Page 1


Regie en Loslaten Bijdragen aan de PlanDag 2014

Geiske Bouma Elke Vanempten Caroline Uittenbroek (redactie) Stephan Reniers (bewerking)

De PlanDag 2014 is een gezamenlijk initiatief van de Stichting Planologische DiscussieDagen (PDD), de Beroepsvereniging van Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen (BNSP) en de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP).

www.plandag.net 1


2


Ten geleide

Het vraagstuk van regie en loslaten De PlanDag 2014 richt zich op het vraagstuk ‘Regie en Loslaten’. Waar moet nog regie op gevoerd worden, wat kan worden losgelaten en hoe doen we dat? Deze vragen staan centraal en leiden tot dynamiek in onze planningspraktijk. Dat de Nederlandse en Vlaamse praktijk daarin anders opereren is een interessant gegeven! De bijdragen in deze bundel laten vanuit verschillende perspectieven zien hoe dit vraagstuk in de huidige planningspraktijk speelt.

De Nederlandse context In het huidige tijdsgewricht is het in Nederland niet meer vanzelfsprekend dat grootschalige ontwikkelingen door de overheid worden geïnitieerd en door institutionele beleggers of coöperaties worden gerealiseerd. Door de economische crisis zijn de grootschalige ruimtelijke plannen in de koelkast komen te staan. Planners en stedenbouwkundigen zijn daarom op zoek gegaan naar nieuwe manieren om ruimtelijke ontwikkelingen te stimuleren. Inmiddels zien we steeds vaker dat particuliere partijen zich actief mengen en/of zelfs initiatiefnemer zijn van ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening. Te denken valt aan individuele bewoners, bewoner coöperaties, bouwbedrijven, energiebedrijven, terreinbeheerders, corporaties enzovoort. ‘Slow urbanism’, ‘open source planning’, ‘organische groei’, ‘co-productie’ en ‘particulier opdrachtgeverschap’ zijn inmiddels bekende termen en lijken de huidige paradigma’s voor ons vakgebied weer te geven. In Nederland, klinken nu de eerste berichten over een langzaam aantrekkende economie en ook de woningmarkt lijkt uit zijn dip te komen. Zo doet zich er weer een nieuwe situatie voor in de ruimtelijke planning, namelijk die van (voorzichtig) herstel. Wat betekent dit voor de balans tussen regie en loslaten? Hoe bereidden we ons voor op dit herstel? De particuliere initiatieven lijken de gemeenten en provincies nog te bekoren en zij zullen dan ook mogelijk verder zoeken om dit soort ontwikkelingen te faciliteren en te stimuleren. Maatschappelijke partners willen graag een bijdrage leveren, maar worden soms belemmerd door bestaande instituties. Het is aan de lokale overheden om te bepalen in hoeverre zij loslaten en de regie overdragen aan de maatschappelijke partners. Maar van het volledig ‘in handen geven’ van ruimtelijke ontwikkeling aan maatschappelijke partners is nu zeker nog geen sprake.

De Vlaamse context Voor Vlaanderen is de Nederlandse plannings- en stedenbouwpraktijk lange tijd een schoolvoorbeeld geweest van hoe het zou moeten zijn. Nu wordt er enigszins verward of zelfs met enig leedvermaak gereageerd. Vlaanderen is nagenoeg volledig tot ontwikkeling gekomen door particulier opdrachtgeverschap. In een sterk versnipperde eigendomsstructuur namen eigenaren of kleinschalige vastgoedspeculanten zelf het initiatief. Succesvolle kleinschalige invullingen waren een trigger voor andere initiatiefnemers, waardoor bijvoorbeeld winkelstraten en dorpscentra geworden zijn wat ze zijn en voortdurend aan langzame veranderingen onderhevig zijn. Van slow urbanisme gesproken. Maar ook in Vlaanderen is er al een tiental jaren de roep om af te stappen van de eindtoestandsplanning (of in Nederland bekend als blauwdrukplanning). De gewestplanvoorschriften of meer gedetailleerde bijzondere plannen van aanleg bleken toch te rigide om plaats te bieden aan nieuwe gewenste ontwikkelingen. De ruimtelijke uitvoeringsplannen hebben, als nieuw instrument, hierin weinig verandering gebracht. Vooral omdat de juridische-planologische zekerheid, lees: zekerheid van

3


vastgoedwaarde van de vele private eigenaars in en omheen het plangebied, er om vraagt dat de toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden vrij duidelijk worden afgebakend. De ordening van de ruimte vanwege de overheid laat blijkbaar nog te weinig ruimte voor initiatieven. Tegelijkertijd geraakten sommige plekken maar niet herontwikkeld, omwille van die sterk versnipperde eigendomsstructuur, omwille van de diversiteit aan belangen en/of de complexiteit van procedures. Door middel van convenanten en publiek-private samenwerkingen worden stadsontwikkelingsprojecten en brownfield(her)ontwikkelingen geïnitieerd. Veelal betreft het investeringsprojecten van grotere vastgoedontwikkelaars, gesubsidieerd door overheden, waarbij vrij vaak de uiteindelijke regie door het kapitaal wordt gevoerd. Schuift Vlaanderen hierin op naar de tot nog toe gangbare Nederlandse praktijk, maar op wat kleinere schaal? Moet de overheid zich nog minder bezighouden met ruimtelijke ordening of zich anders gaan opstellen? In elk geval overheerst binnen de vakwereld de idee dat het sterk geliberaliseerde vergunningenbeleid het ruimtelijke planningsbeleid sterk heeft uitgehold. Misschien is het Vlaamse ordeningsbeleid te passief en moet het meer ontwikkelingsgericht zijn.

De planningswereld in beweging De zekerheden van de vorige eeuw, die de basis van de planologie als discipline hebben bepaald, hebben plaats gemaakt voor een hyper-dynamische samenleving, waar overheden, bedrijven en civilsociety in een steeds wisselende verhouding tegenover elkaar staan. De bestuurlijke zekerheid waar de overheid het voortouw nam en in min of meerdere mate de maatschappij betrok bij het beleid, heeft plaats gemaakt voor een context waarin het onduidelijker wordt welke actor de dingen in beweging zet. De ruimtelijke planningssystemen in Nederland en Vlaanderen worden gedwongen te veranderen. De neoliberale dwang om ontwikkelingen zo veel mogelijk te faciliteren en sturing te beperken lijkt de bovenhand te krijgen in die plannen. Het is dan maar de vraag hoe je dingen in beweging zet en processen die gestagneerd zijn opnieuw los geweekt krijgt. De hamvraag daarbij is in hoeverre het belangrijk is om op sommige onderwerpen ‘regie te voeren’ of juist ‘los te laten’. Waar geef je de maatschappelijke partners ruimte om initiatieven te ontplooien en waar wil je een bepaalde basiskwaliteit garanderen waarbij regie voeren van belang is.

Komen tot nieuwe inzichten en handelingsperspectief De Nederlandse en Vlaamse praktijk blijken traditioneel toch erg verschillend te zijn en tegelijkertijd te kampen met eigen tekortkomingen en nood aan verandering. Vermoedelijk kunnen we dus veel van elkaar leren.

Intermezzo: Vanuit het heden kijken naar de toekomst Voorafgaand aan de PlanDag 2014 heeft het bestuur van de PlanDag oud-bestuursleden, VRP en BNSP uitgenodigd om in gesprek te gaan over de uitdagingen die er zijn voor het heden, maar ook voor de toekomst van de ruimtelijke planningspraktijk. Dit ‘diner pensant’ wordt georganiseerd in het kader van het Nederlandse Jaar van de Ruimte1 . Het Jaar van de Ruimte is erop gericht om ‘het ruimtelijk domein nieuw zicht te bieden op de ruimtelijke toekomst van Nederland’. Vanuit het PlanDag bestuur is deze mogelijkheid aangegrepen om juist vanuit de twee planningsculturen die samenkomen tijdens de PlanDag tot een advies te komen. Wij zien meerwaarde in het samenbrengen van die twee culturen, van elkaar te leren, en die lessen in de praktijk verder te

1

www.wiemaaktnederland.nl

4


brengen. Daarbij zullen de inhoudelijke uitdagingen en de vragen rondom vakmanschap centraal staan, gaan we terug én vooruit te kijken. We zullen u als planningspraktijk op de hoogte houden van deze uitkomsten, en die zullen ook op de PlanDag 2015 aan bod komen. We streven ernaar op de PlanDag 2014 te komen tot antwoorden via het debat. Door het benoemen van kansen en uitdagingen, maar ook te zoeken naar belemmeringen en barrières. We willen inzicht krijgen in succesvolle voorbeelden uit de Nederlandse en Vlaamse praktijk. In het ochtendprogramma nemen we alvast een voorschot op deze discussie: René van der Lecq (Vlaamse Overheid) en Frits Palmboom (Palmbout Urban Landscapes; TU Delft) geven een toelichting en gaan met u in gesprek over de betekenis van regie en loslaten. De discussie staat onder de deskundige leiding van Joris Voets (Universiteit Gent). Meer gelegenheid voor discussie wordt geboden tijdens diverse thema-sessies waar een aantal meer algemenere onderwerpen aan bod komen. Inspiratoren uit de Vlaamse en Nederlandse planningswereld zorgen daarbij voor inspiratie en kritische reflectie. Hieronder vindt u een overzicht van de sessies en bijbehorende inspiratoren. 1. Regie en loslaten: kiezen is noodzakelijk! Inspirator: Mirte Rozemond, gemeente Zaanstad, senior adviseur Stedelijke Ontwikkeling 2. Het buitengebied gepland Inspirator: Sylvie Van Damme, Hogeschool Gent, planner en doctor in de Stedenbouw en Ruimtelijke Planning 3. De nieuwe ruimtelijke professional Inspirator: Carolien Ligtenberg, bureau ZWIRT, expert op het gebied van strategieën voor een duurzame stedelijke transformatie 4. Metropolitane strategie Inspirator: David Dooghe, Deltametropolis, bureau David Dooghe, onderzoeker, strateeg en ontwerpen op het gebied van stedelijke ontwikkeling 5. Stromen plannen (in) de stad Inspirator: Kobe Boussauw, Universiteit Gent, onderzoeker aan de Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning 6. Sociale innovatie Inspirator: Pieter Van den Broeck, verbonden aan OMGEVING en KU Leuven, ingenieur architect, ruimtelijk planner en doctor in de ruimtelijke planning 7. Excursies Inspirator: team gemeente Zaanstad De paperbijdragen vindt u in dit boek geclusterd per thema-sessie. Elk thema wordt kort geïntroduceerd, waarna de papers van de Nederlandse en Vlaamse auteurs aan bod komen. De bijdragen aan de PlanDag 2014 met diverse opinies en stellingnames laten zien dat er nog steeds veel te leren valt van de ontwikkelingen in de planningspraktijk. Op de PlanDag 2014 bespreken we die graag met u. Namens het PlanDag bestuur, wens ik u alvast veel leesplezier en een goed debat! Geiske Bouma, voorzitter 5


6


Organisatie en begunstigers De organisatie van de PlanDag is in handen van het bestuur van de Stichting Planologische DiskussieDagen, bestaande uit: Geiske Bouma (TNO – Strategy and Policy for Environmental Planning, Delft) voorzitter Xavier Buijs (VVSG, Brussel) penningmeester Elke Vanempten (Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek & Vrije Universiteit Brussel) secretaris Friedel Filius (zelfstandig adviseur, Utrecht) Hanna Lára Pálsdóttir (Ministerie van Infrastructuur en Milieu Directie Kennis, Innovatie en Strategie, Den Haag) Peter Peeters (OMGEVING, Antwerpen) Stephan Reniers (Provincie Vlaams-Brabant, Leuven) Caroline Uittenbroek (onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat - Universiteit Utrecht & Universiteit van Amsterdam, Utrecht) De Stichting Planologische DiskussieDagen organiseert de PlanDag in samenwerking met de Beroepsvereniging van de Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen (BNSP) en de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP). De beroepsverenigingen zien een duidelijke meerwaarde in een regelmatige ontmoeting en discussie tussen leden van beide vakgemeenschappen. De planningspraktijk in Nederland en Vlaanderen kent immers een aantal gemeenschappelijke uitdagingen, die moeite van de discussie waard zijn. Het PlanDag bestuur dankt de verenigingen voor hun inzet in de voorbereiding van de PlanDag 2014. De PlanDag 2014 is mede mogelijk gemaakt dankzij de Gemeente ZaanStad, die de locatie van de PlanDag 2014 ter beschikking stelde. Gemeente Zaanstad

Grote dank gaat uit naar de sponsors van de PlanDag 2014: Vlaamse Overheid, algemene sponsoring

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, algemene sponsoring

OMGEVING, sponsor Prijs voor de Jonge Planoloog

ANTEA Group, sponsor

7


8


Inhoudsopgave

Ten geleide ______________________________________________________________________ 3 Organisatie en begunstigers _________________________________________________________ 7 Inhoudsopgave ___________________________________________________________________ 9 Overzicht abstracts _______________________________________________________________ 13 THEMA: REGIE EN LOSLATEN: KIEZEN IS NOODZAKELIJK ________________________________ 27 Veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen. De goede oplossing voor een daadwerkelijk probleem? Jasper Beekmans ____________________________________________________________________ 29

‘Loslaten’ in cijfers en beelden Isabelle Loris en Stijn Vanacker ________________________________________________________ 39

Ruimte geven vraagt regie. Over de sturingsparadox van stedelijke ontwikkeling Merel Mulders & Leonie Janssen-Jansen _________________________________________________ 47

Over overprogrammering in de context van stedelijke ontwikkeling. Herprogrammeren van vastgoed in Apeldoorn, Breda en Maastricht Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen ___________________________________ 55

Kenniscoördinatie en kennisdelen zijn cruciaal in de nieuwe planningswereld. Initiatief voor coördinatie van kennis past bij de nieuwe rol van het Rijk Lia van den Broek ___________________________________________________________________ 65

Groeien van government naar governance met subsidiariteit als rode draad doorheen het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Vervoort Peter, Hermy Jozefien, Pennincx Inge, Pisman Ann _________________________________ 71

THEMA: HET BUITENGEBIED GEPLAND _______________________________________________ 83 Een bredere benadering voor transformaties op het Vlaamse platteland. Rol van het ruimtelijk beleid en pistes voor vernieuwing van het instrumentarium Kirsten Bomans, Marten Dugernier ______________________________________________________ 85

Klimaat als nieuwste ruimtegebruiker in de peri-urbane omgeving.Overzicht van de klimaatadaptatie-uitdagingen voor een ruimtelijk beleid op maat van de peri-urbane gebieden Jeroen De Waegemaeker ______________________________________________________________ 93

Schijnbaar zonder stedenbouw. Over steden als cruiseschepen. Annemiek Rijckenberg ______________________________________________________________ 103

Naar een productief landschap voor stad èn land. Oproep Pilootprojecten Productief Landschap Elke Vanempten & Elke Rogge ________________________________________________________ 109

THEMA: DE NIEUWE RUIMTELIJKE PROFESSIONAL _____________________________________ 117 Nieuwe Rollen, Nieuwe kansen? Een verslag van de planningateliers van de Universiteit Utrecht in Hilversum.119 Gert Jan Dral ______________________________________________________________________ 119

9


Wat betekent BIM voor architectuur en SIM voor ruimtelijke planning. Hulp in communicatie en verscherpt (bouw-)technisch inzicht Annette Kuhk, Rob van Helvoort ______________________________________________________ 129

Walt Disney en het debat in de Ruimtelijke Ordening. De Casus Ruimtevolk Peter Pelzer & Niek Mouter __________________________________________________________ 139

Complexiteit in en van ruimtelijke beleidsevaluatie in Vlaanderen. De zoektocht naar een nieuwe evaluatiebenadering Els Terryn ________________________________________________________________________ 151

THEMA: METROPOLITANE STRATEGIE _______________________________________________ 163 Zuidas 15by15. De 15 maatregelen van de Zuidas Paula Bruyn _______________________________________________________________________ 165

Ladder voor duurzame verstedelijking. De eerste ervaringen met de laatste nationale regel over verstedelijking David Evers, Maaike Galle en Arjan van der Put __________________________________________ 175

Het zijn en worden van een ‘metropolitane Dendervallei’ Annette Kuhk, Jan Schreurs, Michiel Dehaene ____________________________________________ 187

Moord! Brand! Een project voor de Noordrand Wiet Vandaele _____________________________________________________________________ 197

Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag. Op zoek naar veranderingen én continuïteit in de rol van provincies en regio's in de woningmarkt Jeroen van Schaick _________________________________________________________________ 209

THEMA: STROMEN PLANNEN (IN) DE STAD____________________________________________ 221 Weginfrastructuur, ‘peak car’ en de blinde vlek voor geïnduceerd verkeer Kobe Boussauw ____________________________________________________________________ 223

Polderen tussen Regie en Loslaten; De afstemming tussen bodembeheer en ruimtelijke planning als voorbeeld Lidewij Tummers, Fransje Hooimeijer, Linda Maring m.m.v. Kaat Touchant en Steven Broekx _____ 229

Onderzoek naar het stedelijk hitte-eiland effect in Gent. De koppeling naar het socio-economische aspect als noodzaak voor het ruimtelijk beleid Karel Van den Berghe _______________________________________________________________ 243

Van organisch ontwikkelen naar organisch organiseren. Lessen over zelforganisatie uit Almere Beitske Boonstra, Ruben Vogel en Adriaan Slob __________________________________________ 257

Planning op slot. experimenteren met rollen en positie in de Damwijk in Antwerpen. Seppe De Blust, Tim Devos __________________________________________________________ 267

De winst van het niet-bouwen. Een pleidooi voor de heraanstelling van de rentmeester Oswald Devisch, Arjan Harbers, ,Joek Kruiderink, Dimitri Minten, Samuel Van de Vijver en Tim Vekemans ________________________________________________________________________ 279

Maak het Dorp! Hoepertingen Sarah Martens, Barbara Roosen, Oswald Devisch _________________________________________ 289

Bouwen aan interbestuurlijk partnerschap. Focus op het interbestuurlijke samenspel in de ruimtelijke ordening in Vlaanderen. 10


Sylvianne Van Butsele, Kathelijne Toebak, Inge Coelmont __________________________________ 299

Sticky stories en de rol van verbinders. Hetty van der Stoep en Noelle Aarts ____________________________________________________ 311

Gezonde stedelijke planning van onderuit. Een analyse van het potentieel van milieuverenigingen en burgercollectieven Thomas Verbeek ___________________________________________________________________ 319

THEMA: EXCURSIE ______________________________________________________________ 329 Correspondentie ________________________________________________________________ 331 Notities _______________________________________________________________________ 332

11


12


Overzicht abstracts Voor alle papers zijn abstracts aangeleverd, deze zijn in dit hoofdstuk op een alfabetische rij gezet op basis van de eerste auteur. Hierbij wordt per abstract tevens verwezen naar de paper verderop in deze bundel. In de bundel zijn de papers per sessie geclusterd.

Veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen. De goede oplossing voor een daadwerkelijk probleem?– Jasper Beekmans De veroudering van bedrijventerreinen is een bekend beleidsprobleem. Beleidsmakers voeren al enkele decennia beleid om de negatieve externe effecten van veroudering te bestrijden. Herstructurering van bedrijventerreinen richt zich vooral op fysieke ingrepen zoals het verbeteren van de kwaliteit van de openbare ruimte en de infrastructuur. Met deze maatregelen wordt beoogd om economische groei tot stand te brengen. Uit onderzoek blijkt dat het herstructureringsbeleid voor bedrijventerreinen echter nauwelijks effect heeft op factoren waarmee die economische groei kan worden gemeten zoals de groei van het aantal banen, vestigingen en vastgoedwaarden. Dit roept de vraag op of het beleid zich überhaupt wel richt op de juiste terreinen? Uit dit onderzoek blijkt dat de kans voor een bedrijventerrein om in aanmerking te komen voor herstructurering nauwelijks beïnvloed wordt door de factoren waarop de verantwoording voor het beleid rust. De ontwikkeling van het zowel het aantal banen als het aantal bedrijfsvestigingen lijkt geen rol te spelen. De ontwikkeling van de vastgoedwaarde heeft een beperkte invloed. Is het daarom wellicht beter om met herstructureringsbeleid voor bedrijventerreinen te stoppen? [paper zie p.29]

Een bredere benadering voor transformaties op het Vlaamse platteland. Rol van het ruimtelijk beleid en pistes voor vernieuwing van het instrumentarium – Kirsten Bomans en Marten Dugernier De landbouwstatistieken geven aan dat het landbouwareaal jaarlijks afneemt en dat deze afname sterker is dan de afname van landbouwbestemming via planmatige ontwikkelingen. Landbouwruimte verdwijnt namelijk ook tengevolge van diverse kleinschalige evoluties zoals vertuining, functiewijzigingen van agrarische gebouwen, uitbreidingen van zonevreemde bedrijvigheid en woningen, …. Het gaat hierbij telkens om individuele beslissingen van private eigenaars, die allen samen een aanzienlijke ruimtelijke impact kunnen hebben. Het ruimtelijk beleid heeft vandaag relatief weinig vat op dergelijke ontwikkelingen. Of de gevolgen hiervan positief of negatief zijn, hangt vaak niet louter af van de aard transformatie, maar wel van de plek waar en de wijze waarop een transformatie plaatsvindt en de mogelijke effecten ervan op langere termijn. In dit artikel reiken we een aantal pistes aan voor vernieuwing van het ruimtelijk instrumentarium, met focus op mogelijkheden voor een meer actiegerichte en gebiedsgerichte sturing van niet-agrarische ontwikkelingen in landbouwgebied.. [paper zie p.85]

Van organisch ontwikkelen naar organisch organiseren. Llessen over zelforganisatie uit Almere – Beitske Boonstra, Ruben Vogel en Adriaan Slob De Gemeente Almere heeft ruime ervaring met organische gebiedsontwikkeling en burgerinitiatieven. Toch levert ook in Almere de interactie tussen kleinschalige en relatief autonome burgerinitiatieven en de institutionele wereld van de gemeente uitdagingen op. TNO deed onderzoek naar deze interacties,

13


met als doel de gemeente meer inzicht te geven in haar werkwijze en rollen ten opzichte van burgerinitiatieven en om verbeterpunten te benoemen voor het faciliteren van initiatieven. Vier burgerinitiatieven en twee uitnodigingsstrategieën werden onderzocht, middels interviews en een workshop met zowel initiatiefnemers als gemeentelijke beleidsmakers. Uit het onderzoek bleek dat er in de interactie tussen gemeente en initiatieven verschillende rollen te herkennen zijn: de initiator, de navigator, de wegbereider en de disciplinair. [paper zie p.257]

Weginfrastructuur, ‘peak car’ en de blinde vlek voor geïnduceerd verkeer – Kobe Boussauw De goede waarnemer kan doorheen de recente geschiedenis van zowel het ruimtelijk beleid als het vervoersbeleid de sporen van een opeenvolging van maatschappelijke stromingen waarnemen. Waar in het België van de jaren zestig het modernisme en technologisch optimisme aan de basis lagen van de ontwikkeling van ingrijpende autoweginfrastructuur, kunnen we in de bestemmingsplannen van de late jaren zeventig het voor die periode typisch groeiende milieubewustzijn herkennen. De crisis van de jaren tachtig zorgde ervoor dat nogal wat infrastructuurprojecten tot nader order in de schuif bleven liggen, om tenslotte geherevalueerd, herzien, of zelfs geschrapt te worden. In de meest recente besluitvorming rond infrastructuurontwikkeling zien we echter opnieuw een sterk neoliberale invalshoek, waarbij de overheid eerst en vooral de vraag van de markt wil faciliteren, maar daarbij wel een sociaal en ecologisch corrigerende rol wil opnemen. Hoewel de huidige beleidsfilosofie nauw lijkt aan te leunen bij de investeringspolitiek van de jaren zestig, is de context vandaag echter sterk gewijzigd, met belangrijke, maar niet steeds erkende gevolgen voor de impact van het uitbreiden van verkeersinfrastructuur. We gaan in dit artikel in op twee doorgaans onderbelichte aspecten van de wisselwerking tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit: dat grenzen aan de groei wel degelijk bestaan, en dat verkeer niet enkel gefaciliteerd, maar ook gecreëerd wordt door het bouwen van bijkomende infrastructuur.. [paper zie p.223]

Zuidas 15by15. De 15 maatregelen van de Zuidas– Paula Bruyn Zuidas anno nu is niet Zuidas in 2030: een nog bruisender gebied waar naast gewerkt en gestudeerd ook gewoond en gerecreëerd kan worden. Het verder ontwikkelen van Zuidas tot de meest ambitieuze, levendige en internationaal georiënteerde wijk van Amsterdam zal nog decennia in beslag nemen. Nu al zijn er 600 appartementen in Zuidas, maar dit worden er in de toekomst nog veel meer. Er worden tot 2020 nog 2000 woningen bijgebouwd. Zuidas is al een flink eind op weg, maar we denken graag vooruit. Hoe kunnen we er voor zorgen dat de bruisende sfeer behouden blijft als de gevestigde bedrijven na 18:00 uur hun deuren sluiten. Naast de reguliere werkzaamheden met betrekking tot gebiedsontwikkeling heeft Dienst Zuidas daarom samen met haar partners voor de jaren 2010-2015 een extra pakket acties geformuleerd, genaamd ‘15by15': 15 acties die Zuidas vóór 2015 wil realiseren, bij voorkeur in samenwerking met andere partijen. Deze acties zijn vooral gericht op het creëren van meer levendigheid in Zuidas, zoals levendige plinten, bouwkavels met bijzondere tijdelijke initiatieven, wonen in Zuidas, evenementen op de pleinen en gevarieerde kunstinitiatieven. 15by15 zoekt hierbij continu de samenwerking en betrekt en mobiliseert derden. Maar ook investeert 15by15 in haar netwerkrelaties met andere relevante partijen, zoals broedplaatsondernemers, kunstenaarsinitiatieven en andere beeldbepalers. In het in te zenden paper wordt ingegaan op de manier waarop Zuidas regie voert om de levendigheid te bevorderen. Kun je daar wel regie op voeren? Welke methoden werken en welke niet? Wie zijn je samenwerkingspartners en hoe worden die bereikt?. [paper zie p.165]

14


Planning op slot. Experimenteren met rollen en positie in de Damwijk in Antwerpen – Seppe De Blust, Tim Devos De ambitie om ruimtelijke planningstrajecten in de wijk aan te grijpen als een manier om publiek debat en sociale innovatie te organiseren is niet altijd even evident. Ook de rol van de ruimtelijke planner binnen deze doelstelling is niet vanzelfsprekend. Vaak worden veranderende politieke en economische condities, variërende machtsverhoudingen en veranderingen in de besluitvorming met de vinger gewezen. Steeds zijn dit factoren die én een aanzienlijk effect hebben op het planningsproces zelf én op de positionering van de planningprofessional hierin. Overtuigd dat er een cruciale rol is weggelegd voor de ruimtelijke professional in het nastreven van sociaalinnovatieve planning en stadsvernieuwing, verkennen we de positionering van deze professional. We onderzoeken kritisch hoe hij/zij zich wil verhouden ten opzichte van stadsdiensten, het middenveld, bewonerorganisaties en zowel het formele (top-down) als informele planproces (bottom-up). Op basis van een lopende casus gaan we op zoek naar de vaardigheden, instrumenten en methodes die deze ‘nieuwe’ ruimtelijke professional kan hanteren. We situeren deze aanpak en methodes ten opzichte van de verscheidene machtsaspecten die doorslaggevend zijn in de verschillende stadia van het planproces. De beschreven casus is een lopend proces in de wijk Antwerpen-Dam. Een buurt in het centrum van Antwerpen die zeer ingrijpend gaat veranderen en waar het lokale buurtcomité sterk ijvert voor directe, constructieve betrokkenheid bij het komende planningsproces. Dit creëert een situatie waarin bewoners reeds van bij het begin van het planproces zijn betrokken. Nog voor ambities, visies en programma zijn gedefinieerd.. [paper zie p.267]

Klimaat als nieuwste ruimtegebruiker in de peri-urbane omgeving. Overzicht van de klimaatadaptatie-uitdagingen voor een ruimtelijk beleid op maat van de peri-urbane gebieden – Jeroen De Waegemaeker Het Vlaamse (buiten-)gebied is peri-urbaan en velerlei actoren claimen er hun ruimte. Vooral de landbouwruimte ondergaat hierbij grote transformaties; a) schaalvergroting en intensivering binnen de agro-industrie, b) herbestemming voor natuur en recreatie en c) kleinschaligere transformaties zoals vertuining en verpaarding. Na jarenlange nevenschikking van programma’s laaien de discussies omtrent het landbouwareaal hoog op. Inmiddels worden de gevolgen van de klimaatverandering evenwel duidelijk en tastbaar. Daarom stelt zich de vraag; waar en hoe maken we ruimte voor het klimaat in het Vlaamse buitengebied? De internationale literatuur omtrent de opwarming van de aarde wijst op een dubbele uitdaging voor Vlaanderen. Allereerst zal, op (middel)lange termijn, het belang van noordwest Europa voor de wereldvoedselproductie toenemen omdat de zuidelijke landbouw kwetsbaarder is voor de klimaatverandering. De vraag naar voldoende en geschikte ruimte voor landbouw in de toekomst is dus zeker niet ongegrond. Verder wijst de literatuur erop dat de periurbane context een cruciale rol speelt binnen de klimaatadaptatie van een regio. Ze bepaalt namelijk zowel de blootstelling aan sommige klimaatimpacten (waaronder UHI), de mogelijke verliezen als de adaptieve capaciteit. Een (klimaat-)visie op de inrichting van het peri-urbane gebied is dan ook een absolute must. Samenvattend kan gesteld worden dat klimaatverandering een tweevoudige uitdaging voor het buitengebied naar voren schuift. We moeten de Vlaamse voedselproductie verzekeren en tegelijk het peri-urbane gebied klimaatadaptief inrichten. De paper denkt vanuit deze stelling na over limiteren en faciliteren. Welke ontwikkelingen in het buitengebied vragen om regie en wat kan worden losgelaten?. [paper zie p.93]

15


De winst van het niet-bouwen. Een pleidooi voor de heraanstelling van de rentmeester – Oswald Devisch, Arjan Harbers, Joek Kruiderink, Dimitri Minten, Samuel Van de Vijver en Tim Vekemans Nederland worstelt met een economische crisis en Vlaanderen werkt zich almaar dieper in een ruimtelijke crisis. Beiden vragen om een radicaal andere bouwcultuur. Het ruimtelijk beleid in zowel Nederland als Vlaanderen houdt alvast een pleidooi voor het niet-bouwen, respectievelijk ingevuld als een absolute bouwstop, en als ruimteneutraal ontwikkelen. Beide invulling genereren duidelijk een economische, ecologische, culturele en sociale meerwaarde. Het probleem is echter dat deze meerwaarde soms indirect is, meestal veel tijd vraagt, en niet altijd terecht komt bij de initiatiefnemer. Dit maakt dat bestuurders en investeerders niet makkelijk in het verhaal van het niet-bouwen meestappen. Het onderzoeksproject ‘De winst van het niet-bouwen’ stelt dat een mogelijk antwoord ligt in het tastbaar maken van de winst van het niet-bouwen. Niet enkel om potentiële investeerders te overtuigen, maar vooral om inzicht te krijgen in de relaties tussen actoren, ruimte, tijd en meerwaarde. Om uiteindelijk zo misschien zelfs de winst van het niet-bouwen nog te kunnen vergroten. De paper begint met het definiëren van de begrippen ‘niet-bouwen’ en ‘winst’. Voor beiden worden strategieën opgelijst die vandaag binnen ruimtelijke planning –sporadisch- ingezet worden. Vervolgens worden kort vier cases besproken waarbij niet-bouwen al winstgevend is, of het in de nabije toekomst zou kunnen worden. De paper eindigt met een pleidooi om de figuur van de rentmeester in ere te herstellen. [paper zie p.279]

Nieuwe Rollen, Nieuwe kansen?Een verslag van de planningateliers van de Universiteit Utrecht in Hilversum.– Gert Jan Dral Ieder jaar organiseert de Universiteit Utrecht de planningateliers in een middelgrote Nederlandse gemeente. Tweede- en derdejaars studenten gaan met elkaar de competitie aan in adviesbureaus van 8 tot 10 studenten. Het atelier vindt in dit collegejaar plaats in de gemeente Hilversum. De tweedejaars studenten worden uitgedaagd om een uitwerking te maken op de onlangs vastgestelde structuurvisie voor het gebied de spoorzone. De opgave is niet alleen om het schrijven van een visie voor de spoorzone, maar ook om een ontwikkelstrategie uit te werken. Hiermee moeten ze niet alleen uitspraken doen over het planning object maar ook over het planningproces. Dit zijn twee ingewikkelde vragen voor de studenten. Er wordt immers op dit moment in vakbladen en blogs wordt er driftig gediscussieerd over hoe publieke en private partijen moeten samenwerken en over hoe er van ‘oude’ naar ‘nieuwe’ manieren van planning moet worden overgestapt. De doelstelling van dit paper is om de producten van de studenten voor het planningatelier te analyseren op basis van normen, waarden, ethiek en rolverdeling. Naar aanleiding hiervan poogt dit paper de rol van de gemeente als planner te definiëren. Op welke manier kijken studenten tegen hun vak en vakgenoten aan? Op welke manier vullen ze zelf het krachtenveld van hun cases in en wie is daarin belangrijk?. [paper zie p.119]

Ladder duurzame verstedelijking: de eerste ervaringen met de laatste nationale regel over verstedelijking – David Evers, Maaike Galle en Arjan van der Put Met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is nagenoeg alle ruimtelijk beleid op nationaal niveau losgelaten. De nationale landschappen (inclusief het Groene Hart), Rijksbufferzones, Rijksbundelingsgebieden en verdichting behoren definitief tot het verleden. In de plaats daarvan komt er een procedurele verplichting bij bestemmingsplannen die nieuwe verstedelijking mogelijk maken: de ‘ladder voor duurzame verstedelijking’ (hierna: ladder).

16


De ladder is een procesvereiste die sinds oktober 2012 ook in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is opgenomen. De ladder schrijft voor dat een drietal stappen moet worden doorlopen in het planproces. De eerste stap (of ‘trede’) verplicht overheden om “nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte, en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen”. De tweede stap vraagt overheden te “beoordelen of de beoogde ontwikkeling binnen het bestaand stedelijk gebied in de betreffende regio kan worden gerealiseerd”. Indien dat niet het geval is, moet een derde stap ondernomen worden, namelijk aan te tonen of de ontwikkeling mogelijk is op een multimodaal ontsloten locatie of een locatie die multimodaal aangesloten kan worden. In de plantoelichting moet beschreven worden hoe de ladder is toegepast. In dit paper beschrijven wij hoe de ladder in de praktijk wordt ingevuld. Hiervoor is alle argumentatie uit de bestemmingsplantoelichtingen die de ladder toepassen geanalyseerd. Op welke manier wordt de ladder toegepast? Is er sprake van regionale differentiatie? Is de toepassing afhankelijk van de functie (woningen, retail, kantoren)? En, indien mogelijk, in hoeverre wordt de ladder daadwerkelijk toegepast bij nieuwe bestemmingsplannen?. [paper zie p.175]

Wat betekent BIM voor architectuur en SIM voor ruimtelijke planning: Hulp in communicatie en verscherpt (bouw-)technisch inzicht.– Annette Kuhk, Rob van Helvoort Met de introductie van Building Information Modelling (BIM) zou een frisse wind door de wereld van architectonische vormgevers kunnen gaan waaien. Parallel hieraan kent ruimtelijke planning Spatial Information Modelling (SIM). Maar wat levert dergelijke hulp in communicatie en verscherpt (bouw)technisch inzicht nu concreet op? Binnen de disciplines architectuur, engineering en constructie (AEC) is ‘een revolutie op kousenvoeten’ aan de gang. Terwijl eerder het inruilen van de tekenplank voor de digitale beeldverwerking hoofdzakelijk een ‘ander soort potlood’ opleverde, verandert met de overstap naar Building Information Modelling (BIM) het denken over en werken aan een architectuurproject op fundamentele wijze. In de paper lichten we de verwachtingen toe ten aanzien van deze werkwijze en de daarmee gepaard gaande nieuwe professionele profielen. Vervolgens bekijken we de mogelijke overeenstemmingen en verschillen tussen de gang van zaken in architectuur en ruimtelijke planning en in het bijzonder wat hiervan door alle betrokkenen geleerd kan worden.. [paper zie p.129]

Het zijn en worden van een ‘metropolitane Dendervallei’– Annette Kuhk, Jan Schreurs, Michiel Dehaene Op een kleine 25 kilometer afstand ten westen van het centrum van Brussel zijn verschillende gemeenten in de Dendervallei aangeduid als eindbestemmingen voor het Gewestelijk Expresnet. Dergelijke hoogfrequente, gewestgrensoverschrijdende verbindingen met openbaar vervoer zouden een onderdeel kunnen vormen van een hoogwaardig vervoersnet voor een Vlaamse ruimte met metropolitane allure met verschillende aaneengesloten, stedelijke regio’s. In de aanloop naar het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen zijn ook andere ambities vermeld, zoals bijvoorbeeld het ontwikkelen van een ‘veerkrachtige’ ruimte of een herzien van het gebruik van de ruimte in termen van ‘ruimtelijk rendement’. De peri-urbane gebieden ten Westen van Brussel staan voor veel, deels overlappende en deels tegengestelde uitdagingen. De paper schetst enkele van deze uitdagingen en stelt deze ter discussie in het licht van verschillende ambities die vermeld worden bij de opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Het is een poging om een aantal termen en concepten die in het Vlaamse ruimtelijk beleid zijn gelanceerd, te ontrafelen en inhoud te geven vanuit een specifiek lokaal 17


perspectief: wat kan ‘metropolitane allure’ betekenen in een hybride gebied dat én rurale vallei én onderdeel van een stedelijke regio zou kunnen zijn? Hoe werken metropoolvorming, veerkrachtversterking en rendementsverbetering op elkaar in? En welke lokale en regionale actoren komen hierbij in beeld? Het onderzoek naar de gelaagdheid en verwevenheid van ruimtelijke uitdagingen en problematieken in de Dendervallei in relatie tot vraagstukken op grotere schaal is een pre-traject voor het opzetten van kwalitatieve toekomstverkenningen en ontwerpmatig onderzoek, in het kader van het onderzoek voor het Steunpunt Ruimte. [paper zie p.187]

Titel Abstract – Isabelle Loris en Stijn Vanacker Ruimtelijk beleid is onlosmakelijk verbonden aan de grotere maatschappelijke context. Deze maatschappelijke context wordt vandaag in Vlaanderen gedomineerd door discoursen over governance en realisatiegerichte planning. Op basis van een dataset, die teruggaat tot de Stedenbouwwet van 1962, worden meer dan 3 miljoen vergunningsaanvragen in Vlaanderen geanalyseerd. Er wordt nagegaan of de grote mijlpalen in de ruimtelijke ordeningswetgeving zich weerspiegelen in aantal en aard van de aanvragen. Daarbij wordt vooral gekeken naar de stedenbouwkundige vrijstellingen en meldingsplichtige werken. De momenten waarop de regelgeving op die aspecten gewijzigd is kunnen in de tijd verbeeld worden. Het zijn momenten waarop de overheid regelgeving wijzigt en loslaat. In principe zijn alle werken en functiewijzigingen immers vergunnings- of meldingsplichtig tenzij anders bepaald. In de loop der tijd heeft de overheid steeds meer ‘losgelaten’. Het gaat daarbij zowel om werken die zowiezo gebeurden (zonder vergunning) of waarvan zij van oordeel is dat ze inspeelt op nieuwe opkomende trends (vb. vrijstelling van vergunning van zonnepanelen en schotelantennes). Tot op heden bestaat er geen overzicht van de historiek van vrijstellingen en meldingsplichtige werken en de effecten ervan op de vergunningsaanvragen in het algemeen. Dit artikel plaatst voor het eerst de wetgeving tegenover de vergunningsaanvragen in historisch perspectief. Trends worden verbeeld en cijfermatig onderbouwd. Waar mogelijk wordt naar verklaringen gezocht vanuit de maatschappelijke en juridische context.. [paper zie p.39]

Maak Het dorp! Hoepertingen – Sarah Martens, Barbara Roosen, Oswald Devisch Vlaamse, landelijke dorpen kennen een toenemende complexiteit aan veranderingen, aan claims en stakeholders. Ook hier is er een groeiende aandacht naar meer collectieve initiatieven. Hoe kunnen publieke en private actoren via collectieve actie en co-creatie komen tot duurzame vormen van gedeeld gebruik, beheer en eigendom? Deze aanpak vraagt om de stimulatie van ownership als een handelsperspectief (de Lange en de Waal, 2011: 7). De vraag hoe bewoners belang hechten aan en betrokken raken met hun veranderde leefomgeving staat hierin centraal. We verkennen dit aan de hand van het project Maak het Dorp! Hoepertingen, dat we voorstellen als een manier inzicht te krijgen zowel in die veranderende leefomgeving als in hoe bewoners hierin betrokken zijn. Via wandelingen, een spel, interviews en een slotdebat gaan we o.a. na welke plekken de deelnemers zich al dan niet toe-eigenen. Hoe er nu wordt omgegaan met gemeenschappelijke voorzieningen, wat er al dan niet gewenst is, welke verantwoordelijkheden al dan niet worden opgenomen door wie, enz. Met Maak het Dorp! Hoepertingen kijken we naar wat er ruimtelijk verandert in dit landelijke dorp en willen leren uit de huidige praktijk van toe-eigenen om van hieruit een perspectief mee te nemen voor toekomstscenario’s. [paper zie p.289]

Ruimte geven vraagt regie – Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen

18


Een belangrijk onderdeel van het gemeentelijke ruimtelijk ordeningsbeleid is het opstellen van de stedelijke programmering: een te ontwikkelen vastgoedprogramma dat aansluit bij de huidige en toekomstige behoeften aan woningen, kantoren, bedrijventerreinen, detailhandel en maatschappelijk vastgoed (scholen, buurthuizen etc). Als er meer projecten zijn bedacht dan noodzakelijk voor de behoefte wordt dat overprogrammering genoemd. Omdat vaak al rekening is gehouden met grondopbrengsten van het gehele geplande vastgoedprogramma, vormt het teveel aan projecten met bijbehorende grondexploitaties een probleem. Keuzen moeten gemaakt worden. In het debat over herprogrammering is echter weinig oog voor zowel het feit dat elke keuze om de bestaande (over)programmering aan te passen consequenties heeft op de korte én lange termijn als dat vanuit ruimtelijke belangen een andere keuze soms ‘een betere’ is dan vanuit oogpunt van de financiën. We verkennnen – op basis van literatuuronderzoek en praktijkervaringen bij diverse gemeenten – hoe de overheid in deze belangenafweging zou kunnen opereren en we laten zien dat algemene oplossingen als 'meer markt', 'kleinschaligheid' of 'minder regels' niet zonder meer als oplossing kunnen worden gezien, net zo min als dat te weinig markt, grootschaligheid en te veel regels de huidige situatie eenduidig hebben veroorzaakt. De belangrijkste – enigszins paradoxale – conclusie is dat eerst meer in plaats van minder regie van gemeenten op stedelijke ontwikkeling noodzakelijk is, juist om ruimte te bieden aan nieuwe initiatieven die zo gewenst zijn. [paper zie p.47]

Walt Disney en het debat in de Ruimtelijke Ordening. De Casus Ruimtevolk– Peter Pelzer en Niek Mouter Verhalen spelen een belangrijke rol in de hedendaagse ruimtelijke ordening. Er kunnen echter vraagtekens worden gezet bij de validiteit van deze verhalen. Om deze validiteit te testen is een goed functionerend publiek debat cruciaal. Wij onderzochten de mate waarin het populaire blog Ruimtevolk deze functie vervult aan de hand van de Disney methode. Deze methode houdt in dat voor een goed functionerend debat drie rollen vertegenwoordigd moeten zijn: een dromer, een realist en een criticus. In totaal hebben we 48 blogs geanalyseerd. De dromer is verreweg het best vertegenwoordigd. Daarnaast kwam er een vierde rol naar voren: de verkoper. Afwezig zijn direct betrokkenen die over het falen van een project reppen. De meeste reacties komen op blogs die over Amsterdam gaan of zeer stellig zijn. Ruimtevolk heeft potentie om behalve een netwerkplatform ook een debatplatform te zijn. Wij zien hier een rol voor wetenschappers, die uitstekend de rol van onafhankelijke criticus kunnen vertegenwoordigen. [paper zie p.139]

Schijnbaar zonder stedenbouw.Over steden als cruiseschepen.– Annemiek Rijckenberg Het thema van deze plandag heeft het karakter van de Cruise Direct reclame: avontuur en niet duur; spanning en zekerheid; sportief en toch lui. Inverdan is een prachtige plek om dit debat te voeren: een complexe inpassing van een groot programma in een verder rommelig stedelijk landschap. De opgaven uit de vierde Nota en de Vinex zijn een feest voor de stedenbouwers en de landschapsontwerpers geweest, maar dit was ‘the last ball’ door de crisis in vastgoed en economie. Ook zijn de opvattingen over de rol van sturing en de waarde van ontwerp ingrijpend veranderd. De laatste jaren verschuift het beeld opnieuw. Er is volgens velen nu geen crisis meer in de stedelijke ontwikkeling of ruimtelijke ordening, want buurten bewoners en ondernemers gaan het zelf doen. Dit is de vrijheid van een cruiseschip, waar de machinerie om het geheel te laten draaien ook niet zichtbaar wordt, evenmin als het personeel, de voorraden en het afval. De ondergrond is niet zonder regie te realiseren, maar ondergebracht in aparte compartimenten. De toegevoegde waarde die de

19


discipline landschapsontwerp kan hebben voor stedenbouw en planologie is hoe die kennis over de ondergrond, over water en ecologie ook kan worden toegepast in het stedelijke landschap. De vergelijking met een cruiseschip is ook van toepassing waar het gaat om nieuwe retro-architectuur en schijnstedenbouw. De stedenbouwkundige kwaliteiten van Inverdan worden NIET betwist. [paper zie p.103]

Over overprogrammering in de context van stedelijke ontwikkeling. Herprogrammeren van vastgoed in Apeldoorn, Breda en Maastricht – Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen De veranderde context van de stedelijke ontwikkeling heeft in veel gemeenten geleid tot een driedubbele opgave. Ten eerste is er sprake van een overmaat aan vastgoedplannen (woningen, kantoren, bedrijventerreinen en winkels) en gelet op de toekomstige vraag een misprogrammering van de kwaliteit. Ten tweede kampen veel gemeenten met financiële problemen omdat ze zich hebben rijk gerekend met inkomsten vanuit ruimtelijke ontwikkelingen, die mogelijk nooit – of pas veel later en vaak in mindere mate – zullen worden gerealiseerd. Een derde vraagstuk – dat hierop aansluit – is hoe een adequaat voorzieningenniveau op peil gehouden kan worden. Tot nu toe was een onderdeel van het systeem dat verstedelijking als verdienmodel voor een deel van de kwaliteit van het voorzieningenniveau werd gebruikt. Groei was nodig en grondinkomsten werden geherinvesteerd in voorzieningen, openbare ruimte of in bijdragen aan financieel verliesgevende, maar maatschappelijk belangrijke projecten. Dit verdienmodel werkt niet meer en het is niet aannemelijk dat het in deze vorm terugkomt. Centraal in dit paper staat het proces van herprogrammeren en afboeken bij drie gemeenten: Apeldoorn, Breda en Maastricht. Deze gemeenten zijn gekozen vanwege de urgentie van het probleem en de erkenning daarvan. Aan de hand van vergelijkend onderzoek laten we zien dat er overeenkomsten zijn, maar ook verschillen bestaan tussen de vraagstukken en de gekozen oplossingen. De praktijk laat zien dat het herprogrammeren bij gemeenten vooral gericht was op het doorbreken van ingesleten patronen, het terugbrengen van programma in kwantitatieve zin en het bijkomende financiële vraagstuk. Gemeenten trachten door het bijstellen van het vastgoedprogramma en afboeken de situatie weer op orde te krijgen en het vraagstuk van de overprogrammering onder controle te krijgen. In dit paper wordt gereflecteerd op het proces dat drie gemeenten tot nu toe doorlopen hebben en de betekenis hiervan op de stedelijke ontwikkeling. [paper zie p.55]

Complexiteit in en van ruimtelijke beleidsevaluatie in Vlaanderen. De zoektocht naar een nieuwe evaluatiebenadering – Els Terryn Tot op heden ontbreekt in het Vlaamse ruimtelijk beleid een gedetailleerd en kwalitatief evaluatieprogramma, ondanks de overtuiging dat er wel een meer essentiële en geïntegreerde rol voor zou kunnen bestaan. Voor een dergelijke rol kunnen we echter niet terugvallen op de traditionele, mainstream evaluatietechnieken, vooral nu maatschappelijke ontwikkelingen verschillende kanten opgaan, en zelfsturende mechanismen opkomen die de werkelijkheid steeds complexer, volatiel en alineair maken. Het artikel situeert de huidige evaluatiebenadering in de evolutie van beleidsevaluatie en gaat op zoek naar vormen van evaluatie in twee cases. Daaruit wordt geconcludeerd dat de huidige aanpak niet te rijmen valt met onder meer de multi-actor benadering in ruimtelijke planning. Daarom wordt gepleit om een combinatie te maken van meer traditionele evaluatieprincipes (waarbij de overheid nog steeds

20


regie voert), gekoppeld met een meer sociaal-constructivistische benadering (waarbij de overheid de touwtjes loslaat en de evaluatie overlaat aan actoren die midden in het proces staan). [paper zie p.151]

Polderen tussen Regie en Loslaten; De afstemming tussen bodembeheer en ruimtelijke planning als voorbeeld – Lidewij Tummers, Fransje Hooimeijer, Linda Maring m.m.v. Kaat Touchant en Steven Broekx Terwijl de regie op de ruimtelijke ordening in Nederland wordt losgelaten is er vanuit klimaat- en energieopgaven, en ook vanwege de financiële crisis, juist behoefte om de regie ten aanzien van de bodem aan te trekken. Het is een spannend speelveld dat in het onderzoeksproject Balance4P, Balancing decisions for urban brownfield regeneration – people, planet, profit and processes wordt onderzocht. Het afwegingsproces van de ruimtelijke ordening heeft domeinen die technisch geregeld kunnen worden, zoals water, energie en bodem, decennialang nauwelijks meegenomen. Nu aan de oneindige mogelijkheden een einde is gekomen is water intussen weer integraal deel van de afweging en zijn energie en bodem al aardig op weg. Het probleem in de herontwikkeling van de bestaande stad is dat er voor de afweging samengewerkt moet worden en het verschil in taal, concepten en omgang met onzekerheid nog een zekere scheiding aanbrengt tussen de ruimtelijke en de technische disciplines. Balance4P heeft als doelstelling hierin verandering te brengen en een bijdrage te leveren aan een betere afstemming tussen bodembeheer en ruimtelijke planning. Een belangrijk onderdeel van het project is het bekijken van de planningsystemen van de drie betrokken landen: Nederland, België en Zweden. Dit artikel verhaalt de onderzoeksresultaten van de analyse van de Nederlandse en Belgische planningsystemen en hun relatie met sturing op ondergrondse categorieën water, energie, civiele constructies en bodem. De vergelijking wordt gedaan op basis van een typering van de verschillende beleidsschalen, de belangrijkste wetten, regels, instituties en beleidsdocumenten. Uiteindelijk leidt dit overzicht en de analyse tot conclusies die iets zeggen over mogelijke relaties tussen bodembeheer en ruimtelijke planning en tussen regie en loslaten. [paper zie p.229]

Bouwen aan interbestuurlijk partnerschap. Focus op het interbestuurlijke samenspel in de ruimtelijke ordening in Vlaanderen– Sylvianne Van Butsele, Kathelijne Toebak, Inge Coelmont Hoe evolueert de relatie tussen de hogere overheid en de lokale besturen in de ruimtelijke ordening. Waarom is er een wijziging nodig? Welke stappen zijn genomen en hoe kan het partnerschap verder evolueren? We willen allemaal duurzame en kwalitatieve ruimtelijke realisaties zien op het terrein. Lang werd gedacht dat dit enkel mogelijk was door een sterke centrale sturing. Met wisselend succes. Vandaag maken hiërarchische benaderingen meer en meer plaats voor netwerkbenaderingen. We willen meer uitgaan van openheid, gelijkwaardigheid, pro activiteit en oplossingsgerichtheid. Met het oog op een grotere efficiëntie en lokale autonomie, wordt verregaande subsidiariteit een beleidsmatige prioriteit. Processen worden hertekend, relaties geherdefinieerd en lokale besturen losgelaten. Nieuwe verwachtingen ontstaan tussen de Vlaamse overheid, de 5 provincies en de 308 steden en gemeenten. De vraag stelt zich hoe beter interbestuurlijk samenwerken, hoe verregaande subsidiariteit in de praktijk brengen en hoe bouwen aan partnerschap, in belang van alle partijen. Een aantal projecten van Ruimte Vlaanderen worden beschreven in de aanpak naar betere interbestuurlijke samenwerking en verregaande subsidiariteit zoals ontvoogding, atrium lerend netwerk, bestuurskrachtmonitor en het T.OP-project. Belangrijk bij loslaten is betrokken te blijven. Bij regie loont het die uitdagingen op te nemen die op Vlaams niveau echt belangrijk zijn en niet door de lokale partners (kunnen) geïnitieerd worden. Interbestuurlijk partnerschap is loslaten én regisseren. 21


Daarom moet de overheid inzetten op sterke partnerschappen en sterke lokale besturen. [paper zie p.299]

Onderzoek naar het stedelijk hitte-eiland effect in Gent. De koppeling naar het socio-economische aspect als noodzaak voor het ruimtelijk beleid – Karel Van den Berghe Temperatuurmetingen en -modelleringen tijdens de zomer van 2012 toonden aan dat de stad Gent een sterk hitte-eiland effect ondervindt, zowel overdag als ’s nachts. Overdag is de directe zonnestraling vanzelfsprekend de oorzaak. Stedelijke materialen, zoals beton en asfalt, absorberen deze zonnestralen. Na zonsondergang wordt de geabsorbeerde straling afgegeven onder de vorm van warmte. De stad kan ’s nachts bijgevolg niet voldoende afkoelen en naarmate de warme dagen zich opvolgen, krijgen inwoners steeds meer last van de hitte. Tijdens de maand augustus lag de gemiddelde temperatuur 2,5°C hoger dan buiten de stad met een maximale intensiteit tot 8°C. Twee tendensen zorgen ervoor dat dit fenomeen steeds meer aandacht krijgt. Ten eerste wordt verwacht dat door de klimaatverandering de hitteperiodes langer en heter zullen worden. Ten tweede beginnen steeds meer mensen in de stad te wonen en verblijven; en nemen onder andere door vergrijzing de hittegevoelige groepen toe. Maatregelen om het hitte-eiland te temperen, zijn duur en divers. Echter, veel onderzoek focust zich op het ruimtelijke aspect zonder de link te leggen naar de inwoners. Deze paper heeft daarom twee onderzoeksvragen. Allereerst is er onderzocht wat de ruimtelijke oorzaken zijn van de hogere temperatuurwaarden. Er blijkt dat vooral de bedekkingsgraad en de bebouwingsdichtheid factoren zijn die opwarming versterken. Omgekeerd koelt de gezamenlijke aanwezigheid van vegetatie en water af. Ten tweede werd gekeken in welke wijken de meest kwetsbare mensen verblijven in relatie tot de optredende temperaturen. Dat geeft dan aanleiding voor een meer adaptieve op locatie toegesneden planning met bijbehorende maatregelen.. [paper zie p.243]

Kenniscoördinatie en kennisdelen zijn cruciaal in de nieuwe planningswereld. Initiatief voor coördinatie van kennis past bij de nieuwe rol van het Rijk – Lia van den Broek In de nieuwe planningswereld is de toegankelijkheid van kennis en beslisinformatie cruciaal voor de nieuwe rolinvulling van regie voeren en loslaten door overheden. Echter, de voortgaande decentralisatie van het nationaal beleid naar provincies, gemeenten en waterschappen heeft als risico dat de strategische kennis over beleidsthema’s versnipperd raakt (fragmentatie), of dat iedere decentrale overheid in de vergaring van kennis het wiel opnieuw gaat uitvinden (duplicatie). Decentrale overheden zijn onvoldoende op de hoogte, en maken onvoldoende gebruik van de kennis en informatie die collega-overheden al beschikbaar hebben. Dit is ineffectief en ondoelmatig. Ook de Rijksoverheid heeft hier last van. Hoe kan het Rijk bijvoorbeeld namens Nederland rapporteren aan internationale beleidsgremia, als de diverse decentrale beleidsresultaten niet onder één noemer zijn te brengen? Ook voor haar verantwoordelijkheid voor een goed ruimtelijk ordeningssysteem op nationaal niveau, is het Rijk afhankelijk van landelijk dekkende informatie en kennis over de uitwerking van het omgevingsbeleid. Ze vervult namelijk zowel een regisseurs- als facilitatorrol. Ze moet enerzijds adequate wetgeving kunnen maken, op passende wijze toezicht houden en, als nodig, de spelregels van het beleid handhaven. Anderzijds zet het Rijk in op het faciliteren van gezamenlijke deling en ontwikkeling van kennis voor het gedecentraliseerd omgevingsbeleid. Het is aan te bevelen dat de Rijksoverheid met provincies, gemeenten en

22


waterschappen de vraag naar en het aanbod van deze kennis in een gezamenlijk proces beter coördineren om tot een succesvol omgevingsbeleid te komen. [paper zie p.65]

Sticky stories en de rol van verbinders – Hetty van der Stoep, Noelle Aarts De laatste jaren is zelforganisatie in de context van gebiedsontwikkeling een populair begrip geworden. In dat verband is er steeds meer aandacht voor individuen die cruciaal zijn voor het tot stand brengen van een beoogde verandering of innovatie, ook wel bekend onder de noemer van best persons, informele verander leiders, en innovatiemakelaars. Kenmerken die aan dergelijke personen worden toegedicht zijn passie, leiderschap, beschikking over veel tijd of andere middelen, en en een sleutelpositie in relevante sociale netwerken. In dit paper beargumenteren we dat dergelijke kenmerken weliswaar voor een deel verklarend zijn voor het al dan niet doorbreken van innovaties en eigen initiatieven, maar voor een ander belangrijk deel verband houden, niet met het specifieke individu, maar het verbindend handelen van meerdere individuen in relatie tot het onderwerp en het bredere netwerk. Voor planners betekent dit dat een belangrijke competentie van de toekomst gaat over ‘het netwerk netwerken’, het mobiliseren van verbinders in de samenleving. [paper zie p.311]

Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag. Op zoek naar veranderingen én continuïteit in de rol van provincies en regio's in de woningmarkt – Jeroen van Schaick Tijdens de laatste vijf jaar is de machinerie van woningbouw en herstructurering in Nederland piepend en krakend vastgelopen. In korte tijd zijn allerlei soorten plannen voor woningbouw verouderd geraakt. Dat blijkt structureel. Hoe komen we uit de fuik van de oude planprocessen? De centrale vraag in dit artikel is of provincie en regio's op zoek moeten naar fundamenteel nieuwe manieren van werken en gedrag of dat aanpassen aan veranderende omstandigheden binnen de huidige denkkaders kan. Hoewel er elementen in het planningssysteem zijn die aanpassing behoeven (en dat is al gaande), lijkt het planningssysteem flexibel genoeg. Transparante, cyclische processen, georganiseerd op regionaal niveau, bieden kansen op aanpassing aan omstandigheden die op gemeentelijk of lokaal niveau vaak moeilijker zijn. [paper zie p.209]

