceland a significant increase of the position and role of the president in the relations with government and parliament. It was directly connected with his active role during the financial crisis, which hit the Icelandic economy in 2008. The chapter pointed out the conditions and the course of this process.

Key words: political system of the Republic of Iceland, dual executive power in Iceland, President of Iceland, political consequences of the financial crisis in Iceland

Uwagi wstępne

Dualizm

egzekutywy

polega

na

rozdzieleniu

władzy

wykonawczej pomiędzy kolegialny rząd oraz jednoosobową głowę państwa.

W

ramach

tego

modelu

funkcjonowania

systemu

parlamentarnego wyróżnić można dwa podstawowe układy relacji pomiędzy głową państwa a rządem, tzn. system z dominacją rządu

137

(system parlamentarno - gabinetowy) oraz system z dominacją prezydenta (system półprezydencki). Większość państw, których ład ustrojowy opiera się na istnieniu dualnej władzy wykonawczej, reprezentuje pierwszy system. W takim układzie głównym ośrodkiem władzy jest gabinet, który kreuje zarówno politykę wewnętrzną, jak i zagraniczną oraz odpowiada za bieżące administrowanie krajem, a rola prezydenta sprowadza

się

w

zasadzie

jedynie

do

wypełniania

funkcji

reprezentacyjnych i niekiedy również arbitrażowych. Systemy, w których to głowa państwa dysponuje szerszymi kompetencjami w zakresie niezależnego wpływania na kształt polityki państwa, należą do rzadkości.

Niniejszy rozdział ma na celu ukazanie i przeanalizowanie relacji zachodzących pomiędzy rządem a prezydentem w ramach systemu politycznego Republiki Islandii, a w szczególności zmian jakie dokonały się w tych relacjach w pierwszej dekadzie XXI w. W warstwie metodologicznej rozdział opracowany został z wykorzystaniem takich metod badawczych jak metoda historyczna, analiza instytucjonalno prawna oraz metoda behawioralna. Podstawę do opracowania rozdziału stanowiła analiza uregulowań prawnych (w tym przede wszystkim zapisów islandzkiej konstytucji) oraz literatury przedmiotu (zarówno krajowej, jak i zagranicznej). Tekst składa się z kilku części. W części pierwszej scharakteryzowano formalną i faktyczną pozycję prezydenta w ramach systemu politycznego Republiki Islandii. W części drugiej wskazano na historyczne uwarunkowania rozbieżności pomiędzy formalną i faktyczną rolą głowy państwa w tym kraju. W części trzeciej przedstawiono specyfikę relacji pomiędzy organami władzy wykonawczej u progu XXI w. Kolejne dwie części poświęcono natomiast ukazaniu ewolucji roli i znaczenia prezydenta Islandii, jaka dokonała się w 138

pierwszych latach XXI w. (najpierw w kontekście kryzysu wywołanego w 2004 r. regulacją islandzkiego rynku medialnego, a następnie poprzez wskazanie na aktywną rolą prezydenta podczas islandzkiego kryzysu gospodarczego). Całość wieńczy zakończenie zawierające wnioski.

Pozycja prezydenta w systemie politycznym Republiki Islandii System polityczny Republiki Islandii sprawia poważne problemy przy próbach jego jednoznacznej klasyfikacji, dokonywanej przez pryzmat relacji pomiędzy głową państwa, rządem i parlamentem. W tym kontekście artykuł 1 konstytucji tego kraju głosi, iż „Islandia jest republiką z parlamentarną formą rządów”1, przy czym podkreślić należy, iż zapisy ustawy zasadniczej nadają prezydentowi Islandii szeroki zakres kompetencji oraz znaczne uprawnienia władcze. Zdaniem niektórych badaczy

prezydent

Republiki

Islandii

charakteryzuje

się

nawet

posiadaniem największej władzy spośród wszystkich prezydentów państw Europy Zachodniej2. W związku z tym wielu badaczy zarówno polskich, jak i zagranicznych uznaje najczęściej, iż w Islandii urzeczywistniany jest semiprezydencki system ustrojowy. Ukształtowana w Islandii w drugiej połowie XX w. praktyka funkcjonowania systemu politycznego w sposób wyraźny odbiegała jednak od tego modelu.

W klasycznym ujęciu, dokonując podziału systemów politycznych pod względem zasad organizacji aparatu państwowego, wyróżnia się najczęściej systemy: parlamentarno – gabinetowe, gabinetowo –

1

W niniejszym rozdziale wszystkie cytowania konstytucji Republiki Islandii odnoszą się do publikacji Konstytucja Islandii, tłum. i wstęp J. Osiński, Warszawa 2009.

2 S. Kristjansson, Iceland: Searching for Democracy along Three Dimensions of Citizen Control, „Scandinavian Political Studies” 2004, vol. 27, no. 2, s. 167.

139

parlamentarne,

prezydenckie,

mieszane

(semiprezydenckie)

oraz

parlamentarno – komitetowe3.

W tym ujęciu system semiprezydencki charakteryzują następujące cechy: 

istnienie tzw. dualizmu egzekutywy, polegającego na tym, iż władza wykonawcza należy do prezydenta i rządu (prezydent jest głową państwa, a premier szefem rządu),



szeroki zakres kompetencji głowy państwa,



bezpośredni z reguły sposób powoływania prezydenta przez naród w drodze wyborów powszechnych,



określony sposób powoływania rządu – prezydent powołuje premiera i na jego wniosek ministrów,



możliwość przedterminowego skrócenia kadencji parlamentu,



odpowiedzialność konstytucyjna prezydenta przy jednoczesnym braku odpowiedzialności politycznej,



istnienie zasady niełączenia mandatu deputowanego ze stanowiskiem w rządzie4.

W odniesieniu do islandzkiego systemu ustrojowego wszystkie,

oprócz ostatniej, wskazane powyżej cechy systemu semiprezydenckiego znajdują potwierdzenie w konkretnych zapisach konstytucji Republiki Islandii. I tak, zgodnie z jej literą: 

„Alϸingi

i

Prezydent

Islandii

sprawują

wspólnie

władzę

ustawodawczą. Prezydent i inne władze rządowe zgodnie z niniejszą

3

K. Wojtaszczyk, Współczesne systemy polityczne, Warszawa 1996, s. 39.

M. Podolak, M. Żmigrodzki, System polityczny i jego klasyfikacje, [w:] Współczesne systemy polityczne, M. Żmigrodzki, B. Dziemidok – Olszewska (red.), Warszawa 2011, s. 16.

4

140

Konstytucją i innymi ustawami sprawują władzę wykonawczą” (art. 2), 

„Prezydent jest wybierany przez naród” (art. 3),



„Prezydent

Republiki

nie

może

zostać

pociągnięty

do

odpowiedzialności za swoje czynności urzędowe. […]” (art. 11), 

„Prezydent powołuje ministrów i zwalnia ich z obowiązków. Określa także liczbę ministrów i zakres ich obowiązków” (art. 15),



„Prezydent Republiki i ministrowie tworzą Radę Państwa, której przewodniczy Prezydent.

Ustawy i ważne

decyzje

rządowe

przedkładane są Prezydentowi w Radzie Państwa” (art. 16), 

„Posiedzeniom [rządu – R. R.] przewodniczy wyznaczony przez Prezydenta Republiki minister, który został mianowany Premierem” (art. 17),



„Prezydent

powołuje

piastunów

urzędów

publicznych,

przewidzianych w ustawach. […] Prezydent może zwolnić ze stanowiska każdego powołanego przez siebie urzędnika” (art. 20), 

„Prezydent zawiera traktaty z innymi państwami” (art. 21),



„Prezydent Republiki może rozwiązać Alϸingi i zarządzić nowe wybory […]” (art. 24),



„Prezydent Republiki może przedkładać Alϸingi projekty ustaw i uchwał” (art. 25),



„Projekt uchwalony przez Alϸingi jest przedkładany Prezydentowi Republiki do potwierdzenia nie później niż w ciągu 2 tygodni od jego uchwalenia. Po potwierdzeniu uzyskuje on moc obowiązującą. Jeżeli Prezydent odmówi potwierdzenia projektu ustawy, może on uzyskać moc obowiązującą poprzez poddanie go, tak szybko jak pozwalają okoliczności, pod tajne głosowanie przez wszystkich posiadających 141

prawa wyborcze, w celu zatwierdzenia lub odrzucenia. Jeżeli zostanie odrzucony nie wchodzi w życie, w przeciwnym razie uzyskuje moc obowiązującą” (art. 26), 

„W przypadku nagłej konieczności Prezydent może wydawać ustawy prowizoryczne w sytuacjach, gdy Alϸingi nie obraduje na sesji” (art. 28),



„Prezydent lub inny organ rządowy upoważniony przez Prezydenta, przyznaje

wyłączenia

z

przestrzegania

ustaw,

w

zgodzie

z powszechnie panującym zwyczajem” (art. 30).

Ustawa zasadnicza wyznacza zatem prezydentowi Islandii silną pozycję w systemie polityczno – ustrojowym. Jest on ważnym ogniwem zarówno władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej. Prezydent jest głową państwa,

najwyższym

reprezentantem

republiki

w

stosunkach

zewnętrznych oraz wewnętrznych, symbolem niepodległości, ciągłości i integralności Islandii. Dysponuje m.in. prawem zawierania umów i traktatów międzynarodowych, prawem inicjatywy ustawodawczej, prawem

weta

zawieszającego,

prawem

wydawania

ustaw

prowizorycznych, prawem rozwiązania parlamentu, prawem mianowania ministrów (w tym pierwszego ministra – premiera), prawem kierowania obradami rządu (Radą Państwa). Dodatkowo prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej, a jego wybór następuje w drodze głosowania powszechnego.

W ramach islandzkiego systemu politycznego rzeczywista pozycja i rola prezydenta w istotny sposób odbiega jednak od jego formalnej pozycji i roli wyznaczanej przez zaprezentowane powyżej zapisy konstytucyjne. „Trudno byłoby – jak dobitnie podkreśla Joachim Osiński – znaleźć wśród demokratycznych prezydentur współczesnego świata 142

choćby

zbliżoną

sytuację

tak

znaczącej

rozbieżności”5.

W wypracowanym w drugiej połowie XX w. modelu funkcjonowania systemu

politycznego

Republiki

Islandii

znaczenie

prezydenta

sprowadzone zostało bowiem do odgrywania funkcji reprezentacyjno – symbolicznych. I tak na przykład kolejni islandzcy prezydenci niezwykle rzadko korzystali z prawa inicjatywy ustawodawczej, nigdy przez pierwsze 60 lat obowiązywania konstytucji nie skorzystali z prawa weta, nie wykorzystali uprawnień do wydawania ustaw prowizorycznych, nie rozwiązali parlamentu z własnej inicjatywy, ani nie angażowali się czynnie w kształtowanie bieżącej polityki państwa w ramach działania rządu. W zakresie powoływania tego ostatniego organu prezydent nigdy nie mianował premiera wbrew woli większości parlamentarnej, zaś jeśli chodzi o funkcjonowanie rządu, to – pomimo jednoznacznych zapisów ustawy zasadniczej – kluczowa rola przypada w tym względzie premierowi,

który decyduje

o

składzie

rządu,

jego

strukturze

organizacyjnej oraz podziale obowiązków. Islandia stanowi zatem doskonały przykład dysonansu pomiędzy zapisami konstytucyjnymi a rzeczywistością polityczną. W związku z tym zupełnie odmienne rezultaty przynosi rozpoznawanie systemu politycznego Republiki Islandii przez pryzmat analizy formalnej (prawnej) oraz analizy politologicznej. Jak zauważa wspomniany wcześniej Joachim Osiński „do zgoła innych wniosków dochodzą badacze analizujący i uznający za najważniejsze dla wyróżnienia systemów rządów formalnoprawną konstrukcję islandzkiej głowy państwa oraz ci, którzy jako zasadniczą

5

J. Osiński, Prezydent Republiki Islandii, [w:] Prezydent w państwach współczesnych, J. Osiński (red.), Warszawa 2009, s. 333.

143

kwestię traktują analizy politologiczne odnoszące się do praktyki sprawowania władzy”6.

Uwarunkowania historyczne relacji pomiędzy prezydentem a rządem i parlamentem w Islandii Doświadczenia

funkcjonowania

islandzkiego

systemu

politycznego pokazują, iż system ten przejawia cechy systemu parlamentarno – gabinetowego, a najważniejszym organem kreującym politykę państwa jest rząd, cieszący się najczęściej poparciem większości parlamentarnej i tym sposobem kontrolujący organ ustawodawczy. Jest to o tyle paradoksalne, iż konstytucja w sposób lapidarny i ogólnikowy określa pozycję rządu, czyniąc to zazwyczaj w kontekście uprawnień prezydenta. Sytuacja taka w dużej mierze jest uwarunkowana islandzkimi doświadczeniami historycznymi, w tym silnymi wpływami duńskich rozwiązań ustrojowych.

W tym kontekście należy zauważyć, iż Islandia posiada bogate tradycje w zakresie funkcjonowania organu przedstawicielskiego.

Współcześnie w systemie polityczno – ustrojowym tego państwa instytucją o najstarszym rodowodzie jest bowiem Alϸingi, którego początki sięgają roku 930, co pozwala Islandczykom szczycić się posiadaniem najstarszego parlamentu na świecie 7. Alϸingi zawsze odgrywał istotną rolę w życiu społeczno – politycznym wyspy. I chociaż jego znaczenie polityczne, najpierw pod rządami norweskimi (od 1264 r.), a następnie duńskimi (od 1380 r.), systematycznie malało (czego punktem 6

Ibidem, s. 331.

R. Raczyński, Porządek ustrojowy Republiki Islandii, „Cywilizacja i Polityka” 2011, nr 9, s. 263.

7

144

kulminacyjnym stało się jego rozwiązanie przez Duńczyków dokonane w 1800 r.8), to i tak zawsze spełniał on ważną rolę symboliczną w życiu narodu islandzkiego, będąc symbolem bogatego dorobku kulturowo – cywilizacyjnego Islandii oraz jej odrębności, manifestowanej w dążeniach niepodległościowych9. W tym względzie – jak podkreśla Svanur Kristjansson – zawsze „idea rządów parlamentarnych była w Islandii blisko związana z walką narodu o niepodległość”, zwłaszcza, iż sami „Islandczycy postrzegali siebie jako twórców rządów parlamentarnych” 10.

W wymiarze praktycznym natomiast dużo większe znaczenie dla ukształtowanego islandzkiego

w drugiej połowie XX

systemu

politycznego,

miały

w.

sposobu działania

duńskie

rozwiązania

normatywne, narzucone Islandii w ostatnich dziesięcioleciach zależności od Danii.

Pod wpływem islandzkiego odrodzenia narodowego oraz coraz silniej ujawnianych dążeń niepodległościowych duński monarcha Christian IX zdecydował się w roku 1874 oktrojować dla Islandii konstytucję, nadającą wyspie częściową autonomię. Zgodnie z jej postanowieniami władzę ustawodawczą w kwestiach dotyczących Islandii miał sprawować Alϸingi wraz z Koroną, co w praktyce dawało monarsze duńskiemu możliwość skutecznego wetowania ustaw przyjmowanych w islandzkim parlamencie. Władza wykonawcza należała zaś do króla, lecz w praktyce była sprawowana w jego imieniu przez specjalnego ministra ds. Islandii w rządzie duńskim oraz królewskiego gubernatora

8

W latach 1800 – 1845 Alϸingi nie funkcjonował.

R. Raczyński, Ogniwa dziejów politycznych Islandii, [w:] Politologiae miscellanea.

W świecie wielu rzeczywistości, A. Chodubski, A. Frączek, B. Słobodzian (red.), Toruń 2011, s. 177 – 178.

10 S. Kristjansson, op. cit., s. 162.

9

145

rezydującego w Reykjaviku 11. Następnie na początku XX w. władze duńskie zmuszone zostały pójść o krok dalej. Nowelizacja duńskiej konstytucji dokonana w 1903 r. przyznawała wyspie autonomię polityczną, zezwalając na przeniesienie z Kopenhagi do Reykjaviku Ministerstwa ds. Islandii oraz umożliwiając pełnienie w nim funkcji kierowniczych przez Islandczyków.

Zmiany te, obok długoletniej determinacji samych Islandczyków dążących do uwolnienia się z więzów zależności od Danii, w dużym stopniu podyktowane były walką o władzę, jaka toczyła się na początku XX w. pomiędzy duńskim monarchą a większością parlamentarną ukształtowaną w izbie niższej duńskiego parlamentu (Folketingu, gdzie Islandczycy nie posiadali reprezentacji), która doprowadziła ostatecznie do ukształtowania się w tym państwie rządów parlamentarnych.

W 1901 r. król Danii Christian IX zmuszony został uznać, iż ministrowie muszą cieszyć się poparciem większości parlamentarnej. Po tym wydarzeniu wpływ monarchy duńskiego na kształtowanie polityki państwa uległ poważnemu ograniczeniu. Punktem kulminacyjnym tego procesu był tzw. Kryzys Wielkanocny w 1920 r., kiedy to król Christian X zdecydował się zdymisjonować rząd. Doprowadziło to do serii konstytucyjnych przesileń, które zakończyły się dopiero wówczas, gdy monarcha wycofał się ze swoich działań i zaakceptował nową rolę w systemie politycznym jako symbolicznej głowy państwa. Nigdy więcej duński monarcha nie podjął już działań politycznych nie dysponując pełnym poparciem parlamentu. Wprowadzenie rządów parlamentarnych w Danii wywołało obawy wśród liderów życia politycznego Islandii.

Pozbawienie realnej władzy monarchy w zakresie spraw islandzkich 11

J. R. Hjalmarsson, History of Iceland. From the Settlement to the Present Day, Reykjavik 2009, s. 115.

146

i przyznanie

jej

duńskiemu

ministrowi,

reprezentującemu

duński

parlament i duńskich wyborców, wzmocniło dążenia Islandczyków do uzyskania większej autonomii, co stało się faktem w 1904 r.12 Na skutek zmian konstytucyjnych oraz sytuacji politycznej, w początkach XX w. w Islandii wprowadzone zostały de facto reguły parlamentarnego systemu rządów. W lutym 1904 r. pierwszym Islandczykiem zasiadającym na stanowisku ministra ds. Islandii został pisarz i działacz polityczny Hannes Hafstein. Co istotne, w praktyce ustrojowej ministrowie ci byli taktowani przez wszystkie ugrupowania w Alϸingi jako quasi – premierzy, bowiem faktycznie w codziennych działaniach stali na czele władzy wykonawczej Islandii 13. Zgodnie z przyjętymi ministrowie

rozwiązaniami, ds.

Islandii

mianowani

musieli

przez

posiadać

duńskiego

poparcie

króla

większości

deputowanych zasiadających w Alϸingi i ponosili przed nim polityczną odpowiedzialność. Przewidziano również możliwość zgłaszania na forum islandzkiego parlamentu wniosku o wotum nieufności wobec ministra, co w przypadku jego przegłosowania skutkowało dymisją ze stanowiska.

Wprowadzenie autonomii nie zmieniało jednak faktu, iż ustanawiane w Islandii prawo musiało być zaakceptowane formalnie przez duńskiego monarchę, który jednakże otrzymywał w tym względzie instrukcje od duńskiego rządu. W ten sposób głowa państwa (król) wypełniał jedynie wolę duńskiej rady ministrów.

12

S. Oskarsdottir, From Majoritarian Parliamentarism to Semi-Presidentalism? The case of Iceland, Paper Presented at the ECPR Joint Sessions, Salamanca, Spain April 10 – 15, s.

3 – 4.

Tekst dostępny pod adresem: http://www.sv.uio.no/isv/english/research/projects/evolutionparliamentarism/events/seminars/ecpr-salamanca-%C3%B3skarsd%C3%B3ttir.pdf (dostęp: 5.03.2015).

13 J. Osiński, Prezydent…, s. 323 – 324.

147

W 1918 r. Islandia, na mocy Traktatu o Unii, stała się suwerennym państwem, pozostającym z Danią w unii personalnej. Tym sposobem oba państwa łączył wspólny monarcha, piastujący w nich funkcję głowy państwa. Jego rola i znaczenie polityczne (zwłaszcza po 1920 r.) sprowadzały się jednak – jak już zostało wcześniej wspomniane – do pełnienia głównie funkcji reprezentacyjno – ceremonialnych i formalnych. Traktat przewidywał obowiązywanie unii przez 25 lat, po czym mogła ona zostać przedłużona, jeżeli obie strony wyraziłyby taką wolę. Jednocześnie w latach 30. XX w. dało się zauważyć istotne przeobrażenia, jeżeli chodzi o funkcjonowanie islandzkiego systemu partyjnego. Nastąpiło wówczas przejście „od luźno zorganizowanych sojuszy parlamentarnych do dobrze zorganizowanych partii”14. Dawało to z kolei podstawę do zatriumfowania w Islandii w pełni rozwiniętej teorii rządów parlamentarnych, która szybko stała się – jak ujmuje to Svanur Kristjansson – „dominującą ideologią publiczną”. Opierała się ona na trzech zasadniczych założeniach: demokracja pośrednia, funkcjonowanie partii politycznych o charakterze masowym oraz supremacja Alϸingi w ramach islandzkiego systemu politycznego. Dzięki temu islandzkie partie polityczne mogły w pierwszych dekadach funkcjonowania Republiki Islandii skonsolidować swoją władzę na wszystkich poziomach zarządzania państwem15.

Termin wygaśnięcia unii personalnej z Danią przypadł na okres II wojny światowej. W dniu 17 maja 1943 r. islandzki parlament podjął oficjalną decyzję o jej nieprzedłużaniu, zaś w pierwszych miesiącach 1944 r. podjął uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, w którym naród islandzki miał się ostatecznie wypowiedzieć na temat 14 15

S. Oskarsdottir, From Majoritarian..., s. 4.

S. Kristjansson, op. cit., s. 163.

148

relacji z Danią (czy unia powinna zostać utrzymana czy rozwiązana?) oraz kształtu ustrojowego państwa islandzkiego (czy Islandia powinna być monarchią czy republiką?). Przeprowadzone w dniach 20 - 23 maja 1944 r. głosowanie nie pozostawiało w tych kwestiach żadnych wątpliwości: za wygaśnięciem unii opowiedziało się 70 536 osób (za jej utrzymaniem głosowało jedynie 315), zaś ustrój republikański wybrało 68 862 głosujących (97%)16. Wyniki referendum umożliwiały finalizację prac nad ustawą zasadniczą, która miała zostać przyjęta na zaplanowanej w czerwcu w dolinie Thingvellir nadzwyczajnej sesji Alϸingi. W dniu 17 czerwca 1944 r., w rocznicę urodzin bohatera narodowego Jona Sigurdsona, miało miejsce uroczyste proklamowanie powstania Republiki Islandii, przyjęcie konstytucji oraz wybranie prezydenta.

Ostateczna wersja konstytucji Republiki Islandii, przyjęta przez islandzki parlament i zaaprobowana przez naród w drodze referendum różniła się w znacznym stopniu od pierwotnej wersji przygotowanej przez specjalną komisję konstytucyjną Alϸingi. Początkowo liderzy partyjny dążyli bowiem do tego, by przyszła ustawa zasadnicza w maksymalnym stopniu zabezpieczała system rządów parlamentarnych, który stał się dominującym wzorcem systemu władzy w Islandii, odkąd ta w 1918 r. stała się suwerennym państwem. W związku z tym „ceremonialny” urząd Króla Islandii (którym był monarcha duński) zamierzano zastąpić stanowiskiem Prezydenta Republiki Islandii, który byłby zarówno wybierany, jak i odwoływany przez Alϸingi. Jednak w obliczu powszechnego oburzenia oraz protestów, parlament zdecydował się wycofać z tych propozycji i przegłosował „semiprezydencki” projekt konstytucji, charakteryzujący się silną, formalną pozycją wybieranego 16

B. Piotrowski, Islandia w okresie II wojny światowej, Warszawa 1968, s. 18 - 19.

149

w powszechnych wyborach prezydenta oraz dużą niejednoznacznością, jeżeli chodzi o podział władzy pomiędzy głowę państwa, parlament i rząd17. Jako wzór islandzkiemu ustrojodawcy posłużyła tutaj dotychczas obowiązująca konstytucja. Wobec powyższego – jak zauważa Stefania Oskarsdottir – „zmiana statusu z królestwa na republikę nie zmieniła roli głowy państwa w konstytucji. Słowo <król> zastąpiono po prostu słowem <prezydent>”18. Wielu najzagorzalszych krytyków ustawy zasadniczej z 1944 r. twierdziło nawet, iż Islandia de facto nigdy nie otrzymała swej własnej konstytucji, gdyż przyjęta w 1944 r. konstytucja stanowiła jedynie kopię starej duńskiej ustawy zasadniczej, w której słowo król zastąpiono

pozbawioną

znaczenia

figurą

polityczną

nazywaną

19

prezydentem .

Jeżeli chodzi o porównanie kompetencji prezydenta w stosunku do uprawnień monarchy duńskiego, to najważniejsza zmiana polegała na przyznaniu temu pierwszemu jedynie prawa weta zawieszającego (podczas gdy król dysponował wetem absolutnym), co w praktyce oznacza, iż w przypadku odmowy podpisania ustawy przez głowę państwa o jej losie przesądza suweren, czyli naród w drodze referendum.

Na gruncie nauki islandzkiej wciąż trwają spory, czy tego typu rozwiązanie miało stanowić zabezpieczenie przed zbytnią ingerencją w proces legislacyjny wybieranego w wyborach powszechnych (czyli niezależnego od parlamentu) prezydenta (i tym samym osłabiać jego pozycję w systemie politycznym) czy też jego wprowadzenie miało 17

S. Kristjansson, op. cit., s. 155.

S. Oskarsdottir, People vs. Politicians: Democracy in the Aftermath of the Financial Crisis in Iceland, IPSA Annual Conference, Madrit, July 8 - 13. 2012, s. 6. Tekst dostępny pod adresem: http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_18913.pdf (dostęp: 6.03.2015).

19 A. Th. Arnason, A Review of the Icelandic Constitution - popular sovereignty or political confusion, „TvCR” 2011 Juli, s. 345.

18

150

służyć przede wszystkim ograniczeniu władzy parlamentu 20. Bez względu na cel tego rozwiązania należy podkreślić, iż na gruncie formalnym – by posłużyć się słowami Joachima Osińskiego – „prezydent uzyskał <iście królewskie> uprawienia”, przy czym „zdecydowana większość klasy politycznej i zwykłych obywateli była przekonana, iż większości z nich nigdy nie wykorzysta”21. Przekonanie takie wynikało z dotychczasowego sposobu funkcjonowania systemu politycznego Islandii. Oznacza to zatem, iż praktyka działania głównych organów władzy ukształtowana w okresie autonomii (1904 - 1918) oraz unii personalnej (1918 - 1944) miała być kontynuowana w ramach systemu politycznego Republiki Islandii. Innymi słowy, wraz z przejęciem duńskich zasad ustrojowych i zastosowaniem analogicznych zapisów konstytucyjnych, zamierzano utrzymać wypracowaną w pierwszych dekadach XX w. praktykę ustrojową, polegająca na marginalizacji roli głowy państwa na rzecz parlamentu

oraz

rządu

cieszącego

się

poparciem

większości

parlamentarnej. Znalazło to potwierdzenie w sposobie funkcjonowania islandzkiego systemu politycznego w drugiej połowie XX w.

Relacje pomiędzy organami władzy wykonawczej u progu XXI w.

Zdaniem wspomnianej wcześniej islandzkiej badaczki Stefani Oskarsdottir w Islandii w XX w. doszło do ukształtowania systemu parlamentarnego, który można scharakteryzować jako parlamentaryzm większościowy. Specyfika jego działania przejawia się poprzez: istnienie wyraźnego podziału w łonie parlamentu na parlamentarną większość oraz opozycję, brak tradycji dzielenia się władzą z opozycją, dominację rządu 20 21

S. Oskarsdottir, People..., s. 6.

J. Osiński, Prezydent…, s. 331.

151

nad legislatywą, istnienie minimalnych ograniczeń władzy parlamentarnej oraz

preferowanie

konfrontacyjnego

stylu

uprawiania

polityki22.

W przeciwieństwie do innych państw skandynawskich takich jak Szwecja, Norwegia czy Dania, w Islandii bardzo rzadko występowały rządy mniejszościowe. Od czasu wprowadzenia w Islandii reguł parlamentarnej formy rządów w zdecydowanej większości przypadków kraj był rządzony przez koalicje większościowe, skupiające zazwyczaj dwie partie. Dodatkowo, islandzki system partyjny, w odróżnieniu od innych krajów skandynawskich, cechuje silna pozycja partii centro prawicowych23,

tj.

Partii

Niepodległości

oraz

Partii

Postępu.

Ugrupowania te niemal zawsze w powojennej historii kraju uzyskiwały poparcie w granicach 50 - 70 procent głosujących. Te dwie duże partie zazwyczaj konkurowały między sobą o sprawowanie rządów poszukując poparcia partii centro - lewicowych. Do lat 80. XX w., kiedy to nastąpił spadek poparcia dla Partii Postępu, ugrupowania te rzadko tworzyły gabinety koalicyjne. Sytuacja w tym względzie zmieniła się w latach 90.

XX w., kiedy to Partia Niepodległości i Partia Postępu zdominowały islandzką scenę polityczną zawiązując stabilną koalicję rządową, sprawującą władzę przez trzy kolejne kadencje (w latach 1995 - 2007).

Supremacja partii centro - prawicowych na przełomie XX i XXI w. i towarzyszące temu pozbawienie opozycji możliwości realnego wpływu na

kreowanie

polityki

państwa

uwydatniło

jedynie

cechy

parlamentaryzmu większościowego. Zdaniem krytyków tej sytuacji parlament został wówczas zredukowany jedynie do roli instytucji bezwolnie zatwierdzającej działania rządu. Ogólne osłabienie znaczenia 22

S. Oskarsdottir, From Majoritarian..., s. 7, idem, People..., s. 2.

Zob. K. Olafsdottir, S. Olafsson, Economy, Politics and Welfare in Iceland, Fafo 2014, s. 15.

23

152

zgromadzeń względem egzekutywy jest sytuacją zdiagnozowaną w XX w.24, jednak w warunkach islandzkich ważną rolę w tym względzie odgrywa dodatkowo

charakter

funkcjonowania

islandzkich partii

politycznych, które nierzadko przypominają koterie koleżeńskie lub też struktury oligarchiczne, zdominowane przez elity przywódcze 25. Sytuacja taka dodatkowo osłabiała szeroko ujmowane zdolności kontrolne parlamentu nad rządem. Ukształtowany na Islandii w XX w. system parlamentaryzmu większościowego w praktyce oznaczał zatem, iż naczelnym organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki państwa był rząd, dysponujący z reguły poparciem większości parlamentarnej.

W tej sytuacji nierzadko jedyną rzeczywistą siłą zdolną w pewnym zakresie równoważyć władzę rządu mógł być prezydent.

Na skutek wspomnianych wcześniej zwyczajów politycznych oraz uwarunkowań kultury politycznej islandzcy prezydenci nie pretendowali jednak do odgrywania znaczącej roli politycznej, w szczególności, gdy miałoby to wiązać się z wejściem w spór z parlamentem czy rządem. Ich stosunek wobec postawy w większym stopniu zorientowanej na aktywne i samodzielne uczestnictwo w kształtowaniu procesów politycznych dobrze obrazuje zachowanie pani prezydent Vigdis Finnbogadottir (sprawującej urząd w latach 1980 - 1996). W 1993 r. pani prezydent podpisała akt prawny na podstawie, którego Islandia stawała się członkiem Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), pomimo iż wielu wyborców – ze względu na kontrowersje związane z tą decyzją – namawiało ją do odmowy złożenia podpisu. Wówczas Finnbogadottir

24

Zob. A. Heywood, Politologia, Warszawa 2011, s. 405 - 408.

Zob. J. Osiński, Przemiany polityczne na Islandii w warunkach kryzysu bankowego i gospodarczego, „Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego Studia i Prace” 2011, nr 1 s. 18 i n.; S. Kristjansson, op. cit., s. 162 - 166.

25

153

oświadczyła, iż jako prezydent nie może postępować wbrew woli większości parlamentarnej. Szczerze wierzyła, iż takie działanie stanowiłoby naruszenie zasad parlamentaryzmu 26. W tym czasie wydawało się, iż na gruncie islandzkiego systemu politycznego nastąpił całkowity i nieodwracalny triumf rządów parlamentarnych, co w praktyce oznaczało dominację rządu z premierem na czele. Wiązało się to z jednej strony z wysoką zdolnością rządów parlamentarnych do podejmowania autorytatywnych decyzji w sprawach o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa, a z drugiej strony z ugruntowaniem takiej interpretacji ustawy zasadniczej, która de facto pozbawiała ją charakteru semiprezydenckiego27.

Początek ewolucji roli i znaczenia prezydenta w jego relacjach z rządem i parlamentem Sytuacja w tym względzie zmieniła się jednak nieco podczas drugiej kadencji kolejnego prezydenta Islandii Olafura Ragnara Grimssona. Otóż w 2004 r. prezydent Grimsson zdecydował się sprzeciwić woli rządu i parlamentu i po raz pierwszy w 60-cio letniej historii Republiki Islandii zapowiedział, iż skorzysta z prawa weta i nie podpisze przyjętej przez Alϸingi ustawy. Kontrowersyjna ustawa dotyczyła regulacji runku medialnego w Islandii i była krytykowana zarówno przez opozycję, jak i środowiska dziennikarskie. Również – jak pokazywały sondaże – przeciw rozwiązaniom proponowanym w tym akcie prawnym wypowiadało się od 60 do 80 procent społeczeństwa.

Strona rządowa argumentowała, iż celem projektu legislacyjnego było 26 27

S. Oskarsdottir, From Majoritarian..., s. 6.

S. Kristjansson, op. cit., s. 167.

154

przeciwdziałanie koncentracji własności na islandzkim rynku medialnym, co mogłoby stanowić zagrożenie dla różnorodności środków masowego przekazu w tym kraju. Opozycja zwracała jednak uwagę, iż wejście w życie ustawy stanowi poważne zagrożenie dla wolności słowa i wypowiedzi, a zwarte w niej rozwiązania mogą przyczynić się do zmniejszenia

politycznej

różnorodności

treści

prezentowanych

w mediach. Wskazywano tutaj, iż projekt był wymierzony przede wszystkim w jeden z islandzkich koncernów medialnych, mało przychylny stronie rządowej. Partie opozycyjne generalnie zgadzały się, iż należy wprowadzić odpowiednie normy prawne, które regulowałby zagadnienia dotyczące własności na rynku medialnym, jednak apelowały równocześnie, aby przeprowadzić w tej sprawie rzetelną debatę zakończoną wypracowaniem konsensusu. Enuncjacje te zostały jednak zignorowane przez rząd, który dysponując większością parlamentarną w dniu 24 maja niewielką różnicą głosów przegłosował ustawę w niezmienionej formie ('za' głosowało 32 parlamentarzystów, 'przeciw' 30, zaś 1 osoba wstrzymała się od głosu)28. Kiedy sprawa wydawała się już przesądzona prezydent postanowił jednak w sposób bezprecedensowy skorzystać z przysługującego mu prawa weta, co doprowadziło do kryzysu

konstytucyjnego.

Jako

prezydent

Grimsson wielokrotnie

zaznaczał, iż głowa państwa powinna odgrywać ważną i niezależną rolę w systemie politycznym. Podczas kampanii wyborczej w 1996 r. podkreślał on prawo prezydenta do zawetowania każdej ustawy przyjętej przez parlament wbrew woli społeczeństwa, a także deklarował, iż będąc na miejscu swej poprzedniczki odmówiłby podpisania podjętej przez

28

O. Th. Hardarson, G. H. Kristinsson, Iceland, „European Journal of Political Research” 2005, no 44, s. 1041 - 1043.

155

Alϸingi decyzji dotyczącej członkostwa Islandii w EOG29. I właśnie w swym oświadczeniu z 2004 r., dotyczącym ustawy medialnej, Grimsson zauważał, iż tak istotna kwestia jak regulacja rynku medialnego wymaga rozwagi i konsensu, której zabrakło w toku prac nad projektem, wobec czego zdecydował on, iż w sprawie przyjęcia bądź odrzucenia tego aktu prawnego powinien ostatecznie wypowiedzieć się naród w drodze referendum. W tej sytuacji strona rządowa początkowo zaczęła podważać posiadanie przez prezydenta prawa wetowania ustaw. Przywoływano w tym kontekście opinię jednego z profesorów prawa, wydaną w 1994 r., który głosił, iż skoro na mocy art. 13 islandzkiej konstytucji „prezydent sprawuje swoją władzę poprzez ministrów”, to prawo odmowy podpisania przyjętej przez parlament

ustawy przysługuje raczej

ministrom, a nie prezydentowi. W powszechnej ocenie uznano jednak to wyjątkowo odosobnione stanowisko dotyczące interpretacji konstytucji za całkowicie sprzeczne z intencjami twórców ustawy zasadniczej 30.

Ostatecznie, wobec nieugiętej postawy prezydenta oraz braku poparcia społecznego, do referendum jednak nie doszło, gdyż rząd postanowił wycofać ustawę medialną i przygotować jej nową wersję, uwzględniającą po części uwagi opozycji. Jednocześnie strona rządowa podjęła działania na rzecz nowelizacji konstytucji, która ograniczałaby uprawnienia prezydenta, powołując w tym celu specjalną komisję konstytucyjną. Do pomysłu tego nie udało się jednak przekonać opozycji wobec czego cała inicjatywa zakończyła się niepowodzeniem.

Wydaje się, iż takie bezpośrednie zaangażowanie prezydenta w sprawy

bieżącej

polityki,

skądinąd

oparte

na

racjonalnych

przesłankach, nie spotkało się z powszechną aprobatą społeczną. Na 29 30

S. Kristjansson, op. cit., s. 168.

O. Th. Hardarson, G. H. Kristinsson, op. cit., s. 1043.

156

potwierdzenie tej tezy wskazuje się zazwyczaj wyniki wyborów prezydenckich, które miały miejsce właśnie w roku 2004. Prowadzonej wówczas

kampanii

konstytucyjności

wyborczej

postępowania

towarzyszyła prezydenta

w

debata

dotycząca

przypadku

ustawy

medialnej oraz zasadności podjętej przez niego decyzji. Zwłaszcza zwolennicy

partii

rządzących

formułowali

wobec

urzędującego

prezydenta poważne zarzuty oskarżając go o upolitycznienie swojej decyzji oraz przedkładanie własnych socjaldemokratycznych przekonań ponad dobro i interes kraju. W konsekwencji, co prawda, Grimssonowi z łatwością udało się wygrać wybory (zdobywając poparcie 85,6% ważnie oddanych głosów), ale cechą charakterystyczną tej elekcji była niezwykle niska – jak na warunki islandzkie – frekwencja wyborcza (zaledwie 62,9% – podczas gdy np. w 1996 r. wyniosła ona 85,9%) oraz niezwykle wysoki odsetek oddanych „czystych” kart do głosowanie (który wyniósł aż 20,6%). Ponieważ wielkości te miały charakter bezprecedensowy w historii Islandii, podobnie jak podjęta bezpośrednio przed wyborami decyzja prezydenta o zawetowaniu ustawy medialnej, to fakty te pozwalają na wyciągnięcie wniosków, iż znaczna część wyborców oceniła działanie prezydenta w kategoriach niewłaściwego.

Wzrost roli i znaczenia prezydenta w warunkach islandzkiego kryzysu gospodarczego Istotny wzrost roli prezydenta w ramach islandzkiego systemu politycznego przyniósł jednak dopiero kryzys ekonomiczny, który ogarnął islandzką gospodarkę na jesieni 2008 r., a dokonało się to głównie w kontekście zagadnienia spłaty przez rząd Islandii zobowiązań islandzkich banków wobec obywateli

brytyjskich i

holenderskich.

W dobie 157

poprzedzającego kryzys prosperity gospodarczego, islandzkie komercyjne banki odnotowujące w tym czasie gwałtowny rozwój, zaczęły ekspansję na rynki zagraniczne, oferując m.in. obywatelom Wielkiej Brytanii i Holandii w ramach bankowości internetowej wysokooprocentowane rachunki oszczędnościowe oraz udziały w funduszach hedgingowych. W momencie załamania się islandzkiego systemu bankowego, wobec realnej groźby utraty zgromadzonych tam pieniędzy, instytucje nadzorujące system bankowy i finansowy w Wielkiej Brytanii i Holandii podjęły decyzje o wypłacie swoim obywatelom depozytów zgromadzonych na islandzkich kontach31. Następnie rządy tych państw zwróciły się do rządu Islandii z roszczeniami dotyczącymi pokrycia poniesionych przez nie wydatków. Sprawa ta stała się przedmiotem międzynarodowych negocjacji, których finalizacji dokonał nowy socjaldemokratyczny gabinet

premier

Johanny

Sigurdardottir,

sformułowany

po

przeprowadzonych w kwietniu 2009 r. przedterminowych wyborach i funkcjonujący

w

oparciu

o

rządową

koalicję

Sojuszu

Socjaldemokratycznego oraz Ruchu Zieloni - Lewica. Osiągnięte porozumienie powszechnie oceniano jako skrajnie niekorzystne dla Islandii. Jako że przewidywało ono udzielenie przez Wielką Brytanię i 31

Kontrowersji całej sprawie dodaje fakt, iż najpierw władze brytyjskie zamroziły aktywa islandzkich banków w Wielkiej Brytanii wykorzystując do tego celu ustawodawstwo antyterrorystyczne (wobec czego legalnie działające na terenie Wielkiej Brytanii islandzkie banki i firmy zostały postawione w jednym szeregu z organizacjami terrorystycznymi), a następnie bez jakichkolwiek konsultacji z władzami islandzkimi, zdecydowały, iż swoim obywatelom będą dokonywały wypłat w pełnej wysokości zdeponowanych na islandzkich kontach środków. Islandzkie władze tymczasem od samego początku stały na stanowisku, iż zgodnie z obowiązującym prawem (Dyrektywa 94/19/EEC) są zobowiązane do spłaty jedynie minimalnych gwarancji w wysokości max. 20 887 euro na jeden depozyt. Pod wpływem tych działań, a także nacisków społecznych, również holenderskie władze, które początkowo deklarowały, wypłatę jedynie gwarancji minimalnych, zdecydowały się na podniesienie wypłat z funduszu gwarancyjnego do 100 tys. euro (Szerzej patrz: J. Osiński, Przemiany polityczne..., s. 29 - 35).

158

Holandię wysokooprocentowanych pożyczek Islandii, które ta miała z kolei wykorzystać na spłatę swych zobowiązań finansowych, a art. 40 Konstytucji Republiki Islandii głosi, iż wszelkie pożyczki wiążące państwo mogą być zaciągane jedynie na podstawie ustawy, to by porozumienie mogło wejść w życie konieczne było przyjęcie specjalnej ustawy przez Alϸingi. Po blisko dwumiesięcznych zaciekłych debatach ostatecznie islandzki parlament w dniu 30 grudnia 2009 r. przegłosował stosunkiem 33 do 30 ustawę nr 1/2010, która upoważniała rząd Islandii do podjęcia przewidzianych w porozumieniu zobowiązań. Cała sprawa wywołała jednak ogromne kontrowersje oraz protesty społeczne, w ramach których powszechnie akcentowano, iż to banki oraz ich kierownictwo w pierwszej kolejności powinno ponosić odpowiedzialność za swe ryzykowne działania, a nie podatnicy. Sprzeciw wobec poczynań rządu i parlamentu w tej sprawie znalazł swój instytucjonalny wyraz w powołaniu Ruchu w Obronie Islandii (In Defence of Iceland), który w zaistniałej sytuacji postanowił poszukać pomocy u głowy państwa – jedynej siły politycznej zdolnej do zablokowania działań gabinetu premier Sigurdardottir.

Prezydent Olafur Ragnar Grimssona w styczniu 2010 r. po raz drugi w historii Republiki Islandii ogłosił, iż skorzysta z prawa weta i nie podpisze ustawy. Wobec tej deklaracji prezydent odnotował rekordowy wzrost poparcia w sondażach politycznych, podczas gdy zaufanie do parlamentu utrzymywało się na bardzo niskim poziomie (jak pokazywały badania opinii publicznej o ile na początku 2008 r. zaufanie do parlamentu deklarowało 40% badanych, to pod koniec 2009 r. było to już zaledwie ok. 10%). I właśnie brak zaufania społecznego do parlamentu prezydent wskazywał jako jedną z dwóch głównych przesłanek, które 159

skłoniły go do zawetowania ustawy. Drugim powodem były ujawniane przez sondaże poważne rozbieżności pomiędzy decyzjami Alϸingi a poglądami większości społeczeństwa na temat spłaty zobowiązań islandzkich banków, a w szczególności narzuconych przez Wielką Brytanię i Holandię warunków tej spłaty32. Istotnego argumentu w tej sprawie Grimssonowi dostarczył Ruch w Obronie Islandii, który przedłożył prezydentowi podpisaną przez 60 tys. obywateli (ok. 25% uprawnionych do głosowania w referendum) petycję z prośbą, aby głowa państwa nie podpisywała ustawy nr 1/201033. Grimsson tłumaczył, iż konstytucja uczyniła naród najwyższym suwerenem rozstrzygającym w takich sprawach i jego konstytucyjnym obowiązkiem jako prezydenta jest przestrzeganie tej zasady34. Elity polityczne, a zwłaszcza strona rządowa, wydawały się zaskoczone takim przebiegiem wypadków.

Niemniej jednak rząd, zważywszy na uwarunkowania międzynarodowe, inaczej niż w 2004 r., nie mógł wycofać się z przedłożonego projektu legislacyjnego, wobec czego w dniu 6 marca 2010 r. w Islandii odbyło się referendum w sprawie ustawy 1/2010. W pierwszym od 1944 r. referendum w Islandii, zgodnie z przewidywaniami, przeciw wejściu w życie ustawy opowiedziało się 134 392 osób (98,1% ważnie oddanych głosów), zaś 'za' było jedynie 2 599 osób (1,9% ważnie oddanych głosów). Frekwencja wyniosła 62,7% 35. Wobec takiego rozstrzygnięcia rząd Islandii na nowo podjął rozmowy z władzami Wielkiej Brytanii i Holandii w celu uregulowania kwestii spłaty islandzkich zobowiązań.

Tym razem stronie islandzkiej udało się wynegocjować znacznie lepsze 32

S. Oskarsdottir, From Majoritarian..., s. 14.

J. Osiński, Przemiany polityczne..., s. 39.

34 S. Oskarsdottir, People..., s. 6.

35 Statistics Iceland, Results for referenda 1908-2011, 2010 State guarantee of the Icesave loan agreement, http://www.statice.is/pages/2465 (dostęp: 10.03.2014).

33

160

warunki (m.in. wydłużeniu – do 30 lat – uległ okres spłaty pożyczki oraz zmniejszono oprocentowanie do 3,3% w przypadku Wielkiej Brytanii i 3% w przypadku Holandii). Osiągnięte porozumienie stało się podstawą dla opracowania projektu kolejnej ustawy zezwalającej rządowi na finalizację uzgodnień. Ustawa ta (nr 13/2011) została przyjęta przez Alϸingi w dniu 16 lutego 2011 r., przy czym w tym przypadku nie wzbudzała ona już tak dużych kontrowersji i za jej przegłosowaniem opowiedziało 44 z ogólnej liczby 63 członków parlamentu. Jednak i tym razem prezydent postanowił skorzystać z przysługującego mu prawa weta. Podobnie jak wcześniej, Grimsson tłumaczył, iż w tak istotnej kwestii dla przyszłości Islandii to naród, a nie parlament powinien mieć decydujące i ostateczne słowo. Na poparcie tego stanowiska przywołał on trzy główne argumenty, a mianowicie: po pierwsze, od czasu przyjęcia wcześniejszej ustawy w sprawie spłaty zobowiązań nie doszło do wyboru nowego Alϸingi (innymi słowy decyzje zarówno w sprawie ustawy nr 1/2010 i 13/2011 podejmowały te same osoby); po drugie, zaufanie do parlamentu wciąż utrzymywało się na bardzo niskim poziomie i po trzecie,

wyborcy

popierali

idee

przeprowadzenia

referendum 36.

W udzielanych wywiadach starał się on wytłumaczyć, iż instytucje demokratyczne mają bardzo duże znaczenie dla Islandczyków, którzy tradycyjnie zawsze wykazywali się dużą aktywnością polityczną, czego przejawem była wysoka frekwencja wyborcza. W rezultacie podjętej decyzji poparcie polityczne dla Grimssona uległo zwiększeniu, podczas gdy poziom zaufania do parlamentu wynosił zaledwie ok. 10%, zaś do rządu ok. 24%. W odbiorze społecznym, w przeciwieństwie do członków rządu, prezydent był postrzegany jako prawdziwy obrońca islandzkich 36

S. Oskarsdottir, From Majoritarian..., s. 15.

161

interesów37. Drugie referendum w sprawie ustawy dotyczącej islandzkich zobowiązań finansowych odbyło się 9 kwietnia 2011 r. Jego wyniki nie były już tak skrajnie jednoznaczne, ale i tak w głosowaniu powszechnym ustawa została odrzucona. Przy frekwencji sięgającej ponad 75% przeciw jej wejściu w życie opowiedziało się 103 207 głosujących (59,8% ważnie oddanych głosów), zaś 'za' było 69 462 osób (40,2% ważnie oddanych głosów)38. Ostatecznie, wobec niemożności wypracowania ze stroną islandzką efektywnego porozumienia, zarówno Wielka Brytania, jak i Holandia zdecydowały się przekazać sprawę do rozstrzygnięcia przed Trybunałem Sprawiedliwości Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, który wydał w tej sprawie korzystne dla Islandczyków orzeczenie.

Zakończenie i wnioski Kryzys ekonomiczny w sposób złożony i wieloaspektowy wpłynął na sytuację polityczną w Islandii. Oprócz oczywistych bezpośrednich konsekwencji, takich jak odsunięcie od władzy rządzącej przez ponad dekadę Partii Niepodległości, raptowny spadek zaufania do polityków oraz instytucji politycznych, próby wykorzystania w większym zakresie mechanizmów demokracji bezpośredniej czy też dążenia do gruntownej przebudowy systemu ustrojowego poprzez przyjęcie nowej konstytucji, załamanie gospodarcze oraz ujawnione w jego toku postulaty i oczekiwania społeczne przyniosły również dużo mniej spektakularne (przy powierzchownej ocenie), ale fundamentalne z punktu wiedzenia 37

S. Oskarsdottir, People..., s. 7.

Statistics Iceland, Results for referenda 1908-2011, 2011 State guarantee of the Icesave loan agreement, http://www.statice.is/pages/2465 (dostęp: 10.03.2014).

38

162

funkcjonowania ładu politycznego skutki w postaci wzmocnienia pozycji ustrojowej

prezydenta

względem

parlamentu

i

rządu.

Co

charakterystyczne, wzrost roli i znaczenia głowy państwa w ramach systemu politycznego dokonał się przy tym bez jakichkolwiek zmian czy modyfikacji przepisów prawnych dotyczących tego organu, a jedynie dzięki wykorzystaniu przez prezydenta przysługujących mu uprawnień.

W warunkach kryzysu społeczno - polityczno - gospodarczego prezydent przestał odgrywać rolę jedynie symboliczno - reprezentacyjną i stał się realnym podmiotem działań politycznych, skutecznie ograniczającym władzę rządu i podporządkowanego mu parlamentu, pełniąc jednocześnie – jak nazywa to Stefania Oskarsdottir – funkcję „obrońcy woli ludu”39.

Istotnym w tym kontekście wydaje się nie tylko sam sprzeciw wyrażony przez prezydent Olafura Ragnara Grimssona wobec działań rządu i parlamentu, ale również – a może przede wszystkim – pewne oczekiwania społeczne formułowane w tym zakresie wobec głowy państwa i pełne poparcie zdecydowanej większości społeczeństwa dla jego aktywnej roli w kontrowersyjnej kwestii problemu spłaty islandzkich zobowiązań finansowych. O ile bowiem w 2004 r. deklarowane weto prezydenta wobec ustawy medialnej spotkało się z mało przychylną reakcją części społeczeństwa, o tyle w latach 2010 - 2011 jego zaangażowanie w proces legislacyjny dotyczący spłaty islandzkich długów zyskało uznanie i akceptację społeczną. W ten sposób większość Islandczyków

zaaprobowała

również

prezydencką

interpretację

konstytucji, wedle której głowa państwa może i powinna stanowić siłę limitującą i równoważącą władzę pozostałych centralnych organów władzy państwowej. Poparcie działań prezydenta podczas kryzysu 39

S. Oskarsdottir, From Majoritarian..., s. 2.

163

ekonomicznego

znalazło

swój

wyraz

w

wynikach

wyborów

prezydenckich z roku 2012. Początkowo – zgodnie z panującym dotychczas w Islandii zwyczajem politycznym – Grimsson zapowiedział, iż nie będzie ubiegał się o kolejną 5 kadencję. Argumentem, który miał go przekonać do zmiany zdania w tej sprawie była petycja podpisana przez ok. 30 tys. wyborców, nawołująca go do wzięcia udziału w wyborach.

Ostatecznie

Grimsson zdecydował

się

wystartować

w wyborach,

odnosząc w nich zdecydowane zwycięstwo (zdobywając poparcie 52,8% głosujących, podczas gdy druga Thora Arnorsdottir zaledwie 33,2%40) i stając się tym samym najdłużej urzędującym prezydentem w Europie.

Aktywna rola prezydenta podczas kryzysu, a także poparcie społeczne dla jego działań może stanowić dowód na potwierdzenie tezy sformułowanej przez Svanura Kristjanssona, który już w 2004 r. wskazywał na ewolucję islandzkiego systemu politycznego polegającą na przejściu od rządów parlamentarnych do bardziej pluralistycznego systemu rządów, czego wyrazem miała być tzw. „prezydencjalizacja parlamentarnej

polityki”41.

Nie

oznacza

to

oczywiście,

iż

w „rzeczywistości pokryzysowej” rola i znaczenie prezydenta w Islandii uległy radykalnemu przewartościowaniu i w związku z tym głowę państwa w tym kraju można zaliczyć do grona głównych kreatorów polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa w wymiarze praktycznym.

Te bowiem nadal znajdują się w gestii rządu i parlamentu. Prezydent Grimsson poprzez aktywne włączenie się w proces legislacyjny w postaci groźby lub zawetowania ustaw wypracował jednak pewien precedens,

40

Statistics Iceland, Presidential elections, Results of presidential elections by candidate and constituency 2004 and 2012, http://www.statice.is/Statistics/Elections/Presidentialelections (dostęp: 12.03.2014).

41 S. Kristjansson, op. cit., s. 167 i 171.

164

jeśli chodzi o relacje na linii głowa państwa – parlament – rząd, a społeczeństwo przekonało się, iż zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych, może to nieść ze sobą określone korzyści.

Przykład Islandii doskonale obrazuje również jak ważną rolę w zakresie klasyfikacji systemów politycznych odgrywa kontekst sytuacyjny i personalny. Nieco żartobliwie ujął to cytowany wcześniej Svanur Kristjansson, który parafrazując bohatera filmu Forrest Gump stwierdził, iż system polityczny Republiki Islandii nie może nudzić, ponieważ nigdy nie wiadomo do jakich rezultatów można dojść przy próbach jego analizy (you never know what piece you get). Podobnie obywatele

Islandii

jednego

dnia

żyją

w

warunkach

rządów

parlamentarnych, następnego w systemie semiprezydenckim, a trzeciego w pluralistycznym42. W tym kontekście prezydentura Olafura Ragnara Grimssona stanowi dobrą egzemplifikację, w jaki sposób poczynania jednostki, jej wyrobienie polityczne, a także przygotowanie merytoryczne mogą wpłynąć na charakter systemu politycznego. W przeciwieństwie bowiem do dwóch poprzedzających go prezydentów nazywanych „kulturalnymi” (Kristjana Eldjarna i Vigdis Finnbogadottir43), Grimsson przed objęciem urzędu był nie tylko aktywnym politykiem, ale odznaczał się również gruntownym wykształceniem i wiedzą specjalistyczną 44. Nie przypadkowo zatem wzrost roli i znaczenia głowy państwa w systemie 42

Ibidem, s. 171 - 172.

Kristjan Eldjarn przed objęciem stanowiska prezydenta pełnił funkcję dyrektora Muzeum Narodowego w Reykjaviku, zaś Vigdis Finnbogadottir piastowała stanowisko m.in. dyrektora Teatru w Reykjaviku.

44 Olafur Ragnar Grimsson w 1970 r. obronił doktorat z zakresu nauk politycznych na Uniwersytecie w Manchesterze. Jego dysertacja doktorska stanowiła część projektu badawczego pn. Mniejsze demokracje europejskie, kierowanego przez prof. Roberta Dahla oraz prof. Steina Rokkana. W 1973 Grimsson uzyskał tytuł profesora na Uniwersytecie w Reykjaviku. Jego głównym kierunkiem zainteresowań pozostawały zagadnienia ewolucji islandzkiego systemu politycznego (S. Sagan, Ustrój Polityczny Republiki Islandii, Rzeszów 2005, s. 71).

43

165

politycznym Islandii zaznaczył się właśnie w okresie urzędowania tego prezydenta.

Bibliografia: 1. Arnason A. Th., A Review of the Icelandic Constitution - popular sovereignty or political confusion, „TvCR” 2011 Juli.

2. Chodubski A., Frączek A., Słobodzian B. (red.), Politologiae miscellanea. W świecie wielu rzeczywistości, Toruń 2011.

3. Hardarson O. Th., Kristinsson G. H., Iceland, „European Journal of Political Research” 2005, no 44.

4. Heywood A., Politologia, Warszawa 2011.

5. Hjalmarsson J. R., History of Iceland. From the Settlement to the Present Day, Reykjavik 2009.

6. Konstytucja Islandii, tłum. i wstęp J. Osiński, Warszawa 2009.

7. Kristjansson S., Iceland: Searching for Democracy along Three Dimensions of Citizen Control, „Scandinavian Political Studies” 2004, vol. 27, no. 2.

8. Olafsdottir K., Olafsson S., Economy, Politics and Welfare in Iceland, Fafo 2014.

9. Osiński J. (red.), Prezydent w państwach współczesnych, Warszawa 2009.

10. Osiński J., Przemiany polityczne na Islandii w warunkach kryzysu bankowego

i

gospodarczego,

„Kwartalnik

Kolegium

Ekonomiczno-Społecznego Studia i Prace” 2011, nr 1.

11. Oskarsdottir S., From Majoritarian Parliamentarism to SemiPresidentalism? The case of Iceland, Paper Presented at the ECPR Joint

Sessions,

Salamanca,

Spain

April

10

–

15, 166

http://www.sv.uio.no/isv/english/research/projects/evolutionparliamentarism/events/seminars/ecpr-salamanca%C3%B3skarsd%C3%B3ttir.pdf.

12. Oskarsdottir S., People vs. Politicians: Democracy in the Aftermath of the Financial Crisis in Iceland, IPSA Annual Conference,

Madrit,

July

8

-

13.

2012,

http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_18913.pdf.

13. Piotrowski B., Islandia w okresie II wojny światowej, Warszawa 1968.

14. Raczyński

R.,

Porządek

ustrojowy

Republiki

Islandii,

„Cywilizacja i Polityka” 2011, nr 9.

15. Sagan S., Ustrój Polityczny Republiki Islandii, Rzeszów 2005.

16. Statistics Iceland, Presidential elections, Results of presidential elections by candidate and constituency 2004 and 2012, http://www.statice.is/Statistics/Elections/Presidential-elections.

17. Statistics Iceland, Results for referenda 1908-2011, 2010 State guarantee

of

the

Icesave

loan

agreement

,

http://www.statice.is/pages/2465.

18. Statistics Iceland, Results for referenda 1908-2011, 2011 State guarantee

of

the

Icesave

loan

agreement,

http://www.statice.is/pages/2465.

19. Wojtaszczyk W., Współczesne systemy polityczne, Warszawa 1996.

20. Żmigrodzki M., Dziemidok – Olszewska B. (red.), Współczesne systemy polityczne, Warszawa 2011.

167

Andrzej Dubicki Uniwersytet Łódzki Przekształcenia rumuńskiego systemu wyborczego 1990-2013, przyczyny, praktyka i efekty Transformation of the Romanian electoral system 1990-2013, causes, practice and effects Streszczenie: Rumuński system wyborczy, po upadku reżimu Nicolae Ceauşescu w końcu 1989 roku, przeszedł poważną transformację. Od początku budowy nowej rzeczywistości politycznej było wiadomo, że dawne metody nie znajdą zastosowania w nowej rzeczywistości.

Niemniej jednak miała miejsce dyskusja na temat wyboru systemu wyborczego; czy stworzyć system większościowy, czy proporcjonalny?

Za pierwszym z nich w ówczesnych realiach opowiadali się politycy związani ze starym reżimem, za drugim rozwiązaniem optowali politycy nowo formującej się opozycji demokratycznej. Ostatecznie przyjęto formułę kompromisową, czyli wybory proporcjonalne, ale odbywające się w tym samym czasie co wybory prezydenckie, co mimo wszystko dawało namiastkę wyborów większościowych, z uwagi na to, że kampania wyborcza była skoncentrowana na osobowościach liderów partyjnych walczących o urząd głowy państwa. System ten wypalił się na przełomie tysiącleci i, w połączeniu z szeroko rozpowszechnionymi tradycyjnymi grzechami rumuńskiej polityki: korupcją i nepotyzmem, doprowadziło do rozpoczęcia kolejnej dyskusji o konieczności reformy systemu wyborczego. Ostatecznie, w połowie pierwszej dekady XXI w., przyjęto nową ordynację wyborczą, która przekształciła rumuński system wyborczy w specyficzną wersję systemu mieszanego.

Słowa kluczowe: Rumunia, wybory, system wyborczy, wybory większościowe, wybory proporcjonalne, reform, transformacja

168

Abstract: Romanian electoral system has undergone a serious transformation since the collapse of previous regime in the end of 1989. From the beginning it was certain that the methods, which were used before shouldn’t be applied in the new reality. But discussion was held about rules which could be applied. There were two tendencies. The first one advocated by politicians with connections with old regime which suggested the majoritarian voting, and the second one advocated by the democratic opposition connected with proportional voting. Finally it was agreed that there should be proportional voting but the parliamentary elections will be held together with the presidential one. This solution was widely accepted but in fact it was a substitute of the majoritarian voting, because the whole electoral campaign was focused on presidential candidates not parliamentary ones. Finally this in connection with the pathology of whole political system eg. corruption, nepotism etc. led to the next wave of discussion about necessity of the next voting reform.

Finally in the middle of the first decade of 21st century there was applied a new set of voting rules, which transformed Romanian electoral system into the mixed one.

Key words: Romania, elections, voting system, majoritarian elections, proportional elections, reforms, transformation

Spory o kształt ustroju w latach 1990-2008

Front

Ocalenia Narodowego (Frontul Salvarii Naţionale, FSN),

który przejął władzę w Rumunii w końcu grudnia 1989 roku, zaraz po upadku reżimu Ceauşescu musiał dokonać kilku szczególnie istotnych reform politycznych w celu zademonstrowania zerwania ze starym porządkiem oraz wpisania się dzięki temu w ogólny nurt zachodzących w regionie Europy Środkowej przemian o charakterze demokratycznym.

169

W tym celu: zezwolono na działalność wielu partii politycznych, zdecydowano, że zgodnie z przedwojenną tradycją rumuńską parlament będzie się składał z dwóch izb, zapowiedziano opracowanie nowej konstytucji i nowej ordynacji wyborczej1.

W ślad za tą zapowiedzią już 1 stycznia 1990 roku dekretem rządu tymczasowego

przedstawiono

ogólne

założenia

nowej

ordynacji

wyborczej, które zostały przekazane do konsultacji społecznych. Były one w dużej mierze nawiązaniem do praktyki przedwojennej, zwłaszcza jeśli chodzi o skład parlamentu. Oprócz deputowanych i senatorów wybieranych w wyborach powszechnych postulowano, by w skład Senatu wchodzili wiryliści, dodatkowo proponowano bezpośredni wybór prezydenta kraju, wybory parlamentarne miały się odbywać na zasadzie francuskiej,

czyli

jednomandatowych;

głosowania

w

postulowano

dwóch

turach,

proporcjonalną

w

okręgach

reprezentację

mniejszości narodowych2. Propozycje strony rządowej spotkały się z krytyką opinii publicznej, która zakwestionowała zwłaszcza potrzebę wprowadzenia, a w warunkach rumuńskich właściwie utrzymania systemu wyborów większościowych. W związku z tym ustawodawca zaproponował kolejną wersję ordynacji wyborczej, w której odrzucono wybory większościowe na korzyść proporcjonalnych, które miały dopomóc w kształtowaniu się rumuńskiej demokracji i w okrzepnięciu partii politycznych. Początkowo rządzący FSN, który zdążył się już przekształcić w partię polityczną, proponował, by stosować zasadę 1

A. Burakowski, System polityczny współczesnej Rumunii, Warszawa-Kraków 2014, s. 152.

2 Każdy parlamentarzysta po wyborze miałby zadeklarować swą narodowość, w wypadku, gdyby któraś narodowość nie była wystarczająco reprezentowana, wówczas miano jej przyznać dodatkowe miejsca. C. Zsolt Kiss, The Romanian Post-communist Electoral Reform. The Influence of the prior regime type on the choice of an electoral system, „Studia Universitatis Babeş-Boylai- Politica”, 1/2009, s. 28.

170

obliczania

podziału

mandatów

według

głosów

zdobytych

w poszczególnych okręgach wyborczych, czyli by próg wyborczy stosować na poziomie lokalnym3. Inne partie polityczne sprzeciwiały się temu postulatowi optując za stosowaniem progu wyborczego na poziomie krajowym, co miało doprowadzić do szerszej reprezentacji politycznej partii

mniejszych4.

Ostatecznie

FSN

zgodził

się

z

powodów

koniunkturalnych z postulatami opozycji, rozumiejąc, że dążenie do ograniczenia reprezentacji mniejszych partii byłoby negatywnie odebrane przez społeczność międzynarodową. W sprawie konkretnego przeliczania głosów na mandaty zdecydowano się zastosować kwotę Hare’a, czyli kwotę prostą5. Różnice następowały w przyporządkowaniu mandatów do głosów „resztkowych”. W przypadku Senatu były one dzielone na poziomie lokalnym, a w przypadku izby niższej na poziomie krajowym według metody d’Hondta. Pierwsze wybory w 1990 roku odbyły się właśnie według tych zasad.

Nie wyczerpało to dyskusji, ponieważ, jak już wspomniano, od początku te zasady uznawano za tymczasowe. W ramach już wybranego parlamentu zdecydowano się na kontynuowanie rozmów w kwestii reprezentatywności parlamentu, a co się z tym wiąże na dalsze prace nad ordynacją wyborczą. Postulowano ustalenie zasady podobnej do tej stosowanej m.in. w Polsce, by izbę niższą uznać za reprezentującą partie i grupy etniczne i w związku z tym wybierać ją w wyborach proporcjonalnych, natomiast by senatorowie reprezentowali swe okręgi wyborcze, a zatem, aby byli wybierani w okręgach jednomandatowych, jednak ta dyskusja pozostała nierozstrzygnięta.

3

Byłoby to dla tej partii bardzo korzystne.

C. Zsolt Kiss, op. cit., s. 29.

5 D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny, Warszawa 2004, s. 437.

4

171

Ostatecznie finalny projekt ordynacji wyborczej zaprezentowano 15

czerwca

1992

roku.

Propozycja

rządowa

zawierała

się

w proponowanych wyborach proporcjonalnych do obu izb na zasadzie stosowanej już przed wojną, czyli list zamkniętych. Wybory miały się odbywać w 42 wielomandatowych okręgach wyborczych 6. Mandaty miano podzielić na zasadzie formuły d’Hondta. Wprowadzono też próg wyborczy dla partii politycznych w wysokości 3%, który obowiązywał do roku 1996, natomiast później podniesiono go do 5%7. Ponadto zapewniono stosowną reprezentację mniejszościom narodowym, które nie musiały owego progu przekraczać. Ich przedstawiciele musieli zdobyć jedynie minimalną ilość głosów jaka wystarczała do obsadzenia mandatu w normalnych wyborach8. Inną kwestią był czas przeprowadzenia wyborów. Strona rządowa opowiadała się za połączeniem wyborów parlamentarnych i prezydenckich, zdając sobie sprawę z tego, że przeprowadzenie ich w jednym terminie zapewni większą frekwencję i odsunie zagrożenie konieczności kohabitacji oraz będzie po prostu tańsze. Łączenie głosowań stało się odtąd zresztą powszechną praktyką rumuńską. Opozycja zdając sobie sprawę z tego, że przy stosunkowo dużej frekwencji wyborczej będzie jej trudno przebić się do władzy, 6

W obliczaniu ilości parlamentarzystów sugerowano zachowanie następujących parytetów: 1 deputowany na 70 tys. mieszkańców, a 1 senator na 140 tys. mieszkańców.

7 W przypadku koalicji wyborczych poziom progu ustalono na 8%. A. Cosciug, The influence of the electoral system on the quality of the electorial predictions: Romanian elections 1992-2009, „Studia Universitatatis Babeş Boylai – Politica”, 1/2011, s. 92.

8 Obecnie w rumuńskim parlamencie reprezentowanych jest 19 mniejszości narodowych.

Muszą oni osiągnąć w skali kraju 10% średniej liczby głosów potrzebnej do zdobycia mandatu deputowanego. Lista organizațiilor cetățenilor români aparținând minorităților naționale care sunt reprezentate în Camera Deputaților, precum și etniile reprezentate în Consiliul Minorităților Naționale, așa cum a fost comunicată de Departamentul pentru Relații Interetnice. www.becparlamentare2012.ro/comunicate BEC.html (dostęp: 27.05.2015); Art. 10, paragraf 8, ordynacji wyborczej z roku 2012, http://www.becparlamentare2012.ro/DOCUMENTE/Legislatie/legea%2035%20%281% 29.pdf (dostęp: 27.05.2015).

172

optowała za rozłączeniem obu wyborów. Jednak ostatecznie przystała na propozycję strony rządowej. Zgoda opozycji na przeprowadzenie wspólnych wyborów może być postrzegana jako element kompromisu politycznego, w zamian za rezygnację strony rządowej z wyborów większościowych. Choć warto zauważyć, że wspólna kampania wyborcza powodowała, że de facto i tak wybory te stawały się namiastką wyborów bowiem

większościowych,

partie

w

dużej

mierze

korzystały

z popularności swego kandydata prezydenckiego i nie zdarzyło się w pięciu elekcjach, gdy dana zasada wyborcza obowiązywała (19902004),

by

zaszła

potrzeba

kohabitacji

pomiędzy

prezydentem

a opozycyjnym wobec niego parlamentem. Z kolei wprowadzenie zasady list zamkniętych było traktowane jako swego rodzaju nawiązanie do dawnych tradycji, kiedy to partia wyznaczała kandydatów do parlamentu, a rolą wyborcy było jedynie zaakceptowanie dokonanego przez partię wyboru. Ograniczało to możliwość kształtowania własnych preferencji wyborczych i de facto premiowało polityków wysoko ulokowanych w strukturach partyjnych. Prowadziło nawet do wytworzenia się układu stosunków określanego jako partiokracja9. Jest on obecnie definiowany jako metoda rządzenia, w której rząd monopolizuje dla siebie decydującą rolę w kwestii doboru personelu politycznego, wykorzystania środków finansowych oraz w kreowaniu polityk państwowych10. Według D. Barbu elementem charakterystycznym dla rumuńskiego stanu stosunków politycznych – partiokracji był częsty brak umocowania pozycji aktualnego premiera poprzez elekcję parlamentarną. Do roku 2000 aż czterech

szefów

rządu

nie

miało

swego

mandatu

dodatkowo

9

D. Barbu, Can Democracy Be it’s Own Enemy, „Romanian Political Science Review”, 1/2005, s. 11.

10 Ibidem.

173

potwierdzonego przez wolę wyborców, co choć nie było wymagane konstytucyjnie, z reguły wzmacniało mandat premiera do wykonywania powierzonej mu władzy11. W ten sposób należy przyjmować objęcie stanowiska szefa rządu przez Adriana Nastase (PSD) w roku 2000, którego rząd był stosunkowo stabilny i przetrwał pełną kadencję dzięki wsparciu dwóch czynników: stabilnej większości rządowej oraz prezydenta Iona Iliescu reprezentującego tę samą opcję polityczną co premier. W tym kontekście wydaje się być zasadnym stwierdzenie, że przeprowadzanie wyborów prezydenckich łącznie z parlamentarnymi wpływało stabilizująco na rumuński system polityczny, bowiem nie doprowadzało do kohabitacji, która biorąc pod uwagę skalę podziałów w rumuńskiej polityce z pewnością mocno destabilizowałaby sytuację w kraju. Wniosek ten jest uzasadniony późniejszym rozwojem sytuacji w kraju za prezydentury Traiana Băsescu, który w warunkach kohabitacji sprawował swój urząd w latach 2012-2014, co skutkowało wieloma napięciami na linii prezydent – szef rządu. Podobna sytuacja miała miejsce po kolejnych wyborach prezydenckich w 2014 roku; obecnie urzędujący prezydent – Klaus Johannis, do listopada 2015 roku musiał współrządzić z rządem Victora Ponty, zresztą jego kontrkandydata w wyborach prezydenckich12. Przy okazji warto nadmienić, że wybory 11

Podobna sytuacja była nie do pomyślenia w okresie poprzedzającym wprowadzenie demokracji ludowej w Rumunii, ale także i w okresie komunistycznym, bowiem wtedy każdy premier niezależnie od realnego zakresu swej władzy był członkiem parlamentu.

Był to dobry zwyczaj polityczny, stosowany, pomimo braku takiego wymogu konstytucyjnego.

12 Zmiana władzy, jaka nastąpiła w listopadzie 2015 roku w Rumunii, nie była bezpośrednim efektem przetasowań politycznych, a była rezultatem długiego procesu dekompozycji koalicji firmowanej przede wszystkim przez PSD. Niemniej jednak katalizatorem odsunięcia V. Ponty od władzy nie były liczne obciążające go bezpośrednio skandale korupcyjne czy oskarżenia o popełnienie plagiatu, a tragedia w klubie muzycznym Colectiv w Bukareszcie (ponad 80 ofiar śmiertelnych), która wywołała masowe demonstracje społeczne, w których akcentowano korupcję całego 174

w roku 2004 dowiodły, że w realiach ordynacji proporcjonalnej możliwe jest powołanie rządu z udziałem partii, które nie zdobyły większości w wyborach parlamentarnych, co było możliwe dzięki stosowanej w Rumunii praktyce

konstytucyjnej

wyznaczania

premiera

przez

prezydenta, który w omawianym przypadku desygnował na premiera Calina Popescu-Tăriceanu reprezentującego wówczas tę samą opcję polityczną co prezydent. Decyzja Băsescu w tym przypadku była o tyle uzasadniona, że Nastase przegrał z nim w bezpośrednim starciu w wyborach prezydenckich, co można było swoiście tłumaczyć jako wyraz udzielenia votum nieufności przez elektorat byłemu premierowi.

W rezultacie prezydent korzystając z uzyskanego przez siebie votum zaufania zdecydował się na budowę własnej koalicji politycznej, z którą mógłby liczyć na owocną współpracę 13. W świetle tych wydarzeń można pokusić się o refleksję wskazującą na to, iż w ten sposób powracają do Rumunii zwyczaje sprzed 1938 roku, a nawet w pewnym sensie 1989 roku, kiedy to wykorzystywano wybory do zalegalizowania władzy konkretnego rządu14. W podobny sposób wykorzystywano ten mechanizm w okresie komunistycznym. Widać w tym szczególną własność demokracji parlamentarnej w wydaniu rumuńskim, mianowicie powrotu ugrupowania rządzącego. Drugim elementem, który doprowadził do dymisji były liczne oskarżenia o nadużywanie władzy i przywilejów przez rządzącą ekipę. W tym przypadku wydarzeniem generującym niezadowolenie społeczne była śmierć policjanta z kolumny ochraniającej szefa MSW podczas wyjazdu służbowego, choć formalnie nie miał on uprawnień do posługiwania się taką eskortą (X 2015). Oliwy do ognia dolała natychmiastowa decyzja rządu przyznająca ministrowi post factum prawo do posługiwania się taką eskortą, co z pewnością nie pozostawiło dobrego wrażenia.

W rezultacie władzę do czasu wyborów zaplanowanych na rok 2016 przejął rząd techniczny Daciana Cioloşa, poparty przez większość sił w parlamencie, zarówno dotychczasową koalicję rządową, jak i opozycję.

13 D. Barbu, op. cit., s. 14.

14 Stanisław Wędkiewicz w 1923 roku użył wobec tej właściwości systemu politycznego Rumunii określenia „rząd reprezentatywny wobec przyszłego parlamentu”, S. Wędkiewicz, Rumunia po wojnie, Warszawa – Kraków 1923, s. 10.

175

do już sprawdzonych rozwiązań i to mimo ich często kontrowersyjnej oceny politycznej.

Rumuński system wyborczy po roku 2008, funkcjonujący w ramach ordynacji mieszanej Tak ukształtowany system wyborczy przetrwał do roku 2008, kiedy to zdecydowano się na dokonanie zasadniczej zmiany rumuńskiej ordynacji wyborczej z proporcjonalnej na mieszaną 15. Powodem takiego kroku była chęć wypracowania możliwości utworzenia stabilnej większości w parlamencie, zwłaszcza iż wynik wyborów z 2004 roku pokazywał daleko idącą defragmentację rumuńskiej sceny politycznej i konieczność tworzenia coraz szerszych koalicji parlamentarnych.

Pierwsza propozycja zmiany ordynacji wystosowana została ze strony PSD, która choć wygrała wybory pozostała w opozycji wobec zawiązania szerokiej koalicji sił centroprawicowych. Propozycja PSD współgrała też z postulatami zgłaszanymi przez Stowarzyszenie Pro Democratia, choć różniła się w szczegółach16. Sprzyjający klimat do zmiany ordynacji wyborczej powstał także w wyniku sporów kompetencyjnych do jakich zaczęło dochodzić pomiędzy urzędującym prezydentem Traianem Băsescu a premierem Calinem Popescu–Tăriceanu. W konsekwencji doprowadziło to do próby usunięcia prezydenta z urzędu w wyniku zastosowania

procedury

impeachmentu.

Prezydent

jednak

został

15

Warto nadmienić, że wspomniana ordynacja w swym ostatecznym kształcie z 2008 roku nie zawsze jest tak określana, z uwagi na skomplikowany system przyznawania mandatów nie obsadzonych w I fazie ich przyznawania. Por. B. Michalak, Mieszane systemy wyborcze, Toruń 2013.

16 C. G. Marian, R. F. King, Plus ça change: Electoral law reform and the 2008 Romanian parliamentary elections, „Communist and Post-Communist Studies”, 43/2010, s. 10.

176

uratowany przez wynik referendum z 19 maja 2007 roku, w którym ludność jednoznacznie odrzuciła sugestię parlamentu, by pozbawić prezydenta urzędu17. Dysponując tak szerokim poparciem społecznym i mając na uwadze przypadający na rok następny koniec kadencji parlamentu prezydent zdecydował się przedstawić propozycję dokonania przemian w ordynacji wyborczej. Z sugestią prezydencką volens nolens zgodziły się wszystkie partie polityczne. Powstała komisja parlamentarna, która miała za zadanie przygotować projekt ordynacji. Prezydent również przygotował

własną

społeczeństwu

do

propozycję, akceptacji

która

w

została

referendum

przedstawiona

przeprowadzonym

w listopadzie 2007 roku. Zakładała ona zaadoptowanie w Rumunii francuskiego modelu głosowania, czyli wyboru parlamentarzystów w dwóch turach. Jednocześnie rząd również przedstawił własną propozycję, która miała opierać się na rozwiązaniu niemieckim, czyli wyborze

części

deputowanych

w

okręgach

jednomandatowych

i przydziale pozostałej części mandatów kandydatom znajdującym się na listach partyjnych według poparcia udzielonego poszczególnym partiom w

wyborach.

Propozycja

prezydencka

została

zaakceptowana

w referendum, którego wynik jednak nie był wiążący dla parlamentu, bowiem nie spełniono warunku wyrażenia swej opinii przez przynajmniej 50% uprawnionych do głosowania18. W związku z tym rząd przeforsował w parlamencie własną propozycję, która jednak na wniosek prezydenta

17

Prezydenta poparło 74,47% głosujących.

Referendum odbywało się w jednym terminie z wyborami do Parlamentu Europejskiego i frekwencja wyniosła 26,51%. C. Preda, Partide, voturi şi mandate la alegerile din România (1990-2012), „Studia politica. Romanian Political Science Review”, 1/2013, s. 54.

18

177

Băsescu została odrzucona przez Sąd Konstytucyjny, ponieważ projekt został uznany za niekonstytucyjny19.

Ostatecznie zdecydowano się przyjąć formułę kompromisową zaproponowaną przez parlamentarzystę PSD Anghela Stanciu. Uczyniono to w celu ratowania prestiżu parlamentu, który choć tradycyjnie pozbawiony wysokich ocen w społeczeństwie rumuńskim, na początku XXI wieku stał się skrajnie niepopularny z uwagi na liczne skandale korupcyjne. Wobec tego uznano, że należy w większym stopniu powiązać wyborcę z jego przedstawicielem w parlamencie, co najprościej można osiągnąć poprzez wprowadzenie wyborów w

jednomandatowych

okręgach wyborczych (JOW)20. Chciano także dać możliwość wyrażania preferencji wyborcom21. Według przepisów z marca 2008 roku kraj został podzielony na 42 okręgi wyborcze tożsame z okręgiem administracyjnym (judeţ), każdy taki okręg (circumscripţie) jest podzielony na stosowną do wielkości populacji liczbę okręgów lokalnych (colegiu), w których wybierani są deputowani i senatorowie 22. Według nowej ordynacji politycy, którzy otrzymali poparcie większe niż 50% w swoim okręgu wyborczym wchodzą do parlamentu, jeżeli ich partia przekroczy próg wyborczy podwyższony w 2008 roku do 5%. Sam próg wyborczy można 19

Kontrowersje budził dobór kandydatów na listy partyjne, z których miano przydzielać miejsca w parlamencie. Według propozycji rządowej ci kandydaci nie musieli być uprzednio zgłoszeni do wyborów w JOW, co naruszało zasadę konstytucyjną mówiącą o pochodzeniu mandatu z wyborów powszechnych. C. G. Marian, R. F. King, op. cit., s. 11.

20 A. E. Bărăgan, The effects of the electoral system change on the political representation In Romania, „Studia Uniwersitatis Babeş Bolyai. Politica”, 1/2011, s. 150.

21 E. E. Coman, Legislative Behavior in Romania: The Effect of the 2008 Romanian Electoral Reform, „Legislative Studies Quareterly”, XXXVII, 2/2012, s. 204.

22 Do zdobycia w izbie niższej były 334 mandaty, z czego 316 przydzielanych na warunkach „zwykłych”. 312 mandatów przypadało Rumunom w kraju, a 4 diasporze rumuńskiej za granicą. Pozostałe 18 mandatów przypadało mniejszościom narodowym.

W Senacie do obsadzenia było 137 mandatów.

178

ominąć pod warunkiem uzyskania 6 bezwzględnych zwycięstw w JOW w przypadku Izby Deputowanych i 3 w przypadku izby wyższej.

Pozostałe mandaty są obsadzane w drugiej fazie na zasadach proporcjonalnych przez partie uczestniczące w wyborach, które również przekroczyły próg wyborczy23. W tym wypadku mandaty dzieli się w dwóch etapach: na szczeblu lokalnym stosując kwotę Hare, a później na szczeblu krajowym korzystając z metody d’Hondta. Zaburza to przejrzystość przyznawania mandatów, co może być przyczyną spadającego zainteresowania procesem wyborczym, aczkolwiek dane z kolejnych wyborów z 9 grudnia 2012 roku nie dały jednoznacznej odpowiedzi o stałości tego trendu24. Istotną wartością reformy jest powiązanie parlamentarzysty z konkretnym okręgiem wyborczym, niezależnie od tego, w której rundzie przyznawania mandatów otrzymał on swoje miejsce w Izbie. Może to oznaczać, że w następnych wyborach będzie się on starał o mandat w tym samym okręgu, w związku z czym będzie podlegał ocenie tych samych wyborców. Co ważne, by móc liczyć się w ewentualnej dystrybucji mandatów w 2 i 3 fazie, należy także pokonać swych kolegów partyjnych startujących w innych okręgach lokalnych, tak aby znaleźć się wśród kwoty mandatów przynależnych po ustaleniu proporcjonalności podziału miejsc w parlamencie.

W ocenie komentatorów dokonanych przemian, wspomniana zmiana nie do końca spełniła swe zadanie, jako że wyborcy nadal kierują się rekomendacją partyjną dla kandydatów, także partia macierzysta nadal utrzymuje de facto silną pozycję wobec swych parlamentarzystów25.

23

A. D. Pop, Electoral participation in post-communist Romania, „Studia Uniwersitatis Babeş Bolyai. Politica”, 1/2011, s. 67.

24 http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2012/05/30/romania-elections/ (dostęp 27.05.2015).

25 E. E. Coman, op. cit., s. 207.

179

Związek pomiędzy ordynacją a frekwencją wyborczą Istotną

kwestią,

przeprowadzonych

która

przemian

jest

może

pokazać

analiza

frekwencji

skuteczność wyborczej

w wyborach do parlamentu. W rumuńskiej specyfice okresu po 1989 roku jest ona trudna do uchwycenia, jako że do roku 2004 wybory odbywały się wraz z elekcją prezydenta, która z reguły cieszy się o wiele większym zainteresowaniem elektoratu niż wybory parlamentarne26. Może o tym świadczyć choćby porównanie odbywających się po sobie wyborów w latach: 2008 (wybory parlamentarne), gdzie udział wzięło jedynie 39,2% uprawnionych do głosowania i 2009 (wybory prezydenckie) – frekwencja na poziomie 54,38%.

Wykres 1.

Frekwencja wyborcza w wyborach do parlamentu w Rumunii w latach 1990-2012

Źródło: opracowanie własne.

26

W. M. Downs, The 2008 parliamentary election in Romania, „Electoral studies”, 28 (2009), s. 510.

180

Istotną konkluzją w obu przypadkach jest spadek zainteresowania Rumunów wyborami, bowiem wymienione wskaźniki były najniższe w całej historii tego kraju (nie biorąc pod uwagę wyborów do Europarlamentu). Wśród odpowiedzi na pytanie o przyczyny tego zjawiska z reguły wskazuje się na spadek zaufania do instytucji parlamentu, które według danych z 2008 roku przejawiało 22% Rumunów. Prezydenturę w analogicznym okresie darzyło zaufaniem 47,9% Rumunów, z tego zapewne bierze się dość istotna różnica w partycypacji w wyborach27. Jest to także połączone z niską oceną partii politycznych, do których zaufanie w 2009 roku przejawiało 11% Rumunów28, pokazuje to też, że pomimo dokonanej reformy ordynacji wyborczej w świadomości rumuńskiego elektoratu nic właściwie się nie zmieniło i nadal parlamentarzyści są postrzegani jako reprezentanci poszczególnych partii, a nie elektoratu. W takich warunkach elekcja zakończyła się pozytywnym rezultatem zwłaszcza dla partii mających „żelazny elektorat”, tj. dla PSD i prezydenckiej koalicji występującej pod nazwą Partii Demokratyczno-Liberalnej (PD-L), które w wyborach osiągnęły właściwie identyczne poparcie na poziomie około 33%29.

Największym przegranym pierwszych wyborów przeprowadzonych w ramach ordynacji mieszanej została PNL dotychczasowego premiera C. Popescu-Tărăiceanu, która osiągnęła 18,6% poparcia i zajęła trzecie miejsce. Oznaczało to, że liberałowie musieli oddać władzę. Wyniki wyborów nie były zaskoczeniem, fakt technicznej zmiany ordynacji 27

A. D. Pop, op. cit., s. 70.

W roku wyborczym 2008 było ono nieco wyższe i wynosiło 18%. Ibidem.

29 PSD zdobyła 33,1% głosów co przełożyło się na 114 mandatów, PDL – 32,4% głosów co dało jej 115 mandatów i możliwość sformowania rządu. W. M. Downs, op. cit., s. 511.

28

181

wyborczej nie wypaczył preferencji wyborców, jako że właściwie wszystkie sondaże przedwyborcze wskazywały właśnie na takie rozstrzygnięcie30. Porażka dotąd rządzącej PNL była zresztą zapowiadana przez wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego 25 listopada 2007 roku, które zakończyły się podobnymi rezultatami.

Kolejne próby zmian w ordynacji wyborczej Aby zaradzić wspomnianemu spadkowi zaufania do instytucji parlamentu, rząd Victora Ponty (PSD, a właściwie USL – Uninea Social Liberală) próbował w maju 2012 roku przeprowadzić dalszą reformę ordynacji

wyborczej,

w

kierunku

rezygnacji

z

głosu

zasady

proporcjonalności (w 2 i 3 turze przydzielania mandatów) na korzyść wyborów w okręgach jednomandatowych, które wygrywałoby się po osiągnięciu większości względnej (system pierwszego na mecie) 31.

Proponowano także zmianę reguł dotyczących wyboru przedstawicieli mniejszości narodowych, które w przypadku systemu „pierwszy na mecie” miałyby problemy z wprowadzeniem swego przedstawiciela do parlamentu. Ponta zaproponował, by mniejszość, która nie obsadziła mandatu w normalny sposób, ale stanowiła w okręgu przynajmniej 7% mieszkańców,

otrzymywała

swoistą

„dziką

kartę”

dla

swego

przedstawiciela. Wspomniana propozycja miała jednak kilka „kruczków prawnych”,

miała

ona

dotyczyć

także

kandydatów

rumuńskich

w okręgach zdominowanych przez Węgrów oraz ograniczenie „dzikich

30

http://www.hotnews.ro/stiri-politic-5167770-sondaj-csop-primul-loc-34.htm (dostęp: 11.05.2015); http://media.hotnews.ro/media_server1/document-2008-11-27-5173290-0sondajul-bcs.pdf (dostęp: 11.05.2015).

31 A. Burakowski, op. cit., s. 169.

182

kart” do 10, co w przypadku zastosowania jej do Rumunów spowodowałoby ograniczenie rzeczywistej reprezentacji mniejszości w parlamencie32.

Prezydent

Băsescu

nie

zgodził

się

jednak

z propozycjami rządu, głównie atakując kwestię rozstrzygnięcia wyborów w jednej turze, sam będąc zwolennikiem przeprowadzanie wyborów sposobem francuskim w dwóch turach; prezydent zarzucił reformie także dążenie do zwiększenia ilości członków parlamentu, bowiem wspierająca go formacja polityczna (PDL) obiecywała w swym programie wyborczym redukcję członków izby niższej do 300. Powszechnie oceniano, że zgodnie z prawami Duvergera nowy system doprowadzi do przewagi PNL i rządzącej PSD, które mogłyby zdobyć ponad 50% mandatów. Z tego powodu wyczekujące stanowisko zajęła także węgierska UDMR, która od 1996 roku była niezbędnym elementem właściwie każdej koalicji rządowej. Zdobycie przez wspomniane partie bezwzględnej większości spowodowałoby, że UDMR stałaby się niepotrzebna i przez to postulaty węgierskie straciłyby na priorytecie. Proponowana reforma została jednak odrzucona przez Sąd Konstytucyjny 27 czerwca 2012 roku, co doprowadziło do poważnego kryzysu konstytucyjnego w państwie, który dodatkowo wpisywał się jeszcze w zamieszanie wywołane drugą próbą impeachmentu prezydenta Traiana Băsescu. Sąd tym razem nie zakwestionował odejścia od pryncypium proporcjonalności, a odejście od progu wyborczego, które zostało uznane za niekonstytucyjne 33.

Wpływ aktualnej ordynacji na sposób prowadzenia kampanii wyborczej 32

http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2012/05/30/romania-elections/ (dostęp: 27.05.2015). http://www.bloomberg.com/news/2012-06-27/romanian-constitutional-courtoverturns-changes-to-election-law.html (dostęp: 27.05.2015).

33

183

Kampania wyborcza w roku 2012 była postrzegana jako jedna z najbardziej nieciekawych w powojennej historii Rumunii, a zatem w całej nowożytnej historii tego państwa. W komentarzach prasowych podkreślano, że tym razem partie nie były w stanie wyemitować klarownego przekazu dla elektoratu, inną możliwą przyczyną, poza indolencją partii, była rezygnacja partii z aktywnej, a zatem i kosztownej kampanii w okręgach zdominowanych przez konkretną siłę polityczną, było to więc zjawisko charakterystyczne dla systemu dwupartyjnego 34.

Jak zauważyli publicyści dziennika România Libera w takich wypadkach ciężar kampanii przenosił się z płaszczyzny międzypartyjnej na poziom wewnątrzpartyjny35. W okręgach, w których wynik nie był pewny koncentrowano się na promocji własnych kandydatów i własnych programów, co powodowało często widoczne kontrasty nawet pomiędzy sąsiednimi dzielnicami czy miejscowościami.

Programy partii politycznych również nie zawierały szczególnych treści pozwalających na jasne i zdecydowane rozróżnienie pomiędzy propozycjami poszczególnych kandydatów. Centroprawicowe Prawicowe Przymierze Rumunii (Alianţa România Dreapta), które współrządziło z USL (Uniunea Social Liberală) do kwietnia 2012 roku i zerwało koalicję w wyniku nieporozumień wokół prób modyfikacji ordynacji wyborczej starało się prezentować Rumunom jako siła polityczna stawiająca na tworzenie nowych miejsc pracy i przez to dążącą do poprawy losu zwykłych obywateli poprzez przeprowadzenie przede

34

http://www.romanialibera.ro/actualitate/politica/candidati-problema-si-cea-mai-slabacampanie-electorala-din-ultimii-20-de-ani-ce-sa-asteptam-de-la-noul-parlament-286446pagina1.html#top_articol (dostęp: 27.05.2015).

35 Ibidem.

184

wszystkim obniżki podatków i podniesienie płacy minimalnej do poziomu 900 – 1000 lei (864 – 960 zł) 36. Konkurencyjny i rządzący USL obiecywał podniesienie płacy minimalnej do 1200 lei, ale w perspektywie roku 2016. Obie partie proponowały także zmniejszenie podatków dla Rumunów zarabiających poniżej 1600 lei (1536 zł), czyli dla przeważającej części społeczeństwa.

Istotnym elementem, który w dużym stopniu zmienił obraz parlamentu

rumuńskiego

było

znaczne

zwiększenie

liczby

parlamentarzystów – w przypadku Izby Deputowanych do 412 (w poprzedniej kadencji – 334), a w przypadku Senatu do 176 (w poprzedniej kadencji 138). Co charakterystyczne, zwiększenie liczby parlamentarzystów nastąpiło pomimo przegłosowania w referendum w roku 2009 zmniejszenia liczby członków izb parlamentu łącznie do 300.

Innym istotnym problemem w całym okresie po roku 1989 były migracje parlamentarzystów w trakcie kadencji, np. w kadencji, która zakończyła się w 2012 roku przynajmniej 45 deputowanych (na 327) zmieniło afiliację polityczną, niektórzy dokonali tego nawet wielokrotnie, bowiem dane z porównywalnego okresu mówią nawet o 68 zmianach przynależności partyjnej. Rekordziści przechodzili z ugrupowania do ugrupowania nawet trzy razy w roku37. Taka „turystyka partyjna” w znacznej

mierze

osłabiała

zaufanie

wyrażane

wobec

parlamentarzystów, jednocześnie jednak jest obecna także w parlamencie 36

Na dzień 1 lutego 2013 roku płaca minimalna wynosiła 750 lei (720 zł), z prognozą wzrostu do 800 lei (768 zł) od dnia 1 lipca 2013 r. http://www.avocatnet.ro/content/articles/id_31923/Salariul-minim-este-de-750-de-lei-dela-1-februarie.html#axzz2RrZ0zdiQ (dostęp: 27.05.2015); Od 1 stycznia 2015 roku minimalne wynagrodzenie wzrosło do 975 lei.

37 L. Stan, R. Zaharia, Romania, „European Journal of Political Research Political Data Yearbook”, 51, s. 272.

185

wybieranym w myśl ordynacji mieszanej. Można nawet stwierdzić, że wspomniane zjawisko w realiach ordynacji mieszanej w większym stopniu zwiększało poczucie zdrady wyborców, którzy w przypadku okręgów jednomandatowych głosowali na konkretnego kandydata, który w trakcie kampanii wyborczej prezentował poglądy zgodne z linią określonej siły politycznej. Jest to jedna z przesłanek zmniejszających frekwencję wyborczą, która w ostatnich dwóch elekcjach była najniższa po 1989 roku, aczkolwiek wybory z 2012 roku przyciągnęły do urn większą liczbę wyborców, niż poprzednie z 2008 roku (41,76% – 2012 r. i 39,20% – 2008 r.), jednak zauważalny wzrost jest zbyt mały, by można mówić o dużej zmianie nastawienia rumuńskich wyborców wobec instytucji wyborów38. Tak więc na dzień dzisiejszy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zmiana ordynacji wyborczej zwiększyła poziom zaufania społecznego wobec parlamentu i ogólnie wobec polityki, której miernikiem jest zawsze, przynajmniej w pewnym stopniu, frekwencja wyborcza. Niektórzy badacze problemu wskazują też na istotny wpływ stosowanej ordynacji wyborczej na ostateczną frekwencję.

Według badań prowadzonych przez organizację IDEA frekwencja wyborcza w systemie proporcjonalnym jest o 9% większa niż w systemach większościowych39.

Istotną kwestią powiązaną z wpływem ordynacji wyborczej na kształt systemu partyjnego jest jej wpływa na rozczłonkowanie sceny partyjnej w kraju. W przypadku rumuńskim wyraźnie widać, że wprowadzenie ordynacji mieszanej znacznie zmniejszyło ilość komitetów wyborczych ubiegających się o miejsce w parlamencie, o ile w realiach obowiązujących w wyborach 1990-2004 zanotowano średnią liczbę 66,8 38 39

C. Preda, op. cit., s. 37.

A. Cosciug, op. cit., s. 94.

186

list partyjnych, z których ubiegano się o miejsce w izbie niższej parlamentu, o tyle w latach 2008 i 2012 w czasie obowiązywania ordynacji mieszanej było to średnio 29,5 komitetu, co oznacza, że scena partyjna zmniejszyła się przynajmniej o połowę40. Z powyższego wynika, iż

wprowadzenie

ordynacji

mieszanej

przynajmniej

w

kwestii

uporządkowania sceny politycznej spełniło swoje zadanie zmniejszając liczbę komitetów wyborczych41. Wspomniana redukcja związana była także

ze

zmniejszeniem

ogólnej

liczby

partii

politycznych

zarejestrowanych na terytorium Rumunii, choć akurat w tym wypadku nie należy utożsamiać tego

trendu

bezpośrednio

ze zmianą zasad

wyborczych, ponieważ ilość partii niezmiennie od blisko 10 lat oscyluje na poziomie 3042.

Tabela 1.

Liczba oficjalnie działających w Rumunii partii politycznych

Data

Liczba partii

20 maja 1990

80

27 września 1992

155

3 listopada 1996

75

26 listopada 2000

73

40

Podobne wyniki zanotowano w przypadku Senatu, gdzie liczba komitetów starających się o miejsce w tej izbie spadła z 44,6 w latach 1990-2004 do 11 w okresie 2008-2012.

C. Preda, op. cit., s. 35.

41 Warto nadmienić, że wspomniane dane dotyczą jedynie wyborów na poziomie ogólnokrajowym, w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego w roku 2009 zanotowano jeszcze mniejsze zainteresowanie ze strony partii politycznych, w których udział wzięło jedynie 7 komitetów reprezentujących partie polityczne i 2 listy z kandydatami niezależnymi. Wybory do Europarlamentu jednak nie są analizowane szczegółowo w niniejszym rozdziale, warto jednak nadmienić, że frekwencja w nich była niska – 27,67%. Ibidem, s. 34.

42 30 partii w roku 2004, 34 partie w roku 2008 i 28 partii w roku 2012. Ibidem, s. 28.

187

28 listopada 2004

30

30 listopada 2008

34

9 grudnia 2012

28

Źródło: opracowanie własne według: C. Preda, op. cit., s. 28.