Moord! Brand! Een project voor de Noordrand – Wiet Vandaele Al jaren wordt moord en brand geschreewd over de projecten in de Noordrand van Brussel. Of het nu gaat over UPlace, het stadion op parking C of de Ring, elk voorstel doet stof opwaaien. Eén oorzaak van de controverse ligt ‘m in de gewestgrens die stad en rand van elkaar scheidt, en de fundamenteel verschillende visies die het Vlaams en Brussels gewest op – in essentie – dezelfde ruimte hebben. Waar een antistedelijk discours lange tijd het beleid in Vlaanderen bepaalde, ingegeven door communautaire spanningen, leek de Noordrand voor Brussel vooral de vergaarbak van ongewenste activiteiten, zoals een gevangenis, een doortrekkersterrein en logistiek. De marginale rol die beide gewesten aan de Noordrand toebedelen zorgt ervoor dat het gebied langs beide zijden van de kaart valt. Een blinde vlek is het resultaat, met Haren als nulgraad van de verstedelijking: een dorp, omgeven door grootstedelijke infrastructuur, waar nog tot tegen de kerk geboerd wordt. En dat terwijl het gebied een enorme centraliteit kent. De Noordrand heeft nood aan een positief maatschappelijk project met een offensieve strategie van nieuwe stedelijkheid. Ruimte Vlaanderen en Brussel Stedelijke Ontwikkeling starten een coproductie: een Territoriaal Ontwikkelingsprogramma voor de Noordrand, waarin ze de klassieke schotten tussen stad en rand willen slechten. Ruimtelijke

23


ontwikkeling eist de regierol op van een dynamisch gebied met een kluwen aan projecten.. [paper zie p.197]

Naar een productief landschap voor stad èn land. Oproep Pilootprojecten Productief Landschap – Elke Vanempten en Elke Rogge Hoewel vaak gesproken wordt over de stad versus het platteland vergen de uitdagingen van de toekomst (klimaatverandering, demografische groei, mobiliteit, etc) een hernieuwd evenwicht tussen stad en platteland, consument en producent. Het uitbouwen en ondersteunen van een productief landschap waarbij “open ruimtes - groot of klein, stedelijk of landelijk - zo beheerd worden dat ze ecologisch en economisch productief worden, en maatschappelijke meerwaarde opleveren” biedt aanknopingspunten om een dergelijk evenwicht tot stand te brengen. Een hedendaags productief landschap omvat echter niet enkel de herintroductie van voedselproductie in de stad. Ook meer rurale gebieden hebben baat bij een vernieuwende benadering waar ecologie, economie en maatschappij in een positief evenwicht geplaats worden. Via de oproep Pilootprojecten Productief Landschap wordt daarom getracht om een platform te bieden voor innovatieve projecten die bedrijfvoering, landschap en samenleving met elkaar weten te verknopen, om zo stapsgewijs een productief landschap tot stand te brengen.. [paper zie p.109]

Groeien van government naar governance met subsidiariteit als rode draad doorheen het ruimtelijk beleid in Vlaanderen– Peter Vervoort, Jozefien Hermy, Inge Pennincx en Ann Pisman Het beleidsveld ruimtelijke ordening in Vlaanderen staat momenteel onder druk. Enerzijds wordt nagedacht over een nieuwe, actuele inhoud voor het ruimtelijk beleid op Vlaams niveau in het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en anderzijds wordt een poging ondernomen om de positie van de verschillende overheden in het samenspel van plannen en vergunnen te herdefiniëren. De begrippen ‘regie’ en ‘loslaten’, zijn actueel in beide discussies. De paper bespreekt de veranderende positie van de planningsoverheden in Vlaanderen in de periode 1996-2014. Hiertoe wordt ingegaan op de wijze waarop de Vlaamse overheid via ‘ontvoogding’ en ‘bestuurskrachtmonitoring’ de evolutie naar een nieuwe interbestuurlijke relatie met de gemeenten binnen een beleidsnetwerk met evenwaardige partners begeleidt. Vanuit deze inzichten worden aandachtspunten geschetst voor het ontwikkelen en uitvoeren van het toekomstige Vlaamse ruimtelijk beleid binnen in een governance-context, waarbij het bewust omgaan met subsidiariteit centraal staat. [paper zie p.71]

Gezonde stedelijke planning van onderuit. Een analyse van het potentieel van milieuverenigingen en burgercollectieven – Thomas Verbeek Hoewel de relatie tussen bepaalde omgevingskenmerken en gezondheid reeds lang erkend wordt – zeker met betrekking tot luchtverontreiniging en lawaai – is hiervoor vandaag weinig aandacht in de stedelijke planningspraktijk. Meestal komt gezondheid enkel het planningsproces binnen via de milieueffectrapportage. Daarentegen is de voorbije decennia het wetenschappelijk bewijsmateriaal omtrent de verschillende verbanden sterk aangegroeid en is ook de burger zich steeds bewuster gaan worden van deze relatie. Dit leidt sinds een aantal jaren regelmatig tot klachten en protestacties, vanuit steeds beter georganiseerde actiegroepen met een groeiende invloed. Het herbekijken van de rol van de planner binnen deze problematiek lijkt noodzakelijk. In de paper wordt een aantal ideeën geformuleerd voor een nieuw gezond stedelijk planningskader, waarbij enerzijds de bestaande regelgeving grotendeels blijft bestaan, maar er anderzijds meer 24


mogelijkheden zijn voor een flexibele toepassing van regels en normen, bottom-up initiatieven en zelforganisatie. De potentieel belangrijke rol van milieuverenigingen en burgercollectieven in deze aanpak wordt verder geanalyseerd aan de hand van een aantal interviews. Enerzijds geeft de analyse van hun organisatiestructuur, doelen en strategieĂŤn een beeld van hun diverse karakter en rol; anderzijds wordt nagegaan wat hun ideeĂŤn zijn voor een gezondere planningspraktijk. De resultaten stellen de leidende rol van de overheid inzake dergelijke vraagstukken verder in vraag en vormen een pleidooi voor een meer actor-relationele aanpak. [paper zie p.319]

25


26


THEMA: REGIE EN LOSLATEN: KIEZEN IS NOODZAKELIJK Inspirator Mirte Rozemond, gemeente Zaanstad, senior adviseur Stedelijke Ontwikkeling

Begeleiding bestuur Friedel Filius (zelfstandig adviseur, Utrecht)

Schets thema De invloed van de crisis op ons dagelijks leven en in het bijzonder op de wereld van gebiedsontwikkeling wordt steeds meer merkbaar. De gevolgen van de economische crisis voor gebiedsontwikkeling blijken structureel en hebben betrekking op alle partijen die bijdragen aan de ontwikkeling van de stad. Er is een duidelijke verschuiving van een op aanbod gebaseerde ontwikkeling (‘klassieke’ gebieds-ontwikkeling) naar een veel meer vraaggestuurde en stapsgewijze manier van ontwikkelen (‘organische’ gebiedsontwikkeling). Tegen deze achtergrond is het onvermijdelijk dat ook in Zaanstad de rol van de gemeente binnen stedelijke ontwikkeling zal veranderen. De beweging naar een andere werkwijze en benadering van onze rollen en taken als overheid, is al langer bezig. Het aanbrengen van focus in gebieden, thema’s en doelgroepen om onze inzet zo effectief mogelijk te laten zijn, is al zichtbaar in bijvoorbeeld de ruimtelijke – en economische structuurvisies van Zaanstad. In deze visies wordt het accent de komende jaren gelegd op het zuiden van onze stad. Daar verwachten we de meeste kansen voor economische ontwikkeling en daar zien we op dit moment ook de meeste dynamiek. De organische ontwikkeling van het Hembrugterrein en de komst van IKEA zijn hiervan concrete voorbeelden. Tegelijkertijd zien we binnen (en buiten) gemeentelijke organisaties het besef dat op sommige fronten de regelgeving te omvangrijk en te complex geworden is. Het kan en moet eenvoudiger. Ook vanuit het Rijk is deze beweging zichtbaar in het proces Eenvoudig Beter: het opstellen van de nieuwe Omgevingswet. De overheid spreekt steeds vaker uit dat ze niet meer voor alles kan en wil zorgen. Het verschuiven van een deel van de verantwoordelijkheden van overheid naar burgers en marktpartijen is geen vanzelfsprekend proces. We moeten dat doen in gesprek en samenwerking met onze burgers en ondernemers in de stad. Wil de overheid in bepaalde gebieden en situaties een terugtredende rol aannemen, dan moet er kritisch gekeken worden naar de bestaande regels. Ruimte geven aan burgers en ondernemers om zelf het initiatief te nemen is noodzakelijk. Het is duidelijk dat de tijdsgeest in het teken staat van ontregelen. Uitspreken dat je wilt ontregelen is hierin de eerste stap zonder dat we daarbij meteen voor alle dilemma’s een oplossing kunnen bieden.

27


Nu is wel het moment om door te pakken. De hierboven beschreven beweging van rolverandering en ontregelen wordt versterkt en urgent doordat de komende jaren structureel substantieel minder geld beschikbaar is. Dit komt door bezuinigingen vanuit rijksoverheid, maar zeker ook door het teruglopen van de inkomsten uit leges en grondexploitaties. Tegelijkertijd moeten we zorgen dat we blijven werken aan de toekomst van Zaanstad als onderdeel van de Metropoolregio Amsterdam (MRA). Het is belangrijk dat we de aansluiting met de rest van de regio niet verliezen en dat we kunnen profiteren van de verwachte economische groei van de metropoolregio Amsterdam. We streven ernaar om de ambities van onze toekomstvisie Zaans Evenwicht overeind te houden: Werken aan een Zaanstad waar het goed wonen, werken en recreëren is. Zaanstad kiest voor een gedifferentieerde aanpak van de stad. Dit geeft mogelijkheden om slim te kiezen op welke plekken in de stad we een sterke regie willen blijven houden. Tegelijkertijd willen we meer ruimte geven aan de markt om ontwikkelingen tot stand te brengen, waarbij de Zaanse kernkwaliteiten behouden en waar mogelijk versterkt worden. Voor deze sessie nodigen we u uit praktijkvoorbeelden van regisseren, loslaten en kiezen met ons te delen. Hoe kunnen we nieuwe werkwijze organiseren, wat zijn de mogelijkheden en wat zijn de valkuilen?

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen - Jasper Beekmans ‘Loslaten’ in cijfers en beelden - Isabelle Loris en Stijn Vanacker Ruimte geven vraagt regie - Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen Over overprogrammering in de context van stedelijke ontwikkeling - Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen Kenniscoördinatie en kennisdelen zijn cruciaal in de nieuwe planningswereld - Lia van den Broek Groeien van government naar governance met subsidiariteit als rode draad doorheen het ruimtelijk beleid in Vlaanderen – Peter Vervoort, Jozefien Hermy, Inge Pennincx, Ann Pisman

28


Veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen De goede oplossing voor een daadwerkelijk probleem?

Jasper Beekmans

Stellingen: 1. Herstuctuering van bedrijventerreinen richt zich niet op bedrijventerreinen die het op basis van de indicatoren die worden gebruikt om de met het beleid gepaard gaande investeringen te verantwoorden, nodig hebben. 2. Veroudering van bedrijventerreinen is vooral een beleidsprobleem. 3. Het huidige systeem van toekenning van subsidies voor herstructurering van bedrijventerreinen heeft ervoor gezorgd dat het aanvragen van subsidies een doel op zich is geworden.

Radboud Universiteit Nijmegen j.beekmans@fm.ru.nl Voor dit onderzoek is samengewerkt het Planbureau voor de Leefomgeving en is gebruik gemaakt van data die door Nederlandse gemeenten aan het CBS is geleverd en data van de Stichting LISA.

29


Veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen De goede oplossing voor een daadwerkelijk probleem?

Inleiding Veroudering van bedrijventerreinen1 wordt in Nederland door beleidsmakers als zeer serieus probleem ervaren en wordt in verband gebracht met (onder andere) verrommeling van landschap, (sociale) onveiligheid, leegstand van vastgoed, overlast door stank, luchtvervuiling en geluidshinder, etc. Het rapport van de Taskforce (Her)ontwikkeling Bedrijventerreinen (THB/Commissie Noordanus) definieert te snelle veroudering van bedrijventerreinen dan ook als een van de problemen waarvoor een oplossing gevonden zou moeten worden. Herontwikkeling (of vanaf hier herstructurering) van bedrijventerreinen die kampen met verouderingsproblematiek is dan ook een van de voorgestelde oplossingsrichtingen (Taskforce Herontwikkeling Bedrijventerreinen 2008). Dit is in feite niets nieuws onder de zon, want herstructurering van bedrijventerreinen is in Nederland al decennialang gebruikelijk ruimtelijk beleid. Net zoals veel ander beleid wordt ook herstructureringbeleid geëvalueerd. Hierbij valt echter op dat evaluaties van herstructureringsprojecten bijna uitsluitend gericht zijn op de gerealiseerde aantallen hectares herstructurering, terwijl de doelen van herstructurering veel breder worden gedefinieerd. Ploegmakers en Beckers (2012) hebben masterplannen voor de herstructurering van bedrijventerreinen geanalyseerd. Daaruit blijkt dat de doelen die in de masterplannen omschreven staan veel breder zijn dan alleen het aantal gerealiseerde hectares. Vanuit die gedacht richt de studie zich op de vraag of herstructurering van bedrijventerreinen wel effectief is: worden de doelen die in de masterplannen worden gesteld ook wel daadwerkelijk gerealiseerd? De onderzoekers concluderen dat er weinig verschillen bestaan tussen terreinen die wel herstructurering hebben ondergaan en terreinen waarvoor geen herstructureringsbeleid is gevoerd. In masterplannen wordt economische ontwikkeling en dynamiek, het aantrekken van nieuwe bedrijven en het creëeren van nieuwe werkgelegenheid steevast als belangrijke doelen genoemd, maar in de praktijk worden die doelen zelden gerealiseerd: “(…) physical regeneration policies are failing to bring about their desired effects” (Ploegmakers en Beckers 2012). Nederland is niet uniek in de investeringen die worden gedaan om verouderdende delen van de stad te revitaliseren. Ook in andere landen wordt veel geïnvesteerd in wat in de wetenschappelijke literatuur vooral bekend staat als ‘local economic development’. In zowel de VS als de UK is uitgebreid onderzoek gedaan naar diverse type maatregelen in verschillende soorten gebieden. Een belangrijk deel van deze onderzoeken richt zich op de effecten deze maatregelen. De meest gebruikte manieren om herstructurering tot stand te brengen zijn het aanwijzen van gebieden als Enterprise Zone (EZ) of het financieren van fysieke ingrepen door middel van Tax Increment Financing (TIF). Ook hieruit

1

Bedrijventerreinen zijn in dit onderzoek gedefinieerd als bedrijventerreinen die voorkomen in het Integrale Bedrijventerreinen Informatie Systeem (IBIS). Het betreft terreinen die volgens de bestemming geschikt zijn voor activiteiten als nijverheid, handel en industrie. Het gaat in Nederland om ruwweg 3500 terreinen (in 2014). Deze definitie sluit typische kantoorlocaties (vaak rond grote treinstations) dus uit.

30


komt een beeld naar voren van maatregelen die niet de gewenste doelen bereiken (zie bijvoorbeeld Bondonio and Greenbaum 2007; Greenbaum, Russel and Petras 2010; Lester 2014). Dit alles roept de vraag op waarom er zoveel wordt geïnvesteerd in beleid dat het gestelde doel nauwelijks bereikt. Een belangrijke mogelijke verklaring hiervoor is door een aantal auteurs voorgesteld (zie bijvoorbeeld Bartik 1994; Anderson and Wassmer 2000; Shridhar 2001). Het betreft de vraag of herstructureringsbeleid zich eigenlijk überhaupt wel richt op de gebieden die dat het meeste nodig hebben, oftewel “(…) the importance of targeting the most needy places” (Greenbaum and Bondonio 2004: 321). In tegenstelling tot de effecten van herstructurering is deze vraag nog maar nauwelijks onderzocht in de bestaande literatuur, hoewel het een belangrijke onderliggende vraag voor het beleid zou moeten zijn. De vraag of herstructureringsbeleid in Nederland wel gericht is op het aanpakken van bedrijventerreinen die ook daadwerkelijk met problemen te kampen hebben wordt in dit paper beantwoord. Herstructurering richt zich vaak op terreinen die verouderd zijn en daarbij behorende problematiek kennen. Hiervoor is een database samengesteld waarin voor alle bedrijventerreinen in Nederland data is verzameld met terreinspecifieke kenmerken zoals ouderdom, ligging, bereikbaarheid en samenstelling. Ook is data ontsloten met betrekking tot ‘performance’ indicatoren, zoals groei van aantal banen en bedrijfsvestigingen, waarvan verondersteld wordt dat ze aanleiding zouden zijn voor bedrijventerreinen om al dan niet voor herstructureringsmaatregelen in aanmerking te komen en als verouderd aan te merken. Door middel van logistische regressieanalyse worden terreinen die wel en niet zijn aangemerkt voor herstructurering vergeleken met terreinen die dat niet zijn. De resultaten laten zien dat beide groepen nauwelijks verschillen op de ‘performance’ indicatoren, wat erop wijst dat het beleid zich niet richt op terreinen die de publieke investeringen ook daadwerkelijk nodig hebben. Dit paper is als volgt ingedeeld. Paragraaf 2 bevat een korte literatuurstudie waarin onderzoeken naar veroudering en herstructurering in een internationale context kort worden uiteengezet. Tevens wordt nader ingegaan veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen in Nederland. Ook het hiervoor genoemde onderzoek naar de effecten van herstructureringsbeleid komt hierin uitvoerig aan bod. In paragraaf 3 worden de gebruikte dataset en methoden voor dit onderzoek uiteengezet en worden de resultaten van de uitgevoerde analyse gepresenteerd. De laatste paragraaf bevat de conclusies en vragen voor vervolgonderzoek.

Veroudering en herstructurering in een internationale context Veroudering Veroudering is een proces dat alle delen van de gebouwde omgeving kan treffen. In algemene zin wordt in internationale literatuur vaak gesproken over ‘urban change’. Dat proces kan zowel een positieve als negatieve kant hebben, aangezien de gebouwde omgeving ten goede of ten slechte kan veranderen. Er kan gesteld worden dat veroudering de negatieve kant van verandering voorstelt en herontwikkeling of herstructurering de positieve kant is. Ook gentrification is een voorbeeld dat kan worden gezien als een positieve verandering van de gebouwde omgeving, hoewel de meningen daarover verschillen. In de literatuur worden verschillende processen genoemd die samenhangen met wat in Nederland als veroudering wordt beschouwd. Het proces van veroudering van bedrijventerreinen dat in dit onderzoek centraal staat, vertoont overeenkomsten met processen die in de internationale literatuur worden aangeduid als ‘urban decline’, ‘urban decay’, ‘deterioration’ en 31


‘obsolescence’. Internationale studies naar deze processen richten zich bijna uitsluitend op andere gebieden van de stad, dus niet op bedrijventerreinen. Er is veel aandacht voor woongebieden en centra van steden (en de invloed van’ deterioration’, ‘obsolescence’ en dergelijke op commercieel vastgoed zoals winkels en kantoren). Een belangrijk verschil tussen veroudering van die delen van de stad en bedrijventerreinen is dat veroudering van bedrijventerreinen nauwelijks een sociaal-economische component kent. Studies naar veroudering en gentrification van woonwijken gebruiken voornamelijk indicatoren zoals etniciteit, opleidingsniveau, werkloosheidscijfers, verschillende soorten armoedeindexen, eigenwoningbezit en gezinssamenstelling om veroudering door de tijd te onderzoeken, bijvoorbeeld om vast te stellen hoe wijken veranderen (see e.g. Fogarty 1977; Broadway and Jesty 1998; Wyly and Hammel 1998; Galster, Quercia, Cortes and Malega 2003; Aalbers 2006; Torrens and Nara 2007; Ellen and O'Regan 2008; Immergluck 2009). Wanneer we over veroudering van bedrijventerreinen in Nederland spreken zijn deze problemen vanzelfsprekend minder van toepassing. Toch zijn een aantal inzichten uit deze studies interessant omdat er overeenkomsten zijn. Zo wordt in een aantal studies de vastgoedwaarde van woningen in verband gebracht met verandering. In buurten die gentrificeren stijgen bijvoorbeeld huren en prijzen van woningen. Het lijkt daarom logisch een tegenovergesteld proces in wijken die verouderen te veronderstellen. Die achteruitgang kan bijvoorbeeld worden veroorzaakt door economische krimp. Volgens een algemeen gangbare economische aanname kan dat er tevens voor zorgen dat gebieden in een neerwaartse spiraal komen: “the conventional economic assumption is that if the overall level of economic activity in a place falls, the amount of wealth to invest in property and the quantity of demand falls. As a result, land and property values fall. This discourages further investment both in new development and in maintenance of the existing stock” (Healey 1991: 100). Als wordt aangenomen dat deze processen ook in andere gebieden van de gebouwde omgeving spelen zouden vergelijkbare processen ook op bedrijventerreinen die verouderen van toepassing kunnen zijn. In de volgende paragraaf zal blijken dat herstructureringsmaatregelen ook daadwerkelijk als doel hebben om de vastgoedwaarde op bedrijventerreinen te laten toenemen (of in ieder geval stabiel te houden). Hieruit valt te concluderen dat vastgoed een belangrijke rol speelt bij veroudering, zeker ook van bedrijventerreinen. Die belangrijk rol blijkt ook uit de aspecten die Louw, Needham, Olden en Pen (2009) onderscheiden in hun analyse van veroudering van bedrijventerreinen. Deze zijn ontleend aan onderzoek door ETIN adviseurs (2003). Het gaat om de volgende aspecten: Uitstraling (o.a. verpaupering openbare ruimte, gebouwen, lelijk aanzicht en zwerfvuil/afval); Ontsluiting (o.a. slechte bereikbaarheid, slechte interne verkeersstructuur, gebrek parkeren); Ruimtegebruik (o.a. braakliggende kavels, inefficiënte verkaveling, leegstand); Milieuhygiëne (o.a. geluidsoverlast, stank, bodemvervuiling); Veroudering van vastgoed. De veroudering van vastgoed valt uiteen in een drietal vormen die hier niet nader zullen worden besproken maar die overeenkomen met de hierboven genoemde processen ‘obsolescence’ en ‘deterioration’. Uit de aspecten van veroudering van bedrijventerreinen die worden onderscheiden door Louw et al. (2009) valt op te maken dat veroudering van bedrijventerreinen een belangrijke fysieke component heeft. Hoewel bij woonwijken en centrumgebieden uitstraling en ontsluiting op den duur ook een rol kunnen spelen in het proces, is daar in de literatuur veel minder aandacht voor. Alle aspecten, op milieuhygiëne na, betreffen voornamelijk problemen met een sterke fysieke component. De sociaalecnomische aspecten in de hierboven genoemde studies die zich vooral richten op woongebieden komen nauwelijks aan bod. En hoewel dat voor bedrijventerreinen logisch lijkt, zijn deze deels wellicht toch door te vertalen. De belangrijkste gebruikers van bedrijventerreinen, namelijk de 32


gevestigde bedrijven, zullen uiteindelijk wellicht hinder ondervinden van verminderde bereikbaarheid, een slechte uitstraling en veel leegstand. Dus wanneer bedrijventerreinen verouderen zullen ook bedrijven in economisch opzicht minder gaan presteren. In de vorige paragraaf komt naar voren dat het herstructureringsbeleid van een vergelijkbare redenatie uitgaat: fysieke ingrepen kunnen helpen om de economische prestatie van bedrijven te verbeteren. Herstructurering Herstructurering van bedrijventerreinen is in Nederland al decennia gebruikelijk beleid. Veel bedrijventerreinen ondergaan in de loop van de tijd een vorm van herstructurering. Wederom wordt hier verwezen naar het werk van Louw et al. (2009) voor een overzicht van deze verschillende vormen van herstructurering. Zij noemen herstructurering “een koepelbegrip voor een groot aantal maatregelen die veroudering van bedrijventerreinen moet tegengaan” (Louw et al. 2009: 157). De belangrijkste typen zijn in oplopende zwaarte van maatregelen: Facelift (herstelwerkzaamheden aan openbare ruimte en gebouwen, nodig door achterstallig onderhoud) (zware) revitalisering (problemen zijn te ernstig om met regulier beheer op te lossen. Leegstand en achteruitgang van het terrein dreigen. Ingrepen in infrastructuur en verbeteren private kavels. Bij zware revitalisering sloopt en herontwikkelt gemeente private kavels en gebouwen) Herprofilering (vergelijkbaar met zware revitalisering. Hoewel de werkfunctie behouden blijft treedt wel functiewijziging op. Hierbij valt te denken aan meer kantoren of winkels) Transformatie (bedrijventerrein krijgt een geheel nieuwe bestemming en wordt dus aan de voorraad bedrijventerreinen onttrokken) De internationale literatuur naar maatregelen die gebieden economisch moeten verbeteren (en dus veroudering tegen zouden moeten gaan) is omvangrijk. Herstructurering van bedrijventerreinen vertoont meer overeenkomsten met wat in de literatuur wel ‘local economic development’ wordt genoemd. De kern hiervan is dat publieke investeringen worden gedaan of private investeringen aangemoedigd om economische groei tot stand te brengen in een geselecteerd deel van de stad. Omdat ‘local economic development’ op economische groei gericht is, gaat het vaak om gebieden die een werkfunctie hebben (in tegenstelling tot de onderzoeken uit de vorige paragraaf die vooral gericht waren op woon- en centrumgebieden). De private investeringen worden bijvoorbeeld aangemoedigd door bedrijven belastingvoordelen te geven wanneer ze zich vestigen in een bepaald gebied. Een veelgebruikte methode hiervoor is het creëren van ‘Enterprise Zones’ (EZ). Een andere veelgebruikte methode om economische groei te stimuleren is door gebruik te maken van Tax Increment Financing (TIF). Daarbij worden gebieden aangewezen waarvoor een deel van de belastingen op vastgoed wordt geoormerkt en door de overheid uitsluitend wordt gebruikt om investeringen te doen om de gebieden te verbeteren.2 Veel van deze literatuur richt zich op de vraag of deze maatregelen efficiënt zijn. Dat wil zeggen: in hoeverre worden de doelen van economische groei bereikt door deze maatregelen toe te passen? De conclusies van deze studies zijn ondanks een aantal gemengde uitkomsten duidelijk: in de meerderheid van de gevallen is het niet mogelijk om een positief verband aan te tonen tussen deze maatregelen en economische groei (Bondonio and Greenbaum 2007; Greenbaum et al. 2010; Lester 2014).

2

Zowel EZ als TIF kennen vele verschillende varianten. De hier beschreven uitleg dient slechts ter illustratie en is derhalve niet volledig.

33


Terug naar herstructurering van bedrijventerreinen in Nederland. Ook naar de effectiviteit van dit beleid is veel onderzoek gedaan. Diverse subsidieregelingen zijn geëvalueerd, maar daar wat opvalt is dat de meeste herstructureringsprojecten alleen worden beoordeeld op basis van het aantal gerealiseerde hectares. De daadwerkelijke output van herstructurering wordt niet vaak gemeten. Ploegmakers en Beckers (2012) hebben de herstructurering van bedrijventerreinen in Nederland aan een evaluatie onderworpen. Daarvoor hebben zij de masterplannen voor herstructurering onder de zogenaamde TOPPER regeling, een subsidieprogramma van het Ministerie van Economische Zaken, geanalyseerd. Allereerst hebben zij vastgesteld welke doelen van herstructurering in de plannen worden genoemd. Het aantrekken en behouden van bedrijvigheid en het efficiënter gebruiken van grond worden duidelijk het vaakst genoemd. Op enige afstand volgen het creëren van banen, de kwaliteit van publieke ruimte en gebouwen verbeteren en het niet nader gespecificeerde duurzame ontwikkeling. Met name het creëren van banen en het aantrekken en behouden van bedrijvigheid passen in de lijn van de ‘local economic development’, omdat deze direct met economische groei geassocieerd kunnen worden. Het efficiënter gebruiken van grond kan bijdragen aan intensiever ruimtegebruik en dus ook aan economische groei. In die zin verschilt de herstructurering van bedrijventerreinen dus niet veel van de ‘local economic development’ aanpak zoals die internationaal wordt beschreven. Ploegmakers en Beckers (2012) hebben ervoor gekozen om de invloed van herstructurering op vier kenmerken van de bedrijventerreinen te analyseren: het aantal gevestigde bedrijven, het aantal banen, de vastgoedwaarde en het aantal arbeidsplaatsen per hectare (als maat voor de intensiteit waarmee grond wordt gebruikt). Hun analyse laat zien dat: “regeneration had a negligible impact on growth in employment, firm numbers, property values and the intensity in which land on the sites used (…)” (Ploegmakers and Beckers 2012: 23). De resultaten duiden er dus op dat herstructurering niet de gewenste doelen bereikt. Deze conclusie lijkt in lijn met wat er uit studies naar ‘local economic development’ naar voren komt. Ploegmakers en Beckers (2012) geven ook een alternatieve verklaring voor het door hen gevonden resultaat. Uit de analyse van masterplannen komen aanwijzingen naar voren dat er mogelijk strategische of politieke motieven mee kunnen spelen om een bedrijventerrein aan te merken voor herstructurering. Het feit dat er subsidie beschikbaar is, betekent dat gemeenten proberen te profiteren van de gelegenheid die dit biedt. Zonder dat er directe problemen zijn wordt dan toch een masterplan gemaakt. Ook bij het aanwijzen van TIF en EZ gebieden kunnen zulke motieven een rol spelen. De vraag die dit alles opdringt is of wel de juiste gebieden worden geherstructureerd? Het beleid is oorspronkelijk bedoeld om ervoor te zorgen dat bedrijventerreinen die dreigen economisch achterop te raken, of zelfs al achteropgeraakt zijn, een stimulans te geven. Uit voorgaande studies blijkt echter dat de doelen niet worden bereikt. Dit hoeft geen bewondering te wekken als het beleid zich überhaupt niet richt op de bedrijventerreinen die zo een stimulans ook daadwerkelijk nodig hebben. In de volgende paragraaf worden de dataset en de analyses die zijn uitgevoerd om deze vraag te beantwoorden, geïntroduceerd.

Resultaten De data die wordt gebruikt om bovenstaande vraag te beantwoorden is gebaseerd op een aantal verschillende databronnen. De belangrijkste zijn het Integrale Bedrijventerreinen Informatie Systeem (IBIS), een nationale database waarin kengetallen (zoals ligging, grootte, aantal uitgeefbare hectares, etc) van alle bedrijventerreinen in Nederland zijn opgenomen. Daarnaast zijn additionele kenmerken van bedrijventerreinen verzameld in samenwerking met het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Hiervoor is bijvoorbeeld gebruik gemaakt van data van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) 34


over vastgoedwaarden (WOZ) en data van de stichting LISA over bedrijfsvestigingen (zie voor een nauwkeuriger omschrijving van de verzamelde data Beekmans en Beckers (2012). Data over de herstructureringsplannen van bedrijventerreinen is verzameld op basis van Provinciale Herstructureringsprogrammaâ&#x20AC;&#x2122;s (PHPâ&#x20AC;&#x2122;s) die als gevolg van het in 2009 gesloten Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 door alle provincies zijn opgesteld. Volgens de in het convenant gemaakte afspraken dienden gemeenten een overzicht te geven van de bedrijventerreinen in hun gemeenten waarvoor herstructureringsplannen volgens hen nodig waren. Op basis van deze door gemeenten verschafte informatie is vastgesteld welke bedrijventerreinen voor herstructurering in aanmerking komen. Door middel van een logistische regressie wordt vervolgens van een aantal variabelen geschat of deze bijdragen aan de kans dat een bedrijventerrein in de categorie van bedrijventerreinen die in aanmerking komen voor herstructurering terecht komt. We hebben speciale aandacht voor de vraag of de twee onderscheiden groepen bedrijventerreinen verschillen vertonen op economische indicatoren die het herstructureringsbeleid doorgaans verantwoorden. Bedrijventerreinen die immers een negatieve economische groei vertonen zouden de voorkeur moeten krijgen boven bedrijventerreinen waar deze indicatoren geen aanleiding geven tot zorg. Omdat ook andere variabelen kunnen bijdragen aan de kans om voor herstructurering in aanmerking te komen, wordt voor de invloed van deze variabelen gecontroleerd. Deze groep verklarende variabelen noemen we de performance indicatoren. Deze bestaat uit drie variabelen: de groei van het aantal banen op een bedrijventerrein, de groei van het aantal gevestigde bedrijven en de groei in vastgoedwaarde (deze groei kan als vanzelfsprekend ook negatief zijn). De andere groep wordt controlevariabelen genoemd, en bestaat bijvoorbeeld uit de ligging ten opzichte van de snelweg, het type bedrijventerreinen de regio waarin het terrein gelegen is. Het zijn variabelen die wel invloed kunnen uitoefenen op de beslissing om een bedrijventerrein voor herstructurering aan te merken en daarom wordt er voor deze variabelen gecontroleerd. Variabele Controlevariabelen Reistijd tot op-/afrit snelweg (in minuten) Grondgebruik: wonen (ha) Grondgebruik: open ruimte (ha) Leeftijd (referentiecategorie: jaren 1990) Jaren 1980 Jaren 1970 Jaren 1960 Voor jaren 1960 Type bedrijventerrein (ref: gemengd) Consumentendiensten Financieel-zakelijke diensten Logistiek Nijverheid Milieucategorie (ref: milieucategorie <4) Milieucategorie 4 Milieucategorie 5 Zeehaven Regio (ref: periferie)

CoĂŤfficient

(z-score)

0.024** 0.047 -0.150***

(2.070) (0.890) (-3.540)

0.417* 1.255*** 1.349*** 1.854***

(1.870) (5.690) (6.050) (8.400)

-0.092 -0.371 -0.016 -0.015

(-0.330) (-1.400) (-0.080) (-0.110)

0.368*** 0.613*** -0.564

(2.960) (2.990) (-1.320)

35


Randstad Intermediaire zone Vastgoed waarde (€/1000/ha) Aantal banen (x100) Aantal vestigingen Aantal banen per hectare (x100) Schaarste Urbanisatiegraad (ref: buiten stadsregio) Grootstedelijke agglomeratie Stadsgewest Performance indicatoren Banen (groei) Vestigingen (groei) Vastgoedwaarde (groei)

-0.048 0.344** -0.0004*** -0.010 0.004*** -0.036 1.448

(-0.320) (2.500) (-3.170) (-1.570) (2.630) (-0.980) (0.980)

-0.147 0.052

(-0.950) (0.340)

-0.047 -0.013 -0.058*

(-1.320) (-0.260) (-1.800)

N = 1798 *** significant op 1% niveau ** significant op 5% niveau * significant op 10% niveau Log Likelihood = -1095.1109 Pseudo R2 = 0.1284 Tabel 1: resultaten logistische regressie De resultaten laten zien dat een aantal controlevariabelen een significante invloed uitoefent op de kans dat een bedrijventerrein wordt aangemerkt voor herstructurering. Zonder nader op alle variabelen in te gaan laat de positieve significante coëfficiënt van ‘reistijd tot op-/afrit snelweg’ bijvoorbeeld zien dat wanneer de reistijd toeneemt, de kans om in groep ‘aangemerkt voor herstructurering’ te zitten, ook toeneemt. Een logische verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat bedrijventerreinen die minder goed bereikbaar zijn, eerder verouderen. Hetzelfde geldt voor de coëfficiënten voor leeftijd: daar is te zien dat vergeleken met de referentiecategorie ‘jaren 1990’, oudere terreinen een steeds grotere kans laten zien om aangemerkt te worden voor herstructurering. Zoals gezegd gaat de meeste interesse uit naar de performance indicatoren. De resultaten laten zien dat er voor groei van banen en groei van vestigingen geen significante verschillen bestaan voor de kans om in een van de twee groepen bedrijventerreinen terecht te komen. De groei van vastgoedwaarde laat een klein significant verschil zien: de coëfficiënt is negatief, wat erop wijst dat wanneer de vastgoedwaarden op een bedrijventerrein stijgen, de kans dat het terrein voor herstructurering aangemerkt wordt, afneemt.

Conclusies Uit de resultaten komt duidelijk naar voren welke factoren de kans om aangemerkt te worden voor herstructurering, beïnvloeden. Factoren waarvan dat verwacht zou kunnen worden, zoals leeftijd en bereikbaarheid hebben daarop bijvoorbeeld invloed. Van deze terreinen kan worden verondersteld dat ze kampen met problemen die met veroudering te maken hebben. Een antwoord op zulke problemen is herstructureringsbeleid. Op papier beoogt dit beleid door middel van publieke investeringen te voorkomen dat bedrijventerreinen in en negatieve spiraal terecht komen van verlies van banen en vestigingen van bedrijven en een afname van de vastgoedwaarden van het vastgoed op een

36


bedrijventerrein. Eerder onderzoek laat echter zien dat de effecten van herstructureringsbeleid voor bedrijventerreinen verwaarloosbaar zijn. Dit roept de vraag op of het herstructureringsbeleid zich wel richt op de bedrijventerreinen die dat ook echt nodig hebben. De verantwoording voor het beleid is vaak gelegen in het realiseren van economische groei, bijvoorbeeld door het aantrekken van bedrijven, een efficiënter gebruik van schaarse ruimte of een toename van het aantal banen. Van drie van zulke factoren is in dit onderzoek vastgesteld of deze bijdragen aan de kans voor een bedrijventerrein om aangemerkt te worden voor herstructurering. Uit de resultaten blijkt dat de groei in aantal banen en vestigingen niet meespeelt in de beslissing om een bedrijventerrein aan te merken. Voor dalende vastgoedwaarden geldt dat ze wel een rol lijken te spelen. Herstructureringsbeleid voor bedrijventerreinen richt zich dus niet op bedrijventerreinen die het op grond van de factoren waarop de verantwoording van het beleid rust, nodig lijken te hebben. Andere factoren kunnen een rol spelen. Zoals eerder besproken kunnen politieke of strategische motieven een rol spelen bij het aanvragen van de met herstructurering gepaard gaande subsidies. Maar wat betekent dit dan voor het beleid? Een mogelijkheid is het herstructureringsbeleid voor bedrijventerreinen in het geheel op te schorten. Een andere mogelijkheid is de verantwoording van het beleid nauwkeuriger bekijken. Kan het zo zijn dat het dan wel bij de juiste terreinen terecht komt? Maar wat zijn de ‘juiste’ terreinen überhaupt? En is veroudering eigenlijk wel een probleem, buiten het probleem dat beleidsmakers er in zien? Vragen die in een vervolgonderzoek centraal kunnen staan.

Referenties Aalbers, M. (2006). "'When the Banks Withdraw, Slum Landlords Take Over': The Structuration of Neighbourhood Decline Through Redlining, Drug Dealing, Speculation and Immigrant Exploitation " Urban Studies 43(7): 1061-1086. Anderson, J. E. and R. W. Wassmer (2000). Bidding for Business: The Efficiacy of Local Economic Development Incentives in a Metropolitan Area. Kalamazoo, MI, W.E. Upjohn Institute for Employment Research. Bartik, T. (1994). What should the federal government be doing about urban economic development? Upjohn Institute Working Paper No. 94-25. Kalamazoo, MI, W.E. Upjohn Institute for Employment Research. Beekmans, J. and P. Beckers. (2012) A hedonic price analysis of the value of industrial sites. Den Haag, Planbureau voor de Leefomgeving. Bondonio, D. and R. T. Greenbaum (2007). "Do local tax incentives affect economic growth? What mean impacts miss in the analysis of enterprise zone policies." Regional Science and Urban Economics 37(1): 121-136. Broadway, M. J. and G. Jesty (1998). "Are Canadian Cities Becoming More Dissimilar? An Analysis of Urban Deprivation Indicators." Urban Studies 35(9): 1423-1438. Ellen, I. G. and K. O'Regan (2008). "Reversal of Fortunes? Lower-income Urban Neighbourhoods in the US in the 1990s." Urban Studies 45(4): 845-869. ETIN-Adviseurs (2003). Herstructureringsopgave in de G30-gemeenten. ETIN-Adviseurs. Tilburg. Fogarty, M. S. (1977). "Predicting neighborhood decline within a large central city: an application of discriminant analysis." Environment and Planning A 9(5): 579-584. Galster, G. C., R. G. Quercia, A. Cortes and R. Malega (2003). "The Fortunes of Poor Neighborhoods." Urban Affairs Review 38(2): 205-227. 37


Greenbaum, R. T. and D. Bondonio (2004). "Losing Focus: A Comparative Evaluation of Spatially Targeted Economic Revitalization Programmes in the US and the EU." Regional Studies 38(3): 319-334. Greenbaum, R. T., B. D. Russel and T. L. Petras (2010). "Measuring the Distribution of Economic Development Tax Incentive Intensity." Research and Practice 24(2): 154-168. Healey, P. (1991). "Urban Regeneration and the Development Industry." Regional Studies 25(2): 97110. Healey, P., S. Davoudi, M. O'Toole, D. Usher and S. Tavsanoglu, Eds. (1992). Rebuilding the city, property-led urban regeneration. London, Spon Press. Immergluck, D. (2009). "Large Redevelopment Initiatives, housing values and gentrification: the case of the Atlanta Beltline." Urban Studies 46(8): 1723 - 1745. Lester, W. T. (2014). "Does Chicago's Tax Increment Financing (TIF) Programme Pass the 'But-for' Test? Job Creation and Economic Development Impacts Using Time-Series Data." Urban Studies 51(4): 655-674. Louw, E., B. Needham, H. Olden and C. J. Pen (2009). Planning van Bedrijventerreinen. Den Haag, Sdu Uitgevers. Ploegmakers, H. and P. Beckers (2012). Evaluating regeneration policies for rundown industrial sites in the Netherlands. Den Haag, Planbureau voor de Leefomgeving. Shridhar, K. S. (2001). "Benefits and cost of regional development: evidence from Ohio's enterprise zone program." Journal of Regional Analysis & Policy 31: 1-32. Taskforce Herontwikkeling Bedrijventerreinen (2008). Kansen voor kwaliteit: een ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen. Den Haag, Ministerie van VROM Ministerie van EZ. Torrens, P. M. and A. Nara (2007). "Modeling gentrification dynamics: A hybrid approach." Computers, Environment and Urban Systems 31(3): 337 - 361. Wyly, E. K. and D. J. Hammel (1998). "Modelling the Context and Contingency of Gentrification." Journal of Urban Affairs 20(3): 303 - 326.

38


‘Loslaten’ in cijfers en beelden

Isabelle Loris en Stijn Vanacker

Stelling De conjunctuur weerspiegelt zich sterker in het verloop van de vergunningsaanvragen dan wijzigingen in de regelgeving.

Isabelle Loris, onderzoeker bij Ruimte Vlaanderen - afdeling Onderzoek en Monitoring Stijn Vanacker, directeur Monitoring bij Ruimte Vlaanderen - afdeling Onderzoek en Monitoring Isabelle.Loris@rwo.vlaanderen.be Stijn.Vanacker@rwo.vlaanderen.be Ruimte Vlaanderen – afdeling Onderzoek en Monitoring Koning Albert II-laan 19 bus 12 1210 Brussel

39


‘Loslaten’ in cijfers en beelden

Inleiding Ruimtelijk beleid is onlosmakelijk verbonden aan de grotere maatschappelijke context. Deze maatschappelijke context wordt vandaag in Vlaanderen gedomineerd door discoursen over governance en realisatiegerichte planning. Op basis van een dataset, die teruggaat tot de goedkeuring van de Stedenbouwwet in 1962, worden meer dan 3 miljoen vergunningsaanvragen in Vlaanderen geanalyseerd. Er wordt nagegaan of de grote mijlpalen in de ruimtelijke ordeningswetgeving zich weerspiegelen in aantal en aard van de aanvragen. Daarbij wordt vooral gekeken naar de stedenbouwkundige vrijstellingen en meldingsplichtige werken. De momenten waarop de regelgeving op die aspecten gewijzigd is kunnen in de tijd verbeeld worden. Het zijn momenten waarop de overheid regelgeving wijzigt en loslaat. In principe zijn alle werken en functiewijzigingen immers vergunnings- of meldingsplichtig tenzij anders bepaald. Uit de analyse blijkt dat in de loop der tijd de overheid steeds meer heeft ‘losgelaten’. In de onderstaande tekst en figuren zal worden aangegeven voor welke aspecten, en op welk moment de vergunningsverplichting is weggevallen. De wijzigingen zijn van toepassing op werken waarvan de overheid heeft geoordeeld dat deze, niettegenstaande de vergunningsverplichting, heel vaak zonder vergunning werden uitgevoerd of op werken die gekoppeld zijn aan nieuwe opkomende trends en ruimtevragen (vb. zonnepanelen en schotelantennes) die voor een ‘boom’ aan extra vergunningen zorgden en slechts sporadisch werden geweigerd. Tot op heden bestaat er geen overzicht van de historiek van vrijstellingen en meldingsplichtige werken en de effecten ervan op de vergunningsaanvragen in het algemeen. Dit artikel plaatst voor het eerst de wetgeving tegenover de vergunningsaanvragen in historisch perspectief. Trends worden verbeeld en cijfermatig onderbouwd. Waar mogelijk wordt naar verklaringen gezocht vanuit de maatschappelijke en juridische context.

Aan de slag met “big-data” Basisdata en eerste verwerking Vlaamse gemeenten zijn sinds 1999 verplicht om een gemeentelijk vergunningenregister op te stellen: dit is een register waarin alle vergunningsaanvragen, afgeleverde vergunningen, weigeringen en meldingen opgenomen zijn voor alle vergunningsplichtige werken en handelingen. Op heden heeft 90% van de gemeenten een dergelijk register opgesteld (277 van de 308). Het bevat data die ver terug gaat in de tijd. Voor de analyse wordt gebruik gemaakt van data vanaf 1962, wanneer voor het eerst een stedenbouwwet van kracht werd in toenmalige federale België. Meer dan 50 jaar data, voor bijna 300 gemeenten, levert een databank op van om en bij de 3 miljoen records (i.c. vergunningsaanvragen). Figuur 3 geeft een overzicht van het verloop van het aantal vergunningsaanvragen en meldingen in de geanalyseerde periode. De omschrijving van de vergunningsaanvraag werd in de databank steeds ingevoerd aan de hand van een vrij tekstveld. Nergens werd gebruik gemaakt van vooropgestelde lijsten met trefwoorden. Hierdoor bestaan er vele schrijfwijzen en termen voor eenzelfde vergunningsaanvraag. Neem bijvoorbeeld garage, aka autobergplaats, carport, berging, … Hetzelfde voor handelingen, zoals bijvoorbeeld rooien, kappen, vellen …

40


De moeilijkheid bestond erin om op een gestructureerde manier inzicht te krijgen in de inhoud van de databank en de databank te bevragen op zowel zelfstandige naamwoorden (het voorwerp van de aanvraag) als de werkwoorden (de handeling die gebeurt met het voorwerp). Hiertoe werd een thesaurus opgesteld en een algoritme uitgewerkt om de bevragingen uit te voeren. Die werd dan losgelaten op de termen die in de regelgeving op vlak van vergunningen en meldingen aan bod komen. Analyse van trends in het ruimtelijk beleid In tweede instantie werd op basis van documentanalyse van juridische documenten de regelgeving in de periode 1962-2014 systematisch gescreend op wijzigingen op vlak van vrijstellingen en meldingsplichtige werken. De mijlpalen werden opgelijst en in tabel weergegeven (tabel 1). Zowel de data met betrekking tot de vergunningsaanvragen, en in het bijzonder de vrijstellingen en meldingen, als de regelgeving zijn grafisch weergegeven en ten opzichte van elkaar uitgezet in grafieken. Ze geven in een oogopslag de trends weer. Op basis van de grafieken wordt een eerste vergelijking gemaakt en gezocht naar knikmomenten. Daarna wordt gezocht naar verklaringen voor deze knikken. Speelt de regelgeving (mee) een rol in de daling van vergunningsaanvragen en de stijging in het aantal meldingen? Of zijn de knikken vooral een conjunctureel gegeven?

Loslaten doorheen de tijd Mijlpalen in het vergunningenbeleid Pas in 1962 werd met de zgn. Stedenbouwwet een systeem van planning voor het Belgische grondgebied ingevoerd. De wet bevatte naast regels voor de opmaak van plannen van aanleg en bouwovertredingen ook regels over vergunningen. De wetgeving is sindsdien verschillende keren gewijzigd. De mijlpalen in de veranderingen van de wetgeving op vlak van vergunningen, wat betreft het vrijstellen en het meldingsplichtig maken van handelingen en werken, is in tabel 1 opgelijst en in figuur 2 uitgezet in de tijd. Mijlpaal â&#x20AC;&#x2DC;loslatenâ&#x20AC;&#x2122; 1962 (Stedenbouwwet van 29/3/1962) 1971 (KB 16/12/1971, BS 19/1/1972)

1981 (KB van 25/3/1981, BS 10/2/1984) 1984 (BVR 17/7/1984, BS 30/8/1984) 2000 (BVR 14/4/2000, BS 18/5/2000) 2010

Vrijstelling* Geen vrijstellingen. Functiewijzigingen zijn niet vergunningsplichtig. Vrijstelling van bemoeiing van architect en van een bouwvergunning voor serres (geen beroepsdoeleinden), afsluitingen van lichte constructie, tijdelijke constructies op bouwplaatsen (slaapketen, directieketen) Vrijstelling van vergunning van werken op publiek domein door publiekrechtelijke rechtspersonen voor het uitvoeren van werken of verrichten van handelingen wegens hun geringe omvang Vergunningsplichtig maken van sommige gebruikswijzigingen

Meldingsplicht* -

Vrijgesteld van een stedenbouwkundige vergunning is het in een woongebouw uitoefenen van functies, complementair aan het wonen, zoals kantoorfunctie, vrij beroep, handel, horeca, dienstverlening en ambacht Vrijstelling van vergunning voor ondergrondse

-

-

-

-

Voor het eerst invoering

41


(BVR 16/7/2010, BS 10/9/2010)

2014 (ontwerp BVR 17/1/2014, nog te publiceren in BS)

constructies, stabiliteitswerken, zonnepanelen en zonneboilers, binnenverbouwingen, afsluitingen, nietoverdekte constructies, toegangen en opritten, tuinconstructies, vrijstaande bijgebouwen (vb. carport, max. 40m²), verplaatsbare inrichting (woonwagen, kampeerwagen, tent), seizoensgebonden terrassen bij horeca, installaties en constructies anders dan gebouwen in industriegebied, schuilhok voor dieren en drainage van grond in landbouwgebied, vellen van hoogstambomen (uitz. bos), tijdelijke constructies (tot 90 dagen) en tijdelijke reliefwijzigingen, wijziging van al ingerichte terreinen (vb. luchthavens, openbare groenzones, begraafplaatsen, spoorwegdomein, waterzuiveringsinstallaties, parken), publiciteit en uithangborden, aanleg en wijzigen van verharding (<150m²), verkeersdrempels, waterbeheersingswerkzaamheden, strandophogingen, faunavoorzieningen, standbeelden, archeologische opgravingen, mast, vervanging windmolens, bestaande hoogspanningslijnen, bodemsanering, (schotel)-antennes, zend- en ontvangstinstallatie, plaatsing installaties op bestaande verlichtingspalen, technische installaties op platte daken. Vrijstelling in parkgebieden van o.a. zwembaden, carports, tuinhuizen, woonwagens, tijdelijke constructies, en voor beroeps- en hobbylandbouw buiten agrarische gebieden, stacaravan op recreatieve terreinen, woonwagens op woonwagenterreinen.

van meldingsplicht voor stabiliteitswerken, bijgebouwen (max. 40m²) die aangebouwd worden aan de woning, verbouwing of uitbreiding van een industrieel bedrijf.

-

Tabel 1: Belangrijkste mijlpalen op vlak van vrijstelling en melding (*op hoofdlijnen, de randvoorwaarden zijn niet in de tabel vermeld; u vindt ze in het betreffende besluit)

Figuur 1: Woordenwolk met de belangrijkste termen die bij meldingen aan bod komen

42


Figuur 2: Belangrijkste mijlpalen in de wetgeving op vlak van vrijstelling en melding

Evolutie van het aantal vergunningsaanvragen en meldingen

Figuur 3: Evolutie van het aantal vergunningsaanvragen en het aantal meldingen in de periode 1962-2013

43


Figuur 4: Evolutie van het aantal vergunningsaanvragen, procentueel ten opzichte van het totaal aantal vergunningsaanvragen, in de periode 1962-2013, voor de belangrijkste werken die aan bod komen in de regelgeving omtrent vrijstelling en meldingsplicht.

Bespreking resultaten Trends in de vergunningsaanvragen en meldingen In de loop der tijd varieert het aandeel van ‘kleinere’ werken van 18% tot zelfs 48% ten opzichte van het totaal aantal vergunningsaanvragen (figuur 4). Die piek wordt gehaald in 2009, wanneer een recordaantal aanvragen voor zonnepanelen wordt ingediend. Bijna de helft van de aanvragen heeft op dat moment betrekking op veranda’s, zwembaden of zwemvijvers, zonnepanelen, dakwerken, terrasaanleg, kappen van bomen, zetten van een tuinhuis of het plaatsen van een garage, autobergplaats of carport. Verwacht mag worden dat het totaal aantal aanvragen de komende jaren sterk kan dalen indien de trend voor het zetten van de genoemde constructies aanhoudt. Sinds 2010 zijn heel wat van dergelijke bouwsels immers niet meer vergunningsplichtig (figuur 2 en tabel 1). De administratieve last voor de particulier als voor overheid zal dan ook dalen. De ingreep via regelgeving (vrijstelling en meldingsplicht) komt op een moment dat het aantal aanvragen voor die ‘kleinere’ werken in stijgende lijn was, met uitzondering van tuinhuizen en veranda’s. Daar heeft een daling zich al ingezet zond de eeuwwisseling. Een verklaring hiervoor zou erin kunnen zitten dat tuinhuizen en veranda’s al meteen mee in de bouwaanvragen voor de woning zit

44


en niet zozeer meer achteraf apart wordt bijgezet. Dit hangt samen met algemene trends in woningbouw (comforteisen). De effecten van de economische conjunctuur De Vlaming met zijn spreekwoordelijke baksteen in de maag is statistisch gevat in figuur 3. De welvaarts- en crisisperiodes zijn er goed in af te lezen. De oliecrisis van de jaren 1970, de crisis van de jaren 1980 en de kredietcrisis van de recente jaren vertonen allemaal een dip in het aantal vergunningsaanvragen. De welvaartsstijging in de jaren 1990-2008 zorgt dan weer voor een opwaartse trend in het aantal aanvragen. Het aantal meldingen kent sinds de invoering ervan in 2010 een piek een jaar of twee later, maar in absolute aantallen blijft het vooralsnog een beperkt fenomeen. De negatieve economische conjunctuur van de afgelopen paar jaar heeft een sterker effect dan de stijging van het aantal meldingen. Ook geeft de grafiek aan dat het aantal meldingen eveneens (lichtjes) afneemt. De effecten van de regelgeving Het effect van de regelgeving is deels te zien in figuur 4, met de opmerkelijke piek en daling van het aantal aanvragen voor zonnepanelen. Echter speelt hier ook de subsidiepolitiek van Belgische en Vlaamse overheid mee: initieel ondersteund via belastingaftrek en subsidies voor groene stroomcertificaten, en dan systematisch afgebouwd eens de kostprijs ervan sterk begon te dalen en financiële ondersteuning niet nodig meer leek om het benodigde rendement op te leveren. Op andere werken en handelingen die vrijgesteld zijn van vergunningsaanvragen lijkt de regelgeving relatief weinig effect te hebben gehad. Er is in elk geval geen systematiek in de figuur te zien wat betreft de diverse handelingen en werken die vrijgesteld zijn van een vergunning en de mijlpalen in de regelgeving. Figuur 4 geeft de belangrijke acht werken aan die vrijgesteld zijn van een vergunning of meldingsplichtig zijn geworden. Loslaten en weer vastnemen Een beperkt aantal gemeenten dat beschikt over een vergunningenregister, heeft initiatief genomen om een verordening op te stellen die meldingsplichtige werken toch vergunningsplichtig maken en handelingen die vrijgesteld zijn van vergunning meldingsplichtig maken. Zij zijn daardoor strenger dan de meeste gemeenten, maar zijn een uitzondering in Vlaanderen. Wanneer gepeild wordt naar de achterliggende reden van deze ‘verstrenging’ wordt gewezen op de ‘goede plaatselijke ordening’. Een voorafgaande beoordeling via een melding of vergunningsaanvraag zou de enige manier zijn om op dwingende wijze die goede plaatselijke ordening te organiseren. Bovendien wordt meldingsplicht als bijkomende procedure als complex ervaren. Zeker voor het beperkt aantal meldingen dat geacteerd wordt. Vaak betreft het gemeenten die bewust(er) bezig zijn met de ruimtelijke ordening in hun gemeente. Ze hebben soms dan ook al bijkomende bouwreglementen of richtlijnen omtrent bouwen en verkavelen als leidraad. Niet zelden dateren die reeds van vóór de invoering van de vrijstellingen op Vlaams niveau.

Conclusie Het aantal vergunningsaanvragen neemt doorheen de tijd constant toe, recent worden we echter geconfronteerd met een scherpe daling. Deze daling valt samen met een economische crisis, maar ook met een moment waarop de regelgeving werd gewijzigd en een groot aantal acties niet langer vergunningsplichtig is.

45


Dit heeft gevolgen naar de taakbelasting van gemeenten, die hun aantal dossiers wezenlijk zien dalen en hierdoor mogelijks tijd vrij krijgen om hun planningstaken actiever op te nemen. Tegelijkertijd betekent dit ook dat op een wezenlijk aantal activiteiten en handelingen letterlijk worden losgelaten,

Referenties Besluit van de Vlaamse Regering tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedebouwkundige vergunning nodig is (BVR14/04/2000, BS 18/5/2000 ). Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de meldingsplichtige handelingen ter uitvoering van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (BVR 16/7/2010, BS 10/9/2010). Besluit van de Vlaamse Regering tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is (BVR 16/7/2010, BS 10/9/2010). Besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van diverse artikelen van en tot invoeging van artikel 5.2, 8.4 en 8.5 in het besluit van de Vlaamse Regering van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is (BVR 17/1/2014, nog te publiceren in BS). Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend erfgoed (2010), Stedenbouwkundige vergunning, melding en vrijstelling (brochure), Brussel. Hubeau B. (ed.) (2011), Ruimtelijke ordening voor beginners, Die Keure, Brugge. Koninklijk besluit tot bepaling van de werken en handelingen die vrijgesteld zijn ofwel van de bemoeiing van de architect, ofwel van de bouwvergunning, ofwel van het eensluidend advies van de gemachtigde ambtenaar (KB 16/12/1971, BS 19/1/1972). Koninklijk besluit tot vaststelling, voor het Vlaamse Gewest, van de op openbaar domein door publiekrechtelijke rechtspersonen uit te voeren werken en te verrichten handelingen waarvoor wegens hun geringe omvang geen vergunning is vereist (KB van 25/3/1981, BS 10/2/1984). Ruimte Vlaanderen (2014), Databank stedenbouwkundige vergunningsaanvragen en meldingen, gebaseerd op gemeentelijke vergunningenregisters.

46


Ruimte geven vraagt regie1 Over de sturingsparadox van stedelijke ontwikkeling

Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen

Stellingen: 1. De stedelijke ontwikkeling van de toekomst vraagt om meer regie in plaats van minder: sturing is noodzakelijk om ruimte te geven aan initiatieven en maatschappelijk wenselijke ontwikkelingen. 2. Kortetermijn denken mag er niet toe leiden dat het toekomstige algemene maatschappelijke belang van de ruimtelijke ordening en wat Nederland groot heeft gemaakt (verder) op de achtergrond verdwijnt 3. Verlies nemen en herprogrammeren is geen handeling maar een proces. 4. Ruimte geven = ruimte beperken

Gemeente Breda2/Universiteit van Amsterdam Plantage Muidergracht 14 1018 TV AMSTERDAM l.b.janssen-jansen@uva.nl

1

Een verkorte versie van dit paper is geaccepteerd als artikel voor het nieuwe tijdschrift â&#x20AC;&#x2DC;Ruimtelijke Inzichtenâ&#x20AC;&#x2122;, uitgegeven via het nieuwe online-planologie platform InPlanning.eu.. 2 Merel Mulders heeft dit artikel op persoonlijke titel geschreven.

47


Ruimte geven vraagt regie Over de sturingsparadox van stedelijke ontwikkeling

Dubbele opgave Vele gemeenten, maar ook marktpartijen en corporaties zitten momenteel op financiële blaren als gevolg van overoptimistische ontwikkelingsambities uit het verleden, waarbij gronden tegen te hoge prijzen zijn aangekocht voor projecten die achteraf luchtkastelen bleken. Een belangrijk onderdeel van het gemeentelijke ruimtelijk ordeningsbeleid is het opstellen van de stedelijke programmering: een te ontwikkelen vastgoedprogramma dat aansluit bij de huidige en toekomstige behoeften aan woningen, kantoren, bedrijventerreinen, detailhandel en maatschappelijk vastgoed (scholen, buurthuizen etc). Als er meer projecten zijn bedacht dan noodzakelijk voor de behoefte wordt dat overprogrammering genoemd. Omdat vaak al rekening is gehouden met grondopbrengsten van het gehele geplande vastgoedprogramma, vormt het teveel aan projecten met bijbehorende grondexploitaties een probleem. Nu de vastgoedluchtbel uit elkaar is geknapt, staan veel gemeenten voor een dubbele opgave. Enerzijds moeten ze de overcapaciteit aan plannen, inclusief onrealistische grondexploitiewinstverwachting, terugdringen door te herprogrammeren; anderzijds moeten ze hun financiën op korte én lange termijn op orde zien te krijgen door af te boeken op grondwaarden en – exploitaties of door voorzieningen te nemen. Dit gebeurt in een context van toenemende bezuinigingen. De herprogrammerings- en afboekingsdiscussie blijft tot nu toe abstract, ondanks de urgentie en concreetheid van de problemen. Gemeentelijke rekenkamers en accountants stellen dat ‘scherpe’ en ‘juiste’ keuzen moeten worden gemaakt om weer tot een financieel gezonde stedelijke programmering te komen (Deloitte, 2011; Gemeente Apeldoorn, 2012; Rekenkamer Rotterdam, 2012; Rekenkamer Breda, 2013). Wat die ‘scherpe’ en vooral ‘juiste’ keuze is, en vanuit welk perspectief, is lang niet altijd duidelijk (Binnenlands Bestuur, 2013). De nadruk ligt bij deze rekenkameradviezen vooral op de financiën en met de ruimtelijke ontwikkeling wordt nauwelijks rekening gehouden. Verder is in het debat over herprogrammering weinig oog voor het feit dat elke keuze om de bestaande (over)programmering aan te passen veel consequenties heeft op de korte én lange termijn. Zowel overheden als marktpartijen en woningcorporaties kampen met de financiële en grondvraagstukken. De rol van de gemeente is echter wel cruciaal bij het zoeken naar oplossingen. Uiteindelijk wordt immers door de lokale politiek beslist over de ruimtelijke planning en de locaties van de verschillende projecten, in nauwe relatie met de marktvraag en de bestaande voorraad. Gezien de financiële consequenties van het afwaarderen van gronden, het tempo waarin dat gebeurt en de gevolgen voor de leefomgevingskwaliteit, nu én in de toekomst, worden burgers direct geraakt door de keuzen die worden gemaakt over de ruimtelijke programmering. Gevolgen zijn onder andere het sluiten van bibliotheken, het uitstellen van onderhoud aan de openbare ruimte, of minder investeringen in bijvoorbeeld nieuwe fietspaden. Centraal in dit artikel staat wat de dubbele opgave van zowel herprogrammeren als de financiën op orde krijgen betekent voor gemeenten. Vanuit ruimtelijke belangen is een andere keuze som ‘een betere’ dan vanuit oogpunt van de financiën. Ook bestaat vaak een spanning tussen de ‘beste’ keuze op de korte versus de lange termijn. In dit artikel wordt verkend – op basis van literatuuronderzoek en praktijkervaringen bij diverse gemeenten – hoe de overheid in deze belangenafweging zou kunnen

48


opereren en laten we zien dat algemene oplossingen als 'meer markt', 'kleinschaligheid' of 'minder regels' niet zonder meer als oplossing kunnen worden gezien, net zo min als dat te weinig markt, grootschaligheid en te veel regels de huidige situatie eenduidig hebben veroorzaakt.

Gouden decennium In het algemeen wordt erkend dat het ‘gouden decennium’ van gebiedsontwikkeling – waarin de vraag naar woningen, kantoren en winkels oneindig leek – voorbij is. Toch richt de discussie over de stilgevallen bouw zich nog steeds vooral op het vlottrekken van gebiedsontwikkeling en het vinden van nieuwe verdienmodellen (Van Rooy, 2011; Ministerie van I&M, 2012). Hierbij is een verlangen terug naar de (g)ouden tijden herkenbaar doordat bij het zoeken naar deze nieuwe ‘verdienmodellen’ economische en demografische groeiaannames nog wijdverspreid zijn, ondanks een duidelijk andere realiteit. Zowel gemeenten als marktpartijen wijzen de overvloed aan regels en te grote omvang van plannen aan als redenen voor het stagneren van vastgoedontwikkeling: minder regels en kleinschaligere, meer organische plannen klinken als oplossingsmantra (Actieteam Ontslakken Gebiedsontwikkeling, 2013; PBL & Urhahn Design, 2012). Het probleem van de regeldruk en de grootschaligheid is echter niet de oorzaak van de huidige problematiek, waardoor het de vraag is wat hun zogenaamde oplossingswaarde is. Hoewel een deel van de ideeën bijdraagt aan toekomstige gebiedsontwikkeling, is meer nuance noodzakelijk, zeker in relatie tot de herprogrammeringsproblematiek. Er bestaat een risico op versterking van het kortetermijndenken vanuit het financiële belang, terwijl dit juist heeft geleid tot de problemen van nu. Hieronder gaan we daar nader op in.

De regels vormen het probleem?! Het is goed dat kritisch gekeken wordt naar overbodige en soms zelf tegenstrijdige regels om processen te verbeteren. In sommige gemeenten was het regelhuis overdreven opgetuigd. Er werden eisen gesteld die ver boven nationale regelgeving uitstegen, waardoor processen soms stroperig en rigide waren (Actieteam Ontslakken Gebiedsontwikkeling, 2013). Het beeld dat nu geschetst wordt, namelijk dat juist door een teveel aan regels ontwikkelingen stagneren en niets meer van de grond komt, klopt echter niet. De overprogrammering en de financiële problematiek die daarmee samenhangt getuigt juist van een te faciliterende rol van gemeenten bij de vastgoedplannen. Hoewel er qua bestemmingsregels misschien teveel bepalingen en eisen waren, schoot de regulering op een ander vlak tekort. Dit moet niet over een kam worden geschoren. Soms nam een gemeente zelfs een deel van het ontwikkelrisico op zich, zoals gebeurd is bij de gemeente Lansingerland. Als een markt voor iets leek te bestaan, werd al een plan gemaakt. Het ontwikkelingsplanologiecredo was ‘het plan volgt uit het proces’ (Ministerie van VROM, 2003). Er was in feite sprake van een ‘opdrachtplanologie’: als iemand ergens iets in zag en anderen meekreeg, maakte de gemeente planologische ruimte. De gemeente faciliteerde het planproces, sloot overeenkomsten met grondeigenaren en bracht een bestemmingsplan - waarin de voorgestelde ontwikkeling mogelijk werd gemaakt - in procedure. Signalen dat de planologische ruimte (aanbod) de vraag overtrof werden genegeerd (Janssen-Jansen, 2010). Op het punt van economische haalbaarheid en marktvraag schoot de ruimtelijke onderbouwing van plannen tekort: het financiële belang en wishful thinking waren doorslaggevend. En dat kon en mocht juridisch ook. Uit een recente uitspraak van de Raad van State (201202343/1/R3) over het Sportpark in Oud-Gastel (gemeente Halderberge) blijkt bijvoorbeeld dat de motivering van de gemeente om toekomstige

49


grondopbrengsten van woningbouw voor de aanleg van een nieuw sportpark te gebruiken, voldoende was. In dit geval ontbrak elke nadere onderbouwing van de financiële haalbaarheid en marktvraag om vanuit het gemeentelijke grondbedrijf voor dekking te kunnen zorgen. De gemeente Halderberge had zelfs nog – voorafgaand aan het moment van de behandeling door de Raad van State – het bestemmingsplan ingetrokken als gevolg van tegenvallende grondinkomsten. In relatie tot de nu bekende financiële problematiek was regulering ten aanzien van de grondopbrengsten gewenst geweest. De grote focus in de discussie op minder bestemmingsregels leidt daarmee tot een blinde vlek op het tekort aan regels dat er op een ander vlak is. Regels zoals: ‘geen geld van grondbedrijf naar algemene middelen’, of ‘geen structurele lasten (personeel) financieren uit incidentele grondopbrengsten’ hadden bijvoorbeeld een deel van de huidige financiële problematiek bij gemeenten kunnen voorkomen. Hoewel dit een ander type regulering is dan waar vaak over geklaagd wordt, zijn – in onze ogen – dit juist regels die zo snel mogelijk zouden moeten worden ingevoerd, met het oog op een duurzaam grondbeleid op lange termijn. Hierover is discussie nodig.

De grootschaligheid vormt het probleem?! Als tegenreactie op de grootschalige woningbouw is nu eveneens veel aandacht voor nieuwe, organische ontwikkelstrategieën, waarbij kleinschaligheid, flexibiliteit en geleidelijkheid belangrijk zijn en de eindgebruiker een belangrijkere rol krijgt (PBL & Urhahn Design, 2012). Ook dit leidt tot een roep om een zo regelloos mogelijke planologie, vooral vanuit het kortetermijn- en individueelfinanciële perspectief van de ontwikkelaars. Vanuit Platform31 (2013) werd recent nog gesteld dat het sturingsprincipe ‘what’s in it for me’ leidinggevend moet worden, en dat gemeenten in feite helemaal geen vastgoedprogramma meer zouden moeten maken. Over het hoofd wordt gezien dat dit echter ook de ontwikkelingsplanologiebenadering was, waar intussen de keerzijde van bekend is. Daarin immers, volgden gemeenten zoals hiervoor beschreven, grotendeels de vraag uit de markt bij het bestemmen en bouwrijp maken van grond. Breder in de media (Van Hintum, 2013) wordt een ‘what’s in it for me’benadering gezien als onderdeel van een psychopatische samenleving. Hierin staan een zeer doelgerichte focus, manipulatie en meedogenloosheid en het voorop zetten van het eigenbelang – op de korte termijn – centraal. Met dit soort kortetermijn-, eigenbelangoproepen raakt het toekomstige algemene belang van de ruimtelijke ordening alleen maar verder op de achtergrond (Janssen-Jansen et al., 2012). Zo’n benadering heeft immers weinig oog voor toekomstige zachte maatschappelijke belangen, zoals ruimte voor financieel minder interessante bestemmingen zoals parken en sportvelden -voorzieningen die wel veel kwaliteit toevoegen vanuit maatschappelijk perspectief of voor de lange termijn. Intussen zijn we zover dat aan een nieuw project van 15 woningen in de media net zoveel aandacht besteed wordt als voorheen aan de bouw van een wijk van 1.000 woningen. Deze ‘schaalverkleining’ weerspiegelt in onze ogen vooral de dwang naar positief bouwnieuws, terwijl fundamentele discussies uit de weg worden gegaan. Flexibel, organisch, regelloos: het zijn begrippen die bij veel professionals een positief gevoel oproepen, maar die voorbij gaan aan kritiek die er binnen de ruimtelijke ordeningswereld altijd was op de ‘ontwikkeling via artikel 19 WRO’, de ‘schoenendozen in de wei’, verloederde bedrijventerreinen en leegstand. Is het wel zo nieuw? Het risico van doorslaan naar te weinig regie ligt hier eveneens op de loer. Regie is belangrijk voor het ontwikkelen van een ‘spontanere’ stad omdat hier juist ruimte voor moet worden geboden in de ruimtelijke plannen. Als het gehele woonprogramma al vastzit in ruimtelijke plannen, is het bijvoorbeeld lastig om een kleinschalig 50


initiatief van transformatie van leegstaand maatschappelijke vastgoed mogelijk te maken. Er is ‘vastgoedprogramma’ nodig waarvoor via herprogrammering ruimte gemaakt moet worden. Het klinkt dus paradoxaal, maar om ruimte te geven aan initiatieven en maatschappelijk relevante ontwikkelingen is sturing nodig. In dit verband is het latente aanbod (plancapaciteit) in bestemmingsplannen van belang. Als er meer planaanbod is dan behoefte zal niet alles ontwikkeld kunnen worden en zal een deel van de locaties met bijvoorbeeld een woonbestemming braak blijven liggen. Doordat er echter wel een woonbestemming op ligt, vertegenwoordigt dit een waarde. Vaak streven grondeigenaren naar de maximale opbrengst, waardoor het risico bestaat dat ‘tussengebruik’ en ‘tijdelijke’ functies met minder opbrengstpotentieel (zoals sportparken, een volkstuin of ruimte voor evenementen) niet worden toegelaten omdat het de beoogde verdienopbrengst belemmert. Nieuwe initiatieven krijgen dan geen ruimte. Een positieve en faciliterende rol voor de ‘zwakkere’ functies kan daardoor niet van de grond komen waardoor terreinen langdurig braak blijven liggen. De Crisis- en Herstelwet maakt het straks mogelijk de tijdsduur van tijdelijk gebruik te verlengen naar 20 jaar met als doel dat het eenvoudiger en sneller is een stuk grond tijdelijk te gebruiken. Echter hierdoor wordt in onze ogen het daadwerkelijke probleem niet opgelost dat voor ontwikkeling van functies de waardeperceptie van eigenaren van een locatie centraal staat. Zolang een locatie een woonfunctie heeft in de plannen, met bijbehorende hoge grondwaarde zijn alternatieve functies oninteressant om over na te denken, het wellicht ontbreken van vraag naar woningen. De periode van tijdelijkheid is verder langer dan de periode waarvoor het bestemmingsplan destijds was opgesteld. De kunst is om aan de juiste knoppen te draaien om een gewenste output (in dit geval een betere benutting van braakliggende terreinen) voor elkaar te krijgen. In onze ogen verdient het aspect van tijdelijkheid een meer kritische benadering. In het kader van herprogrammeren zou dit vanuit bovengenoemd daglicht moeten worden bezien.

Regie voor meer flexibiliteit Als gevolg van overprogrammering liggen in veel gemeenten projecten voor de komende decennia vast. Er zijn afspraken en bestemmingsplannen gemaakt, en deels contracten gesloten. Dit is niet van de een op de andere dag terug te draaien zonder dat dit financiële gevolgen heeft. Op gemeentelijk niveau leidt dit opnieuw tot een paradoxale situatie waarin de noodzaak van overheidssturing zwaarder weegt dan het loslaten door de overheid, juist om ruimte voor flexibiliteit te creëren en meer vraaggericht te ontwikkelen. Als alles is dichtgetimmerd is er geen ruimte voor nieuwe initatieven omdat deze vastlopen op de gevestigde belangen in de vele – en soms concurrende – projecten. De strategie van alle partijen is: risico beperken, en zoeken naar zekerheid. En dat in een context waarin alleen maar minder zekerheid is of ervaren wordt. Er zijn concrete gemeentelijke beleidsregels nodig om latente plancapaciteit te schrappen, om ruimte te creëren voor nieuwe bottom-up initiatieven. Alle ontwikkelende partijen zullen moeten wennen dat niet meer alle – soms bestaande – plannen gefaciliteerd worden, maar dat nut, noodzaak en financiële haalbaarheid opeens bediscussieerd worden en kritisch tegen het licht gehouden. Om deze werkwijze toe te kunnen passen zijn regie en sturing noodzakelijk door de gemeentelijke overheid en is het wenselijk dat hierover afstemming is in de regio. Om regie en sturing te kunnen voeren is het noodzakelijk dat de gemeentelijke overheid een langetermijnvisie heeft op de stedelijke ontwikkeling als geheel en deze benut bij de afwegingen over de afzonderlijke locaties. Diverse gemeentelijke 51


rekenkamerrapporten (Gemeente Apeldoorn, 2012; Gemeente Breda, 2013) benaderen het probleem van de overprogrammering van vastgoed vooral vanuit de financiën. Ze geven aan dat met ‘alles afboeken’ en schoon schip maken de overprogrammeringsproblemen opgelost kunnen worden. Bij deze adviezen is echter nauwelijks aandacht voor de ruimtelijke gevolgen voor de stad. ‘Direct afboeken’, en het nu vaak gehoorde ‘afschaffen van actief grondbeleid’, is niet altijd wenselijk, of zelfs maar mogelijk. Hierbij moet rekening gehouden worden met het gegeven dat deze processen 5 tot 10 jaar – en soms nog langer – kunnen duren. Daarbij geldt dat de problematiek overal anders is en dat keuzes nu, invloed hebben op de ontwikkelmogelijkheden over 10 jaar. Zo’n proces waarbij private belangen in ogenschouw worden genomen en waarbij ruimtelijke belangen worden meegenomen heeft als financieel voordeel dat hiermee ‘voorzienbaarheid’ wordt gecreëerd. Met inachtneming van een bepaalde tijdsperiode (meestal 1 jaar) tussen publicatie van de beleidsregels en het intrekken van het bestemmingsplan, kunnen bestemmingsplannen met bouwtitels waar niet gebouwd wordt zonder risico op (plan)schadeclaims op termijn aangepast worden en vervangen door een ander plan. Maar ook dit vergt regie en sturing van de gemeente en een wat langere blik.

Ruimte geven = ruimte beperken Een blik op de toekomst van de steden is nu nodig, niet slechts achteruitkijken en hopen dat het vanzelf goed komt. Het nu veel gehoorde mantra ‘afboeken, verlies nemen en weer doorgaan’ is te simpel gedacht. Bij herprogrammeringsvraagstukken is een grote lijst met varianten en problemen. Gezien de grote financiële belangen van afzonderlijke organisaties, zowel gemeenten, corporaties als ontwikkelaars, op zowel lange als korte termijn, is de keuze voor het wel of niet continueren van geplande projecten lastig. Een woonbestemming laten vervallen voor een project dat voor 10 miljoen euro in de boeken staat, betekent ook 10 miljoen euro afboeken voor de betreffende organisatie. Bij een herprogrammerings- en afboekopgave vraagt elk project om maatwerk gelet op de locatie, eigendomssituatie, en reeds aangegane private en publiekrechtelijke verplichtingen. De oplossing voor de ene locatie is daarom niet direct een oplossing voor een andere locatie. Veel detailkennis is nodig om een beslissing te nemen, waarbij zowel de ruimtelijke als financiële perspectieven worden meegewogen. Om te bepalen wat goede keuzen zijn, is verder een afweging tussen verschillende belangen op de korte én lange termijn belangrijk. Het ontrafelen van ‘eigenbelangen’ en het zoeken naar de onderliggende oorzaak waarom een project niet van de grond komt of er geen keuze gemaakt wordt kan helpen bij het vinden van een oplossing. Gemeenten hebben een belangrijke rol bij het in beeld brengen van alle belangen in aanloop van het keuzemoment en daar vervolgens de consequenties op een hoger niveau van te overzien. Met oogkleppen op verder brengen van projecten en inzetten op ‘alles bottom up’ kan juist opnieuw leiden tot een versterking van de ‘opdrachtplanologie’, waarbij aanbod belangrijker is dan vraag en waarbij het langetermijnbelang over het hoofd gezien wordt. De overprogrammering blijft daarmee in stand. Belangrijkste handvat dat wij willen meegeven is dat nu – hoe paradoxaal het ook klinkt – eerst meer in plaats van minder regie van gemeenten op stedelijke ontwikkeling noodzakelijk is, om ruimte te bieden aan nieuwe initiatieven die zo gewenst zijn en de stad verder te ontwikkelen in brede zin!

52


Referenties Actieteam Ontslakken Gebiedsontwikkeling (2013), Ontslakken van gebiedsontwikkeling: wenken voor sneller, goedkoper en flexibeler acteren, Den Haag: Actieagenda Bouw. Binnenlands Bestuur (2013), Miljardenverliezen grondaankopen lopen verder op, 16 september 2013, op http://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/miljardenverliezen-grondaankopenlopen-verder-op.9101725.lynkx (Laatst geraadpleegd 31 januari 2014). Deloitte (2011), Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven Update 2011, Amsterdam: Deloitte Real Estate Advisory. Gemeente Apeldoorn (2012), De grond wordt duur betaald, Raadsonderzoek naar het functioneren van het grondbedrijf in Apeldoorn, Apeldoorn: Raadsgriffie gemeente Apeldoorn. Hintum, M. van (2013), Charme zonder moraal, De Volkskrant – Vonk: De psychopatische samenleving, 220613. Jansssen-Jansen, L. & Mulders, M. (2012), Ontwikkelingsbubbles en planningsdromen, Rooilijn, 45/4, 244-251. Ministerie van VROM (2003) (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) (2003), Best practices ontwikkelingsplanologie, Den Haag: Ministerie van VROM. Ministerie van I&M (Ministerie van Infrastructuur & Milieu (2012), Investeren in Gebiedsontwikkeling nieuwe stijl, handreikingen voor samenwerking en verdienmodellen, Den Haag: Ministerie van I&M. Nicis Institute (2011), Handreiking stedelijke herprogrammering woningbouw, Den Haag: Nicis. PBL & Urhahn Urban Design (2012), Vormgeven aan de Spontane Stad, belemmeringen en kansen voor organische stedelijke herontwikkeling, Den Haag: PBL. Platform31 (2013), Sturen op ‘what’s in it for me?’, http://kennisbank.platform31.nl/pages/29193/Sturen-op-whats-in-it-for-me.html (Laatst geraadpleegd: 31 januari 2014). Raad van State (2013), Uitspraak ABRvS 27 februari 2013, 201202343/1/R3, Den Haag: Raad van State. Rekenkamer Breda (2013), Bredaas grondbeleid, een onderzoek naar de informatievoorziening aan de raad, de grondexploitaties en de ruimtelijke programmering van de Gemeente Breda, Breda: Gemeente Breda. Rekenkamer Rotterdam (2012), Grond voor exploitatie, onderzoek naar grondexploitatie in tijden van crisis, Rotterdam: Gemeente Rotterdam. Rooy, P. van (2011), Verdienmogelijkheden, Gebiedsontwikkeling in de Nieuwe Realiteit, Presentatie tijdens Nationaal Congres Gebiedsontwikkeling, 310311, http://www.recreatieenruimte.nl/wpcontent/uploads/Verdienmogelijkheden.pdf. Laatst geraadpleegd op 31 januari 2014.

53


54


Over overprogrammering in de context van stedelijke ontwikkeling Herprogrammeren van vastgoed in Apeldoorn, Breda en Maastricht

Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen

Stellingen 1. De financiĂŤle crisis is niet de oorzaak van de problematiek, maar heeft voor veel gemeenten de problemen zichtbaar gemaakt en een kritische blik op het stedelijk programma urgent gemaakt. 2. De financiĂŤle pijn als gevolg van het herprogrammeren heeft bij Apeldoorn, Breda en Maastricht niet even grote gevolgen gehad. 3. De wijze waarop Apeldoorn, Breda en Maastricht de herprogrammering vorm hebben kunnen geven is divers. 4. Zodra de economie weer aantrekt zullen sommige gemeenten het vertrouwde patroon met het projectmatige werken weer oppakken. 5. De aanloop, de context en de omvang van het vraagstuk verschilt tussen gemeenten waardoor herprogrammeren vraagt om maatwerk. 6. Actief grondbeleid blijft een middel om stedelijke ontwikkelingsdoeleinden te bereiken, maar het is weer een middel in plaats van een doel.

Uva/Gemeente Breda1/Gemeente Breda2/Universiteit van Amsterdam Plantage Muidergracht 14 1018 TV AMSTERDAM l.b.janssen-jansen@uva.nl

1 2

Jesse Stammers is als onderzoeker verbonden aan de UvA, Gemeente Breda en Tertium. Merel Mulders heeft dit artikel op persoonlijke titel geschreven.

55


Over overprogrammering in de context van stedelijke ontwikkeling Herprogrammeren van vastgoed in Apeldoorn, Breda en Maastricht

Aanleiding De veranderde context van de stedelijke ontwikkeling heeft in veel gemeenten inmiddels geleid tot een driedubbele opgave. Ten eerste is er sprake van een overmaat aan plannen voor woningen, kantoren, bedrijventerreinen en winkels, die niet aansluiten op de vraag. Daarnaast staat bestaand vastgoed leeg waarvoor nieuwe functies gezocht worden. Het bijsturen in de planvoorraad wordt ook wel herprogrammeren genoemd. Herprogrammeren heeft consequenties voor zowel de korte en lange termijn in relatie tot de kwaliteit van de leefomgeving. Ten tweede kampen veel gemeenten met financiële problemen omdat zoals nu blijkt zij in het verleden op te grote voet geleefd hebben met inkomsten uit gebiedsontwikkelingen, die mogelijk nooit – of pas veel later en vaak in mindere mate – zullen worden gerealiseerd. Gemeenten, ontwikkelaars maar ook corporaties hebben hiervoor in het verleden soms dure bouwgrond aangekocht. Er werd gerekend op grondinkomsten, maar vanwege de rentelasten die hierop rusten zijn er nu gronduitgaven en oplopende boekwaarden. En tot slot is het derde vraagstuk voor gemeenten een adequaat voorzieningenniveau op peil te houden. Dit mede in relatie tot de demografische ontwikkelingen en de veranderingen van de financiering van zorg en wonen. Tot nu toe werd verstedelijking als verdienmodel voor het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving gebruikt. Groei was nodig en de grondinkomsten daarvan werden geherinvesteerd in voorzieningen, openbare ruimte of in financieel verliesgevende, maar maatschappelijk belangrijke projecten. Inmiddels is duidelijk dat dit verdienmodel niet meer werkt en het is niet aannemelijk dat het in deze vorm weer terugkomt. Centraal in dit paper staat wat de huidige grondproblematiek betekent voor de toekomstige stedelijke ontwikkeling op korte en langere termijn. Aan de hand van vergelijkend onderzoek tussen de gemeenten Breda, Maastricht en Apeldoorn laten we zien dat er overeenkomsten zijn maar ook verschillen bestaan tussen de vraagstukken rondom de stedelijke herprogrammering en de gekozen aanpak. De keuze voor deze drie gemeenten is gemaakt op basis van de positie in de regio, de omvang en het overprogrammeringsvraagstuk en de erkenning daarvan. Daarbij is het interessant om op te merken dat de rol van de drie provincies ten opzichte van de gemeenten verschilt. Het paper laat zien dat er de afgelopen jaren veel is veranderd in gemeentelijk Nederland. Ook laat het zien dat er nog enige obstakels overwonnen moeten worden om tot gezonde gemeentelijke financiën, een goede ruimtelijke programmering én een toekomstbestendig grondbeleid te komen. Het proces dat nu gaande is, heeft, zoals een van de respondenten opmerkte, veel weg van een rouwproces; na de ontkenning, volgde het marchanderen/onderhandelen waarbij gekeken werd of op een andere manier hetzelfde einddoel bereikt kon worden. Vervolgens kwam er boosheid en woede, waarbij de crisis wordt aangemerkt als de oorzaak van de ontstane situatie. Hoewel velen nog in deze fase zitten, hebben we ook de depressie gezien. De genoemde fasen verlopen niet noodzakelijkerwijs in deze volgorde. Uiteindelijk zal er niets anders opzitten dan de uiteindelijke aanvaarding van de gebeurtenis. Het is

56


daarbij nog de vraag of na de aanvaarding van de ‘andere werkelijkheid’ een structurele verandering in het handelen van gemeenten ontstaat. Hoewel vele maatschappelijke en kleinschalige ontwikkelingsinitiatieven zich momenteel ontplooien waardoor inmiddels een nieuwe dynamiek is ontstaan, zullen de eerst komende tien jaar naar verwachting magere jaren worden in het fysieke domein. Tegelijkertijd worstelen gemeenten met de veranderingen door de drie decentralisaties in het sociale domein. Komende tijd zal dan ook door verschillende organisaties moeten worden nagedacht over een wijze waarop een acceptabele kwaliteit van het voorzieningenniveau kan worden gewaarborgd. In onderstaande tekst wordt achtereenvolgens ingegaan op het herpogrammeringsvraagstuk, het omslagpunt en de gekozen aanpak van herprogrammeren met het afboeken als gevolg. Het paper sluit af met een blik op de toekomst.

Het herprogrammeringsvraagstuk In relatie tot stedelijke programmering, hadden gemeenten zowel een faciliterende rol bij de wensen vanuit de markt en een actieve rol bij de eigen projecten. Daaruit vloeide vervolgens een vastgoedprogramma voort. Het stedelijke programma zou echter een vertaling moeten zijn van de huidige en toekomstige behoefte aan woningbouw-, kantoor-, bedrijventerrein- en detailhandelontwikkelingen en maatschappelijk vastgoed (o.a. scholen en buurthuizen). Er werd wel met buurgemeenten over elkaars grote projecten gesproken, maar er vond nagenoeg geen afstemming plaats. Als er ten opzichte van de behoefte teveel plannen en projecten tegelijk zijn, is er sprake van overprogrammering. Dit heeft grote financiële gevolgen en risico’s voor zowel gemeenten en marktpartijen. De recente golf aan afboekingen van grondwaarde bij gemeenten laten dit zien. Cijfers uit december 2013 laten zien dat er intussen sprake is van 3,3 miljard euro verlies en winstverdamping bij gemeenten (Deloitte, 2013). Het is nog steeds een actueel thema bij de gemeenten, maar nieuw is het niet. Al vijf jaar klinken dit soort geluiden zoals een aantal krantenkoppen laat zien. - “…onherroepelijke financiële gevolgen voor de gemeenten.” (NRC, 20-07-2010) - “…gemeenten dreigen de komende jaren nog meer verlies te lijden op aangekochte bouwgrond dan al werd verwacht: 2,9 miljard.” (NRC, 04-10-2011) - ‘Bestemming veranderen kost veel geld’ (NRC, 21-01-2011) - ‘Gemeenten zakken weg in eigen grond’ (NRC, 04-11-2011) - ‘Breda en Nijmegen schuiven grondverliezen voor zich uit’ (FD, 18-04-2013) - ‘De koeien kunnen een hoop grond terug krijgen’ (Volkskrant, 09-03-2013) In de gouden tijd van gebiedsontwikkeling, die zich kenmerkte door een sterk vertrouwen in permanente groei, was geen enkele ontwikkelambitie te groot. Gemeenten zagen net als de marktpartijen kansen door opbrengsten te genereren uit gebiedsontwikkelingen. Een andere houding ten opzichte van de ruimtelijke ontwikkeling was het gevolg. Actief grondbeleid werd de ‘cash cow’ van de gemeentelijke begroting. Hierbij is de politieke context ook relevant. De opbrengsten uit grondexploitatie konden worden ingezet voor maatschappelijke (politieke) doelen in de stad. Je hoort vaak: ‘er zijn ook een hoop goede dingen gedaan met de opbrengsten uit de gronden’. De opbrengsten hebben inderdaad mogelijkheden gecreëerd voor zowel de fysieke ruimte als op sociaal vlak. De gemeente Apeldoorn maakte destijds flinke winsten. Echter als dit wordt afgezet tegen de kosten van de niet in ontwikkeling genomen gronden, valt er een ander plaatje te schetsen. Is hiermee het nemen van risico’s door gemeenten gerechtvaardigd? De positieve spin-offs van actief grondbeleid waren ook

57


mogelijk geweest als er iets realistischer was gerekend. Wijsheid achteraf, die in een tijd van groei en een ‘flow’ van ontwikkeling niet ter discussie werd gesteld of gehoord wilde worden. Een gedeelte van het probleem ligt in het perspectief van de betreffende gemeenten. Dit perspectief kenmerkte zich door een focus op ontwikkelmogelijkheden die nog niet waren benut in plaats van wat in de pijplijn zat. Van een overzicht op de totale stedelijke programmering op het vlak van woningbouw, kantoren en detailhandel was vaak helemaal geen sprake. In bijvoorbeeld Breda bestonden er wel lijstjes, maar deze vielen buiten het blikveld. De directie die zich bezig hield met het programma en projectmanagement hield zich hoofdzakelijk bezig met nieuwe plannen en ontwikkelingen. De organisatie was ingericht op groei; opgedeeld in verschillende projectteams die elkaar veelal beconcurreerden. Kritische geluiden over onrealistische aannames over de prijsontwikkeling en afzet van het geplande vastgoedprogramma werden vaak genegeerd zowel binnen de gemeentelijke organisatie als door de ontwikkelaars, architecten en corporaties.

Omslagpunt: erkenning problematiek Intussen is duidelijk dat de overprogrammering geleid heeft tot onhoudbare situaties bij vele gemeenten. Het is lastig om één omslagpunt in de tijd te noemen, omdat het besef bij verschillende gemeenten op verschillende momenten kwam. Wel kan gesteld worden dat de financiële crisis voor veel gemeenten de problemen zichtbaar heeft gemaakt en een kritische blik op de stedelijke programmering urgent maakte. Het erkennen van de problemen vond bij de meeste gemeenten niet van de een op de andere dag plaats. Medio 2010 waren in de kranten de eerste berichten te lezen over gemeenten met ‘grondproblemen’. De interviews hebben laten zien dat het erkennen en aanpakken van de problemen door de gemeenten Apeldoorn, Breda en Maastricht verschillend is benaderd. In de gemeente Apeldoorn kwam het omslagpunt vrij plotseling en waren de gevolgen rigoureus. Het woningbouwprogramma werd – aldus de gemeente – sterk gedicteerd door de provincie Gelderland. De provincie gaf in het verleden voor een tijdvak van tien jaar aan hoeveel woningen er moesten worden gerealiseerd. “Maar de woningbouwproductie kon daar nooit aan voldoen. Hoe hard we onze best ook deden,” aldus een ambtenaar van de gemeente Apeldoorn. Tot 2008 leefde de gemeente Apeldoorn met het idee dat er te weinig werd geproduceerd, dat ze ‘achterliepen’. Er bestonden provinciale aanjaagteams en vanuit het Rijk werden stimuleringsgelden uitgekeerd per opgeleverde woning. “Er werd niet gekeken naar de totale planvoorraad en wanneer die op de rol stond”. We hebben veel te veel risico genomen in onze grondlocaties, voornamelijk woningbouwlocaties en dat is veel te lang doorgegaan.” In begin 2011 werd duidelijk dat de gemeente Apeldoorn een groot financieel tekort had (Enquêtecommissie Gemeente Apeldoorn, 2012). Dit was aanleiding voor een raadsonderzoek naar het functioneren van het grondbedrijf, waarvoor een enquêtecommissie werd ingesteld door de raad. De onderste steen werd bovengehaald, zelfs e-mails van ambtenaren werden onderzocht. Uit het onderzoek blijkt dat “de gemeente onvoldoende toetste, of wijziging (met name toevoeging) van het programma van projecten ook paste binnen het gemeentelijke kader.” (Enquêtecommissie, 2012:112). Uiteindelijk heeft dit rapport – onder ambtenaren bekend als het ‘blauwe boekje’ - geleid tot het vallen van het Apeldoorns college. Tegelijkertijd zorgde het voor een vliegende start van de herprogrammering, waarbij de woningbouwplannen voor de periode van 2010 tot en met 2029 van ca. 14.000 naar 7.000 woningen werd teruggeschroefd (Agenda Raadzaal Apeldoorn, 2012).

58


De processen in de gemeenten Maastricht en Breda wijken hier elk op verschillende wijze vanaf. In Breda is het proces wat minder abrupt verlopen en is de boodschap voorzichtig in gemasseerd met een collegewisseling er tussenin. Er was duidelijk sprake van overprogrammering en de woningbouwplanning in Breda is inmiddels teruggeschroefd van 24.000 naar 7.000 woningen. Dit mede doordat de provincie Noord-Brabant als reactie op de gemeentelijke Structuurvisie ‘Stad in Evenwicht’ uit 2007 aangaf dat het programma niet paste binnen de regionale gemaakte afspraken. Toch lijkt de verhouding tussen de provincie Noord-Brabant en de gemeente Breda anders te zijn dan in Apeldoorn met de provincie Gelderland. In de gemeente Apeldoorn waren de quotalijstjes van de provincie Gelderland leidend en stringent. In Breda werd in regionaal verband gesproken over het woningbouwprogramma maar werden vooral de verstedelijkingsafspraken zoals gemaakt met het Rijk gevolgd. Deze waren namelijk hoger dan de provinciale cijfers en sloten beter aan bij de ambities van de gemeente Breda. Er bestond programmering op projectniveau, maar het overzicht van het totaal op stedelijk niveau viel buiten het blikveld. De Bredase overprogrammering was in zekere zin ook een afspiegeling van de organisatievorm. Een ambtenaar vertelt hierover: “We waren zo'n projectorganisatie à la Twynstra & Gudde; sturen per project en iedere projectleider gaat voor zijn eigen resultaat”. De ambitie vanuit de Structuurvisie uit 2007 was om te groeien naar 185.000 inwoners. De inleiding van deze structuurvisie begint als volgt: “Woningbouw in Teteringen, Lijndonk/Tervoort en Bavel... Zomaar een greep uit alle ontwikkelingen die op ons afkomen in Breda” (gemeente Breda, 2007:3). Toen de structuurvisie nog geen jaar oud was, werd al duidelijk dat het ambitieniveau veel te hoog was. Uiteindelijk is een aantal van de genoemde projecten aangepast of ‘on-hold’ gezet. Daaraan voorafgaand werd in 2008 begonnen met het creëren van een overzicht van de totale programmering. “Toen hebben we voor het eerst gekeken: wat betekenen die losse projecten nou eigenlijk voor het totaal?” vertelt een betrokken ambtenaar, “…toen kwamen wij al snel tot de conclusie dat er een enorme luchtbel was gecreëerd. Het proces rondom de stedelijke programmering is nog gaande, mede doordat het aspect tijd zijn werk moet doen”. In 2010 werd een aanpassing van de programmadoelen in de structuurvisie uit 2007 vastgesteld door de gemeenteraad met de beleidsnota ‘Koers Gezet 2020’ (Gemeente Breda, 2010). Dit was het eerste wapenfeit op het gebied van de herprogrammering in Breda. Daarmee werd ook voorop gelopen in Nederland. “We hebben daar intern een hele lobby aan gehad, in de organisatie maar ook naar het College. We hadden te maken met verkiezingen in 2010, dus het oude college wilde ook niet alle vuile was naar buiten brengen”, aldus de ambtenaar. Waar in Apeldoorn een raadsonderzoek de herprogrammering een vliegende start gaf, was het in Breda moeizaam proces van drie jaar, waarin een groepje ambtenaren de rest van de project en programmaorganisatie en het bestuur moest overtuigen van de noodzaak en urgentie. In 2013 volgde ook in Breda een Rekenkameronderzoek. In Maastricht lijkt het proces van de stedelijke herprogrammering wat beter te zijn geland binnen de organisatie dan in Breda en wat minder plotseling neergedaald dan in Apeldoorn. Maastricht zat evengoed in de groeimodus, net zoals andere gemeenten in Nederland. Het geroemde herontwikkelingsproject Céramique dat eind jaren tachtig startte, vormde hierbij de katalysator van de stedelijke ontwikkeling. Onder andere als hét ‘PPS voorbeeld’ voor het plan Belvedère. Een plan dat echter niet evenveel financieel succes kan genieten. Aan de verschillen met de andere twee gemeenten ligt een aantal factoren ten grondslag. Demografische prognoses lieten in 2005 in Maastricht al een dalende bevolkingsontwikkeling zien. Het woord krimp mocht weliswaar nog niet uitgesproken worden, maar het bracht wel wat in beweging. “Onze krimpgoeroe Wim Derks, heeft het niet nagelaten om op de trom te slaan,” aldus een

59


ambtenaar van de gemeente Maastricht. Het zaadje van de krimp was geplant en de dromen van eindeloze groei waren daarmee mogelijk iets minder diepgeworteld dan in andere gemeenten. Een ambtenaar van de gemeente Maastricht vertelt: “Er was een demografische reden om serieus naar de problematiek te kijken, maar we kenden ook een verleden van succesvolle grootstedelijke ontwikkelingen. Die eigenlijk qua omvang zich niet verhielden tot de omvang van de stad. De frictie daartussen begon dramatische vormen aan te nemen”. De herprogrammering in de gemeente Maastricht betekende het terugschroeven van de woningbouwplannen van 12.000 naar 4.000 woningen. Vanaf 2007 werd er samen met de gemeenteraad getracht hiervoor bewustwording te creëren. Het is opvallend dat daarbij al vrij snel de neuzen dezelfde kant op stonden en dat de marktpartijen daarin een sterke rol vervulde. “Het moment dat marktpartijen tegen ons zeiden: nu wordt het toch zaak dat we met elkaar aan tafel gaan want we voorzien dat we daar last van gaan krijgen. Toen was het ook voor degenen die op de oude toer zaten helder” aldus een respondent. Vervolgens heeft de gemeente in samenwerking met de marktpartijen vrij snel inzichtelijk gemaakt waar de problemen zaten. Dit moment was het startschot voor de herprogrammering. Het afstemmen van de vastgoedprogrammering op provinciaal niveau met als doel overprogrammering of scheve programmering te voorkomen is op zich logisch. Niet in het minst in regio’s waar sprake is van krimp. De gemeente Maastricht zag het nut hiervan in. Een van de respondenten merkte op: “We hebben geprobeerd met wisselend succes om daar de provincie ook in te betrekken”. Er was behoefte aan een stok achter de deur. De stok achter de deur kwam in de vorm van een provinciale woonverordening van de provincie Limburg. Echter heeft de woonverordening niet het effect waar de gemeente Maastricht op hoopte. De woonverordening stelt dat enkel (harde) plannen, die in een vergevorderd stadium verkeren, doorgang kunnen vinden. De kritiek binnen de gemeente Maastricht is dat gemeenten die al in een vroeg stadium zoveel mogelijk van hun plannen hebben aangepast, flexibel hebben gemaakt of ‘on hold’ hebben gezet, daarvoor nu lijken te worden gestraft. In NoordBrabant vindt al sinds 2000 regionaal overleg plaats over de vastgoedprogramma’s woningbouw en bedrijventerreinen. Over kantorenprogramma’s vond destijds nog geen afstemmingsoverleg plaats. De provinciale bevolkings- en woningbouw behoefteprognose wordt als input gebruikt voor het regionale overleg, maar is ook voor andere organisaties een leidraad bij diverse ontwikkelingen.

Vergelijking tussen de drie gemeenten In het vergelijken van deze drie gemeenten wordt duidelijk dat er meer verschillen zijn dan overeenkomsten. De relatie met buurgemeenten in de regio is bij de drie gemeenten verschillend, maar ook de rol van de betreffende provincies. Het kritisch vermogen van de ambtelijke organisatie en organisatiecultuur lijkt ook een belangrijke rol te spelen om verandering in denken en het doorbreken van traditionele processen op gang te brengen. De gesproken ambtenaren uit de drie gemeenten waren allen relatief nieuw in de organisatie waardoor mogelijk fris tegen het geheel gekeken kon worden. De uitvoering van het beleid van het Rijk en de provincies naar gemeenten op dit vlak is divers. Het is interessant het onderzoek uit te breiden met andere gemeenten en dit nader te onderzoeken, ook voor meer casussen in de andere landsdelen. Er is bij alle drie de gemeenten sprake van overprogrammering in het planaanbod en een discrepantie tussen vraag en aanbod. Daardoor is de conclusie dat er te weinig is gestuurd op de kwalitatieve invulling van de projecten, rekening houdend met de vraag. De markt mocht zijn werk doen. Het is nog steeds de vraag met welk tempo de markt de misprogrammering aan gaat pakken.

60


In elke gemeente is de situatie en de verhouding tussen de ambtelijke organisatie, politiek en bestuur uniek, waardoor de aanpak van het herprogrammeringsvraagstuk niet in alle gemeenten met gelijke instrumenten tot een gewenst resultaat zal leiden. Het creëren van een realistisch perspectief en het aanpakken van de over- en misprogrammering vraagt om inzicht, overzicht en maatwerk. Ook binnen één gemeente blijkt dat een gekozen oplossing voor het ene project niet gekopieerd kan worden naar het andere project.

Aanpak herprogrammeren en afboeken Het vraagstuk is in de drie onderzochte gemeenten anders en er worden verschillende strategieën gehanteerd om tot een oplossing te komen. De rol van de accountant is daarbij belangrijk geworden. Dit leidt er soms wel toe dat het financiële perspectief belangrijker wordt dan het ruimtelijke en accountants als het ware op de RO-stoel gaan zitten (Mulders & Janssen-Jansen, 2014). Het probleem afwentelen op volgende generaties, of op de andere gemeenten, gaat niet meer. Per gemeente is een zoektocht nodig naar welke ontwikkelingen/behoeften er zijn gezien de bevolkingsopbouw, bestaande voorraad en verwachte demografische veranderingen. De lucht moet uit de planvoorraad en dat doet pijn. Als er sprake is van veel grond, die voor een te hoge waarde in de boeken staat, is langzaam, maar verantwoord afboeken op de aangekochte gronden de enige oplossing. In één keer alles afboeken en het actief grondbeleid afschaffen, is dan juist financieel desastreus voor de gemeente. Het recente advies vanuit de Commissie Stedelijk Perspectief (2014) onder leiding van Derksen zal op dit vlak in onze verwachting dan ook weinig navolging krijgen in de gemeentelijke praktijk. Nadeel is dat een deel van de plancapaciteit nooit zal worden gerealiseerd. Op een later moment zal dit financieel pijn gaan doen. Op deze manier houden papieren plannen elkaar in de houdgreep. Immers, wachten op de beoogde woningbouwontwikkeling is soms aantrekkelijker dan afboeken. Ondertussen blijkt echter dat het ook een tijdelijke invulling in de weg staat. Braakliggende terreinen zijn hier het gevolg van. Als we kijken naar de financiële gevolgen binnen drie onderzochte casussen blijken de verschillen groter dan de overeenkomsten. De gemeente Maastricht had de financiële slagkracht om € 55 miljoen af te boeken en kon daardoor relatief makkelijk met een schone lei beginnen. Ze stelde ook een nieuwe structuurvisie vast waarin richting werd gegeven voor de lange termijn. De gemeente Breda had geen financiële reserves bij het grondbedrijf en moest als gevolg van de stedelijke herprogrammering een bedrag van € 130 miljoen gefaseerd afboeken uit de algemene reserves. In Apeldoorn is voor € 68 miljoen afgeboekt op het grondbedrijf, maar als het tegenzit loopt dit op naar een bedrag van € 200 miljoen euro (Enquêtecommissie, 2012). Bijzonder is dat in tegenstelling tot de provincie NoordBrabant en de provincie Limburg, de provincie Gelderland de ernstig noodlijdende gemeenten bijspringt (Binnenlands Bestuur, 2013). De provincie Gelderland komt ook de gemeente Apeldoorn tegemoet. De afboekingen zijn uiteindelijk niet zonder consequenties gebleven. Afboekingen zoals in Breda (130 miljoen), Maastricht (55 miljoen) en Apeldoorn (68 miljoen) zijn zo hoog dat ze een bijna abstracte betekenis krijgen voor de burger. De gemeente Maastricht kon door het hebben van voldoende reserves afboeken zonder al teveel pijn te leiden. De gemeenten Breda en Apeldoorn voelen door gebrek aan reserve de pijn nog steeds. In beide gemeenten wordt bezuinigd in uitgaven voor de openbare ruimte en wordt maatschappelijk vastgoed afgestoten en verkocht. Daarnaast is in het ambtenarenapparaat gereorganiseerd en flink gesneden.

61


Structurele verandering? De media besteden met name aandacht aan de financiële problematiek. Gemeenten zijn gehouden aan de eisen zoals gesteld in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Gemeenten moeten hun eigen financiële problemen oplossen en krijgen daarvoor twintig jaar de tijd. Uit het beantwoorden van Kamervragen van Van Raak liet minister Plasterk weten dat boekhoudkundige trucs niet zijn toegestaan en dat verliezen meteen moeten worden genomen. Gemeenten kunnen de OZB verhogen (tot maximaal 120%), maar in een gemeente met artikel 12 status kan dat worden opgetrokken naar 140%. De gemeenten worden aangeraden risicomijdend te werk te gaan. Dit laatste is verstandig, maar helpt niet altijd in de context van de totale stedelijke ontwikkeling en om een goede ruimtelijke ordening te bedrijven. Door de problemen op een boekhoudkundige manier te benaderen, is er soms te weinig aandacht voor de ruimtelijke kant. Een smalle cijfermatige focus doet geen recht aan de ruimtelijke vraagstukken waarbij ook andere invalshoeken een rol spelen. Alle aspecten moeten meegewogen worden om tot een goede stedelijke ontwikkeling te komen. Wat betreft het leerproces bij gemeenten rijst de vraag wat de invloed van de cijfermatige benadering is. Het sec benoemen van de afboekwaarden zoals nu in de media met name gebeurd is een cijfermatig geënte aanpak. Nadeel van het cijfermatige is de abstractie. Het astronomische bedrag van 3,3 miljard euro winstverdamping bij Nederlandse gemeenten volgens Deloitte (2013), lijkt nauwelijks onderdeel van het publieke debat. Afboeken en verlies nemen staat bij gemeenten voor erkenning en aanvaarding, want ‘zachte heelmeesters maken stinkende wonden’. Waar ligt de verantwoording, bij het college dat is weggestuurd? Zodra het rotte vlees is weggesneden, de gemeenten financieel sterker staan en een aantal jaren zijn verstreken, kunnen we dan zeggen dat gemeenten structurele veranderingen hebben doorgevoerd of hebben gemeenten het obstakel genomen en gaan ze rustig verder? Vanuit de crisisbenadering heeft een verdieping van de problematiek vooralsnog niet plaatsgevonden. Gemeenten die erkennen dat het bewust ambitieus handelen tot overprogrammering heeft geleid zullen er anders in staan qua veranderproces dan gemeenten die dat niet hebben gedaan. Is het verstandig abrupt afscheid te nemen van actief grondbeleid zoals heel recent de Commissie Derksen adviseerde aan de VNG als advies voor toekomstige coalitieprogramma’s? Nu is er veel aandacht voor de financiële kant van het vraagstuk, maar nauwelijks voor de ruimtelijke ordeningskant. Ook in de vakwereld vindt deze discussie onzes inziens te weinig plaats. De focus ligt nog steeds op het vinden van ‘nieuwe verdienmodellen’. Hieruit blijkt dat het doorbreken van de patronen nog lang niet ten einde is, waardoor er ook een risico bestaat dat er te weinig ‘geleerd’ wordt. Een meer fundamenteel debat is nodig, waarin niet zozeer het bestaan van grondbeleid ter discussie wordt gesteld, maar het waarom van dit bestaan. Gemeenten zouden zich moeten richten op hetgeen waar grondbeleid voor bedoeld was. In onze ogen is het grondbeleid een instrument om beleidsdoelstellingen te realiseren op gebied van het behouden en verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit (wonen, werken, openbare omgeving, leefbaarheid, etc.). De in het verleden ingeslagen weg was daarbij geen duurzaam model, waardoor ook het zicht op de doelen is vertroebeld. Wat zijn echter deze doelen? En hoe wil je die doelen als gemeente samen met andere betrokken partners bereiken? Dat moet nu centraal staan in het debat!

62


Referenties Agenda Raadzaal Apeldoorn (2012) Agenda van de vergadering in de Raadzaal van 22 november 2012. Apeldoorn: Gemeente Apeldoorn: p. 3. Binnenlands Bestuur (2013) Extra hersteltijd financieel zwakke gemeenten, Binnenlands Bestuur 21 februari 2013, Website: <http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-enorganisatie/nieuws/extra-hersteltijd-financieel-zwakke-gemeenten.8865348.lynkx> Laatst geraadpleegd op 14-04-2014. Commissie Derksen (2014), Perspectief voor de steden, Advies van de commissie Derksen, april 2012. Den Haag: Advies van de Commissie Derksen in opdracht van VNG. Deloitte (2013) Financiële situatie bij gemeentelijke grondbedrijven 2013. Amsterdam: Deloitte Real Estate. p. 3. Enquêtecommissie (2012) Eindrapport Grondbedrijf: de grond wordt duur betaald. Raadsonderzoek naar het grondbedrijf in de gemeente Apeldoorn. Apeldoorn: Enquêtecommissie Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn. Gemeente Breda (2007) Structuurvisie 2020: Stad in Evenwicht. Breda: Gemeente Breda, december 2007. p. 3. Gemeente Breda (2010) Stedelijke programmering 2020; Koers gezet. Breda: Gemeente Breda, juli 2010. Mulders, M. & L. Janssen-Jansen (2014), Ruimte geven vraagt regie, Ruimtelijke Inzichten, 1/1, forthcoming.

63


64


Kenniscoördinatie en kennisdelen zijn cruciaal in de nieuwe planningswereld Initiatief voor coördinatie van kennis past bij de nieuwe rol van het Rijk

Lia van den Broek

Stellingen: 1. Decentralisatie van het omgevingsbeleid versterkt het risico van versnippering van strategische kennis over beleidsthema’s en dubbel werk door elke partij. Dit is ineffectief en ondoelmatig in tijden van bezuinigingen. 2. Het ontwikkelen van strategische kennis naast uitvoeringskennis wordt steeds urgenter om tot goede keuzes te kunnen komen. 3. Voor het welslagen van de transitie naar de nieuwe rollen en verantwoordelijkheden van partijen in het omgevingsbeleid is een adequate gezamenlijke kennisdeling en kennisontwikkeling voorwaardelijk om elkaars rol goed te kunnen spelen binnen de nieuwe planningswereld. De Rijksoverheid is vanuit haar systeemverantwoordelijkheid hiertoe de meest aangewezen partij voor de coördinatie van de kennis.

PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) Den Haag / lia.vandenbroek@pbl.nl

65


Kenniscoördinatie en kennisdelen zijn cruciaal in de nieuwe planningswereld Initiatief voor coördinatie van kennis past bij de nieuwe rol van het Rijk

Kennis in de nieuwe planningswereld In de nieuwe planningswereld is de toegankelijkheid van kennis en beslisinformatie cruciaal voor de nieuwe rolinvulling van regievoeren en loslaten door overheden. De voortgaande decentralisatie van het nationaal beleid naar provincies, gemeenten en waterschappen heeft echter als risico dat de strategische kennis over beleidsthema’s versnipperd raakt (fragmentatie), of dat iedere decentrale overheid in de vergaring van kennis het wiel opnieuw gaat uitvinden (duplicatie). Decentrale overheden zijn onvoldoende op de hoogte, en maken onvoldoende gebruik van de kennis en informatie die collega-overheden al beschikbaar hebben. Dit is ineffectief en ondoelmatig. Ook de Rijksoverheid heeft hier last van. Hoe kan het Rijk bijvoorbeeld namens Nederland rapporteren aan internationale beleidsgremia, als de diverse decentrale beleidsresultaten niet onder één noemer zijn te brengen? Ook voor haar verantwoordelijkheid voor een goed ruimtelijk ordeningssysteem op nationaal niveau, is het Rijk afhankelijk van landelijk dekkende informatie en kennis over de uitwerking van het omgevingsbeleid. Ze vervult namelijk zowel een regisseurs- als facilitatorrol. Ze moet enerzijds adequate wetgeving kunnen maken, op passende wijze toezicht houden en, als nodig, de spelregels van het beleid handhaven. Anderzijds zet het Rijk in op het faciliteren van gezamenlijke deling en ontwikkeling van kennis voor het gedecentraliseerd omgevingsbeleid.Een rol die passend is bij de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling. Met de decentralisatie van het omgevingsbeleid zijn provincies, gemeenten en waterschappen (de decentrale overheden) de afgelopen jaren stapsgewijs verantwoordelijk geworden voor grote delen van het Nederlandse beleid voor water, natuur, ruimtelijke ordening, mobiliteit en verstedelijking. Zij moeten dus (strategisch) omgevingsbeleid opstellen en dit vervolgens uitvoeren en monitoren. Hierbij zijn de decentrale overheden steeds meer afhankelijk van bedrijven, maatschappelijke instellingen, burgers én van elkaar. En dit allemaal in een tijd waarin de decentrale overheden stevig moeten bezuinigen. De Rijksoverheid houdt op nationaal niveau een systeemverantwoordelijkheid voor het omgevingsbeleid: ze moet adequate wetgeving maken, op passende wijze toezicht houden en, als nodig, de spelregels van het beleid handhaven. Vanuit die verantwoordelijkheid wil de Tweede Kamer weten of gemeenten, provincies en waterschappen wel voldoende toegang hebben tot de strategische kennis die nodig is voor succesvol omgevingsbeleid. Weten decentrale overheden hun weg te vinden in de (rijks)kennisinfrastructuur om de benodigde strategische kennis vergaren? Hoe voorkomen de Rijksoverheid en de andere overheden dat kennis versnipperd raakt (fragmentatie), of dat iedere overheid voor zichzelf het wiel opnieuw gaat uitvinden (duplicatie)? Het PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) heeft daarom op verzoek van de ministeries van Infrastructuur en Milieu en Economische Zaken een studie1 uitgevoerd naar de vraag: Hoe kan de Rijksoverheid, vanuit haar systeemverantwoordelijkheid voor het gedecentraliseerde omgevingsbeleid, de provincies, gemeenten en waterschappen faciliteren bij hun zoektocht naar strategische kennis? 1

Zie PBL-studie ‘Kennis maken met decentrale overheden’, 2013.