Było to także pokłosiem wprowadzenia kaucji wyborczej (depozit electoral) w wysokości 5 średnich pensji za każdego kandydata. Partia uzyskuje zwrot wpłaconych środków w przypadku osiągnięcia poparcia rzędu 2% na poziomie krajowym; organizacje mniejszości narodowych i kandydaci niezależni uzyskują zwrot kaucji w przypadku, gdy osiągną przynajmniej 20% głosów w JOW43.

W przypadku rumuńskim, kwestia zmian w ordynacji wyborczej stale była przedmiotem wielu dyskusji. Nieustannie poszukiwano pretekstu do dokonania zmiany i dyskutowano potrzebę oraz zakres zmian w ordynacji wyborczej. Jednym z uniwersalnych powodów, dla którego dąży się do zmiany ordynacji wyborczej w całości (np. z systemu proporcjonalnego na mieszany lub większościowy) lub tylko metody przeliczania głosów, w realiach ordynacji proporcjonalnej jest obawa o końcowy wynik własnej siły politycznej. Można więc ocenić, że dwuznaczną rolę odgrywają w procesie zmiany zasad wyborczych sondaże przedwyborcze. Pokazują one przewidywane poparcie jakim będzie się cieszyć konkretna partia w czasie nadchodzących wyborów.

W demokracjach nieustabilizowanych bardzo często zmiany w zasadach wyborczych następowały z uwagi na złe wyniki partii rządzącej w sondażach. Celem zmian stawało się polepszenie wyniku własnej siły 43

Art. 57 ordynacji wyborczej z 2012 r., http://www.becparlamentare2012.ro/DOCUMENTE/Legislatie/legea%2035%20%281% 29.pdf (dostęp: 24.05.2015).

188

politycznej, poprzez zastosowanie innej metody przeliczania głosów, ewentualnie w obliczu dekompozycji obozu rządzącego dążenie do tego, by partia opozycyjna nie osiągnęła wyniku dającego jej możliwość samodzielnego sprawowania władzy44. Przykłady rumuńskie z wyborów parlamentarnych w roku 2008 pokazują, że w realiach systemu mieszanego ciężko jest przewidzieć właściwego zwycięzcę wyborów, zwłaszcza w większościowej części elekcji. Wyniki tzw. exit-polls wykonanych podczas wspomnianych wyborów parlamentarnych w ¾ dały złe wyniki, bowiem kandydat, który według sondaży miał zdobyć mandat przegrywał walkę w swoim okręgu wyborczym 45. Błąd tego rodzaju pojawił się właściwie dopiero po wprowadzeniu ordynacji mieszanej, ponieważ w okresie przed rokiem 2004 średni błąd w exitpolls wynosił 1,38%, czyli mieścił się w ramach błędu statystycznego 46.

Wybory z roku 2008 według A. Cosciuga mogą być uznane za wybory proporcjonalne z uwagi na ilość miejsc obsadzanych ostatecznie w myśl ordynacji proporcjonalnej, czyli w drugiej rundzie przydziału głosów na poziomie ogólnokrajowym47.

Pomimo wspomnianych obiekcji kolejne wybory, które odbyły się 9 grudnia 2012 roku przyniosły zdecydowane zwycięstwo koalicji USL (PSD+PNL), która uzyskała większość w parlamencie obsadzając 273 mandaty z przyznanych 412. W tym kontekście należy uznać dokonane zmiany ordynacji wyborczej za udane, ponieważ doprowadziły już w drugich wyborach po ich wprowadzeniu do pojawienia się siły 44

Miało tak miejsce w Polsce w roku 2001, gdy rządząca AWS przy zgodzie innych mniejszych ugrupowań politycznych w obliczu dominacji w sondażach SLD zmieniła metodę przeliczania głosów.

45 A. Cosciug, The influence …, s. 80.

46 Ibidem, s. 83.

47 Ibidem, s. 93.

189

politycznej zdolnej do zmajoryzowania sceny politycznej. Oczywiście w tym momencie nie jesteśmy w stanie przewidzieć, czy koalicja, w której oprócz PSD i PNL biorą udział także PC (Partidul Conservator) i UNPR (Uniunea Națională pentru Progresul României) będzie stała, jednak można przypuszczać, że tak się stanie, ponieważ została ona zawarta przed wyborami, a z doświadczenia historycznego wynika, że tego typu sojusze są z reguły trwalsze niż porozumienia polityczne zawierane po wyborach pod presją ewentualnego dojścia do władzy.

Podsumowanie Reasumując należy stwierdzić, że rumuński system wyborczy w latach 1990 – 2012 uległ licznym przemianom. We wspomnianym okresie kluczowym wydaje się rok 2008, kiedy to po raz pierwszy przeprowadzono wybory według nowej ordynacji wyborczej. Potrzeba zmiany zasad obowiązujących od 1990 roku została wymuszona przez nieskuteczność dotychczas stosowanych rozwiązań, które nie zawsze zapewniały utworzenie stabilnego rządu i parlamentu. Dalszy kierunek zmian jest jeszcze niewiadomą, zwłaszcza z uwagi na orzecznictwo rumuńskiego Sądu Konstytucyjnego, który już dwukrotnie wetował wprowadzenie zasad wyborczych pozwalających na definitywne rozstanie się z zasadą wyborów proporcjonalnych. Wydaje się więc, że do ostatecznej zmiany w tym kierunku potrzebny będzie konsensus wszystkich sił politycznych, który umożliwi zmianę Ustawy Zasadniczej.

Podkreślić należy także powrót do stosowanej przed 1938 rokiem zasady prezentacji znaków wyborczych na listach, dających możliwość

190

głosowania i identyfikacji uczestników procesu wyborczego przez osoby niepiśmienne.

Podsumowując przemiany procesu wyborczego, w tym zwłaszcza metody przeliczania głosów, należy zauważyć, że pomimo wyrażanych w toku dyskusji obaw o dalsze zawężenie szansy wyboru politycznego dla Rumunów

poprzez

odejście

od

bezwzględnego

pryncypium

proporcjonalności trzeba stwierdzić, że zmiana metody przyznawania mandatów w parlamencie nie zmieniła drastycznie rumuńskiej sceny politycznej. Wskaźniki np. Efektywnej liczby partii pozostają w XXI wieku na podobnym poziomie (wartość Elp oscyluje około 3)48. Może to oznaczać, że przyczyną rumuńskich przemian, zwłaszcza jeśli chodzi o prawo wyborcze nie jest dążenie do uporządkowania sceny politycznej, a sygnalizowana w rozdziale chęć przybliżenia parlamentarzysty do jego wyborcy. Niemniej jednak ocena tych działań z pewnością nie może być jednoznaczna.

Bibliografia: 1. Bărăgan A. E., The effects of the electoral system change on the political representation In Romania, „Studia Uniwersitatis Babeş Bolyai. Politica”, 1/2011, s. 79-118.

2. Barbu D., Can Democracy Be it’s Own Enemy, „Romanian Political Science Review”, 1/2005, s. 9-17.

3. Burakowski A.,

System polityczny

współczesnej

Rumunii,

Warszawa-Kraków 2014.

48

Należy także pamiętać, że w tym wypadku do Elp nie wliczamy komitetów wyborczych mniejszości narodowych. A. Radu, Politica între proporţionalism şi majoritarism. Alegeri şi system electoral în omânia postcomunistă, Iaşi 2012, s. 281.

191

4. Coman E. E., Legislative Behavior in Romania: The Effect of the 2008

Romanian

Electoral

Reform,

„Legislative

Studies

Quarterly”, XXXVII, 2/2012, s. 199-224.

5. Cosciug A., The influence of the electoral system on the quality of the electoral predictions: Romanian elections: 1992 – 2009, „Studia Universitatis Babeş-Bolyai – Politica”, 1/2011, s. 79-118.

6. Downs W. M., The 2008 parliamentary election in Romania, „Electoral studies”, 28 (2009), s. 510-513.

7. Marian C. G., King R. F., Plus ça change: Electoral law reform and the 2008 Romanian parlamentary elections, „Communist and Post-Communist Studies”, 43/2010, s. 7-18.

8. Michalak B., Mieszane systemy wyborcze, Toruń 2013.

9. Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny, Warszawa 2004.

10. Pop A. D., Electoral participation in post-communist Romania, „Studia Uniwersitatis Babeş Bolyai. Politica”, 1/2011, s. 53-77.

11. Preda C., Partide, voturi şi mandate la alegerile din România (1990-2012), „Studia politica. Romanian Political Science Review), 1/2013, s. 27-110.

12. Radu A., Politica între proporţionalism şi majoritarism. Alegeri şi system electoral în omânia postcomunistă, Iaşi 2012.

13. Stan L., Zaharia R., Romania, „European Journal of Political Research Political Data Yearbook”, 51, s. 269-279.

14. Wędkiewicz S., Rumunja po wojnie, Warszawa – Kraków 1923.

15. Zsolt Kiss C., The Romanian Post-communist Electoral Reform.

The Influence of the prior regime type on the choice of an electoral system, „Studia Universitatis Babeş-Boylai- Politica”, 1/2009, s. 21-36.

192

Źródła internetowe: 1. http://www.avocatnet.ro/content/articles/id_31923/Salariulminim-este-de-750-de-lei-de-la-1-februarie.html#axzz2RrZ0zdiQ 2. http://www.becparlamentare2012.ro/DOCUMENTE/Legislatie/leg ea%2035%20%281%29.pdf 3. http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2012/05/30/romania-elections/ 4. http://www.bloomberg.com/news/2012-06-27/romanianconstitutional-court-overturns-changes-to-election-law.html 5. http://www.romanialibera.ro/actualitate/politica/candidatiproblema-si-cea-mai-slaba-campanie-electorala-din-ultimii-20-deani-ce-sa-asteptam-de-la-noul-parlament-286446pagina1.html#top_articol

193

Magdalena Pogońska–Pol Uniwersytet Łódzki Wybory na obszarze Autonomii Palestyńskiej teoria i praktyka Elections in the Palestinian Authority - theory and practice

Streszczenie: W wyniku porozumień zawartych na początku lat 90-tych XX wieku powstała Autonomia Palestyńska. W porozumieniu z Oslo z 1995 r. określono system polityczny i strukturę władzy. Zapowiedziano także demokratyczne i powszechne wybory do Palestyńskiej Rady Legislacyjnej i na urząd prezydenta. Pierwsze odbyły się w 1996 r., zgodnie z proporcjonalnym systemem wyborczym. To wzmocniło pozycję Fatahu i Jasera Arafata. Od tego czasu system wyborczy Autonomii Palestyńskiej ewaluował, zmiany wprowadzano między innymi w 2005 r. przed wyborami do Rady. System wyborczy został zmieniony na mieszany, który okazały się być niekorzystny dla partii rządzącej. Opozycja polityczna, Hamas, wygrała w wyborach 2006 r.

Doprowadziło to do podziału Autonomii na dwa obszary, konfliktu z Fatahem i do ograniczenia pomocy międzynarodowej, a także umożliwiło Izraelowi kontynuowanie ataków na Gazę. Zwycięstwo Hamasu zahamowało budowanie struktur demokratycznego państwa i społeczeństwa. W odpowiedzi prezydent Mahmud Abbas wprowadził jednostronne zmiany w ordynacji wyborczej w 2007 r. Brak zgody między Fatahem i Hamasem doprowadził do niekończącej kadencji prezydenta i parlamentu, od tego czasu, mimo wielu zapowiedzi i podpisania licznych porozumień, nie odbyły się wybory na całym obszarze Autonomii.

Słowa kluczowe: wybory, system wyborczy, Autonomia Palestyńska, Fatah, Hamas, Mahmud Abbas

194

Abstract: As a result of agreements concluded in the early 90s of the 20th century was created the Palestinian Authority. The Oslo Agreements of 1995 determined the political system and the power structure PA. Also announced democratic and universal elections to the Palestinian Legislative Council and the presidency. The first elections took place in 1996, in accordance with the proportional electoral system. That strengthened the position of Fatah and Yasser Arafat. Since then the Palestinian electoral system evolved. First time the changes introduced in 2005, before the elections to the Council. Electoral system was changed to mixed, which proved to be unfavorable for the ruling party. Political opposition Hamas won in 2006 election. That led to the division of Autonomy into two areas and the conflict with Fatah, PA had limited international assistance and this gave Israel the ability to output further attacks against Gaza, but also was inhibited the building of structures of a democratic state and society. In response, President Mahmoud Abbas has made unilateral changes to the electoral law in 2007. Lack of consent has led to an endless term of office of the president and parliament, since then despite many announcements and agreements no elections were held throughout the PA. Key words: elections, electoral system, Palestinian Authority, Fatah, Hamas, Mahmoud Abbas

Wybory,

zdaniem D. Nohlena, są „demokratyczną metodą

ustanawiania osób w organie przedstawicielskim lub na stanowiskach kierowniczych”1. Powołując Autonomię Palestyńską do życia, na mocy podpisanych w Oslo dokumentów, wskazano podstawowe zasady jej funkcjonowania.

Sposób

wyłaniania

i

sprawowania

władzy

doprecyzowane miały zostać w kolejnych negocjacjach izraelsko1

D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 23.

195

palestyńskich. Przyjęto, że system polityczny będzie miał charakter demokratyczny. Istotne tutaj także było stanowisko Organizacji Wyzwolenia Palestyny (OWP), która miała nadzieję na zalegalizowanie w systemie jej roli przywódczej. W Deklaracji Zasad przewidywano odbycie bezpośrednich, wolnych i powszechnych, wyborów do Rady dla mieszkańców Zachodniego Brzegu i Strefy Gazy, które miałyby przebiegać pod nadzorem międzynarodowym. Wybory powinny zostać przeprowadzone w ciągu 9 miesięcy, pod kontrolą międzynarodową, a ich dodatkowe kryteria ustalone w kolejnych porozumieniach. Wybory, jak stanowi Deklaracja Zasad, stanowiłyby krok wstępny na drodze do realizacji pełni praw Palestyńczyków. Aneks pierwszy wskazywał na udział w przyszłych wyborach mieszkańców Jerozolimy. Wszystkie kwestie związane z wyborami: system wyborczy, misje obserwatorów międzynarodowych, przepisy dotyczące kampanii wyborczej, udział mediów

miały

zostać

ustalone

między

stronami

w

odrębnym

porozumieniu2. Brak precyzji w formułowaniu czasu zawarcia kolejnych porozumień okazał się cechą charakterystyczną działań izraelskich i palestyńskich i wpływał na przesuwanie terminu pierwszych wyborów.

Jaser Arafat, przewodniczący Organizacji Wyzwolenia Palestyny, reprezentującej

Palestyńczyków

na

forum

międzynarodowym,

wielokrotnie protestował, powołując się na zapisy Deklaracji Zasad, ale strona izraelska wskazywała ograniczenie terroryzmu jako warunek konieczny do dalszych negocjacji między innymi na temat wyborów.

Ustalenia

szczegółowe

między

stronami

zostały

zawarte

w porozumieniu z 28 września 1995 r. zwanym Oslo II. Określono tam 2

Declaration of Principles On Interim Self-Government Arrangements („Oslo Accords”), (September 13, 1993), www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Peace/dop.html (dostęp: 3.03.2015).

196

władzę wykonawczą mianem Rady, ze stającym na jej czele prezydentem3. Zapisy dotyczące wyborów zawarte zostały w artykule III i załączniku nr II do porozumienia i stanowiły podstawę prawa wyborczego.

Skrupulatnie

uzgodniono,

kto

może

wziąć

udział

w wyborach i charakter misji obserwacyjnej, łącznie z przyznaniem nadzoru nad nią Unii Europejskiej (UE) 4. Zakładano że, zgodnie z demokratycznymi zasadami, obowiązywać będzie monteskiuszowski trójpodział władzy: na wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą. Do czasu wyborów władzę wykonawczą pełnili członkowie OWP. Jednak w praktyce

autorytaryzm

Arafata

zdominował

scenę

polityczną

Autonomii Palestyńskiej5. Wybory do Rady Legislacyjnej Autonomii udało się przeprowadzić dopiero w styczniu 1996 r., niewątpliwie z korzyścią dla OWP i samego Jasera Arafata, pełniącego urząd tymczasowego prezydenta Autonomii i obsadzającego swoimi ludźmi kluczowe stanowiska polityczne.

Celem rozdziału jest ukazanie ewolucji prawa wyborczego obowiązującego na obszarze Autonomii Palestyńskiej. Ponadto przebiegu wyborów, przeprowadzanych na podstawie obowiązującego prawa, i ich wyników. W związku z tym należy odpowiedzieć na pytania: z jakich przyczyn dochodziło do zmian w prawie wyborczym? Jak przebiegały wybory na podstawie zmienionego prawa? Kiedy odbędą się kolejne wybory w Autonomii Palestyńskiej? Tak nakreślony cel badawczy zdeterminował podział rozdziału na dwie zasadnicze części. W pierwszej 3

Izrael użył określenia Ra’ees.

The Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip, www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Peace/iaannex2.htm (dostęp: 3.03.2015).

5 Election Law nº 15, Palestinian National Authority Law nº 15, of 1995 Relating to the Elections Issued in Gaza, on 7 December 1995 of the Nativity 14 Ragab 1416 of the Hijri, www.elections.ps/Portals/0/pdf/Election_Law_No_13_of_1995.pdf (dostęp: 4.03.2015).

4

197

omówione zostały zmiany w prawie wyborczym, druga traktuje o przebiegu wyborów i ich skutkach.

Ewolucja prawa wyborczego

Opracowane na podstawie umowy z Oslo prawo wyborcze z 1995 r.

zakładało,

że

prezydent

Autonomii

wybierany

będzie

w ogólnych, wolnych i bezpośrednich wyborach, w tym samym czasie co członkowie Palestyńskiej Rady Legislacyjnej. Przewodniczący OWP, i jednocześnie

prezydent,

powinien

dekretem

wezwać

ludność

palestyńską Gazy, Zachodniego Brzegu i Jerozolimy do wyborów na prezydenta i do Rady oraz powołać członków i przewodniczących Centralnej Komisji Wyborczej i Wyborczego Sądu Apelacyjnego. Do kompetencji

prezydenta

należało

określenie

sposobu

rejestracji

kandydatów i wyznaczenie terminu wyborów. Wszystkie informacje powinny zostać podane do wiadomości publicznej i opublikowane w prasie6.

Obszar Autonomii Palestyńskiej podzielono na 16 okręgów wyborczych7. Każdemu z nich przyporządkowano odpowiednią liczbę mandatów, proporcjonalnie do liczby ludności, zgodnie z proporcjonalną ordynacją wyborczą. Uwzględniono obecność mniejszości religijnych i przeznaczono dla nich dodatkowe mandaty8. Prawo głosowania otrzymał każdy obywatel bez względu na płeć, religię, przynależność polityczną, wykształcenie, pozycję socjalną czy ekonomiczną. Każdy 6

Ibidem.

Jerozolima, Jerycho, Betlejem, Hebron, Nablus, Jenin, Tulkarm, Qalqilya, Tubas, Salfit, Ramallah, Północna Gaza (Jabaliah), Gaza - Miasto, Deir El-Balah, Khan Younis i Rafah.

8 O ich podziale zadecydował Jaser Arafat.

7

198

wyborca miał prawo do głosowania indywidualnie, tajnie, bezpośrednio.

Udział w wyborach mogli wziąć Palestyńczycy, którzy ukończyli w dniu wyborów co najmniej 18 lat i znaleźli się na liście wyborców w okręgu wyborczym do którego zostali przypisani. Przy czym określono kogo uznaje się za Palestyńczyka. Według prawa wyborczego była to osoba urodzona na obszarze Mandatu Palestyny lub w Gazie i na Zachodnim Brzegu włączając w to Jerozolimę, która nie posiadała obywatelstwa izraelskiego.

Bierne prawo wyborcze w wyborach na prezydenta przyznano kandydatom, którzy ukończyli 35 lat, spełnili kryterium stałego zamieszkania na obszarze Autonomii Palestyńskiej, znajdowali się w spisie wyborców oraz posiadali pełnię praw wyborczych. Organem odpowiedzialnym za rejestrację kandydatów była Centralna Komisja Wyborcza. Kandydaci zgłaszani mogli być przez partie polityczne, koalicje, a niezależni byli rejestrowani, gdy zebrali 5 tys. podpisów wyborców9.

Kandydaci do Rady powinni mieć ukończone 30 lat i, podobnie jak kandydaci na prezydenta, posiadać pełnię praw wyborczych oraz adres stałego zamieszkania na obszarze okręgu wyborczego, w którym zamierzali ubiegać się o mandat. Okręgowe komisje wyborcze przyjmowały zgłoszenia od każdej osoby wpisanej na listę wyborców, podmiotów politycznych. Kandydaci niezależni rejestrowani byli po przedłożeniu list poparcia z podpisami 500 osób z danego okręgu wyborczego. Nie można było być nominowanym w kilku okręgach wyborczych i nie można było jednocześnie ubiegać się o funkcję 9

Election Law nº 15, op. cit.,(dostęp: 4.03.2015). Prezydent stał na czele Palestyńskiej Władzy Narodowej i był członkiem Rady Legislacyjnej, bezpośrednio wybranym na to stanowisko przez wyborców.

199

prezydenta i członka Rady. Ubiegano się o 83 miejsca w Gazie i na Zachodnim Brzegu z Jerozolimą 10. Ograniczono możliwość brania udziału w wyborach członkom administracji rządowej Autonomii Palestyńskiej, ministerstw, urzędnikom państwowym, przewodniczącym rad miejskich11.

Problematyczną kwestią były listy wyborców. Prawo stanowiło, że każdy wyborca powinien się zapisać w okręgowej komisji wyborczej, wskazując siedzibę zamieszkania, w danym okręgu wyborczym i dokument potwierdzający tożsamość. Po sporządzeniu listy wyborców przewidywano, że rozpatrywane będą wszelkie zażalenia, a po ich rozstrzygnięciu sporządzony zostanie przez Centralną Komisję Wyborczą ostateczny spis wyborców. Listy wyborcze były jawne i dostępne dla każdego.

W prawie wyborczym określono instytucje odpowiedzialne za przeprowadzenie i nadzór nad wyborami. Powołano w tym celu 3 stopniową administrację wyborczą, którą stanowiły: a) centralna komisja wyborcza, b) okręgowa komisja wyborcza, c) lokalna komisja wyborcza 12.

Centralna Komisja Wyborcza powoływać miała niezbędną administrację tzn. Krajowe Biuro Wyborcze i Okręgowe Biura Wyborcze.

W skład 9-osobowej Centralnej Komisji Wyborczej wchodzić mieli 10

Ibidem .Kilka tygodni przed wyborami J. Arafat zwiększył dekretem liczbę miejsc w Radzie do 88.

11 Ibidem. Wyżej wymienieni nie mogli być kandydatami, chyba że na 10 dni przed publikacją ostatecznych list kandydatów złożyli rezygnacje z pełnionych funkcji.

Rezygnację przyjmowano automatycznie. Wszyscy ci, którzy związani byli z siłami bezpieczeństwa, musieli zrezygnować z pełnionych funkcji wcześniej. Natomiast w przypadku nie wybrania ich, nie mogli powrócić do wcześniej pełnionych funkcji.

12 Ibidem.

200

wybitni

przedstawiciele

palestyńskiego

środowiska

sądowniczego,

powoływani przez prezydenta Autonomii Palestyńskiej po konsultacjach z partiami, grupami politycznymi i administracją. Przewodniczącego i sekretarza Komisji mógł mianować również prezydent. Komisja była organem niezależnym, po przeprowadzeniu wyborów została rozwiązana, a jej kompetencje przekazano stałej już Centralnej Komisji Wyborczej.

Skargi wyborcze

można

było

składać

w

Apelacyjnym Sądzie

Wyborczym13.

Biorąc pod uwagę sam proces wyborczy na urząd prezydenta rejestracja kandydatów przed Centralną Komisją Wyborczą trwała 9 dni, od dnia ogłoszenia odpowiedniego dekretu prezydenckiego. Każdy kandydat wpłacał do Ministerstwa Finansów sumę 3000 dolarów depozytu pieniężnego, zwracanego zwycięzcy. Podmioty zgłaszały jednego kandydata na prezydenta. Centralna Komisja Wyborcza rejestrowała kandydatów podając im datę, godzinę i numer rejestracji.

Mogła, w ciągu pięciu dni, odrzucić wniosek o rejestrację, jeśli nie zostały

spełnione

wymagania,

na

piśmie

podając

uzasadnienie

wykluczenia. Lista kandydatów na urząd prezydenta powinna zostać opublikowana w prasie lokalnej najpóźniej 22 dni przed terminem wyborów. Określono jakie informacje powinny się tam znaleźć, oprócz imienia i nazwiska kandydata, także przynależność partyjna, koalicyjna bądź

informacja

o

niezależności.

Przewidziano

możliwość

funkcjonowania mężów zaufania, każdy kandydat na prezydenta mógł, najpóźniej

na

7

dni przez

wyborami,

przedstawić

listę

osób

reprezentujących go przed komisjami poszczególnych szczebli oraz obserwatorów przebiegu wyborów. Podobna procedura rejestracyjna 13

Ibidem.

201

obowiązywała, w wyborach do Rady. Kaucja wynosiła 1000 dolarów, i zwracano ją w momencie wyboru kandydata. Podmioty mogły przestawić tylko jedną listę kandydatów do okręgu. Dalsza procedura wyglądała podobnie jak w przypadku wyborów prezydenckich 14.

Zgodnie z ustawą za kampanię wyborczą uważa się całość działań podejmowanych przez kandydatów i komitety wyborcze w celu zaprezentowania programów wyborcom. Przyjęto, że administracja Autonomii będzie niezależna i nie może uczestniczyć w kampanii. W celu zwiększenia frekwencji wyborczej Centralnej Komisji Wyborczej przyznano prawo do przygotowywania materiałów zachęcających do głosowania bądź rejestrowania się. Określono długość kampanii wyborczej, która oficjalnie rozpoczynała się na 22 dni przed wyborami.

Pojawiło się rozwiązanie w postaci ciszy wyborczej obowiązującej 24 godziny przed rozpoczęciem głosowania.

W czasie kampanii kandydaci

mogli

prowadzić agitację

w wyznaczonych miejscach, a Krajowe Biuro Wyborcze ustalało z palestyńskimi mediami zasady nieodpłatnego korzystania z czasu antenowego. Z działalności wyborczej wykluczono meczety i budynki administracji publicznej. Materiały wyborcze, w tym plakaty, mogły być rozmieszczane jedynie w miejscach wyznaczonych do tego celu przez Okręgowe Komisje Wyborcze. Zabroniono używania w materiałach reklamowych symboli odnoszących się do władz Autonomii Palestyńskiej obraźliwych, bądź nawiązujących do religijnych konfrontacji. Za bezpieczeństwo na każdym etapie kampanii wyborczej miały być odpowiedzialne palestyńskie służby bezpieczeństwa15.

14 15

Ibidem.

Ibidem.

202

W pierwszych wyborach przyjęto, że obowiązywać będą dwie karty do głosowania: na prezydenta w kolorze czerwonym i do Rady w kolorze białym, w tych samych kolorach będą też koperty na karty do głosowania. W dokumentach wyborczych zarówno na stanowiska prezydenta, jak i do Rady Palestyńskiej, nazwiska kandydatów podane zostały zgodnie z kolejnością rejestracji. Koperty i karty dostarczono do lokalnych komisji wyborczych 24 godziny przed głosowaniem. Każda komisja miała otrzymać ok. 25% więcej kart i kopert niż wynosiła liczba wyborców. W każdym lokalu wyborczym stanąć winny 2 różne urny.

Głosowanie miało odbywać się w kabinach oddzielonych materiałem.

Sama procedura głosowania odbywała się w lokalach wyborczych, które otwierane były w przypadku stawienia się 3 z 4 członków komisji.

W razie problemów z punktualnym rozpoczęciem, możliwość oddania głosu przedłużona została o czas spóźnienia bądź przeniesiona na następny dzień. Przebieg głosowania został ściśle określony i wyglądał następująco: głosujący po wejściu do lokalu i przedstawieniu dokumentu potwierdzającego tożsamość odnajdywany był na liście wyborców, otrzymywał dwie karty i dwie koperty do głosowania, następnie udawał się do namiotu w celu oddania głosu, po wyjściu wrzucał koperty do urn i dopiero wtedy otrzymywał z powrotem dokument tożsamości. W lokalu jednocześnie mogło przebywać 2 razy tyle wyborców, ile było wyznaczonych miejsc do oddania głosu 16. Identyfikacja wyborców następowała na podstawie dowodu osobistego, wyborczej karty rejestracyjnej lub innego dokumentu zatwierdzonego przez Komisję. Głos był ważny, gdy wyborca postawił znak x przy jednym nazwisku w wyborach na prezydenta i znak x przy tylu nazwiskach, ile mandatów 16

Taka procedura miała uniemożliwić fałszerstwa wyborcze.

203

było do zdobycia w danym okręgu, w przypadku wyborów do Rady.

Wyborca w przypadku błędnego oznakowania miał prawo do wymiany jednej z kart do głosowania na nową. Starą należało przekreślić i umieścić w kopercie. W przypadku analfabetów przywidywano możliwość ustanowienia pełnomocnika i pomocnika w głosowaniu, oczywiście za zgodą Komisji, która potwierdzała, że głos został oddany zgodnie z wolą wyborcy. Wybory powinny trwać 7 godzin i zakończyć się o godz.

19.0017.

W

liczeniu

głosów

uczestniczyli

członkowie

Komisji,

przedstawiciele kandydatów i obserwatorzy międzynarodowi oraz dziennikarze. Komisja otwierała obie urny wyborcze w tym samym czasie, otwierała koperty i wyjmowała karty do głosowania, te do Rady umieszczano ponownie w urnie. Jako pierwsze liczone były głosy w wyborach

prezydenckich.

Z

głosowania

sporządzano

protokół

w czterech kopiach. Komisje okręgowe sumowały głosy z wszystkich komisji lokalnych podając tymczasowe wyniki wyborów. Kiedy Centralna Komisja Wyborcza otrzymała wszystkie protokoły okręgowe, przedstawiała informacyjnych.

ogólne,

wstępne

Następnie

wyniki

rozpoczynał

wyborów się

proces

w

mediach weryfikacji

protokołów w okręgowych komisjach wyborczych, rozpatrywania zażaleń, ewentualnie podjęcia decyzji o powtórzeniu wyborów. Po ich weryfikacji sporządzany był protokół uwzględniający m.in: liczbę głosujących, liczbę głosów ważnych, nieważnych i pustych, nazwiska osób startujących w wyborach na prezydenta i uzyskaną przez nich liczbę głosów, nazwiska osób startujących do Rady i liczbę uzyskanych głosów, liczbę chrześcijan i uzyskane przez nich głosy malejąco oraz datę i czas 17

Election Law nº 15, op. cit. (dostęp: 4.03.2015).

204

kontroli. Takie protokoły trafiały do Centralnej Komisji Wyborczej i przechodziły tam jeszcze jedną kontrolę. Po jej zakończeniu ogłaszano ostateczne wyniki wyborów. Prezydentem został kandydat, który otrzymał największą liczbę głosów. W przypadku remisu II tura wyborów powinna odbyć się w ciągu 10 dni. W przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata na prezydenta liczba głosów oddanych musiała być wyższa niż liczba pustych kart i głosów nieważnych, aby rozpocząć mógł urzędowanie. Podobnie rzecz się miała w wyborach do Rady18.

W prawie wyborczym określono także kiedy odbędą się kolejne wybory

na

stanowisko

prezydenta.

Przewidziano

następujące

okoliczności: - śmierć dotychczasowego prezydenta, - rezygnacja z pełnienia funkcji, - utrata zdolności do czynności prawnych (stwierdzona przez palestyński sąd i przyjęta przez 2/3 Rady). W takim przypadku urząd przejmowałby przewodniczący Rady, jednak na okres nie dłuższy niż 60 dni, w czasie którego powinny odbyć się wybory, ogłoszone przez przewodniczącego Rady dekretem, zgodnie z wcześniej opisaną procedurą. Liczba kadencji prezydenta nie została ograniczone, na co zapewne miał wpływ Jaser Arafat. Warto, jednak zaznaczyć, że taki system miał funkcjonować w okresie

przejściowym.

W dokumencie

wskazano,

że

wybory

w Jerozolimie odbędą się zgodnie z przepisami zawartymi w niniejszym prawie wyborczym, oraz z umową podpisaną z Izraelem 28 września 1995 r.19.

W 2005 r. zmieniono prawo wyborcze. Znalazły się w nim zapisy nawiązujące do okoliczności, jakie zaszły po 2002 r. w czasie trwającej 18 19

Ibidem.

Ibidem.

205

II Intifady,

kiedy

w

nacisków

wyniku

międzynarodowych

i nieakceptowania przywództwa Autonomii przez Stany Zjednoczone, wprowadzono program reformy systemu politycznego, zwany 100dniowym planem reform. Działania te miały na celu wzmocnienie mechanizmu

demokratycznego

i

odmłodzenie

kadr

rządzących

Autonomią. Pojawiło się wtedy w systemie politycznym Autonomii stanowisko premiera. Miało to na celu ograniczanie autorytarnych dążeń Arafata. W związku z tym wprowadzono ograniczenia czasowe pełnienia funkcji prezydenta Autonomii do 4 lat z możliwością przedłużenia do 2 kadencji. Powiększono skład Rady do 132 członków, wzmacniając tym samym

rolę

parlamentu.

Pojawiła

się

możliwość

szerszego

reprezentowania wszystkich środowisk politycznych. Kadencja Rady trwa 4 lata licząc od dnia wyborów, a wybory powinny odbywać się regularnie co 4 lata20.

Podjęto decyzję o zmianie ordynacji wyborczej z proporcjonalnej na mieszaną, przewidującą rozdzielenie 50% głosów zgodnie z ordynacją większościową,

oraz

drugiej

połowy

według

zasad

ordynacji

proporcjonalnej. Rada wybierana miała być zatem w następujący sposób: 66 członków wybieranych na podstawie względnej większości w 16 okręgach wyborczych. Przewidziano 6 miejsc dla chrześcijan. Kolejnych 66 członków wybieranych na podstawie proporcjonalnej reprezentacji (list), przy czym palestyńskie terytoria stanowić będą jeden okręg wyborczy. Określono także liczbę kobiet, które powinny się znaleźć na listach wyborczych. Każda lista wyborcza, która przekroczy próg 2% w systemie proporcjonalnym, otrzyma liczbę miejsc odpowiednią do 20

Election Law nº 9 of www.elections.ps/Portals/0/pdf/Elections_Law_No_9_of_2005_EN.pdf 17.03.2015).

2005, (dostęp:

206

całości wyborów. W Radzie zasiądą osoby umieszczone na kolejnych miejscach na liście 21.

Zmieniono także czas zapowiedzi nowych wyborów. Określono, że prezydent 3 miesiące przez zakończeniem kadencji Rady i prezydenta, dekretem będzie zapowiadał kolejne wybory i wyznaczał ich termin.

Anulowano możliwość głosowania przez pełnomocnika. Nie zmieniono w zasadzie biernego prawa wyborczego. Doprecyzowano kto nie może kandydować lub po wypełnieniu jakich warunków może kandydować.

Kandydat na prezydenta powinien mieć o 5 lat więcej niż zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami (40 lat i więcej), musi być Palestyńczykiem lub

mieć

rodziców

Palestyńczyków,

musi

mieć

stałe

miejsce

zamieszkania na terytoriach palestyńskich. Zmieniono warunki rejestracji na listę kandydatów na urząd prezydenta. Oprócz wyżej wymienionych, istotne stało się zebranie liczby 5 tys. podpisów, nie dotyczyło to jednak urzędującego prezydenta. Obniżono o 2 lata wiek kandydata do Rady Legislacyjnej (do 28 lat). Wniosek do Komisji składał kandydat wraz z listą poparcia 500 osób. W przypadku kandydatów z list, wniosek składały partie i koalicje. Każda lista powinna być poparta liczbą 3000 podpisów. Każdy kandydat powinien złożyć finansowe zabezpieczenie w wysokości 1000, a listy 6000 dolarów na konto Centralnej Komisji Wyborczej, zarówno sumy, jak i miejsce wpłat uległo zmianie, wcześniej środki finansowe trafiały do ministerstwa finansów. Zmiany w ordynacji wyborczej wynikały z podziałów, jakie pojawiły się w ramach Fatahu i z postulatu demokratycznego wyłaniania kandydatów, którzy znaleźć się mieli na listach22.

21

Ibidem.

Mahmud Abbas, pod naciskiem członków Fatahu, wprowadził system mieszany, chociaż nie był do niego przekonany.

22

207

Wybory prezydenckie Od

momentu

powstania

Autonomii

Palestyńskiej

wybory

prezydenckie odbyły się dwa razy - w 1996 r. i 2005 r. Charakter tych pierwszych wyborów był wyjątkowy, bowiem doszło do głosowania na obszarze Autonomii Palestyńskiej podczas obecności tam wojsk izraelskich. W trakcie przygotowywania się do wyborów koncentrowano się, pomimo autorytarnych zapędów Jasera Arafata, na ich przejrzystości, stąd w prawie wyborczym nacisk kładziono na wprowadzanie maksymalnych udogodnień dla obserwatorów. Kampania wyborcza miała właściwie charakter jednostronny, w szranki stanęli bowiem Jaser Arafat i Shamiha Khalil, która, jak oświadczyła, wystartowała wyłącznie dlatego, aby oprotestować porozumienia z Oslo. Początkowo także o urząd prezydenta zamierzał się ubiegać Ali Isaq Tammami, ale zrezygnował i kandydował, bez sukcesu, do Rady Legislacyjnej.

W związku z tym wybory, które odbyły się w styczniu 1996 r., z ogromną przewagą, bo osiągając 88% głosów, wygrał Arafat i sprawował funkcję do 11 listopada 2004 r. Pomimo wyniku jaki uzyskał Arafat, tylko 20% Palestyńczyków, w sondażach odpowiadając na pytanie o relacje prezydent-Rada, opowiedziało się za wzmocnieniem roli prezydenta23.

Ostatnie wybory prezydenckie odbyły się w 2005 r. Po śmierci Jasera Arafata bój o urząd prezydenta stoczyło 7 kandydatów, z czego 4 niezależnych. Wygrał Mahmud Abbas z Fatahu, który zgromadził 62,52% głosów i wygrał w pierwszej turze. Drugi, Mustafa Barghouti, uzyskał

23

K. Shikaki, The Palestinian Elections: An Assessment, „Journal of Palestine Studies”, vol. XXV, no. 3, s. 21.

208

19,48% głosów. Pozostali kandydaci24 w sumie zgromadzili około 10% głosów i nie stanowili żadnego zagrożenia dla dominującego w tych wyborach Abu Mazena. W wyborach oddano 802 tys. głosów 25. Wybory prezydenckie

w

2005

r.

były

monitorowane

m.in.

przez

międzynarodowych obserwatorów w liczbie 76, pod przewodnictwem J. Cartera i byłego premiera Szwecji Carla Bilda. W raporcie oceniającym przebieg wyborów stwierdzono, że odbyły się one zgodnie z prawem mimo trudnych warunków konfliktu, co pozytywnie rokuje na przyszłość.

Jednak podkreślano liczne niedociągnięcia, między innymi decyzje Centralnej Komisji Wyborczej podejmowane w ostatniej chwili, głównie wydłużające czas głosowania; nieprecyzyjne i zmieniające się przepisy dotyczące rejestrów wyborców (listy wyborcze nie były precyzyjnie przygotowane, znajdowali się na nich ludzie, którzy wyemigrowali, umarli); niewystarczające przygotowanie wyborów w Jerozolimie (warto wskazać, że ten element stale pojawiał się w raportach powyborczych - za mało lokali do głosowania, źle rozmieszczone nazwiska na listach wyborców). Akcentuje się poprawę stanowiska izraelskiego w stosunku do wyborów z 1996 r. - brak wyraźnej obecności służb bezpieczeństwa, brak blokady w dostępie do punktów głosowania26.

24

Tayseer Khaled, Abd al-Halim al-Ashqar, Balsam al-Salhi, Sayyed Barakeh, Abd Al Karim Shbair.

25 Presidential Election Final List, https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/SummaryPresidentialElectionsFinalResults2005.p df (dostep: 3.03.2015).

26 National Democratic Institute, Final Report on the Palestinian Presidential Elections, January 9, 2005, http://www.cartercenter.org/documents/2123.pdf (dostęp: 16.04.2015); K. Bojko, Izrael a aspiracje Palestyńczyków 1987 -2006, Warszawa 2006, s. 231.

209

Wybory do Rady Legislacyjnej i wybory municypalne Wybory do Rady Legislacyjnej w 1996 r. wygrał Fatah 27, jednak należy wziąć pod uwagę, że część środowisk politycznych w nich nie uczestniczyła. Wybory wzmocniły pozycję Arafata i jego ekipy oraz dały mu mandat społeczny do pełnienia zajmowanych funkcji. Ponadto, dość sprawnie

przeprowadzony

proces

wyborczy,

wzmacniał

pozycję

Palestyńczyków na arenie międzynarodowej i ich pozycję w negocjacjach z Izraelem. Wybory pokazać także miały, że droga pokojowa wybrana przez

OWP

była

drogą

słuszną.

Obawy

jakie

wiązano

z przeprowadzaniem wyborów okazały się bezpodstawne, były one bowiem korzystne i dla Izraela, i dla Palestyńczyków. Arafat legitymizował siebie, swoje zaplecze i nową pokojową politykę.

Wyraźnie wskazuje się na manipulacje prawem i ordynacją wyborczą,

aby

dać

najsilniejszym

ugrupowaniom

możliwość

wprowadzenia do Rady Legislacyjnej jak największej liczby kandydatów.

Nie zachęcano sił opozycyjnych do brania udziału w wyborach28.

Wprawdzie Arafat w trakcie kampanii wyborczej prowadził rozmowy z przywódcami opozycji, ale miało to mieć bardziej wydźwięk międzynarodowy czy stanowić wzmocnienie w relacjach z Izraelem, któremu próbował wykazać jaką silną pozycję posiada. Polityka Arafata nie przynosiła większych sukcesów w stosunku do największego opozycjonisty, czyli Hamasu. Arafat prowadził wobec niego niejasną politykę, z jednej strony zamykał przywódców Hamasu w więzieniach, ograniczał swobodę oddziaływania prasy, z drugiej kontynuował zabiegi 27

Obszar Autonomii podzielono na 16 okręgów wyborczych z 51 miejscami do zdobycia na Zachodnim Brzegu i 37 w Strefie Gazy.

28 K. Shikaki,op. cit., s. 17.

210

o udział ich przedstawicieli w wyborach, zadeklarował nawet możliwość wydłużenia czasu przewidzianego na rejestrację, jednak liderzy Hamasu z Damaszku pozostawali nieugięci i wzywali do bojkotu29.

Wiele kwestii było zaskakujących, jak wynika z danych Center for Palestine Research and Studies (CPRS), frekwencja w wyborach wyniosła 80%30 i wbrew przewidywaniom, nie miały na nią większego wpływu wezwania opozycji do bojkotu wyborów31. Podaje się, że w wyborach aktywnie

uczestniczyli

zarówno

zwolennicy

Ludowego

Frontu

Wyzwolenia Palestyny (ok. 80%), jak i Hamasu (60-70%). Proces głosowania odbył się w warunkach spełniających standardy, natomiast Palestyńczycy wskazywali na mankamenty głosowania w Jerozolimie i utrudnienia spowodowane przez Izrael. Z sondaży wyborczych wynikało, że 44% głosujących zadeklarowało się jako wierzący, a 61% było zwolennikami procesu pokojowego32. W wyniku wyborów mandat uzyskało 50 kandydatów zgłoszonych przez Fatah, 20 niezależnych, ale powiązanych lub będących członkami Fatahu, reszta związana była z opozycją. W ocenie CPRS porażka skłonić powinna małe ugrupowania i opozycję do przemyśleń, szczególnie Hamas, którego zwolennicy popierali wybory33. W czasie kampanii wyborczej Arafat i władze

29

L. Andoni, Palestinian Elections: Moving toward Democracy or One-Party Rule, „Journal of Palestine Studies”, vol. XXV, no. 3, s. 6-7.

30 We wszystkich sondażach przeprowadzonych przez CPRS, od 1993 r. do czasu wyborów, Palestyńczycy opowiadali się za wyłonieniem członków Rady Legislacyjnej w ramach procesu wyborczego, a nie np. poprzez mianowanie przez OWP. Udział w głosowaniu systematycznie potwierdzało powyżej 70% Palestyńczyków.

31 J. Jarząbek, Palestyńczycy na drodze do niepodległości. Rozwój, przemiany i kryzys ruchu narodowego, Warszawa 2012, s. 256 i n. Obliczenia frekwencji budzą zastrzeżenia. Palestyńczycy liczą frekwencję jako stosunek liczby głosujących do liczby wyborców znajdujących się w rejestrach. Problem tkwi w tym, że listy wyborców nie były kompletne.

32 K. Shikaki, op. cit., s. 19.

33 Ibidem.

211

Autonomii były krytykowane za działania służb bezpieczeństwa i ingerencję w informacje przekazywane przez media34. Zaniepokojenie budziły te działania również u obserwatorów UE35. Pomimo zwycięstwa, w Fatahu pojawiły się silne podziały, wynikające ze sposobu wyłaniania kandydatów na listy wyborcze. Arafat już w czasie decydowania o tym, kto wystartuje, mógł się spodziewać takiego obrotu wydarzeń. W trakcie prawyborów, w ramach Fatahu, ujawniał się silny podział na przywódców lokalnych, odgrywających istotną rolę w czasie powstania (Intifady), i tych „starych”, którzy przybyli z Arafatem z Tunisu 36. W wyniku prawyborów wyłoniono kandydatów Fatahu, ale część niewybranych zdecydowała się na start jako kandydaci niezależni. Wprawdzie w grudniu wezwano członków Fatahu, którzy zarejestrowali się w taki sposób, do wycofania się, ale uczyniło to niewielu. Ten ferment w partii doprowadził do zmiany prawa wyborczego przed kolejnymi wyborami.

Ponadto powszechnie krytykowano system wyborczy, wzorowany na jordańskich rozwiązaniach, promujący duże partie polityczne. Tylko dla niektórych był zbawiennym uwolnieniem od systemu kwotowego charakterystycznego

dla

OWP.

Krytykowano

również

zasady

przyznawania miejsc dla chrześcijan i Samarytan. Powszechnie kwestionowano także sposób wyłonienia Centralnej Komisji Wyborczej do którego doszło dopiero w kilka tygodni po rozpoczęciu rejestracji.

34

S.K. Aburish, Arafat from Defender to Dictator, London 2004, s. 294.

Szerzej na temat zaangażowania UE w wybory w Autonomii Palestyńskiej zobacz: J. Zając, Unia Europejska wobec idei państwa palestyńskiego, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2011, nr 5, s. 251-252.

36 S. K. Aburish, op. cit., s. 289. Nie ma ustalonych jednych zasad prawyborczych, teoretycznie decydują spotkania i debaty, a tak naprawdę sam Arafat. Ktoś kto krytykował go bądź miał za silną pozycję był z listy usuwany.

35

212

Hanan Ashrawi poddawała w wątpliwość niezależność Komisji, skoro na jej czele zasiadł Mahmud Abbas37.

Wybory z 2006 r. do Rady Legislacyjnej były zasadniczo odmienne od poprzednich. Odbywały się po Intifadzie II i po śmierci Jasera Arafata, ale także po izraelskim wycofaniu ze Strefy Gazy i zgodnie z nowym prawem wyborczym. Uczestniczyły w nich po raz pierwszy siły opozycyjne 38, łącznie z Hamasem, który zarejestrował komitet wyborczy pod nazwą Zmiana i Reforma. Wybory i ich wynik były wyrazem niezadowolenia Palestyńczyków z istniejącego stanu rzeczy, wyrazem spadającego zaufania dla obozu Fatahu i dla międzynarodowych rozwiązań im proponowanych, powolnego tempa procesu pokojowego oraz działań podejmowanych przez premiera Izraela Beniamina

Natanjahu.

Zmiana

i

Reforma

zdobyła

w

Radzie

Legislacyjnej, liczącej 132 mandaty, aż 74 miejsca, natomiast Fatah tylko 4539. W wyborach do parlamentu mogły wziąć udział kobiety, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi w 2005 r. Po wyborach w Radzie Legislacyjnej zasiadło 17 kobiet, głównie z Hamasu i Fatahu 40. Raport międzynarodowych obserwatorów po wyborach był w podobnym tonie do tego z wyborów prezydenckich. Podkreśla się, że wybory odbywały 37

Ł. Błoch, Zarys działalności politycznej Mahmuda Abbasa (Abu Mazena), [w:] Palestyna –Społeczeństwo-Kultura, I. Kończak, M. Woźniak (red.), Łódź 2009, s. 35-43.

38 W wyborach startowali m.in.: Alternatywa, Męczennik Abu al-Abbas, Męczennik Abu Ail Mustafa, Narodowa Koalicja dla Sprawiedliwości i Demokracji (Wa’ad), Niezależna Palestyna (Mustafa al-Barghouthi and Independent), Palestyńska Sprawiedliwość, Trzecia Droga, Wolność i Niepodległość, Wolność i Sprawiedliwość Społeczna.

39 Central Elections Commission Palestine, The second 2006 PLC elections, The final distribution of PLC seats https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/The%20final%20distribution%20of%20PLC%20 seats.pdf (dostęp: 7.03.2015).

40 Summary of the nominated and winning women candidates in the PLC Elections , https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/List%20of%20elected%20PLC%20members%20 according%20to%20their%20residency.pdf (dostęp: 7.03.2015).

213

się na ogół z poszanowaniem zasad demokratycznych, z wielką otwartością. Wskazywano na konkurencyjność wyborów, udział brało 738 kandydatów walczących o 132 miejsca, zarejestrowano 11 komitetów wyborczych (list wyborczych) 41. Reakcja międzynarodowa przebiegała dwutorowo. Powszechnie akceptowano wynik wyborczy i chwalono władzę Autonomii za sprawne przeprowadzenie wyborów, które miały znamiona w pełni demokratycznych. Jednak nie akceptowano tego, kto zwyciężył

i

zapatrywano

się

na

Hamas

jako

na

organizację

terrorystyczną42. Wybory podzieliły władzę wykonawczą w Autonomii pomiędzy

dwa

obozy

polityczne.

Odmienne

wizje

przyszłości

spowodowały ostry konflikt pomiędzy nimi.