66


Uit de studie komt naar voren dat de decentrale overheden ieder op hun eigen manier gebruik maken van de producten van de tot nu toe bestaande rijkskennisinfrastructuur voor de fysieke leefomgeving, zoals de statistieken van het CBS, scenario’s van de planbureaus en (rijks)kennis- en uitvoeringsprogramma’s als Kennis voor Klimaat. De rijksbudgetten voor kennisontwikkeling krimpen echter en de prioriteit van de Rijksoverheid ligt nu meer dan voorheen bij kennisontwikkeling voor het eigen beleid. In de rijkskennisprogrammering is daardoor nauwelijks ruimte meer voor vragen van decentrale overheden. We signaleren dat op het gebied van kennis de transitie nog niet optimaal verloopt en komen met een aantal belangrijke aandachtspunten voor de toekomstige kennisarchitectuur voor zowel het Rijk als de decentrale overheden.

Fragmentatie en duplicatie van kennis is risico voor decentrale overheden én het Rijk Aan de decentralisatie van het omgevingsbeleid is inderdaad het risico verbonden van fragmentatie en duplicatie van kennis. Overheden ontplooien na de decentralisatie van het omgevingsbeleid los van elkaar gelijksoortige kennisinitiatieven, zoals het ontwerp en de opzet van informatiesystemen om burgers te informeren over het beleid. Bovendien is er weinig animo en stimulans om kennis te delen met collega-overheden of om samen kennis te vergaren, als de kennis- en informatiebehoefte overlapt. Dit is een gemiste kans voor het lerend vermogen van de decentrale overheden: het decentrale beleid profiteert niet voldoende van succesvolle oplossingen die door collega-overheden gevonden zijn. Daarnaast is duplicatie van onderzoek uit het oogpunt van doelmatige besteding van belastinggelden ongewenst. Door fragmentatie van kennis heeft het Rijk niet langer het totaaloverzicht en komen de systeemtaken van de Rijksoverheid onder druk te staan. Dit speelt onder andere in de gedecentraliseerde beleidsdossiers waarin de vormgeving en de uitvoering van het beleid decentraal is belegd, maar de Rijksoverheid een (internationale) resultaatverantwoordelijkheid heeft. Zo is het beleid voor de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water verschoven naar de decentrale overheden, maar is de Rijksoverheid verplicht te rapporteren aan de Europese Commissie. Hoe brengt het Rijk een eenduidig beeld voor Nederland naar buiten, als de diverse decentrale beleidsresultaten niet onder één noemer zijn te brengen? Ook wordt het waarschijnlijk ingewikkeld om over enige tijd in beeld te brengen hoe effectief de decentralisatie van het omgevingsbeleid nu is of is geweest. Deze vraag wordt nu al gesteld door de Tweede Kamer. Zorgt de decentralisatie voor meer maatwerk? Is het beleid effectiever en doelmatiger geworden? Ligt het beleid nu dichter bij de burger? Stuk voor stuk vragen die door versnippering van kennis moeilijk te beantwoorden zijn.

Decentrale kennisbehoefte wordt integraler en strategischer Decentrale overheden krijgen te maken met strategische opgaven rond onder andere duurzaamheid, voedselproductie, waterveiligheid en -kwaliteit, energietransitie, stedelijke vernieuwing en bevolkingskrimp. De kennis die nodig is om deze opgaven aan te pakken, heeft een integraal en veelal verkennend en agenderend karakter. Overheden moeten namelijk fysieke, sociaal-culturele en arbeidsmarktontwikkelingen in onderlinge samenhang beschouwen. Ook signaleren we dat decentrale bestuurders worstelen met de vraag hoe ze op deze terreinen samen met de andere overheden effectief kunnen sturen om beleidsdoelen te behalen. Zo heroriënteren bijvoorbeeld de waterschappen zich op hun positie in het netwerk van openbaar bestuur. Zij zoeken hun weg rond hun nieuwe positionering waarbij de provincie toezichthouder is voor het waterschap als uitvoeringsorganisatie, maar waarbij de

67


provincie en het waterschap elkaar ook als partner zien in de uitvoering van de gebiedsopgaven. Daarnaast leeft bij de decentrale overheden de behoefte om verschillende stappen in de beleidscyclus beter op elkaar te laten aansluiten. Bestuurders willen daartoe op het gebied van planning en control van hun beleid een professionaliseringsslag doorvoeren. Tegelijkertijd hebben decentrale overheden moeite om hun inhoudelijke vragen scherp te verwoorden in heldere kennisvragen aan leveranciers van kennis. Aansluiting decentrale kennisvraag op (rijks)kennisaanbod verzwakt De afstand tussen het rijkskennisaanbod en de decentrale kennisvraag wordt gaandeweg groter. Nu profiteren decentrale overheden nog van de na-ijleffecten van aflopende omvangrijke (rijks)kennisprogramma’s, zoals gefinancierd door het Besluit subsidies investeringen kennisinfrastructuur (Bsik), en bijvoorbeeld Kennis voor Klimaat. Hierdoor zijn de ongunstige gevolgen van de eerdergenoemde fragmentatie en duplicatie nu nog niet zichtbaar. De rijksbudgetten krimpen echter en de prioriteit van de Rijksoverheid ligt tegenwoordig bij kennisontwikkeling voor het rijksbeleid. In de rijkskennisprogrammering is er nauwelijks ruimte voor vragen van decentrale overheden. Terwijl de Rijksoverheid zich terugtrekt, stijgt de decentrale behoefte aan beleidsrelevante informatievoorziening en neemt de zorg daarover toe. Er is vooral veel onduidelijkheid over de vraag welke systemen en databases ‘in de lucht’ blijven en welke de Rijksoverheid schrapt (denk aan onder andere de databestanden van het CBS). Ook melden de decentrale overheden die de data gebruiken dat de discussie over data zich, onterecht, richt op dataformats. Daarnaast blijft voor provincies, gemeenten en waterschappen voorlopig onduidelijk wie ruwe data omzet in betrouwbare, beleidsrelevante informatie. De Rijksoverheid trekt zich immers ook op dit vlak terug.

De rol van kenniscoördinatie past bij het Rijk In de nieuwe beleidssituatie is iedere overheid in beginsel verantwoordelijk voor een passende kennisvoorziening voor de ontwikkeling en evaluatie van haar beleid. Uit deze verkenning blijkt dat de met systeemverantwoordelijkheid samenhangende kennisbehoefte van de Rijksoverheid zelf nog niet geheel helder is; het is nodig om die scherp in beeld te brengen. Pas als die behoefte duidelijk is, kan het Rijk vanuit zijn systeemtaak aansluiten op de strategische kennisbehoefte van decentrale overheden. Het kan dan zijn rol als systeemverantwoordelijke beter oppakken en er kan een samenwerking ontstaan met en tussen de decentrale overheden. Kennis- en informatiebehoefte voor rijkssysteemtaken vaststellen Voor de Rijksoverheid is het belangrijk dat zij opheldert welke kennis zij zelf nodig heeft voor haar rol als systeemverantwoordelijke voor omgevingsbeleid. Dit geldt bij uitstek voor beleidsdossiers waarvoor de vormgeving en uitvoering decentraal zijn belegd, maar waarvoor een internationale resultaatverplichting geldt, zoals voor de al genoemde doelen uit de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water. Pas als die behoefte duidelijk is, kan het Rijk vanuit zijn systeemtaak een plaats geven aan de strategische kennisbehoefte van decentrale overheden. Meer inzicht krijgen in de uitvoering van het omgevingsbeleid om vormgeving en uitvoering van systeemverantwoordelijkheid te verbeteren Ook voor de meeste andere dossiers kan het met het oog op de verbetering van de invulling van de rijkssysteemtaken geen kwaad als het Rijk meer zicht krijgt op de uitvoering van het omgevingsbeleid

68


door de decentrale overheden. Hiervoor kan de Rijksoverheid de decentrale overheden direct vragen naar hun ervaringen. Relevante vragen zijn bijvoorbeeld: Brengt de decentralisatie van het omgevingsbeleid het beleid dichter bij de burger? Voeren de decentrale overheden het omgevingsbeleid beter, gemakkelijker en doelmatig uit? Verloopt de uitvoering inderdaad soepeler, nu minder bestuurslagen betrokken zijn bij het omgevingsbeleid? Wat kan de Rijksoverheid doen om de effectiviteit van het omgevingsbeleid te vergroten? De gezamenlijke beleidsopgaven en kennisvragen inventariseren Er is een heldere voorstelling nodig van de beleidsopgaven waar de Rijksoverheid en decentrale overheden samen voor staan. Het ligt voor de hand dat de overheden samenwerken om kennis te vergaren. Zij kunnen bijvoorbeeld het principe volgen van ‘kennis volgt beleidsopgave’. Dit betekent dat zij per beleidsopgave en afhankelijk van hun rol bekijken welke kennis en informatie er nodig is, en daaruit afleiden hoe zij samenwerken om de gewenste kennis te programmeren. De Rijksoverheid kan ervoor kiezen om kennis in te zetten voor het toezicht op naleving van regels (zoals in de Programmatische Aanpak Stikstof). Maar het is ook mogelijk om decentrale overheden met kennis te ondersteunen, zodat zij hun rol effectief kunnen vervullen. Dit gebeurt al in de zogenoemde Laan voor de Leefomgeving, een werkconcept dat de decentrale overheden van gegevens voorziet die nodig zijn om de Omgevingswet uit te voeren. Op het gebied van data bevelen we aan de beschikbaarheid, bruikbaarheid en betrouwbaar-heid van feiten en cijfers en de bewerking tot betrouwbare beleidsrelevante informatie centraal te stellen, en het format hieraan ondergeschikt te maken. De decentrale overheden hebben immers aangegeven dat de discussie zich te veel concentreert op de dataformats. Daarnaast bevelen we aan om afspraken te maken met decentrale overheden over de kennis die zij nodig hebben om hun omgevingsvisie te concretiseren. Hoe willen zij bijvoorbeeld doelstellingen voor mobiliteit, energie en natuurlijke hulpbronnen tegen elkaar afwegen? Hierover zijn nog geen afspraken gemaakt. Kennis ontwikkelen door samen te werken De Rijksoverheid en de decentrale overheden zouden de vraag naar kennis en het aanbod daarvan beter moeten gaan coördineren. In een gezamenlijk proces kunnen zij hun kennisbehoefte en de kennisinfrastructuur beter op elkaar laten aansluiten. Voor de decentrale overheden en hun koepelorganisaties betekent dit dat ze ‘hoorbaar’ en concreet moeten aangeven met welke vragen zij worstelen. Ook met het oog op een doelmatige besteding van publieke middelen kan gezamenlijk kennis ontwikkelen voordelig zijn. Op sommige beleidsterreinen opereert de Rijksoverheid namelijk parallel aan decentrale overheden in dezelfde regio’s. Dit geldt onder andere voor MIRT-projecten, voor windparken op het land en voor de Natura 2000-regelgeving. In deze gevallen is er behoefte aan kennis over de samenhang tussen verschillende sectorale beleidsdossiers en tussen de plannen van alle partijen in één gebied. De Rijksoverheid heeft er dan belang bij om de rijkskennis en rijkskennisinfrastructuur te ontsluiten voor decentrale overheden. Zo kan zij de doelmatigheid van investeringen vergroten. Nu is er in de rijkskennisagenda nauwelijks ruimte voor multi-levelgovernancevraagstukken. Uiteindelijk kan een multi-levelaanpak in (rijks)kennisprogrammering inzicht geven in de vraag hoe beleidsopgaven zich op meerdere schaalniveaus presenteren en hoe deze zich kunnen ontwikkelen. Er zijn al good practices van goede vraag-aanbodcoördinatie. Het werk van de Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer (STOWA) is daarvan een voorbeeld, evenals de wijze waarop het ministerie 69


van EZ en het Interprovinciaal Overleg (IPO) de kennisarchitectuur rond het herijkte natuurbeleid vormgeven. Kenmerkend voor deze voorbeelden is dat de opgebouwde kennis wordt verzameld volgens het principe ‘kennis volgt opgave’. Uit de toepassing van dit principe vloeit voort hoe de taken rond de kennisvergaring verdeeld worden en welke financiering nodig is. Hier kan natuurlijk ook voor andere gedecentraliseerde beleidsdossiers mee gestart worden. Zo creëer je regionale verdieping in onderzoeksprojecten die rijkskennisinstituten in beginsel voor de Rijksoverheid uitvoeren. Door decentrale beleidsresultaten naast elkaar te leggen groeit bovendien het lerend vermogen van het decentrale beleidssysteem. Een goede vraag-aanbodcoördinatie is mogelijk door de volgende stappen te volgen: Bepaal eerst welke kennis nodig is (de inhoud van de gewenste kennisinfrastructuur), en wie dat gaat betalen (het bekostigingsvraagstuk). Het verdient aanbeveling om prioriteit te leggen bij het organiseren van data en informatie. Volg het principe ‘kennis volgt beleidsopgave’ in plaats van ‘je gaat erover of niet’. Concretiseer eerst de beleidsopgave (daaruit volgen de beleidstaken) en verdeel dan de taken in de kennisvoorziening. Creëer ruimte voor vragen van decentrale overheden in de rijkskennisinfrastructuur. Heroverweeg de rol van koepelorganisaties in het proces om tot een gezamenlijke kennisarchitectuur voor de fysieke leefomgeving te komen.

Tot slot Regeren is vooruitzien en daar hoort een juiste kennisbasis bij. Ongeacht welke rol de overheid inneemt, als regisseur of facilitator, passende adequate kennis is hierbij nodig om de juiste strategische keuzes te kunnen maken. Door in een gezamenlijk proces tot een voor alle partijen toegankelijke kennispunt te streven, kan iedere partij hiervan profiteren en zal het lerend vermogen van de overheid toenemen. Wat handig is als er moet worden gekozen.

Referenties PBL (2013), Kennis maken met decentrale overheden. Een verkennende studie naar de strategische kennisbehoefte van provincies, gemeenten en waterschappen in samenhang met de decentralisatie van het omgevingsbeleid. Den Haag, Planbureau voor de Leefomgeving. www.pbl.nl.

70


Groeien van government naar governance met subsidiariteit als rode draad doorheen het ruimtelijk beleid in Vlaanderen.

Vervoort Peter1, Hermy Jozefien1, Pennincx Inge1, Pisman Ann1,2

Stellingen: 1. Vlaamse gemeenten beschikken in 2014 over voldoende bestuurskracht (1.0 - personele, financiële en materiële middelen) om hun ruimtelijke, subsidiaire taken te vervullen. 2. Gemeentelijke bestuurskracht heeft niet enkel te maken met capaciteiten of middelen, maar ook met de wijze waarop die effectief worden ingezet (bestuurskracht 2.0). 3. Echte subsidiariteit zet ruimtelijke vraagstukken centraal voor het bepalen van het aangewezen niveau. 4. Het doordacht inzetten van het beleidsnetwerk in functie van een efficiënt en uitvoeringsgericht ruimtelijk beleid vereist het bewust omgaan met subsidiariteit.

1

Ruimte Vlaanderen afdeling Onderzoek, Ondersteuning en Monitoring Koning Albert-II-laan 19 bus 12 1210 Brussel

2

Universiteit Gent afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Vrijdagmarkt 10/301 9000 Gent 71


Groeien van government naar governance met subsidiariteit als rode draad doorheen het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Het beleidsveld ruimtelijke ordening in Vlaanderen staat momenteel onder druk. Enerzijds wordt nagedacht over een nieuwe, actuele inhoud voor het ruimtelijk beleid op Vlaams niveau in het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en anderzijds wordt een poging ondernomen om de positie van de verschillende overheden in het samenspel van plannen en vergunnen te herdefiniëren. De begrippen ‘regie’ en ‘loslaten’, de centrale begrippen van de plandag in 2014, zijn actueel in beide discussies. Deze paper focust op de veranderende positie van de planningsoverheden in Vlaanderen in de periode 1996-2014. Sinds het midden van de jaren ’90 werd in het beleidsveld ruimtelijke ordening in Vlaanderen de tendens naar ‘loslaten’ ingezet door het subsidiariteitsprincipe, geïntroduceerd in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2010), en door het sleutelen aan de plannings- en vergunningsbevoegdheden van de verschillende bestuurlijke overheden in het planningsdecreet (Vlaamse Regering, 1996). Het subsidiariteitsbeginsel werd in 1997 in het RSV gedefinieerd als ‘elke inzake ruimtelijke ordening bevoegde overheid houdt zich bezig met die materies die geëigend zijn om op het bewuste niveau geregeld te worden. Beslissingen moeten worden genomen op het meest geschikte niveau’ (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2010, pp. 462-463). De definitie was geïnspireerd door het heersende Europese ‘subsidiarity’-beleid waarin de EU slechts tussen wenste te komen als zij in staat was doeltreffender op te treden dan de lidstaten (Europese Unie, 1992). Nagenoeg tegelijkertijd (1996) werden in het planningsdecreet de provincies als extra planningsniveau opgevoerd en kregen gemeenten de expliciete opdracht om in hun gemeentelijke structuurplannen visies te ontwikkelen voor de lange termijn. Algemeen wordt aangenomen dat het subsidiariteitsbeginsel een belangrijke rol speelt op het vlak van de taakverdeling, de samenwerking en de verhouding tussen de drie niveaus in de ruimtelijke planning (Defoort, 2005). Momenteel hebben in Vlaanderen alle drie de bestuursniveaus, Vlaanderen – provincies – gemeenten, een gedeelde regiebevoegdheid voor ruimtelijke ordening. Er is geen expliciete inhoudelijke afbakening van ruimtelijke thema’s die enkel door een gemeente, een provincie of door Vlaanderen worden behandeld. De taakverdeling, of het zoeken van het meest geschikte interventieniveau, gebeurt in de praktijk eerder op basis van het belang van een bepaald thema voor het betreffende bestuursniveau en is vaak gekoppeld aan de schaal en abstractieniveau van de problematiek. Hierbij wordt gewaakt over de samenhang tussen de bevoegdheden en richt het beleid zich hiërarchisch naar eventuele hogere plannen, richtlijnen of regelgeving met betrekking op het thema. Zo bestaan er binnen Vlaanderen bijvoorbeeld hemelwaterverordeningen op verschillende bestuursniveaus waarbij de verordening van een lager bestuursniveau niet minder streng kan zijn dan deze van een hoger bestuursniveau, of kan bijvoorbeeld een gemeentelijk bestemmingsplan een provinciaal of een gewestelijk bestemmingsplan detailleren. In het recente witboek interne staatshervorming (Agentschap voor binnenlands bestuur, 2011) wordt een andere definitie gehanteerd voor subsidiariteit: “Het subsidiariteitsprincipe stelt dat zo veel mogelijk bevoegdheden op een zo laag mogelijk niveau, zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden uitgeoefend.” Ook het Groenboek van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (Vlaamse Overheid, 2012) wijst op de veranderende positie van de Vlaamse overheid met betrekking tot het 72


ruimtelijk beleid. Hierin wordt gesteld dat Vlaanderen, provincies en gemeenten gelijkwaardige partners zijn voor de uitvoering van het beleidsplan. Bovendien wordt melding gemaakt van andere partners, zoals private initiatiefnemers, die het beleid kunnen mee uitvoeren. De Vlaamse overheid wenst in de nabije toekomst dus nog meer los te laten, en initiatieven en acties over te laten aan tal van andere actoren. Deze evolutie past binnen een globale beweging van een government interbestuurlijke relatie met sterk geĂŻnstitutionaliseerde partners en een strakke, duidelijk afgelijnde taakverdeling bij het begin van de jaren 90, naar een toekomstige governance interbestuurlijke relatie waarin partners deel uit maken van een netwerkmaatschappij en de rolverdeling afhankelijk van de situatie en de betrokken partners bepaald wordt. In beide situaties wordt het begrip subsidiariteit anders ingevuld. Wat volgt is het verhaal van de subsidiariteit in Vlaanderen, startend bij de gemeentelijke ontvoogding â&#x20AC;&#x201C; bestuurskracht 1.0, verder ingaand op de huidige discussie over de monitor lokale bestuurskracht, en besluitend met analyse van de mogelijke rol van de Vlaamse overheid in een interbestuurlijke governance context met gelijkwaardige partners.

Bestuurskracht 1.0: de ontvoogding Het idee van ontvoogding voor gemeenten op het vlak van het ruimtelijk vergunningenbeleid werd opgestart vanaf mei 2000, zie artikel 7.2.1. uit de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (Vlaamse overheid Departement RWO, 2009). In dit artikel worden de voorwaarden beschreven waaraan een gemeente moet voldoen om ontvoogd te worden: een goedgekeurd gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, een gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar, een conform verklaard plannenregister, een vastgesteld vergunningenregister, en een register van de onbebouwde percelen. Momenteel zijn 192 van de 308 gemeenten in Vlaanderen ontvoogd. Ruimte Vlaanderen streeft ernaar om tegen januari 2015 zoveel mogelijk gemeenten ontvoogd te hebben. Ontvoogde gemeenten hebben vergunningsautonomie, en beslissen dus zelfstandig over stedenbouwkundige vergunningen voor projecten op hun grondgebied. In niet ontvoogde gemeenten is in heel wat gevallen het bindend advies van de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar vereist. De ontvoogding werd ongeveer gelijktijdig ingevoerd met het subsidiariteitsbeginsel. Vanuit de hogere overheid werd geredeneerd dat gemeenten meer vergunningstaken en -verantwoordelijkheden konden krijgen, met andere woorden als volwaardige partners voor de ruimtelijke ordening worden beschouwd, indien ze aan deze vijf voorwaarden voldoen.

73


Ontvoogd Voldoet aan 5 ontvoogdingsvoorwaarden Voldoet aan 4 ontvoogdingsvoorwaarden Voldoet aan 3 ontvoogdingsvoorwaarden Voldoet aan 2 ontvoogdingsvoorwaarden Voldoet aan 1 ontvoogdingsvoorwaarde

Figuur 1: Stand van zaken ontvoogding â&#x20AC;&#x201C; april 2014 (bron: Ruimte Vlaanderen) De relatie van de Vlaamse overheid ten opzichte van de gemeenten verandert door de gemeentelijke ontvoogding substantieel en is niet langer gebaseerd op controle en op hiĂŤrarchische tussenkomsten voor individuele dossiers. In het witboek interne staatshervorming (Agentschap voor binnenlands bestuur, 2011) is er in die zin sprake van de afschaffing van specifiek toezicht. De nieuwe relatie krijgt vorm vanuit een wederzijds vertrouwen, gelijkwaardigheid, verantwoordelijkheid over eigen opdrachten en een onderling partnerschap. Dit impliceert dat ieder niveau beschikt over voldoende competentie om de eigen beleidsontwikkeling en implementatie ervan te kunnen realiseren. Het hebben van voldoende bestuurskracht op alle niveaus en specifiek op niveau van gemeenten en provincies, is hierin een belangrijke randvoorwaarde. Het streven naar bestuurskracht op het vlak van ruimtelijke ordening heeft de bedoeling een stevige basis te vormen voor een kwalitatief en duurzaam ruimtelijk ordeningsbeleid op verschillende beleidsniveaus in Vlaanderen. Het vooropstellen van vijf ontvoogdingsvoorwaarden kan gezien worden als een eerste fase van verhoging van de lokale bestuurskracht. De voorwaarden hebben betrekking op het verzekeren van voldoende basiscapaciteit om de gemeentelijke, subsidiair in te vullen, ruimtelijke beleidsopdracht uit te voeren. Deze enge vorm van bestuurskracht gaat niet in op de kwalitatieve uitvoering van een vooropgestelde opdracht, maar focust op de minimale voorwaarden inzake ruimtelijke capaciteit waaraan een gemeente moet voldoen om de volle verantwoordelijkheid te krijgen over de lokale ruimtelijke bestuurstaken.

74


Bestuurskracht 2.0: bestuurskrachtmonitor Anno 2014 zijn de meeste Vlaamse gemeenten ontvoogd, ‘losgelaten’ voor hun vergunningstaken, en wordt binnen het departement Ruimte Vlaanderen gewerkt aan een bestuurskrachtmonitor, een instrument om de gemeentelijke ruimtelijke bestuurskracht te meten. Dit initiatief past binnen de intentie om gemeenten vanuit Vlaanderen te blijven ondersteunen bij het uitvoeren van hun gemeentelijke subsidiaire taken. Deze begeleiding, geregisseerd door Vlaanderen, wordt idealiter uitgewerkt op maat van de gemeenten, zodat vooral gemeenten die nood hebben aan ondersteuning vanuit Vlaanderen (weinig bestuurskrachtige gemeenten) deze ook effectief krijgen. De doelstelling om de bestuurskracht van de lokale besturen te verhogen, vindt zijn oorsprong in het Witboek Interne Staatshervorming (Agentschap voor binnenlands bestuur, 2011), maar het document bevat geen duidelijke definitie van het begrip. Deze vaagheid bemoeilijkt niet alleen het communiceren of debatteren, maar ook de operationalisering in functie van monitoring. Om een dergelijk abstract concept meetbaar te maken moet er vanuit een theoretische definitie, een operationele definitie worden opgemaakt die toelaat om indicatoren vast te stellen. (Billet & Waege, 2006) In de literatuur komen diverse omschrijvingen voor, die meestal aangeven dat bestuurskracht kan gezien worden als de verhouding tussen de capaciteit die een bestuur heeft en de opdracht die het moet uitvoeren (De Peuter & Bouckaert, 2004; Fraanje, 2007; Korsten, 2004). Dit globaal inzicht is belangrijk om het concept bestuurskracht beter te begrijpen en af te lijnen, maar laat nog steeds niet toe om een concreet monitoringsysteem van bestuurskracht inhoudelijk uit te werken. In het departement Ruimte Vlaanderen werd op basis van een literatuurstudie volgende definitie geformuleerd: Een bestuurskrachtige gemeente is een gemeente die er in slaagt om de door haar en aan haar opgelegde ambities te verwezenlijken en in te spelen op de verschillende maatschappelijke tendensen, en dit op de diverse niveaus en binnen de verschillende rollen die de gemeente inneemt (Verwimp & Hermy, 2013). Vervolgens werd deze operationele definitie verder verfijnd. Op basis van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (Vlaamse overheid Departement RWO, 2009), de ministeriële beleidsnota, het Witboek Interne Staatshervorming (Agentschap voor binnenlands bestuur, 2011) en de ervaringen binnen Ruimte Vlaanderen werd geconcludeerd dat bestuurskracht op het vlak van ruimtelijk beleid draait rond zeven doelstellingen of ambities: het werken aan een duurzame ruimtelijke ontwikkeling via het lokale beleid, het omgaan met maatschappelijke ruimtelijke uitdagingen op lokaal niveau, het werken aan de slagvaardigheid van de gemeente, de creatie van een draagvlak via partnerschappen, netwerken en (burger-)participatie met publieke en private spelers, een kwalitatieve dienstverlening, het gepast inzetten van het instrumentarium teneinde het vooropgestelde beleid uit te voeren, en de continuïteit in de lokale beleidsvoering (Verwimp & Hermy, 2013). De gehanteerde definitie expliciteert ook dat het verwezenlijken van deze doelstellingen gebeurt op verschillende kwaliteitsniveaus en vanuit de verschillende rollen die de gemeente vervult. Een bestuurskrachtige gemeente zal in staat zijn om de doelstellingen zoals hierboven geformuleerd te vervullen. Ze doet dit afhankelijk van de doelstelling op een bepaald niveau of vanuit een bepaalde rol. Een gemeente vervult opgaven op drie verschillende niveaus: het strategische niveau, het tactische niveau en het operationele niveau (Korsten, 2004). De taken die een gemeente uitvoert, kunnen in

75


grote lijnen onderverdeeld worden onder vier rollen die de gemeente vervult, namelijk deze van bestuur, dienstverlener, participant en organisatorische eenheid (Korsten, 2004). In samenwerking met diverse belanghebbenden (ambtenaren, gemeentebesturen en klanten van de gemeente) werd een denkoefening gemaakt rond indicatoren die passen binnen bovenstaande doelstellingen, kwaliteitsniveaus en rollen. Dit participatief proces resulteerde in een gedragen set van 19 indicatoren (Verwimp & Hermy, 2013). Op basis van deze voorbereidende studie werden eind 2013 twee parallelle onderzoeken gestart. Door Ruimte Vlaanderen wordt een concrete monitor uitgewerkt die een beeld geeft van de bestuurskracht van een gemeente inzake ruimtelijk beleid, door het consortium UGent-UA-KUL wordt onderzocht op welke manier deze monitor kan worden ingezet ter verhoging van de bestuurskracht. De uitwerking van de monitor startte met een clustering van de vastgestelde indicatoren volgens de doelstellingen inzake ruimtelijke ordening en volgens de niveaus en rollen van de gemeenten. Op die manier ontstaan twee invalshoeken die de samenhang van de indicatoren inzichtelijk maken. (Vervoort & Hermy, 2014)

1. Werken aan een duurzame ruimtelijke ontwikkeling via het lokale beleid    

GRS (b) RUP’s (c) Grondbeleid (d) Budget (i)

                

2. Omgaan met maatschappelijke uitdagingen op lokaal niveau Budget (i) Stilzwijgende weigeringen (j) Feedback burger (p) Detecteren tendensen (s)

3. Werken aan slagvaardigheid van de gemeente Registers (a) Grondbeleid (d) gSA (e ) # VTE (f) Budget (i) Stilzwijgende weigeringen (j) Uitstroomratio (k) Initiatief convenant (l) Kwaliteit vergunning (q) Verdediging standpunt (r )

5. Kwalitatieve dienstverlening          

Registers (a) gSA (e ) # VTE (f) Stilzwijgende weigeringen (j) Uitstroomratio (k) Infovergaderingen (m) GECORO (n) Website (o) Feedback burgers (p) Kwaliteit vergunning (q)

Verdediging standpunt (r )

6. Het gepast inzetten van het instrumentarium teneinde het vooropgestelde beleid uit te voeren      

GRS (b) RUP's (c) Grondbeleid (d) Handhavingsplan (h) Initiatief convenant (l) Kwaliteit vergunning (q)

 Verdediging standpunt (r )  7. Continuïteit in lokale beleidsvoering  RUP's (c)  Advies gSA (g)

 4.Creatie draagvlak via partnerschappen, netwerken en (burger-)participatie met publieke en private spelers     

Initiatief convenant (l) Infovergaderingen (m) GECORO (n) Website (o) Feedback burgers (p)

Figuur 2: clustering indicatoren per doelstelling of ambitie voor het ruimtelijk beleid (Verwimp & Hermy, 2013) – GRS gemeentelijk ruimtelijk structuurplan; RUP(‘s) ruimtelijk uitvoeringsplan(nen); gSA gemeentelijk stedenbouwkundig ambtenaar; # VTE aantal voltijds equivalent; GECORO gemeentelijke commissie ruimtelijke ordening

76


Figuur 3: clustering indicatoren per rol van het gemeentebestuur op verschillende kwaliteitsniveaus (Verwimp & Hermy, 2013 naar Korsten, 2004) – GRS gemeentelijk ruimtelijk structuurplan; RUP(‘s) ruimtelijk uitvoeringsplan(nen); gSA gemeentelijk stedenbouwkundig ambtenaar; # VTE aantal voltijds equivalent; GECORO gemeentelijke commissie ruimtelijke ordening

Vervolgens werd door middel van terugkoppeling met een klankbordgroep bestaande uit experten monitoring en lokaal ruimtelijk beleid een evaluatie gemaakt van de actuele relevantie van de vastgestelde indicatoren, waarbij er steeds aandacht ging naar de rol van de individuele indicator binnen beide clusters om de validiteit te verzekeren (Vervoort & Hermy, 2014). De legitimiteit van de aanpassingen werd bewaakt door een toetsing aan de notulen van het voorgaande participatief proces (Verwimp & Hermy, 2012) om te verifiëren waarom een bepaalde indicator geselecteerd werd. Op dit moment worden de indicatoren verder geoperationaliseerd, waarbij vooral wordt getracht om te steunen op bestaande databronnen. Op die manier wordt er een bruikbaar monitoringinstrument bekomen dat kan ingezet worden om de lokale bestuurskracht te verhogen. In vergelijking tot de ontvoogdingsvoorwaarden in bestuurskracht 1.0, heeft de monitor niet enkel aandacht voor de interne capaciteit van een lokaal bestuur maar ook voor de gemeentelijke opdracht, voor het realiseren van ruimtelijke doelstellingen en de wijze waarop die worden bereikt. De indicatorenset blijft echter in verhouding sterker inzetten op de capaciteits- dan op de opdrachtzijde. Het normatieve karakter van de doelstellingen rond het voeren van een (kwalitatief) ruimtelijk beleid zorgt er immers voor dat de indicering ervan niet evident is. Het is bijvoorbeeld makkelijker om het aantal goedgekeurde ruimtelijke uitvoeringsplannen te meten, dan om in beeld te brengen of de gewenste ruimtelijke structuur uit het gemeentelijk structuurplan effectief en op een kwalitatieve manier is gerealiseerd.

77


Het begrip bestuurskracht wordt in deze huidige fase verder geoperationaliseerd en gemeten door middel van 19 indicatoren die gekoppeld zijn aan de gemeentelijke subsidiaire opdrachten. Samen met de onderzoekers van de Universiteit Gent, KU Leuven en Universiteit Antwerpen wordt verder onderzocht op welke manier deze bestuurskrachtmonitor zal worden ingezet voor de begeleiding van de gemeenten en de regierol van de Vlaamse overheid.

Bestuurskracht 3.0: naar een nieuwe interbestuurlijke relatie Focussend op de Vlaamse doelstelling om de lokale bestuurskracht te verbeteren, kwamen de discussie en ideeën rond nieuwe partnerschappen en bestuurlijke relaties steeds nadrukkelijker naar voor. Is het wel correct om gemeenten (als enigen) verantwoordelijk te stellen voor de realisatie van ruimtelijke doelstellingen? Binnen de context van de netwerkmaatschappij wordt meer en meer belang gehecht aan interbestuurlijke partnerschappen en samenwerkingen. Het aangaan van samenwerkingsovereenkomsten of convenanten wordt recent als een belangrijk onderdeel van bestuurskracht beschouwd. Onderzoek geeft aan dat er in Vlaanderen een erg hoog aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden bestaan (Instituut van de overheid- KU Leuven, Departement HABE- Hogeschool Gent, Idea Consult, & Omgeving, 2012). Bovendien blijkt ook het aantal samenwerkingsverbanden dat wordt aangegaan om ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken erg hoog (Pisman, Vervoort, & Loris, 2013). Om te kunnen groeien naar een bestuurskrachtmonitor 3.0 (Denters & Toonen, 2010) is de verhoogde aandacht voor netwerken, partnerschappen, interbestuurlijke samenwerkingsverbanden of akkoorden rond delegaties van bevoegdheden essentieel. Binnen deze context werd de definitie van bestuurskracht recent bijgesteld: “Een bestuurskrachtige gemeente is een gemeente die er in slaagt om een goed ruimtelijk beleid te formuleren en dit beleid samen met de aan haar opgelegde ambities te realiseren, door inzet van eigen hulpbronnen en in samenwerking met relevante stakeholders.” (werkdefinitie lopend extern onderzoek UGent/KUL/UA) In zekere zin is de Vlaamse overheid in het verleden reeds van start gegaan met de implementatie van de bestuurskracht 3.0. De Vlaamse overheid neemt de opdracht op zich om het overlegplatform voor gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren, het zogenaamde ‘atrium, lerend netwerk’, te organiseren. Op die manier positioneerde ze zichzelf in een meer ondersteunende rol voor wat betreft het gemeentelijke ruimtelijke beleid én worden intergemeentelijke samenwerkingen en afstemmingen gefaciliteerd. In de meest recente definitie is ook een verwijzing naar ‘goed ruimtelijk beleid’ opgenomen. Bij het opbouwen van de bestuurskrachtmonitor 3.0 inzake ruimtelijke ordening wordt Ruimte Vlaanderen uitgedaagd om te formuleren wat ze verstaat onder goed lokaal ruimtelijk beleid, al zou je kunnen betogen dat een bestuurskrachtige gemeente daarover vooral zelf zou moeten kunnen oordelen en waken. Alleszins geeft de discussie aan dat het verhogen van bestuurskracht slechts een beperkt aspect is binnen de hertekening van de interbestuurlijke relaties en de manier waarop ruimtelijk beleid vormgegeven wordt binnen een beleidsnetwerk bestaande uit gelijkwaardige partners.

78


Toekomst van interbestuurlijke relaties in het Vlaams ruimtelijk beleid? De huidige maatschappelijke evolutie naar een governance-context biedt voor het voeren van ruimtelijk beleid interessante mogelijkheden om flexibel om te springen met de verschillende schaalen abstractieniveaus die eigen zijn aan ruimtelijke vraagstukken. Afhankelijk van de specifieke problematiek kan een aangewezen interventieniveau gevonden worden binnen het brede ruimtelijk beleidsnetwerk, met mogelijke rollen voor verschillende private en publieke actoren binnen de formatie én implementatie van beleid. Anderzijds kan een veelheid aan mogelijke actoren, samenwerkingsverbanden of partnerschappen zorgen voor een erg complexe coördinatie tussen de deels overlappende bevoegdheden. (Marks & Hooghe, 2003) De organisatorische complexiteit van dit beleidsnetwerk kan gereduceerd worden door het beperken van het aantal autonome actoren of door het verminderen van het aantal vereiste interacties tussen actoren. (Marks & Hooghe, 2003) De discussie rond gemeentelijke fusies, de rol van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en intercommunales en de ideeën over het samenvoegen van verschillende departementen en agentschappen binnen de Vlaamse overheid, (zie Agentschap voor binnenlands bestuur (2011)) speelt in op het verminderen van het aantal actoren. Het overdragen van Vlaamse bevoegdheden naar lokale besturen zoals vooropgesteld in het witboek interne staatshervorming (Agentschap voor binnenlands bestuur, 2011) zorgt voor het verminderen van het aantal interacties tussen actoren. Het reduceren van de complexiteit van het beleidsnetwerk heeft als doel de efficiëntie van beleidsontwikkeling en uitvoering te verhogen. De bestuurskrachtmonitor (bestuurskracht 2.0) zal op termijn zorgen voor de verhoging van gemeentelijke capaciteit door in te zetten op het verbeteren van de wijze waarop ruimtelijke doelstellingen worden gerealiseerd. Ruimte Vlaanderen kan het instrument echter ook gebruiken om inzicht te krijgen in de algemene stand van zaken van de bestuurskracht voor ruimtelijk beleid bij de lokale overheden. Evolueren naar een evenwaardig partnerschap betekent ook dat de Vlaamse overheid stelselmatig minder zal focussen op de wijze waarop gemeenten haar ambities moeten realiseren, maar meer moet inzetten op de wijze waarop de doelstellingen voor het Vlaams ruimtelijk beleid kunnen gerealiseerd worden binnen het beleidsnetwerk. ‘Echte’ subsidiariteit, in een netwerk met evenwaardige bestuurskrachtige partners, kan de ruimtelijke vraagstukken centraal zetten voor het bepalen van het aangewezen interventieniveau en het vormgeven van bevoegdheden, bevrijdt van de vraag of andere partners wel in staat zijn om bepaalde rollen of taken op te nemen. Bij het afstemmen van de juiste schaal en abstractieniveau voor de ontwikkeling en uitvoering van een goed ruimtelijk beleid, zal er ongetwijfeld een belangrijke rol weggelegd zijn voor het lokale bestuursniveau. Dit uitgangspunt verandert de manier waarop de Vlaamse overheid zich zal positioneren ten opzichte van de andere partners, waaronder lokale overheden, en heeft implicaties voor de wijze waarop Vlaanderen ambities en doelstellingen formuleert in het ruimtelijk beleid en er met de verschillende partners afspraken gemaakt worden rond de verwachte output of beoogde effecten. Focussen op de inhoudelijke opdracht betekent dat de Vlaamse overheid zich in zijn interbestuurlijke relatie met de lokale overheid een rol kan aanmeten die gelegen is tussen deze van ‘opvolgen’ en ‘afrekenen’ (zie tabel 1). Het ontwikkelen van ruimtelijk beleid vereist steeds om keuzes te maken tussen het loslaten van taken of bevoegdheden, welke louter opgevolgd en eventueel bijgestuurd

79


worden en de duidelijke regie van andere taken waarrond duidelijke afspraken gemaakt worden als basis voor het afrekenen. Leren

Opvolgen

Afrekenen

Sleutelvraag

Hoe bestuur en beleid verbeteren?

Hoe houden we onze activiteiten op koers?

Hoe kunnen we bestuur en beleid presenteren?

Focus

Intern

Intern

Extern

OriĂŤntatie

Verandering/toekomst

Controle/vandaag

Overleven/verleden

Tabel 1: Drie posities voor het omgaan met prestatie-informatie (Van Dooren, Bouckaert, & Halligan, 2010)

Het loslaten impliceert het nadenken over een geĂźpdatet globaal kader voor ruimtelijke ordening die gemeenten autonoom kunnen invullen. Op die manier kan een vernieuwd ruimtelijk beleidsplan blijven zorgen voor samenhang op bovenlokaal niveau met voldoende ruimte voor diversiteit en het leggen van specifieke accenten op lokaal niveau. Voor Vlaanderen is het van belang om te specificeren hoe het opvolgen en bijsturen van het losgelaten lokale beleid binnen het globale kader zal gebeuren en welke eisen er gesteld worden aan het abstractieniveau van een dergelijk kader. Het regisseren vereist daarentegen een duidelijke focus of afbakening en moet de specifieke verwachtingen naar de andere partners toe scherpstellen. Een vernieuwd beleidsplan zal daartoe duidelijke ruimtelijke doelstellingen en ambities moeten formuleren, gevat in indicatoren die toelaten om afspraken te maken rond meetbare effecten. De Vlaamse overheid kan hiervoor bijvoorbeeld samenwerkingsconvenanten of andere sturingsinstrumenten inzetten. Het lokaal bestuur wordt op die manier mede-uitvoerder van het centraal Vlaams beleid. Het vinden van een nieuwe interbestuurlijke relatie binnen een beleidsnetwerk stelt ook eisen aan de manier waarop het ruimtelijk beleid wordt vormgegeven. Het efficiĂŤnt en doordacht inzetten van het beleidsnetwerk betekent dat er erg bewust moet worden omgesprongen met subsidiariteit, ingegeven vanuit de ruimtelijke vraagstukken, zodat het juiste schaal en abstractieniveau wordt aangewend voor de ontwikkeling en uitvoering van een goed ruimtelijk beleid.

80


Referenties Agentschap voor binnenlands bestuur. (2011). Witboek Interne Staatshervorming. Brussel. Billet, J., & Waege, H. (2006). Een samenleving onderzocht, methoden van sociaal wetenschappelijk onderzoek. Antwerpen: uitgeverij De Boeck. De Peuter, B., & Bouckaert, G. (2004). Een monitoringsysteem voor lokale bestuurskracht: naar een modellering van een Vlaams design. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Defoort, P.-J. (2005). Bevoegdheidsverdeling in de ruimtelijke planning. Subsidiariteit: feit of fictie? TROS - Tijdschrift voor ruimtelijke ordening en stedenbouw(40), 281-335. Denters, B., & Toonen, T. (2010). Bestuurskrachtmeting 3.0. In H. Aardema, W. Derksen, M. Herweijer & P. de Jong (Eds.), Meerwaarde van de bestuurskunde. Liber Amicorum voor prof. dr. Arno F.A. Korsten. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers. Europese Unie. (1992). Verdrag betreffende de Europese Unie. Maastricht. Fraanje, R. (2007). Over bestuurskracht en maatschappelijke veerkracht. Den Haag: Vereniging van Gemeentesecretarissen & Vereniging voor Bestuurskunde. Instituut van de overheid- KU Leuven, Departement HABE- Hogeschool Gent, Idea Consult, & Omgeving. (2012). Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking. Leuven. Korsten, A. F. A. (2004). Visiteren van gemeenten - Evaluatie van de toepassing van de bestuurskrachtmonitor in Limburgse gemeenten. Maastricht: Provinciebestuur Limburg. Marks, G., & Hooghe, L. (2003). Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance. American Political Science Review, 97(2), 233-243. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. (2010). Actualisering en herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (pp. 28). Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Afdeling Ruimtelijke Planning - Departement RWO. Pisman, A., Vervoort, P., & Loris, I. (2013). Inter-communal cooperation and spatial planning in Flanders. Paper presented at the EURA Conference: cities as seedbeds for innovation, Enschede, Nederland. Van Dooren, W., Bouckaert, G., & Halligan, J. (2010). Performance Management in the Public Sector. Londen: Routledge. Vervoort, P., & Hermy, J. (2014). Voortgangsrapport Monitor lokale bestuurskracht. Departement Ruimte Vlaanderen. Verwimp, E., & Hermy, J. (2012). Transitie Ruimtelijke Ordening: lokale bestuurskracht (ontwerpeindrapport) Departement Ruimte Vlaanderen (pp. 150). Brussel: departement Ruimte Vlaanderen. Verwimp, E., & Hermy, J. (2013). Transitie Ruimtelijke Ordening: lokale bestuurskracht (eindrapport) Departement Ruimte Vlaanderen (pp. 154). Brussel: departement Ruimte Vlaanderen. Vlaamse Overheid. (2012). Groenboek. Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool? Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Brussel: Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed. Vlaamse overheid Departement RWO. (2009). Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Officieuze coรถrdinatie versie september 2009. Brussel: Vanden Broele. Vlaamse Regering. (1996). Decreet van 24 juli 1996 houdende de ruimtelijke planning: Belgisch Staatsblad 27 juli 1996.

81


82


THEMA: HET BUITENGEBIED GEPLAND Inspirator Sylvie Van Damme, Hogeschool Gent, planner en doctor in de Stedenbouw en Ruimtelijke Planning.

Begeleiding bestuur Elke Vanempten, Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek (ILVO) & Vrije Universiteit Brussel Geiske Bouma (TNO â&#x20AC;&#x201C; Strategy and Policy for Environmental Planning, Delft)

Schets thema Net als meer gebouwde omgevingen kent ook het buitengebied of de open ruimte heel wat maatschappelijke uitdagingen: demografische verschuivingen en groei, toenemende verstedelijking, veranderende productiewijzen van de landbouw, waterproblematiek, de verpaarding en vertuining van het landschap, enz. De meeste van deze uitdagingen hebben bovendien een belangrijke ruimtelijke impact. Daar tegenover staat een regerende planningsparadigma dat werkt met scheiding van functies, een uitgebreid maar soms onaangepast instrumentarium, de tendens naar steeds meer coproductie/cocreatie, enz. In deze sessie vragen we ons af hoe we met deze uitdagingen kunnen omgaan vanuit planning. Klopt het dat we van een defensieve logica naar een meer productieve logica dienen te evolueren? Van een limiterende naar een faciliterende ruimtelijke ordening? Biedt ontwerpend onderzoek mogelijkheden om de uitdagingen het hoofd te bieden? Wat is de rol van de overheid? Waar dient regie op gevoerd te worden en wat kan of moet losgelaten worden? En wie voert dan die regierol? Kan landbouw bijvoorbeeld een actieve speler zijn in een kwalitatieve buitengebiedsontwikkeling? Hoe kunnen we de nabijheid van stad en platteland benutten en kwalitatief vormgeven? Bieden regionale parken, pilootprojecten, showcases of IBA's een waardevolle aanvulling op het instrumentarium? Enz. Deze sessie nodigt uit om na te denken over planning en het buitengebied, landbouw en ruimte, verstedelijking en platteland.

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Een bredere benadering voor transformaties op het Vlaamse platteland - Kirsten Bomans, Marten Dugernier Klimaat als nieuwste ruimtegebruiker in de peri-urbane omgeving - Jeroen De Waegemaeker Schijnbaar zonder stedenbouw - Annemiek Rijckenberg Naar een productief landschap voor stad èn land - Elke Vanempten & Elke Rogge

83


84


Een bredere benadering voor transformaties op het Vlaamse platteland Rol van het ruimtelijk beleid en pistes voor vernieuwing van het instrumentarium

Kirsten Bomans, Marten Dugernier

Stellingen 1. Niet-agrarische transformaties vinden de afgelopen 15 jaar in versneld tempo plaats plaats op het Vlaamse Platteland. 2. Deze transformaties kunnen zowel positieve als negatieve effecten uitoefenen op de beroepslandbouw. 3. Een meer sturende rol vanuit de overheid is gewenst om de negatieve effecten ervan te reduceren.

Antea Group Roderveldlaan 1, 2600 Antwerpen / info.be@anteagroup.com

85


Een bredere kijk op transformaties in het landbouwlandschap Rol van het ruimtelijk beleid en pistes voor vernieuwing van het instrumentarium

Evoluties in het landbouwlandschap De Vlaamse open ruimte wordt gekenmerkt door veel meer functies en gebruiken dan enkel landbouw en krijgt hierdoor een brede betekenis vanuit ecologisch, recreatief en economisch oogpunt. De landbouwruimte in Vlaanderen wordt ingenomen door diverse vormen van niet-agrarisch gebruik en het landbouwareaal neemt jaarlijks af in oppervlakte. Volgens de landbouwperceelsregistratie van het Departement Landbouw en de VLM, was in de periode 2008-2010 732.551 ha in landbouwgebruik. In de periode 2000-2007 was 43.729 ha extra grond aangegeven die later niet meer geregistreerd werd en dus sinds 2008 uit de perceelsregistratie is verdwenen. Dit betekent daarom niet dat deze percelen voorgoed uit de registratie verdwenen zijn (deels is dit cijfer ook te wijten aan fouten in de registratie zelf, of percelen kunnen later opnieuw aangegeven worden), maar het geeft wel een belangrijke indicatie van afname.

780000

760000

hectare

740000

720000 700000

680000

660000 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Figuur 1: Afname van de gesommeerde oppervlakte van landbouwpercelen uit de landbouwregistratie (Vlaamse landbouwperceelsregistratie 2000-2010)

Ook de gegevens van de landbouwtelling wijzen op een jaarlijkse afname van het landbouwareaal.

aantal bedrijven opp (ha) grootte bedrijven (ha)

2000 40.935 636.612 15,6

2010 evolutie 2010-2000 28.308 -31% 616.260 -3% 22,8 +40%

Tabel 1 Evoluties van aantal uitbatingen en oppervlakte van land- en tuinbouwbedrijven (Bron: Landbouwtelling 2010 en 2000, ADSEI)

Uit de ruimteboekhouding van 1994 tot 2012 blijkt dat planmatig zoâ&#x20AC;&#x2122;n 19.600 ha uit landbouwbestemming is verdwenen, voornamelijk ten voordele van industrie, recreatie, natuur, bos en groen. Ondanks dat dit cijfer betrekking heeft op een grotere tijdsspanne, bedraagt het niet de helft van

86


de oppervlakte die uit de landbouwregistratie zou zijn verdwenen tussen 2000-2010. Dit betekent dat vermoedelijk ook andere (niet-planmatige) ontwikkelingen spelen die in belangrijke mate mede verantwoordelijk zijn voor deze afname van het landbouwareaal. Landbouwruimte verdwijnt soms op geleidelijke wijze, tengevolge van diverse evoluties zoals vertuining, verpaarding, functiewijzigingen van agrarische gebouwen, uitbreidingen van zonevreemde bedrijvigheid en woningen, …. In kader van het project ‘drukfactoren in agrarische gebieden en opmaak van een ruimtelijk afwegingskader’ (Antea Group en KULeuven, 2013), werden de ruimtelijke impact en de mogelijke effecten van zulke ontwikkelen op de beroepeslandbouw in beeld gebracht op basis van bestaande literatuurgegevens. Bijkomend werden drie regio’s, verspreid over Vlaanderen, via orthofoto-analyse meer in detail onderzocht naar algemene tendensen van zowel evoluties in de landbouwsector zelf (areaal, bedrijven, opvolging, vergrijzing) alsook naar het belang van de verschillende mogelijke nietagrarische evoluties. Het gaat om: regio Roeselare-Tielt, een regio in de Vlaamse ruit en de regio Haspengouw-Voeren. Voor drie gemeenten (Pittem, Dendermonde en Voeren) werd in detail nagegaan welke transformaties zich hebben afgespeeld op de percelen die volgens de statistieken uit de landbouwregistratie zijn verdwenen.

Enkele conclusies vanuit deze studie:  Uit de analyse blijkt duidelijk dat de afname uit de landbouwregistratie procentueel gezien groter is buiten landbouwbestemming dan binnen landbouwbestemming (11% vs. 5% (Vlaamse Ruit) / 16% vs. 4% (Haspengouw-Voeren) / 21% vs. 4% (Roeselare-Tielt)). Het Opvallend is anderzijds wel dat ook binnen landbouwbestemming een behoorlijk grote oppervlakte in absolute termen niet meer in de registratie voorkomt die voordien wel werd aangegeven. Hieruit kan geconcludeerd worden dat het planologisch bestemmen van agrarisch gebied een zekere bescherming biedt aan deze gronden voor de beroepslandbouw, maar als instrument alleen ontoereikend is om niet-agrarische transformaties te voorkomen;  Uit de resultaten van de literatuurstudie en het onderzoek binnen de casegebieden, komt naar voor dat voornamelijk de transformaties die te linken zijn met residentialisering (zoals vertuining en inname van ruimte voor hobbylandbouw) een aanzienlijke ruimtelijke impact hebben in absolute oppervlakte, met name inname van landbouwareaal en landbouwbestemming. Binnen het beschikbare ruimtelijk instrumentarium wordt vandaag weinig gedfifferentieerd ingespeeld op resp. beroepslandbouw en hobbylandbouw. Bovendien is de omvang van hobbylandbouw bij gebrek aan

87


eenduidige definiëring soms moeilijk te onderscheiden van (gedeeltelijke) beroepslandbouw en daardoor ook moeilijk meetbaar en controleerbaar;  Een belangrijke kanttekening hierbij is dat hobbylandbouw en paardenhouderijen in principe omkeerbaar zijn ifv voedselproductie. Ze houden de open ruimte grotendeels open en onverzegeld. In die zin is de ruimtelijke impact van diverse economische ontwikkelingen met een ruimtelijke weerslag (bv. zonevreemde bedrijvigheid onder de vorm van grondwerkers, handelsfuncties, logistiek, …) in absolute oppervlakte (totale ruimte-inname) misschien wel kleiner, maar vaak gaan deze laatste transformaties gepaard met bijkomende verhardingen en constructies en mogelijke neveneffecten.  De verschillende transformaties kunnen ook een effect uitoefenen op de grondprijzen. Hoewel niet kwantitatief onderzocht, wijzen andere studies en praktijkervaring vanuit bijvoorbeeld herverkavelingsprojecten er op dat grondprijzen significant stijgen door de vraag vanuit verschillende hoeken, en dat niet-beroepslandbouwers vaak over de mogelijkheid beschikken om een hogere prijs te betalen.  Soms zijn transformaties ook ‘neutraal’ of positief: ze komen voor, maar zonder ongewenste effecten. In geval van plattelandslogies onder de vorm van hoevetoerisme kan soms een inkomstenverhoging voor de (beroeps)landbouwer gecreëerd worden, kan een stimulans gegeven worden voor streekidentiteit, e.d.m. Bijkomend dient er ook sterker over te worden gewaakt dat nevenactiviteiten geen stap worden naar verdere verstedelijking en volledige stopzetting van de landbouwfunctie (met mogelijk negatieve gevolgen voor de landbouwsector op langere termijn), maar wel de landbouwsector en de open ruimte op lange termijn versterken. Bovenstaande conclusies mogen niet zwart-wit benaderd worden. Een transformatie in het ene gebied zal andere gevolgen hebben voor de beroepslandbouw dan eenzelfde soort transformatie in een ander gebied, afhankelijk van de kenmerken en waarden van het gebied zelf en de wijze waarop de transformatie zelf vorm krijgt. Het is belangrijk om rekening te houden met deze diversiteit in zowel gebieden als in transformaties bij het vooropstellen van ontwikkelingsmogelijkheden voor nietagrarische functies in landbouwgebied. De mate van impact is gebieds- en contextafhankelijk en ook positieve interacties zijn mogelijk.  Drukfactoren één op één gelijkstellen met bepaalde functies en op basis hiervan een functie al dan niet toelaten in landbouwgebied via generiek beleid is dan ook risicovol omdat het goede initiatieven onmogelijk zou kunnen maken (bv. allerlei mengvormen tussen landbouw/natuur/recreatie functies die ook de landbouw ten goede kunnen komen) of omdat het kan aanzetten tot het creëren van achterpoorten (‘dekmantelfuncties’). Sommige van de initiatieven die leiden tot transformaties hebben bovendien geen onmiddellijk alternatief, en kunnen buiten landbouwgebied niet zomaar terecht (bv. dierenopvangcentra, tuincentra verbonden aan plantenteelt, …).  Voldoen aan een aantal kwaliteitscriteria als basis voor de evaluatie of een functie thuishoort in een bepaald (landbouw)gebied, zou dan ook kunnen leiden tot een meer kwaliteitsvolle gebiedsontwikkeling. Het ontbreekt vandaag echter in grote mate aan een gebiedsgericht kader om deze criteria vast te leggen en mogelijke ongewenste effecten van niet-agrarische ontwikkelingen in landbouwgebied af te wegen. Een duidelijke ruimtelijke visie over wat waar en hoe toelaten ontbreekt. Het ontbreken van deze visie heeft ook te maken met het feit dat veel transformaties waarvan sprake zich bevinden ‘op de rand van sectoren’ (recreatie-landbouw-wonen-economie) en deze ontwikkelingen hierdoor mogelijk tussen de verschillende sectorale regelgevingen vallen.

88


Rol van het ruimtelijk beleid Transformatiemogelijkheden in landbouwgebied volgens de generieke regelgeving Algemeen kan gesteld worden dat de regelgeving van het ruimtelijk beleid zelf in zekere zin een druk uitoefent op de landbouwgebieden, doordat heel wat ontwikkelingen generiek mogelijk zijn binnen landbouwbestemming. Voornamelijk (de combinatie van) de basisrechten voor uitbreidingen van zonevreemde constructies, toelaatbare functiewijzigingen en de planologische attesten spelen hierin een rol, gezien ze veel van de transformaties generiek mogelijk maken. Zeker ook omdat in vele gevallen, eens de stedenbouwkundige vergunning een feit is, extra mogelijkheden worden gecreëerd en de gevolgen ervan quasi onomkeerbaar zijn. Veel transformaties die plaatsvinden via het vergunningverlenend kader zijn immers ‘permanent’ van aard, onbeperkt in de tijd. In die zin wordt een vergunde transformatie bijna als een soort ‘absoluut recht’ verbonden aan de grond, en is er weinig of geen tussentijdse opvolging of de vergunde gebouwen of constructies nog wel voor de oorspronkelijk bedoelde (of vergunde) functie gebruikt worden. Dergelijke rechten werken herontwikkeling in functie van de landbouwbestemming tegen, en stimuleren net het ontwikkelen van niet-agrarische functies op ruimtelijk mogelijk minder wenselijke locaties (vaak in agrarisch gebied), net omdat de grondprijzen daar een stuk lager liggen dan in woongebied of bedrijventerreinen. De benadering van de problematiek van niet-agrarische ontwikkelingen in landbouwgebied gebeurt vandaag weinig gebiedsgericht. Zo is het functiewijzigingenbesluit op zich niet negatief en biedt het ook allerlei kansen om een extra meerwaarde te genereren op het platteland (bv. valorisatie van het landbouw-gebouwen-patrimonium). Maar sommige functies zijn in het ene gebied minder gewenst dan in het andere gebied, zeker de ruimtebehoevende functies. Vandaag wordt hier geen duidelijk onderscheid in gemaakt. Vergunningen kunnen vandaag enkel toegestaan worden op voorwaarde dat “de goede ruimtelijke ordening” niet wordt geschaad. Dit biedt echter onvoldoende houvast wat betreft de strategische waarde in functie van de beroepslandbouw op lange termijn. Transformaties die ontsnappen aan een ruimtelijke afweging Een aantal transformaties ontsnappen vandaag aan een ruimtelijke afweging, omdat ze vrijgesteld zijn van vergunningsplicht of simpelweg niet vergunningsplichtig zijn (bv. aanleg van tuinen, inrichting van een hobbyweide, …). Ook kunnen vage termen met verschillende interpretatiemogelijkheden ertoe leiden dat bepaalde transformaties soms wel, soms niet als vergunningsplichtig worden beschouwd. Toch zal het louter bijkomend vergunningsplichtig maken van bepaalde transformaties onvoldoende zijn. Een te lange lijst van vergunningsplichtige handelingen of transformaties dient vermeden te worden. Dit wordt immers administratief onwerkbaar en heel wat transformaties die geen ongewenste effecten genereren, zullen hierdoor mogelijk een lange administratieve weg moeten doorlopen. Ook gaat deze maatregel voorbij aan het probleem dat veel transformaties toch – onvergund – zullen plaatsvinden. Meer transformaties vergunningsplichtig maken, betekent dus niet noodzakelijk dat er in realiteit minder transformaties zullen plaatsvinden. Het betekent mogelijk wel dat (nog) meer transformaties onvergund zullen plaatsvinden. De uitdaging is daarom niet zozeer om zoveel mogelijk transformaties vergunningsplichtig te maken, wel om mogelijke problemen die kunnen ontstaan vanuit niet-agrarische ontwikkelingen zoveel mogelijk bij de kern aan te pakken.

89


Er is een link tussen heel wat transformaties van vertuining en verpaarding enerzijds en residentialisering anderzijds. Voldoende stringent optreden bij nieuwe ontwikkelingen naar woonfunctie zal dus nodig zijn, wil men de kans op “nieuwe vertuining” minimaliseren. Dit betekent met andere woorden wonen buiten de kernen zoveel mogelijk ontmoedigen. Deze afweging is zeker aan de orde bij voormalige landbouwbedrijvenn waar het behoud van een woonfunctie zou kunnen worden afgewogen ten opzichte van de ontsluiting, de afstand tot een woonkern, de geschiktheid van de site voor landbouw, het versnipperend effect van de gebouwen op de open ruimte... Naast hergebruik en herbestemming zou ook sloop vaker als een ernstige optie moeten worden overwogen. Vandaag geldt in principe al dat een functiewijziging naar wonen niet mogelijk is, wanneer “in de ruimere omgeving van het gebouw of het gebouwencomplex geen gebouwen voorkomen met de vergunde functie wonen”. Een meer stringente definiëring in combinatie met bijkomende criteria (afstand tot kernen, bereikbaarheid met openbaar vervoer, …) zou hier meer duidelijkheid en rechtszekerheid brengen. Concreet kan dit zich ook vertalen in een aantal strengere randvoorwaarden wat betreft ontwikkelingsmogelijkheden voor wonen binnen gebieden die op lange termijn strategische belangrijk zijn voor de landbouw. Het ontmoedigen van bepaalde ontwikkelingen in landbouwgebied kan best samensporen met stimulansen om niet-agrarische ontwikkelingen te sturen naar de locaties waar deze wel gewenst zijn. Een verdere uitwerking van instrumentarium voor herlocatie, ruil, sloop, en uitdoofsystemen is hier dan ook aangewezen. De afweging of een transformatie ergens al dan niet gewenst is, moet starten vanuit en anticiperen op de mogelijke ongewenste ruimtelijke effecten van de transformatie op lange termijn (bv. inname van ruimte, mate van omkeerbaarheid, versnipperend effect, …) eerder dan een oordeel louter te baseren op de aard van de functiewijziging. Dit betekent dat een niet-agrarische functie in landbouwgebied per definitie bespreekbaar is, mits de ruimtelijke impact op lange termijn minimaal is. Dit zou een concrete vertaling kunnen krijgen in een verder uitgewerkt ruimtelijk afwegingskwader (zie verder). Een goede toepassing en handhaving van dit kader zijn dan wel essentieel.

Pistes voor vernieuwing Onderbenutte potenties van de bestaande instrumenten en regelgeving Vandaag zijn een aantal aspecten van de vergunningverlening in theorie geschikt om niet-agrarische ontwikkelingen in landbouwgebied sterker gebiedsgericht te sturen, maar ze worden vandaag niet, weinig of niet altijd effectief toegepast, bijvoorbeeld:  Tijdelijke vergunningen: De huidige regelgeving laat tijdelijke vergunningen toe, maar dit wordt vandaag voornamelijk toegepast op vlak van de milieuvergunning en niet op vlak van de stedenbouwkundige vergunning. In het kader van omkeerbaar ruimtegebruik – wat zeer relevant is wanneer men strategische landbouwgebieden op lange termijn wil vrijwaren – kunnen tijdelijke vergunningen een waardevolle piste zijn. Het zou zinvol zijn verder te onderzoeken waarom dit nu nauwelijks wordt toegepast en wat de voordelen kunnen zijn in functie van drukmindering en vrijwaren van strategische landbouwgebieden. Hierbij dient voldoende te worden aangesloten bij de laatste ontwikkelingen m.b.t. de omgevings-vergunning.  Stedenbouwkundige verordeningen worden vandaag nauwelijks ingezet in functie van drukmildering, maar zouden in kader van deze problematiek meer kunnen worden ingezet, gezien ze flexibel en relatief snel toepasbaar zijn (bv. in vergelijking met een RUP).

90


Er bestaan vandaag ook een aantal instrumenten voor een sterkere actieve gebiedsgerichte sturing door de overheid, maar die zijn onvoldoende uitgewerkt of blijken (nog) niet krachtig genoeg, bijvoorbeeld:  Het recht van voorkoop kan vaak niet toegepast worden omwille van speculatie en hoge verkoopprijzen. Een idee kan zijn om het ‘recht van voorkeur’ als instrument verder te onderzoeken (zie verder).  Grondruil situeert zich vaak op een te lokaal niveau en de sterke eigendomsversnippering maakt een gestructureerde grondruil en grondverwerving moeilijk. Recent zijn een aantal vernieuwingen uitgewerkt in het decreet Landinrichting (voorontwerp principieel goedgekeurd op 23 mei 2013), die deze problematiek deels opvangen en waar verder op kan aangehaakt worden. Pistes voor vernieuwing Effecten van niet-agrarische transformaties hebben in het ene gebied een grotere impact dan in het andere gebied. Belangrijk is daarom dat niet de transformaties op zich gestopt worden, wel dat de ongewenste effecten ervan op de beroepslandbouw geminimaliseerd worden, de ruimtelijke impact minimaal is en de gecreëerde meerwaarde maximaal. Dit zou kunnen door een aantal actiegerichte instrumenten in te zetten om niet-agrarische ontwikkelingen ruimtelijk sterker te sturen. Hierdoor kan sterker worden toegewerkt naar een stimulerend beleid via de uitwerking van een aantal doelgerichte instrumenten:  Instrumenten om niet-agrarische ontwikkelingen die ongewenste effecten genereren te sturen richting de strategisch minder belangrijke landbouwgebieden, of buiten landbouwbestemming (via herlocatie, grondruil, uitdoofregeling, sloop, financiële stimuli of heffingen, …);  Op zoek gaan naar methodes en instrumenten die ook vanuit niet-agrarische ontwikkelingen kunnen bijdragen aan de landbouwstrategische waarde van een gebied. Streekpromotie, allianties met naburige landbouwers, landschapsbeheer, beeldkwaliteitsplannen, enz… kunnen een meerwaarde bieden aan het landbouwlandschap die niet enkel vanuit de landbouwers zelf hoeft te komen.  Vernieuwing van het instrumentarium in functie van indicatoren & monitoring: Momenteel bestaan verschillende onderzoeken rond niet-agrarische ontwikkelingen en verschillende relevante gegevens die verder inzicht kunnen geven in evoluties (kadaster, KruispuntBank van Ondernemingen (KBO), vergunningsaanvragen, toekomstperspectieven van landbouwbedrijven en bijhorende gebouwen, …). Deze informatie is echter sterk versnipperd beschikbaar en wordt over het algemeen niet ingezet om niet-agrarische transformaties te monitoren. Een suggestie kan zijn om ruimtelijke informatie te bundelen en via de Ruimtemonitor in te zetten, die ook vandaag al indicatoren verzamelt en ingezet en ontwikkeld wordt om het Vlaamse Ruimtelijk beleid te ondersteunen (www.ruimtemonitor.be). Een goede monitoring is zowiezo ook aan te raden in functie van een betere controle en handhaving.  Instrumenten voor herlocatie: Een sterkere koppeling tussen herverkaveling (VLM) en planologische ruil zou kunnen leiden tot snellere realisaties op het terrein. In het nieuwe decreet landinrichting is dit één van de doelstellingen, waardoor bestemmingswijzigingscompensatie niet in werking worden gesteld bij inzet van het instrument ‘herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil’. Door herverkaveling flexibeler/modulair te maken en dit ook op kleinere schaal toe te passen, zou beter kunnen worden ingespeeld op actuele beleidsthema’s. (bv. om de druk op grondprijs ten gevolge van projecten rond windenergie te minderen, zou het zinvol zijn om via herverkaveling zones in openbaar domein te verkrijgen, waar sokkels kunnen worden ingeplant en een winstdeling met maatschappelijke projecten kan worden opgezet).

91


 Instrumenten voor compensatie bij onomkeerbaar ruimtegebruik: Compensatie kan men op verschillende manieren invullen. Het kan om een fysieke compensatie gaan (bv. sloop bij bouw, zoals het “ruimte voor ruimte” principe in Nederland), financiële compensaties of stimulansen (bv. landtaks). Compensatie kan ook op een meer dynamische manier vorm krijgen via verhandelbare ontwikkelingsrechten of ruimtegebruikcertificaten, zoals in Nord-Reihn-Westfalen.  Bijkomend gelden ook publiek-private samenwerkingsverbanden, en extra stimulansen voor opstart van allianties landbouwers en niet-landbouwers als denkpistes voor vernieuwing (stadslandbouw, korte keten initiatieven en (maatschappelijke) dienstverlening via gewenste nevenactiviteiten van landbouwers die kunnen leiden tot win-win-relaties in eenzelfde gebied, voedselteams, samenaankoop van voedsel, zelfplukboerderijen, hoeveverkoop, verkoop/ catering van lokale producten voor restaurants, scholen, kantoren, zorginstellingen, …). De overheid zou een regierol kunnen opnemen door startende samenwerkingsverbanden te ondersteunen (bv. in kader van PDPO) , mee te begeleiden en bepaalde initiatieven ook ruimtelijk te sturen (wanneer bv. gebouwen dienen te worden opgericht/ingericht).

Conclusie Het Vlaamse platteland onderging het voorbije decennium al een sterke transformatie, waarvan de snelheid voorlopig enkel lijkt toe te nemen. Binnen deze paper werd de focus gelegd op de transformatie van gronden die bestemd zijn voor de beroepslandbouw, en onder invloed van diverse drukfactoren worden getransformeerd naar een niet-agrarisch gebruik, soms zelfs resulterend in een niet-agrarische planologische bestemming. Niet zozeer het gebrek aan (ruimtelijk) instrumentarium maar wel de geringe effectiviteit en/of inzet ervan maakt dat er vanuit de overheid vandaag geen sterke regierol wordt opgenomen in deze evolutie. Transformaties zoals vertuining, verpaarding en zonevreemde ontwikkelingen kunnen zo uiteindelijk een bedreiging worden voor de beroepslandbouw, en bij uitbreiding ook voor de landschappelijke kwaliteit van het platteland in het algemeen. Oplossingen lijken vooral te liggen in een meer gebiedsgerichte toepassing van (generieke) regelgeving te liggen, en een meer effectieve inzet van zowel bestaande als vernieuwende instrumenten. Voor de overheid is in ieder geval een sturende rol weggelegd.

Referentie Voor meer informatie omtrent dit thema wordt verwezen naar de studie Evaluatie van de drukfactoren in agrarische gebieden en opstellen van een ruimtelijk afwegingskader voor niet-agrarische transformaties, 2013. Uitgevoerd door Antea Group en KU Leuven in opdracht van Ruimte Vlaanderen.

92


Klimaat als nieuwste ruimtegebruiker in de peri-urbane omgeving Overzicht van de klimaatadaptatie-uitdagingen voor een ruimtelijk beleid op maat van de peri-urbane gebieden

Jeroen De Waegemaeker

Stellingen: 1. Ruimtelijk beleid voor peri-urbaan Vlaanderen kan alleen klimaatadaptatie bewerkstellingen als daarbij rekening wordt gehouden met alle factoren van kwetsbaarheid voor klimaatverandering. 2. Een nieuw ruimtelijk beleid voor peri-urbaan Vlaanderen kan zich niet louter beperken tot het klimaatadaptatie maar moet ook de voedselproductie op langere termijn verzekeren.

Instituut voor Landbouw- en Visserij Onderzoek (ILVO) â&#x20AC;&#x201C; eenheid Landbouw en Maatschappij Burg. Van Gansberghelaan 115 bus 2, 9820 Merelbeke (BelgiĂŤ) / jeroen.dewaegemaeker@ilvo.vlaanderen.be 93


Klimaat als nieuwste ruimtegebruiker in de peri-urbane omgeving Overzicht van de klimaatadaptatie-uitdagingen voor een ruimtelijk beleid op maat van de peri-urbane gebieden

Buitengebied in een peri-urbane context De Vlaamse peri-urbaniteit Het buitengebied in Vlaanderen is de afgelopen eeuw drastisch veranderd en is vandaag in belangrijke mate peri-urbaan; een compositie van zowel stedelijk als rurale componenten. Lokaal kreeg deze nieuwe ruimtelijke realiteit reeds velerlei namen waaronder ‘inhabited landscape’, ‘urban field’ en ‘polynuclear urbanity’ (Tempels et al. 2011). De beschreven evolutie wordt evenwel wereldwijd geobserveerd en bestudeerd. Veelal wordt de peri-urbaniteit daarbij verklaard vanuit een stedelijke logica met behulp van begrippen zoals ‘urban sprawl’ en ‘urban fringe’ (Meeus & Gulinck 2008). Dit verstedelijkings-perspectief geeft de peri-urbane ruimte een dynamisch en transitioneel karakter. De dynamiek in peri-urbane gebieden beperkt zich evenwel niet louter tot de stedelijke component. Dynamieken in de rurale component Allereerst is het landbouwsysteem in volle transformatie. De afgelopen eeuw onderging de agrovoedingsindustrie grote veranderingen waaronder intensivering, concentratie, specialisatie en schaalvergroting (Rogge & Kerselaers 2013). Deze omschakeling tekent zich ook af in de ruimte, ondermeer in de peri-urbane context. Traditionele boerderijen zijn er geëvolueerd naar grootschalige, agro-industriële productie-eenheden. Daarnaast zijn de maatschappelijke verwachtingen ten opzichte van het platteland veranderd ten gevolge van toenemend milieubewustzijn, inkomen, vrijetijd en mobiliteit (Jongeneel et al. 2008). Deze veranderingen hebben een ruimtelijke neerslag op de landbouwruimte, zo ook in Vlaanderen (Rogge & Kerselaers 2013). In de peri-urbane gebieden wordt landbouwgrond niet louter herbestemd voor wonen en industrie maar ook voor ‘openruimtefuncties’, zoals natuur, waterberging en recreatie. Binnen Vlaanderen werd sinds 1997 13.145 hectare herbestemd, waarvan 55 procent een groene herbestemming kreeg (Danckaert 2013). Tot slot ondergaat het platteland velerlei ongeplande transformaties waaronder vertuining, verpaarding en niet-agrarische activiteiten in agrarisch gebied (gebaseerd op diverse onderzoekers uit het J.ooR collectief). De transformaties vormen de ‘zachte verstedelijking’ waarbij functie-wijzigingen en multifunctionele gebruik de open ruimte van binnenuit veranderen (Tempels & Pisman 2013). Deze kleinschalige transformaties worden door lokale overheden veelal niet of slechts weinig gestuurd. Nochtans vereisen ze bijzondere aandacht vanuit het ruimtelijke beleid omwille van hun aantal en impact (Bomans et al. 2010; Verhoeve, De Roo, et al. 2012).

Ruimtelijk beleid op maat van de peri-urbane realiteit Open ruimte in de horizontale metropool

94


Ondanks het exploreren en karteren blijft ruimtelijk beleid op maat van de peri-urbane conditie uit, zo ook in Vlaanderen. De realisatie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is kenmerkend; er werden afbakeningsprocessen voor de ‘stedelijke’ en ‘open’ gebieden opgestart, maar de afbakening van ‘bebouwd perifeer landschap’ bleef uit (Voets et al. 2010). De raakzone tussen stad en platteland is vooralsnog een zone van onsamenhangend beleid (Scott et al. 2013). Enerzijds bepleiten nieuwe concepten, waaronder neo-ruraliteit, om hetzij het plattelandsbeleid hetzij het stedelijk beleid bij te stellen ter wille van de peri-urbane gebieden. Anderzijds wordt opgeroepen om te breken met het bestaand ruimtelijk beleid, gebaseerd op een schijnbare dichotomie tussen stad en platteland, en in te zetten op de horizontale of ontspannen metropool (Dehaene 2012; Boelens 2013). In een dergelijk planningsperspectief op Vlaanderen is voor de open ruimte (of ‘buitengebied’) een sleutelrol weggelegd. Die open ruimte lijkt vandaag gevoelsmatig schaars te zijn, maar is in realiteit omnipresent (Verhoeve, Vanempten, et al. 2012). Ondanks de verstedelijking is nog steeds 87 procent van de Vlaamse bodem niet verzegeld. En hoewel de ‘open’ ruimte sterk verstedelijkt en versnipperd is, toch bepaalt ze in belangrijke mate de identiteit van de nevelstad. Vlaanderen herbergt bovendien uiteenlopende open ruimtes die velerlei diensten leveren; recreatie, voedselvoorziening, waterberging, beeldwaarde, enzomeer (gebaseerd op diverse onderzoekers uit het J.ooR collectief). Deze ruimtelijke constellatie maakt Vlaanderen alvast tot een interessant laboratorium voor creatief onderzoek naar open ruimte als de publieke ruimte van een verstedelijkte samenleving (Leinfelder 2014). Ecologische uitdagingen, waaronder klimaatverandering, is daarbij één van de vele claims en behoeftes die deze nieuwe publieke ruimte zal moeten ondervangen. Klimaatadaptatie in de horizontale metropool Die ecologische uitdagingen –en klimaatadaptatie in het bijzonder- komen in het Vlaams ruimtelijk beleid vandaag slechts zijdelings aan bod. Het bestaand beleid is immers vooral dienstig aan de landconsumptie en wordt weinig fundamenteel betrokken in (klimaatgerelateerde) thema’s zoals energievoorziening, verdroging en watertekort, voedselsoevereiniteit en het sluiten van kringlopen (Bracke & Van den Broeck 2012). Dit staat in contrast met de oproep voor een nieuw ruimtelijk beleid, op maat van de peri-urbane realiteit, waarbij de milieuproblematiek nadrukkelijk aan bod komt (Meeus & Gulinck 2008). Zo ook in de Vlaamse context waar het inzetten op een horizontale metropool wordt omschreven als een ecologisch heruitgave of ‘tuinieren in het stedelijk veld’ (Dehaene 2013). Deze paper focust op de adaptatie aan de klimaatverandering, één van de belangrijkste ecologische uitdagingen. Vanuit de primaire vakliteratuur rond klimaatverandering worden hier twee stellingen geformuleerd; Ruimtelijk beleid voor peri-urbaan Vlaanderen kan alleen klimaatadaptatie bewerkstellingen als daarbij rekening wordt gehouden met alle factoren van van kwetsbaarheid voor klimaatverandering. Een nieuw ruimtelijk beleid voor peri-urbaan Vlaanderen kan zich niet louter beperken tot het klimaatadaptatie maar moet ook de voedselproductie op langere termijn verzekeren. Beide stellingen fungeren als mogelijk startpunt voor een discussie en visievorming omtrent ruimtelijk peri-urbaan beleid. Meer concreet geven de stellingen inzichten op de complexiteit van 95


klimaatadaptatie in de horizontale metropool, en in het bijzonder over het vraagstuk omtrent de bijhorende openruimte-armatuur.

De klimaatadaptatie als integrale uitdaging De kwetsbaarheid van een metropolitaan gebied Binnen de klimaatliteratuur worden velerlei begrippen gebruikt, maar de focus in deze paper ligt op klimaatadaptatie. Deze term wordt door het IPCC gedefinieerd als het verhogen van de veerkracht voor of het verlagen van de kwetsbaarheid aan veranderend weerscondities (Adger et al. 2007). Hoewel het concept veerkracht een toenemende populariteit kent in zowel het wetenschappelijk onderzoek als het ruimtelijk beleid (Tempels et al. 2013), formuleert deze paper een eerste stelling vanuit de klimaatstudies naar kwetsbaarheid, in plaats van veerkracht. De veerkracht is immers een integraal onderdeel van de kwetsbaarheid (Gallopín 2006). In verstedelijke regio’s is de kwetsbaarheid voor de klimaatverandering sterk afhankelijk van de periurbane constellatie (Bryant et al. 2013). Kwetsbaarheid is immers het resultaat van a) de blootstelling, b) de mogelijke verliezen en c) de adaptieve capaciteit en elk van deze drie factoren worden wezenlijk beiïnvloedt door peri-urbane ontwikkelingen. Het verkennen van de band tussen klimaatkwetsbaarheid en peri-urbaniteit levert verhelderende inzichten voor ruimtelijk beleid. De blootstelling resulteert enerzijds uit de (territoriale) locatie vermits verschillende klimaateffecten en –impacten regionaal variëren. Ruimtelijk beleid kan deze eerste oorzaak van blootstelling nauwlijks beïnvloeden, tenzij door grootschalige ontruiming van het gebied. Anderzijds zijn diverse klimaatimpacten gelinkt aan de ruimtelijke constellatie waaronder het stedelijk hitte-eiland (Oke 1973) en de hydrologie en overstromingsbeheer (onder meer gebaseerd op Haase & Nuissl 2007). Ter wille van deze klimaatimpacten is het belangrijk om de stedelijke morfologie, waaronder de vorm en de grootte van de stad, te sturen (Blanco et al. 2011). De mogelijk verliezen zijn het resultaat van de concentratie van activiteiten en toe- of afname van deze factor hangt grotendeels af van socio-economisch ontwikkelingen. De mogelijke verliezen hebben een grote invloed op de de kwetsbaarheid voor de klimaatverandering. Meer nog, de socio-economische ontwikkelingen zijn grotendeels verantwoordelijk voor de stijgende kosten door weersgerelateerde rampen (Bouwer et al. 2007). Net daarom vormt doordacht beheer van het landgebruik, via ruimtelijk beleid, de meest effectieve klimaatadaptatiestrategie (Bouwer et al. 2010). De adaptieve capaciteit vloeit voort uit de ruimtelijk en socio-economische karakteristieken van de verstedelijkte regio. Een kort voorbeeld illustreert hoe peri-urbane dynamieken deze karakteristieken beiïnvloeden en aldus de adaptieve capaciteit wijzigen. Binnen de dierlijke productie kan adaptatie ondernomen worden via technische maatregelen voor de stalinfrastructuur (Gobin et al. 2008). In de peri-urbane context ondervinden landbouwers evenwel reeds vandaag moeilijkheden bij de bouw, renovatie of uitbreiding van gespecialiseerde agro-gebouwen (Rogge 2009). Anderzijds bieden de nieuwe inwoners ook mogelijkheden voor alternatieve bedrijfsmodellen waaronder ‘community-based agriculture’. De klimaatadaptatie in (nieuw) peri-urbaan ruimtelijk beleid Op dit studiewerk naar het begrip kwetsbaarheid berust een tweede stelling omtrent klimaatadaptatie in de horizontale metropool; Ruimtelijk beleid voor peri-urbaan Vlaanderen kan alleen 96


klimaatadaptatie bewerkstellingen als daarbij rekening wordt gehouden met alle factoren van kwetsbaarheid voor klimaatverandering. Concreet is deze stelling een oproep voor een integrale benadering, in plaats van louter symptoombestrijding. Vanuit dit perspectief moeten huidige voorstellen en initiatieven in het kader van klimaatadaptatie alvast kritisch benaderd worden. Veelal lijkt de klimaatuitdaging in plannerskringen voornamelijk te worden teruggebracht tot bestaande concepten zoals de lobbenstad (ifv stedelijkheid hitte-eiland) en groen-blauwe netwerken (ifv waterproblematieken). Maar mogelijks schuilt hierin het gevaar dat dergelijke generieke strategieën diverse lokale adaptatiemogelijkheden bij voorbaat uitsluiten. Concreet moet men zich de vraag stellen in hoeverre moet worden ingezet op algemene planconcepten aangezien zowel de blootstelling, de mogelijke verliezen en de adaptieve capaciteit (mogelijks) sterk verschillen binnen Vlaanderen.

De peri-urbane ruimte als voedselproducent Landbouwkundige klimaatimpactstudies Het studiewerk naar klimaatadaptatie spitst zich in belangrijke mate toe op de landbouwsector, die van oudsher erg afhankelijk is van de weersomstandigheden. Een groot deel van dit onderzoek behoort tot de zogenaamde ‘impactstudies’ waarbij de impact van de klimaatverandering op de plantengroei en veeteelt worden gemodelleerd (Wall et al. 2007). Deze studies leveren projecties omtrent wereldvoedselproductie en landbouwkundige competiviteit. Een eerste groep impactstudies modelleren de mondiale landbouw en leveren inzichten op over de westerse voedselproductie op de lange termijn (onder meer gebaseerd op Easterling et al. 2007). Hieruit blijkt dat impact van klimaatverandering op de lokale voedselproductie sterk varieert omdat zowel klimaateffecten als adaptatieve capaciteit regionaal verschillen. Voor de westerse voedselproductie verwachten de modellen verhoogde bioproductie, indien de opwarming beperkt blijft tot 2°Celsius, en toename in export naar het zuiden. Daarnaast spitsen enkele modellen zich toe op de continentale schaal. Dergelijke onderzoeken wijzen op een gelijkaardige geografische variatie van zowel klimaateffecten als adaptatieve capaciteit binnen de Europese grenzen. Er is sprake van een sterke polarisatie; landbouw in Zuid Europa is kwetsbaarder voor de klimaatverandering dan in Noord en Noord-West Europa (Alcamo et al. 2007). Bijgevolg verwachten experts een groei in landbouwkundig competitiviteit van sommige streken binnen de Europese markt, waaronder Nederland en Vlaanderen (onder meer gebaseerd op Hermans & Vereijken 2010).

97


Potentiële productiviteit in 2050, rekening houdend met klimaatverandering, veranderende CO²concentraties en technologische vooruitgang (Hermans et al. 2010) De landbouwruimte in (nieuw) peri-urbaan ruimtelijk beleid Bovenstaande beschouwingen zijn het resultaat van studies naar klimaatimpact op en –adaptatie binnen de landbouwsector. De inzichten zijn weliswaar relevant voor (nieuw) ruimtelijk beleid. De hierboven beschreven regionale variabiliteit in kwetsbaarheid voor de klimaatverandering beïnvloedt immers de toekomstige vraag naar lokale landbouwruimte. Zo verwacht Rounsevell (2005) dat het landbouwareaal in Noord-West Europa minder snel zal afnemen dan in Zuid Europa. Op deze impactstudies berust een tweede stelling omtrent klimaatadaptie in de horizontale metropool; Een nieuw ruimtelijk beleid voor peri-urbaan Vlaanderen kan zich niet louter beperken tot het klimaatadaptatie maar moet ook de voedselproductie op langere termijn verzekeren. Met andere woorden, de landbouw is niet vanzelfsprekend de enige en/of de meest geschikte leverancier van ruimte voor het inpassen van klimaatadaptatiemaatregelen. Kanttekeningen en nuances Deze stelling sluit alvast aan bij de huidige bezorgheid omtrent het verlies aan Vlaams landbouwareaal (Kerselaers 2012). De vraag naar een effectief beschermingsbeleid wordt daarbij veelal geassocieerd met doelstellingen zoals ‘een leefbaar landbouwersbestaan’, ‘het beschermen van de landbouw als belangrijke industriële sector’ en ‘het voorzien in lokaal voedsel’. Deze laatste doelstelling is bovendien gelinkt aan een overgang naar een duurzamere ontwikkeling omwille van de zogeheten ‘voedselkilometers’. Ongeacht de doelstelling(en), is het in peri-urbane gebieden -waaronder grote delen van Vlaanderen- van extra belang om de landbouwruimte te beschermen. De verstedelijk zet er namelijk druk op de lokale boeren terwijl de landbouwgrond er veelal waardevol is (onder meer gebaseerd op Houston 2005). Verder is het belangrijk twee nuances in dit verhaal aan te brengen. Allereerst is bovenstaande stelling uitsluitend een oproep om in de ontwikkeling van een ruimtelijk beleid voor het peri-urbane gebied de voedselproductie als essentieel onderdeel op te nemen. In concreto is deze paper zeker geen pleidooi voor kwantitatieve richtlijnen omtrent (sectorale) bestemmingen, zoals de fameuze 750.000 hectare landbouw in de Vlaamse ruimteboekhouding. Klimaatadaptatie vraagt immers veeleer om een vernieuwende aanpak met een focus op het stimuleren van nieuwe, positieve ontwikkelingen in plaats van het bewaren, beschermen en controleren van de huidige ontwikkelingen (Roggema 2009). Ten tweede wordt in de stelling het woord voedselproductie gehanteerd om expliciet opening te laten voor niet-conventionele systemen; korteketenlandbouw, verbrede landbouw, biologische landbouw, stadslandbouw en hobbylandbouw. Het onderkennen van deze innovaties binnen het voedselproductiesysteem vinden we alvast terug in diverse concepten voor ruimtelijk onderzoek en beleid waaronder de bioproductieve ruimte (Lerouge, F. in Tempels et al. 2013) en het productief landschap (Viljoen 2005).

Een klimaatblik op het thema ‘regie en loslaten’ Vanuit het klimaatperspectief kan worden nagedacht over ‘regie en loslaten’ in ruimtelijk beleid. Het mag duidelijk zijn dat ‘klimaat’ een grootse uitdaging is voor ruimtelijk beleid op maat van de peri-

98


urbane gebieden. In het kader van klimaatadaptatie zal dat beleid immers zowel integraal moeten zijn als ook de voedselproductie moeten verzekeren. Omdat kwetsbaarheid voor de klimaatverandering in belangrijke mate resulteert uit de blootstelling en de mogelijke verliezen dient enerzijds te worden nagedacht over het stellen van limieten aan onder meer de verharding. Het limieteren is cruciaal indien men klimaatadaptatie op lange termijn wil bewerkstellingen. Anderzijds moeten adaptieve capaciteit en voedselproductie gefaciliteerd worden. Bovenstaande stellingen leggen een duidelijke klemtoon op ‘regie’; limiteren èn faciliteren. Het blijft voorlopig de vraag hoe dergelijke regie in een peri-urbaan adaptatiebeleid kan bewerkstelligd worden. In de huidige planning wordt klimaatadaptatie voorlopig veel vermeld maar zonder daadwerkelijk doorwerking (Roggema 2012). Bedenken we generieke klimaatadaptieve planconcepten of zijn de lokale uitdagingen te verschillend en zetten we daarom beter in op lokale strategieën? Welke systemen (en kaartlagen) moet men hierbij raadplegen? Hoe realiseren we de klimaatadaptatie en kan deze gekoppeld worden aan verdere socio-economische ontwikkeling? In welke mate kan de klimaatadaptatie aangewend worden om voedselproductie te verzekeren? Welke ruimtedynamieken vragen om regie en welke mogen worden losgelaten? Dit zijn alvast belangrijke uitdagingen voor (mijn) verder onderzoek.

Referenties Adger, W.N. et al., 2007. Assessement of adaptation practices, options, constraints and capacity,. In M. L. Parry et al., eds. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Workinggroup II to the Fourth Assessement Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 717–743. Alcamo, J. et al., 2007. Europe. In M. Parry et al., eds. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Workinggroup II to the Fourth Assessement Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 541–580. Blanco, H. et al., 2011. The role of urban land in climate change. In C. Rosenzweig et al., eds. Climate Change and Cities: First Assessment Report of the Urban Climate Change Research Network. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 217–248. Boelens, L., 2013. De ontspannen versus de jachtige metropool, Pleidooi voor een horizontale ruimtelijke planning, Gent. Bomans, K. et al., 2010. Tare land in Flemish horticulture. Land Use Policy, 27(2), pp.399–406. Bouwer, L.M. et al., 2007. Confronting Disaster Losses. Science, 318, p.753. Bouwer, L.M., Bubeck, P. & Aerts, J.C.J.H., 2010. Changes in future flood risk due to climate and development in a Dutch polder area. Global Environmental Change, 20(3), pp.463–471. Bracke, B. & Van den Broeck, P., 2012. Klimaat en ruimtelijk beleid in Vlaanderen. In G. Allaert et al., eds. CcASPAR, Klimaat in Vlaanderen als ruimtelijke uitdaging. Gent: Academia Press, pp. 211–223. Bryant, C. et al., 2013. Metropolitan Vulnerability and Strategic Roles for Periurban Agricultural Territories in the Context of Climate Change and Variability. Cuadernos de geografia, 22(55), pp.55–68. Danckaert, S., 2013. Bestemming en gebruik van landbouwgrond, Kwantitatief onderzoek naar landbouwgebruik en planologische landbouwbestemmingen, Brussel. Dehaene, M., 2012. De valse tegenstelling tussen stedelijkheid en openheid. Ruimte 14, pp.14–15. Dehaene, M., 2013. Tuinieren in het Stedelijk Veld, Ghent: A&S/books. 99


Easterling, W.E. et al., 2007. Food , fibre and forest products. In M. L. Parry et al., eds. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Workinggroup II to the Fourth Assessement Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 273–313. Gallopín, G.C., 2006. Linkages between vulnerability, resilience, and adaptive capacity. Global Environmental Change, 16(3), pp.293–303. Available at: Gobin, A. et al., 2008. Adaptatiemogelijkheden van de Vlaamse landbouw aan klimaatverandering, eindrapport, Haase, D. & Nuissl, H., 2007. Does urban sprawl drive changes in the water balance and policy? Landscape and Urban Planning, 80(1-2), pp.1–13. Available at: Hermans, C.M.L. et al., 2010. Exploring the future of European crop production in a liberalised market, with specific consideration of climate change and the regional competitiveness. Ecological Modelling, 221(18), pp.2177–2187. Available at: Hermans, C.M.L. & Vereijken, P.H., 2010. A quick scan tool to assess the relative prospects of European regions for sustainable agriculture in a liberal market. Land Use Policy, 27(2), pp.440–448. Houston, P., 2005. Re-valuing the Fringe : Some Findings on the Value of Agricultural Production in Australia ’ s Peri-Urban Regions. Geographical Research, 43(June), pp.209–223. Jongeneel, R. a., Polman, N.B.P. & Slangen, L.H.G., 2008. Why are Dutch farmers going multifunctional? Land Use Policy, 25(1), pp.81–94. Kerselaers, E., 2012. Participatory development of a land value assessment tool for agriculture to support rural planning in Flanders. Ghent University. Leinfelder, H., 2014. Open ruimte als publieke ruimte. Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van landbouw en open ruimte in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent. Meeus, S.J. & Gulinck, H., 2008. Semi-Urban Areas in Landscape Research : A Review. Living Reviews in Landscape Research, 2(2008), p.3. Available at: http://www.livingreviews.org/lrlr2008-3. Oke, T.R., 1973. City size and the urban heat island. Atmospheric Environment, 7, pp.769–779. Rogge, E., 2009. About landscape perception and the ability to communicate, Can landscape perception research provide a tool for starting a dialogue between different useers of the countryside? Katholieke Universiteit Leuven. Rogge, E. & Kerselaers, E., 2013. Het platteland verandert. Ruimte en Maatschappij, 5(1), pp.1–12. Roggema, R., 2009. Adaptation to Climate Change: A Spatial Challenge, Springer. Roggema, R., 2012. Swarm Planning, The Development of a Planning Methodology to Deal With Climate Adaptation. Technische Universiteit Delft. Rounsevell, M.D. a. et al., 2005. Future scenarios of European agricultural land use. Agriculture, Ecosystems & Environment, 107(2-3), pp.117–135. Scott, a. J. et al., 2013. Disintegrated development at the rural–urban fringe: Re-connecting spatial planning theory and practice. Progress in Planning, 83, pp.1–52. Tempels, B. et al., 2011. Urban dynamics in the Flemish countryside dynamics. In Cities without Limits. Copenhagen: European Urban Research Association (EURA). Tempels, B. & Pisman, A., 2013. Open ruimte in verstedelijkt Vlaanderen, Een vergelijkende studie naar vier niet-archetypische ruimtegebruiken. Ruimte en Maatschappij, (5 (1)), pp.33–58. Tempels, B., Schillebeeckx, E. & Lerouge, F., 2013. Rapport werkpakket 2 - Veerkracht, Verhoeve, A., Vanempten, E., et al., 2012. Vele kleintjes maken een groot. Ruimte 14, pp.16–17. 100


Verhoeve, A., De Roo, N. & Rogge, E., 2012. How to visualise the invisible: Revealing re-use of rural buildings by non-agricultural entrepreneurs in the region of Roeselareâ&#x20AC;&#x201C;Tielt (Belgium). Land Use Policy, 29(2), pp.407â&#x20AC;&#x201C;416. Viljoen, A. ed., 2005. Continous Productive Urban Landscapes, Routledge. Voets, J. et al., 2010. Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen, Brussel. Wall, E., Smit, B. & Wandel, J. eds., 2007. Farming in a changing climate: Agricultural adaptation in Canada, Vancouver: UBC Press.

101


102


Schijnbaar zonder stedenbouw. Over steden als cruiseschepen.

Annemiek Rijckenberg

VenetiĂŤ, Puente Sabatini.

Stellingen 1. Goed functionerende steden zijn gepland en georganiseerd. 2. Het schort aan kennis over planning en ondergrond. 3. Stedenbouw zegt niets over buitenkanten en beleving. 4. De toekomst ligt in het onzichtbare zichtbaar maken.

Rijckenberg Advies Stedelijke ontwikkeling D&D, Utrecht A.Rijckenberg@planet.nl

103


Schijnbaar zonder stedenbouw. Over steden als cruiseschepen.

Inleiding Vindt de balans tussen regie en loslaten. Het thema van deze plandag heeft het karakter van een Cruise Direct reclame. Avontuur en niet duur; spanning én zekerheid; sportief en toch lui. Inverdan is een prachtige plek om dit debat te voeren: een complexe inpassing van een groot programma in een rommelig stedelijk landschap. Met de suggestie, dat de huisjes in een eeuwenlang proces tegen de berg op zijn gebouwd. Het veelgroenige trespa van de nieuw bedachte Zaanse huisjes geeft eenheid en karakter. Ik heb een excerpt ingestuurd uit ergernis over deze zin: “De hamvraag daarbij is in hoeverre het belangrijk is om op sommige onderwerpen ‘regie te voeren’ of juist ‘los te laten’. Waar geef je de maatschappelijke partners ruimte om initiatieven te ontplooien en waar wil je een bepaalde basiskwaliteit garanderen waarbij regie voeren van belang is.” Is deze vraag gericht aan vakgenoten? Aan bestuurders? Aan initiatiefnemers? Is er een echte tegenstelling? Waar is het besef van nut en noodzaak gebleven? Wordt de kennis over stedelijk systemen, over ondergrond, over duurzaamheid, over goede publieke ruimte overal bekend verondersteld? Iedereen wil regisseren, maar wie produceert? Het uitwerken van dit excerpt heeft geleid tot onderstaand pamflet.

De vermeende teloorgang van stedenbouw en planologie. Een strikt persoonlijke interpretatie van de geschiedenis. Als stadssocioloog en opbouwwerker was ik altijd gefascineerd door steden en stadswijken, en ontdekte in de jaren zeventig dat vooral het geld de verschillen tussen goede en slechte wijken bepaalde. Cityvorming bedreigde de arbeiderswijken in het stadscentrum en de 19e-eeuwse ring, en sommige grond was meer waard dan de huizen die er op stonden. In de praktijk van de wijk werd dit beeld wat genuanceerd, en ontdekte ik ook het belang van betrokkenheid, geschiedenis, identiteit, ligging en sfeer. Alleen deze konden het succes verklaren van kleine enkel steens tussenwoningen met veelal een plaats op het Noordoosten in de 19e eeuwse buurten van Utrecht. Mijn beeld van stedenbouwers ontwikkelde zich geleidelijk. Van de verkeerskundigen uit de stadsvernieuwing, via de programmatische planologen en de faciliterende vastgoeddienaren van het Utrecht City Project tot de bevlogen ontwerpers van Leidsche Rijn. En daar tussenin het beeld van Rob Krier, die tijdens de charette voor Terwijde op een rol papier het hele gebied tussen AmsterdamRijnkanaal en Vleuten zat vol te tekenen met piazza’s en kronkelende straten en gesloten bouwblokken. (Een deel van die rol is nu te bezichtigen in het winkelcentrum Vleuterweide.) Bij de stedenbouwers zat de echte kennis over de stad, meende ik als wethouder, maar wat jammer dat ze het verhaal altijd zo gefragmenteerd en procesmatig vertelden. In de 21ste eeuw is er alsnog wraak genomen op de arrogante stedenbouwers van de voorgaande decennia, terwijl deze al lang de jas der nederigheid hadden aangetrokken. In plaats van het programmatische voorschrijven was er een beweging terug ontstaan naar het ontwerpen van goede straten en pleinen, van stedelijke clustering en landelijk loslaten. De nieuwe Amsterdamse Waterfronten langs het IJ zijn een voorbeeld geweest voor succesvolle nieuwbouw in Kopenhagen, Stockholm en Hamburg. Het beste deel van de Vinex-wijken hebben diezelfde inspirerende werking. Het is mijn overtuiging, dat de opgaven uit de vierde Nota en de Vinex een feest voor de 104


stedenbouwers en de landschapsontwerpers zijn geweest, met veel prachtige wijken en gebieden als resultaat. Maar ook met kritiek op het gebrek aan variatie in de woongebieden, en de dominante rol van hit en run marktpartijen. Drie stromen verenigden zich in een onzalig triumviraat: de liberale minister Remkes, die de rol van de overheid wilde terugdringen, PvdA-kamerlid Adri Duijvestein, die zich na een fietstocht door Nederland en reizen langs zelfbouwfavela’s doodergerde aan de gietbouw met voorplakgevels, en architect Carel (toen nog) Weeber, die het Wilde bouwen propageerde. Ook Nederlanders moesten de baksteen in hun maag kunnen bevrijden, zoals onze gelukkige Zuiderburen. En daarbij was voorschrijvingsplanologie of stedenbouwkundig dictaat niet meer nodig! De PvdA-ministers Pronk en Cramers hebben –zoals zo vaak- de door hun liberale collega’s ingezette trendbreuk niet kunnen terugdraaien. De terecht geconstateerde drang naar meer vrijheid en eigen vormgeving zijn vertaald in loslaten en deregulering. Al in 2006 zette door overproductie de vastgoedcrisis in, en de financiële crisis van 2008 deed de rest. Er waren genoeg plannen, maar te weinig koopkrachtige vraag. Ook toen trad weer een interessante en soms kwaadaardige combinatie op. Volgens nieuwe spraakmakende scribenten hadden architecten en stedenbouwers ons vooral ongewenst en onmenselijk modernisme opgedrongen; wanneer marktpartijen echt de ruimte kregen bouwden ze historisch geïnspireerde grachtendorpen; Adri Duijvestein werd wethouder in Almere en gaf vele individuele bouwkavels uit in een strakke stedenbouwkundige jas; veel gemeentes lieten ontwikkelaars buurten vol notariswoningen of catalogusplannen neerzetten. Tot ook die koopkracht verdween…

Figuur 1: Zelfbouw Zuid Afrika

105


Freedom at last Er is volgens velen nu geen crisis meer in de stedelijke ontwikkeling of ruimtelijke ordening, want buurten bewoners en ondernemers gaan het zelf doen. Het barst en bruist van de initiatieven, al die braakliggende terreinen en leegstaande gebouwen in onze steden en dorpen zijn kansen en inspiratiebronnen. Niet overal in dezelfde mate, en met hulp van gemeenten en corporaties, maar toch. De oude stadsvernieuwingsleus “De stad is van ons” wordt op ongekende wijze in praktijk gebracht. Wie heeft dus nog stedenbouwkundigen en planologen nodig? De gemeenten niet, want die ontwikkelen niet meer zelf. Marktpartijen in het vastgoed zijn vleugellam en deels overbodig geworden en willen ontslakken, als hadden zij nog steeds bedorven magen. Bewonersinitiatieven richten zich op al bestaande plekken. De rol van stedenbouw lijkt al helemaal uitgespeeld bij de herinrichting van verlaten industrieterreinen, lege kantoorparken en niet verhuurde winkels. Want je kunt wel levendige plinten verzinnen, maar daarmee zijn ze nog niet gevuld. Functiemenging op bedrijventerreinen is jaren tegengehouden door EZ-medewerkers die droomden van re-industrialisatie, en door eigenaren die vreesden voor klachten van nieuwe buren zonder Hinderwetvergunning categorie III of IV. Wensdenken en visievorming wordt in het neo-liberale beeld vervangen door stimuleren en licht toetsen voor de nog overgebleven stedenbouwkundige diensten en medewerkers. Eindelijk meer vrijheid voor initiatiefnemers, niet meer doodgeknuffeld worden of het moeras in gestuurd? Vooralsnog vooral voor de marktpartijen, die weten wat de consument wil, ook al is ook daar veel hypotheekwaardigheid verdampt. Stedenbouw en planologie lijken uit zicht verdwenen in de schijnwereld van neoklassieke woonwijkjes, die niet ontworpen lijken te zijn, maar onderdeel uitmaken van eeuwenoude organische wijsheden, als het ware het Ayurvedische plein of de homeopathische trapgevel. Alternatieve therapieën worden in toenemende mate vergoed door de ziektekostenverzekeraars, alle inspanningen van de vereniging tegen kwakzalverij ten spijt. Nep-stedenbouw of voorplakgevels worden door niemand bestreden: ze voldoen aan de regels van de meeste opgerekte welstandsnota’s, ze zijn commercieel succesvol en politiek gesteund. Ultieme ironie: de door Duijvestein gemobiliseerde weerzin tegen voorplakgevels leidt uiteindelijk tot meer voorplakgevels, maar dan in oprecht Hollandse stijl.

Nieuw perspectief Zo kwam ik dus op het beeld van de vrijheid van een cruiseschip, waar de machinerie om het geheel te laten draaien ook niet zichtbaar wordt, evenmin als de personeelsruimten, de voorraden en het afval. Ook in steden is de ondergrond en de infrastructuur niet zonder regie te realiseren, maar ondergebracht in aparte compartimenten. Er ligt een immense taak in het ontwarren van de ondergrondse kabels en leidingen. Door het vrijgeven van de ondergrondse infrastructuur is een dure chaos ontstaan. Stel dat we die chaos gingen ontwarren en de afvalstoffen gingen hergebruiken, gesloten kringlopen lieten ontstaan. Stadsmijnbouw naast stadslandbouw! Zonder grote opbrengsten vooralsnog, met praten trek je geen prei uit de grond weet ik als volkstuinder, maar met een groot potentieel voor de toekomst. Dat is voor mij ook de toegevoegde waarde die de discipline landschapsontwerp kan hebben voor stedenbouw en planologie. Het zichtbaar en begrijpelijk maken van de ondergrond, de waterhuishouding, de dominante begroeiing en de mogelijke variatie in beplanting en beheer zou een inspiratiebron kunnen zijn voor het denken over de stad en de transformaties van leegstaande gebieden. Ook stedenbouwers kunnen uitleggen, wat werkt, beter werkt of negatief effect heeft. Bijvoorbeeld over verkeer, speelruimte, bezonning, wind. Over publieke ruimte, goede stoepen en mooie straatprofielen. Bij een aantal Vinex-opgaven heeft die kruisbestuiving tussen

106


landschapsontwerpers en stedenbouwers al plaats gevonden. In de nieuwe stadscollectieven, waar ontwerpers in opleiding of op zoek naar een beroepspraktijk vaak een grote rol spelen, is uitwisseling en cross-over aan de orde van de dag. Het helpt daarbij wel als gemeenten actief uitdragen, dat ze initiatieven ondersteunen en streven naar (her)gebruik en kwaliteitsverbetering. Ik sluit mij aan bij de blog van Matthijs de Boer: “Natuurlijk blijft het van grootste belang dat alle gemeenten een zinnig stedenbouwkundig beleid voeren, waarmee de ruimtelijke ontwikkelingen kwalitatief kunnen worden aangestuurd en begeleid.” (22-05-13: Organiseer zelf de welstand van de toekomst)

Ten slotte Terug naar Inverdan. Los van het groene trespa is het een stedenbouwkundige topprestatie. Dicht op het sfeerloze station en de totaal verklootte toegangsroute tot het stadscentrum van Zaandam is een nieuw gebied gebouwd dat aan alle doelstellingen van de “oude” sleutelprojecten voldoet, zonder ooit tot dat keurkorps behoord te hebben. Multi-modaal bereikbaar, luisterrijk busstation, grote variëteit aan functies, dichte pakking, bijzondere openbare ruimte enz. Zaanstad staat weer op de kaart, maar niet onder de vakgenoten. De weerstand tegen de architectuur belemmert het zicht op de prestatie. En natuurlijk lijkt het stadhuis op een decorstuk uit het nu failliete Land van Ooit, inclusief een balkon voor de prinses. Lang heb ik de stelling aangehangen, dat goede stedenbouw veel slechte architectuur kan verdragen, maar dat slechte stedenbouw ook niet door goede architectuur kan worden gered. Inverdan brengt mij in verwarring, en is dus een perfecte plek om de discussie over stedenbouw en planologie te voeren.

Figuur 1: Zwolle (foto’s: A.Rijckenberg, m.u.v. Zuid-Afrika, foto van foto afkomstig van Biënnale Venetië 2011)

107


108


Naar een productief landschap voor stad èn land oproep Pilootprojecten Productief Landschap

Elke Vanempten & Elke Rogge

Stellingen: 1. Een hernieuwd evenwicht tussen stad en platteland, consument en producent, is nodig om de uitdagingen van de toekomst (klimaatverandering, demografische groei, mobiliteit, etc) aan te gaan. 2. Het uitbouwen en ondersteunen van een productief landschap waarbij “open ruimtes - groot of klein, stedelijk of landelijk - zo beheerd worden dat ze ecologisch en economisch productief worden, en maatschappelijke meerwaarde opleveren” biedt dat evenwicht. 3. Een dergelijk productief landschap omvat niet enkel de herintroductie van voedselproductie in de stad. Ook meer rurale gebieden hebben baat bij een dergelijke vernieuwende benadering door het geïntegreerde karakter ervan.

Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek (ILVO) & Team Vlaams Bouwmeester Onderzoekseenheid Landbouw en Maatschappij Burg. Van Gansberghelaan 115 bus 2 9820 Merelbeke www.productieflandschap.be Elke.Vanempten@ilvo.vlaanderen.be

109


Naar een productief landschap voor stad èn land oproep Pilootprojecten Productief Landschap1

Inleiding ‘De’ stad en ‘het’ platteland, een stedenbeleid en een plattelandsbeleid, voedselproductie of wonen. Ook vandaag nog wordt vaak gesproken in nevengeschikten of zelfs tegengestelden wanneer het gaat over de relaties tussen stad en platteland. Echter, noch vanuit de hedendaagse ruimtelijke realiteit in Vlaanderen, noch vanuit historisch oogpunt zijn stad en land, en hun functies noodzakelijkerwijs tegengesteld. Naast de rivieren en vele bijrivieren van de Rijn-Maas-Schelde delta groeiden immers op vele plekken gehuchten, dorpen en steden. Verstedelijking bloeide er op net omwille van de handels-, transport-, en logistieke mogelijkheden die deze waterwegen te bieden hadden. De velden en weilanden in de vruchtbare omgeving verzorgden daarbij de voedselvoorziening, en faciliteerden zo de verspreide en uitbundige groei van verstedelijking in Vlaanderen. De ontwikkeling van stad en land ging met andere woorden hand in hand. Zonder de ene, ook geen ander. Die historische achtergrond zorgde ervoor dat het Vlaamse landschap sinds de 12de eeuw in belangrijke mate verstedelijkt en welvarend is, met dank aan de nauwe verbanden tussen stad en platteland. De vaak sectorale behandeling van dat landschap vandaag heeft er echter toe geleid dat die band steeds onduidelijker is geworden en veel minder evident lijkt. Landbouw, maatschappij en beleid sporen niet langer samen maar staan in een spanningsveld met elkaar. Figuur 1: Landbouw en landbouwer anno 2014 (Bron: AWB).

De komende jaren staan bovendien heel wat uitdagingen voor de deur: een sterke demografische groei, diverse ecologische problemen, de impact van klimaatverandering, een schaarste aan energie en grondstoffen, mobiliteitsproblemen, enz. Die uitdagingen zullen onder meer op de open - onbebouwde - ruimte een belangrijke impact hebben. Open ruimte, groot of klein, blijft als leverancier van onder meer voedsel, energie, en ontspanningsruimte een cruciaal ingrediënt van een goed functionerende samenleving. Een groot gedeelte van die open ruimte bestaat uit landbouwgrond. Op schaal van Vlaanderen gebruikt landbouw vandaag nog steeds ongeveer 50% van het grondgebied. Het is dus een belangrijke speler in de open ruimte en een cruciale partner in het aangaan van die uitdagingen om onze leefomgeving leefbaar te houden.

1

Deze paper bespreekt enkele inzichten van een strategische verkenningsfase voor de oproep Pilootprojecten Productief Landschap, uitgevoerd in intensieve samenwerking tussen ILVO, Team Vlaams Bouwmeester, stuurgroep Pilootprojecten Productief Landschap, en studiebureaus Architecture Workroom Brussels en Maat-Ontwerpers.

110


De roep naar een hernieuwde integratie en naar een positief in plaats van defensief verhaal waarbij stad en land, landbouw en maatschappij, producent en consument elkaar versterken, en waarbij beleid ondersteunend in plaats van conflicterend is, klinkt steeds luider. De vraag stelt zich hoe we landbouw, maatschappij en beleid in een nieuw, positief evenwicht kunnen brengen om die uitdagingen aan te gaan. Hernieuwde aandacht voor het creëren van productieve landschappen waarbij “open ruimtes groot of klein, stedelijk of landelijk - zo beheerd worden dat ze ecologisch en economisch productief worden en maatschappelijke meerwaarde opleveren" zou volgens ons een mogelijk vertrekpunt kunnen zijn (Viljoen 2005, aangepast).

Productief landschap? Van oudsher wordt het productieve landschap geassocieerd met rurale gebieden, met het platteland, ‘den buiten’ of het buitengebied. Vandaag wordt de term echter steeds meer gebruikt om de integratie van stedelijk en landelijk te benadrukken. Een productief landschap kan dus zowel stedelijke als landelijke karakteristieken bezitten. Een dergelijke integratie van landelijke kenmerken als groen en voedselproductie met stedelijke infrastructuren en weefsels, is geen nieuw idee. Vanuit de doelstelling om een betere maatschappij en leefomgeving te creëren formuleerden diverse denkers al begin 20ste eeuw aantrekkelijke en inspirerende denkbeelden, veelal met een hoog utopisch gehalte. De zelfvoorzienende tuinsteden van Ebenezer Howard (1902), omgeven door open landschappen bedoeld voor agrarische productie terwijl de voordelen van het stedelijke leven vlakbij waren, is zo’n denkbeeld. Ook Frank Lloyd Wright’s Broadacre City (1932) probeerde productief land en verstedelijking in een zeker evenwicht te brengen door iedere inwoner te voorzien van een ‘one-acre plot’ voor voedselproductie. Hilberseimer (1949) verscherpte dat idee tot zijn New Regional Pattern-voorstel dat ook de onderliggende landschapskenmerken mee in kaart bracht. Aangevuld met een wegennetwerk en markten langs de wegen, bevoorraad door professionele landbouwers, doen deze ideeën zeker denken aan enkele hedendaagse denkpistes (i.e. de voedsel in de stad-studie van Maat-Ontwerpers 2014). In het hedendaagse postindustriële landschap is de integratie van stedelijk en landelijk meer dan ooit een hot topic. Zo woedt al een tijd een stadslandbouw-hype die steeds breder ingang vindt. Ook op beleidsvlak roert er wat. Het Vlaamse Agentschap Natuur en Bos (ANB) zette een ‘groen in de stad’programma op, en de stad Amsterdam formuleerde een stadslandbouw-voorstel voor de Floriade 2022. In datzelfde Amsterdam werden ook ontwerpen gemaakt om een nieuwe verkeerstunnel te voorzien, een groen productief dak met stadslandbouw, een ‘croproad park’ (Mulder & Aarnick 2010). Andere hedendaagse denkbeelden zetten in stijgende mate in op technologische ingrepen, zoals MVRDV’s Pig City waar een systeem van verticale varkenshouder geëxploreerd wordt. Dat neemt echter niet weg dat ook in de traditionele voedselproductie-gebieden, de meer rurale gebieden, in de stadsranden en grotere open landschappen, het productieve landschap in de betekenis van Viljoen aandacht verdient. In deze gebieden is een steeds grotere kloof gegroeid tussen de logica van het land en de activiteit die gebruik maakt van dat land. Daarom wordt steeds vaker gezocht naar manieren om van monoculturen en monofunctionaliteit naar een meervoudiger ruimtegebruik te evolueren. Naast een grootschalige landbouwindustrie bestaat de Vlaamse boerenstiel bovendien uit heel wat kleine – en soms grote – familiebedrijven. Zij boeren op de vele kleine en grote fragmenten open ruimte die verstedelijkt Vlaanderen rijk is. Willen we die voedselproductie in de nabijheid van stad en land in de toekomst verder uitbouwen als een sterkte, dan dient er gebouwd te worden aan een 111


hedendaags productief landschap waar “productie, energiedelen, natuur, recreatie, biodiversiteit en vergroening de Vlaamse open ruimte ondersteunen en ontwikkelen, eerder dan ze te verdelen en eenzijdig op te eisen” (Declerck et al. 2014:7). Om een dergelijke doelstelling waar te maken loopt op dit moment een oproep voor het indienen van voorstellen voor Pilootprojecten Productief Landschap. Hiervoor hebben het Team Vlaams Bouwmeester, Instituut voor Landbouw en Visserijonderzoek, Departement Landbouw en Visserij, en Ruimte Vlaanderen de handen in elkaar geslaan. De oproep is een zoektocht naar vijf ambitieuze voorbeeldprojecten die de hedendaagse en toekomstige uitdagingen op vlak van open ruimte, landbouw en voedselproductie actief willen aanpakken. Dergelijke projecten willen innovatieve bedrijfsvoering met meerwaarde voor landschap en samenleving een kans geven, en durven bestaande conflicten om te zetten in samenwerkingen, om zo bouwstenen aan te leveren voor een hedendaags Productief Landschap.