W latach 2004 i 2005 Palestyńczycy oddawali swoje głosy w wyborach

municypalnych,

wybierając

władze

samorządowe

odpowiedzialne za sprawy o charakterze lokalnym, infrastrukturę, urbanistykę i wyrównywanie szans pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi. Wybory odbyły się w czterech turach. W zdecydowanej większości okręgów wygrał Hamas, co mogło być zapowiedzią ich późniejszego zwycięstwa w wyborach parlamentarnych43.

41

Preliminary Statement of the NDI/Carter Center International Observer Delegation to the Palestinian Legislative Council Election, http://www.cartercenter.org/news/documents/doc2283.html (dostęp: 6.03.2015).

42 Zobacz szerzej: Statement by Middle East Quartet, 30 January 2006; oficjalna strona Przedstawiciela Kwartetu na Bliskim Wschodzie, http://www.tonyblairoffice.org/page//images/quartet/documents/Quartet%20Statement%2030%20Jan%202006.pdf (dostęp: 02.03.2014); M. Góra, Polityka Unii Europejskiej wobec Izraela, Autonomii Palestyńskiej i konfliktu palestyńsko-izraelskiego 2000-2007, [w:] K. Bojko, M. Góra, Wybrane aspekty polityki Izraela, Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej wobec Palestyńskiej Władzy Narodowej 2000-2007, Kraków 2007, s. 163-164.

43 Szczegółowe wyniki zobacz: Central Elections Commission - Palestine, Local election, 2004-2005, https://www.elections.ps/tabid/814/language/en-US/Default.aspx (dostęp: 7.03.2015).

214

Kolejne wybory?

Konflikt na linii Fatah-Hamas po 2006 r. zachwiał stabilnością systemu politycznego Autonomii Palestyńskiej. Otwarta wojna i podział na dwa oddzielnie zarządzane obszary powoduje, że trudno powiedzieć, kiedy

odbędą

się

kolejne

wybory

obejmujące

całość

obszaru

podporządkowanego kontroli palestyńskiej. Wprawdzie w 2012 r. odbyły się wybory municypalne lokalne, ale swoim zasięgiem objęły tylko Zachodni Brzeg Jordanu. Dlaczego zatem nie odbywają się kolejne wybory? Problem wynika z podejścia obu stron do tej kwestii. Jeśli idzie o wybory prezydenckie to mamy odmienne interpretacje tego, kiedy powinny one nastąpić. Hamas bojkotuje Mahmuda Abbasa, uważając że jego kadencja wygasła w 2009 r., a Fatah uważa, że Abbas, który został wybrany według ordynacji wyborczej z 1995 r., pozostawał będzie na stanowisku prezydenta do czasu przewidzianego przez tę ordynację.

Część podkreśla, że jeśli nawet brać pod uwagę ordynację wyborczą z 2005 r., to kadencja Abbasa powinna zostać przedłużona do 2010 r., gdyż w tej ordynacji figuruje zapis mówiący o równoległym zakończeniu kadencji prezydenta i Rady Legislacyjnej. Tymczasem ani wybory do Rady, ani wybory prezydenckie, nie odbyły się w przewidywanym prawem wyborczym z 2005 r. okresie.

Po wyborach w 2006 r. prezydent przyjął dymisję rządu Ahmeda Korei i powierzył sformowanie nowego Isamilowi Haniiji z Hamasu. Ale tuż przed zakończeniem kadencji Rada Legislacyjna przyjęła rozwiązania wzmacniające

pozycję

prezydenta,

podporządkowano

mu

siły

bezpieczeństwa, ministerstwo finansów i informacji. Sam Abbas wydał odpowiednie dekrety wzmacniające jego kontrolę nad administracją 215

Autonomii, powołał także nowy skład lojalnych sobie 9 sędziów Sądu Konstytucyjnego z prawem do rozstrzygania sporów między prezydentem a parlamentem. To było istotne posunięcie, gdyż Sąd miał uprawnienia do odrzucenia ustawodawstwa przyjętego przez parlament i uznania go za niekonstytucyjne 44. Zmiany jakich dokonał Abbas tuż po wyborach spowodowały krytykę ze strony Hamasu. Wprawdzie Abbas powierzył mu misje tworzenia rządu, ale jego wcześniejsze decyzje powodowały duże wątpliwości co do możliwości porozumienia się między stronami.

Konflikt narastał przez cały 2006 r. wraz z pogarszającą się sytuacją ekonomiczną Autonomii. Stąd, w grudniu 2006 r., wobec braku porozumienia w kwestii utworzenia rządu jedności narodowej, prezydent zapowiedział możliwość przeprowadzenia wcześniejszych wyborów, co spowodowało kolejne wzmożenie konfliktu i walki w Strefie Gazy 45.

Pomimo licznych rozmów i zawarcia porozumienia w Mekce 46, konflikt o kontrolę nad Strefą Gazy przerodził się w regularną wojnę, ostatecznie zakończoną wycofaniem sił Fatahu w połowie 2007 r. Prezydent ogłosił stan wyjątkowy, który trwał do połowy lipca. W tym czasie powołał nowy rząd z Salamem Fayydem na czele. Prezydent Mahmud Abbas rządził za pomocą dekretów, które może wydawać w czasie, kiedy nie odbywają się regularne sesje parlamentu, jednak powinny te dokumenty być zatwierdzone przez Radę na najbliższej sesji.

W obecnej sytuacji, kiedy parlament się nie zbiera i kiedy przewagę ma w nim Hamas, sytuacja jest co najmniej niejasna. Prawo zasadnicze, jak i wyborcze nie określa, co się stanie, jeśli wybory się nie 44

G. Ucher, The Democratic resistance. Hamas, Fatah, and the Palestinian elections, [w:] Arab-Israeli Conflict. Major Writings in Middle Eastern Studies, M. Dumper (red.), vol. IV, London-New York 2009, s. 390.

45 Zobacz szerzej: J. Jarząbek, op. cit., s. 271 i n.

46 W lutym 2007 r. Abbas spotkał się z przywódcą Hamasu Chaledem Meszalem.

216

odbędą, nie przewiduje się takiej możliwości. Również w 2007 r. Abbas dekretem dokonał zmiany prawa wyborczego, w którym prezydent, na 3 miesiące przed upływem kadencji prezydenta, ogłasza termin nowych wyborów. Prezydent wybierany jest w głosowaniu tajnym, w wyborach powszechnych, wolnych i bezpośrednich. Zwycięża kandydat, który uzyska bezwzględną większość głosów, jeśli nie ma takiego, powinna odbyć się II tura wyborów, podczas której zostanie wybrany prezydent. II tura powinna odbyć się w ciągu 15 dni od ogłoszenia wyników pierwszej.

Kadencja prezydenta trwa 4 lata i można ją pełnić 2 razy. Jeśli idzie o wybory

do

Rady

Legislacyjnej,

to

powrócono

do

systemu

proporcjonalnego (system list), traktując Palestynę jako jeden okręg wyborczy. Kadencja Rady trwa 4 lat od czasu ogłoszenia wyników wyborów. Członkowie Rady Legislacyjnej automatycznie stają się członkami Palestyńskiej Rady Narodowej na czas ich kadencji, zgodnie z Ustawą Zasadniczą OWP 47. Obowiązuje proporcjonalna ordynacja wyborcza, istotne było zatem zajmowane miejsce na liście. Próg wyborczy określono na 1,5%. Kandydat na prezydenta musiał mieć ukończone 40 lat i uznawać OWP, jako jedynego, prawowitego przedstawiciela

narodu

palestyńskiego

oraz

zapisy

Deklaracji

Niepodległości i Ustawy Zasadniczej. Ten ostatni wymóg musieli spełnić także kandydaci do Rady Legislacyjnej48.

Te zapisy wprawdzie uzupełniały braki, jakie pojawiały się w poprzednich ordynacjach, ale jednocześnie wprowadzone zostały w czasie otwartego konfliktu z Hamasem, co budziło poważne 47

Potwierdzenie dekretu wydanego w lutym 2006 r.

Election Law by Decree of 2007, A Decree issued by a law number () of 2007, pertaining the general elections, https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/Election_Law_%282007-Sept_02%29-EN.pdf (dostęp: 8.03.2015).

48

217

zastrzeżenia, jeśli idzie o ich legalność. Ponadto, powrót do systemu list sugerować może, że Fatah zrozumiał swoją pomyłkę oraz że starano się zabezpieczyć przed powtórnym zwycięstwem Hamasu. Również zapisy mówiące o akceptowaniu dokumentów z procesu pokojowego, w tym tych z Oslo, były odpowiedzią na wynik wyborów z 2006 r. W 2007 r.

Abbas mianował 2 członków Centralnej Komisji Wyborczej 49. Pomimo konfliktu z Hamasem, 24 października 2009 r. Abbas wydał dekret zapowiadający wybory parlamentarne i prezydenckie na podstawie Ustawy Zasadniczej z 2003 r. i ordynacji wyborczej z 2007 r. na 24 stycznia 2010 r.50 Jednak wybory się nie odbyły.

Natomiast 8 lutego 2010 r., premier Salam Fayyad, zapowiedział wybory samorządowe na 17 lipca 2010 r.51 Jednak już 25 kwietnia 2010 r. odroczono wybory lokalne w Gazie, argumentując to brakiem możliwości przygotowania wyborów w Strefie Gazy przez Centralną Komisję Wyborczą. Ostatecznie odwołano je również na Zachodnim Brzegu (10 czerwca), co było nielegalne i niezgodne z prawem52. Na posiedzeniu rządu 8 lutego 2011 zapowiedziano wybory na 9 lipca tego roku53. A 17 maja, przełożono je na 22 października 2011 r. Wobec braku aprobaty ze 49

Presidential Decree No. () – The appointment of two CEC Commissioners, https://www.elections.ps/CECWebsite/legislation/persidDecrees/PD2007theAppointmen t.aspx (dostęp: 8.03.2015).

50 Presidential Decree No. () Concerning the Call for Presidential and Legislative elections, https://www.elections.ps/CECWebsite/legislation/persidDecrees/PD2009Concerning.asp x (dostęp: 8.03. 2015).

51 Cabinet Decision No. (01/36/13/C.M/P.A) for 2010 on Local Councils Elections, https://www.elections.ps/tabid/40/language/en-US/Default.aspx?IDL=365 (dostęp: 8.03.2015).

52 Cabinet Decision No. (01/13/52A/C.M/P.A) for 2010 on the Postponement of the Local Elections Date, https://www.elections.ps/tabid/900/language/en-US/Default.aspx (dostęp: 3.03.2015).

53 Cabinet Decision No. (01/82/13/C.M./P.A) for 2011 on Local Councils Elections, https://www.elections.ps/tabid/897/language/en-US/Default.aspx (dostęp: 3.03.2015).

218

strony Hamasu, prezydent dekretem z 22 sierpnia, po raz kolejny przesunął termin wyborów, wyrażając nadzieję, że istnieje szansa przeprowadzenia ich w całym kraju. A 10 lipca 2012 r. ogłoszono nowa datę wyborów na 20 października, wybory się odbyły jednak tylko na Zachodnim Brzegu.

W międzyczasie kontynuowano rozmowy z Hamasem. Powstać miał tymczasowy rząd jedności narodowej, upoważniony do wyznaczania wyborów. Hamas potwierdził wynegocjowanie wstępnego porozumienia, a egipscy negocjatorzy zakładali, że w ciągu tygodnia uda się je podpisać w obecności Mahmud Abbasa i Chaledem Meszalem (Hamas).

Przedstawiciel Fatahu Azaam al-Ahmad, zaznaczył że wybory powinny się odbyć w przeciągu roku54. Ostatecznie porozumienie zostało podpisane przez przywódców, w siedzibie Ligi Państw Arabskich w Kairze, dopiero 24 listopada 2011 r. Jednak nie zostało wprowadzone w życie. Następnie 6 lutego 2012 r. w Doha (Katar) została podpisana kolejna ugoda na linii Hamas–Fatah, przy udziale emira szejka Hamda.

Na podstawie tego układu władzę sprawować powinien Mahmud Abbas stojąc na czele rządu tymczasowego55. Umowy między stronami, pomimo zaangażowania

mediatorów

regionalnych,

nie

były

W związku z czym dwuwładza utrzymywała się.

realizowane.

A prezydent

kontynuował podejmowanie decyzji przy użyciu dekretów.

W 2012 r. Abbas wydał dekret zmieniający prawo o wyborach lokalnych z 2005 r. Wybory do Rad samorządowych odbywać się mają tego samego dnia co 4 lata, na podstawie decyzji wydanej przez Radę 54

Redakcja, Porozumienie Hamasu i Fatahu, http://bliskiwschod.pl/2011/04/306/ (dostęp: 4.04 2015).

55 Full text of the Doha Declaration signed between Hamas and Fatah, https://www.middleeastmonitor.com/news/middle-east/3397-full-text-of-the-dohadeclaration-signed-between-hamas-and-fatah (dostęp: 4.04.2015).

219

Ministrów, która może, jeśli wymaga tego interes publiczny, podzielić je na etapy. Rada kontynuuje swoje obowiązki do czasu nowych wyborów, pomimo upływu jej kadencji. Wszelkie inne decyzje zostały anulowane, a omawiany dokument zostać miał zatwierdzony na pierwszej sesji Palestyńskiej Rady Legislacyjnej. Decyzja weszła w życie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a wydana została przez M. Abbasa 14 maja 2012 r.56 Na tej podstawie rząd, na czele z Salamem Fayyadem, na posiedzeniu 10 lipca 2012 r., ogłosił wybory w całym kraju na 20 października 2012 r. 24 lipca 2012 r. ogłoszono przeprowadzenie wyborów w Strefie Gazy zgodnie z wcześniejszymi planami. Wybory uzupełniające odbyły się 22 grudnia 2012 r., w związku z rezygnacją części członków rad rząd zmuszony był przeprowadzić na podstawie decyzji z 12 marca 2013 r.57.

W kwietniu (23-go) 2014 r. doszło do podpisania kolejnego porozumienia

na

linii

Hamas-Fatah.

Przebywający

w

Gazie

przedstawiciel OWP Mustafa Borguti poinformował, że powstanie rząd jedności narodowej w ciągu pięciu tygodni, a wybory prezydenckie i parlamentarne odbędą się w przeciągu 6 miesięcy58.

56

Decision by Law 2012 on The amendment on Local Council Elections Law No. (10) of 2005, amended by Law No. (12) of 2005, https://www.elections.ps/tabid/939/language/en-US/Default.aspx (dostęp: 4.04.2015).

57 Cabinet’s Decision No. (10/46/14/C/PA) of 2013 on the continuation of Local Council Elections, https://www.elections.ps/tabid/1059/language/en-US/Default.aspx (dostęp: 4.04.2015).

58 Izrael odwołał rozmowy pokojowe z Palestyną. Po porozumieniu Hamasu i Fatahu, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/izrael-odwolal-rozmowy-pokojowe-zpalestyna-po-porozumieniu-hamasu-i-fatahu,421214.html (dostęp: 4.04.2015); J. Khoury, B. Ravid, Hamas, Fatah Sign Reconciliation Agreement, http://www.haaretz.com/news/middle-east/1.586924 (dostęp: 8.03.2015).

220

Podsumowanie Wybory na obszarze Autonomii Palestyńskiej odbywały się kilkakrotnie (1996, 2005, 2006, 2012), nie ma jednak kontynuacji procesu wyborczego zgodnie z prawem wyborczym. Wygrana Hamasu, nie tylko doprowadziła do podziału Autonomii na dwa obszary i konfliktu z Fatahem, ograniczyła międzynarodową pomoc dla Palestyny i dała Izraelowi możliwość wyprowadzania kolejnych ataków przeciwko Gazie, ale

zahamowała

i społeczeństwa.

budowanie Zmiany

struktur w

prawie

demokratycznego wyborczym

państwa wynikały:

- z powodu niezadowolenia środowiska rządzącego poprzednią ordynacją wyborczą; - z próby uwolnienia się od systemu kojarzonego z Arafatem; - z potrzeby uczestnictwa większej liczby Palestyńczyków w wyborach (ograniczenia bojkotowania wyborów); - z konieczności budowania systemu w pełni demokratycznego; -z powodu zagrożenia, jakim dla Fatahu stało się zwycięstwo w wyborach parlamentarnych Hamasu; - z chęci utrzymania wsparcia międzynarodowego dla Autonomii Palestyńskiej; -z potrzeby zachowania dotychczasowych osiągnięć procesy pokojowego.

Prezydent Abbas jednostronnie dokonał modyfikacji ordynacji wyborczej w 2007 r. Konflikt na linii Fatah-Hamas doprowadził do niekończącej się kadencji prezydenta i parlamentu, od tego czasu pomimo licznych zapowiedzi i porozumień nie odbyły się wybory na obszarze całej Autonomii.

221

Bibliografia: 1. Aburish S. K., Arafat from Defender to Dictator, London 2004.

2. Andoni L., Palestinian Elections: Moving toward Democracy or One-Party Rule, „Journal of Palestine Studies”, vol. XXV, no. 3.

3. Bojko K., Izrael a aspiracje Palestyńczyków 1987-2006, Warszawa 2006.

4. Bojko K., Góra M., Wybrane aspekty polityki Izraela, Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej wobec Palestyńskiej Władzy Narodowej 2000-2007, Kraków 2007.

5. Dumper M. (red.), Arab-Israeli Conflict .Major Writings in Middle east Eastern Studies, vol. IV, London-New York 2009.

6. Jarząbek J., Palestyńczycy na drodze do niepodległości. Rozwój, przemiany i kryzys ruchu narodowego, Warszawa 2012.

7. Kończak I., Woźniak M. (red.), Palestyna –SpołeczeństwoKultura, Łódź 2009.

8. Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004.

9. Shikaki K., The Palestinian Elections: An Assessment, „Journal of Palestine Studies”, vol. XXV, no. 3.

10. Zając J., Unia Europejska wobec idei państwa palestyńskiego, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2011, nr 5. Źródła internetowe: 1. Cabinet Decision No. (01/13/52A/C.M/P.A) for 2010 on the Postponement

of

the

Local

Elections

Date,

https://www.elections.ps/tabid/900/language/en-US/Default.aspx

222

2. Cabinet Decision No. (01/36/13/C.M/P.A) for 2010 on Local Councils

Elections,

https://www.elections.ps/tabid/40/language/enUS/Default.aspx?IDL=365 3. Cabinet Decision No. (01/82/13/C.M./P.A) for 2011 on Local Councils

Elections,

https://www.elections.ps/tabid/897/language/en-US/Default.aspx 4. Cabinetâ&#x20AC;&#x2122;s Decision No. (10/46/14/C/PA) of 2013 on the continuation

of

Local

Council

Elections,

https://www.elections.ps/tabid/1059/language/en-US/Default.aspx 5. Central Elections Commission - Palestine, Local election, 20042005,

https://www.elections.ps/tabid/814/language/en-

US/Default.aspx 6. Central Elections Commission Palestine, The second 2006 PLC elections,

The

final

distribution

of

PLC

seats,

https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/The%20final%20distributi on%20of%20PLC%20seats.pdf 7. Decision by Law 2012 on The amendment on Local Council Elections Law No. (10) of 2005, amended by Law No. (12) of 2005,

https://www.elections.ps/tabid/939/language/en-

US/Default.aspx 8. Declaration Arrangements

of

Principles ("Oslo

On

Accords"),

Interim

Self-Government

(September

13,

1993),

www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Peace/dop.html 9. Election Law by Decree of 2007, A Decree issued by a law number

()

of

2007,

pertaining

the

general

elections,

223

https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/Election_Law_%282007Sept_02%29-EN.pdf 10. Election

Law

nº

9

of

2005,

www.elections.ps/Portals/0/pdf/Elections_Law_No_9_of_2005_E N.pdf 11. Election Law No.15, Palestinian National Authority Law nº 15, of 1995 Relating to the Elections Issued in Gaza, on 7 December 1995

of

the

Nativity

14

Ragab

1416

of

the

Hijri,

www.elections.ps/Portals/0/pdf/Election_Law_No_13_of_1995.pd f 12. Full text of the Doha Declaration signed between Hamas and Fatah,

https://www.middleeastmonitor.com/news/middle-

east/3397-full-text-of-the-doha-declaration-signed-betweenhamas-and-fatah 13. Izrael odwołał rozmowy pokojowe z Palestyną. Po porozumieniu Hamasu

i

Fatahu,

http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-

swiata,2/izrael-odwolal-rozmowy-pokojowe-z-palestyna-poporozumieniu-hamasu-i-fatahu,421214.html 14. Khoury J., Ravid B., Hamas, Fatah Sign Reconciliation Agreement, http://www.haaretz.com/news/middle-east/1.586924 15. National Democratic Institute, Final Report on the Palestinian Presidential

Elections,

January

9,

2005,

http://www.cartercenter.org/documents/2123.pdf 16. Preliminary Statement of the NDI/Carter Center International Observer Delegation to the Palestinian Legislative Council Election, http://www.cartercenter.org/news/documents/doc2283.html 224

17. Presidential Decree No. () â&#x20AC;&#x201C; The appointment of two CEC Commissioners, https://www.elections.ps/CECWebsite/legislation/persidDecrees/P D2007theAppointment.aspx 18. Presidential Decree No. () Concerning the Call for Presidential and

Legislative

elections,

https://www.elections.ps/CECWebsite/legislation/persidDecrees/P D2009Concerning.aspx 19. Presidential

Election

Final

List,

https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/SummaryPresidentialElecti onsFinalResults2005.pdf 20. Redakcja,

Porozumienie

Hamasu

i

Fatahu,

http://bliskiwschod.pl/2011/04/306/ 21. Statement by Middle East Quartet, 30 January 2006; oficjalna strona

Przedstawiciela

Kwartetu

na

Bliskim

Wschodzie,

http://www.tonyblairoffice.org/page//images/quartet/documents/Quartet%20Statement%2030%20Jan% 202006.pdf 22. Summary of the nominated and winning women candidates in the PLC

Elections,

https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/List%20of%20elected%20 PLC%20members%20according%20to%20their%20residency.pdf 23. The Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the

Gaza

Strip,

www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Peace/iaannex2.htm

225

Michał Stelmach Uniwersytet Łódzki Wojsko a demokracja w Gwatemali. Pozycja i rola sił zbrojnych w Gwatemali w kontekście rządów gen. Otto Pereza Moliny The army and democracy in Guatemala. The position and role of the armed forces in Guatemala in the context of the rule of Gen. Otto Perez Molina Streszczenie: Celem rozdziału jest analiza stosunków cywilno-wojskowych w Gwatemali w okresie prezydentury gen. Otto Pereza Moliny oraz określenie aktualnej pozycji i roli sił zbrojnych w systemie politycznym kraju. W pierwszej części rozdziału autor wskazuje na przyczyny głębokiego kryzysu, w jakim pogrążona była Gwatemala w połowie lat 90. XX wieku. Zwraca szczególną uwagę na konsekwencje zarządzeń wynikających z wojny antywywrotowej, rzutujących na stosunki cywilnowojskowe, dominację wojska w życiu kraju, a także problem upolitycznienia i skorumpowania żołnierzy. Następnie syntetycznie przedstawia proces transformacji ustrojowej z wojny i autorytaryzmu do pokoju i demokracji oraz założenia reformy sektora obrony.

Priorytetowym zamierzeniem rozdziału jest ukazanie problemów związanych z redefinicją funkcji i roli wojska w systemie odradzających się struktur demokratycznych, ustanawiania cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi, odpolityczniania i profesjonalizacji armii oraz rozliczania zbrodni popełnionych przez żołnierzy w okresie konfliktu zbrojnego.

W trzeciej części rozdziału autor poddaje ocenie działania obecnego prezydenta Gwatemali w zakresie poddawania instytucji wojskowych demokratycznej kontroli. Autor podejmuje próbę odpowiedzi na pytanie o aktualną pozycję wojska, konfrontując deklarowane działania polityków, w tym byłych wojskowych, z rzeczywistymi przeobrażeniami zachodzącymi w wojsku i relacjach pomiędzy cywilami a wojskowymi.

Słowa kluczowe: Gwatemala, demokracja, demokratyzacja, siły zbrojne, stosunki cywilno-wojskowe 226

Abstract: The aim of the chapter is the analysis of civil-military relations in Guatemala during the presidency of Gen. Otto Pereza Molina and determination of the current position and role of the armed forces in the political system of the country. In the first part author indicates the roots of the deep crisis in which Guatemala was submerged within mid-90s.

Special attention is concentrated on the consequences of orders that results from the counter-insurgency campaigns and have the impact on the civil-military relations, the dominance of the military in the national life and the problem of politicization and corruption of the soldiers. Then synthetically describes the process of political transformation from authoritarianism and war to peace and democracy and presents objectives of the reform of the defense sector. The priority of the chapter is to show the issues related to redefinition of the military function and role in the revived democratic structures, establish civilian control over the armed forces, depoliticising and professionalization of the army as well as the settlement of the crimes committed by soldiers in time of armed conflict.

In the third part, the author analyzes the circumstances of electoral success gen. Otto Perez Molina and evaluates the activities of the current president of Guatemala in terms of subordination of military institutions to political authorities. The author attempts to answer the question about the current position of the army by confronting declared actions of politicians, including former military, with real transformations happening within the army and relations between civilians and military.

Key words: Guatemala, democracy, democratization, armed forces, civilmilitary relations

Wstęp

Wieloletnie

rządy

generałów

i

niekonstytucyjne

formy

aktywności politycznej personelu wojskowego różnego szczebla oraz uczestnictwo w trwającej 36 lat wojnie domowej, a zwłaszcza 227

zaangażowania w brutalne łamanie praw człowieka – nie tylko członków nielegalnych oddziałów guerrilli, ale przede wszystkim ludności cywilnej utożsamianej ad hoc z działaniami lewicowymi, doprowadziły do poważnego,

głębokiego

kryzysu

strukturalnego

w

Gwatemali

przejawiającego się paraliżem życia politycznego i społecznego oraz zniszczeniem

instytucji

politycznych,

ale

także

sił

zbrojnych.

Powszechnie występujące upolitycznienie wojskowych, nieustanne przedłużanie dekretów o stanie wyjątkowym dla całego państwa, połączone ze zinstytucjonalizowaną korupcją na wszystkich szczeblach hierarchii wojskowej przyczyniło się do ogólnego upadku moralności wśród wojskowych. Stan permanentnej wojny domowej przyczynił się do głębokich konfliktów i podziałów wewnętrznych oraz utraty możliwości porozumienia pomiędzy sektorami społeczeństwa, głównie ludnością tubylczą, która stanowiła zdecydowaną większość ofiar, a wojskiem. Brak poczucia bezpieczeństwa, wszechobecny stan permanentnej nieufności większości obywateli wobec przedstawicieli sił zbrojnych stały się częścią rzeczywistości społecznej w Gwatemali.

Zakończenie konfliktu zbrojnego oraz zainicjowanie procesu demokratyzacji

podpisaniem

przez

wojskowych,

polityków

i reprezentację guerrilli w grudniu 1996 r. porozumień pokojowych dawało szansę tak na zreformowanie i zmodernizowanie armii, jak i na demokratyzację stosunków cywilno-wojskowych. Co ważne, reforma sił zbrojnych i sektora obrony narodowej, zdefiniowanie na nowo zadań wojska oraz określenie jego miejsca w systemie politycznym zostały uznane przez władze cywilne w Gwatemali za kluczowe i wręcz niezbędne dla ustanowienia demokracji.

228

Zwycięstwo gen. Otto Pereza Moliny w wyborach prezydenckich w 2011 r. skłania do zastanowienia się nad kondycją demokracji w Gwatemali i obecnym stanem stosunków pomiędzy sektorem cywilnym, czyli społeczeństwem reprezentowanym przez cywilne instytucje i władze, a sektorem wojskowym – armią będącą instrumentem militarnym państwa, oraz do postawienia pytań o realne osiągnięcia transformacji ustrojowej, głównie w przedmiocie demilitaryzacji państwa i społeczeństwa. Szczególnym wyzwaniem staje się skonfrontowanie teoretycznych założeń transformacji sił zbrojnych z praktyką i odpowiedź na pytanie, czy i w jakim stopniu procesy transformacji wpłynęły na rzeczywistą zmianę percepcji oraz pozycji i roli wojska w systemie politycznym kraju 19 lat po zakończeniu dyktatury i wojny domowej.

Stawiając sobie za cel analizę stosunków cywilno-wojskowych w Gwatemali w XXI wieku skłaniam się do postawienia następującej tezy: siły zbrojne w Gwatemali w okresie pokoju i demokracji, wbrew składanym deklaracjom, pozostają ośrodkiem decyzyjnym i władzy, zajmując niezmiennie dominującą pozycję w systemie politycznym państwa. Doświadczenia ostatnich 19 lat, a zwłaszcza objęcie urzędu prezydenta przez emerytowanego generała wydają się potwierdzać, że głoszone tak chętnie i nagłaśniane medialnie postanowienia i programy reform okazały się jednak niewykonywalne w realiach powojennych, w warunkach kontrolowanej przez wojsko tranzycji, występowania pozakonstytucyjnych ośrodków władzy w postaci wpływowych grup interesów (także tych wywodzących się ze środowisk kombatanckich) oraz klientelistycznych powiązań wykształconych jeszcze w latach dyktatury,

zainteresowanych wyłącznie utrzymaniem politycznego

i społecznego status quo, ale także gwałtownego wzrostu przestępczości 229

(pospolitej

i

i całkowitej

zorganizowanej) bezradności

oraz

słabych

jej

przemocy

nieefektywnych

instytucji

towarzyszącej i

państwowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo. Kryzys demokracji wyrażający się znaczącym spadkiem zaufania obywateli do państwa, jego instytucji

i

przedstawicieli

oraz

narastające

i

powszechne

w społeczeństwie poczucie zagrożenia ze strony grup przestępczych i formacji paramilitarnych (szwadronów śmierci) stworzył dogodne warunki najpierw dla utrzymania przez armię silnej pozycji i rozszerzenia sfery wpływów, a następnie powrotu do władzy, tym razem w drodze „demokratycznych”

wyborów.

Szerokie

warstwy

społeczeństwa

rozczarowane rządami cywilnych polityków, które przez lata w żaden sposób nie przyczyniły się do poprawy ich sytuacji ekonomicznej i które nie zdołały powstrzymać narastającej fali przemocy, zwróciły się w stronę „polityka w mundurze”, proponującego rządy „twardej ręki” w trudnych czasach, godząc się de facto na ograniczenie demokracji w imię dobrobytu i bezpieczeństwa.

Demokratyzacja

stosunków

cywilno-wojskowych

w

świetle

dokumentów i praktyki politycznej na przełomie XX i XXI wieku W Gwatemali po oficjalnym zakończeniu konfliktu wewnętrznego pojawiły się dokumenty, w których wyznaczano kierunki przemian w sektorze obrony i bezpieczeństwa oraz rekomendowano władzom cywilnym podjęcie konkretnych działań w

celu demokratyzacji

stosunków cywilno-wojskowych oraz sił zbrojnych. Miały one stać się drogowskazem zmian politycznych. Już okoliczności ich powstawania i funkcjonowania (w warunkach wojny), skład pracujących nad nimi 230

zespołów, efekty końcowe, a przede wszystkim silnie zróżnicowany odbiór społeczny rozbudziły nowe antagonizmy i zasygnalizowały jak trudny proces rozpoczęto.

Za węzłowe uznaję trzy takie dokumenty: „Porozumienie o Wzmocnieniu Władzy Cywilnej i Funkcji Wojska w Społeczeństwie Demokratycznym” z 1996 r., „Raport Końcowy. Gwatemala: Pamięć Ciszy” Komisji Wyjaśnień Historycznych (CEH) z 1999 r. i Oficjalny Raport Biura Praw Człowieka Archidiecezji Gwatemali (REMHI) „Gwatemala: Nigdy więcej” z 1998 r.. Wszystkie te dokumenty powstały w zbliżonym czasie tj. w przedziale ok. 3 lat (1996-1999). Mimo odmiennego charakteru (CEH powstała i funkcjonowała pod nadzorem Organizacji Narodów Zjednoczonych, a REMHI była niezależną komisją narodową), wszystkie koncentrowały

się na czterech bazowych

problemach, kluczowych dla ustanowienia poprawnych stosunków między instytucjami wojskowymi a cywilnymi oraz zagadnieniem problemu

odbudowy

relacji

między

armią

a

społeczeństwem

w Gwatemali. Kolejność priorytetów jest wielce znacząca. Po pierwsze, podkreślano kwestie podporządkowania sił wojskowych cywilnej władzy politycznej i zdefiniowania granic autonomii sił zbrojnych. Już samo wprowadzenie pojęcia „autonomii” wskazywało, że wojskowi byli zainteresowani wyłącznie utrzymaniem wysokiej pozycji oraz szerokich kompetencji i prerogatyw i nie chcieli głębokich zmian. Po drugie, podkreślano konieczność reorganizacji i modernizacji armii. Po trzecie dopiero, skupiano się na kwestii redefinicji funkcji i roli wojska. Po czwarte, co wielce znamienne, na problemie uznania przez siły zbrojne przed społeczeństwem swej odpowiedzialności za zbrodnie popełnione

231

w okresie wojen domowych oraz ukarania winnych łamania praw człowieka w okresie wewnętrznych konfliktów zbrojnych 1.

W dokumentach autorzy podkreślali potrzebę ustanowienia silnej i efektywnej kontroli demokratycznej nad siłami zbrojnymi, ale były to bardzo ogólnikowe i bardziej „życzeniowe” sugestie niż konkretne rozwiązania. Proponowano wzmocnienie pozycji ministerstwa obrony w relacjach z instytucjami wojskowymi poprzez jego demilitaryzację i mianowanie cywila na stanowisko ministra, a także wyposażenie go w szerokie

kompetencje

w

zakresie

definiowania,

projektowania

i wykonywania polityki obrony narodowej oraz w instrumenty niezbędne do efektywnego kierowania restrukturyzacją sektora wojskowego, ale nie definiowano jakich 2.

Problemy w narzucaniu zwierzchności egzekutywy pojawiły się już na etapie wstępnym, jakim był proces demilitaryzacji ministerstwa obrony narodowej, które wbrew zaleceniom zawartym w porozumieniach pokojowych

i

kolejnych

projektach

refom,

pozostaje

silnie

zmilitaryzowane. Mimo upływu lat, wojskowi pozostają w zasadzie jedynymi specjalistami na tych obszarach, a cywile nadal mają niewielki wpływ na kształt polityki obrony. Duża w tym zasługa samych wojskowych, którzy problematykę bezpieczeństwa i obrony traktują jako wyłączną strefę wpływów obecnych i byłych członków sił zbrojnych i skutecznie blokują rozwój cywilnych ośrodków naukowych, które 1

REMHI, Nunca Mas: Memoria del Silencio, Guatemala 1999, http://www.derechoshumanos.net/lesahumanidad/informes/guatemala/informeREMHITomo1.htm (dostęp: 14.04.2015), CEH, Nunca Mas: Memoria del Silencio, Guatemala 1999, http://www.aaas.org/program/scientific-responsibility-human-rights-law 01.02.2015r.; Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejercito en una Sociedad Democratica, Guatemala 1996, http://www.guatemalaun.org/bin/documents/Acuerdo%20fortalecimiento%20poder%20c ivil%20y%20funci%C3%B3n%20del%20ej%C3%A9rcito.pdf (dostęp: 01.02.2015).

2 Ibidem.

232

mogłyby i powinny kształcić niezależnych specjalistów. Co prawda, personel cywilny jest obecny w strukturach ministerstw, ale wyłącznie na najniższym i średnim szczeblu i nie ma zdolności decyzyjnych.

Najwyższe stanowiska, łącznie ze stanowiskiem ministra obrony, zajmują niemal wyłącznie generałowie lub pułkownicy pozostający w służbie czynnej. W Gwatemali od 1945 r. do 1996 r. funkcję ministra obrony pełnili niemal wyłącznie wojskowi. Tylko 3 z 27 ministrów było cywilami3. Warto podkreślić, że w okresie 19 lat tranzycji na czele ministerstwa obrony stało 15 wojskowych, a tylko raz – w okresie od sierpnia 2002 r. do stycznia 2004 r. (za rządów Alfonso Portillo) – odpowiedzialność za sektor obrony przejął cywil Robin Malconi Moran Muñoz4.

W raportach rekomendowano podporządkowanie armii władzy ustawodawczej za pośrednictwem parlamentarnych komisji obrony, bezpieczeństwa publicznego i wywiadu oraz cywilnemu wymiarowi sprawiedliwości poprzez ograniczenie kompetencji i jurysdykcji sądów wojskowych5. Zarazem jednak w sposób bardzo ostrożny i delikatny, a niekiedy wręcz zakamuflowany wypowiadano się na te tematy, nie podejmując zdecydowanych działań, tak oczekiwanych przez większość społeczeństwa. W rezultacie kontrola parlamentarna nad wojskiem jest bardzo słaba lub nawet żadna.6 Władza ustawodawcza w Gwatemali nie 3

M. Stelmach, Stosunki cywilno-wojskowe w Ameryce Środkowej w XXI wieku, [w:] Dwieście lat niepodległości państw Ameryki Łacińskiej. Perspektywa historyczna i wyzwania współczesności, K. Krzywicka (red.), Lublin 2012, s. 138.

4

R. Manaut, Los ministerios de defensa: un enfoque estructural, Red de las Seguridad y Defensa de America Latina, RESDAL 2005, źródło: http://www.resdal.org/atlas/atlascap6.pdf (dostęp: 03.02.2015).

5 CEH, op. cit.; REMHI, op.cit.; Acuerdo sobre el..., op. cit.

6 W teorii kontrola parlamentarna powinna obejmować przede wszystkim zatwierdzanie i kontrolowanie budżetów oraz wydatków sił zbrojnych, a także zatwierdzanie nominacji na najwyższe stanowiska w siłach zbrojnych. A. Sotomayor, Diagnostico de las 233

posiada kompetencji w zakresie nadzorowania polityki obrony oraz budżetów i wydatków sektora obrony. Co więcej, siły zbrojne skutecznie opierają się wszelkim próbom poddania ich wydatków i budżetu szczegółowej kontroli finansowej ze strony komisji parlamentarnych i odmawiają deputowanym dostępu do informacji, powołując się na „tajemnicę wojskową” 7. Ponadto Kongres w Gwatemali pozbawiony jest wpływu na obsadę najwyższych stanowisk w armii. Wręczanie nominacji generalskich pozostaje bowiem wyłączną kompetencją prezydenta republiki8.

Poza

kontrolą

znajduje

się

również

wojskowy

wymiar

sprawiedliwości. Sądy wojskowe nadal cieszą się szeroką autonomią działania i rozległymi kompetencjami (mogą np. sądzić cywilów pracujących w wojsku), a żołnierze korzystają z licznych przywilejów sądowych (fuero militar), funkcjonując de facto ponad prawem i ciesząc się bezkarnością9. Prezydentowi Arzú (1996-2000) udało się co prawda przekazać sprawy wojskowych pod jurysdykcję sądów cywilnych, ale sukces był pozorny. Szybko okazało się, że same uprawnienia to zdecydowanie za mało, by pociągnąć do odpowiedzialności i wymierzyć sprawiedliwość autorom aktów ludobójstwa i zbrodni wojennych.

Widać, że sprawowana przez instytucje cywilne kontrola nad siłami zbrojnymi nie jest pełna. Rozwiązania przyjęte przez gwatemalską klasę polityczną znacznie ograniczają kontrolę instytucjonalną nad armią. relaciones civico-militares en America Latina: Avances y retrocesos en materia de politica de defensa, CIDE 2006, s. 6.

7 B. Arevalo de Leon, Un problema de Estado. Limites y retos a la subordinación militar en Guatemala, „Nueva Sociedad”, 2008, Nr 213, s. 120-122.

8 G. Follietti, Competencias constitucionales de los parlamentos latinoamericanos en el area de la defensa, RESDAL, http://www.resdal.org/atlas/atlas-cap4.pdf (dostęp: 03.02.2015).

9 J. Rial, La justicia militar: entre la reforma y la permanencia, RESDAL, Buenos Aires 2010, s. 38.

234

Z jednej strony, na mocy ustawy siły zbrojne podporządkowano formalnie władzy wykonawczej, co w praktyce oznacza podporządkowanie ich prezydentowi republiki. Z drugiej strony natomiast, wyłączono je spod kontroli kongresu

i wymiaru sprawiedliwości,

nie ustanawiając

parlamentarnej kontroli nad budżetem i wydatkami wojska oraz pozwalając siłom zbrojnym zachować autonomię sądowniczą.

W Gwatemali uznano równolegle prawo sił zbrojnych do autonomii, teoretycznie wyłącznie w granicach obowiązującego prawa.

Wobec bezprawia panującego przez kilkadziesiąt lat, które było konsekwencją oddania władzy wojskowym na terenach, gdzie toczył się konflikt, był to duży postęp, ale w praktyce wyglądało to odmiennie.

W aspektach teoretycznych zakładano,

po pierwsze,

konieczność

uzyskania przez właściwe instytucje cywilne pełnego dostępu do informacji wojskowych oraz wprowadzenia jawności i przejrzystości działań oraz wydatków i budżetu sił zbrojnych. Po drugie, silnie zaczęto akcentować apolityczność i apartyjność armii. Po trzecie zakładano, że wojsko nie powinno włączać się w dyskusję nad problemami społecznymi ani wyrażać poparcia lub dezaprobaty dla rządu i pozostałych instytucji państwa oraz ich działań (ejercito no deliberante)10.

Po

1996

r.

wojsko

pozostało

komentatorem

wydarzeń

politycznych i recenzentem działalności wszystkich organów władzy państwowej, komentującym i podważającym decyzje władz, zwłaszcza tych, które nie były w zgodzie z interesem instytucji wojskowych (np. podczas

referendum

konstytucyjnego

w

1999

r.).

Próby

odpolitycznienia i profesjonalizacji armii w Gwatemali również zakończyły się porażką. Autorzy dokumentów zalecali wprowadzenie 10

CEH, op. cit.; REMHI, op. cit.; Acuerdo sobre el..., op. cit.

235

zakazu uczestnictwa w rządach, partiach politycznych i związkach zawodowych

oraz

kandydowania

w

wyborach

parlamentarnych

i prezydenckich żołnierzom każdego szczebla pozostającym w służbie czynnej oraz oficerom, którzy w przeszłości dopuścili się naruszenia ładu konstytucyjnego i ich najbliższym krewnym. W Gwatemali reguła ta została złamana. Wielce znamienny jest tu przykład gen. Riosa Montta i jego córki, Zury Ríos Sosy. Mimo, że konstytucja Gwatemali wyraźnie zakazywała (i nadal zakazuje) ubiegania się o urząd prezydenta osobom, które dokonały zamachu stanu, Trybunał Konstytucyjny, po tym jak kraj przeżył największy kryzys polityczny od czasów wojny domowej (masowe i gwałtowne protesty inspirowane przez Montta) i z obawy przed możliwym zamachem stanu, zaakceptował w 2003 r. kandydaturę Riosa Montta, odpowiedzialnego za organizację i przeprowadzanie masakr

na

ludności

indiańskiej

(pełnił

wówczas

funkcję

przewodniczącego Kongresu)11. W styczniu 2011 r. zamiar startu w wyborach prezydenckich ogłosiła natomiast córka byłego dyktatora, Zury

Ríos

Sosa,

która

obecnie

jest

deputowaną

z

ramienia

Gwatemalskiego Frontu Republikańskiego (FRG, Frente Republicano Guatemalteco)12. Analiza zachowań i decyzji władzy cywilnej skłania do sformułowania wniosku o błędnym rozumieniu przez elity polityczne apolityczności

sił

zbrojnych.

Kolejne

„demokratyczne”

rządy

podejmowały sprzeczne działania, polegające z jednej strony na 11

Wybory prezydenckie w 2003 r. wygrał Óscar José Rafael Berger Perdomo, zdobywając 34% głosów w pierwszej turze i 54% głosów w drugiej turze, pokonując Alvaro Coloma. Rios Montt nie wszedł do drugiej tury, zdobywając 20% głosów.

J. Booth, C. Wade, T. Walker, Understanding Central America. Global forces, rebellion and change, Philadelphia 2014, s. 188.

12 Ostatecznie wycofała się ze startu w wyborach, oficjalnie z powodu braku funduszy na kampanię. Portal Toda Noticia, Guatemala: Zury Ríos -hija del General Ríos Monttrenuncia a la contienda presidencial, http://www.todanoticia.com/26269/guatemalazury-rios-hija-general/ (dostęp: 03.02.2015).

236

wykluczeniu żołnierzy z życia politycznego poprzez odebranie im na mocy konstytucji z 1999 r. praw politycznych m.in. w postaci biernego i czynnego prawa wyborczego (obowiązuje w wyborach parlamentarnych i prezydenckich), a z drugiej strony prezydenci, zwłaszcza Alfonso Portillo, konsekwentnie upolityczniali siły zbrojne, awansując lojalnych oficerów na najwyższe stanowiska w armii, a także włączając ich w struktury rządów jako ministrów resortów siłowych – obrony i spraw wewnętrznych, czy też doradców13. O ile zasadne wydaje się ograniczenie biernego prawa wyborczego dla żołnierzy pozostających w służbie czynnej, o tyle całkowite wykluczenie ich jako obywateli z procesu wyborczego może rodzić już wątpliwości.

W dokumentach podkreślano podobnie życzeniowo potrzebę reorganizacji i modernizacji instytucji wojskowych. Akcentowano konieczność wprowadzenia zmian w sposobie rekrutacji oraz edukacji i szkoleniu żołnierzy. Proponowano zniesienie obowiązkowego poboru, który w przeszłości miał charakter dyskryminacyjny (obejmował de facto wyłącznie najbiedniejsze populacje indiańskie) i zastąpienie go systemem ochotniczej i poziomu wojskowych

służby

wojskowej.

kształcenia miało

w

Zalecano

akademiach

odbywać

podniesienie

wojskowych.

zgodnie

z

duchem

wymagań Kształcenie wartości

demokratycznych: szacunku dla praw człowieka, życia i integralności cielesnej, odmienności kulturowej i lojalności wobec władzy cywilnej, co w realiach powojennych, mimo zgodności z dekretami konstytucyjnymi, brzmiało dość groteskowo. Pod wpływem przede wszystkim działań organizacji

międzynarodowych

i

licznych

ONG

w

Gwatemali

13

P. Łaciński, Gwatemala, [w:] Państwo i polityka w Ameryce Łacińskiej. Zarys systemów politycznych państw latynoamerykańskich, P. Łaciński (red.), Warszawa 2013, s. 81.

237

proponowano organizację i przeprowadzanie szkoleń poświęconych prawom człowieka oraz implementację nowych kodeksów etycznych, w których miano zastąpić stary antydemokratyczny model posłuszeństwa w wojsku – la obediencia debida, koncepcją pełnego posłuszeństwa w ramach prawa (obediencia plena) i wprowadzić możliwość odmowy wykonania rozkazu stojącego w sprzeczności z obowiązującym prawem (desobediencia legitima). Przede wszystkim jednak postulowano redukcję liczebności wojska i ograniczenie wydatków na armię 14. W okresie transformacji ustrojowej poważnie ograniczono wydatki na cele wojskowe (dopiero po 2004 r.), co dziś skutkuje brakiem odpowiedniego sprzętu i niskim poziomem wyszkolenia żołnierzy, a w konsekwencji zmniejszeniem efektywności i zdolności operacyjnych armii. Spadek wynagrodzeń stał się z kolei jedną z głównych przyczyn korupcji w szeregach sił zbrojnych15. Co ważne, nie rozwiązano definitywnie problemu obowiązkowej służby wojskowej. Pobór do armii został jedynie zawieszony, a nie zniesiony. Armia gwatemalska nadal opiera się na żołnierzach z poboru, co zdecydowanie negatywnie przekłada się na poziom wyszkolenia żołnierzy i poziom zdolności bojowych wojska. Nie udało się także przywrócić właściwych proporcji między korpusem oficerskim

a

szeregowym

i

dostosować

liczebność

armii

do

współczesnych wyzwań. Przewidywana przez porozumienia pokojowe redukcja ograniczyła się niemal wyłącznie do personelu cywilnego i administracyjnego.

Funkcjonujące w Gwatemali komisje – tak krajowe, jak i międzynarodowe oraz mieszane – wszystkie zalecały głęboką redefinicję 14

CEH, op. cit.; REMHI, op. cit.; Acuerdo sobre el..., op. cit.

B. Arevalo de Leon, Civil-military relations in post- conflict Guatemala, „Revista Fuerzas Armadas y Sociedad”, Año 20, No 1, s. 77-80.

15

238

roli i funkcji wojska. Należy podkreślić, że wszystkie one opowiedziały się za ograniczeniem kompetencji, zadań i obszaru działania armii.

Warunkiem niezbędnym dla osiągnięcia tego celu było oddzielenie sfery bezpieczeństwa publicznego od bezpieczeństwa narodowego. Zgodnie z zaleceniami siły zbrojne miały odtąd stać się odpowiedzialne wyłącznie za obronę kraju przed agresorem zewnętrznym oraz stać w obronie niepodległości, suwerenności i integralności terytorialnej państw.

Odpowiedzialną za utrzymywanie i przywracanie bezpieczeństwa wewnętrznego uczyniono natomiast cywilną policję 16. Podkreślić należy, że w przypadku Gwatemali postulat wykluczenia wojska z aktywności na polu bezpieczeństwa publicznego miał charakter bezwzględny.

Jednakże próby ograniczenia mocno rozbudowanych w okresie wojen i dyktatur kompetencji sił zbrojnych i zdefiniowania na nowo funkcji i roli wojska w okresie pokoju i demokracji w Gwatemali zakończyły się klęską środowisk cywilnych. Poza tradycyjną i główną misją obrony niepodległości, suwerenności i integralności terytorialnej wojsku powierzono szereg innych dodatkowych funkcji wewnętrznych, a przede wszystkim zadanie utrzymywania pokoju i bezpieczeństwa wewnętrznego17. Decyzja o powierzeniu wojsku zadań stricte policyjnych podjęta została przez elity polityczne w warunkach poważnego kryzysu bezpieczeństwa

publicznego.

Wskaźniki

przestępczości

rosły

w dramatycznym tempie, a niewydolna policja nie była w stanie przeciwstawić się coraz lepiej zorganizowanym grupom przestępczym18.

16

CEH, op. cit.; REMHI, op. cit.; Acuerdo sobre el..., op. cit.