Pilootprojecten? Pilootprojecten is een instrument ontwikkeld door het Team Vlaams Bouwmeester. Het zijn intensieve onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten voor urgente maatschappelijke vraagstukken of sectoren met nood aan 'out of the box'-denken. Via ontwerpend onderzoek moeten ze leiden tot innovatieve bouwprojecten die ook effectief gerealiseerd worden. Zo worden wervende beelden en concepten gegenereerd die andere initiatieven en projecten willen inspireren. Bestaande werkwijzen en kaders worden daarbij kritisch tegen het licht gehouden. Op die manier schakelen pilootprojecten ontwerp in als beleidsvoorbereidend instrument. De Pilootprojecten Productief Landschap richten zich specifiek op het domein van de open ruimte, landbouw- en voedselproductie. Ze willen interessante, sector-overschrijdende wisselwerkingen tussen de landbouwsector, de maatschappij, en het (plannings-) beleid opzetten om toekomstige uitdagingen aan te gaan. Eerder dan uit te gaan van een traditioneel defensieve houding of limitatieve aanpak, wordt een geïntegreerde aanpak beoogd. In plaats van de open ruimte te verdelen en eenzijdig op te eisen willen deze pilootprojecten een productief landschap creëren waarbij productie, energiedelen, natuur, recreatie, biodiversiteit en vergroening de open ruimte ondersteunt en ontwikkelt. In deze trajecten van landbouwinnovatie wordt de ruimtelijke impact bestudeerd, gevisualiseerd en gerealiseerd. De projecten moeten real-time labo’s zijn die onder meer testen hoe landbouw in Vlaanderen opnieuw kan functioneren als motor van een vernieuwende maatschappelijke en ruimtelijke evolutie. Ruimtelijke coproductie tussen sectoren is daarbij geen optie maar een noodzakelijke voorwaarde.

Vijf werkvelden als inspiratiebron Om zicht te krijgen op bestaande dynamieken en opportuniteiten voor het tot stand brengen van een productief landschap werd een verkennend onderzoek opgezet. In een intensieve samenwerking met een kwaliteitskamer waarin alle partners vertegenwoordigd zijn voerden Architecture Workroom Brussels en Maat-ontwerpers dit onderzoek uit. Dit strategische verkenningstraject leverde alvast vijf mogelijke en inspirerende werkvelden voor het nadenken over en realiseren van een landbouw en landschap van de toekomst.

112


Figuur 2: Vijf werkvelden (Fotoâ&#x20AC;&#x2122;s: Tim Van De Velde)

Werkveld 1: herbestemming Landbouw is al langer niet meer de enige gebruiker van de open ruimte. Op de open ruimte liggen vandaag vele claims. Door interne veranderingen in de landbouwsector staat bovendien een deel van het landbouwpatrimonium leeg: stallen zijn verouderd, hoeves onbruikbaar. Heel wat niet-agrarisch economische functies vestigen zich in voormalige landbouwdomeinen, met een groot effect op zowel de landbouw, de landbouwer en het landschap. Hoe kan het landbouwpatrimonium worden ingezet om op een zinvolle manier antwoord te bieden op de voortdurende vraag naar ruimte in het landschap? En hoe kan de productieve landbouwgrond daarbij maximaal gevrijwaard worden? Werkveld 2: schaalsprong Een economisch gezond bedrijf evolueert om rendabel te blijven. In de huidige context impliceert dat voor heel wat landbouwbedrijven het maken van een schaalsprong. Een verdubbeling van de productie per investeringsronde is geen uitzondering. De invloed daarvan is ook in het Vlaamse landschap zichtbaar. Niet iedere omgeving heeft echter evenveel draagkracht om dergelijke grootschalige landbouw te faciliteren. Het (maatschappelijk) draagvlak is bovendien veelal beperkt. Nochtans zijn groeimogelijkheden broodnodig voor dit segment van de landbouw. Daarom dient nagedacht te worden welke ruimtes en concepten groeikansen kunnen bieden, zonder de landschappelijke kwaliteit te hypothekeren. Hoe kan een uitbreiding zoveel mogelijk winsten opleveren voor het landschap? Hoe kunnen we het maatschappelijk draagvlak voor die uitbreidingen vergroten? Werkveld 3: kringlopen Grondstoffen zijn en blijven schaars, en het landbouw- en voedingssysteem is erg energiekostgevoelig. Een goede afstemming tussen landbouw en milieu is bovendien geen evidentie. Zowel vanuit ecologisch als economisch oogpunt kan het voor landbouwbedrijf en maatschappij interessant zijn om beter om te gaan met zijn energie-, afval- en

113


materiaalkringlopen. Op welke manier kunnen landbouw, verstedelijking en industrie deel uitmaken van een geïntegreerde aanpak, waarbij de samenwerking van verschillende energiegebruikers centraal staat, bijvoorbeeld om de afvalstromen van de ene intelligent te hergebruiken als grondstof voor de andere?

Werkveld 4: water Water is voor iedereen belangrijk. De meeste klimaatscenario’s voorspellen bovendien extremere weersomstandigheden. In de toekomst zullen we rekening moeten houden met hogere overstromingsrisico’s, mogelijke watertekorten, en droogte. Dit toekomstbeeld dwingt ons om op een andere manier om te gaan met waterconsumptie en het beheer van het rivier-, regen-, en grondwater. De open ruimte zal bij die andere aanpak een belangrijke rol spelen. Welke rol kan landbouw opnemen in deze waterproblematiek, zowel voor de eigen als voor andere activiteiten en gebieden? Figuur 3: collage van een mogelijk eindbeeld – de waterlandbouwer (bron: Maat-ontwerpers)

Werkveld 5: landbouwparken Vlaanderen staat bekend als een sterk verstedelijkte regio. Toch hoeft de nabijheid van de stad geen belemmering te zijn voor de duurzame ontwikkeling van de landbouw. Door gebiedsgericht in te zetten op samenwerking tussen landbouwers en tussen vormen van landbouw, kunnen ook kleine percelen worden benut, landbouwers worden verenigd, en consumenten en producenten dichter bij elkaar gebracht. Eerder dan te focussen op de scheiding tussen stad en platteland, zouden we het productielandschap als geheel kunnen vormgeven om zo de verschillende programma’s elkaar te laten versterken. Kan landbouw functioneren als een stedelijk programma? Hoe kunnen we een stedelijk landbouwlandschap vormgeven? En wat zijn in Vlaanderen de mogelijkheden voor agroparken? Figuur 4: collage van een mogelijk eindbeeld – het agropark (bron: Maat-ontwerpers)

Hoe het verhaal verder gaat De bovenstaande werkvelden hebben getracht een aantal dynamieken in het bestaande landschap te vatten. Ze eindigen telkens met een open vraag en willen zo een inspiratiebron vormen voor mogelijke denkrichtingen. Ze dienen ter ondersteuning van de ontwikkeling van innovatieve projecten die stapsgewijs een productief landschap willen uitbouwen. Het traject is nog maar net gestart. Eind februari 2014 werd de oproep gelanceerd naar projecten die een vernieuwende bedrijfsvoering in een kwalitatieve wisselwerking plaatsen met landschap en samenleving. Het is een open uitnodiging

114


gericht aan landbouwers, landbouwbedrijven en -organisaties, en andere actoren met een sterke affiniteit voor landbouw en open ruimte, om mee te denken ĂŠn uit te voeren. Eind augustus 2014 zullen vijf Pilootprojecten Productief Landschap geselecteerd worden door de kwaliteitskamer. Elk geselecteerd project zal ondersteund worden door een projectregisseur, de nodige deskundige(n), en een ontwerpteam dat het ontwerpend onderzoek en masterplanning zal uitvoeren. Nieuwe, sectoroverschrijdende, positieve samenwerkingen tot stand brengen is de ambitie. Om te eindigen in vijf voorbeeldprojecten als opstap naar een hedendaags Productief Landschap. Meer info: www.productieflandschap.be

Referenties Declerck, J., Vanempten, E., et al. Pilootprojecten Productief Landschap, rapport strategische verkenningsfase, Vlaams Bouwmeester & ILVO, 2014. Hilberseimer, L.K. The New Regional Pattern. Industries and Gardens. Workshops and Farms; Paul Theobald, Chicago, 1949. Howard, E., Garden Cities of Tomorrow. London: S. Sonnenschein & Co., Ltd. 1902. Maat-Ontwerpers, voedsel in de stad, smalltalk-lezing in het kader van het Bouwmeester-label, 27/02/2014 Mulder, M. & Aarninkhof, C., Productief Stedelijk Landschap, S+RO, 2010:40-43 Viljoen, A. (ed.), Continuous Productive Urban Landscapes. Designing Urban Agriculture for Sustainable Cities. Architectural Press, 2005. Wright, F.L., The Disappearing City. New York, W. F. Payson, 1932.

115


116


THEMA: DE NIEUWE RUIMTELIJKE PROFESSIONAL Inspirator Carolien Ligtenberg, bureau ZWIRT, expert op het gebied van strategieĂŤn voor een duurzame stedelijke transformatie.

Begeleiding bestuur Caroline Uittenbroek (onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat - Universiteit Utrecht & Universiteit van Amsterdam, Utrecht)

Schets thema De ruimtelijke planning verandert en dit vraagt dat de planner en ontwerper mee verandert. Niet langer is het mogelijk om simpelweg architect of planoloog te zijn. De nieuwe ruimtelijke professional is gespecialiseerd in meerdere gebieden en kenmerkt zich door zijn of haar hybride profiel. De nieuwe ruimtelijke professional neemt zelf de regie en begeleidt in de ruimtelijk ordening waar mogelijk: als schakel tussen overheid en samenleving, als professionele deelnemer of initiatiefnemer. Volgens het platform Ruimtevolk lijkt het nieuwe kapitaal van de ruimtelijke professional belangenverstrengeling te zijn. Door bruggen te slaan tussen sectoren en het verbinden van verschillende publieke en private partijen blijft de nieuwe ruimtelijke professional aan het werk. Hoe ziet dit hybride profiel er volgens u uit? Waar moet de nieuwe ruimtelijke professional regie innemen en waar moet hij/zij loslaten? Welke instrumenten heeft deze professional nodig? Is belangenverstrengeling inderdaad het nieuwe kapitaal of moeten we verder kijken?

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Nieuwe Rollen, Nieuwe kansen? â&#x20AC;&#x201C; Gert Jan Dral Wat betekent BIM voor architectuur en SIM voor ruimtelijke planning- Annette Kuhk en Rob van Helvoort Walt Disney en het debat in de Ruimtelijke Ordening - Peter Pelzer & Niek Mouter Complexiteit in en van ruimtelijke beleidsevaluatie in Vlaanderen - Els Terryn

117


118


Nieuwe Rollen, Nieuwe kansen? Een verslag van de planningateliers van de Universiteit Utrecht in Hilversum.

Gert Jan Dral

Stelling: Er moet meer aandacht zijn voor ethiek in de discussie rond herontwikkelopgave en gebiedsontwikkeling.

Universiteit Utrecht Heidelberglaan 2 Postbus 80.115, 3508 TC Utrecht 030-2533538

119


Nieuwe Rollen, Nieuwe kansen? Een verslag van de planningateliers van de Universiteit Utrecht in Hilversum.

Introductie Ieder jaar organiseert de Universiteit Utrecht de planningateliers in een middelgrote Nederlandse gemeente. Tweede- en derdejaars studenten gaan met elkaar de competitie aan in adviesbureaus van 8 tot 10 studenten. De tweedejaars studenten moeten in negen weken tijd een structuurvisie, of een uitwerking van een deel van een structuurvisie, schrijven. Het atelier vindt in dit collegejaar plaats in de gemeente Hilversum. De tweedejaars studenten worden uitgedaagd om een uitwerking te maken op de onlangs vastgestelde structuurvisie voor het gebied de spoorzone. De opgave niet alleen om het schrijven van een visie voor de spoorzone, maar ook om een ontwikkelstrategie uit te werken. Hiermee moeten ze niet alleen uitspraken doen over het planning object maar ook over het planningproces. Dit zijn twee ingewikkelde vragen voor de studenten. Er wordt immers op dit moment in vakbladen en blogs driftig gediscussieerd over hoe publieke en private partijen moeten samenwerken en over hoe er van ‘oude’ naar ‘nieuwe’ manieren van planning moet worden overgestapt. Een voorbeeld hiervan is de snelle opeenvolging van methoden voor ruimtelijke- of gebiedsontwikkeling. De nota ruimte lanceerde het begrip gebiedsontwikkeling en ontwikkelingsplanologie. Amper 6 jaar later zijn gebiedsontwikkeling en gebiedsontwikkeling 2.0 verouderd. Er is immers al een gebiedsontwikkeling 3.0 geformuleerd (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012, p. 13; Gabry, 2013, p. 68). In dit paper zijn aspirant professionals aan zet. De doelstelling van dit paper is om de producten van de studenten voor het planningatelier te analyseren op basis van normen, waarden, ethiek en rolverdeling. Naar aanleiding hiervan poogt dit paper de rol van de gemeente als planner te definiëren. Op welke manier kijken studenten tegen hun vak en vakgenoten aan? Op welke manier vullen ze zelf het krachtenveld van hun cases in en wie is daarin belangrijk? Eerst zal worden ingegaan op de opdracht die de studententeams hebben gekregen en zal het gebied de ‘Spoorzone’ in Hiversum worden gekarakteriseerd. Verolgens wordt er ingegaan op trends uit de praktijk van het vakgebied. Daarna zal er worden ingegaan op hoe verschillende soorten kennis kunnen worden onderscheiden en welke kennis relevant is voor de studenten bij het beantwoorden van de gestelde vragen. Tot slot zullen de producten van de rapporten van studentenadviesbureaus worden besproken.

De opdracht De gemeente Hilversum heeft dit jaar de opdracht voor de studenten geformuleerd. De studenten moeten een uitwerking maken van een deelgebied van de pas gepubliceerde structuurvisie “Structuurvisie Hilversum 2030”. De structuurvisie beschrijft de ‘Spoorzone’ wel als gebied, maar uit de structuurvisie wordt niet duidelijk welke richting de gemeente met dit gebied op wilt. De opdracht aan de studenten was als volgt in de studiewijzer geformuleerd:

120


“De gemeente vraagt zich af hoe, wanneer en met wie verdere uitwerking gegeven moete worden aan de spoorzone, tegen de achtergrond van de algehele ambitie en andere uitwerkingen van de structuurvisie Hilversum, de lokale en regionale inbedding en de huidige situatie op de vastgoedmarkt. Het adviesbureau wordt dan ook gevraagdom een ‘strategische gebiedsuitwerking voor de spoorzone’ te maken. Deze uitwerking moet bestaan uit een analyse en een concept met een ontwikkelingsstrategie voor de korte-, middellange- en lange termijn (studiewijzer Planologie I, 2014).” In deze vraag liggen een aantal vragen besloten, waardoor de studenten gedwongen worden te schaken op meerdere borden. De groepen moeten het gebied analyseren en op basis van hun kennis van het gebied en hun academische expertise een planconcept formuleren. Er wordt eveneens gevraagd om aan te geven hoe dit planconcept te verwezenlijken op drie verschillende termijnen. Hierdoor moeten studenten uitspraken doen over hoe verschillende uitwerkingen van hun concept zich tot elkaar verhouden. Wat hierbij de rol van de overheid is en hoe zo’n proces moet worden ingestoken. “Nieuwe realiteit/werkelijkheid” Om studenten opweg te helpen en een referentiekader te geven is aan het begin van het atelier een hoorcollege gegeven over welke ruimtelijke problemen nu in veel Nederlandse gemeente spelen. In dit college werd eveneens ingegaan op de rollen van verschillende soorten actoren zoals overheiden, eigenaren, huurders en exploitanten en belangengroeperingen. Het startpunt van het hoorcollege was de structurele vernadering van de ruimtelijke ordening. Exemplarisch voor de zoektocht die ruimtelijke ordening nu is, is de snelle opeenvolging van ontwikelmethden. Binnen 6 jaar zijn er drie vormen van gebiedsontwikkeling gepresenteerd. Gebiedsontwikkeling 1.0 ging uit van aanbod gestuurd bouwen. Deze methode vraag zeer grote voorinvesteringen voor verwachte opbrengsten. Een belangrijke aanleiding om ‘gebiedsontwikkeling’ als methode te vernieuwen is het ontoereikende verdienmodel dat de basis vormt voor deze methode (Gabry, 2013 p.63). Deze verwachte opbrengsten bleven immers uit door mindere vraag dan vooraf ingeschat. De rol van de overheid verschoof in deze methode van “de vergunningverlener” de “toelater” naar een duale rol. Lokale overheden verstrekte immers niet alleen de vergunning, maar waren ook betrokken bij het ontwikkelproces en hadden zelf ook financiële belangen in het realiseren van deze ontwikkelingen (Gabry, 2013 p. 64). De reactie op deze ontwikkelmethode was door het accent op organische gebiedsontwikkeling en zelforganisatie te verschuiven. De rol van de overheden in het planproces veranderde aanzienlijk. Initiatief komt volgens dit model vanuit de samenleving. De overheid heeft een meer faciliterende rol binnen deze vorm van ontwikkeling. Nu publiceert het Rijk de eerder genoemde publicatie om een derde vorm van gebiedsontwikkeling te stimuleren. Deze methode neemt het gebruik en de eindgebruiker(s) van een ontwikkeling als uitgangspunt. Hierdoor zijn er andere actoren relevant voor het planningproces, bijvoorbeeld energiemaatschappijen. Het voordeel is dat winst niet wordt gemaakt door in de overgang van realisatiefase naar beheer/exploitatiefase maar alleen tijdens de exploitatiefase. Hierdoor zijn thema’s 121


als duurzaamheid, bijvoorbeeld door energiezuinig te zijn, beter realiseerbaar. Deze verandering van planningmethoden valt is niet alleen verklaarbaar door inmiddels achterhaalde verdienmodellen. De aandacht voor duurzaamheid en energie groeit, consumentengedrag veranderd en trends als individualisering en andere werkvormen hebben allemaal impact op hoe ruimte wordt gebruikt en ook op het proces hoe wij tot inrichting komen van die ruimte. Hierdoor onderwerpen zoals herbestemming of hergebruik van vastgoed en het tijdelijk bestemmen van gronden zeer actueel. Kenmerken Spoorzone Hilversum De Hilversumse spoorzone is een zeer divers gebied waarbinnen de stroken direct aan het spoor gedomineerd worden door bedrijvigheid. Daarachter bestaat een mix van bedrijven en woningen (figuur 1). Van oudsher vestigde zich in dit gebied veel industrie. Dit verklaard waarom deze bedrijventerreienen aan het spoor zijn gelegen. Het type bedrijven loopt er uiteen. Dit varieert van autoschade bedrijven tot aan innovatieve chemische bedrijvigheid en van metaalbewerkingsbedrijven en distributiecentra tot succesvolle internet bedrijven. Om de industriële complexen werden aan het begin van de twintigste eeuw arbeiderswoningen gebouwd. Een groot deel van deze arbeiderswoningen staat nog steeds. Dit zorgt voor het compacte karakter van de Spoorzone. Dit betekent ook dat speelruimte voor verandering klein is. Bovendien is het eigenaarschap van grond en vastgoed erg versnipperd in de Spoorzone. De gemeente heeft zelf geen grondpositie in het gebied. Veel actoren belang bij consolidatie van de huidige situatie. Deze opdracht is een binnensteldelijke herontwikkelnigsopgave waarbij iedere ruimtelijke ingreep nadelige gevolgen heeft voor huidige gebruikers, eigenaren en bewoners.

Aanknopingspunten Aan het begin van het atelier hadden de studenten weinig aanknopingspunten voor hun visie. Het hoorcollege en een bezoek aan het gebied had meer vragen opgeleverd dan antwoorden gegeven. Hoe moet zo’n visie eruit zien? Wat voor een soort kennis is nodig om een goede ruimtelijke visie te maken? In de wetenschappelijke literatuur zijn er zeker aanknopingspunten te vinden voor de beantwoording van deze vragen. Deze paragraaf gaat in op welke aanknopingspunten er zijn voor een ruimtelijke visie door antwoord te geven op de vraag welke kennis benodigd is voor een ruimteijke visie in een gebied als de Spoorzone. Intellectuele deugden Aristoteles onderscheid drie soorten kennis. Zijn stelling is dat kennis niet eenvormig is maar dat er verschillende soorten kennis bestaan waarvan iedere vorm zijn eigen functie heeft. Deze vormen van kennis beschrijft hij als drie intellectuele deugden (Flyvbjerg, 2009). Daarmee maakt hij onderscheid tussen episteme, techne en phronesis. Van het woord episteme is, onder andere, het woord epistemologie afgeleid. Het begrip valt te vertalen in wetenschappelijke kennis. Episteme gaat opzoek naar het vinden van universele waarheden. Hiermee wordt wetenschappelijke kennis geplaatst in een rationeel en positivistisch perspectief. Dit perspectief past goed bij de bètawetenschappen zoals we die nu kennen. In de jaren ’60 en ’70 was de positivistische stroming ook een dominante stroming in de sociale wetenschappen. Kenmerken hiervan zijn het opzoek gaan naar wetmatigheden door middel van kwantitatief onderzoek (Flyvbjerg, 2009). Kritiek op deze benadering van sociale wetenschappers, en ook planologen, dat de samenleving en het gedrag van mensen niet in wetmatigheden te vangen is (Healy, 2008: 137, Flyvbjerg, 2009; Spicker, 2011). Ondanks dat wetenschappelijke kennis niet 122


letterlijk wetmatigheden vangt, kan het wel richting geven aan ruimtelijke visies. Hierbij kan gedacht worden aan verschillende planningconcepten. De kennis uit deze concepten kan houvast bieden in de fase van visievorming. De tweede intellectuele deugd is de techne. Hieruit zou is het woord techniek van afgeleid. Het begrip staat voor het kunnen uitvoeren van een ambacht of een vaardigheid. Deze vorm van kennis gaat over het kunnen toepassen van technische kennis pragmatisch en rationeel kunnen toepassen op een case (Flyvbjerg, 2009; Basu, 2009). Het wordt gebruikt om een probleem rationeel op te lossen door middel van enerzijds technische instrumenten. In ruimtelijke ordening zou je bijvoorbeeld kunnen denken aan planning support systems, een technische manier om een planningsproces te verbeteren. Anderzijds kan het het praktisch toepassen van theorie betekenen in de vorm methoden voor planning (Schram; Flyvbjerg; Landmann, 2013). De laatste intellectuele deugd is phronesis. Het is opvallend dat dit het enige begrip waar geen woord van af is geleid. Bovendien is een letterlijke vertaling niet in één woord te vangen. Phronesis staat voor de praktische wijsheid. Phronesis gaat om de afweging van verschillende waarden (flyvbjerg,2009). Als vertaling worden vaak woorden als prudentie, praktische wijsheid of praktijk kennis gebruikt, maar met deze woorden gaat de echte lading van de betekenis verloren (Grunder, 2010). Grunder (2010) omschrijft phronesis als volgt: “Phronesis is concerned with applying intuitive and considered opinion to the analysis of values concerning their implications for action in the achievement of the good life” Phronesis gaat daardoor over de afweging van twee strijdige belangen binnen de context die een casus stelt. De afweging tussen wat een situatie van de casus verbeterd of juist verslechterd (Flyvbjerg, 2009). Het maken van een visie is een vorm phronetische kennis. In het opstellen van een ruimtelijke visie worden keuzes gemaakt tussen tegenstrijdige belangen. Met als doel een wenselijk toekomstbeeld te schetsen voor dit gebied. Hiermee worden de gemaakte keuzes in de visie ethische afwegingen. Daarnaast is zijn de maatregelen actie-georiënteerd (Basu, 2009). Hiermee dient een visie ook iets te uitspraken te doen over hoe deze visie te verwezelijken. Ethiek en ruimtelijk beleid Phronesis vraagt een degelijke kennis van ethiek en planning en zegt dat afwegingen nooit eenheidsworst zijn omdat de afweging van belangen alleen kan binnen de gestelde context van een casus. Hoewel een ruimtelijke afweging contextafhankelijk is, zijn er wel theorieën over hoe deze afweging te beargumenteren. Een bekend voorbeeld hiervan is het consequentalisme/utilitarisme. Dit is een stroming die uitgaat van (maatschappelijke) kosten en baten. Het nadeel hiervan is dat niet alle kosten en baten letterlijk in geld kunnen worden uitgedrukt. Ook levert het onvoldoende houvast bij ‘NIMBY’ problematiek (Wee and Roeser, 2013; McKay 2010). Daartegenover staat de deontologische benadering. Deze stroming is een alternatieve benadering voor het utilitarisme doordat ze de uitkomst van beleid en dit in kosten en baten niet als uitgangspunt neemt. Deontologie focust zich meer op het beleid zelf en de praktische maatregelen die dit tot gevolg heeft. Hierdoor worden mensen die nadeel ondervinden van ruimtelijke ontwikkelingen benaderd als ‘slachtoffers’ en niet als kostenpost (McKay, 2010) .

123


Een derde vorm van rechtvaardige en goede beslissing nemen kan door middel van het contractualisme biedt een kader waarbinnen draagvlak gecreëerd moet worden. Eingendomsrechten spelen in het utilitarisme namelijk geen rol. Binnen deze benadering wordt hier wel rekening mee gehouden. De theorie zegt dat iedere relevante actor een ‘contract’ moet tekenen waarin het beleid wordt vastgelegd (Darwall,2003 p.21). Dit leidt immers tot fair en juist beleid. Er zijn echter in ruimtelijk beleid altijd winnaars en verliezers. Verliezers zullen niet snel geneigd zijn een overeenkomst te tekenen waarin deze actoren verliezen. Het gevaar bestaat dat ruimtelijke ontwikkelingen hierdoor worden tegengehouden en er nauwelijks ontwikkeling binnen een gebied mogelijk is. Tot slot kan men uitgaan van het contextualisme. Deze benadering is ook wel bekend als ethische intuïtie. Deze stroming stelt acht verplichtingen waaraan iedere actor zich moet houden namelijk:  Het nakomen van beloften;  Juist handelen;  Dankbaarheid voor verkregen diensten tonen;  Goede dingen doen tegenover derden;  Anderen niet schaden;  Verbeter eventuele fouten;  Lieg niet;  Verbeter jezelf. Deze verplichtingen kunnen met elkaar conflicteren. Om een goede afweging te maken tussen welk belang, of welke verplichting prevaleert moet men uitgaan van phronesis, praktische wijsheid. Immers deze afweging is door de context ingegeven (Wee en Roeser, 2013). Betekenis van deze deugden studenten in Hilversum: Door het schrijven van een visie wordt phronetische kennis opgedaan. In een herontwikkelingsgebied als de Spoorzone betekent immers dat iedere ruimtelijke actie ingrijpende gevolgen heeft voor het bestaande gebruik. De onderbouwing van van waarom intervenieren in de ruimte noodzakelijk is, is en ethische afweging. Om een afweging te onderbouwen kan gebruik worden gemaakt van epistemische kennis. Deze kennis kan inspireren, maar zal altijd moeten worden aangepast aan de context en de randvoorwaarden die de opdracht stelt. Herontwikkeling gaat niet alleen over technische mogelijkheden of het creeeren van nieuwe goede wijken, maar is een beredenerde belangenafweging tussen verschillende claims op de schaarse ruimte.

Visies van jonge consultants De rapporten van alle adviesbureaus beginnen met een uitgebreide analyse van het gebied en met deze analyse proberen de groepen grip te krijgen op de ruimtelijke problemen die spelen in de spoorzone. Bovendien betrekken drie van de vier groepen het krachtenveld van actoren in het gebied in hun analyse. Om dit te bereiken zijn er door alle groepen interviews gehouden met verschillende actoren in het gebied zoals bedrijven, eigenaren van grond of vastgoed, woningcorporaties, bewoners en gemeentelijke beleidsmakers. Op deze manier hebben ze geprobeerd grip te krijgen op het gebied en de ruimtelijke problematiek die speelt in de spoorzone. Binnen de analyse legt iedere groep andere accenten, maar de op hoofdlijnen zijn de vier analyses vergelijkbaar.

124


Opvallend is dat de vier bureaus ook een vergelijkbaar planconcept/visie hebben opgesteld met betrekking tot het object. Alle groepen zien in de Spoorzone kansen voor creatieve bedrijvigheid. De grote hoeveelheid creatieve bedrijven in Hilversum, onder andere door de aanwezigheid het mediapark, wordt als de studenten als een aanknopingspunt gezien voor toekomstige ontwikkelingen in de Spoorzone. Naast de grote media bedrijven is Hilversum zijn in Hilversum veel internetmediabedrijven gevestigd. Eén van de grootste is gevestigd op de Mussenstraat in de Spoorzone. Daarnaast is de aanwezigheid van de HKU een goede voedingsbodem voor creatieve bedrijvigheid in dit gebied. Veel groepen zetten daarom in op het stimuleren van de creatieve sector. Een tweede thema dat in de vier visies terug komt is het verbeteren van de uitstraling en de leefbaarheid van de Spoorzone. Hiervoor zijn verschillende methoden bedacht door studenten. Voorbeelden hiervan zijn het beter onderhouden van straten en openbare ruimte, het ruimte maken voor groen en het mengen van functies. Deze visies worden onderbouwd door wetenschappelijke theorie over de “creative class” en over functiemenging. Tot slot blijken de groepen een spiegel van de huidige planologische trends. In alle visies wordt er veel aandacht besteed aan hergebruik van vastgoed, herbestemming van gebieden en slechts op zeer kleine schaal nieuwbouw gepleegd. Ten opzichte van vorige edities van het planningatelier zijn er twee elementen enorm opvallend. Ten eerste is dit de grote eensgezindheid van de adviesbureaus in hun visie. Ten tweede is dit de zeer beperkte aandacht voor nieuwbouw. In plaats daarvan stellen de studenten zich de vraag: kan ik bestaand vastgoed herbestemmen en hergebruiken? Knelpunten In de opdracht is de studenten niet alleen gevraagd om uitspraken te doen over het wenselijke visie voor de Spoorzone. De studenten moeten ook aangeven hoe deze visie op de korte termijn, middellange termijn en lange termijn bereikt moet worden. Welke actoren zijn dat proces belangrijk en op welke manier moeten deze actoren worden betrokken? Op welke manier wordt er omgegaan met ‘verliezende’ partijen in de verschillende rapporten. Alle groepen proberen hun visie handen en voeten te geven door het formuleren van projecten. Deze verschillende projecten variëren hebben tot doel de leefbaarheid van de spoorzone te verbeteren of de vestiging van creatieve bedrijven te stimuleren. Vooral in het laatste voorbeeld zijn moet er in de spoorzone plaats gemaakt worden voor deze ontwikkelingen. De studenten weten hiervoor wel geschikte locaties aan te wijzen maar kunnen slecht onderbouwen waarom dit een ruimtelijke aanpassing gerechtvaardigd is. Een belangrijk knelpunt binnen de structuurvisies is het vormgeven van een planningsproces. Het aanduiden van relevante actoren en het onderbouwen van een belangenafweging van verschillende stakeholders. In alle rapporten wordt er wel gezocht naar een rolverdeling tussen verschillende stakeholders. Studenten geven in de rapporten wel weer welke actor idealiter een ontwikkelende partij kan. Hoe om te gaan met huidige gebruikers die moeten verdwijnen (verliezers) is voor de studenten een enorme zoektocht. De rol van de lokale overheid wordt op verschillende manieren geprobeerd vorm te geven. Eén van de rapporten bevat een handleiding voor de gemeente om tot ontwikkeling van de visie te komen. Een ander probeert per project aan te geven wat de rol van de gemeente is. De argumentatie achter die rolverdeling is echter vaak een financieel argument. De gemeente moet een faciliterende rol aannemen, omdat ze niet over de middelen beschikt om zich een regierol te kunnen veroorloven.

125


Opvallend is ook dat andere redenen voor de lokale overheid om een terughoudende positie in te nemen nauwelijks worden genoemd. Er wordt, met betrekking tot de rolverdeling van verschillende actoren, ook niet teruggevallen op wetenschappelijke theorie over rolverdeling of praktijkvoorbeelden. Tot slot wordt door de groepen wel afwogen welk ruimtelijk belang zwaarder weegt, maar nauwelijks beargumenteerd waarom en hoe er met verliezers bij ontwikkelingen moet worden omgegaan.

Discussie Na negen weken hard werken hebben de aspirant professionals 4 mooie producten opgeleverd. Waarbij ieder team, met vallen en opstaan, gekomen is tot een beargumenteerde visie. Niet alleen op basis van verschillende analysemethoden waarmee de studenten grip probeerde te krijgen op het gebied. Maar ook door het toepassen van wetenschappelijke kennis om hun visie extra overtuigingskracht te geven. De teams hebben geprobeerd, binnen de context van de opdracht tot wetenschappelijk onderbouwde oplossingen te komen. Naast het komen tot ruimtelijke oplossingen zijn de adviesbureaus uitgedaagd om uitspraken te doen over het planningproces. Dit was voor studenten een zoektocht. Geen van de rapporten kon goed aangeven hoe ze de rol van de overheid zag en waarom dit juist deze rol bij hun visie hoorde. Het beargumenteren waarom deze rolverdeling en deze ontwikkelstrategie in deze casus leidt tot ‘goede planning’ is een vraag waar niet alleen studenten mee stoeien. Het beantwoorden van deze vraag is denk ik voor iedere planoloog geen makkelijke opgave. De verschillende vormen van gebiedsontwikkeling zijn misschien wel exemplarisch voor de zoektocht naar de verdeling van rollen tussen actoren. Hier is niet één methode voor te formuleren. Het planningproces en visievorming is immers altijd afhankelijk van de context waarbinnen ze plaatsvinden. Voor planologen is het daarom zinvol om een ethische discussie te voeren over welke waarden belangrijk zijn voor het maken van een goede planologische afweging en welke rol de planoloog daarin speelt. Deze ‘nieuwe werkelijkheid’ biedt de kans om de discussie te voeren over de weegschaal van de planoloog.

126


Referenties Basu, R. (2009) Phronesis Through GIS: Exploring Political Spaces of Education, The Professional Geographer, 61:1, 481-492 Darwall, S.L. (2003) Theories of ethics, In Frey, R.C., Heath Wellman, G. (Eds.), A companion to applied ethics, (pp. 17-37. Oxford: Oxford University Press. Flyvbjerg, B. (2009) Phronetic planning research: theoretical and methodological reflections, Planning Theory and Practice, 5:3, 283-306 Gabry, G.B. (2013) Werken met de strutuurvisie en omgevingsvisie: Visievorming in de nieuwe werkelijkheid, Berghauser Pont Publishing, Amsterdam Grunder, M. (2010) Making Planning Theory Matter: A Lacanian Encounter with Phronesis, International Planning Studies, 15:1, 37-51 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012) Inversteren in gebiedsontwikkeling nieuwe stijl: Handrijking voor samenwerking en verdienmodellen, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag Schram, S.F., Flyvbjerg, B. Landman, T. (2013) Political political Science: A Phronetic Approach, New Political Science, 35:3, 359-372 Spicker, P. (2011) Generalisation and Prhonesis: Rethinking the Mehtodology of Social Policy, Journal of Social Policy, 40, 1-19 Wee, B. van, Roeser, S. (2013) Ethical Theories and the Cost-Benefit Analysis Ex Ante Evaluation of Transport Policies and plans, Transport Reviews: A Transnational Transiciplinary Journal, 33:6, 743-760

127


128


Wat betekent BIM voor architectuur en SIM voor ruimtelijke planning: Hulp in communicatie en verscherpt (bouw-)technisch inzicht.

Annette Kuhk, Rob van Helvoort

Stellingen 1. Het gebruik van Building Information Modelling (BIM) bij architectuurprojecten is niet louter een ‘upgrade van software’, het vereist fundamenteel andere werkwijzen en nieuwe professionals. 2. De introductie van BIM kan op gang getrokken worden door de overheid, maar ook door studiebureaus of aannemers omwille van de verwachte tijds- en kwaliteitswinst. 3. De nieuwe professionals komen tot stand ‘on the job’, en vertrekken van verschillende soorten profielen: een organisatietalent met bouwkundige kennis kan BIM-coördinator worden, vanuit de opleiding ingenieur-architect is een specialisatie tot BIM-modeller denkbaar, terwijl een BIMmanager een goede kennis vereist van het beleid rond ICT en beleid inzake gebouwenbeheer. 4. Parallel aan BIM ontwikkelen er binnen stedenbouw en ruimtelijke planning eveneens interdisciplinaire vormen van kennisuitwisseling - dus ‘SIM’ oftewel ‘Spatial information Modelling’-, bijvoorbeeld met toepassingen die vertrekken vanuit GIS. 5. Pas echt interessant wordt het als een digitaal bouwmodel (BIM) in een dito geografisch omgevingsmodel (SIM) past. De technische mogelijkheden voor BIM en SIM, alsook de combinaties zijn er: nu nog de gebruikers.

Dr. Annette Kuhk Verbonden aan het Steunpunt Ruimte (onderzoeker, alsook coördinator valorisatie en management) Tevens betrokken bij BIMStudio KULeuven, Departement Architectuur Onderzoeksgroep Planning en Ontwikkeling Kasteelpark Arenberg 51 - bus 2431, 3001 Heverlee annette.kuhk@asro.kuleuven.be, Ir-architect Rob van Helvoort Zaakvoerder atelier 3v, tevens betrokken bij BIMStudio Bedrijvencentrum De Basis Zone Kamp C 2 bus 3 2260 Westerlo rob@atelier3v.com

129


Wat betekent BIM voor architectuur en SIM voor ruimtelijke planning: Hulp in communicatie en verscherpt (bouw-)technisch inzicht. Binnen de disciplines architectuur, engineering en constructie (AEC) is ‘een revolutie op kousenvoeten’ aan de gang. Terwijl eerder het inruilen van de tekenplank voor de digitale beeldverwerking hoofdzakelijk een ‘ander soort potlood’ opleverde, verandert met de overstap naar Building Information Modelling (BIM) het denken over en werken aan een architectuurproject op fundamentele wijze. In de paper lichten we de verwachtingen toe ten aanzien van deze werkwijze en de daarmee gepaard gaande nieuwe professionele profielen. Vervolgens bekijken we de mogelijke overeenstemmingen en verschillen tussen de gang van zaken in architectuur en ruimtelijke planning en in het bijzonder wat hiervan door alle betrokkenen geleerd kan worden.

BIM als strategie Nieuwe werkwijzen Bij Building Information Modelling wordt informatie uit verschillende domeinen op een gestructureerde wijze aan elkaar gekoppeld. In een erg nauwe definitie kan BIM omschreven worden als een ‘geïntegreerde databank’. Hierbij zijn alle bouwelementen gemodelleerd als objecten, dus een integrale representatie van de verschillende bouwonderdelen in plaats van een verzameling van lijnen. Voorts zijn de 2D- en 3D-virtuele representaties van bouwelementen gekoppeld aan niet-geometrische informatie, waardoor - ook reeds in de ontwerpfase - accurate analyses mogelijk zijn met betrekking tot stabiliteit, fysische kenmerken, functionele eigenschappen zoals warmteverlies, energieprestaties, gekoppeld aan de studie van hoeveelheden en kostprijs, locaties, oriëntaties, etc.

Figuur 1: Representatie van gekoppelde informatie in een BIM-model: plan en non-geometrische informatie Naast het gebruik van BIM binnen de eigen discipline biedt Building Information Modelling ook de mogelijkheid kennis uit afzonderlijk ontwikkelde informatiesilo’s of zogeheten ‘wrapped gardens’ 130


bijeen te brengen, een voorwaarde voor interdisciplinaire analyses. BIM is niet één bepaalde software of een technologie om data uit verschillende omgevingen te koppelen, het is een strategie, methodologie en proces waardoor het ontwerpen en het beheer van ruimte grondig wijzigen. Door het gebruik van BIM wordt informatie gedurende de hele levenscyclus van een gebouw – zowel voor, tijdens als na een bouwproces- op een efficiënte en gestructureerde wijze weergegeven en gemanaged. De integratie van gegevens in één virtueel systeem vereist de digitalisatie en standaardisatie 1 van data. Deze inspanning loont: de koppeling van informatie betekent bijvoorbeeld dat bij de wijziging van een bouwelement ook automatisch de impact op de niet-geometrische aspecten wordt weergegeven. Als een ontwerper, ingenieur of bouwheer voorstelt om een ander materiaal te gebruiken (bv. een andere samenstelling voor een bepaald type wand), wordt deze wijziging van het bouwelement doorgevoerd in het volledige gebouw en maakt BIM het mogelijk om vervolgens ook het effect van deze wijziging te becijferen in termen van bouw- én gebruikskost (o.a. ook de energieprestatie of wijzigingen in de netto-oppervlakte van het gebouw). Het gebruik van BIM maakt het mogelijk om reeds in een vroege fase van een project conflicten tussen ontwerp, draagstructuur en technieken (MEP, Mechanical Engineering and Piping) te kunnen detecteren, wat kosten bespaart. Hierdoor worden immers meerwerken vermeden die op basis van fouten in een ontwerp en/of meetstaat ontstaan.

Figuur 2: Representatie van gekoppelde informatie in een BIM-model: 2D, 3D, technische data, MEP-beeld, specifieke gebruikersinformatie, databeheer(fictief voorbeeld) Een ander voordeel van het werken met één geïntegreerd systeem is dat alle betrokken partners in een bouwproces steeds kunnen beschikken over de meest actuele informatie. Hierdoor wordt in een 1

De open standaard IFC2x3 is hierbij het gangbare formaat. Elke (versie van) software kan worden gebruikt voor zover deze IFC2x3 compatibel is.

131


dergelijk complexe werkomgeving de kans op fouten reëel verminderd. Deze werkwijze wordt trouwens al geruime tijd succesvol toegepast in de auto- en luchtvaartindustrie. Stimulansen voor het gebruik van BIM De overstap naar dergelijke interdisciplinair geïntegreerde werkwijzen kan o.i. gestimuleerd worden door de overheid, maar zal vooral ook groeien uit de toepassing door studiebureaus en aannemers omwille van tijds- en kwaliteitswinst. Vooralsnog neemt het hoger onderwijs hierbij in het beste geval een volgende rol aan, niet de rol van innovator. We overlopen kort de verschillende actoren die een rol hebben in het stimuleren van het gebruik van BIM. Overheden kunnen faciliteren of zelf het voorbeeld geven Zowel in Groot-Brittannië als in Nederland2 is BIM een criterium voor overheidsopdrachten. Behalve technische kwalificaties in constructie en/ of specifieke technieken, vermeldt het bestek ook de kennis van BIM sinds enkele jaren als een standaard criterium. De stap is gezet vanuit een logica van duurzaamheid: reeds tijdens het ontwerpen wordt immers gedetailleerde informatie opgenomen, waardoor comparatieve analyses van verschillende varianten kunnen worden doorgerekend. Life cycle analysis, energieprestaties of doelstellingen die vanuit klimaatoverwegingen gesteld zijn, kunnen op die manier reeds virtueel getoetst worden. Ook vanuit Europa komen er stimulansen voor het gebruik van BIM. Enerzijds is BIM opgenomen in de lopende herziening van de EU-richtlijn voor overheidsopdrachten, waardoor de voorwaarde is gecreëerd voor een meer veralgemeend gebruik. Hierbij nauw aansluitend worden er op Europees niveau ook inspanningen geleverd om standaarden i.f.v. interoperabiliteit af te spreken, en hiermee alvast de technische voorwaarden te creëren om data uit verschillende bronnen in één databank te integreren. Dit is tegelijk een stimulans in het kader van de EU-strategie voor duurzame constructies welke Europese aanbieders inzake architectuur, engineering en constructie in staat stelt om hun positie in een geglobaliseerde markt te versterken. Tot slot hebben ook een aantal Europese instellingen zelf baat bij het gebruik van BIM, en zouden zij dienaangaande een voorbeeldrol kunnen spelen vanuit een positie als opdrachtgever bij complexe bouwprojecten. We denken hierbij aan de diensten gebouwenpolitiek die instaan voor de expansie, het beheer, de vernieuwing maar ook de verhuisbewegingen binnen het patrimonium van diverse Europese instellingen. Zo bijvoorbeeld staat de dienst OIB (Office for Infrastructure and Logistics) in Brussel alleen al in voor circa tachtig gebouwen van de Europese Commissie. Door het gebruik van BIM zou het ontwerp, de planning, maar ook de verhuis bij renovaties op een veel efficiëntere en ook zuinigere manier kunnen worden afgehandeld. Indien dergelijke organisatie met een aanzienlijk patrimonium wil overstappen naar BIM, zijn volgende stappen nodig: de digitale weergave van geplande, maar ook van bestaande gebouwen (een opdracht die kan worden uitbesteed aan een studiebureau ontwerp), het inventariseren en digitaal integreren van beschikbare data (uit te voeren in overleg tussen een studiebureau en de opdrachtgever), vervolgens een afstemming met alle partners in een bouwproces over een gedeeld model (m.a.w. de specs voor bouwproces en beheer), het inrichten van een beveiligde, centrale server en de opslag van data (toegankelijk gemaakt voor de vooraf bepaalde gebruikers via ‘collaborative software’, cf. Postma, 2008:43).

2

Zie RGB BIM, Rijksgebouwendienst Bouwwerk Informatie Model Norm

132


Toekomstgerichte studiebureaus en aannemers De stimulans kan, maar hoeft niet noodzakelijk vanuit de overheid te komen. In de formulering waarmee de Nederlandse Rijksgebouwendienst verwijst naar de verdere ontwikkeling van een BIM norm voor overheidsopdrachten, lijkt het er sterk op dat de overheid er op zit te wachten dat de stimulans vanuit de private sector komt: “De doorontwikkeling (red. van RGB BIM normen) is ook afhankelijk van externe factoren, zoals de verbreding van BIM toepassing in de branche en voortschrijdende ICT ontwikkelingen.”3 Inderdaad is er, aangelokt door de beloftes in termen van tijds- en kwaliteitswinst, een steeds groter aantal studiebureaus en aannemers die overstappen naar BIM. Wim Van der Wee, directeur van de afdeling Bouwteam en DBFM bij Willemen General Contractor, die recentelijk een BIM-manager aanstelden, verwoordt de voordelen als volgt: “De informatie – in feite een grote databank- moet wel worden ingevoerd, wat uiteraard manuren vergt. Maar een keer dat is gebeurd, beschik je via een druk op de knop over gigantische mogelijkheden. Voor mij is dat dé tool van de toekomst wat geïntegreerd werken betreft.” (Bellens S. red., 2014:9). De vergelijking van verschillende Europese landen4 suggereert dat de relatie van overheden, private aanbieders en gebruikers bij de ontwikkeling van BIM geen eenduidige causale verbanden kent, maar veeleer een systeem van communicerende vaten is: waar de overheid en/of private opdrachtgevers een eerste stap zetten en in hun bestek het gebruik van BIM vereisen, worden private partners aangespoord om hierin te investeren. Eens de investering gebeurd is, wordt het gebruik van BIM als voorsprong ingezet. Zo bijvoorbeeld kunnen Nederlandse bureaus die voor overheidsopdrachten verplicht waren in BIM te investeren, een concurrentieel voordeel hebben voor projecten in Vlaanderen, waar BIM vooralsnog geen criterium is. Onderwijs Zou men bij dergelijke ‘revolutie op kousenvoeten’ die sterk vanuit technologische mogelijkheden en kennis aangestuurd wordt, niet ook kunnen verwachten dat onderwijsinstellingen hierbij de rol van innovator hebben? We zien vooral twee redenen waarom dit vandaag niet zo is (al zouden we het begroeten dat we hierin door de sector worden tegengesproken). In Vlaanderen ligt de focus van de architectuuropleidingen, maar ook –zo lijkt het althans- in toenemende mate bij de opleidingen Ingenieur-architect en zelfs bij toegepaste architectuur – op het ontwerpaspect en op de creatieve processen die leiden tot ‘architectuur met een grote A’. Niettegenstaande er ook opleidingsonderdelen zijn die sterker inzetten op uitvoering, detaillering en de technische voorwaarden om een uitmuntende praktijk te kunnen voeren, lijken ‘computerondersteunde bouwtechnieken’ en aanverwante steeds vaker tot een keuzevak herleid. Mogelijks gaat die logica op bij individuele software-toepassingen, waarbij een student zich desnoods door zelfstudie kan bekwamen. Werken in een BIM-omgeving daarentegen erkent de complexiteit van het bouwproces, en zou studenten de kans bieden om, ondersteund vanuit een geïntegreerd model verschillende aspecten van hun projecten op te volgen in voorbereiding op de interdisciplinaire praktijk waar zij voor worden opgeleid. Een tweede reden om niet te verwachten dat de innovatie vanuit onderwijsinstellingen zou komen, is een zekere rigiditeit van de curricula, al spreken we niet tegen dat een contract met de student over de inhoud van de opleiding een goede zaak is. Zelfs al zou er een mogelijkheid zijn om op deze actuele ontwikkelingen in te gaan, heb je natuurlijk ook nog lesgevers nodig die deze materie al voldoende onder de knie hebben en kunnen spreken vanuit praktijkervaring.

3 4

Zie http://www.rgd.nl/onderwerpen/diensten/bouwwerk-informatie-modellen-bim/rgd-bim-norm/ Op basis van eigen ervaring in het werkveld; zie ook ‘international BIM developments’ onder http://en.wikipedia.org/wiki/Building_Information_Modeling

133


Nieuwe professionals Voor het gebruik van BIM zijn er nieuwe professionals gevraagd. Deze komen vooralsnog vooral tot stand ‘on the job’, en vertrekken van verschillende soorten profielen: een organisatietalent met bouwkundige kennis kan BIM-coördinator worden, vanuit de opleiding ingenieur-architect is een specialisatie tot BIM-modeller denkbaar, terwijl een BIM-manager veeleer een expertise heeft inzake ICT-beleid en gebouwenbeheer (cf. van Helvoort, Becquart, 2014). Terwijl de BIM-coördinator op projectniveau aanstuurt, staat de BIM manager in voor de strategische ontwikkeling van BIM voor een bedrijf dat hiermee werkt, en zorgt de BIM-modeller voor de softwarematige ontwikkeling van het model voor één of meerdere projecten. We verwachten in eerste instantie dat deze nieuwe professionals ontstaan als combinaties van nieuwe opgaven voor bestaande profielen, en pas in een volgend stadium als een afzonderlijk beroepsprofiel, mogelijks dan ook ondersteund vanuit het onderwijs. Ook nu reeds zijn in architectuur-, ontwerp- en planpraktijk professionals gevraagd die de link tussen verschillende disciplines tot stand brengen, op dat punt is BIM niet vernieuwend. Wat is dan de specificiteit van de nieuwe professionals? Onderstaande paragrafen gaan hier kort op in. Ontwikkeling van het geïntegreerde bouwmodel De BIM-modeller ontwikkelt, zoals de naam al aangeeft, het digitale model van een project. Hij/zij is als het ware de ‘tekenaar van morgen’ (en dus niet per sé de architect van morgen). Sowieso heb je hiervoor naast goede skills in ICT - maar niet per sé ook ervaring met BIM-, ook een bouwkundige achtergrond nodig. Er is een groot verschil ten opzichte van de vroegere ‘tekenaar’ doordat een BIMmodel vertrekt vanuit bouwobjecten en niet vanuit lijnen. Zelfs indien de software hierbij ondersteuning biedt: de BIM-modeller moet voldoende bouwtechnisch onderlegd zijn om bv. aansluitingen tussen verschillende elementen op een juiste manier te concipiëren. Dit is een beperking voor wie vanuit een opleiding toegepaste informatica wil instromen. De kennis van ICT daarentegen kan een drempel vormen voor wie vanuit een opleiding toegepaste architectuur wil instromen. De BIM-modeller vereist deskundigheid op twee domeinen, vandaar de verwachting dat dit profiel veeleer ‘on the job’ zal worden ingevuld. BIM-coördinatie op projectniveau De taak van een BIM-coördinator is de afstemming op projectniveau. Deze projectleider nieuwe stijl heeft behalve een goede technische basis -best in combinatie met een aantal jaren praktijkervaringook inzichten nodig inzake software. Deze ‘super secretary’ brengt alle disciplines op een werf bijeen, zorgt voor een inventaris van de aangewende software bij verschillende partners, gaat na of deze IRCcompatibel is, en zorgt vervolgens voor de praktische modaliteiten bij de integratie van kennis , zo bv. het inrichten van een BIM-server, procedures voor alle deelnemers, afspraken over het gebruik van collectieve software, over termijnen, dies meer. Voor elk project is er een BIM-coördinator nodig om het project op te starten, om het model op te volgen (o.a. uitvoeringsplannen en auditing van het BIMmodel) en om het interdisciplinaire overleg met alle betrokkenen te organiseren. De BIM-coördinator doet ook een clash-controle van data uit verschillende modellen gedurende het hele bouwproces. Bij de oplevering van een project ziet de BIM-coördinator er op toe dat het model-as-build ook daadwerkelijk alle laatste plannen met laatste wijzigingen bevat, zodat er ook een model voor gebouwenbeheer kan uit worden opgemaakt5. Mogelijks kan een BIM-coördinator ook meerdere 5

Via COBIE-protocol

134


(relatief beperkte) projecten gelijktijdig opvolgen. We zien bv. een instroom vanuit de opleiding Ingenieur-architectuur of ook professionele bachelors in architectuur of bouw. BIM-beleid op bedrijfsniveau Bij organisaties en bedrijven met een aanzienlijk en/of gespreid patrimonium is het interessant om zelf een BIM manager aan te stellen, zo bv. voor scholengemeenschappen, voor de Europese Commissie, voor warenhuis- en groothandelsketens, huisvestingsmaatschappijen, regionale of federale overheden, of voor gegroepeerde ziekenhuizen. De BIM-manager ontwikkelt en begeleidt het bedrijfseigen beleid rond BIM, en maakt deel uit van het management van een bedrijf. Zo maakt de BIM-manager de planning op voor de overgang naar BIM en het verdere gebruik ervan, bv. beslissingen om te starten bij nieuwbouw dan wel eerst bestaande panden als BIM weer te geven. In BIM-beleid kunnen processen, workflows, standaarden en protocollen worden afgesproken. De BIM-manager evalueert het gebruik van BIM op basis van gerichte analyses. Indien nodig lanceert de BIM-manager ook training voor BIM-gebruikers (of ontwerp althans de strategie voor bijscholing). Het beleid inzake BIM is enerzijds een onderdeel van ICT-beleid, maar anderzijds zijn het ook keuzes die te maken hebben met gebouwenbeheer. Een BIM-manager heeft daarom een goede kennis op beide domeinen nodig, gecombineerd met managementvaardigheden. De nieuwe professionals spelen een belangrijke rol voor de afstemming in een interdisciplinaire omgeving, waarbij de rol van de huidige professionals mogelijks ook ten opzichte van elkaar kan wijzigen. Op een aantal punten vertoont de ondersteuning vanuit BIM paralellen met het bouwen in een bouwteam: de kennis van verschillende actoren wordt reeds op een vroeg moment in het ontwerpen bouwproces bijeen gelegd, waardoor varianten kunnen worden vergeleken. De eerste fase is tijdsen kostenintensief, maar het leidt tot een beter project in termen van prestaties, maar ook efficiëntie in bouw en gebruik.

SIM (Spatial Information Modelling): grotere schaal en complexiteit Parallel aan BIM ontwikkelen er in stedenbouw en ruimtelijke planning eveneens interdisciplinaire vormen van kennisuitwisseling, zo bijvoorbeeld toepassingen die vertrekken vanuit GIS, of initiatieven zoals INSPIRE en city GML. ‘SIM’ vandaag in Europa6 Sinds 2003 zijn al veel inspanningen geleverd om geografische referentiegegevens binnen Europa op elkaar af te stemmen. De meest zichtbare inspanning is de INSPIRE directive, waarbij richtlijnen zijn opgesteld inzake technische vereisten en voor implementatie bij het modelleren, documenteren en delen van geografische gegevens. De ‘roadmap to INSPIRE’ schets alvast de gewenste ontwikkeling tot 2020. Dit biedt een kader voor 34 thema’s7 om datamodellen op elkaar te kunnen afstemmen, zodat de gegevens binnen Europese lidstaten kunnen worden vergeleken. Ook is het de bedoeling van deze inspanning om data in verschillende sectoren op elkaar af te stemmen. Voor het thema ‘buildings’ is bv. afgesproken om te werken met de GML-format (de geografische variant van xml), waarbij gebouwen op vier levels kunnen worden gemodelleerd. De EU tracht met deze richtlijnen in eerste

6

De beschrijving van SIM in Europa is in hoofdzaak gebaseerd op het gesprek met Diederik Tirry, onderzoeker bij het Steunpunt Ruimte. 7 De afstemming van datamodellen was gestart vanuit het milieudomein, waar in het kader van Natura 2000 gezocht werd naar een gedeelde vorm van modellering, als voorwaarde voor gedeelde rapportering en vergelijking.

135


instantie een minimale uitwisselbaarheid van data tot stand te brengen. Maar de ambities liggen hoger: eens er afspraken zijn inzake interoperabiliteit en formaten voor datamodellen, is de weg vrij gemaakt voor monitoring en analyse. Zo kunnen gegevens uit de een CityGML ook interessant zijn bij bouwaanvragen of voor erfgoedkwesties, en kan een gestandaardiseerde set van geografische data bv. ook gekoppeld worden aan real-time metingen (bv. om het niveau van luchtvervuiling en fijn stof te meten). Integratie van digitale bouwmodellen in geografische omgevingsmodellen De combinatie van data over gebouwen en over de omgeving genereert een schier onuitputtelijke bron van informatie: zo kunnen bijvoorbeeld gasleidingen op een bouwplan in combinatie met GIS-data op exacte geografische locaties worden gesitueerd, kan een energieaudit op niveau van een stad worden ontwikkeld, of kunnen hulpdiensten in één dossier informatie vinden over het gebouw en de omgeving, inclusief informatie over actuele, tijdelijke belemmeringen om een plek te bereiken. De integratie van digitale bouwmodellen en dito geografische omgevingsmodellen kent niet alleen een directe valorisatie voor hulpdiensten, maar ook bijvoorbeeld voor de wetgever bij het opstellen van subsidieregelingen, of voor studiebureaus en overheden bij de analyse van de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Mogelijks leidt de integratie van data over projecten en omgeving ook tot andere beoordelingen bij bouwaanvragen. De ‘cheese grater’ in London, het nieuwe Imec-gebouw in Leuven of de legende van de ‘onthoofding’ van de Brusselse hoogbouw kunnen de mogelijkheden van geïntegreerde gebouwomgevings-modellen bij dit punt op sprekende wijze illustreren. Bijvoorbeeld wist bij de wedren voor het mooiste, hoogste en meest high tech gebouw in London een ambtenaar van de dienst ruimtelijke ordening dat de door Richard Rogers voorgestelde Leadenhall building het zicht op Sint Pauls Cathedral zou belemmeren vanuit de Fleet street. Op basis van deze inschatting –die er gekomen was omdat betreffende persoon deze zichtas goed kende vanop de dagelijkse route naar het werk- is aan de ontwerper gevraagd om het volume aan te passen, met de zo typerende vormgeving van een ‘kaasrasp’ als gevolg. Vanuit een geïntegreerd model met project èn omgeving zou een digitale, geautomatiseerde screening kunnen gebeuren van zichtassen vanop verschillende afstanden en hoogtes ten aanzien van het geplande gebouw. Je kunt er immers niet steeds van uitgaan dat er een even toegewijde ambtenaar is met een zesde zintuig voor dergelijke conflicten. Voor gedegen ex ante evaluaties kan de kwalitatieve, verkennende, experimentele en ontwerpmatige benadering worden ondersteund vanuit een modelmatige benadering waarbij kennis uit verschillende domeinen wordt geïntegreerd.

Conclusies Het gebruik van BIM, de verdere ontwikkeling van GIS-gebaseerde toepassingen en op termijn de integratie van digitale bouw- en omgevingsmodellen zijn niet louter een volgende stap in digitale beeldvorming of software-ontwikkeling. De steun die vanuit deze technologieën geboden wordt voor ontwerp en ruimtelijke ordening introduceren een grondig gewijzigde praktijk waarbij de rol van betrokken actoren verandert en nieuwe professionelen ontplooien. Zowel BIM als SIM zijn effectieve strategieën om de informatie die momenteel in aparte ‘silo’s’ of zogeheten ‘walled gardens’ zit opgesloten, te ontsluiten, toegankelijk, vergelijkbaar en gekoppeld voor te stellen. Het open breken van deze informatiesilo’s kan ook bij complexe materies een betrouwbare virtuele simulatie tot stand brengen. ‘Open’ heeft in deze context verschillende betekenissen. In combinatie met BIM wijst het begrip ‘open’ er in eerste instantie op dat de software werkt met veralgemeende standaarden, gebaseerd op open source toepassingen. In combinatie met data voor 136


stedenbouw en ruimtelijke planning wordt met het begrip ‘open’ veeleer gewezen naar de toegankelijkheid van data. Terwijl digitale geografische omgevingsmodellen (bv. voor planprocessen) veelal in handen van de overheid zijn en na definitieve goedkeuring mogelijks ook nu reeds vaak online gezet worden, is de informatie uit digitale bouwmodellen veel gevoeliger. Hierbij spelen zowel auteursrechten als vragen van privacy. Terwijl BIM en SIM duidelijke voordelen biedt voor eerder technische analyses, biedt het relatief weinig ondersteuning bij kwalitatieve en interpretatieve beoordelingen zoals bv. een inschatting over de subjectieve beleving van een ruimte, over de uitstraling of esthetische kwaliteit, over het vermogen om een beeld te creëren dat de collectieve verbeelding aanspreekt of om een plek te worden voor ‘must-have’ kiekjes. Bij erg technische benaderingen -vergelijkbaar met een doorgedreven monetarisering bij complexe ruimtelijke vraagstukken, of ook het verabsoluteren van deliberaties middels cijfers en indicatoren- is er een risico dat waardestellingen onvoldoende expliciet of zelfs helemaal niet aan bod komen. Zo is ook de integratie van data over gebouw en omgeving weliswaar een belangrijke ondersteuning bij de beoordeling van een architecturaal en stedenbouwkundig voorstel, het kan een op overleg en discussie gebaseerde beoordeling niet vervangen. Daarbij komt dat de analytische ondersteuning voor een singulier bouwproject een weliswaar complex, doch nog steeds relatief bevattelijk model is, terwijl het modelleren van omgevingsfactoren meteen een veel ruimere scope heeft. De uitdaging om met BIM of SIM te werken, reikt verder dan vragen van technische integratie van data en interoperabiliteit van software. In deze interdisciplinaire omgevingen ontplooien nieuwe professionele profielen, waarbij de rol en verantwoordelijkheid van de huidige professionals mogelijks wordt herzien. Om de slag te maken naar een meer veralgemeend gebruik van wat technisch reeds mogelijk is, zijn gecoördineerde inspanningen en stimulansen vanuit de overheid – faciliterend, regulerend of als opdrachtgever-, initiatieven vanuit de privésector en ondersteuning vanuit het onderwijs- en onderzoeksveld nodig. Op deze plaats willen we Koenraad Nys, Johan Verleye en Wim Tas bedanken. Zij maken allen deel uit van het kennisplatform BIM Studio8. De aldaar gevoerde discussies en ontwikkelde toepassingen liggen aan de basis voor de hier geformuleerde reflectie bij de BIM praktijk. Ook willen we uitdrukkelijk een woord van dank uitspreken voor Diederik Tirry, die vanuit zijn kennis van o.a. de Ruimtemonitor -als onderzoeker eveneens verbonden aan het Steunpunt Ruimte- inzichten deelde over de mogelijke ontwikkelingen van spatial information modelling (overleg op maandag 10 maart 2014).

8

BIM Studio is een multidisciplinair kennisplatform rond het gebruik, de ontwikkeling en de implementatie van BIM en bijhorende digitale technieken doorheen alle aspecten van het life cycle management van bouwprojecten en infrastructuur, alsook rond de bijhorende procesinnovatie op basis van digitale informatiebehandeling. BIMstudio bouwt kennis en ervaring op en vertaalt deze in specifieke dienstverlening ter begeleiding van BIM binnen bouwprojecten en specifieke BIM implementatie; ondersteunt OpenBIM en open standaarden.

137


Referenties BELLENS S. (red.) (2014), ‘Opdrachtgevers zien in dat een bouwteam rendeert’, bijdrage in sectie ‘actualiteit’ op basis van interview met Wim van der Wee, in: NAVnews, april-mei 2014, nr. 72, pp. 8-9. POSTMA N. (2008), Orde in de digitale chaos? Strategieën voor digitaal informatiebeheer. Enterprise Content Management en het Handboek Architectuur van de Gemeente Amsterdam, Masterscriptie, UvA. VAN HELVOORT R., BECQUART V. (2014), Data driven design, bijdrage voor de SCAN14conferentie en publicatie (forthcoming, juni 2014). Website van de Rijksgebouwendienst http://www.rgd.nl/onderwerpen/diensten/bouwwerk-informatie-modellen-bim/rgd-bim-norm/ Wikipedia over BIM, ‘international BIM developments’ http://en.wikipedia.org/wiki/Building_Information_Modeling Website INSPIRE, dataspecificaties voor gebouwen http://inspire.jrc.ec.europa.eu/documents/Data_Specifications/INSPIRE_DataSpecification_BU _v3.0.pdf

138


Walt Disney en het debat in de Ruimtelijke Ordening De Casus Ruimtevolk

Peter Pelzer¹ & Niek Mouter²

Stellingen: 1. Er is in de verhalen die verteld worden in het Nederlandse RO-debat een gebrek aan aandacht voor eigen falen. 2. In het Nederlandse RO-debat kun je vrij zorgeloos ongefundeerde claims maken, behalve als het over Amsterdam of Jane Jacobs gaat. 3. Alleen een verhaal met een gedurfde stellingname leidt tot een inhoudelijk debat. 4. Van het begrip generaliseerbaarheid hebben de meeste blogschrijvers geen kaas gegeten. 5. Jan Schaefer zou zich bij het lezen van dit paper in zijn graf omdraaien.

¹ Universiteit Utrecht, Departement Sociale Geografie en Planologie p.pelzer@uu.nl ²Technische universiteit Delft, Afdeling Transport & Logistiek n.mouter@tudelft.nl

139


Walt Disney en het Debat in de Ruimtelijke Ordening De Casus Ruimtevolk

Planning als geouwehoer Om daadkracht te tonen halen politici graag wijlen Jan Schaefer aan. Deze voormalige Amsterdamse wethouder wonen werd beroemd met zijn uitspraak ‘in geouwehoer kun je niet wonen’. Hajer et al. (2010) geven daarentegen aan dat sterke verhalen er juist toe bijdragen ‘hoe Nederland de planologie opnieuw uitvindt’. Volgens hen zijn deze sterke verhalen de lijm die visie, democratie en kennis met elkaar verbinden. Hajer cum suis presenteren storytelling (verhalen vertellen) als het langverwachte antwoord op de inmiddels verguisde survey-beforethe-plan methode. Met sterke, meeslepende en op de toekomst gerichte verhalen kan Nederland haar positie als planningsparadijs heroveren (cf. Bontje 2003). Een observatie die hierbij vaak gedaan wordt is dat de ruimtelijke ordening fundamenteel aan het veranderen is. Dit gaat vergezeld van een hernieuwd planologisch lingo. Spontane stedenbouw, organische groei, een bottom-up benadering, de energieke samenleving en natuurlijk de roemruchte participatiemaatschappij. Eigenlijk kunnen al deze begrippen gevat worden onder de ‘communicative turn’ in de ruimtelijke planning (bijv. Healey 1992), welke stelt dat samenwerking tussen diverse belanghebbenden een cruciale randvoorwaarde is voor succesvolle planvorming. De keerzijde van een open en participatief traject is richtingloosheid. Als je duizend bloemen laat bloeien is het verdomd lastig die ene bloem te vinden waar je als stad, regio of land op in zou moeten zetten. En juist hier kan het ontwikkelen van een verbindend en inspirerend verhaal richting geven (Hajer et al. 2010, van Hulst 2012, Throgmorton 1996). Zo’n verhaal biedt zowel inzicht in de huidige situatie (wat is er aan hand?) als in de toekomstige situatie (waar gaan en willen we naartoe?). Hemel schetst bijvoorbeeld hoe het verhaal ‘Bestemming AMS’, over de ruimtelijke toekomst van Amsterdam, beetje bij beetje uitgebreid en verfijnd werd in een continue dialoog met betrokkenen. Een belangrijke succesfactor is volgens hem ‘dat het verhaal aansluit bij steeds meer persoonlijke verhalen van mensen die het horen’ (Hemel 2010, p.143). Op basis van het verhaal van Hemel en andere literatuur over storytelling kunnen twee eigenschappen van een goed verhaal worden gedestilleerd. Ten eerste is het verbindend en inspirerend. Het zet mensen aan tot handelen en zorgt voor een gedeelde visie. Een verhaal fungeert hierbij als een frame waardoor de betrokkenen een vraagstuk percipiëren. Ten tweede is een verhaal nooit af, maar constant

140


in verandering. In een voortdurend debat en als reactie op externe ontwikkelingen wordt het narratief verfijnd en aangepast. Bepaalde onderdelen kunnen blijven, terwijl anderen verdwijnen. Van Hulst (2012) laat in zijn geanonimiseerde studie van ‘een stad zonder hart’ bijvoorbeeld mooi zien dat verschillende verhalen over de locatie van een nieuw stadscentrum met elkaar in concurrentie zijn. Het basisverhaal van het gebrek aan een hart blijft echter gedurende het hele verhaal intact.

Voorbij luchtkastelen Naast deze twee eigenschappen beargumenteren wij dat een verhaal nog een derde eigenschap moet hebben: het moet wortel hebben in een grondige analyse van de werkelijkheid. Diverse auteurs wijzen op de gevolgen als dit niet gebeurt, dan komen ‘lulkoek’ (Engelen 2011), ‘negotiated nonsense’ (van de Riet 2003) en ‘luchtkastelen’ in omloop (Janssen-Jansen 2011, Van Meeteren 2011). Janssen-Jansen (2011, p.32) wijt de leegstand in de kantorenmarkt voor een belangrijk deel aan het gebrek aan nuchtere analyse. Zij meent: ‘Inhoud moet centraal staan, en niet de ‘wow’ factoren: winst, fictief rendement en schijnwerkelijkheden van toekomstige opbrengsten.’ Maar hoe zorg je ervoor dat een verhaal ook deze derde eigenschap bezit? De Britse planologe Yvonne Rydin (2007) meent dat de kennisclaims waaruit een verhaal is opgebouwd continu moeten worden getest. De arena waarin dit plaatsvindt zou open moeten zijn voor diverse perspectieven en inzichten. Iets wat eerdergenoemde Hajer et al. (2010, p.23) onderschrijven: ‘Goede regionale planontwikkeling is als een ‘tribunaal’, waar alle claims – kennis, posities, belangen – met elkaar geconfronteerd worden om samen tot een eindoordeel, een verhaal te komen.’ Deze notie van een arena of tribunaal heeft sterke raakvlakken met het gedachtegoed van de Duitse denker Jürgen Habermas, die argumenteert dat er een goed functionerende publieke sfeer nodig is, waarin diverse argumenten worden afgewogen. Een denkbeeldige tafel waarin een dialoog wordt gevoerd. Maar hoe bepaal je precies wie er aan tafel komen en welke perspectieven je wilt horen? Een behoorlijk ingewikkelde vraag. Voor het antwoord kwamen we uit bij een nogal verrassende naam.

De Walt Disney-methode Wie kent ze niet? Mickey Mouse, Donald Duck en de Lion King. Kaskrakers, die een groot publiek wisten te beroeren. Een belangrijke verklaring voor het succes van deze films is de manier waarop ze tot stand kwamen. Dit gebeurde volgens de Walt Disney methode, vernoemd naar de grondlegger. Deze heeft als uitgangspunt dat een succesvol plan ontstaat als vanuit drie perspectieven naar het plan gekeken wordt: de dromer, de criticus en de realist.

141


De Dromer De rol van dromer durft buiten de gebaande kaders te denken. Praktische overwegingen zijn van minder belang, het gaat erom iets fantastisch te bedenken. In de ruimtelijke ordening kan dit bijvoorbeeld een utopia zijn, dat weliswaar geen realistisch eindbeeld schetst, maar mensen wel inspireert en aan het denken zet. De Criticus De criticus trekt oplossingen die worden aangedragen voortdurend in twijfel. De rol van ‘de criticus’ lijkt op de rol van ‘de ketter’ in de de opvatting van de filosoof John Stuart Mill. Deze ketter trekt de communis opinio in twijfel, en moet gekoesterd worden, aldus Mill, want deze zorgt voor vooruitgang. De redenatie is simpel: als de ketter gelijk heeft, dan is het verstandig deze afwijkende positie over te nemen. Heeft hij ongelijk dan dwingt hij de voorstanders van de communis opinio hun argumenten aan te scherpen. Vaak is het volgens Mill zo dat beide voor een deel gelijk hebben en kan voortuitgang worden geboekt met een synthese. De Realist Het nadeel van de dromer en de criticus is dat hun bijdragen vaak weinig pragmatisch van aard zijn. Daarom stelt Disney dat ook een realist aanwezig moet zijn. Deze let vooral op de haalbaarheid van het plan. Hij of zij probeert de voor- en nadelen af te wegen en wijst op onzekerheden. Te veel realisme leidt tot conservatief denken, maar te weinig tot oeverloze abstracties.

Ruimtevolk De vraag die wij in dit paper stellen is: ‘in hoeverre zijn deze drie perspectieven aanwezig in het Nederlandse RO-debat’. Om dit te onderzoeken hebben we een analyse gedaan van het populaire blog Ruimtevolk (www.ruimtevolk.nl). Hoewel Ruimtevolk niet representatief is voor hét debat over ruimtelijke ordening in Nederland, is de inhoud van de blogs op het forum wel indicatief voor wat er speelt in het vakgebied. Ruimtevolk, aldus de mission statement, is onderdeel van‘kennis- en inspiratieplatform en netwerkorganisatie voor stedelijke en regionale ontwikkeling’. ‘De blogs worden geschreven door even kritische als gedreven professionals van verschillende organisaties uit het hele land’. In onze analyse van de blogs op Ruimtevolk zijn we als volgt te werk gegaan. Eerst hebben we een selectie gemaakt; we hebben alleen blogs opgenomen met een opiniërend karakter; interviews, enkele sfeerimpressies en boekrecensies zijn uit de selectie gelaten. Vervolgens hebben we de 48 meest recente blogs (augustus 2013 – april 2014) onderzocht met behulp van een scoringskader bestaande uit een aantal dimensies, zie tabel 1. Merk hierbij op dat het om onze interpretatie gaat, die inherent subjectief en feilbaar is. Naast de rollen hebben we de blogs gescoord op twee andere variabelen: de mate waarin kennisclaims gefundeerd zijn en de mate waarin de auteur betrokken is bij de case of het idee dat hij/zij beschrijft. Beide auteurs van dit paper hebben alle blogs doorgenomen en aangeven of de dimensie van toepassing was op het blog. Op basis hiervan zijn de blogs in één van Walt Disney's rollen in het debat ingedeeld. Tijdens de analyse kwam nog een vierde rol naar voren: de verkoper. Deze beschrijft vaak de lessen en ervaringen uit een succesverhaal, zij het in concretere en pragmatischer termen dan de dromer. Daarbij is er vaak sprake van overgeneralisatie, de bevindingen uit een beperkt aantal casussen worden – soms impliciet – representatief geacht voor de hele regio of Nederland. 142


Rol Criticus Tegen idee Kritiek op assumpties

Omschrijving Levert een kritische beschouwing op een bestaand idee of gedachte. Kritiek op een bepaald idee. Kritiek op de assumpties die ten grondslag liggen aan een plan of project. Probleemdefinitie Kritiek op de manier waarop naar een vraagstuk gekeken wordt. Realist Levert een praktische, nuchtere een bruikbare beschouwing over een bepaald vraagstuk. Voor-/nadelen Gaat in op positieve en negatieve aspecten van een idee. Pragmatisch Komt met concrete en werkbare oplossingen. Voorzichtig/Twijfel Geeft een genuanceerd beeld en wijst op onzekerheid Dromer Levert en visonair en abstracte beschouwing over een bepaald vraagstuk. Wervend Enthousiasmeert anderen voor een idee of gedachte. Conceptueel Redeneert op vrij hoog abstractieniveau. Manier van denken Wijst op andere manieren van een probleem benaderen. Normatief Neemt expliciet een positie in over een vraagstuk. Verkoper Levert een praktische en normatieve bijdrage aan een vraagstuk. Pragmatisch Komt met concrete en werkbare oplossingen. Succesverhaal Er wordt verhaald over een succesvolle eerdere casus. Overgeneralisatie Een beperkt aantal casussen (1-3) is representatief voor de gehele populatie. Uitrollen Auteur wekt suggestie dat het idee breder kan worden uitgerold en ziet voor zichzelf een mogelijke rol hierin. Tabel 1: De vier rollen in het debat en haar dimensies

Patronen De blogs in één van de vier categorien indelen leidt soms tot lastige keuzes. Een bijdrage kan heel wel kritisch én realistisch zijn. Ook kwamen wij blogs tegen die beginnen met een zin in de trant van ‘wat zou het toch eens mooi zijn als’ (dromer), waarna zij aan het eind subtiel laten doorschemeren dat het eigen adviesbureau deze droom zou kunnen helpen verwezenlijken (verkoper). Ons doel is niet om elk blog uit en te na te analyseren, maar om patronen in het debat te onderscheiden1. In figuur 1 is de frequentie van het aantal blogs per rol weergegeven (totaal= 48). Wat opvalt is dat de dromer (n=21) en verkoper (n=16) goed vertegenwoordigd zijn in de blogs, maar de criticus (n=5) en de realist (n=6) een stuk minder. Drievierde van het aantal blogs is dromer of verkoper, wat impliceert dat er een nadruk ligt op positieve, inspirerende en succesvolle verhalen.

143


Figuur 1: Relatief aandeel blogs op Ruimtevolk per rol. Een andere relevante observatie is dat tweederde van de blogs geschreven is door mensen die direct betrokken zijn bij een project. Eveneens tweederde van de blogs bevat niet onderbouwde claims. Dit is minder schokkend dan het op het eerste gezicht lijkt. Om de rol van dromer te vervullen is het onontkoombaar te speculeren en te verbeelden, hetgeen bijkans onmogelijk is met een aanpak waarin alle puzzelstukjes wetenschappelijk bewezen zijn.

Figuur 2: Mate van betrokkenheid bij onderwerp in blog (n=48)

144


Figuur 3: Percentage niet onderbouwde claims per blog (n=48) We zullen nu wat verder inzoomen op de vier rollen. Merk hierbij op dat het niet onze bedoeling is auteurs aan de schandpaal te nagelen, maar de stand van het hedendaagse debat in de ruimtelijke ordening te illustreren. Criticus Ruimtevolk leent zich uitstekend voor de rol van criticus. Net als opiniebijdragen in kranten, zijn 800 woorden goed geschikt voor een kritische beschouwing over bestaande ideeën of uitgangspunten. Deze rol van criticus komt in slechts vijf blogs naar voren1. Het vervullen van deze rol vereist een enigszins onafhankelijke positie, die de wetenschap bijvoorbeeld heeft. De onderzoekers Martijn Duineveld en Raoul Beunen zijn in hun blog Crisis biedt wetenschap kansen om rol in de ruimtelijke ordening te herzien dan ook vrij scherp over de rol van de planologische wetenschap. ‘Wij stellen dat het constant benadrukken van haar succes de RO immuun heeft gemaakt voor kritiek. De wetenschap heeft hierin een belangrijke rol gespeeld.’ Hoewel de auteurs het blog scherp formuleren is het de vraag of het blog het juiste publiek – de wetenschap – weet te bereiken; academici voelen zich in ieder geval niet aangesproken om te reageren. Waar wél en masse op gereageerd werd is Wouter Veldhuis’ blog Veronderstelde tweedeling in Amsterdam is ingeburgerde beeldvorming. Veldhuis stelt hierin dat de tweedeling in Amsterdam (segregatie cq. binnen/buiten de ring A10 West) vooral in de hoofden van mensen zit, en niet zozeer bestaand sociaalruimtelijk fenomeen is.. Sterker, het idee van een tweedeling is performatief; mensen gaan ernaar handelen. Op het blog kwamen rond de 30 reacties, die variëren van instemmend en nuancerend tot compleet antagonistisch. Met name ambtenaren van de gemeente Amsterdam roerden zich stevig in het debat en haalden diverse statistieken en kaartbeelden aan die volgens hen aantoonden dat er wel degelijk sprake is van een tweedeling is in Amsterdam. Los van de vraag of dit het geval is, toont deze discussie het belang van kritisch debat aan. Zowel de voorstanders als tegenstanders van Veldhuis worden gedwongen om hun argumenten verder aan te scherpen.

145


Realist Het is niet gemakkelijk voor een realist om een blogbijdrage te schrijven. Immers, nuance en mitsen en maren lenen zich niet per se voor een aantrekkelijke en inspirerende bijdrage. Toch laten een aantal auteurs zien dat het wel degelijk mogelijk is. Uko Post beschrijft in zijn blog Warmtenet als aanjager de ervaringen van betrokkenen. Hij hanteert hierbij vrij behoedzaam taalgebruik: ‘De grootste waarde van warmtenet Nijmegen-Noord is misschien wel dat het oproept en uitnodigt tot nieuwe coalities en andere duurzame(re) initiatieven’. Hoewel het een vrij genuanceerd verhaal is, roept het toch een tegenblog op van een criticus: Warmtenet remt de echte verduurzaming. Een ander voorbeeld van een realistisch blog is dat van Jikke Vergragt, met als titel Verschil maken. Hoewel zij haar positieve ervaringen uit Rotterdam duidelijk met een breder publiek wilt delen, en daardoor ook kenmerken van de verkoper heeft, schetst ze vrij letterlijk de beperkingen: ‘Hierbij zijn natuurlijk veel mitsen en maren te bedenken’. Dromer In haar mission statement noemt Ruimtevolk zichzelf een inspiratieplatform. Het is dan ook niet verrassend dat meer dan een derde van de blogs betiteld kan worden als ‘dromer’. Binnen deze categorie is de diversiteit groot. In diverse blogs wordt een andere manier van denken voorgesteld. Govert Derix wijst er in zijn blog Naar een filosofie van nieuw kapitaal bijvoorbeeld op dat het van belang is ‘de juiste vragen te stellen’. Een hele andere aanvliegroute neemt Frans Soeterbroek. Hij pleit er in zijn blog voor dingen anders te gaan doen. De imperatieve titel Lokale initiatiefnemers en politiek: ga sámen de stad maken! dekt de boodschap eigenlijk al. Overheid en stakeholders moeten volgens Soeterbroek veel meer samenwerken om de stad te verbeteren. Donica Buisman (Middenin de revolutie) gaat zelfs nog een stapje verder: ‘het is tijd voor de institutionele revolutie’. Een rode draad in alle dromerblogs is dat ze duiding en richting willen geven aan het veranderende planologische landschap. Het discours wordt gekarakteriseerd door een terugtrekkende overheid, het toenemende belang van netwerken en lokale initiatieven. Ook de twee door Ruimtevolk georganiseerde bijeenkomsten gingen over dit thema: ‘nieuw eigenaarschap’ (2012) en ‘nieuw kapitaal’ (2013). Verkoper De rol van verkoper komt net als die van dromer vaak voor in blogs. Het is te gemakkelijk deze rol als negatief en commercieel weg te zetten. De praktische ervaringen van direct betrokkenen zijn voor veel lezers nuttig. De blogs zijn een handige manier om kennis over ‘best practices’ te delen. De directe betrokkenheid van de auteurs is aan de ene kant een voordeel, omdat er ervaringskennis en details ingebracht kunnen worden. Aan de andere kant, is de kans klein dat bloggers die zelf sterk betrokken zijn bij een project hier kritisch op reflecteren. Of zoals iemand in een reactie op een blog stelt: ‘De mening zoals Jan Willem van de Groep deze verspreidt, lijkt mij een onvolledige. Bovendien eentje in het kader van "Wij van WC-eend" maar dat geheel ter zijde.’ Een ander voorbeeld van wel zeer directe betrokkenheid is David ter Avest’s blog Stadondervindelijk onderzoek. Hij prijst de rol van HBOlectoraten en roept op tot een dominantere rol in stedelijke planning. Precair detail is dat de auteur zelf werkzaam is bij zo’n lectoraat. Sommige bloggers geven met een kwinkslag ruiterlijk toe dat zij ‘een WC-eendje’ doen. Zo pleit Hans Peter Benschop (directeur van een Trendbureau) voor toekomstverkenningen en voegt hier aan toe ‘sorry…Eigen Parochie’.

Reacties Een graadmeter voor de mate waarin debat gevoerd wordt op Ruimtevolk zijn de reacties op blogs. Het gaat hierbij zowel om het aantal reacties als het type reacties (informerend, nuancerend, 146


bekritiserend). In het algemeen kan gesteld worden dat blogs met een stevige stellingname meer en vaak ook kritischere reacties oproepen. Daarnaast zijn er drie specifieke ingrediënten voor een blog die gegarandeerd tot reacties leiden: pak Jane Jacobs aan, focus op Amsterdam of doe een stevige uitspraak over de rol van de overheid. Roel Slabbers (De stad in drie dimensies) bestond het om de Amerikaans-Canadese architecte, journaliste en gevierd stedelijk denkster te beschuldigen van kokervisie. Direct volgden vinnige reacties als: ‘misschien goed om Jane Jacobs weer eens te herlezen’. De liefde voor Jacobs zou verklaard kunnen worden uit het feit dat haar nadruk op kleinschaligheid, diversiteit en lokaal initiatief aansluit bij het dominante discours op Ruimtevolk. Ook op blogs over Amsterdam kun je reactie verwachten. Het is nauwelijks mogelijk om een ongefundeerde kennisclaim te maken, want voor je het weet heb je drie reacties die je hierop wijzen. Zelfs als je als blogger de locatie van een gebouw verkeerd vermeldt volgt reactie. Zo reageerde iemand fijntjes op de blog van Letty Reimerink (Wanneer is architectuur mislukt)?): ‘Dit gebouw staat niet aan het Rokin, zoals hier vermeld, maar aan het Damrak’. En wanneer je dus expliciet stelling neemt én de casus Amsterdam neemt zijn reacties gegarandeerd. Het eerdergenoemde blog van Veldhuis is een case in point; naar aanleiding van zijn bijdrage werd zelf een bijeenkomst in Pakhuis de Zwijger georganiseerd. Het is een interessant gedachte-experiment om na te gaan of een vergelijkbaar blog over Rotterdam eenzelfde stroom aan reacties teweeg had gebracht, laat staan de Achterhoek. Tot slot levert stevige stellingname over de staat gegarandeerd reacties op.Hans Peter Benschop gooide de knuppel in het hoenderhok met zijn blog Het einde van de rol van de overheid. ‘De overheid als facilitator introduceert echter een nog treuriger wezen: de incompetente burger. Van de regen in de drup. Het lukt die burgers zelf niet. Ze moeten geholpen worden – door een ambtenaar (!). ‘Regisseur’, ‘facilitator’: het zijn geen waardevrije begrippen. Ze zijn giftig; ze verzieken een relatie.’ Een dergelijke stevige stellingname leidt tot kritische reacties, nuancerende reacties en een inhoudelijk debat. In één van de reacties wordt de redenering van Benschop bekritiseerd: ‘Wat mij betreft spreekt de auteur zichzelf tegen als hij pleit voor een visionaire overheid die moet meebewegen met een onzekere wereld.’

Conclusie De analyse in dit paper is slechts een eerste, voorzichtige poging om het debat in de Nederlandse ruimtelijke ordening te analyseren. We durven wel te stellen dat het onderzoeken van een blog als Ruimtevolk een zinnige excercitie is, die tot een aantal interessante conclusies leidt. Een eerste algemene opmerking is dat Ruimtevolk haar rol als virtueel netwerk goed vervult. Reacties als: ‘dank voor de inspirerende tip’ kwamen we vaak tegen. Een ander goed voorbeeld is de blog van raadslid Marinus Biemans die vraagt wie samen met hem de handschoen wil oppakken, waarna hij een aantal positieve reacties krijgt. In onze analyse hebben we echter vooral gekeken naar Ruimtevolk als debatforum dan als virtueel netwerk. Hieronder presenteren wij een aantal conclusies met betrekking tot deze functie. De meest in het oog springende bevinding is dat de realist en de criticus slecht vertegenwoordigd zijn in de blogs. De afwezigheid van de realist kan verklaard worden uit de inherente tegenstelling tussen een prikkelend blog van 800 woorden en het zoeken van nuance. Dit geldt niet voor de rol van criticus. Wij zien hier een rol voor de wetenschap, die momenteel slechts beperkt aanwezig is in blogbijdragen, maar de onafhankelijke positie heeft om ideeën en uitgangspunten ter discussie te stellen. Volgens Duineveld en Beunen (Crisis biedt wetenschap kansen om rol in de ruimtelijke ordening te herzien) 147


was in het verleden juist het tegenovergestelde het geval: ‘RO is gebaseerd op een trots zelfbeeld dat overleeft door steeds haar succes te benadrukken en haar falen onder het tapijt te vegen. Wetenschappers zijn belangrijke co-producenten geweest van dat succesverhaal’. De claim dat ‘de RO haar falen onder het tapijt veegt’ kunnen wij niet bewijzen vanuit ons onderzoek. Wat wel opvalt is dat we geen verhaal zijn tegengekomen over het falen van een project waar de auteur zelf bij betrokken is geweest. Auteurs zijn meestal zeer tevreden over projecten waar ze zelf bij zijn betrokken. Neem de blog met de veelzeggende titel Iedereen blij met Klushuizen van Sterre Hijlkema. Dit zou je het Facebook-effect kunnen noemen; auteurs beschrijven met name hun succesprojecten en van deze projecten beschrijven zij alleen de positieve punten. Over eigen mislukkingen zwijgt men. Een persoonlijk verhaal van iemand die jarenlang heeft gewerkt aan een project dat totaal is mislukt zou volgens ons erg verfrissend zijn. Een ander opvallend resultaat van onze analyse is dat een behoorlijk aantal blogs ongefundeerde claims bevatten, in sommige gevallen zelfs ‘lulkoek’ om de weinig vleiende term van Ewald Engelen te gebruiken. Hierbij is het van belang te onderschrijven dat niet alle claims in een verhaal wetenschappelijk onderbouwd kunnen zijn. Een wervend verhaal moet ook speculatieve elementen hebben en heeft te maken met een inherent complexe en onzekere wereld. Een samenbindende visie op de ruimtelijke ordening kan niet louter leunen op wetenschap – die vooral bestudeert wat er gebeurt, in mindere mate welke kant het op zou moeten gaan (cf. Boelens 2009). Hierbij is het wel van belang op te merken dat er relatief weinig blogs zijn die letterlijk verschillende blogs samenbinden. Hoewel een aantal dromers nog naar elkaar verwijzen en voortborduren, geldt dit minder voor de andere rollen. Met name de verkopersrol beschrijft vaak nogal geisoleerde en specifieke cases. Het zou interessant zijn om in de toekomst te experimenteren met synthethiserende blogs, die een rode draad door een aantal blogs proberen te trekken. Er zijn namelijk duidelijke inhoudelijke patronen in het debat te herkennen. Bijna alle blogs worstelen op de één of andere manier met de zoektocht naar een ander soort ruimtelijke ordening en de positie van de ruimtelijke professional daarin. De meeste bloggers stellen dat de ruimtelijke professional wel degelijk een rol heeft in deze nieuwe werkelijkheid (met name de verkopers) maar zien wel dat de zoektocht naar de meritus van de nieuwe ruimtelijke ordening er één is van vallen en opstaan. Of zoals Martin van der Maas (De bijsluiter van de participatiesamenleving) het formuleert: ‘Je gaat bijna denken waarom we dit niet veel eerder hebben bedacht. Welnu: omdat het te mooi is om waar te zijn’. Jan Schaefer zou zich ongetwijfeld in zijn graf omdraaien om zoveel geouwehoer over geouwehoer. Walt Disney zou wijzen op het grotendeels ontbreken van de criticus en realist. Jürgen Habermas zou benadrukken dat het gezelschap op Ruimtevolk wel erg select is, want blank, hoogopgeleid en vooral uit de advies en overheidswereld. En wij? Wij pleiten voor meer onderzoek en een belangrijkere rol voor de wetenschap. Stiekem zijn we allemaal een beetje verkoper.

148


Referenties Blogs Alle aangehaalde blogs zijn terug te vinden op www.ruimtevolk.nl Literatuur Boelens L, 2009, The Urban Connection, An actor-relational approach to urban planning (010 Publishers, Rotterdam Bontje, M, 2003, “A ‘Planner’s Paradise’ Lost? Past, Present and Future of Dutch National Urbanization Policy”European Urban and Regional Studies 10 (2) 135-151 Engelen E, 2011, “Lulkoek” AGORA 27 (3) 26-29 Janssen-Jansen L, 2011 “Crisis redt ruimtelijke ordening” AGORA 27 (3) 30-33 Hajer M, van ‘t Klooster S, Grijzen J, eds. 2010, Strong Stories. How the Dutch are reinventing spatial planning (010 Publishers, Rotterdam) Healey P, 1992, “Planning through debate. The communicative turn in planning theory” Town Planning Review (63)2 143-162 Van Hulst M, 2012, “Storytelling, a model of and a model for planning” Planning Theory 11 (2) 299– 318 Van Meeteren M, 2011, “Valleien in de polder” AGORA 27 (3) 4-6 Van de Riet O, 2003, Policy Analysis in Multi-Actor Policy Settings. PhD Thesis, TU Delft Rydin Y, 2007, “Re-examining the role of knowledge within planning theory” Planning Theory (6)1 52–68 Throgmorton J, 1996, Planning as Persuasive Storytelling: The Rhetorical Reconstruction of Chicago’s Electric Future (The University of Chicago Press, Chicago)

149


150


Complexiteit in en van ruimtelijke beleidsevaluatie in Vlaanderen De zoektocht naar een nieuwe evaluatiebenadering

Els Terryn

Stellingen: 1. De huidige, voornamelijk traditionele benadering van evaluatie in de ruimtelijke planning wringt met de evoluerende ruimtelijke context, maatschappelijke ontwikkelingen en het multi-actor perspectief in complexe ruimtelijke projecten. 2. Een oplossing hiervoor moet gezocht worden in de combinatie van zowel rationeel-analytische als sociaal-constructivistische vormen van evaluatie.

Universiteit Gent Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Vrijdagmarkt 10/301, 9000 Gent els.terryn@ugent.be

151


Complexiteit in en van ruimtelijke beleidsevaluatie in Vlaanderen De zoektocht naar een nieuwe evaluatiebenadering

Inleiding Tot op heden ontbreekt in het Vlaamse ruimtelijk beleid een gedetailleerd en kwalitatief evaluatieprogramma. Toch bestaat de overtuiging dat er een meer essentiële en geïntegreerde rol weggelegd is voor evaluatie in het ruimtelijk beleid (Donaldson & Lipsey, 2006; Khakee, 2003; Oliveira & Pinho, 2010; Seasons, 2003; Teisman & van der Meer, 2002; Van Der Meer & Edelenbos, 2006; Van Ongevalle et al., 2012; Voogd, 1997). Vooral nu maatschappelijke ontwikkelingen verschillende kanten opgaan, en zelfsturende mechanismen opkomen die de werkelijkheid steeds complexer, volatiel en a-lineair maken. Voor die geïntegreerde rol kunnen we niet enkel terugvallen op de traditionele, mainstream evaluatietechnieken. Er moet een andere benadering van of een ander perspectief op evaluatie ontwikkeld worden, wat verder gaat dan enkel het opnemen van een aantal technieken en waarbij evaluatie nadrukkelijker een integraal onderdeel wordt van planning zelf. In dit artikel wordt de algemene evolutie van beleidsevaluatie verder uitgediept met verwijzingen naar het ruimtelijke planningsveld, om vervolgens de huidige Vlaamse evaluatiebenaderingen in de ruimtelijke planning in deze context te kunnen situeren. Die huidige invalshoek wordt besproken vanuit de resultaten van een case-onderzoek naar verschillende vormen van evaluatie in twee Vlaamse strategisch ruimtelijke projecten. De conclusies uit deze cases tonen aan dat de nieuwe perspectieven op evaluatie momenteel in Vlaanderen nog zeer weinig aan de orde zijn en dat de huidige aanpak bijgevolg wringt met de multi-actor benadering voor complexe projecten. Er is dus een ander perspectief op evaluatie nodig, dat in dit artikel benaderd wordt vanuit de combinatie van verschillende evaluatiebenaderingen, zowel vanuit een traditionele als vanuit de sociaalconstructivistische invalshoek.

Evolutie van beleidsevaluatie De gedachte dat beleid geëvalueerd moet worden, ligt voor de hand en is niet nieuw (Teisman & van der Meer, 2002). De evolutie die beleidsevaluatie heeft doorgemaakt, kan opgedeeld worden in drie periodes (tabel 2). We starten het overzicht op het einde van de 19e en begin 20e eeuw met de oprichting van rekenkamers in nagenoeg alle Europese democratieën, om het nationaal parlement te ondersteunen. Deze rekenkamers kregen een controlerende en dus evaluerende taak. Beleidsevaluatie was op dat moment sterk gefocust op de beoordeling van de kwaliteit van het beleid. In deze eerste periode waren de logica van beleidsbeslissingen en rechtmatigheid van overheidsuitgaven de voornaamste criteria (Crabbé et al., 2006). In de naoorlogse periode tot de jaren 1970 (tweede evaluatieperiode) is de klemtoon verschoven naar een meer economische doorlichting, voornamelijk naar aanleiding van de grote publieke investeringen in de Verenigde Staten. Sociale programma’s werden toen ondersteund door federale subsidies en bijgevolg geëvalueerd. De overheid moest beheerd en beoordeeld worden volgens de principes van de private sector (public management), om de efficiëntie en effectiviteit te kunnen maximaliseren (Crabbé et al., 2006). Internationaal werden er op dat moment voornamelijk

152


werkgelegenheidsprogramma’s en onderwijsinspanningen geëvalueerd. De best gekende wet uit deze periode is de Amerikaanse ‘Elementary and Secondary Education Act’ uit 1965, die evaluatie vereist van alle beleidsprogramma’s voor minderbedeelden (in het kader van president Johnsons ‘War on Poverty’). Nadien verspreidde dit mandaat zich naar andere beleidsvelden (Abma, 1996). Deze managementbenadering is onderdeel van wat Donaldson en Lipsey (2006) beschrijven als de eerste ‘groeispurt’ of de eerste grote ‘boom’ in beleidsevaluatie, waarbij het aantal evaluaties zeer snel toenam. In deze periode is ook de eerste kosten-batenanalyse (KBA) uitgevoerd in de Verenigde Staten in het kader van het beheer van watersystemen, gevolgd door een tweede KBA in de transportsector in het Verenigd Koninkrijk. In de ruimtelijke planningsliteratuur was er in die periode een groter wordende aandacht voor monitoring en evaluatie, met een pleidooi voor zeer gestructureerde, kwantitatieve en technische analyses van planningsdoelstellingen en –voorstellen (Seasons, 2003). De Planning Balance Sheet analysis (PBSA) is hier een voorbeeld van. Lichfield heeft deze evaluatie in de jaren 1970 ontwikkeld als variant op de KBA, bruikbaar voor de ruimtelijke planning (Oliveira & Pinho, 2010). In combinatie met de Goal-achievement Matrix van Hill (1968) heeft dit tot op vandaag nog steeds invloed op de manier waarop er ex ante multicriteria-analyses worden uitgevoerd in de ruimtelijke planning (Voogd, 1997).

Periode

Events

Evaluatiefocus

Rol evaluator

Oprichting rekenkamers

Kwaliteit

Technicus met controlerende taak, beoordelen van de kwaliteit

tot 1970

Doorlichting sociale programma’s (VS – Public Management) Eerste KBA, Planning Balance Sheet, Goal-Achievement Matrix

Efficiëntie en effectiviteit, economische doorlichting

Verduidelijken van de gang van zaken, afleggen van verantwoording, beheersopvolging

19801990

Neoliberalisme en Management GIS en modelleringen

Public

Output en Performancedoorlichting, kwantitatief

Afleggen van verantwoording, evaluator als externe rechter

Democratisering van onderzoek, belang maatschappelijk draagvlak Active learning

Participatief, belang van actoren, toegankelijkheid

Interne evaluator in participatief proces, ‘change manager’

e

19 -20 eeuw

e

New

Tabel 2: Evolutie van evaluatie

Met de opkomst van het neoliberalisme en het New Public Management in de jaren 1980 en 1990, werd de economische klemtoon in evaluatie nog sterker, als verderzetting van de benadering uit de tweede periode. De gevraagde output werd de maatstaf in de evaluatie en vastgelegd in contracten, overheidssubsidies werden daarvan afhankelijk gemaakt. Deze performance-benadering werd voornamelijk ondersteund door kwantitatieve vormen van evaluatie: experimentele, statistische methodes die vertrekken vanuit een causale hypothese en dus voornamelijk na uitvoering (ex post) van het beleid uitgevoerd worden. Nieuwe technologieën om beslissingen in de ruimtelijke planning te ondersteunen, waaronder GIS (Geografisch Informatie Systeem) en uitvoerige computergestuurde modelleringsoefeningen, kregen steeds meer aandacht. In deze derde periode was er echter ook een ‘omslag’ in het denken over evaluaties; naast de performance-benadering is het beoordelen van andere tendensen zoals het maatschappelijk draagvlak voor beleid (gedurende de jaren 1980 door ‘consensus building’ en communicative planning) een bijna zelfstandig onderzoeksveld geworden (De Peuter et al., 2007a; Voogd, 1997), met de democratisering van het onderzoek als belangrijke ontwikkeling. Dit vroeg echter andere vormen van evaluatie

153


(Healey, 2011; Voogd, 1997). Tijdens het evalueren van deze andere trends ontstonden immers problemen van meetbaarheid, standaardisatie en oncontroleerbaarheid. In verschillende bronnen wordt daarom een betoog gevoerd voor participatieve, constructivistische en responsieve vormen van evaluatie (Abma, 1996; Guba & Lincoln, 1990; House & Howe, 2000; Scriven, 1991; Stake, 1983). Centraal bij dit participatieve ideaal was het evaluatieonderzoek dat ontworpen werd in overleg met de betrokkenen (Edelenbos & van Buuren, 2005a, 2005b). Een meer interne, reflexieve vorm van evaluatie die gericht is op ‘active learning’, waarbij beleid gezien wordt als een grillig dynamisch proces. Volgens Donaldson en Lipsey (2006) zitten we daarom nu in de tweede ‘boom’ van evaluatie, die nog groter is en meer erkend wordt dan de eerste ‘boom’. Het is een hernieuwde interesse in evaluatie met een steeds groter wordend belang voor efficiëntie, effectiviteit maar vooral toegankelijkheid met de vraag naar een meer algemene structuur voor evaluatie en een combinatie van kwalitatieve én kwantitatieve elementen (Donaldson & Lipsey, 2006; Seasons, 2003). Deze evolutie van evaluatie heeft ook een veranderend rol voor de evaluator met zich meegebracht. In de eerste generatie evaluaties was de evaluator een technicus met een controlerende taak die analyses uitvoerde naar de kwaliteit van het beleid. De volgende periode bracht de evaluator een stap verder, hij/zij was diegene die de gang van zaken verduidelijkte met een nadruk op de efficiëntie en effectiviteit van het beleid. In de jaren 1980 en 1990 (derde periode) zijn er twee stromingen ontstaan. Enerzijds de evaluator als (externe) rechterfunctie in de neoliberale en New public managementstromingen, anderzijds de (interne) evaluator die meeloopt in een participatief proces, als een bemiddelaar of zelfs een ‘change manager’ (Edelenbos & van Buuren, 2005b; Guba & Lincoln, 1990).

Hoe loopt het nu? Huidige benadering van evaluatie in twee strategisch ruimtelijke projecten. De Vlaamse evaluatiecultuur is wel meer ‘volwassen’ geworden in de intentie tot evalueren, maar de toepassing ervan binnen het beleidsdomein ruimtelijke ordening blijft nog steeds zeer schaars (Terryn & Pisman, 2013a). In het Vlaamse ruimtelijk beleid is er in de afgelopen jaren slechts occasioneel geëvalueerd, voornamelijk met externe ad hoc opdrachten zoals de evaluatie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in 2010 (Voets et al., 2010). Deze opdrachten maken geen deel uit van een globaal ruimtelijk monitoring- of evaluatieprogramma. Het wordt ook door de Vlaamse overheid erkend dat de capaciteit op het vlak van beleidsevaluatie in relatie tot ruimtelijke issues momenteel nog verwaarloosbaar is (Vlaamse overheid, 2011). Toch wordt er getracht om de huidige Vlaamse evaluatiebenadering in de ruimtelijke planning te situeren in de context die hiervoor geschetst werd, verder bouwend op de resultaten van een caseonderzoek (een globaal evaluatieprogramma ontbreekt, maar dit betekent niet dat er niet geëvalueerd wordt in ruimtelijke cases). Deze cases zijn twee (gesubsidieerde) strategisch ruimtelijke projecten die in de loop van 2013 werden geanalyseerd1. Deze analyse maakt deel uit van een doctoraatsonderzoek in het programma van het Steunpunt Ruimte 2012-2015, gericht op evaluatie van het ruimtelijk beleid. Het betreft het stedelijk strategisch project Turnhout 2012 met een focus op de stationsomgeving (figuur 1) en het project Groene sporen met een meer buitengebied-karakter (figuur 2). In dit artikel

1

Meer uitleg over de keuze voor strategisch ruimtelijke projecten en een definiëring hiervan is terug te vinden in: Terryn en Pisman (2013a).

154


gaan we vooral in op de eerste case en raken we heel kort de tweede case aan, louter ter bevestiging van vooronderstellingen uit case Turnhout. Methodologie en context van het case-onderzoek In beide cases is er onderzocht hoe het planningsproces verlopen is, of dit proces op bepaalde veranderingen heeft ingespeeld en vooral op welke manier geëvalueerd is in het proces. Daartoe is gestart met een analyse van beschikbare data, verslagenonderzoek en historisch onderzoek, waarbij verder werd teruggekeken dan enkel de gesubsidieerde periode. Al deze informatie werd verwerkt en in een chronologisch overzicht geplaatst. Met deze informatie en bijhorende vragen werd een eerste verklarend interview afgenomen dat voornamelijk als doel had om zoveel mogelijk nieuwe informatie over het proces te verkrijgen en het beleidsproces zo goed mogelijk te kunnen reconstrueren. Bijkomende interviews werden vervolgens afgenomen met betrokken actoren (voornamelijk vanuit de overheid) om ontbrekende schakels aan te vullen. In totaal werden er voor elke case vier personen geïnterviewd. Figuur 1: Overzichtskaart strategisch project Turnhout 2012. (Turnhout, 2009) Met het project Turnhout 2012 (of Innovatieve as) stelde Turnhout voor zichzelf een streefdatum op die een aantal grote bouwprojecten en grondige ingrepen in het stadsweefsel ten goede zouden komen (een ‘stok achter de deur’). In 2012 zou Turnhout immers Vlaamse cultuurstad worden en vierde de stad het 800-jarig bestaan van de stadsrechten (Turnhout, 2009). Het strategisch project is zeer grootschalig en een verzameling van tien deelprojecten, waarvan de stationsomgeving één is (Vlaamse overheid - Departement Ruimte Vlaanderen, 2013) (nr. 6 op de figuur). Voor het case-onderzoek is ingezoomd op deze stationsomgeving, en meer bepaald op vier deelgebieden: een fietsersbrug, de herontwikkeling van oude bedrijven naar ‘wonen in een innovatiepark’, het woon-werkpark Begijnenveldekens en de realisatie van een nieuwe weg, de Noordboulevard. Figuur 2: Regionale groenstructuur Groene Sporen. (Provincie West-Vlaanderen & Intercommunale Leiedal, 2010) Groene Sporen was één van de 30 strategische projecten op het Vlaamse grondgebied binnen de eerste subsidieperiode. Het project betreft de realisatie van een regionale groenstructuur die bestaat uit de Leievallei, Scheldevallei, Heulebeekvallei en het kanaal Bossuit-Kortrijk. Men wil er werken aan omgevings- en regiokwaliteit om (1) de aantrekkelijkheid van de leefomgeving te verhogen, (2) te bouwen aan een landschap met een sterkere identiteit en een grotere landschappelijke en ecologische kwaliteit, (3) een netwerk uit te bouwen tussen de diverse natuur- en bosgebieden, open ruimtes, waardevolle landschappen en parkgebieden, (4) een meerwaarde te betekenen op het vlak van biodiversiteit, recreatie, landschap, veilige verbindingen voor de zachte weggebruiker enz. Voor het caseonderzoek werd er in dit project gekeken naar Heulebeek-Moorsele en Leieboorden Harelbeke-Kuurne.

Resultaten case Turnhout De eerste case die geanalyseerd werd, was case Turnhout. Vanuit voorgaand onderzoek naar evaluatie (Terryn & Pisman, 2013b) en haar mogelijke plaats in de beleidscyclus, is er een manier gezocht om

155


de beleidscyclus te reconstrueren en van daaruit te bepalen welke vormen van evaluatie aanwezig zijn. Zie figuur 3 voor de voorstelling en analysemethode die daarvoor gehanteerd werd. In dit artikel wordt niet dieper ingegaan op de analyse van de case zelf (zie hiervoor: Terryn et al., 2014), maar wordt onmiddellijk de sprong gemaakt naar de resultaten. Een eerste conclusie hierbij betreft de bruikbaarheid van de beleidscyclus als analysemethode om evaluatie op te sporen in de processen. De reconstructie van dé beleidscyclus is in het grootste deel van de case Turnhout niet op een eenvoudige manier gelukt; het resultaat betrof vooral een ingewikkeld kluwen van verschillende beleidscycli die bovendien nooit afgerond Figuur 3: De beleidscyclus (eigen verwerking op basis werden (figuur 4). Hierdoor leek het zoeken van: Leroy en Nelissen, 2000 in: Crabbé et al., 2006) naar evaluatie en de rol ervan een onhaalbare kaart. Een verklaring hiervoor lijkt ons een foute veronderstelling bij de start, namelijk dat de beleidscyclus te reconstrueren valt. Daarbij zouden we ons de vraag moeten gesteld hebben wat hét beleid is voor een project. Is het mogelijk dit te definiëren of heeft elke partner in dit project een eigen beleid? Voor strategische projecten lijkt de veelheid aan actoren te zorgen voor verschillende beleidsperspectieven. Wanneer voor de ene Figuur 4: De reële ‘beleidscyclus’ in één van de actor de doelstellingen bereikt zijn, is het deelprojecten van case Turnhout project voor de andere misschien helemaal niet geslaagd. De definitie uit de Oxford Dictionary voor ‘beleid’ (policy) ondersteunt deze stelling: “a course or principle of action adopted or proposed by an organisation or individual.” Hieruit kunnen we afleiden dat elke persoon of organisatie een ander beleid kan nastreven, dat niet per definitie éénzelfde pad volgt. Door de aanwezigheid van de vele actoren is hét beleid voor een strategisch project dus niet te bepalen en bijgevolg ook niet te reconstrueren. Een tweede conclusie betreft de moeilijkheid bij het leggen van chronologische en causale verbanden in deze multi-actor projecten. Als we het beleid voor een bepaald project zien als een cyclisch systeem, dan vertrekt dat vanuit de veronderstelling dat er (causale) verbanden bestaan tussen deze stappen (Hermans et al., 2012). Doordat de verschillende actoren ook verschillende beleidscycli hebben, is het koppelen van deze beleidscycli noodzakelijk om het groter plaatje te kunnen verstaan en evaluatie eruit af te leiden. De veronderstelde verbanden tussen deze beleidscycli vormen een probleem. Wat is oorzaak en wat is het gevolg van de verschillende acties die in de strategische projecten gebeuren? Impacten isoleren wordt zeer moeilijk gezien de hoeveelheid contextfactoren in deze multi-actor projecten. “Your output might be my input.” (Van Ongevalle et al., 2012). De doelstellingen (en dus gehoopte beleidsuitvoering) van de ene beleidscyclus zijn soms de 156


uitgangspunten voor een andere cyclus, van een andere actor. Het gebruik van bovenstaande beleidscyclus (figuur 3), zorgde daardoor meestal voor een ‘gekunstelde’ methode om elk moment in de cyclus in te passen. Dit komt ook omdat de stappen die elke actor zet, hun eigen tempo en volgorde hebben. De processen lopen parallel, overlappen elkaar of stappen ontbreken, ze volgen de cyclus meer niet dan wel. Deze beperkingen worden ook in de literatuur veelvuldig aangehaald (Dye, 1995; Sabatier & Jenkins-Smith, 1999; Volkery & Ribeiro, 2009), maar er wordt wel steeds bij vermeld dat het een bruikbaar oriënterend kader vormt. Dit is ook hoe we het in deze case hebben ervaren. De methode schept een kader, maar we moeten in het achterhoofd houden dat het een hulpmiddel, een analysemiddel is waarbij de complexiteit soms sterk gereduceerd wordt. Een zeer belangrijke derde conclusie uit deze case is dat door de manier van werken (op basis van de reconstructie van de beleidscyclus) niet alle vormen van evaluatie die in het proces aanwezig waren, ontdekt werden. De evaluatievormen die deel uitmaakten van één van de vooraf gedefinieerde beleidsstappen werden teruggevonden, andere niet. Ter illustratie: de fase beleidsbepaling oordeelvorming die deel uitmaakt van de cyclus (figuur 3), hield in de voorbeelden dikwijls ook een vorm van evaluatie in (bijvoorbeeld bij het al dan niet toekennen van een subsidieaanvraag of vergunning). Daarom werd deze vorm van evaluatie wel uitgelicht en erkend, terwijl andere vormen (zoals actorenoverleg) nagenoeg niet opgemerkt werden omdat ze initieel niet opgespoord werden als één van de delen van de beleidscyclus. Resultaten case Groene sporen Uit case Turnhout is gebleken dat het cyclische karakter van de beleidscyclus bij de meer complexe projecten minder uitgesproken tot niet aanwezig is. Daarom is er geopteerd om een meer lineaire voorstellingswijze op te nemen bij de deelprojecten van Groene Sporen, en daarbij een aantal vormen van evaluatie op voorhand te definiëren. Dit vooral vanuit de derde conclusie uit case Turnhout, namelijk dat er veel meer vormen van evaluatie in het proces aanwezig waren dan deze die met de eerste, klassieke analysemethode (reconstructie van de beleidscyclus) opgespoord zijn. Met de definiëring in het achterhoofd is er vervolgens naar het proces in Groene Sporen gekeken, om zo de verschillende vormen van evaluatie op te sporen. Het voorafgaand definiëren van evaluatievormen heeft ervoor gezorgd dat er veel meer voorbeelden en veel meer verscheidenheid aan evaluatie is opgespoord in de tweede case. Dit bevestigt de vooronderstelling dat het ‘keurslijf’ van de theoretische beleidscyclus het herkennen van verschillende vormen van evaluatie niet ten goed komt. Tussentijdse bevindingen Uit deze twee cases werden enerzijds conclusies getrokken betreffende de beleidscyclus (figuur 3) en bruikbaarheid ervan voor het opsporen van evaluatie, maar anderzijds zijn er ook een aantal bevindingen in verband met de evaluatie zelf. Als er teruggekoppeld wordt naar de evolutie van beleidsevaluatie, dan kan er vastgesteld worden dat er in de cases zowel evaluatievormen terug te vinden zijn die aansluiten bij de traditionele performance-benadering (voornamelijk gericht op het afleggen van verantwoording) als vormen die meer intern en reflexief zijn met aandacht voor het planningsproces en de lerende aspecten daarin. Het algemene beeld dat de verschillende actoren in de cases hadden van evaluatie, was echter nog zeer traditioneel. Eén van de op voorhand, door ons gedefinieerde vormen van evaluatie, met name actorenoverleg, werd bijvoorbeeld door deze actoren helemaal niet als evaluatie aanzien.

157


Kan het zo verder? Evolutie in de ruimtelijke context en maatschappelijke ontwikkelingen De ‘omslag’ in evaluatiebenadering in de derde evaluatie-periode naar meer lerende, participatieve evaluatievormen in plaats van performance-gerichte benaderingen (zie evolutie van evaluatie), heeft zich dus zeker nog niet volledig doorvertaald naar de evaluatie in de Vlaamse ruimtelijk planning. Als er al bewust aan evaluatie gedaan wordt, is het vooral vanuit een rationeel-analytische benadering, voornamelijk gericht op het afleggen van verantwoording. Het risico daarbij is onder meer dat de evaluatie leidt tot banale antwoorden, die hoofdzakelijk bevestigen wat eigenlijk al geweten was (Virtanen & Uusikylä, 2004). Nochtans sluiten de nieuwe, lerende perspectieven op evaluatie nauw aan bij de huidige aandacht in de ruimtelijke planningsliteratuur voor een multi-actor benadering van complexe projecten waarin individuele aspecten en belangen een grote rol spelen in een steeds veranderende context met onzekerheden en onvoorziene omstandigheden. Deze onzekerheden (voor de hand liggende voorbeelden als klimaatverandering, economische crisis, politieke en sociaal-culturele veranderingen, maar ook de minder genoemde onzekerheden over stijgende landprijzen, voedselvoorzieningen, de huizenmarkt of olieprijzen) zijn op zich niet nieuw, maar het groeiend besef ervan maakt ruimtelijke planning steeds meer complex (Christensen, 1985; Rakers et al., 2010). Reacties en evoluties van het sociale en fysische systeem zijn immers niet op voorhand in te calculeren (Terryn & Boelens, 2013). Mainstream evaluatie kent zijn tekorten in deze ruimtelijke context en complexiteit van de huidige samenleving. De klassieke goal-achievement-based evaluatie is te beperkt in de complexiteit van de reële wereld omdat ze er niet in slaagt nonlineariteit en multicausaliteit op te nemen (Bressers & Gerrits, 2013). De performance-benadering die de nadruk legt op het behalen van doelstellingen, bereikt zijn grenzen wanneer het niet meer duidelijk is welke doelstellingen door welke actor nagestreefd worden en zeker wanneer er sprake is van een veelheid aan actoren in de ruimtelijke planning. “How can outcomes be attributed to partners at a given layer, if so many actors were involved in an action?” (Stame, 2004). De huidige, voornamelijk traditionele benadering van evaluatie in de ruimtelijke planning wringt dus met de evoluerende ruimtelijke context, maatschappelijke ontwikkelingen en het multi-actor perspectief. Vooral nu maatschappelijke ontwikkelingen verschillende kanten opgaan, en zelfsturende mechanismen opkomen die de werkelijkheid steeds complexer, volatiel en a-lineair maken. “De hedendaagse complexiteit voor beslissingnemers is zodanig hoog dat de beslissingsnemer niet langer alle aspecten die komen kijken bij de beslissing uit het hoofd kan overwegen.” (Ampe et al., 2008). Andere evaluatiebenaderingen of -perspectieven die mee kunnen evolueren met de processen en huidige dynamieken in de ruimtelijke planning, dringen zich dus op, waarbij er afgestapt moet worden van de ‘dominante logica’ dat relevant en nuttige informatie kwantitatief moet zijn (Sanderson, 2000). Deze evaluatie moet een meer nadrukkelijk, integraal onderdeel worden van planning zelf, waarbij de klemtoon ligt op een meer continu karakter van evaluatie met inbegrip van de aspecten interactie, complexiteit en nonlineariteit.