I. Hernandez, Guatemala, RESDAL, http://www.resdal.org/atlas/atlas-cap16.pdf (dostęp: 06.02.2015).

18 Szerzej o przestępczości i polityce bezpieczeństwa w Gwatemali zob. M. Stelmach, Siły zbrojne a bezpieczeństwo publiczne w Gwatemali, [w:] Oblicza Ameryki Łacińskiej, K. Krzywicka, J. Kaczyńska (red.), Lublin 2010, s. 93-111.

17

239

Władze zdecydowały się powołać wspólne patrole wojska i policji, nominalnie pod kontrolą policji narodowej oraz ponownie wprowadzić wojskowych do policji i ministerstw w charakterze doradców. W XXI wieku gwatemalska klasa polityczna kontynuowała realizację strategii o silnie represyjnym charakterze, która kładła nacisk na kontrolę i fizyczną eliminację zagrożeń, a całkowicie bagatelizowała walkę ze źródłami przestępczości i przemocy. Realizowana w Gwatemali polityka mano dura, czyli „twardej ręki” miała przyczynić się do wzrostu poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli, a zarazem pozwalała władzom politycznym sprawiać wrażenie skutecznego przeciwstawienia się problemowi i przyczyniać się do zwiększenie popularności wśród wyborców. Polityka „twardej ręki” w Gwatemali znalazła wyraz w Planie Escoba, który zainicjowano w 2004 r. Przewidywał on zaostrzenie prawa oraz militaryzację sektora bezpieczeństwa publicznego 19. Wojsko stanowiło i stanowi nadal podstawowe narzędzie walki z przestępczością zorganizowaną i pospolitą w ramach rządowych programów walki z przestępczością i bezpieczeństwa publicznego. Za rządów Alvaro Coloma policję wspierało 2 400 żołnierzy20.

Ostatnią grupę problemów, którą wskazywały ww. dokumenty stanowiło ukaranie członków sił zbrojnych odpowiedzialnych za łamanie praw człowieka w okresie wojen domowych oraz sanacja moralna i etyczna instytucji wojskowych. Według raportu Komisji Wyjaśnień 19

V. de la Torre, A. Alvarez, Violencia, Estado de derecho y políticas punitivas en América Central, „Perfiles latinoamericanos”, 2011, vol. 19 No 37, http://es.slideshare.net/IgnacioMedina/centroamrica-democracia-militarismo-yconflictos-sociales-en-el-siglo-xxi (dostęp: 06.02.2015); L. Dammert, D. Veloso, Fuerzas Armadas en seguridad publica. Solución o problema?, „Nueva Sociedad”, 2008, s. 12-13.

20 A. Mendoza, Guatemala: army losing fight against crime, IPS, 2006, http://www.ipsnews.net/2006/09/guatemala-army-losing-fight-against-crime/ (dostęp: 06.02.2015).

240

Historycznych w trwającej 36 lat wojnie domowej zginęło 200 000 osób, 45 000 osób „znikło” i zniszczono 600 wspólnot indiańskich. Siły zbrojne odpowiadają za 85% wszystkich zbrodni, guerrilla – za 3%. Armia zorganizowała i przeprowadziła 626 spośród 658 udokumentowanych masakr. Ugrupowania partyzanckie odpowiadają za 32 masakry21.

O popełnionych

zbrodniach

przez

lata

systematycznie

donosiły

międzynarodowe i krajowe organizacje obrony praw człowieka oraz partie polityczne. Komisja Prawdy i Pojednania i Komisja Wyjaśnień Historycznych właśnie w bezkarności widziały główną przyczynę braku prawdziwego pojednania narodowego. Komisje postulowały reformę wymiaru sprawiedliwości, która w głównej mierze miała polegać na wzmocnieniu sądownictwa cywilnego przy jednoczesnym ograniczeniu przywilejów

sądowych

dla

żołnierzy

oraz

kompetencji

sądów

wojskowych. W Gwatemali szczególnie mocno akcentowano potrzebę uznania przez armię odpowiedzialności przed społeczeństwem za zbrodnie okresu wojny. Szerokie sektory społeczeństwa gwatemalskiego, a głównie ludność indiańska, oczekiwały na publiczne przyznanie się sił zbrojnych do winy, które pozwoliłoby im uwierzyć w istnienie wojska innego od tego, które terroryzowało, torturowało, mordowało i porywało obywateli. Jak jednak można poważnie odnosić się do tych problemów w kontekście realiów życia samych autorów dokumentów, którym grożono, których zastraszano i zmuszano do wyjazdu z kraju, a także mordowano. Przemoc wobec osób zaangażowanych w wyjaśnianie zbrodni okresu wojny przybrała w Gwatemali szczególne rozmiary. Dwa

21

P. Garcia, Genocidio de Guatemala a la luz de la Sociologia Militar, Guatemala 2005, s. 251.

241

dni po opublikowaniu raportu REMHI został zamordowany jego autor – biskup Juan José Gerardi Conedera 22.

W obliczu ataków i oskarżeń o łamanie praw człowieka i nadużycia, wojskowi gwatemalscy usiłowali bronić godności i honoru swojej instytucji, potwierdzać misję obrony ojczyzny, którą przecież zakończyli

sukcesem,

zwyciężając

międzynarodowy

komunizm

i wewnętrzną subwersję, jednocześnie zaprzeczając swojej indywidualnej odpowiedzialności za łamanie praw człowieka. Wezwania do osądzenia i ukarania winnych łamania praw człowieka uznawali nie tylko za zagrożenie dla poszczególnych oficerów, ale także dla pozycji i roli armii w nowym systemie politycznym oraz za szkodliwe dla wizerunku instytucji sił zbrojnych i podważające słuszność wykonywanej przez nie patriotycznej misji obrony ojczyzny. Siły zbrojne od początku procesu transformacji

legitymizowały

„brudne

wojny”,

usprawiedliwiały

naruszanie praw człowieka w okresie wewnętrznych konfliktów zbrojnych,

a

także

bezkarność

wojskowych

odwołując

się

do

„historycznej roli wojska jako obrońcy interesu narodowego”; powołując się na zapisy konstytucji, przyznających wojsku szerokie uprawnienia; powołując się na warunki stanu wyjątkowego, który dopuszczał zawieszenie praw obywatelskich (prawa człowieka są podporządkowane interesowi państwa i narodu); przywołując obowiązujące doktryny bezpieczeństwa narodowego (koncepcja wroga wewnętrznego) i zasady obowiązujące w armii – koncepcję bezwzględnego posłuszeństwa (sprzeczną nawet z ówczesną konstytucją) 23. Powołując się na

22

Zob. F. Goldman., El arte de asesinato político. Quién mató al obispo?, Barcelona 2009.

23 Por. B. Loveman, For la Patria. Politics and the Armed Forces in Latin America, Wilmington, s. 229-250. Konstytucja Gwatemali stanowi, że żaden funkcjonariusz 242

przedstawione przesłanki siły zbrojne w Gwatemali konsekwentnie i skutecznie odmawiały współpracy najpierw z Komisją Wyjaśnień Historycznych, a następnie cywilnym wymiarem sprawiedliwości.

Cywilne

rządy

podjęły

próbę

oskarżenia

i

osądzenia

poszczególnych oficerów podejrzewanych o zbrodnie. Mimo starań, ograniczenia polityczne i prawne, immunitety i dekrety o amnestiach przyjęte w okresie wojen i przemian, brak wystarczających dowodów oraz groźby ze strony sił zbrojnych uniemożliwiały w większości przypadków

prowadzenie

skutecznych

dochodzeń

sądowych.

O bezkarności w dużej mierze zadecydowała polityka realizowana przez prezydenta Arzú, który zamiast dążyć do ukarania winnych łamania praw człowieka, zastanawiał się nad sposobem wynagrodzenia wojskowym ewentualnych

utrudnień

związanych

z

procesem

demokratyzacji

i uniknięcia tym samym konfliktu między siłami zbrojnymi a władzami cywilnymi24. W tym kontekście nie dziwi, że pierwszy wyrok skazujący oficera sił zbrojnych zapadł dopiero po 10 latach demokratyzacji we wrześniu 2009 r.25 Generalnie w Gwatemali panuje bezkarność.

Doskonałą ilustracją jest casus Dos Erres. W 2005 r., po 10 latach prowadzonego

postępowania,

Trybunał

Konstytucyjny

nakazał

publiczny ani urzędnik cywilny nie ma obowiązku wykonywania rozkazów niezgodnych z prawem. Constitución de Guatemala, 1965, art. 156.

24 J. Schirmer, El proyecto politico-militar guatemalteco. De quien es la nave del Estado, [w]: Ejercito politicos. Las fuerzas armadas y la construcción de la nación en la era de democracia, K. Koonings, D. Kruijt (red.), Lima 2003, s. 134-139.

25 Sąd skazał byłego pułkownika Marco Antonio Sánchez Samayoa na karę 73 lat więzienia za udział w „wymuszonym zaginięciu” ośmiu osób w Chiquimula. W sierpniu 2011 r. sąd skazał czterech wojskowych (Manuel Pop Sun, Reyes Collin Gualip, Daniel Martínez y Carlos Carías) na karę 6 060 lat więzienia za zabójstwo 201 mieszkańców wsi Dos Erres w departamencie Peten (30 lat za każdą śmierć i 30 lat za popełnienie zbrodni przeciwko ludzkości; jednemu z oskarżonych sąd zasądził dodatkowo 6 lat za kradzież). Portal Infobae America, 6.060 años de prisión a ex militares de Guatemala http://www.infobae.com/2011/08/03/1030570-6060-anos-prision-ex-militares-guatemala (dostęp: 13.05.2015).

243

unieważnienie procesu 16 żołnierzy oskarżonych o dokonanie masakry w wiosce Dos Erres (Peten) w 1982, w wyniku której zginęło 200 cywilów –

w większości kobiety i dzieci –

podejrzewanych

o sympatyzowanie z guerrillą. Trybunał uznał, że wobec członków oddziału Kaibil ma zastosowanie Ustawa o Pojednaniu Narodowym z 1996 r., przyznająca amnestię żołnierzom i partyzantom, którzy popełnili przestępstwa w okresie wojny. Trybunał nakazał sędziemu zwolnienie żołnierzy z aresztu i unieważnienie zeznań złożonych przez świadków, w tym dwóch „skruszonych” wojskowych, którzy w 1999 r. zdecydowali się współpracować z wymiarem sprawiedliwości. Dopiero po interwencji, w grudniu 2009 r., Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka, w lutym br. Sąd Najwyższy Gwatemali nakazał kontynuowanie procesu. Nie zmienia to jednak faktu, że po 33 latach od dokonania masakry sprawcy pozostają bezkarni26.

Demokratyczny militaryzm, czyli powrót wojskowych do władzy W 2011 r. władzę w kraju przejął emerytowany wojskowy, gen. Otto Perez Molina i jego partia Partido Patriota silnie związana ze środowiskiem wojskowy).

wojskowych Generał

Perez

(postrzegana

niekiedy

Molina

pierwszym

jest

jako

projekt

wojskowym

prezydentem Gwatemali od czasu zakończenia dyktatury w 1986 r.

Chociażby dlatego warto przyjrzeć się bliżej jego karierze wojskowej oraz okolicznościom, w jakich objął najwyższy urząd w państwie.

26

RNW Latinoamericana, Guatemala ordena juico contra genocidas, http://www.rnw.nl/espanol/article/guatemala-ordenan-juicio-contra-genocidas (dostęp: 08.02.2015), BBC Mundo, Guatemala: anulan juicio por masacre, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_4238000/4238387.stm (dostęp: 08.02.2015).

244

Perez

Molina

jako

młody

oficer

przeszedł

szkolenie

antyterrorystyczne i wywiadowcze w Szkole Ameryk, zlokalizowanej w Strefie Kanału Panamskiego. W okresie wojny domowej dowodził oddziałami w departamentach Quiche, San Marcos i Peten. Przeszedł szkolenie spadochroniarskie i został instruktorem w Centrum Szkolenia i Operacji

Specjalnych,

bardziej

znanej

jako

Szkoła

Kaibil

(w departamencie Petén). W 1993 r. objął funkcję szefa wywiadu w sztabie generalnym (Dirección de Inteligencia, D-2), a w 1997 r. w stopniu pułkownika został szefem Estado Mayor Presidencial 27. Jako dyrektor wywiadu zainicjował „wojnę psychologiczną” przeciwko aktywistom z organizacji ochrony praw człowieka 28. Po jego rozwiązaniu (co przewidywały porozumienia pokojowe) został skierowany do pracy w Międzyamerykańskiej Dyrekcji Obrony (1998-2000). W 2000 r.

Antonio Portillo zaproponował Perezowi Molinie objęcie funkcji ministra 27

Organ ten powołano w połowie lat 70. i bardziej znany był jako Archivo. Instytucji powierzono zadanie ochrony prezydenta i jego rodziny, ale w praktyce funkcjonował jako aparat wywiadowczy inwigilujący i represjonujący ruchy polityczne i społeczne. Łamanie praw człowieka przez funkcjonariuszy EMP przyjęło postać porwań, wymuszonych zaginięć oraz egzekucji bez wyroku sądowego (odpowiedzialność za śmierć antropolożki Myrny Mack). Prezydent Arzú powierzył EMP nowe zadanie – zwalczanie porwań. Instytucję rozwiązano dopiero w 2003 r. Zastąpiła ją Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la República (SAAS).

Nowa instytucja składała się jednak w większości z byłych funkcjonariuszy EMP. Wśród emerytowanych oficerów panuje przekonanie, że dawni pracownicy EMP stanowili centrum poderes ocultos, które faktycznie zarządzały krajem i wykonywały zadania specjalne na zlecenie: dostarczały broń, inwigilowały i zapewniały bezkarność sprawcom. Tajne stowarzyszenia wojskowych uzyskały nawet oficjalną nazwę Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad. Najbardziej znaną była La Confradia, do której należeli najzdolniejsi uczniowie szkół wojskowych, zatrudnieni w wywiadzie.

Członkowie grupy zaangażowani byli w narkohandel, kontrabandę, handel nielegalnymi dokumentami, organizowaniem nielegalnej adopcji. Są odpowiedzialni za malwersacje finansowe, nielegalny handel bronią i handel zezwoleniami na wykonywanie robót publicznych. Większość z wypływowych członków grupy już nie żyje lub przebywa w więzieniu. International Crisis Group, Guatemala: asfixiada entre el crimen y la impunidad. Informe sobre America Latina No. 33, junio 2010, s. 9-11.

28 L. Solano, En manos de quien estara la Seguridad en el futuro gobierno del PP, „El Observador”, 2011, Año 2, No 18, s. 7.

245

obrony, ale na drodze stanął lider zwycięskiej partii FRG, Rios Montt.

Perez Molina nie mając w perspektywie odegrania żadnej wiodącej roli ani w siłach zbrojnych, ani w rządzie, w wieku 50 lat, po 30 latach służby, zdecydował się przejść na emeryturę i wkroczyć do polityki z własnym zapleczem

partyjnym.

Zadanie

ułatwiła

mu

duża

płynność

i fragmentaryzacja systemu partyjnego oraz niestabilność systemu politycznego Gwatemali. Co ciekawe i znamienne, od 1986 r. żadnej partii nie udało się utrzymać przy władzy dłużej niż jedną kadencję. Partie są scentralizowane i zorganizowane w oparciu o model wodzowski; ulegają ciągłym przekształceniom, zmieniają się również bloki i koalicje wyborcze.

Perez

Molina

wykorzystał

swoje

powiązania

z przedstawicielami świata biznesu i w 2000 r. powołał komitet organizacyjny Partido Patriota. Dwa lata później udało się zarejestrować partię. W wyborach 2003 r. Perez nie mógł jednak wziąć udziału, ponieważ konstytucja Gwatemali zabraniała ubiegania się o prezydenturę byłym wojskowym, którzy na emeryturze byli mniej niż 5 lat 29. W chwili wyborów Perez Molina był emerytowanym wojskowym dopiero od lat 3.

Ostatecznie PP utworzyła sojusz z partią PAN – Gran Alianza Nacional (GANA) i poparła Oscara Bergera. Perez Molina przewodził liście partyjnej w wyborach do Kongresu.

Pierwszą poważną próbą okazały się wybory parlamentarne i prezydenckie w 2007 r. Zgodnie z przewidywaniami Perez Molina skupił się na problemie przestępczości zorganizowanej, kontrabandzie i gangach – pandillas i maras. Odwołując się do Boga, proponował zwiększenie wydatków na wojsko i policję, wysłanie do walki z przestępcami kolejnych 10 000 żołnierzy, przywrócenie kontroli 29

Constitución de Guatemala, 1999, art. 186.

246

państwa na obszarach zdominowanych przez grupy przestępcze oraz przywrócenia kary śmierci za najpoważniejsze przestępstwa30. Hasłem PP i Pereza Moliny stało się mano dura, czyli „twarda ręka”. Zdecydowana postawa nie miała dotyczyć tylko walki z przestępczością, ale samego sposobu zarządzania krajem – zwiększenia ściągalności podatków, zapobieżenia tendencjom separatystycznym przejawianym (rzekomo) przez niektóre grupy Majów, czy też całkowitej przebudowy systemu opieki zdrowotnej. Przeciwnik, Alvaro Colom, sprytnie rozgrywał przeszłością Pereza, zarzucając mu łamanie praw człowieka. Mimo negatywnej kampanii kontrkandydata Perez Molina pierwszą turę przegrał z Colomem zaledwie o 3 punkty procentowe. W drugiej odsłonie Colom większy nacisk położył na socjalne aspekty swojego programu, co zapewniło mu zwycięstwo w drugiej turze wyborów31.

Kolejną próbę zdobycia władzy w kraju Perez Molina podjął w 2011 r. Generał wyciągnął wnioski z przegranej kampanii i zmienił strategię. Uznając, że największym błędem było skoncentrowanie się i eksponowanie

w

mediach

wyłącznie

problemu

bezpieczeństwa

w ostatnich wyborach, generał rozszerzył swoją ofertę programową o kwestie społeczne i gospodarcze. Nie wycofał się przy tym z „rządów twardej ręki”, a symbolem swojej kampanii uczynił pięść. Przede wszystkim jednak uderzył w gabinet Coloma. Krytykował niską 30

„Program Zmian” przewidywał oparcie programu bezpieczeństwa na pięciu wartościach i pięciu strategiach. Wśród wartości znalazły się: wzmocnienie instytucji demokratycznego państwa prawnego, obecność państwa na całym terytorium kraju, prawa człowieka, transparentne działanie władz. Pięć strategii objęło z kolei: 1. obronę życia i własności; 2. neutralizację przestępczości zorganizowanej, maras i przestępczości pospolitej; 3. wzmocnienie instytucjonalne; 4. wzmocnienie współpracy międzynarodowej w zakresie bezpieczeństwa demokratycznego; 5. wzmocnienie wymiaru sprawiedliwości. I. Hernandez, Guatemala: los desafios para un militar que promete mano dura, Guatemala 2011, s. 3.

31 J. Booth, C. Wade, T. Walker, op. cit., s. 191.

247

efektywność rządu we wszystkich obszarach. Wytykał nieudolność w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej (w tym okresie kartele meksykańskie zaczęły coraz aktywniej działać na terytorium Gwatemali), brak sukcesów w walce z biedą i wykluczeniem (rosły nierówności społeczne i pogłębiały się obszary biedy). Piętnował korupcję i mafijne powiązania. Wykorzystał skandal związany z zabójstwem prawnika Rodrigo Rosenberga do mobilizacji przeciwników rządu32. Wreszcie, wykorzystał zamieszanie wokół kandydatury Sandry Torres Casanovy – żony Coloma, która kilka tygodni wcześniej rozwiodła się z mężem, aby móc wziąć udział w wyborach. Konstytucja zabrania bowiem członkom rodzin prezydentów ubiegać się o najwyższy urząd w państwie. Sprawę rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny, który ostatecznie nie zezwolił exprezydentowej na start w wyborach ze względu na „bliską zażyłość” z urzędującym prezydentem. W efekcie po raz pierwszy w historii kraju rządząca partia (Unidad Nacional de Esperanza, UNE) nie wystawiła swojego kandydata w wyborach prezydenckich33.

Poważny problem i przeszkodę w drodze po władzę stanowiła wojskowa przeszłość Moliny. W sytuacji, gdy pamięć o zbrodniach dokonywanych przez siły zbrojne w okresie wojny była stosunkowo świeża, wydawać się mogło, że bogata kariera w siłach zbrojnych będzie bardziej ciążyła niż pomagała. W okresie kampanii wyborczej, Perez Molina przez swoich przeciwników politycznych przedstawiany był jako jeden z wielu wojskowych biorących udział w łamaniu praw człowieka 32

Do zabójstwa doszło w maju 2009 r. Prawnik na kilka dni przed śmiercią nagrał film, w którym za swoją przyszłą śmierć obarczał prezydenta i jego administrację. Motywem zabójstwa miała być wiedza na temat propozycji korupcyjnych składanych klientowi (Khaila Musa) przez administrację prezydenta Coloma.

33 J. Arias, Informe analitico del proceso elctoral. Guatemala 2011, Guatemala 2012, s. 31.

248

i dokonujący masakr na ludności cywilnej, głównie pochodzenia indiańskiego. Na kilka tygodni przed wyborami trzech amerykańskich aktywistów praw człowieka upubliczniło raport, w którym oskarżali generała o systematyczne stosowanie tortur i akty ludobójstwa w okresie wojny. Podejrzenia potwierdzał film dokumentalny, na którym u stóp Pereza leżały trzy ciała więźniów, noszące ślady tortur. Pereza rozpoznano po rysach twarzy i tonie głosu. Próbowano połączyć go także z zabójstwem biskupa Gerardiego. Perez Molina, któremu prokuratura nigdy nie postawiła żadnych zarzutów (w przeciwieństwie do Riosa Montta, który mimo tego zasiadał w Kongresie i zajmował wiele ważnych stanowisk kierowniczych), z łatwością odpierał ataki i „wybielał” swoją przeszłość. Zapewniał, że priorytetem wszystkich operacji, w których uczestniczył była ochrona ludności cywilnej, narażonej na działania guerrilli, wpisując się w dominujący w instytucjach wojskowych dyskurs.

Perez Molina podkreślał, że podległe mu oddziały otrzymywały rozkazy mieszczące się w granicach prawa. Ponadto, akcentował jak ważną rolę jako oficer sił zbrojnych odegrał w procesie demokratyzacji kraju.

Akcentował swój udział w obaleniu gen. Riosa Montta, sprzeciw wobec zamachu stanu, który usiłował przeprowadzić prezydent Serrano Eliasa w 1993 r. (tzw. serranazo) oraz swoje zaangażowanie w negocjacje pokojowe w 1996 r., dzięki czemu mógł się przedstawiać jako jeden z „generałów pokoju”. Kuriozalne, ale wojskowa (owiana tajemnicą) przeszłość okazała się nagle, w toku kampanii wyborczej, atutem kandydata. Pamiętać należy, że mimo poważnych nadużyć i dowodów na łamanie

przez wojskowych praw

człowieka

na

masową skalę

i popełnianie przestępstw przez żołnierzy w okresie dyktatury, wojskowi wciąż cieszą się dużym zaufaniem obywateli – średnio 40% (sic!), 249

ustępując

tylko

kościołowi

i

środkom

masowego

przekazu,

a wyprzedzając m.in. rząd i partie polityczne 34. Bernardo Arevalo de Leon niesłabnącą popularność wojskowych i ich niezachwianą pozycję tłumaczy silnie zakorzenionym w społeczeństwie militaryzmem, który wyraża się skłonnością do odwoływania się w sytuacjach kryzysowych właśnie do sił zbrojnych, które nadal prezentują się jako najlepiej zorganizowana i najbardziej skuteczna organizacja. Badacz wskazuje, że dla narodu, który posiada niewielkie tradycje demokratyczne (tylko w okresie rewolucji gwatemalskiej w latach 1944-1954 i po 1996 r.) „sanacja wojskowa” wydaje się być najlepszym rozwiązaniem wszelkich problemów35. Nie może zatem dziwić, że w takich okolicznościach i przy takim nastawieniu społeczeństwa szanse gen. Pereza Moliny na prezydenturę rosły. Co prawda oskarżenia przyczyniły się do spadku poparcia ex-wojskowego, ale dzięki wykluczeniu z wyścigu Sandry Torres, Perez Molina mógł być w miarę spokojny o wynik. W pierwszej turze otrzymał 36% głosów, a w drugiej zdecydowanie wygrał z przywódcą partii Lider, Manuelem Baldizonem (53,7%)36. Sukces w wyborach

parlamentarnych

odniosła

również

PP,

zdobywając

większość bezwzględną w Kongresie (56 mandatów)37.

34

E. Campo Garcia., Fuerzas Armadas y opinión publica en Latinoamerica, „Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos”, 2014, No 4, s. 9.

35 B. Arevalo de Leon, Un problema de Estado..., op. cit., s. 124-125.

36 Baldizón, w przeciwieństwie do swojego głównego rywala, koncentrował się na problemach społecznych: kontynuacji programów spójności, zatrudnieniu i wsparciu dla emerytów. Co ciekawe, również opowiadał się przywróceniem kary śmierci za najcięższe przestępstwa. J. Arias, op. cit., s. 40-41; J. Booth, C. Wade, T. Walker, op. cit., s. 193-194.

37 Kampanii wyborczej i samym wyborom daleko było do standardów demokratycznych.

W departamencie Petén ogłoszono stan wyjątkowy, po tym jak kartel Zetas dokonał masakry 27 pracowników plantacji. W trakcie kampanii zabito prokuratora Coban i kandydatów na alkadów Moyuta (GANA), San Juan Sacatepéquez (CREO) i Atescatempa (CREO) oraz do rad miasta. Ponad 40% Gwatemalczyków twierdziło, że wybory miały brutalny przebieg (badania Vox Latina). Dodatkowo, komisarz wyborczy 250

Stosunki cywilno-wojskowe w okresie rządów gen. Otto Pereza Moliny W okresie rządów Pereza Moliny nie ustanowiono bynajmniej demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi. Prezydent przyczynił się do umocnienia pozycji i roli wojskowych w rządzie i zwiększył rolę armii w obszarze bezpieczeństwa. Dużym krokiem w kierunku militaryzacji rządu było mianowanie wysokich oficerów – jednego w stanie spoczynku, a drugiego jeszcze w służbie czynnej – na szefów resortów siłowych. Co ważne, nominacje generałów na szefów resortu obrony narodowej usprawiedliwia wciąż obowiązująca ustawa o siłach zbrojnych z 1991 r., która

zaleca

nominacje

zarówno

na

stanowisko

ministra,

jak

i wiceministra wojskowych w stopniu generała bądź komandora (a przynajmniej

pułkownika) 38.

Emerytowany

pułkownik

Héctor

Mauricio López Bonilla objął stanowisko ministra spraw wewnętrznych, a awansowany do stopnia generała Ulises Noé Anzueto Girón przejął rządy w ministerstwie obrony39. Aktualnie, od czerwca 2013 r. na czele ministerstwa obrony narodowej ponownie stoi wojskowy, generał dywizji

odnotował przypadki palenia urn i kart wyborczych, a także protesty i przypadki blokowania dróg, jak również podpalenia komitetów wyborczych. J. Arias, op. cit., s. 26-28.

38 Kandydat na ministra obrony narodowej powinien spełniać ponadto następujące kryteria: nie być w wieku emerytalnym, pozostawać w służbie czynnej, posiadać dyplom Sztabu Generalnego, mieć co najmniej sześcioletnie doświadczenie. Decreto del Congreso, Ley Constitutiva del Ejército de Guatemala, 17.1.1991, http://old.congreso.gob.gt/archivos/decretos/1990/gtdcx72-90.pdf (dostęp: 20.02.2015).

39 R. Ortiz de Zarate, Otto Perez Molina. Biografia., CIDOB/Centre for International Affairs Barcelona 2013, http://www.cidob.org/es/documentacio/biografias_lideres_politicos/america_central_y_c aribe/guatemala/ otto_perez_molina (dostęp: 21.02.2015).

251

Manuel Augusto López Ambrosio 40. Ponadto, grupę doradców prezydenta odpowiedzialną za ostateczny kształt polityki bezpieczeństwa tworzą generałowie i byli ministrowie obrony Julio Balconi Turcios i Marco Antonio González Taracena oraz Mario Mérida i Ricardo Bustamante.

Warto podkreślić, że wszyscy ci ex-wojskowi pełnili funkcje kierownicze w strukturach

sił

zbrojnych

w

okresie

wewnętrznego

konfliktu

zbrojnego41.

Siły zbrojne pozostają wyłączone spod kontroli Kongresu. Należy zwrócić uwagę na porażającą wręcz niekompetencję i bierność komisji specjalnej ds. bezpieczeństwa i wywiadu, której obecnie przewodniczy cywil, w dodatku kobieta – Sofia Jeannette Hernández Herrera, a która powinna sprawować nadzór nad instytucjami wojskowymi. Co ciekawe, w trakcie ostatniej kadencji parlamentu komisja zgłosiła aż jedną (sic!) inicjatywę z zakresu obrony, sił zbrojnych i służb specjalnych 42.

Za rządów prezydenta-generała z całą pewnością nasiliło się zjawisko militaryzacji bezpieczeństwa. Nowy rząd Otto Pereza Moliny i PP nie zamierzał zmieniać metod służących rozwiązaniu problemów bezpieczeństwa, które implementowane zostały przez poprzedników, a które były mocno krytykowane przez organizacje międzynarodowe i krajowe organizacje broniące praw człowieka ze względu na niską efektywność i wysoką szkodliwość. Już kilka dni po wyborach zadeklarował bezpośredni udział wojska w zwalczaniu przestępczości oraz sił specjalnych – kaibiles w walce z narkohandlem, jak również 40

Pierwszym ministrem obrony narodowej w gabinecie Otto Pereza Moliny był gen. bryg. Ulises Noe Anzueto Girón. Funkcję ministra pełnił od stycznia 2012 do czerwca 2013.

41 I. Hernandez, Guatemala: los desafios para un militar que promete mano dura, Fridrich Ebert Stiftung, Noviembre 2011, s. 4.

42 Congreso de la Republica de Guatemala, Comisiones de trabajo, http://www.congreso.gob.gt/comision.php?id=21 (dostęp: 10.06.2015).

252

powołanie Fuerzas de Tarea Interinstitucionalidad43. 14 stycznia 2012 r. w przemówieniu inauguracyjnym prezydent-elekt, Otto Perez Molina, i wiceprezydent, Roxana Baldetti, zapowiedzieli realizację trzech paktów: zero głodu, zmian w prokuraturze oraz pokoju, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W wywiadzie dla „Prensa Libre” Molina zapowiadał: „Chcemy aby Gwatemalczycy w ciągu 6 miesięcy odczuli zmianę.

Chcemy aby obywatele wiedzieli, że władze martwią się problemem poprawy bezpieczeństwa publicznego”44. Prezydent wysłał na ulice nowe oddziały wojska, utrzymał wspólne patrole policyjno-wojskowe w stolicy i na głównych drogach oraz zespoły zadaniowe (fuerzas de tarea) specjalizujące się w zwalczaniu przestępczości. Ponadto spełnił obietnicę powyborczą i zaangażował siły specjalne kaibiles do zwalczania przemytu narkotyków (w praktyce pilnują dróg, po których zwykle przechodzi największy tranzyt). W efekcie, za rządów Otto Pereza Moliny zadania militarne wykonuje mniej niż 10% z 9 000 wojskowych45. Mimo, że walka z przestępczością oraz wzmocnienie instytucji

odpowiedzialnych za

bezpieczeństwo

było

priorytetem

w działaniach rządu w okresie pierwszych 18 miesięcy, postępy są mało zauważalne. W pierwszym półroczu 2013 r. odnotowano 2 757 zabójstw, o 274 zabójstwa więcej niż w analogicznym okresie rok wcześniej.

Według policji, 2 266 osób zginęło od postrzału, 261 od dźgnięć, 114 w wyniku uderzenia tępym narzędziem, 81 zostało uduszonych, 14 osób

43

R Ortiz de Zarate, Otto Perez Molina..., op. cit.

Gestión de Otto Pérez: más retos que logros, „Prensa Libre”, 2013, http://www.prensalibre.com/noticias/politica/retos-logros_0_955704453.html (dostęp: 21.02.2015).

45 L. Dammert, D. Veloso, op. cit., s. 4-5 i 12-13.

44

253

padło ofiarą linczu, a 21 osób poniosło śmierć w wyniku rozczłonkowania ich ciał46.

Nowym niepokojącym symptomem militaryzacji kraju jest wykorzystywanie przez obecnego prezydenta, na zdecydowanie większą skalę niż czynili to jego poprzednicy, wojska do pacyfikacji wszelkich przejawów mobilizacji społecznej – manifestacji i protestów, m.in. przeciwko budowie hydroelektrowni, odbieraniu licencji górniczych, przedstawicieli ludów tubylczych domagających się zwrotu zagrabionych ziem i konsultacji społecznych przed rozpoczynaniem inwestycji na terenach wspólnot indiańskich47.

Pozytywnie

można

odnieść

się

wyłącznie

do

planów

profesjonalizacji policji, która w długiej perspektywie czasowej ma przejąć odpowiedzialność za bezpieczeństwo. Celem podniesienia kompetencji policjantów prezydent powołał Akademię Cywilnej Policji Narodowej, która w najbliższych latach ma wykształcić 7 000 funkcjonariuszy. Krytycznie należy ocenić natomiast zapowiedź zakupu (bez przetargu) 33 000 sztuk broni, który wydaje się być całkowicie bezzasadny, zważywszy na liczbę broni w legalnym i nielegalnym obiegu48. Zasadne byłoby raczej ustanowienie skutecznej kontroli nad zasobami broni i amunicji znajdującej się w magazynach wojskowych i policyjnych, by ta nie trafiała do grup przestępczych.

Mając na względzie wojskową przeszłość prezydenta nie należy spodziewać się w najbliższych latach przełomu w sprawie rozliczenia 46

Gestión de Otto Pérez..., op. cit.

Siły zbrojne zabiły w maju 2012 r. 7 comunitarios. Zaostrzaniu represji towarzyszy populistyczna retoryka wzywająca do negocjacji i dialogu G. Illescas, Los sintomas de autoritarismo del General: la violencia politica disfrazada de gobernabilidad, „El Observador”, 2012, Ano 7, Numero 36 i 37, s. 3.

48 Gestión de Otto Pérez..., op. cit.

47

254

zbrodni okresu wojny i dyktatury. Prezydent-elekt już w swoim przemówieniu inauguracyjnym wyraźnie stwierdził, że w Gwatemali ludobójstwo nie miało miejsca, przytaczając argument – notorycznie wykorzystywany w retoryce wojska – o etnicznym charakterze korpusu szeregowego sił zbrojnych. Wojskowi – nawet ci, którzy przyznali się do popełnienia wykroczeń i nadużyć – odrzucają pogląd o prowadzeniu polityki etnocydu twierdząc, że wysoka liczba ofiar indiańskiego pochodzenia w okresie wojny domowej wynikała z ich aktywnego uczestnictwa w ugrupowaniach partyzanckich i że głównym celem kampanii antywywrotowej było zniszczenie grup wywrotowych, nie zaś społeczności

indiańskich

i

ich

kultury.

Prezydent

zaapelował

o niezajmowanie się przeszłością i zasugerował nawet, by sędziowie nie prowadzili śledztw i dochodzeń w tej sprawie (sic!) 49. Trudno nie zauważyć, że retoryka prezydenta pokrywa się z oczekiwaniami środowisk wojskowych, które domagają się rehabilitacji wojska i uznania jego zasług w walce z guerrillą i komunistycznym zagrożeniem oraz o niepodległość Gwatemali. Wojskowi, wsparci przez prezydenta, wciąż przedstawiają wizję pojednania narodowego opartego nie na prawdzie i przebaczeniu, ale na negacji i zastraszeniu, bez patrzenia w przeszłość.

Po części żądania sprawiedliwości i oczekiwania społeczne zaspokoił wyrok w sprawie Riosa Montta, który 10 maja 2013 r. – po 4 miesiącach procesu został skazany na podstawie art. 376 i 378 kodeksu karnego na łączną karę 80 lat więzienia za popełnione zbrodnie ludobójstwa (50 lat) i zbrodnie przeciwko ludzkości (zbrodnie wojenne – 30 lat). Sąd uniewinnił natomiast z zarzutów byłego szefa wywiadu Mauricio Rodrigueza Sancheza. Sądu nie przekonały deklaracje ex49

R. Ortiz de Zarate, op. cit.

255

prezydenta Montta o nieautoryzowaniu, niepodpisywaniu i niewydawaniu rozkazów, które zagrażałyby rasie, grupie etnicznej bądź religijnej.

W uzasadnieniu do wyroku stwierdzono, że nie był on „zaangażowany” w operacje wojskowe prowadzone przeciwko populacji indiańskiej (obu wojskowych oskarżono o zabójstwo 1 771 osób z grupy Ixil). Sędziowie na podstawie zeznań świadków uznali, że generał i inni oskarżeni świadomie prowadzili działania zmierzające do wyniszczenia populacji indiańskiej. Eksperci wojskowi oraz analiza dokumentów wojskowych potwierdzała, ze Rios Montt realizował plan bezpieczeństwa narodowego i autoryzował wojskowe plany operacyjne. Wszystkie wykorzystywane techniki (spalonej ziemi, niszczenia nasion etc.) zostały opracowane przez dowództwo sił zbrojnych, któremu przewodził Rios Montt. Sąd uznał, że Montt zatwierdzał operacje Victoria’82, Firmeza’83 i Plan Sofia. Sąd uznał również, że zatwierdzane przez wojskowy rząd programy modelowych wiosek i patroli samoobrony służyły niszczeniu populacji tubylczych50.

Montt

komentując

proces

stwierdził,

że

był

to

„międzynarodowy show polityczny, który wpływa na serce i dusze Gwatemalczyków” i że nie był sprawiedliwy. Dodał, że wyrok zapadł na zlecenie „sił zewnętrznych” (Stanów Zjednoczonych). Prezydent Otto Perez Molina wypowiadał się z dużą ostrożnością i zapowiadał, że władza wykonawcza uszanuje wyrok. Dodał, że orzeczenie sądu pozwoli wysłać w świat wiadomość o dalszej demokratyzacji Gwatemali. Stwierdził: „Przed 20 laty taki proces byłby niemożliwy do przeprowadzenia” 51. Rios

50

FIDH, Genocidio en Guatemala: Rios Montt culpable, 2013, No 613, s. 9-11.

J. Elias, Condenado a 80 años de prisión el exdictador de Guatemala Ríos Montt, „El Pais” 11 de mayo de 2013, http://internacional.elpais.com/internacional/2013/05/10/actualidad/1368201415_670677 .html (dostęp: 05.03.2015).

51

256

Montt został pierwszym przywódcą latynoamerykańskim osądzonym i skazanym przez sąd krajowy za ludobójstwo52.

Sprawiedliwość trwała w Gwatemali jednak zaledwie 10 dniu. Już kilka dni później stowarzyszenie przedsiębiorców Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas,

Comerciales,

Industriales y

Financieras

(CACIF) złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o anulowanie procesu. Przedsiębiorcy wytykali błędy procesowe uniemożliwiające oskarżonemu skuteczną obronę,

naruszenie

zasady domniemania

niewinności i nieretroakcji. Podkreślali, że wyrok naznaczony jest ideologią i dzieli społeczeństwo gwatemalskie. 21 maja 2013 r. Trybunał Konstytucyjny stosunkiem głosów 3 do 2 unieważnił wyrok, przychylając się do argumentacji przedstawionej przez obronę. Sędziowie Trybunału orzekli błędy proceduralne polegające na nierozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przeciwko dwóm członkom składu sędziowskiego oraz unieważnili wszystkie czynności wykonywane w okresie od 19 kwietnia do 9 maja i zlecili ich powtórzenie. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny uznał (stosunkiem głosów 5 do 2), że Rios Montt objęty jest dekretem 886, który przyznaje amnestię wszystkim członkom sił zbrojnych i guerrilli (bez żadnych wyjątków) za wszystkie przestępstwa, które popełnili w okresie wewnętrznego konfliktu zbrojnego (dekret wydał gen.

Humberto Mejia Victores w styczniu 1985 r., na cztery dni przed oddaniem władzy pierwszemu cywilnemu prezydentowi – Vinicio Cerezowi). Warto tutaj wspomnieć, że sędziowie orzekali pod ogromną presją. Byli zastraszeni zarówno przez Stowarzyszenie Weteranów

52

Pozostali dyktatorzy wojskowi w Gwatemali Carlos Arana Osorio (1970-1974), Kjell Eugenio Laugerud (1974-1978) o Fernando Romeo Lucas García (1978-1982) zmarli, natomiast proces Humberto Mejíi Víctoresa został anulowany ze względu na stan zdrowia byłego prezydenta (udar).

257

Wojskowych, które zapowiedziało manifestację w stolicy 50 000 paramilitarnych

(z

Patroli

Samoobrony

Cywilnej)

i

blokadę

najważniejszych dróg, jak i przez największego pracodawcę w kraju – CACIF, który w mediach zanegował fakt etnocydu53. 5 czerwca 2013 r.

Sąd Apelacyjny skierował sprawę Montta do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny wyznaczył początek procesu na styczeń 2014 r. pod przewodnictwem Patricii Flores Polanco, krytykowanej wcześniej przez rodziny ofiar. Obecnie proces jest zawieszony. Obrońcy zakwestionowali bezstronność jednej z sędzin – Jeannette Valdez, która wypowiedziała się na temat ludobójstwa w pracy dyplomowej w 2004 r. Jak dotąd nie wyznaczono nowego terminu wznowienia procesu. Podczas gdy środowiska prawicowe i wojskowe świętują sukces, przedstawiciele lewicy i obrońcy praw człowieka mówią o bezkarności54. W tym kontekście, PP może zostać uznana za projekt wojskowy, służący interesom armii i zabezpieczenia ich bezkarności55.

Podsumowanie Proces transformacji sił zbrojnych Gwatemali nie jest zakończony, a stosunków cywilno-wojskowych nie sposób w świetle przedstawionych faktów uznać za demokratyczne. Należy zgodzić się z wybitnym 53

J. Elias, El Constitucional de Guatemala anula la condena al exdictador Ríos Montt, „El Pais” 21.05.2013, http://internacional.elpais.com/internacional/2013/05/21/actualidad/1369101633_290958 .html (dostęp: 25.06.2015).

54 J. Elias, El juicio a Ríos Montt aviva la división en Guatemala, „El Pais”, http://internacional.elpais.com/internacional/2015/01/08/actualidad/1420752035_263308 .html (dostęp: 25.06.2015).

55 F. Solis, Populismo y militarismo: un vistazo al proyecto politico que personifica el gobierno de Otto Perez Molina y el partido Patriota (PP), „El Observador” Ano 7, No 36 y 37 Julio-Noviembre 2012, s. 20-26.

258

teoretykiem stosunków cywilno-wojskowych Davidem Pion-Berlinem, który taki stan określa mianem „pozorów demokratycznej kontroli” 56. Po 18 latach tranzycji większość rekomendacji i zaleceń zawartych w oficjalnych raportach i dokumentach nadal nie może doczekać się wprowadzenia w życie i pozostaje pobożnymi życzeniami ekspertów i polityków. Te zaś, które doczekały się realizacji obowiązują wyłącznie na poziomie formalnym i nie spełniają pokładanych w nich nadziei.

Obecny stan rzeczy jest efektem kompilacji trzech czynników: rządów prezydenta-generała,

wciąż

silnej

pozycji

armii,

która

stawia

zdecydowany opór wszelkim próbom przemian grożąc przy tym nieposłuszeństwem i słabości instytucji politycznych, które nie są w stanie narzucić wojsku demokratycznych rozwiązań i reguł gry.

Władze polityczne Gwatemali w dużej mierze zmarnowały okres 19 lat transformacji ustrojowej. Wielokrotnie i przy różnych okazjach wykazując się brakiem jednomyślności i zdecydowania zaprzepaściły szansę na wprowadzenie realnych zmian w relacjach z siłami zbrojnymi i rozliczenie okresu przemocy. Nie ustanowiono faktycznej kontroli nad armią, co oznacza, że podporządkowanie sił zbrojnych władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej ma charakter wyłącznie formalny, a kluczowe cywilne instytucje państwowe pozostają nadal pod przemożnym wpływem wojska. Siły zbrojne nie są obecnie wpływową grupą nacisku, ale najważniejszym ośrodkiem władzy. Wojskowi utrzymują kontrolę nad państwem, jego cywilnymi instytucjami i społeczeństwem. W Gwatemali panuje całkowita bezkarność. Nie dość, że winni nie ponoszą odpowiedzialności za okrucieństwa popełnione w okresie wojny, ale także i pokoju, to jeszcze nierzadko aktywnie 56

E. Campo Garcia, op. cit., s. 9.

259

uczestniczą w życiu politycznym kraju i zajmują ważne stanowiska, w tym najważniejsze – prezydenta republiki.

Kolejne (niewojskowe) władze Gwatemali staną przed kilkoma wyzwaniami, których podjęcie może przesądzić o ostatecznym sukcesie lub porażce procesu transformacji demokratycznej. Elity polityczne oraz społeczne muszą wreszcie przyjąć bardziej zdecydowaną postawę wobec sił zbrojnych, by przełamać ich opór. Tylko stanowcze, ale zarazem konsekwentne działanie może doprowadzić do demokratyzacji stosunków cywilno-wojskowych. Należy jak najprędzej odsunąć wojskowych od polityki i władzy, ale nie jak ma to miejsce w Gwatemali przez odebranie im prawa wyborczego, ale poprzez odpolitycznienie struktur wojskowych i demilitaryzację aparatu władzy państwowej. Wyraźnie widać, że strategia władz gwatemalskich polegająca na pozbawieniu wojskowych praw wyborczych się nie sprawdza. Siły zbrojne nadal gromadzą wokół siebie licznych zwolenników gotowych oddać na nich głos w wyborach.

Demilitaryzację powinna poprzedzić gruntowna reforma systemu edukacji w zakresie bezpieczeństwa i obrony celem przygotowania możliwie najbardziej profesjonalnych kadr cywilnych, które mogłyby z sukcesem zastąpić wojskowych w najważniejszych instytucjach, przede wszystkim w ministerstwie obrony i parlamentarnych komisjach obrony i bezpieczeństwa. Dla wprowadzenia pożądanych zmian w relacjach z siłami zbrojnymi nieodzowna jest efektywna reforma wymiaru sprawiedliwości i policji. Tylko w warunkach funkcjonowania sprawnych i niezawisłych sądów cywilnych oraz skutecznej policji możliwe stanie się skończenie z powszechną bezkarnością, rozliczenie zbrodni oraz ukaranie winnych. Głęboka reforma policji pozwoli natomiast wycofać wojsko z obszaru bezpieczeństwa wewnętrznego, co uznaję za kluczowe 260

dla powodzenia całego procesu transformacji stosunków cywilnowojskowych.

Największym wyzwaniem wydaje się być jednak zmiana mentalności polityków i obywateli, polegająca na wykorzenieniu militaryzmu i skłonności do odwoływania się do armii w momentach kryzysu. Paradoksalnie, skorumpowane i skompromitowane łamaniem na szeroką skalę praw człowieka wojsko cieszy się wciąż dużo większym zaufaniem niż słabe i niewydolne instytucje cywilne (parlament, rząd, policja, wymiar sprawiedliwości). Gwatemalczycy, mimo że deklarują poparcie dla demokracji, to przyznają jednocześnie, że w pewnych okolicznościach legitymizowaliby interwencję i rządy wojskowe oraz ograniczenia demokracji. Społeczeństwo gwatemalskie musi wreszcie zrozumieć, że siły zbrojne nie są instytucją polityczną, ale wyłącznie militarną, służącą do prowadzenia i wygrywania wojen zewnętrznych i że nie są przygotowane ani do rządzenia państwem, ani do działania na obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego. Ich rządy zawsze wiążą się z przemocą, likwidacją przestrzeni obywatelskiej oraz niszczeniem instytucji i mechanizmów demokratycznych, a aktywność w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego zawsze pociąga za sobą masowe represje i eskalację przemocy oraz uniemożliwia, z jednej strony rozwój instytucji odpowiedzialnych za utrzymywanie porządku publicznego (policji i prokuratury), a z drugiej hamuje proces profesjonalizacji armii i budowę silnego państwa demokratycznego.

Procesy przemian trwają w Gwatemali już bardzo długo. Okres 19 lat powinien wystarczyć, w moim przekonaniu, jeśli nie na bezwzględne podporządkowanie wojskowych władzy cywilnej, to przynajmniej na zasadniczą

przebudowę

wzajemnych

relacji

między

instytucjami 261

politycznymi a wojskowymi oraz wojskowymi a społeczeństwem.

Tymczasem w Gwatemali, mimo upływu lat i zmian rządów, nie widać żadnych postępów. Biorąc pod uwagę mocno ograniczony charakter i zasięg reform trudno jest z optymizmem patrzeć na dalszy rozwój wydarzeń, zwłaszcza, że władzę w kraju, w drodze demokratycznego głosowania przejął były wojskowy, co – przy uwzględnieniu metod sprawowania

przez

niego

władzy

i

umocowania

wojskowych

w strukturach rządu – można uznać za duży regres w procesie demokratyzacji państwa. W bliższej, ale nawet dłuższej perspektywie należy raczej przewidywać wzrost znaczenia, pozycji i roli sił zbrojnych w Gwatemali.

Bibliografia: 1. Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejercito en una Sociedad Democratica, Guatemala 1996, http://www.guatemalaun.org/bin/documents/Acuerdo%20fortaleci miento%20poder%20civil%20y%20funci%C3%B3n%20del%20e j%C3%A9rcito.pdf.

2. Arevalo de Leon B., Civil-military relations in post- conflict Guatemala, „Revista Fuerzas Armadas y Sociedad”, Año 20, No 1.

3. Arevalo de Leon B., Un problema de Estado. Limites y retos a la subordinación militar en Guatemala, „Nueva Sociedad”, 2008, No 213.

4. Arias J., Informe analitico del proceso elctoral. Guatemala 2011, Guatemala 2012, s. 70.

262

5. BBC

Mundo,

Guatemala:

anulan

juicio

por

masacre,

http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_4238000/4 238387.stm.

6. Booth J., Wade C., Walker T., Understanding Central America.

Global forces, rebellion and change, Philadelphia 2014, s. 374.

7. Campo Garcia E., Fuerzas Armadas y opinión publica en Latinoamerica, „Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos”, 2014, No 4.

8. CEH, Nunca Mas: Memoria del Silencio, Guatemala 1999, http://www.aaas.org/program/scientific-responsibility-humanrights-law.

9. CIDE, Diagnostico de las relaciones civico-militares en America Latina: Avances y retrocesos en materia de politica de defensa, 2006, s. 6.

10. Congreso de la Republica de Guatemala, Comisiones de trabajo, http://www.congreso.gob.gt/comision.php?id=21.

11. Constitución de Guatemala, 1965.

12. Constitución de Guatemala, 1999.

13. Dammert L., D. Veloso, Fuerzas Armadas en seguridad publica.

Solución o problema?, „Nueva Sociedad”, Buenos Aires, 2008, s. 17.

14. Decreto del Congreso, Ley Constitutiva del Ejército de Guatemala,

17.1.1991,

http://old.congreso.gob.gt/archivos/decretos/1990/gtdcx72-90.pdf.

15. Elias J., Condenado a 80 años de prisión el exdictador de Guatemala Ríos Montt, „El Pais” 11 de mayo de 2013,

263

http://internacional.elpais.com/internacional/2013/05/10/actualida d/1368201415_670677.html.

16. Elias J., El Constitucional de Guatemala anula la condena al exdictador

Ríos

Montt,

„El

Pais”

21.05.2013,

http://internacional.elpais.com/internacional/2013/05/21/actualida d/1369101633_290958.html.

17. Elias J., El juicio a Ríos Montt aviva la división en Guatemala, „El

Pais”,

http://internacional.elpais.com/internacional/2015/01/08/actualida d/1420752035_263308.html.

18. FIDH, Genocidio en Guatemala: Rios Montt culpable, 2013, No 613.

19. Follietti G., Competencias constitucionales de los parlamentos latinoamericanos

en

el

area

de

la

defensa,

RESDAL,

http://www.resdal.org/atlas/atlas-cap4.pdf.

20. Goldman F., El arte de asesinato político. Quién mató al obispo?, Barcelona 2009.

21. Garcia P., Genocidio de Guatemala a la luz de la Sociologia Militar, Guatemala 2005, s. 251.

22. Hernandez

I.,

Guatemala,

RESDAL,

http://www.resdal.org/atlas/atlas-cap16.pdf.

23. Hernandez I., Guatemala: los desafios para un militar que promete mano dura, Guatemala 2011.

24. Illescas G., Los sintomas de autoritarismo del General: la violencia politica disfrazada de gobernabilidad, „El Observador”, 2012, Ano 7, Numero 36 i 37.

264

25. International Crisis Group, Guatemala: asfixiada entre el crimen y la impunidad. Informe sobre America Latina No. 33, junio 2010.

26. Koonings K., Kruijt D. (red.), Ejercito politicos. Las fuerzas armadas y la construcción de la nación en la era de democracia, Lima 2003.

27. Krzywicka K. (red.), Dwieście lat niepodległości państw Ameryki Łacińskiej. Perspektywa historyczna i wyzwania współczesności, Lublin 2012, s. 305.

28. Krzywicka K., Kaczyńska J. (red.), Oblicza Ameryki Łacińskiej, Lublin 2010, s. 234.

29. Loveman B., For la Patria. Politics and the Armed Forces in Latin America, Wilmington, s. 333.

30. Łaciński P. (red.) Państwo i polityka w Ameryce Łacińskiej. Zarys systemów politycznych państw latynoamerykańskich, Warszawa 2013, s. 320.

31. Manaut R., Los ministerios de defensa: un enfoque estructural, Red de las Seguridad y Defensa de America Latina, RESDAL 2005, http://www.resdal.org/atlas/atlas-cap6.pdf.

32. Mendoza A., Guatemala: army losing fight against crime, IPS, 2006,

http://www.ipsnews.net/2006/09/guatemala-army-losing-

fight-against-crime/.

33. Ortiz de Zarate R., Otto Perez Molina. Biografia., CIDOB/Centre for

International

Affairs

Barcelona

2013,

http://www.cidob.org/es/documentacio/biografias_lideres_politico s/america_central_y_caribe/guatemala/ otto_perez_molina.

265

34. Portal Infobae America, 6.060 años de prisión a ex militares de Guatemala,

http://www.infobae.com/2011/08/03/1030570-6060-

anos-prision-ex-militares-guatemala.

35. Portal Toda Noticia, Guatemala: Zury Ríos -hija del General Ríos Montt-

renuncia

a

la

contienda

presidencial,

http://www.todanoticia.com/26269/guatemala-zury-rios-hijageneral/.

36. Prensa Libre, Gestión de Otto Pérez: más retos que logros, 2013, http://www.prensalibre.com/noticias/politica/retoslogros_0_955704453.html.

37. REMHI, Nunca Mas: Memoria del Silencio, Guatemala 1999, http://www.derechoshumanos.net/lesahumanidad/informes/guate mala/informeREMHI-Tomo1.htm.

38. Rial J., La justicia militar: entre la reforma y la permanencia, RESDAL, Buenos Aires 2010.

39. RNW

Latinoamericana,

Guatemala

ordena

juico

contra

genocidas, http://www.rnw.nl/espanol/article/guatemala-ordenanjuicio-contra-genocidas.

40. Solano L., En manos de quien estara la Seguridad en el futuro gobierno del PP, „El Observador”, 2011, Año 2, No 18.

41. Solis F., Populismo y militarismo: un vistazo al proyecto politico que personifica el gobierno de Otto Perez Molina y el partido Patriota (PP), „El Observador” Ano 7, Numero 36 y 37 JulioNoviembre 2012.

42. Torre V., A. Alvarez, Violencia, Estado de derecho y políticas punitivas en América Central, „Perfiles latinoamericanos”, 2011, vol.19 No

37, 266

http://es.slideshare.net/IgnacioMedina/centroamrica-democraciamilitarismo-y-conflictos-sociales-en-el-siglo-xxi.

267

CZĘŚĆ DRUGA

KOMUNIKOWANIE W SYSTEMIE POLITYCZNYM

268

Dorota Halina Kutyła Uniwersytet Warszawski Strach i nadzieja polskiej transformacji Fear and hope of the Polish transformation Streszczenie: Tematem rozdziału jest polska transformacja ustrojowa widziana pod kątem strachu i nadziei. Autorka uważa, iż to, co zdarzyło się po roku 1989, sprzyjało raczej rozbudzeniu strachu niż tworzeniu nadziei. Tekst pokazuje: przemiany gospodarcze, które pomijały „przegranych” oraz brak wyczucia i zrozumienia problemu nierówności materialnych u opozycjonistów, zainteresowanych przede wszystkim budowaniem podstaw prawnych dla nowego państwa.

Słowa kluczowe: transformacja, Polska, Balcerowicz, gospodarka, niezadowolenie społeczne, bezrobocie Abstract: The theme of the chapter is Polish political transformation seen in terms of fear and hope. The author believes that what happened after 1989 favored the awakening of fear rather than creating hope. It shows economic changes that overlooked the "losers". It shows a lack of tact and understanding of the problem of inequality of material from oppositionists who are interested first and foremost in building the legal basis for the new state.

Keywords: transformation, Poland, Balcerowicz, economy, social discontent, unemployment

269

Tematem rozdziału jest polska transformacja ustrojowa ujęta od strony emocji, nadziei i strachu i tego, na czym się one wspierały. Jean Delumeau, autor tak klasycznych dzieł, jak Strach w kulturze Zachodu XIV-XVIII w. oraz Grzech i strach. Poczucie winy w kulturze Zachodu XIII-XVIII w.1, przyzwyczaił nas do myśli o strachu jako wszechobecnym składniku europejskiej kultury i świadomości. Strachu, który, jak pisał Paul Tillich, dwudziestowieczny protestancki teolog, ma swój przedmiot.

Wedle Delumeau, dopiero poczucie bezpieczeństwa, jakie ogarnęło Europę w II połowie XX wieku, pozwoliło zająć się strachem. Strachem przed głodem, zarazą, śmiercią, szaleństwem, grzechem, buntem, wrogiem (np. heretykiem czy Żydem), sądem ostatecznym, piekłem, diabłem „i jego agentami”, np. czarownicami.

Kiedy to wymieniamy jednym tchem, zaczynamy się zastanawiać, jak w ogóle możliwe było życie, skoro tak wiele mu zagrażało.

Zastanawiamy się, jak ówcześni ludzie mogli żyć w takiej atmosferze.

Jednak strach nie zniknął; pozostał zarówno jako element ludzkiej emocjonalności, jak i świata społecznego. Delumeau powiada, że dzięki strachowi wiemy, iż żyjemy, a nawet mamy szansę (przynajmniej niektórzy) na twórczą odpowiedź na nasz lęk. To, jego zdaniem, pozytywny wymiar strachu. Natomiast negatywny wiąże się z paraliżem, przerażeniem, które zniechęcają, niszczą i pozbawiają siły do działania.

Przeciwieństwem takiego obezwładniającego strachu jest nadzieja dająca siły do zmian.

1

J. Delumeau, Strach w kulturze Zachodu XIV-XVIII w., Instytut Wydawniczy PAX, Warszawa 1986 oraz idem, Grzech i strach. Poczucie winy w kulturze Zachodu XIIIXVIII w., Instytut Wydawniczy PAX, Oficyna Wydawnicza Volumen, Warszawa 1994.

270

Polska

transformacja

ustrojowa

wydaje

się

doskonałym

przykładem połączenia tych dwóch przeciwstawnych stanów. Z jednej strony, nadzieja. („Rok 1989 to był rok cudu wolności i niepodległości.” 2) Wielka nadzieja czy wielkie nadzieje wręcz. Dotyczyły one dwóch obszarów, tj. polityki i gospodarki. W sferze politycznej to odzyskanie niepodległości i samostanowienia, to odzyskanie państwa i odzyskanie siebie jako obywateli. W sferze gospodarczej to opanowanie kryzysu gospodarczego i takie ułożenie stosunków ekonomicznych, które umożliwiłyby rozwój oraz nadrobienie zacofania i opóźnienia w stosunku do krajów zachodnich. To oczywiście w największym skrócie. Czy to zostało osiągnięte? Nie będziemy podsumowywać minionych 25 lat, raczej skupimy się na samym początku przemian i pytaniu, czy mogły się one udać3.

Zacznijmy od gospodarki, która wydaje się określać możliwości działania tak na poziomie państwa, jak jednostki. Przytoczmy tytułem wstępu obszerny cytat autorstwa Waldemara Kuczyńskiego. Pokazuje on pewien sposób myślenia o gospodarce czasów PRL-u, będącej stanem wyjściowym dla przemian transformacyjnych. „Niewydane pieniądze, powiększając się co miesiąc wedle mniej więcej arytmetycznego postępu, pęczniały w szybko rosnącą masę 2

W. Kuczyński, Agonia systemu. Szkice z niedawnej przeszłości, Presspublica, Warszawa 1996, s. 5.

3 Książek o polskiej transformacji jest wiele, jak mówi zaprzyjaźniony bibliotekarz: tysiąc i więcej. Za tym tekstem naturalnie nie stoi lektura ich wszystkich. Jeśli chodzi o stronę gospodarczą, to skupiłam się przede wszystkim na pracach Leszka Balcerowicza. Jeśli chodzi o stronę polityczną, to sięgnęłam po teksty Lecha Wałęsy, Waldemara Kuczyńskiego (najbliższego współpracownika Tadeusza Mazowieckiego), Romana Malinowskiego, a także książki socjologów i badaczy obyczajów. Natomiast jeśli chodzi o poprzedzający czas PRL, to odwołałam się do Mieczysława F. Rakowskiego.

271

przymusowych oszczędności, hulającą po rynku w poszukiwaniu jakiegokolwiek towaru. […] Późną jesienią 1980 roku polskie <<panie domu>> obserwowały najpierw z niedowierzaniem, a potem z przerażeniem, jak z dnia na dzień pustoszeją półki sklepowe, których ubóstwo już poprzednio uważano za niemożliwe do tolerowania, i jak równocześnie wyrastają przed wszystkimi sklepami kolejki niewyobrażalnie długie, nawet dla nas, żyjących w świecie kolejek od czterdziestu lat. Wkrótce charakterystycznym obrazkiem Polski popołudniowej stały się sklepy spożywcze, w których był ocet, zielony groszek w puszkach, ewentualnie sól i zła gruzińska herbata.

Niewiele jest w tych słowach przesady.” 4 PRL zatem to gospodarka, która nie funkcjonuje, narażając ludzi na całkowitą niepewność. W takim skrócie podsumowałabym myślenie reformatorów roku 1989, a wcześniejszych opozycjonistów. Uważali oni, że to, co twierdzi władza, nie odpowiada temu, co czują i widzą ludzie.

Lech Wałęsa przytacza np. wypowiedź Jerzego Urbana („<<… [DHK – wielokropek oryginalny] komunizm po 40 latach w Polsce czuje się dobrze. Po prostu bilans 40-lecia

jest

bilansem zdecydowanie

pozytywnym>>.”5) jako przykład i cynizmu, i niezrozumienia świata. Dla Wałęsy cały świat ucieka nam, a Polska pozostaje zacofana 6, czego władze PRL nie mogą zmienić, bowiem bez radykalnej zmiany politycznej nie jest możliwa przebudowa gospodarki7.

4

W. Kuczyński, Agonia systemu…, s. 220.

L. Wałęsa, Droga do wolności. 1985-1990 Decydujące lata, Editions Spotkania, Warszawa 1991, s. 4.

6 „Czas płynął, a pociąg z napisem <<Polska>> wciąż stał na bocznym torze.” Ibidem.

7 Por. ibidem.

5

272

Okazało się wszak, iż Wałęsa nie miał całkowitej racji. Tak, ustrój się zmienił, ale to samo z siebie nie uporządkowało stanu zamętu i chaosu gospodarczego, w jakim Polska się wówczas znajdowała. Z pewną emfazą można powiedzieć, że tylko jeden człowiek, Leszek Balcerowicz, był gotów zająć się tym całościowo. To oczywiście przesada, ale wydaje się, że Balcerowicz miał to, czego zabrakło wszystkim innym, tak jego zwolennikom, jak i przeciwnikom, tzn. połączenie wizji z odwagą działania. Zmiany gospodarcze po 1989 roku kojarzą się z planem Balcerowicza8.

Balcerowicz, podczas swoich 800 dni, od jesieni 1989 po XII 1991 roku, jako minister i wicepremier, zmieniał polską gospodarkę.

Kiedy zaczynał, miał 42 lata i był adiunktem w Szkole Głównej Planowania i Statystyki. Kiedy odchodził, uważano, że zapisał się już na trwałe w polskiej historii najnowszej. Balcerowicz twierdzi, że nie myślał o polityce, a raczej o własnej karierze naukowej. W VIII 1989 roku, z radia, dowiedział się o desygnowaniu Tadeusza Mazowieckiego na premiera, który spotkał się z nim we wrześniu tegoż roku9. Balcerowicz nie mówi, dlaczego akurat to właśnie jego widziano jako kandydata na ministra finansów. Mazowiecki powiedział mu tylko, iż pragnie polskiego Ludwiga Erharda, czyli odpowiednika niemieckiego ministra gospodarki w rządzie kanclerza Konrada Adenauera; ergo chciał Mazowiecki kogoś, 8

Swoją drogą być może trudno będzie dziś ustalić, skąd się wzięła nazwa „plan Balcerowicza”. W. Kuczyński mówi tak: „Nie wiem, ko po raz pierwszy użył tego określenia. Zauważyłem je kilka tygodni później w artykule Jankowiaka w <<Gazecie Wyborczej>>. Przyznaję, że początkowo patrzyliśmy na ten dźwięczny i jakże dziś znany kryptonim z rezerwą, wyodrębniał on bowiem balcerowiczowski segment z reszty rządu i nadawał rządowej przecież polityce nazbyt autorskie zabarwienie.”

W. Kuczyński, Zwierzenia zausznika, Polska Oficyna Wydawnicza „BGW”, Warszawa b.r., s. 89.

9 L. Balcerowicz, 800 dni. Szok kontrolowany, zapisał J. Baczyński przy współpracy J. Koźmińskiego, Polska Oficyna Wydawnicza „BGW”, s. 9-10.

273

kto dokona w Polsce cudu gospodarczego. Mazowiecki, mimo trudności, wierzył w Balcerowicza i wicepremier miał duże pole dla własnych działań10. Dodatkowo, Balcerowicz jako człowiek wykształcony, znający język angielski i pozostający w dobrych kontaktach naukowych z Zachodem,

budził

międzynarodowych

zaufanie organizacji

u mieli

tych,

którzy

uczestniczyć

z

ramienia

w

polskiej

transformacji11.

Balcerowicz twierdzi, że z trudem zdecydował się na to stanowisko, ale fakt pozostaje faktem – został ministrem finansów i wicepremierem. Miał zaufanie Mazowieckiego i swobodę działania, lecz napiszmy, iż od początku między nim a premierem istniał dystans.

Balcerowicz lubił działać sam, nie czuł potrzeby informowania innych o swoich poczynaniach. Natomiast Mazowiecki z jednej strony twierdził, że nie chce go krępować, z drugiej – że jednak wolałby się dowiadywać od niego, co rząd planuje w sferze gospodarczej12. Być może będzie to nadmierne uogólnienie, ale uważam, że ten dystans jest kluczowy dla zrozumienia wielu, jeśli nie wszystkich, problemów związanych z transformacją. Mazowiecki chciał, by ktoś, fachowiec, tak ułożył kwestie gospodarcze i finansowe, by – mówiąc nieco potocznie, to wszystko samo dobrze działało i jeszcze przynosiło efekty równie spektakularne, jak w Niemczech. To miała być ekonomiczna baza dla reform politycznych. Natomiast

Balcerowicz, pytany o poglądy

polityczne, unikał odpowiedzi, podkreślał, że jest zainteresowany przede

10

W. Kuczyński, Zwierzenia zausznika…, s. 89-90. „Balcerowicz zrobił doskonałe wrażenie. Dżentelmeni z Funduszu Walutowego zobaczyli, że z nadwiślańskiej tajgi przyjechał gość wyglądający jak oni, mówiący jak oni i myślący nie gorzej niż oni.”, Ibidem, s. 86.

12 Ibidem, s. 90.

11

274

wszystkim gospodarką13. Jedna i druga strona, polityczna i gospodarcza, nie wyczuwała tego, co jest potrzebne w obszarze, na którym się nie zna.

Być może zresztą nie było możliwości w ogóle porozumienia się na poziomie podstawowym (do tego wrócimy w dalszej części rozdziału).

Ten dystans jednak jest, moim zdaniem, kluczowy i chcę go mocno uwypuklić.

Celem przeprowadzanych zmian, wedle Balcerowicza, miało być dojście

do

ustroju

z

przewagą

przedsiębiorstw

prywatnych14,

z konkurencją, z gospodarką otwartą na świat, z pieniądzem mocnym i stabilnym oraz zredukowanie biurokratycznej, państwowej interwencji w gospodarkę15. To był model pożądany. Kwestią do rozstrzygnięcia pozostawało, jak do niego dojść. Balcerowicz uznał, że konieczny jest radykalizm. Uznał, że działa w warunkach „pożaru”. Był zatem gotów na działania szokowe. M.in. więc postanowił nie uwzględniać przeszłości. „Nawet jednak gdyby socjalizm pozostawił pewne psychospołeczne ślady, istniałaby kwestia, w jaki sposób należy je uwzględnić przy kształtowaniu przemian wyprowadzających kraj z tego systemu. I tu również psychologia może się okazać pomocna. Teoria dysonansu

13

Por. np. L. Balcerowicz, 800 dni…, s. 81.

Oczywiście nie był w tym odosobniony. Wałęsa, reprezentujący polityczny punkt widzenia, mówił tak: 14

„Pyt.: Co pan sądzi o konieczności prywatyzacji polskiej gospodarki?

Ja: Tysiąc razy już tłumaczyłem, że widzę dwie Polski. Jedna – to te zakłady wielkie, postkomunistyczne. Druga – prywatna Polska, którą dopiero zaczniemy budować. Dwie trzecie Polski trzeba przebudować, aby móc się dopasować do uciekającej Europy.”[DHK – wyróżnienia oryginalne], L. Wałęsa, Droga…, s. 200.

15 Por. L. Balcerowicz, 800 dni…, s. 39.

275

poznawczego (L. Festinger, 195716) głosi m. in., że ludziom łatwiej przychodzi wewnętrzne dostosowanie do zewnętrznych zmian, kiedy zmiany te są radykalne i w związku z tym postrzegane jako nieodwracalne, niż wtedy, gdy są to zmiany niewielkie, które można traktować jako łatwe do odwrócenia (L. Balcerowicz, 1989).”17 Jednym z elementów tego radykalizmu była gwałtowna podwyżka cen. „W przededniu Nowego Roku polskie społeczeństwo piło, śpiewało i tańczyło na ulicach […] W dniu Nowego Roku obudziło się zupełnie wytrzeźwiałe. W sklepach w całym kraju cena chleba miała wzrosnąć o 40%, cena szynki o 55%, ceny elektryczności i gazu skoczyły o 400%, węgla o 600%. Ceny benzyny wzrosły o 100%.”18

16

L. Balcerowicz odwołuje się do: L. Festinger, A Theory of Cognitive Dissonance, Row Petersom, Evanston, I11.1957. [DHK - taki zapis bibliograficzny na s. 25, więcej por. przypis poniżej.]

17 L. Balcerowicz, Socjalizm, kapitalizm, transformacja. Szkice z przełomu epok, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa s. 24. Jest to autocytat Balcerowicza [z:] L. Balcerowicz, Systemy gospodarcze. Elementy analizy porównawczej, SGPiS, Warszawa 1989. Tam pisał, że w taki sposób wprowadzano w Polsce nakazowy socjalizm, ale jak widać, sam tak później wprowadzał kapitalizm.

18 R. Thomas, A. Wiecko, Szokowa terapia dla Polski, „Newsweek”, styczeń 1990, cyt. [za:] L. Balcerowicz, 800 dni…, s. 199.

W. Kuczyński także cytuje list do gazet z początku 1990. „W pierwszych dwu tygodniach nowego roku szok zmian gospodarczych był najsilniejszy. Dla oddania klimatu warto zacytować głos czytelniczki jednej z gazet: <<Chleb najważniejszy. Skok cen o 800 zł przez jedną noc, przerażające. Jeden bochenek dziennie to 70 tysięcy na miesiąc. A ja zarabiam 280 tysięcy. Podnieśli mi czynsz, światło. Jezus!>> To był wyjątkowo dramatyczny krzyk, ale wyrażający nastrój przestraszenia i niepewności.”

Wedle jednak Kuczyńskiego, wyjaśnienia premiera uspokoiły ludzi. „Przeprowadzony parę dni później sondaż odbioru przemówienia wykazał, że słuchało go 86% obywateli, a 93% z nich uznało argumenty premiera za jasne i zrozumiałe.” W. Kuczyński, Zwierzenia zausznika…, s. 144.

276

Innym elementem terapii szokowej było wprowadzenie tzw. hamulca płacowego, mającego zapobiec wzrostowi wynagrodzeń 19.

Balcerowicz miał świadomość szoku, wiążącego się z jego planem20. Nie powstrzymało go to jednak od jego wprowadzenia po uchwaleniu 27 XII 1989 roku przez sejm pakietu odpowiednich ustaw21.

Parlament był przychylnie nastawiony do tych zmian. Sądzę, że wynikało to z dwóch powodów. Nadziei na cud i braku wiedzy, co można innego uczynić.

Sam Balcerowicz także nie wiedział, jakie to przyniesie skutki22.

Wedle niego, ostatecznie wszystko się udało 23. Zniknęły niedobory towarów, pojawiły się pełne półki, zahamowano galopującą inflację, wprowadzono wymienialność pieniądza, zdemonopolizowano wiele struktur i zrestrukturyzowano polski dług zagraniczny.

Z pewnego punktu widzenia miał rację. Ludzie czekali na stabilizację, na przewidywalność, na lepsze życie. Dla niektórych ono nadeszło. „Szanowny Panie Ministrze, dzięki Pana polityce czuję się w tym kraju zamożnym turystą z Europy, którego stać na wszystko. Za co z wyrazami szacunku i poparcia dziękuję.

Michaił G., Lwów 19

Por. L. Balcerowicz, 800 dni…, s. 47.

Przewija się to przez całą książkę, będącą zdecydowanie najbardziej osobistą reakcją Balcerowicza na przeprowadzoną transformację. Por. np. Ibidem, s. 41, 51, 55 i n.

21 Por. ibidem, s. 63.

22 Por. ibidem, s. 65.

23 Tytuł rozdziału w przywoływanej książce brzmi: „Jednak działa”. Por. Ibidem, s. 6575.

20

277

PS. Ukraiński taksówkarz: <<Mówią, że teraz w Polsce prawie Ameryka.>>”24 „styczeń 1991

Szanowny Panie Premierze, […] Jesteśmy tzw. inteligencją humanistyczną, więc dziś nie żyje się nam dostatniej, ale żyje się lżej, wygodniej, bardziej po ludzku…

[DHK – wielokropek oryginalny] […]

Elżbieta i Andrzej D. z córką Anią, Warszawa”25 Takie listy najpewniej utwierdzały Balcerowicza w przekonaniu, że cel i droga, które zaproponował, są słuszne. On sam jedyny problem widział w nieodpowiedzialnych związkowcach, którzy stale się czegoś domagali i przeszkadzali w pełnej realizacji planu. Nie szanował ich ani jako partnerów, ani jako przeciwników, nie reprezentowali oni bowiem, jego zdaniem, żadnej pozytywnej idei czy myśli 26. Przy tym, Balcerowicz uważał, że ustępstwa są niemożliwe, nie ma zatem powodu do dyskusji ze związkowcami. Druga niezadowolona grupa to protestujący rolnicy. Tych chyba jeszcze mniej rozumiał niż robotników. („W polityce Balcerowicza wieś jest nieobecna jako środowisko życia, a rolnictwo – jako mająca swoją specyfikę – część gospodarki narodowej.” 27) 24

Jeden z listów skierowanych do L. Balcerowicza, tu i w innych cytatach zachowano wyróżnienia oryginalne. Ibidem, s. 294.

25 Kolejny list. Ibidem, s. 304.

26 Por. np. L. Balcerowicz, 800 dni…, s. 71-74.

27 Wypowiedź Gabriela Janowskiego, przewodniczącego „S” RI Solidarności Rolników 278

Powtórzmy, zdaniem Balcerowicza, udało się wszystko. Spełniły się nadzieje Polaków na funkcjonującą gospodarkę, na możliwość zarabiania, robienia interesów i „czucia się jak mieszkaniec Zachodu”.

Społeczne

zaś

niezadowolenie

Balcerowicz

komentował

zdawkowo, ograniczając się do mówienia o: zawiści; ujawnieniu tego, co socjalizm skrywał (ukryte bezrobocie 28); utracie dotychczasowej pozycji społecznej i obniżeniu poziomu życia. W swej pracy pt. Socjalizm, kapitalizm, transformacja. Szkice z przełomu epok, liczącej około trzystu stron, kwestie niezadowolenia społecznego umieścił w rozdziale 12 pt. „Pospolite błędy w dyskusji na temat reform gospodarczych” 29, we fragmencie

nr

6.2

zatytułowanym

„Reforma

gospodarcza

30

a niezadowolenie społeczne” , a liczącym dwie strony. Ich sens da się streścić następująco. Przemiany powodują obniżenie poziomu życia, ale to nie jest główny poziom niezadowolenia, bowiem np. w Niemczech Wschodnich poziom życia wzrósł, a ludzie i tak byli niezadowoleni.

Ważniejszy zatem jest drugi czynnik. Otóż w socjalizmie swobody gospodarcze były zablokowane, teraz są one uwolnione, ale ludzie mają różną zdolność korzystania z nich i jeśli się komuś nie uda, to rozwija się u niego zawiść. Trzeci czynnik to inne hierarchie, czemu Balcerowicz indywidualnych. Cytat z rozmowy z G. Janowskim pt. Na nasze wezwanie stanęła Polska, „Życie Gospodarcze”, wrzesień 1990. Cyt. [za:] ibidem, s. 219.

28 To przekonanie jest dość powszechne. W PRL-u miało być bezrobocie, ale ukryte, które reformy gospodarcze jedynie wydobyły na światło dzienne. Jednak np.

W. Kuczyński go nie podziela. Jego zdaniem, w PRL-u, czy szerzej w krajach socjalistycznych, nie było bezrobocia, było natomiast marnotrawstwo i zacofanie.

Por. W. Kuczyński, Zwierzenia zausznika…, s. 172.

29 Informacja na s. 293 o pierwodruku czy pierwszej wersji: L. Balcerowicz, Comon Fallacies in the Debate on Economic Transition in Central and Estern Europe, EBRD, London 1993, numeru stron nie podano. L. Balcerowicz, Socjalizm…, s. 293-329.

30 W oryginale informacja, że ten fragment opiera się na następującej pracy: L. Balcerowicz, Estern Europe: economic, social and political dynamice, University of London, School of Slavonic and East European Studies, London 1993. Ibidem, s. 326328.

279

poświęca jeden akapit. Chodzi tutaj o pracowników takich gałęzi przemysłu ciężkiego i górnictwa, którzy po przemianach stracili swoją pozycję, swój prestiż społeczny. Czwarty powód niezadowolenia to pokazanie ukrytego dotąd bezrobocia (i temu Balcerowicz poświęca jeden paragraf liczący trzy linijki). Dla Balcerowicza zatem powody niezadowolenia nie są godne uwagi, a poza tym nie warto się nimi zajmować, bowiem poparcie przyjdzie dzięki poczuciu udanej reformy.

Brak kolejek, likwidacja niedoborów towarowych i rozszerzenie pola wyboru to najważniejsze elementy tworzące społeczne poparcie. Co ciekawe, to poparcie ma pochodzić przede wszystkim od kobiet, „na których spoczywa główny ciężar zakupów.”31, a także od osób wykształconych, które w przeciwieństwie do niewykształconych, mogą zrozumieć, co się dzieje.

Zapewne zatem słowa M. F. Rakowskiego, tłumaczącego sens socjalizmu („Urzekła mnie idea sprawiedliwości społecznej, wizja ustroju, w którym ludzie żyjący z pracy swych rąk, nie będą musieli zginać karku przed obszarnikami i kapitalistami.” 32), w ogóle byłyby niezrozumiałe dla Balcerowicza.

W pewien sposób inaczej widzieli to byli opozycjoniści.

W książce, która skądinąd jest tekstem pełnym wiary, że można w Polsce zbudować dobry ustrój dla obywateli (Obywatel – odrodzenie pojęcia33), 31

L. Balcerowicz, Socjalizm…, s. 328.

M. F. Rakowski, Jak to się stało, Polska Oficyna Wydawnicza „BGW”, Warszawa 1991, s. 7. M. F. Rakowski uważał, że zrozumiał źródła marksistowskiej klęski socjalizmu, ale nie uznał się za przegranego. „Nie ludzie przegrali, lecz określona koncepcja ustrojowa i systemowa. Nie zejdzie w otchłań zapomnienia odwieczne dążenie ludzkości do sprawiedliwości społecznej i każdy, kto tej idei oddał swe życie lub jego cząstkę, nie powinien czuć się przegrany, nawet wtedy, gdy usiłuje mu się to wmawiać każdego dnia”. Ibidem, s. 8.

33 B. Markiewicz (red.), Obywatel odrodzenie pojęcia, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 1993.

32

280

bieda też nie stanowi głównego tematu rozważań. Zajęto się nią dość zdawkowo (kilka akapitów o poszerzającym się bezrobociu i osiąganiu przez 35% społeczeństwa dochodu na poziomie minimum socjalnego, z czego 15% dysponowało dochodem na poziomie minimum przeżycia 34 czy pojedyncze zdania, że Polska jest krajem biednym 35.) Byli opozycjoniści jednak, w przeciwieństwie do Balcerowicza, nie skupiali się na gospodarce, a na prawie. Najlepiej to pokazała Janina Zakrzewska, sędzia Trybunału Konstytucyjnego 36. Jak dla Balcerowicza podstawową klęską była inflacja, tak dla niej – stan niebycia obywatelem. Z tego punktu widzenia kluczowe więc były, także wprowadzone w XII 1989 roku, zmiany w konstytucji mówiące o demokratycznym państwie prawa, o roli prawa w państwie i sposobach jego stanowienia oraz o odpowiedzialności organów państwa za jego stosowanie. Inne ważne zmiany to wolność tworzenia partii politycznych, udział samorządu terytorialnego

w

procesie

zarządzania

i

rządzenia

państwem.

Podsumowując, nowe zmiany to: „Rządy prawa, swobody obywatelskie, wolność umów, prawo własności, partie polityczne i samorząd – to […] kanon tych instytucji pośredniczących, odrębnych od państwa, które składają się na pojęcie społeczeństwa obywatelskiego.”37 Zakrzewska, tylko marginalnie, zwróciła uwagę, że powyższe zasady nie muszą ułatwiać transformacji ustrojowej, przeciwnie, mogą wydłużać czas potrzebny do dokonania przemian gospodarczych.

34

A. Smolar, Od człowieka socjalizmu do obywatela, [w:] B. Markiewicz (red.), Obywatel odrodzenie pojęcia…, s. 119-120.

35 Zdanie J. Zakrzewskiej z poniższego artykułu, s. 103.

36 J. Zakrzewska, Prawo w społeczeństwie obywatelskim, [w:] B. Markiewicz (red.), Obywatel odrodzenie pojęcia…, s. 96-106.

37 Ibidem, s. 102.

281

Jak widzimy, wśród głównych aktorów ówczesnych przemian zabrakło wyrazicieli tych, którzy przegrali w procesie transformacji 38.

Zostali oni podwójnie zmarginalizowani, raz ekonomicznie, dwa – politycznie i społecznie. Zresztą do dziś nie ma zbyt wielu, nawet wśród naukowców, którzy poświęciliby swoją energię przedstawianiu sytuacji nieuprzywilejowanych.

Nieliczne

wyjątki

(np.

socjolog

Elżbieta

Tarkowska) tylko potwierdzają ludową obserwację, że historię piszą zwycięzcy39.

Nie roszcząc sobie praw do przedstawienia w pełni tego czasu intensywnych przemian z początku lat 90. XX w. mam poczucie, że główne cechy tej zmiany zostały zarysowane. Z jednej strony, dokonano przemian na poziomie prawnym, mających doprowadzić do powstania społeczeństwa obywatelskiego. Z drugiej, zmian gospodarczych, dzięki którym miał zapanować kapitalizm. Jedne i drugie, w intencji, miały doprowadzić nas do dobrego państwa. Miały zrealizować nadzieje o nim.

Jak napisałam wcześniej, nie będę oceniać, czy i w jakim zakresie się to udało, natomiast na zakończenie wskażę na przeszkody uniemożliwiające, moim zdaniem, osiągnięcie tego celu. Zasadniczo były one dwie. Po pierwsze, odrębność przemian gospodarczych i prawno-politycznych. Po drugie zaś, brak wyczulenia na kwestie materialne (biedę, jej pogłębienie, nierówności ekonomiczne). Według mnie, to główne powody, dla których stopień obywatelskiego zaangażowanie w Polsce nie jest modelowy, by 38

Należałoby się zastanowić nad rolą Jacka Kuronia, jego intencji, działań, przekonań.

Na pewno były one bogatsze niż potoczna pamięć, która niestety nie jest dobra. Kuronia pamięta się w związku z kuroniówką, czyli najpierw zupą dla biednych, a potem zasiłkiem dla bezrobotnych.

39 Oprócz prac Elżbiety Tarkowskiej (np. E. Tarkowska (red.), Zrozumieć biednego.

O dawnej i obecnej biedzie w Polsce, Typografika, Warszawa 2000) poleciłabym rozdziały z pracy Małgorzaty Szpakowskiej, bardzo dobrze udokumentowane w materiałach biograficznych. M. Szpakowska, Chcieć i mieć. Samowiedza obyczajowa w Polsce czasu przemian, WAB, Warszawa 2003, s. 107-190.

282

użyć eufemizmu. Strach nie minął, a nawet mocno się osadził w Polsce po ’89 roku. Co zaś z nadzieją?

Barbara Markiewicz pisała o emocjonalnym komponencie tworzącym każdą zbiorowość, tak wspólnotę, jak stowarzyszenie. Może nim być strach, a może być sympatia. Na jej gruncie budzi się nadzieja, która pozwala zmieniać, wkraczać do przyszłości i przezwyciężać lęk40.

Nadzieja wydaje się podstawowa tak, by opanować strach, jak i po to, by iść naprzód. Nawet jednak około 1989 roku ona nie dominowała. „Przyspieszenie i przełom dokonały się bowiem w latach 1989-1990. […] To wcale nie był czas powszechnego entuzjazmu i zachłyśnięcia się wolnością. Przeciwnie, w 1989 roku pierwsze, tak wolne jak nigdy od półwiecza wybory zignorowało czterdzieści procent obywateli, a wolność przyszła tak cicho, że wielu jeszcze po miesiącach walczyło z totalitaryzmem, nie wiedząc, że walczą z cieniem.” 41.

Jednak „To były […] lata, kiedy towarzyszyło nam przekonanie, że weszliśmy na drogę wznoszącą, choć długą i mozolną […].”42.

Pytania, które chcę postawić na koniec, brzmią: Co dziś da nadzieję? Na czym można ją oprzeć? I wreszcie, co może sprawić, że nada ona główny ton polskiemu życiu społecznemu?

40

B. Markiewicz, Liberum veto, albo o granicach społeczeństwa obywatelskiego, [w:] B. Markiewicz (red.), Obywatel odrodzenie pojęcia…, s. 84.

41 W. Kuczyński, Zwierzenia zausznika…, s. 5.

42 Ibidem.

283

Bibliografia: 1. Balcerowicz L., 800 dni. Szok kontrolowany, zapisał J. Baczyński przy współpracy J. Koźmińskiego, Polska Oficyna Wydawnicza „BGW”, Warszawa 1992.

2. Balcerowicz L., Socjalizm, kapitalizm, transformacja. Szkice z przełomu epok, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997.

3. Delumeau J., Grzech i strach. Poczucie winy w kulturze Zachodu XIII-XVIII w., przeł. Adam Szymanowski, Instytut Wydawniczy PAX, Oficyna Wydawnicza Volumen, Warszawa 1994.

4. Delumeau J., Strach w kulturze Zachodu XIV-XVIII w., przeł.

Adam Szymanowski, Instytut Wydawniczy PAX, Warszawa1986.

5. Kuczyński W., Agonia systemu. Szkice z niedawnej przeszłości, Presspublica, Warszawa 1996.

6. Kuczyński

W.,

Zwierzenia

zausznika,

Polska

Oficyna

odrodzenie

pojęcia,

Wydawnicza „BGW”, Warszawa b.r.

7. Markiewicz

B.

(red.),

Obywatel

Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 1993.

8. Rakowski M. F. (red.), Polska pod rządami PZPR, PROFI, Warszawa 2000.

9. Rakowski M. F., Jak to się stało, Polska Oficyna Wydawnicza „BGW”, Warszawa 1991.

10. Szpakowska M., Chcieć i mieć. Samowiedza obyczajowa w Polsce czasu przemian, WAB, Warszawa 2003.

11. Wałęsa L., Droga do wolności. 1985-1990 Decydujące lata, Editions Spotkania, Warszawa 1991.

12. Tarkowska E. (red.), Zrozumieć biednego. O dawnej i obecnej biedzie w Polsce, Typografika, Warszawa 2000.

284

Joanna Wieczorek-Orlikowska Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy Polityka jako show – nowe oblicze demokracji w Polsce Politics as a show – the new face of democracy in Poland

Streszczenie: Struktury demokratyczne zaczęły ewoluować jako wynik transformacji systemowej w Polsce, a wraz z nimi nastąpił nowy etap na rynku politycznym. Postępująca globalizacja i rola mediów w kreowaniu rzeczywistości spowodowały ogromne zmiany w dziedzinie komunikowania politycznego. Dzisiaj politycy nie są już autorytetami w tradycyjnym znaczeniu – są raczej celebrytami, którzy wykorzystują typowe mechanizmy show-biznesu, żeby wykreować swój wizerunek i zyskać poparcie opinii publicznej. W kontekście współczesnych czasów możemy mówić o demokracji medialnej, w której polityka przybiera formę rozrywki, a marketing polityczny dominuje. Media masowe zaczynają mieć decydujący wpływ na proces rozwoju społecznego i dystrybucję władzy. Czy jest to pozytywne zjawisko, wzmacniające fundamenty demokracji? I jakie są perspektywy na przyszłość?

Słowa kluczowe: demokracja medialna, media masowe, polityczni celebryci, globalizacja Abstract: Democratic structures began to evolve as a result of systemic transformation in Poland – with them came a new stage in the political market. Increasing globalization and a role of the media in creating reality have brought great changes in the field of political communication. Today politicians are no longer authorities in the traditional sense – they are rather celebrities who use the typical trends for show business to create their image and gain public support. In the context of the contemporary times we can speak of media democracy, in which politics takes the form 285

of entertainment and political marketing techniques dominate. The mass media begin to have a decisive impact on social development and power distribution processes. Is it a positive phenomenon, strengthening the foundations of democratic? And what are the prospects for the future?

Key words: media democracy, mass media, political celebrities, globalization

Wstęp

W wyniku transformacji systemowej w Polsce zaczęły się szybko rozwijać struktury demokratyczne, a wraz z nimi nastąpił nowy etap na rynku politycznym. Postępująca globalizacja i dominacja mediów w kreowaniu rzeczywistości spowodowały ogromne zmiany w zakresie komunikowania politycznego. Dzisiaj politycy nie są już autorytetami w tradycyjnym znaczeniu – to raczej celebryci, którzy wykorzystują tendencje typowe dla show biznesu, aby kreować swój wizerunek i zdobyć poparcie społeczne. Czy jest to jednak zjawisko pozytywne, wzmacniające fundamenty demokratyczne?

Celem niniejszego rozdziału jest analiza zjawiska entertainizacji polityki i jej wpływu na mechanizmy demokratyczne w Polsce. W trakcie badań zastosowano przede wszystkim metody jakościowe, pozwalające precyzyjniej określić zakres studiów nad tematem. Zainteresowanie tak złożoną problematyką wynika z braku kompleksowych opracowań dotyczących demokracji medialnej w Polsce. Dostępna literatura przedmiotu wciąż stanowi niewielką część badań w ramach nauk

286

politycznych, mimo że proces ten jest zaawansowany i mamy z nim do czynienia na co dzień.

Mediatyzacja polityki to zjawisko, które na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci rozwinęło się w gwałtownym tempie i nadal postępuje.

Mimo to rzadko zdajemy sobie sprawę, jak wielki wpływ ma na nasze postrzeganie świata, postawy, a nawet decyzje wyborcze. Coraz częściej sfera działań politycznych ulega entertainizacji i przypomina typowe show, a my, odbiorcy, sami ten schemat powielamy. Jaki wpływ ma to na stan demokracji w Polsce? Czy możemy mówić już o jej nowej formie?

I jakie są perspektywy na przyszłość?

Demokratyczne determinanty celebrytyzacji polityki Każdy

system

polityczny posiada

specyficzne

wyróżniki,

charakterystyczne cechy. Atrybuty te mają ogromny wpływ na kształtowanie

autorytetów

społecznych

i

politycznych

w

danej

zbiorowości. Tak jest również z demokracją.

Polityk

w

ramach

systemu

demokratycznego

otrzymuje

legitymację poprzez uzyskanie mandatu wyborczego. Jest to o tyle specyficzna forma akredytacji, że pojawiła się wraz ze społeczeństwem obywatelskim. Wcześniej o sile autorytetu decydowała tradycja, „namaszczenie” religijne bądź cechy osobiste. Współcześnie jednostka musi uzyskać poparcie obywateli w wyborach, co stanowi przyzwolenie wykonywania danej funkcji. A najczęściej osiąga to poprzez zdobycie popularności w mediach1. Jednocześnie jednak taki autorytet polityczny ulega erozji, ponieważ coraz częściej jest przyznawany osobom nie 1

J. Ziółkowski, Autorytet polityczny. Geneza, ewolucja, symptomy kryzysu, Warszawa 2012, s. 220.

287

posiadających odpowiednich kompetencji z zakresu polityki (w Polsce np. Krzysztof Cugowski czy Janusz Dzięcioł). Świetnie obrazuje to kandydatura Pawła Kukiza na prezydenta w minionych wyborach. Znany piosenkarz, choć nie posiadający doświadczenia politycznego, w ciągu kilku miesięcy zdobył ogromne poparcie społeczne, które ostatecznie doprowadziło do wyniku w postaci 20,80% głosów w pierwszej turze wyborów2. Stanowi to swoisty fenomen pokazujący, jak wielkie znaczenie w kreowaniu wizerunku polityka ma charyzma i popularność. W Polsce powoli tracą na znaczeniu dawne autorytety polityczne, a coraz częściej pojawiają się na ich miejscu celebryci, co świadczy o ewolucji mechanizmów demokratycznych.

Warto zauważyć, że w systemach demokratycznych, zwłaszcza w formie

liberalnej,

następuje

stopniowe

wyparcie

autorytetów

politycznych. Panująca powszechnie idea równości koliduje z istnieniem osób szczególnie wybitnych i wyróżniających się. Potwierdzają to także media masowe, które gloryfikują przeciętność. Wzrost wykształcenia i oczekiwań wobec rzeczywistości sprawił, że ludzie stali się bardziej krytyczni w stosunku do polityków. A niemożność przeprowadzenia wielu działań jeszcze bardziej ich degraduje w oczach społeczeństwa3.

Gwałtowny

rozwój

mediów,

zwłaszcza

elektronicznych,

doprowadził do dezinformacji, w której odbiorca otrzymuje ogromną ilość newsów, często ze sobą sprzecznych. Informacja przekształca się w specyficzny towar, którego wartość określa skala odbioru. Właśnie dlatego staje się ona coraz częściej populistyczna – przestaje liczyć się

2

Są oficjalne wyniki wyborów prezydenckich. Duda 34,76 proc., Komorowski 33,77 proc., „Newsweek Polska” (online), http://polska.newsweek.pl/wybory-prezydenckie2015-wyniki-wyborow-relacja-na-zywo-,artykuly,362918,1.html, (dostęp: 10.06.2015).

3 J. Ziółkowski, op. cit., s. 220-221.

288

prawdziwość i ważność, prezentuje się natomiast to, co jest sensacyjne i zadziwiające. Niezbędne dla demokracji jest to, aby obywatele mogli dokonywać rzeczowych osądów spraw publicznych. Skoro jednak wiadomości przekazywane przez środki masowego komunikowania są wyselekcjonowane i zorientowane na rozrywkę, trudno o wypełnienie tego podstawowego warunku. Obecnie to nie siły polityczne, lecz właśnie media mają decydujący wpływ na wprowadzenie konkretnych spraw do sfery publicznej. Można wręcz stwierdzić, że legitymizacja przesunęła się od władzy w stronę mediów, które mają bezpośredni wpływ na opinię publiczną. Właśnie dlatego politycy zabiegają nieustannie o dostęp do środków masowego przekazu, stanowiących kanał komunikacyjny z wyborcami4.

Autorytet polityczny – autorytet medialny W wyniku dominacji mediów całkowicie zmieniły się sposoby komunikowania. Politycy coraz bardziej przypominają celebrytów, zabiegających o popularność wśród odbiorców. Aby zaistnieć, muszą regularnie zaznaczać swoją obecność w środkach masowego przekazu.

Współcześnie miarą autorytetu politycznego jest częstotliwość pojawiania się w mediach, rozpoznawalność i umiejętność autoprezentacji. Niestety wiąże się to także z patologiami, jak chociażby lekceważenie treści merytorycznej, banalizacja przekazów czy wulgaryzacja polityki.

Ogromne znaczenie mediów w przedstawianiu rzeczywistości społeczno-politycznej, a zwłaszcza wzrost popularności Internetu sprawił, 4

T. Goban-Klas, Jak wolne media psują demokrację, [w:] Transformacje demokracji.

Doświadczenia, trendy, turbulencje, perspektywy, L.W. Zacher (red.), Warszawa 2011, s. 290-293.

289

że sfera polityki zaczęła się ograniczać do obrazów, mających przyciągać uwagę odbiorców. Środki masowego przekazu stały się polem bitwy, na którym ścierają się różne podmioty polityczne, a także opinie i systemy wartości. Coraz częściej mówi się o tych zjawiskach w kontekście tzw. demokracji medialnej, zakładającej znaczący wpływ mediów na ustrój polityczny i jego przeobrażenia 5.

Z pojęciem tym często łączy się zjawisko entertainizacji, czyli urozrywkowienia sfery publicznej, która w konsekwencji prowadzi do zmiany zasad legitymizacji władzy. Można więc mówić o degradacji ustroju demokratycznego, ponieważ obywatele przestają się interesować polityką w tradycyjnym znaczeniu. Liczy się tylko show dla mas, a napięcia polityczne grają w nim główną rolę. Uczestnicy tego procesu są więc niejako zmuszeni do odpowiedniego kreowania swojego wizerunku w konwencji rozrywkowej. Codziennością stały się tzw. pseudowydarzenia, czyli zaaranżowane przez polityków sytuacje, mające za zadanie przyciągnąć uwagę mediów. A wszystko po to, by zdobyć popularność i poparcie społeczne 6. Coraz częściej treść i forma polityki staje się wulgarna, w wyniku wzajemnego zwalczania przeciwników, manipulowania faktami czy licznych prowokacji.

Wielu polityków staje się rozpoznawalnych poprzez skandaliczne zachowanie. Mistrzem tego typu kreacji w Polsce jest Janusz Palikot.

Większość jego wypowiedzi determinuje liczne dyskusje i spory. Polityk atakuje i obraża, dopuszcza się też kontrowersyjnych zachowań (np. przyniesienie

na

konferencję

prasową

silikonowego

penisa

5

B. Secler, Polityka i media w obliczu demokracji medialnej, [w:] Demokracja w obliczu nowych mediów. Elektroniczna demokracja, wybory przez Internet, kampania w sieci, M. Musiał-Karg (red.), Toruń 2013, s. 162-164.

6 Ibidem, s. 166-168.

290

i pistoletu). Umiejętnie posługuje się zasadami marketingu politycznego, co pozwala mu na promocję własnej osoby. Choć wielu ludzi go krytykuje, to Palikot stał się jednym z najbardziej rozpoznawalnych polityków w Polsce. I wykorzystał to zakładając własne ugrupowanie7.

Mechanizmy marketingu politycznego, socjotechniki i public relations stały się narzędziami w rękach polityków. Za ich pomocą są w stanie wykreować odpowiedni wizerunek, ukryć wszelkie wady i wyeksponować zalety. Nic więc dziwnego, że ogromnego znaczenia nabrali spin-doktorzy i specjaliści od PR. Umiejętnie prowadzona kampania może z kompletnie nieznanej osoby uczynić powszechnie szanowanego polityka, uważanego za autorytet. Takiej transformacji poddał się m.in. Andrzej Lepper, który z przywódcy komitetu protestujących rolników przeobraził się w profesjonalnego polityka na stanowisku wicepremiera. Na początku kojarzono go przede wszystkim jako prostego człowieka ze wsi, o nieciekawej prezencji i wulgarnym słownictwie. Dla mediów jego ówczesny wizerunek był atrakcyjny, dzięki czemu Lepper stał się rozpoznawalny. Kolejne porażki wyborcze skłoniły lidera Samoobrony do skorzystania z pomocy Piotra Tymochowicza, specjalisty od public relations. W wyniku przeprowadzonych zmian osiągnął sukces – w wyborach prezydenckich 2005 roku osiągnął trzeci wynik, a kilka miesięcy później został wicepremierem8.

Całkiem niedawno podobne działania prowadził Sojusz Lewicy Demokratycznej, który jako kandydata na prezydenta wysunął kompletnie nieznaną społeczeństwu Magdalenę Ogórek. W wyniku działań 7

A. Kuśmierczuk, Wizerunek polityka a sztuka nakładania makijażu, czyli droga Janusza Palikota na polityczne salony, [w:] Wybory w sieci mediów, K. Kowalik (red.), Kielce 2013, s. 90-91.

8 Por. A. Kwiatek, Wizerunek medialny Andrzeja Leppera, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, nr 10, Lublin 2003, s. 173-184.

291

specjalistów od wizerunku stała się ona rozpoznawalna. Niestety źle poprowadzona kampania ostatecznie doprowadziła do porażki wyborczej kandydatki. Z kolei świetnym przykładem umiejętnie wykreowanego wizerunku jest Andrzej Duda. Polityk, który wcześniej nie pojawiał się w ogóle w mediach, całkowicie nierozpoznawalny przez większość wyborców, w przeciągu zaledwie kilku miesięcy stał się jednym z głównych

kandydatów

Tymczasem

przed

i

ostatecznie

rozpoczęciem

zwyciężył

kampanii

w

wyborczej

wyborach. nikt

nie

przypuszczał nawet, że Bronisław Komorowski może nie zostać ponownie wybrany na prezydenta.

Polscy

politycy

nauczyli

się

przywiązywać

wagę

do

odpowiedniego wizerunku, kosztem programów politycznych. Ważny jest nie tylko wygląd, ale także sposób mówienia, czy organizacja zjazdów partii. Świetnie obrazują to spoty wyborcze, które coraz bardziej przypominają komercyjne reklamy. Nietrudno więc dopatrzyć się w nich licznych elementów rozrywkowych,

które potwierdzają zjawisko

9

entertainizacji . Polityk współcześnie musi stać się kimś znanym, na kształt celebryty – przyjmuje więc formułę kultury popularnej.

Telewizyjna reklama polityczna stała się wiodącą formą współczesnej polityki wyborczej, co wynika z jej krótkiej formy i łatwości przyswajania przez odbiorców. Oddziałuje ona przede wszystkim na emocje, na bok odsuwając kwestie intelektualne. Właśnie to sprawia, że wpisuje się idealnie w postępujący konsumpcjonizm kultury masowej. Polityk w tego typu spotach staje się produktem, podobnie jak proszek do prania czy samochód. Jego oferta jest skierowana do odpowiedniej grupy konsumentów, swoistych klientów, 9

J. Street, Mass media, polityka, demokracja, Kraków 2006, s. 162-163.

292

dlatego taki przekaz musi być niezwykle atrakcyjny. Wizerunek polityka musi być dobrze ukształtowany przez profesjonalistów, którzy niektóre cechy starają się uwydatnić, a inne całkowicie ukryć. Reklama taka jest więc mocno zmanipulowana, a wszystko po to, by wywołać zamierzony efekt10.

Co jednak ciekawe, media dają nam również możliwość kontroli, a nawet inwigilacji osób publicznych. My, obywatele, staliśmy się „podglądaczami” – ingerujemy bowiem nie tylko w działalność zawodową polityków, ale coraz częściej także w ich sferę prywatną.

Właśnie dlatego muszą ciągle swój wizerunek kontrolować – wystarczy jeden błąd, który może zaważyć na karierze. Kilka lat temu głośna była sprawa

Macieja

Zegarskiego,

asystenta

byłego

ministra

spraw

zagranicznych. Umieścił on na Facebooku zdjęcie zrobione podczas pobytu w Afganistanie, na którym nosi wojskowy hełm wraz z założoną na niego damską bielizną. Post został uznany za obraźliwy w stosunku do żołnierzy i ich rodzin. W wyniku licznych głosów krytyki, urzędnik zrezygnował z zajmowanego stanowiska.

Polityk, który decyduje się na status celebryty, jednocześnie wyraża zgodę na upublicznienie prywatności. W ten sposób powstają pozory jego całkowitej „przejrzystości”. Tak naprawdę jednak odsłania się to, co nieistotne, aby ukryć zupełnie inne aspekty11. Dochodzi do sytuacji, w której prywatność staje się bardziej interesująca, niż aktywność polityczna. Tradycyjne autorytety stracą więc kompletnie na znaczeniu.

10

M. Jeziński, Wizerunek polityczny jako element strategii wyborczej, [w:] Kampania wyborcza: marketingowe aspekty komunikowania politycznego, B. Dobek-Ostrowska (red.), Wrocław 2005, s.116-119.

11 M. Molęda-Zdziech, Czas celebrytów. Mediatyzacja życia publicznego, Warszawa 2013, s. 260.

293

Czy demokracja ulega erozji?

Wielu badaczy uważa, że postępująca mediatyzacja polityki psuje demokrację. Czy rzeczywiście tak jest? Środki masowego przekazu nie tylko przekazują informacje, ale w dużej mierze same je kreują. Na rynku medialnym wiadomości stały się swoistym towarem, którego wartość mierzona jest poprzez skalę odbioru. Trzeba je więc odpowiednio ukształtować i przedstawić, aby utrzymać uwagę odbiorcy.

W idealnym modelu społeczeństwa demokratycznego media powinny przede wszystkim

informować obywateli o

bieżących

wydarzeniach, ale także kontrolować władzę i jej poczynania. Powinny być

więc

strażnikiem

interesów

społeczeństwa.

W

Polsce

najważniejszymi w tej mierze dokumentami są: Konstytucja RP, Prawo prasowe i Ustawa o Radiofonii i Telewizji. Nietrudno o konkluzję, że w naszej stosunkowo młodej demokracji media mają ogromny wpływ na przebieg wielu procesów i zdarzeń. Istnieją więc obawy, czy nie ulegają one manipulacji – w takiej sytuacji trudno jest jednoznacznie orzec jak to się przekłada na stan demokracji w naszym państwie12.

Ustrój demokratyczny z założenia wymaga stałego informowania społeczeństwa o sprawach publicznych, co ma mu ułatwić wydawanie właściwych osądów. Media jednak nie wykonują dobrze tej funkcji – pokazują wydarzenia z konkretnej perspektywy, związanej najczęściej z określoną orientacją polityczną (przykład stanowi Gazeta Wyborcza czy choćby TVN). Nawet sondaże, kojarzone z głosem opinii publicznej, a więc w teorii obiektywne, tak naprawdę pokazują przede wszystkim 12

J. Zdański, Demokracja w dobie społeczeństwa medialnego, [w:] Mediatyzacja kampanii politycznych, M. Kolczyński, M. Mazur i S. Michalczyk (red.), Katowice 2009, s. 51.

294

ukryte założenia kwestionariuszy. Poza tym ich zmienność prowadzi w moim przekonaniu jedynie do dezinformacji.

Wielu

badaczy

wskazuje

jednak

na

pozytywne

aspekty

mediatyzacji – internet pozwala bowiem na tworzenie nowych grup społecznych i kształtowanie nowych form obywatelskiej aktywności.

Poprzez sieć możliwe jest nie tylko zabieranie głosu w ważnych sprawach, ale przede wszystkim podejmowanie działań, co napędza demokratyzację życia politycznego. Internet jest też kanałem komunikacji pomiędzy elitami politycznymi a obywatelami – to świetne miejsce do kreowania odpowiedniego wizerunku partii, dające ogromne możliwości.

W perspektywie przyszłości to właśnie wirtualna rzeczywistość stanie się podstawowym forum wszelkiej aktywności politycznej 13.

Wśród zagrożeń demokracji medialnej trzeba wymienić przede wszystkim manipulację świadomością społeczną. Odbiorcy muszą zdawać sobie sprawę z technik politycznej propagandy, aby potrafić właściwie ocenić przekaz. Krytycyzm wobec mediów i selektywny odbiór informacji są ku temu niezbędne – jednostka powinna dokonywać samodzielnych refleksji nad przyjmowanymi informacjami. Sporym niebezpieczeństwem jest także koncentracja mediów, której należy zapobiegać14.

Media mają tak dużą siłę, że są w stanie bardzo szybko zniszczyć czyjś wizerunek, poprzez manipulację informacją. Stanowi to swoiste zagrożenie dla praw człowieka i obywatela i kłóci się z fundamentalnymi zasadami demokracji. Właśnie dlatego niezwykle ważne jest określenie standardów pracy dziennikarskiej, opartej na etyce.

13 14

Ibidem, s. 52.

Ibidem, s. 54.

295

Współcześnie demokracja przybrała zupełnie nową formę – obecnie to środki masowego przekazu, a nie politycy czy społeczeństwo, kształtują sferę publiczną. Tak jak w ideologii Marksa, istnieje baza i nadbudowa. Tyle, że podstawę stanowi w tym wypadku system polityczny, a nad nią górują media. Zyskują one niemal boskie atrybuty – są bowiem wszechobecne i wszechwiedzące 15. W tym sensie można więc mówić o kompletnej erozji demokracji. Jej istotą w tradycyjnym znaczeniu było zgromadzanie się, wspólne podejmowanie decyzji, zabieganie polityków o poparcie społeczne – dziś natomiast walczą oni wyłącznie o popularność medialną. Osoby publiczne stały się ludźmi spektaklu. Na znaczeniu tracą programy wyborcze i treści merytoryczne – liczy się tylko wizerunek i dobre show dla mas. I niestety, nie jesteśmy w stanie tego procesu odwrócić. Nastąpiła era demokracji medialnej, a Polska jest tego dobrym przykładem.

Wnioski Media

są

jednym

z

nieodłącznych

elementów

systemu

demokratycznego, należy jednak pamiętać o ich możliwościach destrukcyjnych, wpływających na szkodę państwa i obywateli. Mam tutaj na myśli nie tylko manipulowanie informacjami, ale także narzucanie ich określonego typu. Współcześnie standardem jest nie tylko entertainizacja przekazu, ale także wulgaryzacja, co ma negatywny wpływ na odbiorców.

Obywatel, mimo że ma dostęp do najnowszych newsów, tak naprawdę jest całkowicie odcięty od spraw ważnych i staje się wyłącznie biernym odbiorcą.

15

T. Goban-Klas, op. cit., s. 295.

296

Należy jednak pamiętać, że nigdy wcześniej społeczeństwo nie było w tak dużym stopniu aktywne politycznie. Dzięki rozwojowi mediów,

zwłaszcza

elektronicznych,

obywatele

mają

większe

możliwości, aby wyrazić swoją opinię w debacie publicznej i wpływać na władzę. I coraz częściej z nich korzystają. Polskie społeczeństwo staje się stopniowo podmiotem w stosunkach politycznych. Aby jednak stało się tak w pełnym sensie, musi ono posiadać pełną świadomość wspólnych interesów i umiejętnie je artykułować. Nie nastąpi to bez udziału mediów, które stanowią jeden z fundamentów systemu demokratycznego.

Zbliżenie sfery polityki do formuły show jest nieodłącznym procesem demokracji medialnej. Polityk, chcąc zdobyć poparcie, musi wykreować się na celebrytę, stworzyć odpowiedni wizerunek i zdobyć popularność. Treści merytoryczne tracą na znaczeniu w obliczu wszechobecnej kultury obrazu. Czy zjawiska te mają wpływ na mechanizmy demokratyczne? Niewątpliwie. W moim przekonaniu trudno byłoby określić te zmiany jako jednoznacznie pozytywne lub negatywne.

Media mogą być znakomitym katalizatorem dla demokratyzacji, jeśli nie pozwoli się na działanie ich destrukcyjnych aspektów. Przyszłość pokaże, jak polskie społeczeństwo sobie z tym poradzi.

Bibliografia: 1. Dobek-Ostrowska

B.

(red.),

Kampania

wyborcza:

marketingowe aspekty komunikowania politycznego, Wrocław 2005.

2. Kolczyński M., Mazur M., Michalczyk S. (red.), Mediatyzacja kampanii politycznych, Katowice 2009.

3. Kowalik K. (red.), Wybory w sieci mediów, Kielce 2013.

297

4. Kwiatek A., Wizerunek medialny Andrzeja Leppera, “Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, 2003, nr 10, s. 173184.

5. Molęda-Zdziech M., Czas celebrytów. Mediatyzacja życia publicznego, Warszawa 2013.

6. Musiał-Karg M. (red.), Demokracja w obliczu nowych mediów. Elektroniczna demokracja, wybory przez Internet, kampania w sieci, Toruń 2013.

7. Newsweek

Polska

(online),

http://polska.newsweek.pl/wybory-prezydenckie-2015-wynikiwyborow-relacja-na-zywo-,artykuly,362918,1.html,

Są

oficjalne wyniki wyborów prezydenckich. Duda 34,76 proc., Komorowski 33,77 proc., 10.06.2015 r.

8. Street J., Mass media, polityka, demokracja, Kraków 2006.

9. Zacher

L.W.

(red.),

Transformacje

demokracji.

Doświadczenia, trendy, turbulencje, perspektywy, Warszawa 2011.

10. Ziółkowski J., Autorytet polityczny. Geneza, ewolucja, symptomy kryzysu, Warszawa 2012.

298

Natalia Glińska Uniwersytet Szczeciński Wpływ personalizacji w działaniach marketingu politycznego na rzeczywistość polityczną – przykład Polski 2011 r.

The impact of personalization in political marketing activities on the Polish political reality in 2011 Streszczenie: W polskim systemie polityczny przywódca partyjny jest jedną z głównych determinant decyzji wyborczych elektoratu. Będąca tego następstwem personalizacja polityki wymusza budowanie kadrowych strategii marketingowych. Oznacza to podporządkowanie konstrukcji marketingu wyborczego osobie kandydata, będącego symbolem partii. To podejście marketingowe widoczne było podczas wyborów parlamentarnych w 2011 roku wśród wszystkich polskich partii parlamentarnych, w tym ze szczególną intensyfikacją w PO, PiS oraz Twoim Ruchu, które objęte zostały analizą. Celem rozdziału jest kompleksowe przedstawienie zjawiska prezydencjalizacji wyborów parlamentarnych w 2011 roku. Analizie poddano m.in. wykorzystanie przywódcy formalnego partii (nazwiska, wizerunku) w materiałach wyborczych.

Słowa kluczowe: marketing polityczny, przywództwo, partie polityczne, personalizacja, wybory Abstract: In the Polish political system, the leader of the party is one of the main determinants behind the electoral decisions. In this case the personalization of the politics forces the electoral staff to establish marketing strategy of the campaign corresponding to the specificity of the electoral candidate. This marketing approach was evident during the parliamentary elections in 2011 among all Polish parties including: PO, PIS and Twój Ruch. The aim of this chapter is to present a comprehensive 299

presidentialization phenomenon of the parliamentary elections in 2011.

The analysis covers the use of the formal leader of the party (name, image) in electoral materials.

Key words: political marketing, presidentialization, election

Marketing

leadership,

political

parties,

jest procesem, w którym firmy analizują potrzeby

klientów i na tej podstawie tworzą nowe produkty lub modyfikują stare, określają cenę, sposób dystrybucji i promocji1. W polityce natomiast, według Bruce Newmana, „marketing to ten sam proces, tyle że analiza potrzeb koncentruje się na wyborcach, produkt staje się kombinacją polityka, jego wizerunku, reprezentowanej platformy politycznej, poglądów i planów”2. Nicholas O’Shaughnessy definiuje marketing polityczny jako działania w celu nawiązania, utrzymania i wzmacniania długoterminowych relacji z wyborcami dla pożytku społeczeństwa i partii politycznych. Przedmiotem działań marketingowych jest wzajemne obiecywanie sobie i dotrzymywanie obietnic3. Robert Wiszniowski puentuje „współczesny marketing polityczny to kompleksowy zespół perspektywicznych działań partii politycznych4. Należy wyróżnić 1

O. Annusewicz, Marketing polityczny – pytania i kontrowersje, http://biblioteka.oapuw.pl/wp-content/uploads/2013/03/annusewiczmarketing_polityczny_pytania_i_kontrowersje_format.pdf (dostęp: 12.05.2014).

2 B. I. Newman, The mass marketing of politics, Democracy in an age of manufactured images, Thousand Oaks 1999, s. 3.

3 N. O’Shaughnessy, The Marketing of political marketing, „European Journal of Marketing”, 2001, nr 35 (9/10), s. 1048.

4 R. Wiszniowski, Marketing wyborczy. Studium kampanii wyborczych w systemach prezydenckich i semiprezydenckich (Finlandia, Francja, Polska, Stany Zjednoczone), s. 233.

300

marketing wyborczy spośród desygnatów marketingu politycznego.

Marketing wyborczy, to działanie mające na celu dotarcie do elektoratu w kontekście

prowadzonej

kampanii

wyborczej,

dostosowanie

odpowiednich technik promocyjnych i prezentacyjnych, przybliżenie opinii publicznej kandydatów politycznych, programów wyborczych i idei, uzyskanie satysfakcjonującej liczby głosów oddanych przez wyborców5.

Do przeprowadzenia analizy zawartej w niniejszym rozdziale wykorzystane

zostały

następujące

metody

badawcze:

metoda

komparatywna niezbędna do porównania przyjętych przez komitety wyborcze

strategii

marketingowych,

metoda

jakościowa

teorii

ugruntowanej służąca wysnuciu wniosków z obserwacji aspektów politycznych w sferze publicznej oraz metoda analizy przypadków niezbędna do wskazania rozwiązań marketingowych opartych na osobie przywódcy partii w dobie wyborów parlamentarnych w 2011 roku. Celem przeprowadzonych badań było wskazanie wykorzystania nazwiska, czy też wizerunku przywódcy partii w kontekście personalizacji, jak również celebrytyzacji wyborów parlamentarnych. Cel badań stanowi pochodną badań CBOS, jak również Roberta Alberskiego czy Wojciecha Peszyńskiego nad motywacjami wyborczymi Polaków, w których społeczny odbiór przywódcy partii stanowi jedną z determinant wyborczej deklaracji elektoratu i poparcia względem konkretnej formacji.

Badania dotyczą wskazanych mechanizmów w okresie wyborów parlamentarnych w 2011 roku. W analizie obejmującej zjawisko prezydencjalizacji wyborów parlamentarnych, celebrytyzacji wyborów oraz marketingowego umocowania nazwiska i wizerunku przywódcy 5

Ibidem, s. 27.

301

partyjnego w przyjętej strategii ujęte zostały takie ugrupowania jak Platforma Obywatelska, Prawo i Sprawiedliwość, Sojusz Lewicy Demokratycznej, Ruch Poparcia Palikota (obecnie Twój Ruch), Solidarna Polska Zbigniewa Ziobro, Nowa Prawica Janusza Korwin-Mikkego.

Postawiono następujące pytania badawcze: 1) Czy przywódcę partyjnego można rozpatrywać w kategorii determinantu decyzji wyborczej elektoratu? 2) Jaką rolę odgrywa proces prezydencjalizacji w kontekście wyborów parlamentarnych? 3) Czy współcześnie przywódcę partyjnego można postrzegać jako celebrytę publicznej sfery polityki? 4) Jakie mechanizmy marketingowe odnoszące się do przywódcy partyjnego zostały wykorzystane przy konstruowaniu strategii marketingowych wskazanych podmiotów w wyborach w 2011 roku?

Przywódca jako determinant wyborczego sukcesu. Przegląd badań Jak słusznie zauważa Robert Wiszniowski, „marketingowe podejście do kampanii wyborczych sprowadza się w dużej mierze do analizy i oceny strategii podmiotów rywalizacji prezentowanych na specyficznym rynku wymiany ofert politycznych” 6. Do wspomnianych podmiotów, obok partii i kandydatów politycznych, zalicza się również przywódców

partyjnych

funkcjonujących

na

rynku

politycznym

w kontekście kampanii wyborczych. Przed okresem silnej mediatyzacji kampanii wyborczej, wyborca podejmował decyzje wyborcze w oparciu o indywidualnie zebrane i wyselekcjonowane informacje o ofertach politycznych poszczególnych partii pochodzące z nielicznych źródeł.

Obecnie stale powiększa się liczba źródeł informacji oraz, co ważne, 6

Ibidem, s. 20.

302

prezentowane przez partie programy z wyborów na wybory poruszają coraz szerszą gamę problemów. Zawierają przekrój wszystkich spraw społecznych i politycznych, od gospodarki i ekonomii, po ekologię i problemy natury socjalnej. Jednak zbudowany na ich podstawie przekaz medialny, będący głównym źródłem informacji, jest szczątkowy, gdyż zawiera jedynie kwestie najlepiej odpowiadające zainteresowaniom opinii publicznej, co powoduje, że elektorat przystępujący do głosowania ogranicza swą wiedzę wyborczą do informacji przekazywanych w sposób schematyczny

i

łatwo

zapamiętywany.

Niejednokrotnie

wyborca

utożsamia partię z konkretną osobą, której postać jest najczęściej i najintensywniej prezentowana w mediach oraz w przestrzeni publicznej, za pośrednictwem plakatów i reklam wyborczych (ulotki, banery, gadżety).

Badania CBOS z lipca 2011 roku BS/87/2011 pt. Oczekiwania i motywacje wyborcze Polaków, pokazały, że 11% ankietowanych wskazuje na zalety przywódcy partii jako główną motywację decyzji wyborczej. Wychodząc od tych danych warto zwrócić uwagę na determinanty

zachowań

wyborczych

elektoratu,

ze

szczególnym

uwzględnieniem przywódcy jako głównej motywacji.

Z kolei Robert Alberski, w prowadzonych przez siebie badaniach7, zauważa, że dla opinii publicznej w czasie podejmowania decyzji wyborczych

najważniejsza

jest

pozytywna

ocena

polityków

w przeszłości. Aż 34,1% respondentów wskazało na ten czynnik w przypadku wyborów do Sejmu i 28,5% w wyborach do Senatu8.

7

R. Alberski, Wybrane czynniki wpływające na decyzje wyborcze w elekcji parlamentarnej w 2011 roku, „Preferencje polityczne. Postawy-identyfikacjezachowania”, 2012 nr 3, s. 91-180.

8 Ibidem, s. 98-99.

303

Najistotniejszą kwestią staje się tu efekt lidera, „rozumiany jako wpływ osoby przywódcy na poparcie dla jego partii lub głosowanie przeciwko

osobie

lidera

podmiotu”9.

konkurencyjnego

Badania

przeprowadzone przez Wojciecha Peszyńskiego10 miały na celu wykazanie siły występowania efektu lidera jako głównej motywacji decyzji

wyborczych

elektoratu.

w oparciu o przeświadczenie o identyfikowania

poszczególnych

Formularz

został

skonstruowany

zdolności opinii publicznej do przywódców

partyjnych

z

ich

ugrupowaniami i zawierał następujące pytanie „Czy na decyzję wyborczą Pani/Pana wpłynęło dotychczasowe postępowanie, któregoś z partyjnych liderów?”11. Istotne z punktu widzenie niniejszej analizy były dwa spośród pięciu możliwych wskazań, tj.: 1) „Tak, mój głos stanowił przede wszystkim wyraz poparcia dla lidera partii” oraz 2) „Tak, moja decyzja wyborcza

była

postępowania

przede

krajowego

wszystkim lidera

wyrazem

partii

sprzeciwu

wobec

konkurencyjnej”.

Grupa

ankietowanych liczyła 818 przedstawicieli elektoratu różnych opcji politycznych. Badaniem objęte zostały takie partie jak Platforma Obywatelska, Polskie Stronnictwo Ludowe, Prawo i Sprawiedliwość, Ruch Palikota, Sojusz Lewicy Demokratycznej, wystąpiła również kategoria Inne oraz Nie pamiętam.

Zaprezentowane rezultaty miały się następująco: 25,55% (tj. 209 osób) badanych wskazało odpowiedz nr 1 jako główny determinant oddania głosu w wyborach na konkretną opcję polityczną, odpowiedz nr 2 wskazywana była rzadziej niż odpowiedź nr 1 i za determinant

9

W. Peszyński, Personalizacja politycznych preferencji, „Preferencje polityczne…”, op. cit., s. 181.

10 Ibidem, s. 175-194.

11 Ibidem, s. 182.

304

wyborczego wyboru uznało ją 22,3% respondentów (tj. 181 osób).

W związku z powyższym, w środowisku poszczególnych elektoratów w wyborach parlamentarnych 2011 roku, w rozrachunku łącznym, efekt lidera miał znaczenie dla 47,67% ankietowanych (tj. 390 osób).

Najsilniejsze

oddziaływanie

efektu

przywódcy

było

widoczne

w przypadku Platformy, łącznie obie odpowiedzi zostały wskazane przez 189 osób, co dało 52,65% elektoratu PO (359 ankietowanych), w przypadku Prawa i Sprawiedliwości 86 osób na 166, co dało w ujęciu procentowym 51,81%, a odnośnie Ruchu Palikota 59 na 115, co równało się 51,3%. Na przeciwległym biegunie pod względem częstotliwości wspomnianych wskazań znalazło się SLD – 28,58% oraz PSL – 25%.

Najwyższy poziom oddziaływania efektu lidera osiągnięto więc w przypadku partii takich jak Prawo i Sprawiedliwość, gdzie pierwszy determinant wyborczy wskazało aż 61 osób, tj. 36,7% ankietowanego elektoratu tej partii, oraz Ruchu Palikota 36 osób, tj. 31,3% wyborców tej partii12.

W komunikacie z badań Centrum Badania Opinii Społecznej z kwietnia 2011 roku13 badaniu podlegała kwestia tzw. „lokomotyw wyborczych”, a więc osób, których celem jest przyciągnięcie uwagi wyborców i skłonienie ich do oddania głosu na konkretną organizację polityczną. Kluczowym aspektem było nazwisko lidera. Badania oparte zostały na przeprowadzonym w dniach od 3 do 9 marca 2011 roku sondażu na reprezentatywnej grupie 950 losowo wybranych dorosłych Polaków, na kanwie którego CBOS chciał odpowiedzieć na pytanie

12

Ibidem, s. 183.

A. Cybulska, BS/40/2011, Liderzy partyjni a poparcie dla partii politycznych, Centrum Badań Opinii Społecznych, Warszawa 2011, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2011/K_040_11.PDF (dostęp: 13.05.2014).

13

305

„Jakie znaczenie dla siły politycznej poszczególnych ugrupowań mogą mieć ich liderzy”14. Badanym przedstawiono listę 9 osób sprawujących funkcję szefów partii w polskich partiach politycznych (stan na kwiecień 2011). Odpowiedzi ankietowanych miały dotyczyć konkretnej osoby, którą

poparliby

w

zbliżających się

wyborach

parlamentarnych,

z pominięciem deklarowanych przez nich preferencji partyjnych.

I tak z badań wynikło, że gdyby Polacy mieli głosować jedynie na przywódców, to najwięcej głosów otrzymaliby ex aequo Donald Tusk (PO) i Grzegorz Napieralski (SLD), którzy uzyskali po 23% głosów, co przekłada się na to, że swój głos na nich oddał prawie co czwarty badany.

Na drugim miejscu uplasował się Jarosław Kaczyński (PiS) ze stratą 8 punktów procentowych w stosunku do liderów rankingu, a swój głos powierzył mu co siódmy ankietowany. Kolejne miejsca zajęli: Waldemar Pawlak, Joanna Kluzik-Rostkowska (PJN) uzyskując 5% poparcie, Janusz Palikot (RP obecnie TR) i Marek Jurek (Prawica RP) po 3%, oraz po 2% wskazań otrzymał Janusz Korwin-Mikke (Nowa Prawica) oraz Andrzej Lepper (Samoobrona RP).

Najważniejszym elementem dla przodujących w powyższych badaniach partii był zatem personalizm, co, w ślad za Stanisławem Kowalczykiem, należy rozumieć jako „nadrzędność osoby ludzkiej (…) wobec (…) struktur politycznych”15. Na kanwie personalizmu oparte zostały zresztą zawartości strategii

marketingowych powyższych

ugrupowań i były one skorelowane z zaprezentowanymi powyżej preferencjami opinii publicznej. Zestawienie rezultatów preferencji elektoratu poszczególnych ugrupowań prowadzi do wniosku, że przywódca partyjny, lider stanowi istotny, jeśli nie najważniejszy, 14 15

Ibidem, s. 3.

S. Kowalczyk, Zarys filozofii człowieka, Sandomierz 2002, s. 305.

306

czynnik determinujący decyzje wyborcze polskiego elektoratu, dlatego też jest kluczowym podmiotem, w oparciu o który konstruuje się m.in. medialną strategię wyborczą.

Personalizacja marketingu wyborczego Popularyzacja spowodowała

mediów,

powstanie

i

a

w

rozwój

głównej

mierze

marketingu

telewizji,

politycznego

i personalizację polityki. To z kolei wpłynęło na zmiany organizacji politycznych, ponieważ w wyniku mediatyzacji życia społecznego i politycznego rozbudowana organizacja polityczna stała się zbędna 16.

Współcześnie przyjmowane przez partie polityczne strategie wyborcze opierają się w głównej mierze na prezentacji osób wyselekcjonowanych spośród kandydatów zgłoszonych na obieralne stanowiska. Jest to następstwem stereotypowej personifikacji polityki 17, a więc typu stosunków społecznych, opartych na uproszczonym sposobie myślenia zarówno obywateli, jak i samych polityków, których świadomość i percepcja wyrasta z poziomu schematów zdroworozsądkowych, powodując postrzeganie zjawisk w kategoriach spektaklu teatralnego 18.

Doprowadziło to m.in. do postrzegania zjawisk politycznych poprzez identyfikowanie

sił

politycznych

z

osobistymi

cechami

ich

przywódców19. Tym samym, współcześnie, w strategii marketingu wyborczego możemy mówić o tzw. strategii kadrowej20, gdyż częstokroć zdarza się, że sam kandydat oraz wprowadzająca go do wyborów partia, 16

J. Golinowski, Wizerunek organizacji politycznej, Warszawa 2004, s. 71.

M. Karwat, Stereotypowa personifikacja polityki, „Studia Polityczne”, 1996 nr 5, s. 89-90.

18 J. Golinowski, op. cit., s. 72.

19 M. Karwat, op. cit., s. 89-90.

20 R. Wiszniowski, op. cit., s. 81.

17

307

opierają konstrukcję strategii marketingu wyborczego na tej właśnie konkretnej osobie, a więc koncentrują ją wokół polityki personalnej.

Prawdą jest, że taki zabieg, stosowany najczęściej w przypadku rozpoznawalnego

medialnie,

a

więc

identyfikowanego

przez

społeczeństwo i kojarzonego z określoną opcją polityczną, przywódcy partyjnego, ma za zadanie przyciągnąć jak największą liczbę głosów elektoratu. Taka strategii oparta jest na sposobie postrzegania przez wyborców

indywidualnych

kandydatów.

Czynnik

personalny

w literaturze przedmiotu zaczął być szerzej analizowany w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego wieku, chociażby w książce What Have you Done for me Lately? Towards an Investment Theory of Voting (redakcja Popkin S., Gorma W., Philips CH, Smith J. A.) z 1976 roku. W tej publikacji uczeni doszli do wniosku, że „fakt postrzegania, a przeto i oceny kandydatów (…) przez wyborców może mieć decydujący wpływ na wynik wyborów”21. Gdyż, jak się okazało, obok takich czynników jak lojalność wyborców oraz program partii, również postrzeganie kandydatów politycznych ma tak samo znaczący wpływ na wynik wyborów jak dwa pozostałe. Co więcej, wyborca częstokroć podejmuje decyzję w oderwaniu od prezentowanego przez kandydata wizerunku formalnego i politycznych możliwości działania, opierając swoją wiedzę i decyzję wyborczą na tzw. wizerunku stylistycznym, czyli wizerunku ściśle związanym z wizerunkiem kandydata, w tym cechami charakteru, manierami itp. 22.

Współczesne strategie marketingowe skonstruowane są tak, by dzięki prezentacji sylwetki konkretnego kandydata, w tym przypadku, przywódcy partyjnego, przekazać potencjalnym wyborcom określony 21 22

Ibidem, s. 82.

Ibidem, s. 83.

308

zasób informacji, według sztabu, niezbędnych do wpłynięcia na korzystną dla partii decyzję wyborcy. Dzieje się tak, gdyż wyborcy akumulują informacje o kandydacie, ze szczególnym uwzględnieniem informacji personalnych, które następnie mają wpływ na kształtowanie się w opinii publicznej obrazu zastanej sytuacji politycznej i, co ważne, siły pozycji kandydata. Wśród wspomnianych informacji, elektorat najczęściej sięga po przedstawiane wartości o charakterze moralnym, które determinują pozytywny bądź negatywny sposób postrzegania polityka. Dlatego też, współcześnie kandydaci polityczni stają się w dobie wyborów projekcją partii politycznych, nastawioną na wzbudzenie jak największego zainteresowania o pozytywnym wydźwięku. Dla wzmocnienia siły powyższych argumentów warto przytoczyć badania Charlesa Beana i Andrew Mughana. Analizowali oni wybory z 1987 roku na gruncie australijskim i z 1983 roku brytyjskim, co jednak nie stanęło im na przeszkodzie do sformułowania wniosku, możliwego do zastosowania również dla polskiej sceny politycznej. Na podstawie badań, autorzy ci sformułowali m.in. teorię, na mocy której ogłosili, że „jednym z czynników determinujących wynik wyborczy partii politycznej jest stopień popularności lub niepopularności jej kandydata politycznego”23.

Podstawą dla tego twierdzenia był fakt, że z ich analizy wynikło, iż w wyborach federalnych w 1987 roku 4% spośród wszystkich aktywnych wyborców oddało swój głos kierując się osobowością przywódcy partyjnego.

Obecnie w Polsce nie sposób nie zauważyć, że wybory weszły w okres nasilenia procesu personalizacji. Jak pokazały ostatnie lata, to przywódca partyjny jest jednym z kluczowych elementów strategii walki 23

C. Bean, A. Mughan, Leadership Effects in Parliamentary Elections in Australia and Britain, „The Australasian Society for Psychiatric Research”, 1989 vol. 83, s. 1174.

309

politycznej. Im bardziej uznany i popularny, tym większy ma wpływ na powodzenie wyborcze partii, którą reprezentuje. Mamy tu do czynienia niejako z uformowaniem się symboliki partii, opartej nie tylko na logo czy sloganie wyborczym, a bardziej na wizerunku samego przywódcy, jak np. w przypadku Jarosława Kaczyńskiego w Prawie i Sprawiedliwości, Donalda Tuska w Platformie Obywatelskiej, Janusza Palikota w Twoim Ruchu czy nieżyjącego już Andrzeja Leppera w Samoobronie.

Zjawisko to w Stanach Zjednoczonych zyskało miano „polityki centrowo zorientowanej na osobie kandydata”, a w Europie znane jest jako

„prezydencjalizacja polityki” 24.

W związku z powyższym,

w literaturze przedmiotu coraz śmielej przedstawia się tezę mówiącą o upodabnianiu się wyborów parlamentarnych do prezydenckich 25.

Polityka skoncentrowana na kandydacie charakteryzuje się przejęciem uwagi elektoratu przez kandydata ubiegającego się o urząd polityczny, kosztem partii politycznej, która staje się elementem mniej istotnym w procesie decyzyjnym26. W związku z powyższym, media koncentrują się obecnie na prezentowaniu przywódców w taki sposób, by dla szeregowego wyborcy symbolizowali oni programowo-ideologiczny wizerunek partii na arenie rywalizacji wyborczej. Zjawisko to doprowadziło do rozwoju procesu zwanego personalizacją polityki.

Zabieg ten stał się obecnie jednym z kluczowych czynników wpływających na zachowania wyborcze. Znaczna część wyborców korzystając z wystosowanych w dobie kampanii schematów myślowych i wizerunkowych,

łączy

polityczną

przynależność

i

autorytet

osobowościowy z konkretnymi osobami, a przez to łatwiej mu 24

R. Wiszniowski, op. cit., s. 86.

W. Peszyński, op. cit., s. 175.

26 W. Cwalina, A. Falkowski, Marketing polityczny…, s. 148.

25

310

zidentyfikować określoną treść polityczną z konkretnym, medialnie eksponowanym, kandydatem27.

Przywódca równa się celebryta Personalizacja polityki doprowadziła do wyodrębnienia się zjawiska celebrytyzacji polityki, gdyż coraz częściej czołowi politycy, a wśród nich przywódcy partyjni, stają się podmiotem zainteresowania ze strony mediów. Współczesne społeczeństwo jawi się jako bierne wobec polityki i nieufne zarówno w stosunku do opcji rządzącej, jak i pozostałych ugrupowań. Badania sondażowe wskazują, że świadomość polityczna elektoratu jest znikoma. Znacząca większość nie zna postulatów popieranych przez siebie partii, nie potrafi wskazać głównych idei programowych ani też różnic w programach poszczególnych podmiotów. Niski poziom zainteresowania społeczeństwa kwestiami związanymi z polityką oraz stosunkowo krótki okres kampanii wyborczych, aby osiągnąć sukces wyborczy, determinują konieczność skupienia działań marketingowych na eksponowaniu konkretnych kandydatów i zadbania o ich rozpoznawalność. Jak już zostało nadmienione,

najskuteczniejszym

rozwiązaniem

jest

zadbanie

o reprezentacyjną percepcję społeczną przywódców partyjnych będących symbolami konkretnych ugrupowań. Dlatego też można stwierdzić, że obecnie mamy do czynienia z tzw. mediokracją, a że w literaturze przedmiotu nie istnieje definicja tego zjawiska, najprościej rozumieć je jako konglomerat zjawisk, które zachodzą na linii polityki i mediów. Owa celebrytyzacja

spowodowała

wyodrębnienie

się

nowej

kategorii

polityków: polityków-celebrytów. Strategie marketingowe wykorzystują 27

M. Mazur, Marketing polityczny. Studium porównawcze, Warszawa 2007, s. 34-35.

311

polityków-celebrytów,

powszechnie

znanych

i

szanowanych,

do

udzielenia poparcia, wizerunku, nazwiska, dla, częstokroć nieznanych, kandydatów do parlamentu lub nowych tworów politycznych. Jak słusznie zauważa Anna Leszczuk-Fiedziukiewicz, „rozgłos, sława i pozytywne emocje związane z konkretną popularną postacią przechodzą na osobę lub komercyjny produkt towarowy (nowoczesne rozumienie partii/przypis autora) znajdujący się blisko tej znanej osoby, czyli sława udziela się mniej sławnemu” 28.

Nazwisko przywódcy w nazwie formalnej partii Obok wizerunku przywódcy partyjnego, wykorzystywanego często podczas wizualizacji kampanii wyborczych, istotne znaczenie ma również wykorzystanie imienia i nazwiska przywódcy w nazwie partii.

Jest to następstwem komercjalizacji przekazu medialnego i zasadza się na tendencji do etykietowania poszczególnych ugrupowań nazwiskami ich liderów29. Na ten ruch decyduje się coraz więcej polskich opcji politycznych. Jest to związane z tzw. efektem lidera (leader effect) rozumianym jako wpływ osoby przywódcy na poparcie dla jego partii lub głosowanie przeciwko osobie przywódcy konkurencyjnego podmiotu 30.

Jest to konsekwencją zaprezentowanego wyżej zjawiska personalizacji polityki. Nazwisko polityka i nazwa jego partii muszą być rozpoznawalne i jest to typowe działanie komunikacyjne, szczególnie w fazie budowania rozpoznawalności.

28

A. Leszczuk-Fiedziukiewicz, Celebrytyzacja polityki na przykładzie wyborów parlamentarnych w 2011 roku, [w:] Wybory 2011 organizacja – przebieg – efekty, M. Jeziński, A. Seklecka, W. Peszyński, W. Szewczak (red.), Toruń 2013, s. 193.

29 J. Golinowski, op. cit., s. 72.

30 W. Peszyński, op. cit., s. 181.

312

W roku 2011 to właśnie to zjawisko było jednym z czynników skoncentrowania

zmagań

strategii

politycznych

na

przywódcach

partyjnych. Proces ten trwa w Europie od połowy XX wieku i doprowadził do znaczącego wzrostu znaczenia pozycji przywódców politycznych we współczesnych reżimach demokratycznych. Obecnie politykę postrzega się jako płaszczyznę rywalizacji kandydatów będących jednocześnie przywódcami i to w oparciu o nich, w myśl teorii personalizacji polityki, wyborcy coraz częściej kształtują swoje decyzje wyborcze na podstawie komponentów wizerunku przywódcy31, w tym nazwiska. Dlatego też rola przywódców w zmaganiach parlamentarnych determinowana jest w głównej mierze przez zachowania wyborcze społeczeństwa, do których zaliczyć należy w głównej mierze umiejętność identyfikowania przez społeczeństwo przywódców z poszczególnymi partiami.

I tak, na zabieg wykorzystania nazwiska w nazwie partii w elekcji parlamentarnej w 2011 roku, zdecydowały się m.in. takie partie jak: Ruch Poparcia Palikota (obecnie Twój Ruch), Solidarna Polska Zbigniewa Ziobro, Nowa Prawica Janusza Korwin-Mikkego. W najbliższych wyborach zjawisko to kontynuowane będzie przez Polska Razem Jarosława Gowina, powstałą z połączenia byłych członków rozwiązanej na początku 2014 roku partii Polska Jest Najważniejsza i byłego ministra sprawiedliwości z ramienia PO. W każdym z podanych powyżej przypadków mamy do czynienia z przywódcą, którego nazwisko jest medialnie rozpoznawalne. W przypadku Janusza Palikota wykorzystanie jego nazwiska w dużej mierze zagwarantowało jego partii sukces

31

Ibidem, s. 176.

313

wyborczy i uzyskanie trzeciego wyniku wyborczego w skali kraju 32.

Przed wspomnianymi wyborami słowo „Palikot” uznawane było powszechnie, szczególnie wśród młodego pokolenia, za synonim nowości, nadziei i buntu wobec skostniałej rzeczywistości politycznej dwóch aktorów PO i PiS. Jeszcze przed wyborami, Palikot postrzegany był jako ekscentryk znany z happeningów, chociażby z takich, w których użył świńskiego łba w roli głównej. Ubarwiał polską scenę polityczną, ale był również przewodniczącym komisji „Przyjazne Państwo”, której zadaniem było zmniejszanie biurokratycznych barier. Obecnie Janusz Palikot i jego partia znana jest głównie z happeningów organizowanych w celu legalizacji marihuany, zdejmowania krzyża w sali plenarnej czy propagowania związków partnerskich. Jak podają media, w ciągu 1,5 roku od wyborów, poziom zaufania społecznego do Palikota spadł z 32 do 16 proc.33. W efekcie, partia zmieniła nazwę na Twój Ruch, bo, jak podkreślał w październiku 2013 roku w rozmowie z portalem naTemat poseł Ruchu Palikota Artur Dębski, „usunięcie słowa „Palikot” spowoduje, że staniemy się bardziej neutralni i być może przyciągniemy więcej wyborców”. Ugrupowanie Palikota nie jest jednak wyjątkiem.

Mimo niskiego społecznego poparcia, od wielu lat na polskiej scenie politycznej mamy do czynienia z partią Janusza Korwin-Mikkego, polityka znanego jako ekscentryka o monarchistycznych zapędach.

Kontrowersyjność poglądów oraz specyficzny wizerunek przywódcy nie przyniosły jednak Nowej Prawicy, w przeciwieństwie do Ruchu Palikota, poparcia

społecznego

wystarczającego

na

przekroczenie

progu

wyborczego. Dalej pozostaje ona na marginesie wielkiej polityki.

32

Wyniki wyborów, http://wybory2011.pkw.gov.pl (dostęp: 6.05.2014).

M. Gąsior, „Palikot” – słowo przeklęte. Dlaczego nazwisko posła skandalisty uwiera w nazwie partii, http://natemat.pl (dostęp: 6.05.2014).

33

314

I chociaż opowiada się za nią tzw. elektorat protestu, którego jedynym celem jest wystąpienie przeciwko sprawującym władzę, to jednak nie jest on na tyle liczny, by zapewnić sukces wyborczy. W roku 2011 komitet wyborczy Nowej Prawicy Janusza Korwin-Mikkego otrzymał jedynie 1,06% głosów w skali kraju, nie uzyskując tym samym miejsca w polskim parlamencie34. Ogólnie rzecz ujmując, Janusz Korwin-Mikke jest żyjącą legendą polskiej sceny politycznej. Powszechnie znany ze swoich „złotych myśli” nie zagraża jednak utrzymywanemu dotychczas porządkowi politycznemu. Również Solidarna Polska, podobnie jak Ruch Palikota, chciała przyciągać wyborców nazwiskiem swojego lidera – „poprosiliśmy już sondażownie, by w swoich badaniach używały nazwy Solidarna Polska Zbigniewa Ziobry” – przyznał Patryk Jaki, rzecznik Klubu

Solidarnej

Polski

w

rozmowie

w

grudniu

2011

roku

z „Rzeczpospolitą”35. Taktyka nazwiska obecna jest również w przypadku jednego z najświeższych tworów na polskiej scenie politycznej, a mianowicie Polski Razem Jarosława Gowina. „To nie będzie partia wodzowska. Mam po dziurki w nosie partii wodzowskich, wiem doskonale, na czym to polega” – zadeklarował w „Faktach po Faktach” Jarosław Gowin, szef nowej partii – Polska Razem Jarosława Gowina.

Zapewnił też, że jego nazwisko zniknie z nazwy partii „po wyborach albo tych pierwszych europejskich, albo parlamentarnych”36. Jak zapewnił, obecność jego nazwiska w nazwie partii ma pomóc wybić się nowemu ugrupowaniu.

34

Wyniki wyborów, http://wybory2011.pkw.gov.pl (dostęp: 6.05.2014). arb, Ziobro w nazwie partii?, http://wprost.pl (dostęp: 6.05.2014).

36 mn//kdj, Gowin deklaruje: To nie będzie partia wodzowska. Nazwisko zniknie po wyborach, http://tvn24.pl (dostęp: 6.05.2014).

35

315

Nazwisko przywódcy partii, formalnego czy też nieformalnego, w nazwie partii nie zawsze jest zabiegiem o korzystnym wydźwięku.

Jedno jest pewne, rozpoznawalne nazwisko przywódcy pozwala wyborcom zidentyfikować partię i jej kandydatów.

Wizerunek przywódcy w kampanii We współczesnych marketingowych kampaniach wyborczych znaczącym

elementem

jest

wykorzystanie

wizerunku

przywódcy

partyjnego w przekazach medialnych, zarówno audytywnych, jak i audiowizualnych oraz, w szczególności, wizualnych.

Z racji coraz silniejszego wzrostu znaczenia personalizacji polityki zdeterminowanej przez multimedia, warto zwrócić uwagę na zawartość kampanii audiowizualnych w wyborach parlamentarnych w 2011 roku.

PO, PiS, TR i SLD są to bez wątpienia partie o silnej społecznej identyfikacji lidera i dlatego też wszystkie komitety oparły sedno kampanii na osobie przywódcy partyjnego.

Zjawisko

to,

co

zrozumiałe,

najbardziej

widoczne

było

w przypadku nowego wówczas na scenie politycznej Ruchu Palikota (obecnie TR), który najbardziej spośród wymienionych ugrupowań potrzebował zbudowania swojej marki. Wśród rekomendowanych przez niego kandydatów zabrakło osób rozpoznawalnych, co też wymusiło skupienie uwagi na samym Januszu Palikocie, jako twarzy partii i lokomotywie

wyborczej.

Palikot,

funkcjonujący

w

przestrzeni

publicznej jako ekscentryk, luzak i zwykły człowiek, stał się przyczyną wyborczego sukcesu partii (RP wszedł do parlamentu jako trzecia siła zaraz po PO i PiS)37. Prócz wykorzystania samego nazwiska, które było 37

Wyniki wyborów, http://wybory2011.pkw.gov.pl (dostęp: 6.05.2014).

316

kluczem do rozpoznawalności, komitet wyborczy RP zdecydował się na najsilniej spersonalizowane spoty wyborcze. Co więcej, zaprezentowane w mass mediach reklamy wyborcze wychodziły poza powszechnie przyjęte schematy i wyróżniały się wysokim poziomem oryginalności.

Można tu mówić nawet o celebrytyzacji owych spotów, gdyż prócz pokazywania bardzo osobistych wydarzeń z życia Palikota, znalazło się w nich i miejsce dla jego córki Zosi. Konstrukcja spotu oparta była na ujęciach z prywatnego życia polityka. W tle, prócz rozpoznawalnej melodii pozytywkowej, najważniejsze miejsce zajmował ojcowska przemowa Palikota, w której obiecywał córce lepszą Polskę. Małoletnia dziewczynka wykreowana została na symbol społecznego lęku wynikłego z nieprawidłowego funkcjonowania państwa 38.

Na silne spersonalizowanie kampanii postawiły także pozostałe wspomniane partie. Jarosław Kaczyński, przez komitet wyborczy PiS, kreowany był na osobę, która stanowić będzie najlepszą przeciwwagę dla ówcześnie urzędującego premiera, Donalda Tuska. Kampania ta miała charakter negatywny. Negatywny wizerunek kontrkandydata miał pomóc przywódcy PiS w wyróżnieniu własnej oferty oraz w wyeksponowaniu własnego pozytywnego wizerunku kontrastującego z wizerunkiem rywala39. Głównym zadaniem kampanii negatywnej było umniejszenie autorytetu i zasług Tuska na rzecz wzmocnienia sylwetki Kaczyńskiego jako męża stanu, a także zmobilizowanie macierzystego elektoratu, elektoratu niechętnego PO oraz osób niezdecydowanych, jak również

38

M. Ratajczak, Marketing w polityce, czyli jak wygrać wybory, http://marketingwpolityce.zgora.pl (dostęp: 20.05.2014).

39 Cichosz M., Mr Hyde. Kreowanie negatywnego wizerunku rywala na przykładzie wyborów parlamentarnych 2011 roku w Polsce, [w:] Wybory parlamentarne 2011, A. Turska-Kawa, W. Wojtasik (red.), Katowice 2012, s. 135.

317

zdemobilizowanie elektoratu konkurencji40. Zastosowaną regułę kontrastu wyrażały chociażby takie slogany jak: „Premier Kaczyński. Czas na odważne decyzje” oraz przedwyborczy komunikat reklamowy „Chcemy Polski równych szans” oraz spoty z cyklu „Polacy zasługują na więcej” czy „Zmień kraj”, w którym „Kaczyńskiego przedstawiono w roli ojca o cechach:

opiekuńczość,

odwaga,

opanowanie,

mądrość”41.

Jak

wiadomo, zabiegi te przyniosły sukces, gdyż w sondażach poparcie dla PiS stopniowo wzrastało.

Z kolei strategia wyborcza PO podczas kampanii musiała ulec zmianie. Wymusiła to malejąca, widoczna w sondażach, przewaga PO nad PiS. W efekcie kampania nabrała charakteru prezydenckiego, a Donald Tusk podróżował po kraju tzw. „Tuskobusem”. Jest to jeden z przejawów celebrytyzacji polityki. Wykorzystanie w kampanii autobusu nasuwa skojarzenia z popularną w popkulturze estetyką gwiazdy w trakcie trasy koncertowej42. I dlatego też, pomimo że premier zabierał na pokład również innych kandydatów, to relacje medialne skupiały się w głównej

mierze

na

nim

i przybierały

ton relacji kampanii

prezydenckiej. Tym bardziej, że Platforma po raz pierwszy i jako pierwsza w kraju wykorzystała ten zabieg właśnie w kampanii prezydenckiej w 2010 roku do czego wykorzystała tzw. „Bronkobusy”.

SLD również zdecydowało się na prezydencjalizację kampanii parlamentarnej. Była to kontynuacja zabiegów stosowanych już przez tę partię w roku wyborczym 2010. Zastosowano techniki mające na celu wzbudzenie zainteresowania mediów osobą przywódcy i za jego 40

Ibidem, s. 135-136.

M. Jeziński, Wizerunek polityczny jako element strategii wyborczej, [w:] Kampania wyborcza: marketingowe aspekty komunikowania politycznego, B. Dobek-Ostrowska (red.), Wrocław 2005, s. 130.

42 A. Leszczuk-Fiedziukiewicz, op. cit., s. 198.

41

318

pośrednictwem zabieganie o głosy wyborców. Prócz bezpośredniego udziału Napieralskiego w kreowanych wydarzeniach i prowadzenia przez niego działań promocyjnych w wielu miastach, partia odniosła szczególne korzyści dzięki jego udziałowi w spocie. Prawdą jest, że jako główny bohater wystąpił on jedynie w spocie - „Godna jesień życia”, jednak w pozostałych

przekazach

audiowizualnych

zastosowano

budowę

klamrową, oznaczającą w tym wypadku wykorzystanie wizerunku przywódcy zarówno na początku, jak i na końcu spotu, co wzmacniało partyjną identyfikację i zasadzało się na wykorzystaniu efektu lidera.

Omawiając z kolei reklamy wizualne, warto zaznaczyć, że jest to najstarsza forma reklamy i, jak przekonują naukowcy, angażuje najważniejszy ze zmysłów – wzrok, który odpowiada za docieranie do naszej świadomości około 70% informacji pochodzących ze świata zewnętrznego43. Reklama wizualna wyraża się przez symbole, znaki i obrazy i przybiera najczęściej formę plakatów, billboardów, wkładek, dodatków do numerów specjalnych, płatnych ogłoszeń w czasopismach, ulotek itp.44. Skupienie partyjnych kampanii marketingowych w czasie wyborów

na

wykorzystaniu

reklamy

wizualnej

przedstawiającej

kandydata jest następstwem omawianej już szerzej personalizacji polityki.

Co za tym idzie, jest elementem strategii wyborczego sukcesu opartej na poszukiwaniu zysków na rynku politycznym w oparciu o promocję wizerunku lidera politycznego 45. W myśl idei personalizacji polityki rozbudowane struktury partyjne ustępują miejsca osobie przywódcy, który potrafi oddziaływać na masy, a jego obecność determinuje pozycję

43

M. Mazur, op. cit., s. 112.

R. Wiszniowski, op. cit., s. 119.

45 M. Cichosz, Wizerunek lidera politycznego, [w:] Marketing polityczny w poszukiwaniu strategii wyborczego sukcesu, M. Jeziński (red.), Toruń 2005, s. 78.

44

319

partii na scenie politycznej. Wizerunek należy w kontekście tego zjawiska rozumieć jako: po pierwsze, produkt polityczny oferowany wyborcom na rynku politycznym, po drugie, zasób polityczny grupy lub samego przywódcy, który w warunkach popytu może przekształcić się w kapitał i wreszcie po trzecie, kapitał, rozumiany jako zasób umieszczony na rynku i generujący zysk 46.

W wyborach parlamentarnych w roku 2011 skoncentrowano się w dużej mierze na wykorzystaniu zabiegu zwanego „transferem tożsamości”. W kontekście kontaktów społecznych zabieg ten ma za zadnie „wspomaganie się w kampanii wyborczej osobami znanymi i cenionymi, w celu manipulacji wywieranym wrażeniem. Pokazywanie się w towarzystwie osoby znanej i cenionej zwiększa także prestiż samego kandydata (…) W psychologii zjawisko to nazywane jest efektem odbicia blasku”47. Co ważne, kiedy w kampanii wizerunkowej zastosuje się wyeksponowanie wizerunku osoby publicznie rozpoznawalnej, to może to przełożyć się na zjawisko, nazywane fachowo „siłą nacisku autorytetu”48. Jak pisał Robert Cialdini „skłonność do ulegania prawomocnym autorytetom ma swe źródło w praktykach socjalizacyjnych wykształcających w nas przekonanie, i uległość taka jest pożądanym sposobem postępowania. Ponadto, uległość ta często ma charakter adaptacyjny, ponieważ rzeczywiste autorytety cechują się zwykle wiedzą, mądrością i władzą. Z tych powodów uległość wobec autorytetów pojawiać się może w postaci zautomatyzowanej „drogi na skróty” przy podejmowaniu decyzji o stosownym w danej sytuacji sposobie

46

Ibidem, s. 81.

M. Jeziński, op. cit., s. 117.

48 D. Dolińska, Społeczny wizerunek partii politycznych, Toruń 2009, s. 234.

47

320

postępowania”49. Przenosząc rozważania Cialdiniego na grunt polityki, należy uzmysłowić sobie, że przywódcy polityczni poszczególnych partii politycznych eksponowani są właśnie jako autorytety publiczne, mające postawić znak równości pomiędzy konkretnym kandydatem pokazującym się w ich towarzystwie a partią, którą reprezentuje, oraz w celu wymuszenia u elektoratu „ pójścia na skróty” przy podejmowaniu decyzji wyborczej. Innymi słowy, takie działanie ma na celu wywoływanie u odbiorcy spontanicznych skojarzeń50. Część kandydatów ubiegających się o mandat parlamentarzysty w 2011 roku dla podniesienia własnej wiarygodności i rozpoznawalności oraz w celu zwiększenia szans na wygraną, pozowało na plakatach obok „silnej marki”. Przykłady takich zabiegów marketingowych ilustrują rysunki nr 1, nr 2 i nr 3.

Rysunek 1.

Plakat wyborczy Andrzeja Zocha, kandydata PO do Senatu

Źródło: http://wybory.ponidzie.tv/zoch-andrzej-franciszek-busko-zdroj,11,64,wp11.html (dostęp: 06.05.2014).

49

R. Cialdini, Wywieranie wpływu na ludzi. Teoria i praktyka, Gdańsk 2000, s. 139.

T. Brzeziński, B. Michalak, Kolor i symbol jako wizualne środki emocjonalnego oddziaływania w polityce, [w:] Marketing polityczny, M. Jeziński (red.), Toruń 2004, s. 157.

50

321

Rysunek 2.

Pocztówka wyborcza Marcina Mastalerka, kandydata PiS do Sejmu

Źródło: http://wyborcy.pl (dostęp: 06.05.2014).

Rysunek 3.

Plakat wyborczy Artura Górczyńskiego, kandydata Ruchu Palikota do Sejmu

Źródło: A. Górczyński, Kiedy wyrwiemy http://www.wiadomosci.pless.pl (dostęp: 06.05.2014).

się

z

bierności,

322

Pomysłodawcy powyższych reklam wyborczych posłużyli się słynną opinią Roberta Agranoffa, iż w polityce lepiej niż idee, programy polityczne i konkretne rozwiązania społeczne i gospodarcze, „oddziałują wizerunki liderów politycznych51. Opinia ta związana jest ze zjawiskiem „kultu osobowości”, który polega na tym, że zamiast myśleć samodzielnie o ważnych sprawach, zwracamy się do wiarygodnego przywódcy. Celem wskazanych akcji reklamowych było uwiarygodnienie mało znanego kandydata i wskazanie, że jest on kandydatem z ramienia konkretnej partii. Zestawienie wizerunku kandydata ubiegającego się o mandat parlamentarzysty z wizerunkiem kolejno Donalda Tuska, Jarosława Kaczyńskiego i Janusza Palikota jest wręcz, w tym kontekście, oczywisty, gdyż to właśnie te trzy kluczowe postacie były najlepszym uosobieniem swoich partii, czołowymi postaciami polskiej sceny politycznej, a co najważniejsze, osobami w stu procentach rozpoznawalnymi. Takie zestawienie jest najprostszym sposobem na postawienie znaku równości pomiędzy kandydatem a partią oraz najbardziej efektowną metodą oddziaływania na ogólną świadomość wyborców.

* Podsumowując

powyższe

*

* rozważania,

w

konsekwencji

personalizacji systemu parlamentarno-gabinetowego w Polsce, jednym z najważniejszych elementów determinujących decyzje wyborcze opinii publicznej jest osoba przywódcy partyjnego, częstokroć określona w literaturze przedmiotu jako lider. Personalizacja życia politycznego doprowadziła do zejścia na dalszy plan kwestii ideologicznych czy

51

M. Cichosz, op. cit., s. 78.

323

programowych funkcjonujących na polskiej scenie politycznej partii. Tym samym współcześnie w strategii marketingu wyborczego możemy mówić o tzw. strategii kadrowej. Polskie partie, wpisując się w nurt polityki skoncentrowanej na kandydacie, opierają konstrukcję marketingu wyborczego właśnie na osobie przywódcy. W świadomości elektoratu staje się on symbolem partii i jest z nią utożsamiany, a tym samym, dla coraz bardziej niezaznajomionego z realiami świata polityki elektoratu, staje się on główną determinantą późniejszych decyzji wyborczych.

Bibliografia: 1. „Palikot” – słowo przeklęte. Dlaczego nazwisko posła skandalisty uwiera w nazwie partii, http://natemat.pl.

2. Alberski R., Wybrane czynniki wpływające na decyzje wyborcze w elekcji parlamentarnej w 2011 roku, „Preferencje polityczne.

Postawy-identyfikacje-zachowania”, 2012 nr 3.

3. Annusewicz O., Marketing polityczny – pytania i kontrowersje, http://biblioteka.oapuw.pl/wpcontent/uploads/2013/03/annusewiczmarketing_polityczny_pytania_i_kontrowersje_format.pdf.

4. arb, Ziobro w nazwie partii?, http://wprost.pl.

5. Bean C., Mughan A., Leadership Effects in Parliamentary Elections in Australia and Britain, „The Australasian Society for Psychiatric Research”, 1989 vol. 83.

6. Cialdini R., Wywieranie wpływu na ludzi. Teoria i praktyka, Gdańsk 2000.

324

7. Cybulska A., BS/40/2011, Liderzy partyjni a poparcie dla partii politycznych, Centrum Badania Opinii Społecznych, Warszawa 2011, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2011/K_040_11.PDF. 8. Cybulska

A.,

i motywacje

Pankowski

wyborcze

Społecznej,

K.,

Polaków,

BS/87/2011, Centrum

Oczekiwania

Badania

Warszawa

Opinii 2011,

http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2011/K_087_11.PDF. 9. Dobek-Ostrowska B. (red.), Kampania wyborcza: marketingowe aspekty komunikowania politycznego, Wrocław 2005.

10. Dolińska D., Społeczny wizerunek partii politycznych, Toruń 2009.

11. Golinowski J., Wizerunek organizacji politycznej, Warszawa 2004.

12. Karwat

M.,

Stereotypowa personifikacja

polityki,

„Studia

Polityczne”, 1996 nr 5.

13. Kowalczyk S., Zarys filozofii człowieka, Sandomierz 2002.

14. Jeziński M. (red.), Marketing polityczny, Toruń 2004.

15. Jeziński M. (red.), Marketing polityczny w poszukiwaniu strategii wyborczego sukcesu, Toruń 2005.

16. Jeziński M., Seklecka A., Peszyński W., Szewczak W. (red.), Wybory 2011 organizacja – przebieg – efekty, Toruń 2013.

17. Lis T., Tomasz Lis o politycznym komizmie Janusza KorwinMikkego, http://opinie.newsweek.pl.

18. Marketing w polityce, http://marketingwpolityce.zgora.pl.

19. Mazur

M.,

Marketing

polityczny.

Studium

porównawcze,

Warszawa 2007.

325

20. mn//kdj, Gowin deklaruje: To nie będzie partia wodzowska.

Nazwisko zniknie po wyborach, http://tvn24.pl.

21. Newman B. I., The mass marketing of politics, Democracy in an age of manufactured images, Thousand Oaks 1999.

22. O’Shaughnessy N., The Marketing of political marketing, „European Journal of Marketing”, 2001, nr 35 (9/10).

23. Peszyński

W.,

„Preferencje

Personalizacja

polityczne.

politycznych

preferencji,

Postawy-identyfikacje-zachowania”,

2012 nr 3.

24. Turska-Kawa A., Wojtasik W. (red.), Wybory parlamentarne 2011, Katowice 2012.

25. Wiszniowski

R.,

Marketing

wyborczy.

Studium

kampanii

wyborczych w systemach prezydenckich i semiprezydenckich (Finlandia, Francja, Polska, Stany Zjednoczone), WarszawaWrocław 2000.

26. Wyniki wyborów, http://wybory2011.pkw.gov.pl.

326

Alicja Żardecka Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy Znaczenie debaty politycznej w kampanii wyborczej Meaning of the political debate in an election campaign

Streszczenie: W rozdziale zostaną wskazane m.in. podstawowe zasady prowadzenia debaty w kontekście zarówno kandydata, jak i medium, najważniejsze ujęcia definicyjne, taktyki skutecznej retoryki etc. Debata polityczna niewątpliwie stanowi długo wyczekiwany punkt kampanii wyborczej. Finalnie wskazane zostaną implikacje polityczne, czyli przykłady, gdy debata ujawniała słabe i mocne strony politycznych jednostek. Co więcej, w odniesieniu do obecnej kampanii prezydenckiej rozważyłam, czy warto lub nie unikać starcia z kontrkandydatami.

Słowa kluczowe: debata, kampania, erystyka, sofizmat, spin doctoring

Abstract: At the chapter fundamentals shown among others of the lead of debate in the context of both the candidate and the medium, the most important definitional takes, tactics of effective rhetoric will stay etc. The political debate undoubtedly constitutes the long waited point of an election campaign. Finally political implications, i.e. examples will be recommended when debate revealed weak and strong points of political individuals. What is more, with reference to the current presidential campaign, we will consider whether it is worthwhile or not to avoid the clash with rivals.

Key words: debate, campaign, eristics, sophistry, spin doctoring

327

Wprowadzenie

W

okresie kampanii wyborczych, bądź też nawet podczas

działalności politycznej, najwięcej emocji wzbudzają debaty kandydatów, które często są nieprzewidywalne i mogą wpływać na ostateczny wynik wyborów. Źle przygotowany do debaty kandydat może w ciągu kilku sekund pogrążyć skrupulatnie przygotowaną strategię kampanijną.

Punktem wyjścia jest wyjaśnienie terminu erystyki i sofizmatów, które kojarzą się przede wszystkim ze sporem, krzykliwą dyskusją. Co więcej, zostaną przedstawione instrumenty wykorzystywane w skutecznej argumentacji, które mogą zagwarantować sukces. To szczególnie istotny aspekt, gdyż podczas wystąpień publicznych czy debat można zdyskredytować rozmówcę. Znajomość technik zawoalowanej formy dyskredytowania bądź odpierania takich ataków jest niezbędna podczas występów ,,na żywo”. Media chętnie organizują takie wydarzenia, gdyż debata dostarcza najbardziej ,,prawdziwej” wiedzy o kandydatach.

Erystyka, czyli spór Erystyka funkcjonuje powszechnie jako „sztuka prowadzenia sporów słownych, obalania tez przeciwnika i przekonywania o słuszności własnych”1. Według Tadeusza Kotarbińskiego erystyka to wiedza, która wskazuje jak można sobie pomóc lojalnie w obronie słusznej sprawy i na co się może zdobyć sprytny przeciwnik. Opisuje też erystykę jako kunszt prowadzenia sporu stanowiący: 1

Mała Encyklopedia Powszechna, Warszawa 1971, s. 263.

328

 element biegłości argumentacji,  szczególny przypadek antagonistyki, sztuki walki2.

W literaturze można spotkać się także ze stwierdzeniem, że ,,erystyka jest to sztuka prowadzenia sporów tak, aby wygrać, bez oglądania się na prawdę i słuszność3.”

Pojęcie erystyki kojarzy się zatem przede wszystkim ze sporem, krzykliwą dyskusją. Przygotowując się do prowadzenia sporu konieczne jest zdobycie wiedzy na dany temat. Przeciwnik biegły w danym temacie sporu to przeciwnik trudny do pokonania. Należy zatem dołożyć wszelkich starań, aby poznać zamiary i siły przyszłego adwersarza.

Jednocześnie, spodziewając się z jego strony analogicznych posunięć, musimy pamiętać o skrytości oraz tajemnicy przygotowywanego ataku.

Przeprowadzenie takiego „rozpoznania” może zaowocować w przyszłości „zwycięstwem”4.

Skuteczność mówcy- wyznaczniki Powołując się na sztukę dobrego przemawiania, należy wskazać na cechy jakie powinien posiadać dobry mówca. Niezależnie od tego, czy jest to spór podczas debaty przedwyborczej czy też wystąpienie publiczne, kandydat powinien być: a) Kompetentny: człowiek, który prezentuje swoją wiedzę i dobre przygotowanie

merytoryczne

jest

skutecznym

mówcą.

2

T. Kotarbiński, Kurs logiki dla prawników, Warszawa 1974, s. 183.

K. Szymanek, Klasyfikacja typowych chwytów erystycznych, [w:] Logika & Filozofia Logiczna, FLFL 1996-1998, J. Perzanowski, A. Pietruszczak (red.), Toruń 2000, s. 405.

4 K. Szymanek, Sztuka argumentacji, Warszawa 2001, s. 136-138.

3

329

U słuchaczy pojawia się element zaufania i chęć podążania za tym co jest prezentowane. b) Obiektywny: obiektywność, bezstronność w prezentowaniu treści to kolejny element, który zwiększa skuteczność mówcy. Osoba, która przekonuje, że jest przywiązana do pewnych wartości, sprawia wrażenie, że jest gotowa słuchać oponentów oraz wyraża szacunek dla innych racji i bierze je pod uwagę – zyskuje bardzo dużo w oczach słuchaczy. Stąd m.in. posługiwanie się argumentacją

dwustronną

jest

bardzo

skuteczne

podczas

wystąpienia. c) Inteligentny: mówca, który potrafi przedstawić oryginalny punkt widzenia,

posłużyć

się

nowymi

argumentami

i

szybko

wypowiedzieć celną ripostę, powoduje, że słuchacze uczestniczą w jego monologu z dużym zainteresowaniem. Inteligencja mówcy będzie się przejawiała w atrakcyjnym sposobie prezentacji treści.

Atrakcyjna wypowiedź to tyle, co wypowiedź przyciągająca uwagę. d) Sympatyczny: osoba sympatyczna wyzwala pozytywne uczucia słuchaczy. Dla większości odbiorców żart, dowcip, humor to czynniki zwiększające atrakcyjność przekazu. Warto też umieć śmiać się z samego siebie, to wyraz zdrowego dystansu do swojej osoby. Ponurak jest wielkim pochłaniaczem dobrej atmosfery.

Należy też stosować uniwersalny język – uśmiech. e) Zaangażowany: mówca, który mówi z przekonaniem i wierzy w to,

co

prezentuje

słuchaczom,

skutecznie

wpływa

na

330

zaangażowanie

swojej

publiczności.

Zaraża

wiarą,

budzi

entuzjazm i przekonanie 5.

Koniecznym jest posiadanie świadomości, że źle przygotowany do debaty kandydat

może

w

ciągu

kilku

sekund

pogrążyć

skrupulatnie

przygotowaną strategie kampanijną.

Sofizmaty – instrumenty sporu Należy wskazać, że współczesna erystyka już nie dotyczy tylko dochodzenia do prawdy, a sporu z oponentem. Pojawia się tu zatem istotny termin, tzw. sofizmaty, czyli "pułapki, które nadają twierdzeniu pozory prawdziwości, ale w rzeczywistości kryją w sobie coś nieuczciwego”6. To zdecydowanie aspekt manipulacyjny, który w różnym nasileniu występuje podczas debat. Należy wskazać przykładowe ,,sztuczki” po jakie sięgają kontrkandydaci w trakcie sporu na wizji.

Warto wymienić wybrane sofizmaty, które pomagają w sporze wprowadzać przeciwnika w błąd. Spin doktorzy, doradzając politykom, mogą sugerować wykorzystanie całej gamy tego typu narzędzi.

Po pierwsze, ważna jest umiejętność zaprzeczania. Przedmiotem zaprzeczenia może być bądź twierdzenie przeciwnika, bądź sposób jego dowodzenia, ewentualnie wyciągane wnioski. Duże pole do popisu daje krytyka czyjejś metody myślenia, gdyż nietrudnym zadaniem jest ośmieszanie czyjegoś wywodu7.

5

M. Stączek, Sztuka skutecznej prezentacji publicznej, ABC Retoryki, wyd. edisonteam.pl, s. 7.

6 M. Gilbert, op. cit., s. 59.

7 A. Schopenhauer, Erystyka czyli sztuka prowadzenia sporów, Warszawa 2000, s. 53.

331

Kolejny instrument, czyli metoda rozróżniania i dzielenia polega na wyodrębnieniu z wypowiedzi oponenta wyrazów jednoznacznych i wieloznacznych,

pewnych

i

wątpliwych.

Odwracanie

kierunku

dowodzenia. Sposób ten zaleca więc wypowiadanie antytezy w stosunku do tezy przeciwnika i oczekiwanie na dokonanie przez niego wyboru między nimi8.

Metoda ironicznej niekompetencji jest metodą stosowaną już w sytuacji, gdy nie przychodzi nam do głowy odpowiedź na stanowisko przeciwnika. Należy wtedy z pewną dozą ironii zgłaszać brak swych kompetencji, insynuując nonsens wypowiedzi przeciwnika 9.

Metoda obalania błędnych twierdzeń naszego przeciwnika przy wykorzystaniu innych błędnych twierdzeń, które jednak są przez niego przyjęte jako prawdziwe.

Metoda zaliczania do negatywnej kategorii pojęć zaleca, aby niewygodne dla nas twierdzenie naszego adwersarza umieścić w grupie pojęć odbieranych przez publiczność negatywnie 10.

Metoda aprobaty przyczyny i negacji skutków to metoda, która stanowi odwrócenie zasady logicznej (wywód następstwa z racji jest wywodem poprawnym) 11.

Metoda wyłącznego oddziaływania na wolę zakłada, iż „zamiast działać argumentami na intelekt, należy działać za pomocą motywów na wolę”. Po wykorzystaniu powyższego manewru przeciwnik przyłączy się do naszego zdania12.

8

Ibidem.

Ibidem.

10 Ibidem, s. 53-54.

11 Ibidem, s. 53.

12 Ibidem, s.54.

9

332

Metoda „potoku bezsensownych słów” jest sposobem, dzięki któremu nasze wywody są przepełnione „nowomową” czy wyrazami obcego pochodzenia, niezrozumiałymi dla odbiorców. Cały wywód, mimo zawartych w sobie nonsensów, imitując kompetentną przemowę, przekonuje publikę13.

Metoda twierdzeń relatywnych: jest sposobem, w którym wywodzimy zdanie po prostu ze zdania orzekającego, jedynie odnosząc je do czegoś14.

Metoda użycia homonimów występuje, gdy ,,dwa pojęcia określane przez ten sam wyraz, mające jednakowe jego brzmienie, a w rzeczywistości nie mające ze sobą wiele wspólnego, śmiało mogą obalić twierdzenie oponenta”15.

Argumentum ad ignorantami jest chwytem odwołującym się do niewiedzy. Często z faktu, iż przeciwnik nie potrafi dowieść jakiegoś twierdzenia, wnioskuje się o fałszywości tego twierdzenia. Zarzuty pod adresem przeciwnika śmiało mogą być niesłuszne, gdyż słuchacze nie będąc znawcami, nie poznają się na naszych zabiegach. Można także wykazać, iż poglądy przeciwnika nie są po myśli publiczności. A „ten, kto ma za sobą audytorium, wydaje się mieć rację” 16.

Argumentum ad populum to metoda, w której należy wykorzystać cechy charakterystyczne dla danej grupy słuchaczy, tak by poprzez odwoływanie

się

do

jej

instynktów,

nasze

argumenty zostały

17

potwierdzone zgodnie z naszymi oczekiwaniami .

13

Ibidem, s. 54.

Ibidem, s. 53-54.

15 Ibidem, s. 51.

16 K. Szymanek, op. cit., s. 138.

17 Ibidem.

14

333

Debata polityczna. Aspekt teoretyczny Pojęcie „debata” w szerokim znaczeniu oznacza publiczne omawianie zagadnień, roztrząsanie problemów. Do takich zachowań dochodzi zazwyczaj na zebraniach czy posiedzeniach parlamentarnych 18.

Termin debaty publicznej wypracowano na gruncie teorii krytycznej uzupełnionej następnie przez Jürgena Habermasa.. Według Habermasa każdy uczestnik dialogu zakłada zdolność obu stron do tworzenia racjonalnej argumentacji i do uznania jej w toku dialogu pozbawionego argumentacji

pozaracjonalnych.

Założonym

przez

uczestników

warunkiem tak rozumianego dialogu jest wyrzeczenie się represji jako środka narzucającego przyjęcie konkretnych wniosków. Uczestnicy dialogu skłonni są do zrzeczenia się własnych, często wygodnych czy opartych na przyzwyczajeniu, poglądów, a także uznają, że zdolni są zaakceptować

wnioski

płynące

z

dobrze

uargumentowanej,

nieskrępowanej dyskusji19.

Rezultaty debat politycznych - przykłady W tej części rozważań zdecydowano się na wskazanie dwóch wybranych przykładów debat przedwyborczych, zarówno tej nowszej na polskiej scenie politycznej w 2007 roku, jak i starcia kandydatów na urząd prezydenta USA z 1984 roku, która zapisała się w historii jako nieformalny początek spin doctoringu. Wybór poniższych przykładów

18

M. Hodak, Debata jako gatunek prasowy, „Acta Universitatis Lodziensis, Folia Litteraria Polonica”, 2 (20) 2013, s. 96.

19 M. Grzelka, O kształcie debaty publicznej, „Poznańskie Studia Polonistyczne. Seria Językoznawcza”, 17 (37), Poznań, s. 44.

334

wynikał z rangi obu debat. Szczególnie od roku 2005 na polskiej scenie politycznej można było zaobserwować silny podział na Polskę „propisowską”, jak i tę utożsamiającą się z Platformą Obywatelską.

Analogicznie można tę rywalizację odnieść do wyborów prezydenckich w USA, gdzie Mondale i Reagan, reprezentujący dwa przeciwne obozy, podzielili Stany Zjednoczone pomiędzy siebie. Autorka świadomie nie odwołała się do przykładów bardzo współczesnych (tj. wyborów parlamentarnych i prezydenckich w 2015 roku) przez wzgląd na silne oddziaływanie prowadzenia

marketingu kampanii

internetowego

wyborczej

z

i

całkiem

ogromnym

nowy

naciskiem

styl na

funkcjonowanie w tzw. ,,cyberprzestrzeni”.

Nie bez powodu należy odwołać się do kampanii wyborczej USA, gdzie szczególne miejsce zajmuje Ronald Reagan. Odniósł on duży sukces, co było zasługą przede wszystkim strategii i technik socjotechnicznych. Znaczenie miało także słynne poczucie humoru ówczesnego prezydenta, jak i umiejętność szybkiej i bystrej riposty. Co więcej, jego charakterystyczne poczucie humoru jest również obecnie naśladowane przez polityków na całym świecie. Zanim jednak Reagan został prezydentem najpierw opanował sztukę oratorstwa na poziomie perfekcji. Początki tej kariery sięgały pracy jako komentatora radiowego, gdzie wykazywał się dużą fantazją i kreatywnością, a następnie, jako wieloletni aktor miał możliwość zgłębiania tajników publicznych przemówień20. Zdobytą wiedzę umiejętnie wykorzystał podczas dwóch kolejnych kampanii prezydenckich. Wówczas objawił się jako osoba

20

B. Dobek-Ostrowska, Kampania wyborcza: marketingowe aspekty komunikowania politycznego, Wrocław 2005, s. 25-27.

335

elokwentna, z dobrym stylem i dużym poczuciem humoru 21. Tak jak wyżej zostało wskazane, do historii przeszła debata z 1984 roku, kiedy to w odpowiedzi na pytanie, czy w tak podeszłym wieku Reagan będzie w stanie wykonywać niełatwe obowiązki prezydenta, stwierdził: ,,Nie mam żadnych wątpliwości w tej kwestii. Chcę też, żeby Pan wiedział, iż nie zrobię z wieku jednego z tematów tej kampanii. Nie mam zamiaru wykorzystywać

do

celów

politycznych

młodego

wieku

i niedoświadczenia mojego konkurenta”22. Należy podkreślić, że Reagan wykazał

się

umiejętnością

dyskredytacji 23

kompetencji

swojego

adwersarza. Powołując się na literaturę prof. Mirosława Karwata powyższą ripostę można ująć jako ,,wybiórczy krytycyzm” będący przejawem złośliwości. Występuje wówczas, gdy w stosunku do partnera (akceptowanego jako towarzysza) zarazem nie potrafimy być tolerancyjni wobec jego wad, irytujących przywar, ale też do wyidealizowanych cech, zalet24. Mondale, podejmując próbę tzw. amputacji wartości Reagana, naraził się na kąśliwą docinkę przekazaną w formie bardzo grzecznej i serdecznej. Reagan zrezygnował z innej możliwości, czyli zrzędliwego przytyku czy dosadnego wyrażenia swoich uwag. Pewnego rodzaju „przewrotność” wypowiedzi prezydenta USA stanowiła narzędzie kontrataku w zespoleniu z asekuracją. Metoda ta według M. Karwata ma zastosowanie

wówczas,

gdy

przewaga

przeciwnika

jest

nazbyt

przytłaczająca, a my jesteśmy dyskryminowani25. Reagan w debacie

21

M. Mazur, Marketing polityczny. Studium porównawcze prezydenckich kampanii wyborczych w USA i w Polsce, Warszawa 2002, s. 154.

22 http://www.youtube.com/watch?v=fJhCjMfRndk (dostęp: 23.05.2015).

23 Szerzej na temat zjawiska dyskredytacji i przewrotności: M. Karwat, O złośliwej dyskredytacji, Warszawa 2006.

24 M. Karwat, O perfidii, Łódź 2001, s. 31-32.

25 Ibidem, op. cit., s. 23.

336

umiejętnie zastosował znany sofizmat - krytykę, co pozwoliło mu ośmieszyć Mondale’a.

Powyższa debata zapisała się do historii przede wszystkim ze względu na pewną ,,amerykanizację” form prowadzenia kampanii, która okazała się być innowacyjna. Stosowanie sztuczek manipulacyjnych, rozmaitych zawoalowanych form perswazji i nowych technik propagandy politycznej stało się charakterystyczne dla tamtejszego modelu kampanii.

Co

więcej,

należy

wskazać,

że

w

Stanach

Zjednoczonych

zapotrzebowanie na specjalistów od kreowania wizerunku jest bardzo duże, gdyż jest dużo większa częstotliwość wyborów. Jak stwierdził Wojciech Jabłoński, autor publikacji Kreowanie informacji, na Zachodzie praca spin doctora stanowi 80 procent końcowego wyniku wyborczego.

Pozostałe 20 procent zależy od talentu polityka26.

Działania marketingowe podejmowane na arenie politycznej zbliżone są do tych, które stosowane są na rynku komercyjnym. Dlatego też, dostrzega się potrzebę przekazania odbiorcom danego komunikatu za pomocą technik i metod kampanii wyborczej27. Istotna jest wówczas rola spin doctora, który odpowiada za całokształt nie tyle prowadzonych działań, co samego aktora politycznego. Wizerunek jaki stworzono w 1984 roku Reaganowi, wpłynął na jego ostateczny wyborczy sukces.

Ciekawym przykładem zastosowania manipulacyjnych metod sofistycznych jest słynna debata Jarosława Kaczyńskiego z Donaldem Tuskiem w 2007 roku. W celu zdyskredytowania swojego oponenta Tusk zastosował dwie metody. Po pierwsze, zaprosił do udziału w programie własną, przychylną publiczność, która regularnie ,,buczała” rozpraszając 26

A. Koziński, W. Ferfecki, Dilerzy polityków, http://www.wprost.pl/ar/113966/Dilerzypolitykow/?pg=0 (dostęp: 24.05.2015).

27 M. Mazur, op. cit., s. 107.

337

prezesa PiS-u. Po drugie, wypytywał Kaczyńskiego o bliskie zwykłym odbiorcom sprawy - ceny na sklepowych półkach. Tusk podjął próbę jawnej dyskredytacji Prezesa PiS poprzez domniemanie jego niewiedzy i niekompetencji: ,,Czy pan premier mógłby odpowiedzieć dzisiaj na pytanie czy wie, ile podrożały naprawdę podstawowe dla ludzi niezamożnych artykuły w ciągu dwóch lat waszych rządów. Pytam o chleb, o ziemniaki, o jabłka, o kurczaki, o gaz ziemny i o benzynę.”

Zdecydowanie D. Tusk zastosował tu sofizmat argumentum ad ignorantami odwołujący się do niewiedzy przeciwnika oraz argumentum ad populum, czyli metodę bazowania na instynktach i potrzebach danej populacji. J. Kaczyński, chcąc wybrnąć z pytania, przedstawił określone dane procentowe, mało precyzyjne, wykorzystując przy tym brak wiedzy audytorium o szczegółowych danych: ,, […] ten wzrost cen, o których pan mówi, jest wzrostem kilkunastoprocentowym, przy czym jeśli wziąć pod uwagę realny wzrost płac, wynosi on osiemnaście procent[…]”.

Przedstawione argumenty zostały szybko zanegowane przez D. Tuska, który skorygował odpowiedzi J. Kaczyńskiego. Należy dodać, że przedstawiciel PO wykreował się na rozmówcę zaangażowanego i sympatycznego, który sprawia wrażenie osoby przekonanej o słuszności swoich argumentów. To ważna cecha dobrego dyskutanta. Na korzyść D. Tuska przemawiało deprecjonowanie przeciwnika ze względu na jego pozycję, poprzez m.in. zwrot ,,Panie Jarosławie” zamiast „Panie Prezesie”. Według jednego z sondaży powyższa debata miała wpływ na ostateczne preferencje wyborców. Z sondażu przeprowadzonego przez SMK/KRC dla „Faktów” TVN w dniu 13 października 2007 r. wynikało, że poparcia Platformie Obywatelskiej udzieli 39 proc. Polaków, z kolei Prawo i Sprawiedliwość poprze 10 proc. mniej wyborców. W gronie 338

respondentów sprawdzono również, czy zmieniło się poparcie dla obu liderów w dniach od 7 września do 12 października 2007 (czyli do dnia debaty). W tym czasie Platforma zyskała 8 proc., a PiS stracił 2 proc. głosów. Respondentów zapytano też, kto ich zdaniem wygrał debatę liderów. Niemal 52 proc. uznała, że Donald Tusk, z kolei 18 proc. wskazało na J. Kaczyńskiego 28. Trzeba podkreślić, że nie tylko nastroje społeczne wskazywały na wpływ debaty na preferencje wyborców. Na ostateczny wynik mogły wpłynąć także opinie ekspertów, którzy komentowali to starcie liderów określając je głównie jako „nokaut” na politycznym ringu. M.in. medioznawca prof. Wiesław Godzic proroczo wskazał, iż: ,,Doszło do zamiany ról: po raz pierwszy zobaczyliśmy Tuska błyskotliwego, precyzyjnego, z charyzmą, a po drugiej stronie zagubionego, zestresowanego premiera. To może oznaczać początek końca PiS-u”29. Należy podkreślić, że sama debata, jak i tego typu opinie specjalistów, skierowane są głównie do grona niezdeklarowanych politycznie wyborców.

Podsumowanie Problemem badawczym rozważań podjętych w rozdziale było przede wszystkim wskazanie, czy debata polityczna ma realny wpływ na końcowy wynik wyborczy kandydatów. Wiadomym jest, iż stanowi tylko element złożonej strategii wyborczej. Faktem jest natomiast, że celem tego medialnego ,,sporu” jest obnażanie błędów oponenta, ale też

28

http://fakty.interia.pl/raporty/raport-wybory-2007/news-niespodziewany-wyniknajnowszego-sondazu-wyborczego,nId,829130 (dostęp: 25.11.2015).

29 http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/debata-kaczynski-tusk-to-byl-nokaut-opinieekspertow (dostęp: 25.11.2015).

339

ukazanie swoich najlepszych walorów, przy kamuflażu słabości.

Wówczas widzowie mają możliwość obserwowania spontanicznego polityka w wersji ,,na żywo”. Nawet w kontekście tworzenia wizerunku polityka podczas kampanii, należy pamiętać, że wizerunek ten nie może zaprzeczać rzeczywistym cechom kandydata. Tego typu dysonans bardzo często ujawnia się podczas debat telewizyjnych, kiedy to kandydat widniejący na bilbordach i w spotach przedstawia swój realny wizerunek.

Dotyczy to nie tylko wyglądu, atakowania czy technik odpierania ataków.

Przede wszystkim mowa ciała tj. gestykulacja, ton głosu, postawa, zdradzają najwięcej. To aspekt, który uwydatnia się na płaszczyźnie wszystkich

powyższych

przykładów.

wyborów,

w

przypadku

każdym

Przyglądając odzwierciedlają

się

wynikom

one

opinie

o kandydatach po debacie telewizyjnej.

To właśnie wizerunek jest najważniejszy podczas debaty i jego części składowe. Nie bez znaczenia jest odpowiednie rozumowanie wizerunku polityka. Na każdym poziomie dyskredytacja jest bolesna, szczególnie brutalna w erystyce, kiedy to ośmieszanie staje się niewybredne, a krytyka trudna do wyparcia. Należy przyjąć, że jest on produktem, który potrzebuje odpowiedniej marki - politycznego produktu, czyli zasobu, który oferowany jest przez oferentów na rynku politycznym politycznemu nabywcy. Debata to

swoista kumulacja elementów

wizerunku, jakim karmią nas kandydaci. Wpływa na wynik, ale znacznie mniej niż kiedyś. Obecnie to, że kandydat jest wytworem strategii i spin doctorów, nie stanowi już przełomu.

340

Bibliografia: 1. Dobek-Ostrowska B., Kampania wyborcza: marketingowe aspekty komunikowania politycznego, Wrocław 2005.

2. Grzelka M., O kształcie debaty publicznej, ,,Poznańskie Studia Polonistyczne. Seria Językoznawcza” 17 (37), Poznań.

3. Karwat M., O perfidii, Łódź 2001.

4. Hodak M., Debata jako gatunek prasowy, ,,Acta Universitatis Lodziensis, Folia Litteraria Polonica”, 2 (20) 2013.

5. Mała Encyklopedia Powszechna, Warszawa 1971.

6. Mazur

M.,

Marketing

polityczny.

Studium

porównawcze

prezydenckich kampanii wyborczych w USA i w Polsce, Warszawa 2002.

7. Kotarbiński T., Kurs logiki dla prawników, Warszawa 1974.

8. Schopenhauer A., Erystyka czyli sztuka prowadzenia sporów, Warszawa 2000.

9. Perzanowski J., Pietruszczak A. (red.), Logika & Filozofia Logiczna, FLFL 1996-1998, Toruń 2000.

10. Szymanek K., Sztuka argumentacji, Warszawa 2001.

11. Stączek M., Sztuka skutecznej prezentacji publicznej, ABC Retoryki, wyd. edisonteam.pl.

12. http://www.youtube.com/watch?v=fJhCjMfRndk.

13. A.

Koziński,

W.

Ferfecki,

Dilerzy

polityków,

http://www.wprost.pl/ar/113966/Dilerzy-politykow/?pg=0.

14. http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,4536916.html.

15. http://natemat.pl/2223,palikot-wyzywa-millera-a-myprzypominamy-najslynniejsze-polskie-debaty.

16. http://www.rp.pl/artykul/1201828.html?print=tak&p=0.

341

17. http://www.polskatimes.pl/artykul/3872217,debata-prezydenckapod-znakiem-zamiany-rol-duda-atakowal-komorowski-probowalkontrowac-analiza,id,t.html.

18. http://fakty.interia.pl/raporty/raport-wybory-2007/newsniespodziewany-wynik-najnowszego-sondazuwyborczego,nId,829130.

19. http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/debata-kaczynski-tusk-tobyl-nokaut-opinie-ekspertow.

342

Noty o Autorach Andrzej Dubicki, dr hab., adiunkt w Katedrze Teorii Polityki i Myśli Politycznej WSMiP UŁ. Zainteresowania badawcze oscylują wokół szeroko pojętej tematyki rumuńskiej, zarówno na polu nauk politycznych, jak i historycznych.

Natalia Glińska, mgr, doktorantka w Instytucie Politologii i Europeistyki Uniwersytetu

Szczecińskiego.

Zainteresowania

badawcze

wiązane

z partiami politycznymi, wyborami, przywództwem i marketingiem politycznym. Autorka publikacji na powyższe tematy, między innymi:, Demokratyczność przywództwa w polskich partiach politycznych, Szczecin 2013, Barwy polityczne samorządu lokalnego w elekcjach Rady Szczecina w latach 2002 – 2010, Szczecin 2014., Wolność słowa w mediach – prawda czy fikcja? Studium przypadku Polski w kontekście Białorusi, Poznań 2015, Wybory w powiatach ziemskich. Przykład województwa zachodniopomorskiego, Szczecin 2015, Kompetencje wyłączne przywódców formalnych polskich partii politycznych, Toruń 2015.

Katarzyna

Kamińska-Korolczuk,

doktor

nauk

humanistycznych

w zakresie nauk o polityce, z-ca dyrektora ds. dydaktycznych Instytutu Politologii Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu Gdańskiego, adiunkt w Zakładzie Systemów Politycznych Instytutu Politologii WNS UG.

Absolwentka

A. Mickiewicza

w

studiów Poznaniu

magisterskich na

Wydziale

Uniwersytetu Nauk

im.

Politycznych

i Dziennikarstwa, specjalności dziennikarstwo i marketing polityczny. Od 343

ukończenia studiów związana zawodowo z Uniwersytetem Gdańskim.

Główne zainteresowania badawcze to paralelizm polityczny w wybranych państwach, głównie w Estonii i na Łotwie, rozwój systemów medialnych, komunikacji międzykulturowej oraz systemów partyjnych państw świata.

Dorota Halina Kutyła, absolwentka filologii polskiej i filozofii na Uniwersytecie Warszawskim, obecnie doktorantka w Instytucie Filozofii UW. Zajmuje się przygotowaniem rozprawy doktorskiej poświęconej emancypacji człowieka zapisanej w Kronikach Bolesława Prusa.

Zainteresowana związkami sztuki i polityki, a także kwestiami kulturowymi i edukacyjnymi. Autorka m. in. książki Zapamiętana wolność. Pojęcie „wolności” jako wyraz pamięci politycznej. Na podstawie badań kultury staropolskiej. Wydawnictwo Bezkresy Wiedzy, 2014 oraz artykułów poświęconych m. in. miastu, pamięci, wolności i mniejszościom.

Ewa

Myślak,

absolwentka

politologii,

europeistyki

oraz

Międzywydziałowych Studiów Amerykanistycznych na Uniwersytecie Jagiellońskim; doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce; członek Grupy Badawczej „Inicjatywa Helwecka”. Główne dziedziny jej zainteresowań badawczych to systemy polityczne, instytucje demokracji bezpośredniej i konsensualnej oraz bankowość centralna. Jest autorką monografii

Narodowy

Bank

Polski

w

systemie

ustrojowym

Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2013, System polityczny Konfederacji Szwajcarskiej, Kraków 2014, oraz wielu artykułów i opracowań poświęconych wspomnianej wyżej tematyce.

344

Marcin

doktor,

Orzechowski,

Politologii

Uniwersytetu

absolwent

Marii

studiów

Curie-Skłodowskiej

na Wydziale w

Lublinie.

W l. 2001-2005 był stypendystą Europejskiego Kolegium Polskich i Ukraińskich Uniwersytetów w Lublinie. W grudniu 2005 r. obronił rozprawę doktorską na temat Strategie polityczne Federacji Rosyjskiej wobec państw obszaru Europy Wschodniej i – zgodnie z decyzja Rady Wydziału

Politologii

UMCS

–

uzyskał

stopień

doktora

nauk

humanistycznych w zakresie nauki o polityce. W swych badaniach naukowych dr Marcin Orzechowski koncentruje na analizie interakcji pomiędzy państwami na obszarze Europy Wschodniej. Jest autorem trzech monografii oraz szeregu artykułów naukowych opublikowanych w Polsce i na Ukrainie, uczestnikiem międzynarodowych konferencjach naukowych. W chwili obecnej pracuje w Instytucie Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczecińskiego.

Magdalena Pogońska-Pol, adiunkt w Katedrze Historii Polski i Świata po 1945r. Instytutu Historii UŁ. Zainteresowania badawcze: historia państw Bliskiego Wschodu, bliskowschodni proces pokojowy, sytuacja kobiet w krajach Bliskiego Wschodu.

Rafał Raczyński, doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce; adiunkt w Instytucie Historii i Politologii Akademii Pomorskiej w Słupsku; absolwent politologii na Uniwersytecie Gdańskim, Szkoły Europejskiej na Wydziale Zarządzania i Ekonomii Politechniki Gdańskiej oraz zarządzania personelem w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej.

Naukowo zajmuje się kwestiami migracyjnymi, problematyką diasporalną oraz

zagadnieniami

funkcjonowania

małych

państw,

w

tym 345

w szczególności Republiki Islandii. Jest autorem monografii pt. Polacy w Islandii. Aktywność społeczno - polityczna oraz ponad 30 innych publikacji, zarówno krajowych, jak i zagranicznych.

Michał Stelmach, doktor, Zakład Studiów Latynoamerykańskich WSMiP

UŁ.

Absolwent

Wydziału

Studiów

Międzynarodowych

i Politologicznych UŁ (2007 r.). W 2011 r. obronił na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych UŁ pracę doktorską pt. Pozycja i rola sił zbrojnych w Gwatemali i Peru w okresie wojny i pokoju. Studium porównawcze

z

antropologii

Towarzystwa

Studiów

polityki.

Jest

członkiem Polskiego

Latynoamerykanistycznych

Towarzystwa Studiów Międzynarodowych.

oraz

Polskiego

Uczestniczył w kilku

kongresach międzynarodowych, w tym dwukrotnie w prestiżowym Międzynarodowym Kongresie Amerykanistów (53. ICA w Meksyku i 54 ICA w Wiedniu) oraz kilkudziesięciu konferencjach krajowych (UJ, UMCS, UW, UMCS, UŁ). Zainteresowania badawcze koncentrują się wokół sił zbrojnych i sił specjalnych w okresach dyktatur, konfliktów społeczno-etnicznych i transformacji w Ameryce Łacińskiej. Dalsze zainteresowania

ogniskują

się

wokół

przestępczości

i

polityki

bezpieczeństwa publicznego w państwach latynoamerykańskich.

Katarzyna Trofimowicz, absolwentka stosunków międzynarodowych i filologii hiszpańskiej na Uniwersytecie Jagiellońskim, stypendystka programu Erasmus na Universidad Pablo de Olavide w Sewilli, obecnie doktorantka

na

Wydziale

Dziennikarstwa

i

Nauk

Politycznych

Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania badawcze: systemy polityczne, ustrój terytorialny Hiszpanii, historia i ustrój Wspólnoty 346

Autonomicznej

Andaluzji,

bezpieczeństwo

międzynarodowe

i wewnętrzne, strategie bezpieczeństwa Polski i Hiszpanii, historia i kultura Hiszpanii i krajów Ameryki Łacińskiej.

Joanna

Wieczorek-Orlikowska,

mgr

politologii,

aktualnie

uczestniczka studiów doktoranckich na Uniwersytecie Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy w dziedzinie Nauk o Polityce. Interesuje się przede wszystkim zjawiskami związanymi z współczesnymi mediami, a także teoriami socjologicznymi Niklasa Luhmanna.

Hobbystycznie zajmuje się rysownictwem i malarstwem, a także literaturą popularną.

Alicja

Żardecka,

magister

politologii

Uniwersytetu

Kazimierza

Wielkiego w Bydgoszczy. Obecnie doktorantka pierwszego roku językoznawstwa na UKW. Dotychczasowe publikacje i zainteresowania z zakresu manipulacji i psychomanipulacji, semiotyki, komunikowania politycznego oraz propagandy politycznej.

347