Discussie Bovenstaande inzichten, afgeleid uit literatuur- en empirisch (case-)onderzoek, zijn niet nieuw en kunnen ingebed worden in een academisch discours waarin men pleit om verschillende benaderingen

158


van evaluatie te combineren (Barnes et al., 2003; Bressers & Gerrits, 2013; Guba & Lincoln, 1990; Patton, 2010; Rogers, 2008; Sanderson, 2000; Stame, 2004; Van Der Meer & Edelenbos, 2006). Dit leidt tot een voorstel om evaluatie niet alleen te benutten als een manier om verantwoording af te leggen voor het gevoerde beleid (de traditionele performance-benadering), maar tegelijk als een methode om leerprocessen op gang te brengen en zelfs als een hulpmiddel om samenwerking tussen betrokken actoren te verbeteren (Abma, 1996; Cousins & Earl, 1992; Guba & Lincoln, 1990; Patton, 1996; Stake, 1983; Teisman & van der Meer, 2002). Uit literatuuronderzoek destilleren Teisman en van der Meer (2002) hiervoor twee visies op evaluatie in een ruimtelijke context: de rationeel-analytische en de sociaal-constructivistische benadering. Dit is wat ook empirisch (in het onderzoek, onderwerp van dit artikel) werd vastgesteld. Bij de rationeelanalytische benadering staat de beoordeling van het uitgevoerde beleid centraal, de mate waarin het gevoerde beleid de voorafgestelde doelen heeft gediend. Het kent een grotendeels sequentiële en fasegewijze evaluatie, voornamelijk geörienteerd op beleidsinhoud, doelbereiking, doorwerking en conformiteit. Dit sluit aan bij de traditionele performance-benadering van evaluatie. Bij de sociaalconstructivistische benadering wordt het beleidsproces opgevat als een grillig dynamisch proces, waarin de elementen voortkomen uit de interactie tussen actoren. De focus ligt meer op het proces in plaats van op de inhoud en leren staat centraal. De nadruk wordt niet zozeer gelegd op het inventariseren van successen en mislukkingen, maar vooral op het gezamenlijk (door evaluator én geëvalueerden) te komen tot verbeteringen van het betreffende project (Edelenbos & van Buuren, 2005a). Dit vormt de aanleiding om te pleiten voor een veelvoudige vorm van evaluatie in de Vlaamse ruimtelijke planning. Enerzijds een meer externe, formele en neutrale vorm die meehelpt aan een onderbouwing en verantwoording van een gevoerd beleid (als tegemoetkoming naar een steeds mondiger wordende bevolking die transparante beslissingen vragen). Dit kan vanuit een overheidsperspectief; de overheid kan hierin het voortouw nemen en regie voeren. Anderzijds een meer inclusieve, intermediërende vorm van evaluatie die geïntegreerd wordt in het begin van het proces, co-evoluerend met actoren en veranderende omstandigheden. Hierin worden de traditionele principes losgelaten en zijn het voornamelijk niet-overheidsgebonden actoren die het voortouw moeten nemen in de evaluatie. Tabel 3 geeft een eerste suggestie wat deze multi-evaluatiebenadering zou kunnen inhouden en koppelt hieraan (niet-limitatief) verschillende auteurs en visies.

Rationeel-analytisch

Sociaal-constructivistisch

Auteurs

Externe evaluator, formeel en neutraal, beoordelende evaluatie

Interne evaluator, inclusief, intermediërend, reflexieve evaluatie

Patton (1994); Teisman en van der Meer (2002)

Onderbouwing van beleid, verantwoording afleggen, accountability

Leren, active & collective learning, een adaptief lerend systeem

Edelenbos en van Buuren (2005b); Van Der Meer en Edelenbos (2006)

Evaluatie als techniek, methodoriented evaluatie

Evaluatie als praktijk

Sanderson (2000); Stame (2004)

Doel realiseren

Doelzoeken

Teisman en van der Meer (2002)

Goal-based evaluatie

Goal-free evaluatie

Guba en Lincoln (1990)

Summatieve evaluatie (“Answering questions about achievement of objectives and/or effects or final outcomes.”)

Formatieve evaluatie (“Developing and refining a programme as it progresses, strong connections to action research.”)

Taket en White (1997)

159


Statische, rationele evaluatie met vaste procedures

Dynamische, responsieve evaluatie met iteratieve en adaptieve aanpak

Abma (1996)

Order seeking

Complexity embracing

Bressers en Gerrits (2013)

Statisch logisch model

Emergent logisch model

Rogers (2008)

Tabel 3: Multi-evaluatiebenadering in ruimtelijke planning

Naar mijn mening verloopt de inbedding van evaluatie in het Vlaamse ruimtelijk beleid nog steeds moeizaam omdat er gedacht wordt vanuit technische toepassingen en niet vanuit het inbouwen van een methodologie of denkwijze. Gekoppeld aan voorgaande tabel, betekent dit een benadering voornamelijk vanuit het eerste, meer traditionele luik, en niet vanuit het sociaal-constructivitisch perspectief. Als we evaluatie willen opnemen in een cyclisch planningssysteem, dan zal het antwoord echter niet (alleen) liggen in het uitdokteren van een aantal evaluatietechnieken. Een oplossing hiervoor moet gezocht worden in de combinatie van zowel rationeel-analytische als sociaalconstructivistische vormen van evaluatie. Bovenstaand theoretisch discours kent nog zeer weinig doorvertaling naar toepassingen in de praktijk. Daarom zal in het verlengde van dit onderzoek getracht worden deze vertaalslag wel te maken en onder meer toe te passen in een aantal toepassingsgerichte cases (‘living labs’2) in het kader van het Steunpunt-onderzoek. Daarbij zal ook onderzocht worden wat de rol van de planner/evaluator in dit discours is of kan zijn.

Referenties Abma, A. T. (1996). Responsief evalueren: discourses, controversen en allianties in het postmoderne., Instituut Beleid en Management Gezondheidszorg-Health policy and management (iBMG), Delft. Ampe, J., Geudens, T. & Macharis, C. (2008). Multi-criteria Analyse en Multi-Actor Multi-Criteria Analyse. Mogelijke meerwaarde voor de evaluatie van verkeersveiligheidsmaatregelen. Diepenbeek. Barnes, M., Matka, E. & Sullivan, H. (2003). Evidence, Understanding and Complexity: Evaluation in Non-Linear Systems. Evaluation, 9(3), 265-284. Bressers, N. & Gerrits, L. (2013). A Complexity-Informed Approach to Evaluating National Knowledge and Innovation Programmes. Systems Research and Behavioral Science. Christensen, K. S. (1985). Coping with uncertainty in planning. Journal of the American Planning Association, 51(1), 63-73. Cousins, J. B. & Earl, L. M. (1992). The case for participatory evaluation. Educational evaluation and policy analysis, 14(4), 397-418. Crabbé, A., Gysen, J. & Leroy, P. (2006). Vademecum milieubeleidsevaluatie. Brugge: Vanden Broele. Donaldson, S. I. & Lipsey, M. W. (2006). Roles for theory in contemporary evaluation practice: developing practical knowledge. In I. Shaw, J. Greene & M. Mark (Eds.), Handbook of evaluation: Thousand Oaks: Sage. Dye, T. R. (1995). Understanding Public Policy: Prentice Hall. 2

Het steunpunt Ruimte-team wil tijdens de ‘Living Labs’ meer nadrukkelijk stake- en shareholders betrekken bij het iteratieve proces van ontwikkelen, testen en verbeteren van innovatieve ruimtelijke planningsstrategieën. Mapping van waarden, belangen, ruimtelijke praktijken en –gevoeligheden enerzijds en communicatie, kennis- en ervaringsuitwisseling anderzijds zijn hiervoor essentiële bouwstenen.

160


Edelenbos, J. & van Buuren, A. (2005a). Evaluatie als leerproces. Een nadere kennismaking met 'lerende evaluatie'. Bestuurskunde, 14(6), 2-12. Edelenbos, J. & van Buuren, A. (2005b). The Learning Evaluation. A Theoretical and Empirical Exploration. Evaluation review, 29(6), 591-612. Guba, E. G. & Lincoln, Y. S. (1990). Fourth generation evaluation (2nd print. ed.). Newbury Park (Calif.): Sage. Healey, P. (2011). Civic Capacity, Progressive Localism and the Role of Planning. RTPI Nathaniel Lichfield Annual Lecture. Hermans, L. M., Naber, A. C. & Enserink, B. (2012). An approach to design long-term monitoring and evaluation frameworks in multi-actor systemsâ&#x20AC;&#x201D;A case in water management. Evaluation and Program Planning, 35(4), 427-438. Hill, M. (1968). A Goals-Achievement Matrix for Evaluating Alternative Plans. Journal of the American Institute of Planners, 34(1), 19-29. House, E. R. & Howe, K. R. (2000). Deliberative democratic evaluation in practice Evaluation Models (pp. 409-421): Springer. Khakee, A. (2003). The Emerging Gap between Evaluation Research and Practice. Evaluation, 9(3), 340-352. Oliveira, V. & Pinho, P. (2010). Evaluation in Urban Planning: Advances and Prospects. Journal of Planning Literature, 24(4), 343-361. Patton, M. Q. (1994). Developmental Evaluation. American Journal of Evaluation, 15(3), 311-319. Patton, M. Q. (1996). Utilization-focused evaluation : the new century text. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications. Patton, M. Q. (2010). Developmental evaluation: Applying complexity concepts to enhance innovation and use. Provincie West-Vlaanderen & Intercommunale Leiedal. (2010). Groene Sporen, Projectvoorstelling Retrieved january 17, 2014, from http://rsv.vlaanderen.be/RSV/Strategischeprojecten Rakers, D., van Blokland, J. & Topper, H. (2010). Onzekerheid, flexibiliteit en waarde bij gebiedsontwikkeling. AT Osborne, Universiteit Twente. Rogers, P. J. (2008). Using Programme Theory to Evaluate Complicated and Complex Aspects of Interventions. Evaluation, 14(1), 29-48. Sabatier, P. & Jenkins-Smith, H. J. (1999). The advocacy-coalition-framework. an assessment. In P. Sabatier (Ed.), Theories of the Policy Process (pp. 117-166). Boulder: Westview Press. Sanderson, I. (2000). Evaluation in Complex Policy Systems. Evaluation, 6(4), 433-454. Scriven, M. (1991). Evaluation thesaurus. Newbury Park, Calif.: Sage Publications. Seasons, M. (2003). Monitoring and Evaluation in Municipal Planning. Journal of the American Planning Association, 69(4), 430. Stake, R. (1983). Program Evaluation, Particularly Responsive Evaluation Evaluation Models (Vol. 6, pp. 287-310): Springer Netherlands. Stame, N. (2004). Theory-Based Evaluation and Types of Complexity. Evaluation, 10(1), 58-76. Taket, A. & White, L. (1997). Working with Heterogeneity: A Pluralist Strategy for Evaluation. Systems Research and Behavioral Science, 14(2), 101-111. Teisman, G. & van der Meer, F.-B. (2002). Evalueren om te leren: naar een evaluatiearrangement voor de Vijfde Nota RO. Rotterdam: Erasmus University. Terryn, E. & Boelens, L. (2013). Adaptive management and planning: the emergence of a new role for policy evaluation. Paper presented at the AESOP/ACSP 5th joint congress 2013 : planning for resilient cities and regions: eBook of abstracts. 161


Terryn, E. & Pisman, A. (2013a). Een nieuwe rol voor ruimtelijke beleidsevaluatie? Focus op evaluatie in planprocessen van strategische projecten in Vlaanderen. Paper presented at the Planning is niet waarde-n-loos : gebundelde papers en bijdragen aan de PlanDag 2013, Delft, Nederland. Terryn, E. & Pisman, A. (2013b). Evaluatie ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Heverlee: Steunpunt Ruimte. Terryn, E., Pisman, A. & Boelens, L. (2014). Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek. Heverlee: Steunpunt Ruimte. Turnhout. (2009). Aanvraagformulier strategische projecten eerste oproep. Van Der Meer, F.-B. & Edelenbos, J. (2006). Evaluation in Multi-Actor Policy Processes Accountability, Learning and Co-operation. Evaluation, 12(2), 201-218. Van Ongevalle, J., Huyse, H., Temmink, C., Boutylkova, E. & Maarse, A. (2012). Dealing with complexity through "actor-focused" Planning, Monitoring & Evaluation (PME). PSO. Virtanen, P. & Uusikylä, P. (2004). Exploring the Missing Links between Cause and Effect: A Conceptual Framework for Understanding Microâ&#x20AC;&#x201C;Macro Conversions in Programme Evaluation. Evaluation, 10(1), 77-91. Vlaamse overheid - Departement Ruimte Vlaanderen. (2013). Planning in Uitvoering: strategische projecten in het Vlaams Ruimtelijk Beleid. Vlaamse overheid. (2011). Positioning paper: beleidsevaluatie Ruimtelijk ordening op Vlaams niveau. Voets, J., De Peuter, B., Vandekerckhove, B., Broeckaert, D., Le Roy, M., Maes, P., De Decker, P., Bervoets, W., van der Heijden, R., Blummel, P. (2010). Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Voorbereidend onderzoek voor het Beleidsplan Ruimte. Brussel. Volkery, A. & Ribeiro, T. (2009). Scenario planning in public policy: Understanding use, impacts and the role of institutional context factors. Technological Forecasting and Social Change, 76(9), 1198-1207. Voogd, H. (1997). The changing role of evaluation methods in a changing planning environment: Some Dutch experiences. European Planning Studies, 5(2), 257.

162


THEMA: METROPOLITANE STRATEGIE Inspirator David Dooghe, onderzoeker, strateeg en ontwerper stedelijke ontwikkeling.

Begeleiding bestuur Caroline Uittenbroek (onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat - Universiteit Utrecht & Universiteit van Amsterdam, Utrecht)

Schets thema Tijdens de wederopbouw, vreesden zowel de Nederlandse als de Belgische overheden stedelijke congestie zoals in de gevaarlijke metropolen Londen en Parijs (rapport ‘De ontwikkeling van het Westen des Lands’ 1958). Om dit te vermijden zetten ze in op spreiding; in Nederland met behulp van de eerste nota’s ruimtelijke ordening, in België met behulp van de Wet de Taeye. Desondanks ontstonden er in beide landen sterke steden met een internationaal economisch belang. Vooral sinds 1980 werd er opnieuw geïnvesteerd in de steden en trokken ze steeds meer bewoners aan, getriggerd door mogelijkheden voor werk, entertainment, identiteit en kwaliteit van leven . Inmiddels vormen deze steden samen met de omliggende semi-stedelijke en landelijke gebieden een metropolitaan netwerk. Ondertussen raken beide nationale overheden ook stilaan hun koudwatervrees omtrent metropoolvorming kwijt. Dit deels omdat de metropolen in Europa niet meer een schrikbeeld van congestie voor zich hebben, maar uitdagingen zien om, via specifieke strategieën, economische en ook sociale uitdagingen (zoals segregatie, betrokkenheid, burgerschap en levenskwaliteit) aan te pakken (verslag Brussels Roundtable, 2013). Echter vaak is nog onduidelijk: wie voert op welke onderdelen de regie? Zo publiceerde de (Nederlandse) Raad van de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) in september vorig jaar nog het advies ‘Sturen op Samenhang Governance in metropolitane regio Schiphol/Amsterdam’. Hierin geeft de raad aan dat het accent op de regie voor het aansturen op versterking in de samenwerking tussen publieke en private partijen bij het Rijk zou moeten liggen. De rijksoverheid moet haar doelen, randvoorwaarden en procesvereisten duidelijk hebben, zodat de regio vervolgens verdere invulling kan geven (website Rli, 2013). De schrijfgroep ‘Metropolitane Allure’ van de Vlaamse overheid liet vorig jaar onderzoek doen naar de aanwezigheid van mogelijke metropolitane functies in de Vlaamse steden. Behalve dat hier de potentie van metropoolvorming voor Vlaamse steden is geanalyseerd, is het nog onduidelijk of hier gekozen wordt voor regie of loslaten. De Vlaamse overheid is zich echter wel bewust dat er ruimtelijke keuzes genomen moeten worden om de metropolitane allure te versterken (rapport TU Delft OTB, 2013).

163


Het in ontwikkeling zijnde metropolitane netwerk in beide landen roept de volgende vragen op: Wat is de schaal van het metropolitane netwerk en wat zijn de focuspunten voor een ondersteunende strategie? Wat moet er gedaan worden om het samenspel van publieke en private actoren en de samenhang van functies in de metropolitane netwerk te veranderen? Wat zijn de eerste strategische stappen om deze veranderingen in gang te zetten?

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Zuidas 15by15 - Paula Bruyn Ladder voor duurzame verstedelijking - David Evers, Maaike Galle en Arjan van der Put Het zijn en worden van een â&#x20AC;&#x2DC;metropolitane Dendervalleiâ&#x20AC;&#x2122; - Annette Kuhk, Jan Schreurs, Michiel Dehaene Moord! Brand! Een project voor de Noordrand - Wiet Vandaele Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag - Jeroen van Schaick

164


Zuidas 15by15 De 15 maatregelen van de Zuidas

Paula Bruyn

“Loslaten is een vorm van regie voeren” “Sturen door beeldvorming”

Paula Bruyn pbn@Zuidas.nl Gemeente Amsterdam, Dienst Zuidas Postadres: Postbus 79092 1070 NC AMSTERDAM Telefoon: + 31 (0)20 575 21 11 Fax: + 31(0)20 575 21 15 E-mail: info@Zuidas.nl

165


Zuidas 15by15 De 15 maatregelen van de Zuidas

Inleiding De Zuidas anno nu is niet de Zuidas in 2030: een bruisend gebied waar naast gewerkt en gestudeerd ook gewoond en gerecreëerd kan worden. Het verder ontwikkelen van de Zuidas tot de meest ambitieuze, levendige en internationaal georiënteerde wijk van Amsterdam zal nog decennia in beslag nemen. Nu al zijn er 650 woningen in de Zuidas, maar dit worden er in de toekomst zo’n 8000. De Zuidas is al een flink eind op weg, maar we denken graag vooruit. Want hoe kunnen we er voor zorgen dat de bruisende sfeer behouden blijft als de gevestigde bedrijven na 18:00 uur hun deuren sluiten? Naast de reguliere werkzaamheden met betrekking tot gebiedsontwikkeling heeft de Dienst Zuidas daarom samen met haar partners voor de jaren 2010-2015 een extra pakket acties geformuleerd, genaamd ‘15by15' (fifteen by fifteen): 15 acties die de Zuidas vóór 2015 wil realiseren, bij voorkeur in samenwerking met andere partijen. Deze acties zijn vooral gericht op het creëren van meer levendigheid in Zuidas, zoals levendige plinten, bouwkavels met bijzondere tijdelijke initiatieven, wonen in Zuidas, evenementen op de pleinen en gevarieerde kunstinitiatieven. 15by15 zoekt hierbij continu de samenwerking op en betrekt en mobiliseert derden. Ook investeert 15by15 in haar netwerkrelaties met andere relevante partijen, zoals broedplaatsondernemers, kunstenaarsinitiatieven en overige beeldbepalers. In dit paper wordt ingegaan op de manier waarop Zuidas regie voert om de levendigheid te bevorderen. Kun je daar wel regie op voeren? Welke methoden werken en welke niet? Wie zijn je samenwerkingspartners en hoe worden die bereikt? Introductie paperauteur Ik ben vanaf 2009 werkzaam aan diverse projecten bij de Dienst Zuidas. Mijn functie is ‘adviseur Planning & Structurering’. Sinds jan 2013 werk ik aan het programma 15by15. Heel ander soort werk, dan het projectmatige werk m.b.t. ruimtelijke planontwikkeling. Het viel mij direct op dat er bij 15by15 ad-hoc gewerkt wordt. Iedereen die bij het programma betrokken is, weet wat de doelen zijn. De medewerkers zijn vooral bezig met netwerken, implementeren, faciliteren en een beeld krijgen van de mogelijkheden om de 15by15 doelen te bereiken. Geen gebaande paden, maar onderzoekend en met een duidelijke visie. Enorm inspirerend om onderdeel van te zijn.

Geschiedenis 15by15 De Zuidas is een immens grote ontwikkeling met een lange doorlooptijd. De eerste ontwikkelingen die vanuit de Zuidas zijn gestart, zijn met name kantoorontwikkelingen geweest. Gunstig om Zuidas op de kaart te zetten, maar het had ook een ander effect. Men heeft de Zuidas jarenlang gezien als locatie waar alleen kantoren staan, waar wordt gewerkt, en waar naast werk-gerelateerde activiteiten niks anders was. Een 8-tot-6 economie, en dan vooral bedoeld voor hoger opgeleiden (doelend op de advocatenkantoren in de Zuidas).

166


In de visies van de Zuidas is altijd een grote voorraad woningen voor diverse doelgroepen genoteerd. Maar die woningen zijn veel later gekomen dan in eerste instantie gepland was. Pas vanaf 2012 en in de komende jaren wordt een groot aantal woningen gebouwd. Zuidas is daarmee niet meer alleen een plek om te wonen, maar ook om in te verblijven vóór en na werktijden en in het weekend. In voorgaande jaren is vaak gesproken over het verbeteren van de leefkwaliteit van het gebied. In 2010 heeft de Zuidas haar visie en missie aangescherpt. Zij heeft dit gedaan via een aantal brainstormsessies. De operationalisatie hiervan heeft tot 15 concrete acties geleid. Deze acties tezamen vormen het programma 15by15: 15 acties die binnen 5 jaar (dus voor 2015), worden uitgevoerd in de Zuidas. Acties die de Zuidas een leukere en interessanter plek gaan maken. Het beoogde doel is: “het realiseren van (tijdelijke) functies én evenementen die:  de Zuidas overdag en s’avonds “levendig” houden;  de beleving/waardering van de Zuidas bij gebruikers, bezoekers, bewoners en (toekomstige) klanten verhogen; en  de identiteit van de Zuidas versterken (Amsterdams, internationaal, ambitieus en levendig) De volgende groepen zouden met de nieuw te ontwikkelen acties moeten worden bereikt:  op Zuidas werkzame professionals/werknemers (incl. expats)  op Zuidas gevestigde bedrijven/werkgevers  ondernemers (bijvoorbeeld horeca en retail)  studenten  toeristen/reizigers  Amsterdammers” Daarmee is een start gegeven aan het programma 15by15. Ook is afgesproken dat de 15 maatregelen aan een aantal voorwaarden moest voldoen. Dit hield o.a. in dat het snel te realiseren moest zijn, dat ze bijdragen aan de visie en missie van de Zuidas, dat er wordt aangesloten bij bestaande initiatieven en dat er samengewerkt wordt met gebruikers/klanten/omgeving. Verder is uiteengezet hoe het e.e.a. financieel, organisatorisch, juridisch en communicatief georganiseerd moest worden.

De 15 maatregelen De 15 maatregelen die in 2010 zijn bedacht, zijn zoals gezegd vooral gericht op meer levendigheid in de Zuidas. Ze dragen bij aan de ambitie van de Zuidas om in 2030 de “meest ambitieuze en internationaal georiënteerde wij van Amsterdam te zijn” De 15 maatregelen zijn: 1. 50 internationals > vestiging van minstens 50 internationale bedrijven op de Zuidas 2. Station Amsterdam Zuid > Station krijgt een impuls en wordt beter herkenbaar en aantrekkelijker voor de internationale reiziger. 3. Kiosk > Zuidas ontwikkelt 5 nieuwe stijlvolle kiosken 4. Wonen > Vestiging van 1.000 nieuwe woningen (500 nieuw + 500 studentenwoningen) 5. Mahlerplein > toevoegen van meer aantrekkelijke functies op het Mahlerplein om zo het verblijf aangenamer te maken. 6. Nieuwe functies > aan bestaande gebouwen worden nieuwe (tijdelijke) functies toegevoegd 167


7. Flexibel gebouw > inzet in het realiseren van gebouwen die duurzaam en flexibel zijn 8. Evenementen > inzetten om een afwisselend programma van grote en kleine evenementen te organiseren / ruimte aan te bieden 9. Ontmoetingen > stimuleren van ontmoetingen in de openbare ruimte en op sommige kavels 10. Kunst > ruimte benutten voor tentoonstellingen en kunst 11. Groen > inzetten op het ontsluiten van recreatieve natuurgebieden in de directe omgeving van de Zuidas 12. Beatrixpark > verbetering van het beatrixpark 13. Bouwputmanagement > op plekken waar gebouwd wordt zorgt Zuidas voor zo min mogelijk overlast 14. Plintalliantie > oprichten van plintalliantie om levendigheid op straat te vergroten 15. A10 > bijdragen aan realisatie van het ondergrond brengen van de A10 Om te bepalen hoe regie een rol speelt bij de 15 maatregelen worden hierna 3 maatregelen bij de hand genomen. Maatregel 3: Kiosken De maatregel beslaat het ontwikkelen van ten minste 5 kiosken. Deze kiosken moesten een bijdrage leveren aan de levendigheid van de Zuidas, en tevens van een bepaalde kwalitatieve waarde zijn die past binnen de standaard van de Zuidas. Het idee van een zgn. “Zuidaskiosk” was niet nieuw. In 2008 is al een programma van eisen m.b.t. het realiseren van kiosken op de Zuidas gemaakt. In 2009 is gestart met het ontwerpen van een standaard Zuidaskiosk. Het ontwerp van deze kiosk moest flexibel zijn, zodat deze bruikbaar zou zijn voor diverse invullingen. In 2010 is met 15by15 een extra impuls gegeven aan de realisatie van de Zuidaskiosk. Middels een prijsvraag is een initiatiefnemer geselecteerd en in 2011 is de eerste Zuidaskiosk gerealiseerd op het Mahlerplein.

De bedoeling was om meerdere vergelijkbare kiosken te maken. Uit de evaluatie van de kiosk op het Mahlerplein is echter gebleken dat de voorwaarden die we de Zuidas heeft gesteld, ervoor zorgde dat de kiosk vrij prijzig was voor de gemeente. O.a. het feit dat de kiosk in erfpacht werd uitgegeven, dat het gekozen ontwerp vrij kostbaar was om te realiseren en de geïnteresseerde afnemers over het algemeen weinig eigen vermogen hebben, heeft in 2012 Figuur 1: Kiosk op het Mahlerplein tot het besluit geleid om niet door te gaan met het huidige concept. Toch is leefbaarheid door kiosken nog steeds een speerpunt van 15by15. Er is onderzocht hoe we toch kunnen voldoen aan de wens om meer kiosken te realiseren. Dit heeft geresulteerd in ‘initiatiefplekken’. Dit zijn een aantal door de Dienst Zuidas aangewezen 168


plekken, waar voor een bepaalde periode (maximaal 6 maanden) ruimte geboden wordt om een kiosk te plaatsen. Selectie van geïnteresseerden gebeurt door de Dienst Zuidas. Verder is de Dienst Zuidas facilitator in het realiseren van de kiosk. Na 6 maanden moet de kiosk weer weg. Zo kunnen ondernemers bijvoorbeeld een concept een bepaalde periode uitproberen. Bij succes kan er gezocht worden naar een permanente locatie. Dit hoeft niet perse op de Zuidas te zijn. Er is nu 1 ‘initiatiefplek’ geweest. Momenteel (dd maart 2014) vindt de selectie plaats voor de 2e ronde, en zijn er voldoende inschrijvingen om 5 plekken te vullen voor de periode mei t/m oktober 2014. Regie en/of loslaten? De doelstelling van deze 15by15 maatregel is SMART. Vijf kiosken binnen 5 jaar, en de eerste was al in ontwikkeling. Er was al een projectteam beschikbaar voor dit project, namelijk het projectteam wat werkt aan de ontwikkeling van Mahler (waar de 1e zuidaskiosk is neergezet). De Dienst Zuidas heeft duidelijk de regie genomen. Het ontwerp van de kiosk is door de Dienst Zuidas aangestuurd en in de markt gezet. Er is een lijst met richtlijnen voor de toekomstige kioskhouders opgesteld, er is vooraf bedacht hoe de financiële kant ingericht moet worden, vergunningverlening ligt bij de gemeente en in eerste instantie werd ook nog gezocht naar een ondernemer die past binnen de stijl en ambitie van de Zuidas. Dit laatste punt kon echter niet geëist worden in het kader van de prijsvraag. Maar deze hoge mate van regie, heeft niet geleid tot een succesverhaal. Er is maar 1 kiosk gerealiseerd. De overige kiosken kwamen niet van de grond. Met name de vele regels en de manier van uitgifte heeft de Zuidaskiosken de das om gedaan. Het roer moest om. Er is een switch gemaakt van veel regie naar weinig regie. De initiatiefplekken ontstonden. Wel een aantal eisen, maar vooral ook een heleboel loslaten. Het aanbieden van een plek die gehuurd kon worden, geen eisen aan de invulling van de kiosk, geen eisen aan de vorm van de kiosk en vooral veel overlaten aan de kioskhouder. De eerste kiosk was een houten apres-ski huisje. In de huidige selectie zitten partijen die met een busje komen, of een rollend wagentje. Veel diversiteit, en ruimte bieden aan nieuwe initiatieven. En dat werkt. In de laatste ronde zijn er bijna 80 inschrijvingen geweest. De aandacht via (social) media heeft hier ook mede aan bijgedragen. Voorlopig zal vanuit de Dienst Zuidas ingezet worden op initiatiefplekken. Maatregel 6: Nieuwe functies De maatregel ‘Nieuwe functies’ vraagt om het toevoegen van nieuwe levendige (tijdelijke) functies aan bestaande gebouwen binnen het Zuidasgebied. Gedacht kan worden aan sport/dance/HUB/ flexplekken of een nachtclub. 15by15 heeft zich met name gericht op de factor tijdelijke functies. Dat werd makkelijker gemaakt door de crisis, waardoor er diverse braakliggende terreinen in de Zuidas kwamen te liggen en waardoor plinten leeg kwamen te staan. Daarnaast is 15by15 het aanspreekpunt geworden voor alle initiatiefaanvragen van ondernemers. Die komen centraal binnen. Vanuit 15by15 worden initiatiefnemers geholpen bij de zoektocht naar ruimte. De maatregel is in de loop der tijd uitgebreid naar nieuwe functies en tijdelijke initiatieven in bestaande gebouwen en in de openbare ruimte, voor een periode van maximaal 3 jaar. In de afgelopen jaren zijn diverse goede resultaten geboekt t.a.v. nieuwe functies en tijdelijke initiatieven. De meest in het oog springende zijn:    

Maisveld: op braakliggend terrein in Gershwin. Bomenkwekerij in Kop Zuidas: mooi voorbeeld van een tijdelijke invulling van een lege kavel. Pinc Sale: inmiddels een begrip op de Zuidas: wisselende pop-up sales van bekende merken. Kunstkapel en Convict: toplocatie beschikbaar verhuur

169


 Old School: de 1e broedplaats van de Zuidas, met restaurant, ruimte voor evenementen en ruimte voor starters/ondernemers. Old school Spaces is de plek waar betaalbare ateliers en studio’s verhuurt worden aan de culturele en creatieve sector.  BL46: het voormalig Universitair Sportcentrum kan voor verschillende doeleinde verhuurd worden  Amsterdam EXPO: Tentoonstellingsruimte. O.a. Pixar, Toetanchamon en binnenkort LEGO. Trekt ook buiten kantoortijden en in het weekend veel publiek. In het eerste jaar trok Amsterdam EXPO al een half miljoen bezoekers en behoort het inmiddels tot de top 10 van de best bezochte musea van Amsterdam.  De Nieuwe Poort: In het centrum van de Zuidas is Zuidas-dominee Ruben van Zwieten neergestreken met De Nieuwe Poort, een multifunctioneel centrum dat een brug slaat tussen spiritualiteit, verantwoord ondernemen en de zakenwereld van de Zuidas. Er is een tijdelijke lage huur afgesproken tot midden 2017, om dit tijdelijke initiatief mogelijk te maken. De rol van de Dienst Zuidas is vooral faciliterend. In de afgelopen periode zijn kaarten gemaakt, waar alle beschikbare ruimtes vermeld zijn, zodat men kan zien waar de mogelijkheden liggen. Ook is er veelvuldig contact met het stadsdeel over wensen, locaties, vergunningen etcetera. Daarnaast is er op een zeker moment een klein beetje budget beschikbaar gesteld door de Dienst Zuidas om leuke initiatieven die bijdragen aan de levendigheid van de Zuidas te kunnen steunen. Dit zijn kleinschalige ingrepen die een groot effect hebben. Zo is het maisveld grotendeels op kosten van de gemeente gerealiseerd, hebben kleine initiatieven zoals het mogelijk maken van een tuintjesproject voor kinderen uit de buurt soms een bijdrage ontvangen, en is de bomentuin deels op kosten van de gemeente tot stand gekomen. In de bomentuin worden bomen gekweekt voor de openbare ruimte die nog aangelegd gaat worden in de Zuidas.

EXPO

Figuur 2: Nieuwe en tijdelijke functies op de Zuidas 170


Regie en/of loslaten? De strategie bij deze maatregel is vooral ‘loslaten’. De Dienst Zuidas staat open voor alle initiatieven. Ze maken mogelijkheden zichtbaar door de ‘beschikbare kavels voor tijdelijke intiatieven-kaart”, de website en andere sociale media. We proberen ervoor te zorgen dat procedures soepel verlopen door goed contact met de vergunningverlenende instanties, en de Dienst Zuidas brengt mensen bij elkaar waar nodig. De regie die er gevoerd wordt is men name de beslissing waar we veel of weinig tijd, energie en geld in steken. Als een initiatief onhaalbaar lijkt, en via een toelichting niet meer duidelijkheid is verkregen over de slagingskans van een initiatief, dan zal de Dienst Zuidas hier minder energie in steken. Tot nu toe heeft de strategie van het loslaten veel opgeleverd. Er is een zeer divers aanbod aan initiatieven op de Zuidas afgekomen. Momenteel is er nauwelijks plek of ruimte om initiatieven een kans te geven. Er wordt volop gebouwd, dus braakliggende terreinen zijn schaars. De plinten en tijdelijk leegstaande gebouwen zijn grotendeels gevuld en ruimte voor nieuwe permanente plekken is er niet. Deze komen er wel weer aan, want nieuwe gebouwen zijn in oprichting. En daar is zeker ruimte voor nieuwe functies. Maatregel 13: bouwputmanagement Bij bouwputmanagement gaat het er met name om dat op de plekken waar wordt gebouwd, de Zuidas er voor zorgt dat overlast wordt beperkt en de Zuidas bereikbaar, leefbaar en veilig blijft. Dit kan bijvoorbeeld door het inzetten van nieuwe middelen (zoals kunst), door afspraken met aannemers over routes, afzettingen, tijdelijk beheer en communicatie. Ten tijde van de start van 15by15 is ook de wens vanuit de zogenaamde ‘founding partners’ uitgesproken dat het gebied Zuidas vraagt om een vorm van gebiedsmanagement. De Dienst Zuidas heeft hierin een grote rol als adviseur vervuld. Vanuit deze wens, en vanuit de doelstellingen van 15by15 is op 1 januari 2012 de stichting Hello Zuidas ontstaan. “Hello Zuidas is de gebiedsmanagement organisatie die zich gaat inzetten voor bewoners, studenten, vastgoed eigenaren, medewerkers en werkgevers van de Zuidas, en draagt als regisseur en coördinator bij aan het realiseren van een toplocatie voor alle partijen”. Het is begonnen met zo’n 11 partijen. Inmiddels hebben zich ruim 145 bedrijven verbonden aan Hello Zuidas. Vanuit hier worden allerlei acties uitgezet ten behoeve van een schoon, heel, veilig, bereikbaar, levendig en duurzaam ontwikkelde Zuidas. Om dit zo gezamenlijk mogelijk op te pakken wordt tevens gewerkt aan draagvlak, het creëren van een platform. Bouwputmanagement is onderdeel van de doelstellingen van Hello Zuidas. Gezamenlijk wordt er nagedacht over hoe bouwputten zo veilig mogelijk, en in Zuidaskwaliteit, kunnen worden uitgevoerd. Een leuk voorbeeld hiervan is de bouw op 2 kavels in plangebied Gershwin in december 2013. De bouwhekken om dit terrein zijn geen standaard hekken. Het zijn kunstwerken, gemaakt van materiaal waar later tassen van worden gemaakt. Naast mooi, ook nog eens duurzaam. Hello Zuidas heeft de afgelopen jaren o.a. de volgende zichtbare resultaten geboekt: instellen van het beheeroverleg ‘Schoon/Heel/Veilig’, Servicepoint Zuidas, Website met informatie over activiteiten in de Zuidas, werkzaamheden, artikelen over bedrijven op de Zuidas, een heldere bewegwijzering van, naar en door de Zuidas, een informatiekaart, een magazine etc.. . En naast deze zichtbare resultaten is het grootste resultaat niet direct zichtbaar: gezamenlijkheid tussen alle partijen op de Zuidas wordt gecreëerd. Om samen het gebied zo goed mogelijk te laten functioneren.

171


Raad van toezicht Participanten Gebouweigenaren, beleggers, bedrijven, huurders, medewerkers, bewoners, ORAM, Ontwikkelaars

Stichting Hello Zuidas (directeur)

Gesprekspartners Gemeente Amsterdam, NS., GVB, Virtueel Museum etc…

Dienst Zuidas Adviseur

Website Informatie, nieuwsbrief, community, diensten

Figuur 3: basisorganisatie Hello Zuidas (2012) Regie en/of loslaten? De Dienst Zuidas heeft deels aan de lat gestaan bij de totstandkoming van Hello Zuidas. Via deze weg heeft zij invloed op een aantal zaken betreffende bouwputmanagement. Maar ook hier is er vernuftig gekozen tussen regisseren en loslaten. De Dienst Zuidas had ook kunnen kiezen om alle zaken die nu via Hello Zuidas tot stand komen, in eigen handen te nemen. Daar is niet voor gekozen. De manier waarop het nu gebeurt, zorgt voor veel meer draagvlak. De deelnemende partijen maken zelf onderdeel uit van de acties die uitgevoerd moeten worden. Het is een vorm van omgevingsmanagement, maar dan via een vorm van publiek private samenwerking. De Zuidas is één van de partijen, maar zit niet in een directeursrol. Wel investeert de Dienst Zuidas door het vrijmaken van een medewerker voor Hello Zuidas. Deze wordt betaald door de Zuidas, maar werkt o.a. voor de stichting Hello Zuidas. Regie door iemand te leveren, maar loslaten door de activiteiten in gezamenlijkheid te laten ontstaan. De Zuidas heeft niet de doorslaggevende stem maar gaat de discussie aan met haar omgeving. Overige maatregelen, regie en/of loslaten? Bij de overige maatregelen is steeds bewust een keuze gemaakt of we het e.e.a. willen regisseren of juist willen loslaten. De aanpak van kunst en evenementen is vergelijkbaar met maatregel 6. Hierin is de Dienst Zuidas vooral faciliterend. Bij de maatregelen m.b.t. het station, het Mahlerplein en het Beatrixpark neemt de Zuidas meer regie. Het opwaarderen van het station is een zelfstandig project geworden. Wel met weinig budget en het doel om via kleine aanpassingen een groot effect te genereren, maar wel met een plan van aanpak, een wensenlijstje, een projectmatig werken-aanpak en een eindbeeld. Het Mahlerplein is inmiddels een groot project geworden. Dit heeft altijd al in de plannen van de Zuidas gezeten, maar de prioriteit was er nog niet omdat men wilde wachten welke invloed de werkzaamheden aan het Zuidasdok zouden hebben op het Mahlerplein. Nu daar meer duidelijkheid over is, kan ook het Mahlerplein opgepakt worden. Het Beatrixpark is onderdeel van het gebied Beethoven, en is geheel geïmplementeerd in de projectmatige werkzaamheden van Beethoven. 172


En een groot succes, want met het oprichten van een co-creatie wordt binnenkort een mooi park gerealiseerd. Bij maatregelen als het aantrekken van internationals en het bevorderen van goede plintfuncties is vanuit 15by15 vooral nagedacht over welke strategie het meest effectief is. 15by15 is steeds de schakel geweest tussen gemeente en bedrijfsleven, heeft gefaciliteerd, maar is ook actief aanwezig geweest om mensen bij elkaar te brengen, de Zuidas onder de aandacht te brengen bij ondernemers en zo de Zuidas meer op de kaart te zetten als goede permanente vestigingslocatie. Hier speelt beeldvorming een belangrijke rol.

Conclusies Uit al het werk dat tot nu toe gedaan is in het kader van 15by15 kan ik een aantal conclusies trekken: -

-

-

-

-

Continu de zoektocht naar regie en loslaten > Bij nagenoeg iedere maatregel wordt bewust en onbewust gezocht naar een balans tussen regie en loslaten. Dit is steeds een zoektocht. Aan de ene kant is het prettig om dingen vast te leggen en trajecten uit te stippelen. Dat zit naar mijn mening ook in de natuur van de mens. Maar juist door zaken los te laten, ontstaan inspirerende ideeën. Dan is er ruimte voor creativiteit. De maatregelen van 15by15 vragen vaak om creatieve en vernieuwde ideeën. Al jaren voordat 15by15 startte, was men bezig met nadenken over hoe we de levendigheid van de Zuidas konden verbeteren, en het imago konden aanpassen. Er zijn onderzoeken gedaan, uitgebreide rapporten geschreven, presentaties gedaan et cetera. Dit heeft wel enig effect gehad, maar 15by15 heeft door zijn ‘losse’ aanpak veel weten te bereiken in korte tijd. Ook het feit dat 15by15 nagenoeg geen budget heeft, resulteer in ‘loslaten’. Er is simpelweg geen geld om alles vanuit de dienst Zuidas projectmatig aan te sturen. De keuze om geen budget aan 15by15 te koppelen is een bewuste geweest. Keuze voor het juiste projectteam > Ik ben er van overtuigd dat ook de selectie van het ‘team 15by15’ heeft bijgedragen aan het succes. Door het aantrekken van echte netwerkers, mensen met affiniteit met kunst en evenementen, die flexibel zijn en een duidelijke visie hebben, is bewust gekozen voor mensen die kunnen omgaan met ‘loslaten’. Deze richting, loslaten en injecties geven bij de juiste mensen of organisaties, zorgen voor succes. Koppeling met Hello Zuidas is bijzonder > Hello Zuidas was er misschien niet als er geen 15by15 was en omgekeerd. De 2 programma’s hebben veel aan elkaar en streven gedeeltelijk hetzelfde doel na. Daarin zijn ze aanvullend aan elkaar. De netwerken van Hello Zuidas kunnen aangeboord worden als dit nodig blijkt en andersom. Sturend door middel van beeldvorming > Er is in het presenteren en verder brengen van de doelen van 15by15 veel gebruik gemaakt van beelden. In presentaties wordt steevast bijna alleen maar wensbeelden of beelden van behaalde resultaten gebruikt. Dit zorgt ervoor dat die beelden in de hoofden van mensen blijven zitten. Er wordt vaak gezegd “1 beeld zegt meer dan 1000 woorden”, en daar geloof ik sterk in. Ook de overzichten van tijdelijke functies, mogelijke initiatiefplekken, de folder en de ruimte op de website draagt bij aan het creeeren van het juiste imago van de Zuidas. In wezen is het gebruik van het vele beeldmateriaal ook een soort regie. Er wordt gestuurd op het imago van een levendige Zuidas. Communicatie draagt bij aan regie voeren > In aanvulling op bovenstaande; communicatie draagt ook bij aan beeldvorming van een levendige Zuidas. Door op de juiste momenten, bij de juiste kanalen over de juiste zaken te communiceren maak je stappen. Een voorbeeld zijn de tijdelijke initiatiefplekken. In de eerste ronde werden er nog niet zoveel kanalen aangeboord, maar in de 2e 173


ronde werd via social media ingezet en publicaties in de juiste kranten/magazines, een goed verhaal en een duidelijk overzicht van ons wensbeeld neergezet. Dit resulteerde in veel aanmeldingen. Hiermee hou je regie op het aantal aanmeldingen en zorg je voor een bepaald type aanmeldingen, maar verder is er ook een hoop vrijgelaten door niet teveel regels te stellen aan de initiatiefnemers. Ik sluit deze paper af door te zeggen dat het werk als adviseur planning en structurering in dit programma heel verfrissend is. Normaliter wordt er van de adviseur vooral gevraagd naar het leveren van structuur en het inzichtelijk maken van tijdsaspecten. Bij 15by15 is het vooral het in beeld brengen van hetgeen wat er speelt, meedenken over tijdelijke initiatieven en contact houden met projectmanagers over de mogelijkheden voor 15by15 doeleinden binnen hun projecten. Maar dus ook leren loslaten, visie-vorming (wat draagt wel of juist niet bij aan de doeleinden) en het netwerken. Heel ander werk, maar ontzettend leuk om te doen.

Referenties 2010 Werkplan 15by15 met beschrijving 15 acties (sept 2010) Folder 15by15 (aug 2010) Persbericht 2 nov 2011, succesvolle lancering van Hello Zuidas Diverse notities kiosken

174


Ladder voor duurzame verstedelijking De eerste ervaringen met de laatste nationale regel over verstedelijking

David Evers, Maaike Galle en Arjan van der Put

Stellingen: 1. De ladder voor duurzame verstedelijking wordt door geemeenten masaal genegeerd in de eerste jaar van inwerkingtreding. 2. Recente jurisprudentie laat zien dat de ladder serieus genomen wordt door de rechter. Het is te verwachten dat hierdoor de naleving flink verbetert. 3. Voor de meeste bestemmingsplannen is toepassing van de ladder onzinnig. De beoogde ontwikkeling staat al lang vast en de ladder heeft daardoor geen invloed op de besluitvorming.

Planbureau voor de Leefomgeving Postbus 30314 2500 GH Den Haag david.evers@pbl.nl

175


Ladder voor duurzame verstedelijking De eerste ervaringen met de laatste nationale regel over verstedelijking

Een omwenteling in de nationale ruimtelijke ordening Ruim een decennium is de nationale ruimtelijke ordening in Nederland bezig zich te ontmantelen. Met de Nota Ruimte is voor de eerste keer in de naoorlogse geschiedenis een nationale nota over de ruimtelijke ordening verschenen zonder een nadrukkelijke ruimtelijke visie (Zonneveld en Evers, 2013). De Nota Ruimte legt de nadruk op bestuur en governance – wat in zijn leus ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ tot uitdrukking komt – en minder op inhoudelijke zaken. Het sturen van verstedelijking is in de Nota Ruimte dan ook minder ambitieus dan haar voorganger, de Vinex, die bebouwing in en aan de bestaande stad stimuleerde door woningbouwgebieden aan te wijzen, subsidies te verstrekken en andere locaties planologisch te ontmoedigen. In de Nota Ruimte is het concept van de nationale ruimtelijke hoofdstructuur bestuurlijk geherinterpreteerd als de cartografische weergave van nationale belangen (Ministerie van VROM, 2006). Met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) is deze tendens versterkt. Hier wordt het aantal nationale belangen flink teruggebracht ten opzichte van de Nota Ruimte, met name als het over de sturing van verstedelijking gaat: nationale landschappen (en daarmee het Groene Hart), Rijksbufferzones en bundelingsgebieden verdwijnen van de kaart samen met het locatiebeleid (o.a. perifere detailhandel) en verdichtingsbeleid (Ministerie van IenM, 2012). In de plaats van inhoudelijke verantwoordelijkheid stelt het Rijk zich ‘systeemverantwoordelijk’ voor de ruimtelijke ordening: “Dat betekent dat het systeem zo ingericht moet zijn dat integrale planvorming en besluitvorming op elk schaalniveau mogelijk is en dat bestaande en toekomstige belangen goed kunnen worden afgewogen” (op. cit., p. 60). Er worden toch inhoudelijke resultaten verwacht: “Ook dient de ruimte zorgvuldig te worden benut en overprogrammering te worden voorkomen. Om beide te bereiken, wordt een ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)” (op. cit.). Wat voor instrument is deze ladder? Ladder duurzame verstedelijking Anders dan beleidskaders zoals nationale landschappen is de ladder duurzame verstedelijking een procesvereiste: het gaat niet om een directe sturing van verstedelijking (bijvoorbeeld een verbod of stimulans) maar om de kwaliteit van beslissingen over verstedelijking. De ladder eist namelijk dat plannen voor nieuwe verstedelijking drie stappen doorlopen (over regionale behoefte, verdichting, multimodale aansluiting) bij de motivatie in de plantoelichting. Deze motiveringsverplichting geldt sinds oktober 2012. In principe is elke vorm van verstedelijking mogelijk, mits voldoende beargumenteerd. Maar wie bepaalt wat ‘voldoende’ is? Het Rijk in elk geval niet: er komt geen toets bij ontwerpplannen. De naleving van de ladder wordt aan derde partijen overgelaten die nadelig beïnvloed worden. Dit roept de vraag op wat de effecten van de ladder kunnen zijn. Wordt de verstedelijking in Nederland inderdaad duurzamer dankzij de ladder? Worden ruimtelijke beslissingen beter onderbouwd? In de Nota van Verantwoording van de SVIR is in ieder geval veel hoop gevestigd op de werking van de ladder: tientallen zienswijzen die zorgen uitspreken over het overaanbod van kantoren en bedrijventerreinen, winkelleegstand en dergelijke worden beantwoord met verwijzing naar dit instrument (Ministerie van IenM, 2011).

176


In dit paper worden de eerste ervaringen met de ladder voor duurzame verstedelijking gepresenteerd. De analyse is uitgevoerd in het kader van de Monitor Infrastructuur en Ruimte van het Planbureau voor de Leefomgeving. Dit onderzoek heeft als doel alle nationale belangen uit de SVIR te monitoren, inclusief een ‘goed systeem voor de ruimtelijke ordening’. De ladder voor duurzame verstedelijking is op verzoek van IPO en VNG in de monitor opgenomen. Naar verwachting zal de monitor in de tweede helft van 2014 verschijnen met een zogenaamde ‘nulmeting’ van de ladder. Het eerste deel van de nulmeting betreft een zogenaamde ex-durante onderzoek naar hoe de ladder wordt toegepast. Het betreft een kwalitatieve analyse van de praktijk in het omgaan met de ladder. De tweede deel van de nulmeting kijkt naar in hoeverre deze regel wordt nageleefd: in hoeverre passen plannen de ladder toe die dat wettelijk hadden moeten doen? Dit paper geeft een uitgebreid verslag van de totstandkoming, bevindingen en implicaties van deze nulmeting. Verplichtingen van de ladder Sinds 1 oktober 2012 is de ladder verplichtgesteld voor alle plannen die juridisch verstedelijking mogelijk maken (dwz bestemmingsplannen, inpassingsplannen en provinciale verordeningen). Deze verplichting is verankerd in een wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De wijziging betreft de volgende twee artikelen: Artikel 1.1.1. (toevoeging definities) • bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur; • stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Artikel 3.1.6 (uitleg ladder): • lid 2: De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: a) er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; b) indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; c) indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld. • lid 3: Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op een provinciale verordening die een locatie voor stedelijke ontwikkeling aanwijst.

177


Werken met de ladder: eerste observaties Met de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is het verplicht om nieuwe ruimtelijke plannen digitaal beschikbaar te stellen. Deze verplichting is op 1 januari 2010 in werking getreden. De website www.ruimtelijkeplannen.nl bevat in principe alle ruimtelijke verordeningen, structuurvisies, bestemmingsplannen en dergelijke die na deze datum zijn vastgesteld. Er staan nu al behoorlijk wat bestemmingsplannen op de website: ruim 30.000, waarvan de overgrote meerderheid van gemeenten zijn. Een selectie van de records op de website is gemaakt om zoveel mogelijk alleen ‘ladderplichtige’ plannen mee te nemen. Dit levert een set van 4.130 individuele bestemmingsplannen op. Vervolgens zijn de toelichtingen van deze plannen geïndexeerd om de inhoud doorzoekbaar te maken. Een query naar ‘ladder’ en vervolgens naar ‘duurzame verstedelijking’ levert een selectie van 1.045 plannen op. Deze plannen vormen dus de basis voor het ex-durante onderzoek naar de toepassing van de ladder. Het bleek niet mogelijk om op basis van de metadata een selectie te maken van alleen plannen die nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. Van de plannen zijn daarom iets meer dan 200 op willekeurige wijze geselecteerd en beknopt geanalyseerd. Hieruit blijkt dat bijna de helft vrijwel geen nieuwe stedelijke functies mogelijk maken. Van de plannen die dat wel doen betreft ruim drie kwart woningbouw. Een belangrijke reden hiervoor is de kleinschaligheid van vele woningbouwplannen: vaak gaat het om slechts enkele eenheden.

Figuur 1: soort plan meegenomen in ex-durante analyse (Bron: ruimtelijkeplannen.nl, bewerking auteurs op basis van 202 plannen) De ruimtelijke spreiding van de plannen is deels te verklaren door de omvang van provincies. De meeste plannen kwamen uit respectievelijk Zuid Holland, Noord Brabant, Limburg en Gelderland. Dit zegt natuurlijk niets over de hoeveelheid nieuwe ontwikkelingen die mogelijk gemaakt wordt. Zo heeft de gemeente Duiven besloten om meerdere bestemmingsplannen te maken voor een actualiseringsoperatie terwijl andere gemeenten dit doen met een bestemmingsplan; de gemeente Berkelland heeft maar liefst 48 plannen gemaakt sinds de invoering van de ladder. Bovendien hebben de meeste ontwikkelingsgerichte plannen betrekking op slechts een paar woningen, terwijl andere van een heel andere orde zijn (bijvoorbeeld Hoog Catharijne in Utrecht of Westpolder in Lansingerland). Er bestaat dus geen ‘doorsnee’ bestemmingsplan in Nederland.

178


Als de ladder in de bestemmingsplannen wordt genoemd gebeurt dat altijd in de beschrijving van het rijksbeleid. Soms zonder dat op enigerlei wijze te betrekken op het onderhavige bestemmingsplan, soms gevolgd door de simpele constatering dat het bestemmingsplan niet strijdig is met het rijksbeleid. De waarnemingen over de praktijk met de drie treden van de ladder zijn dus gebaseerd op het aantal dat de ladder werkelijk toepast. Hoe verloopt deze toepassing in de praktijk? Trede 1: is er een regionale behoefte? Op grond van de ladder dient de regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling te worden aangetoond. Volgens jurist De Haan roept de eerste trede “de vraag op in hoeverre overschrijding van de beschikbare marktruimte gevolgen heeft voor de aanvaardbaarheid van zo’n ontwikkeling” (De Haan, 2013). Interessant hierbij is dat het woord ‘marktruimte’ gebruikt wordt, terwijl een discussie precies op dat punt is losgebarsten. De EU-dienstenrichtlijn verbiedt overheden vergunningen af te laten hangen van economische criteria. Is de dienstenrichtlijn ook van toepassing op de ladder voor duurzame verstedelijking? De meningn zijn nog verdeeld. Op basis van de 200 bestemmingsplannen valt op dat er behoorlijke verschillen bestaan in aanpak. Over het algemeen kan worden geconstateerd dat plannen voor winkels en horeca met kop en schouders boven de anderen uitsteken als het gaat om de hoeveelheid onderbouwing. Dit neemt bijna absurde proporties in een plan voor de realisatie van twee kiosken op het Amnestyplein binnen de bebouwde kom van Capelle aan den IJssel (t_NL.IMRO.0502.PBP13Amnestyplein-4001_index).1 Ook voorbeeldig is de onderbouwing bij winkels op een bedrijventerrein in Tilburg (t_NL.IMRO.0855.BSP2009021-b) en de uitbreiding van het outletcentrum in Roermond (IMRO.0957.BP00000230). Na detailhandel lijken de plannen voor bedrijventerreinen en kantoren het meest uitgebreid in de toepassing. Hier moet wel opgemerkt worden dat in een aantal plannen de SERladder wordt toegepast in plaats van de ladder duurzame verstedelijking in de veronderstelling dat deze identiek zijn (o.a. gemeente Mill en Sint Hubert). Hierdoor slaan deze toelichtingen de eerste trede over, bijvoorbeeld Opmeer (t_NL.IMRO.0432.BPDeVeken-va01) en Landerd (t_NL.IMRO.1685.bp2011voederheil2-VG01). Voor woningen is de onderbouwing het meest summier te noemen. Dit heeft twee verklaringen: het grote aantal ‘postzegelplannen’ voor woningbouw (het is niet zinnig om te lang stil te staan bij de regionale behoefte van twee woningen) en het feit dat in tegenstelling tot detailhandel en bedrijventerreinen de regeling voor dit verstedelijkingstype nieuw is. Een geval waar trede 1 van de ladder heeft geleid tot planaanpassing is in Amsterdam-Oost. Er wordt beroep aangetekend tegen een vastgesteld plan dat kantoorontwikkeling bij Amstel station mogelijk maakt. De appellant, een vastgoedbelegger gevestigd in Amstelveen, voert aan dat het planonderdeel voor de extra kantoorruimte de regionale behoefte onvoldoende had onderbouwd. Het stadsdeel beweert dat er wel behoefte is op stationslocaties en verwijst naar afspraken die in regionaal verband (Plabeka) zijn gemaakt. Maar voor de andere stedelijke functies (detailhandel, sport en consumentendiensten) was er geen aparte onderbouwing maar wel een flinke ruimtelijke reservering. De Afdeling besloot de deelraadsbeslissing ter vaststelling van deze planonderdelen te vernietigen (ABRvS, 2013a).

1

Alle plannen worden hier met de IMRO code benoemd en niet verder in de literatuurlijst opgenomen. De lezer kan de plannen via deze code in ruimtelijkeplannen.nl opvragen.

179


Trede 2: wat is stedelijk? Trede 2 van de ladder schrijft een motivering voor waarom de ontwikkeling (niet) op een locatie binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Volgens de handleiding: “Het zal nodig zijn om op basis van de gebiedspecifieke situatie te bepalen wat ervaren wordt als stedelijk gebied. In het algemeen kan het bestaande stedelijk gebied worden gedefinieerd als het bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur” (Ministerie IenM, 2012b). In de analyse van de 200 bestemmingsplannen lijkt dit ook de gangbare definitie te zijn, soms aangevuld met provinciaal beleid (bijvoorbeeld Kollumerland in Friesland en Kranenburg in Ede in Gelderland). Opvallend veel plannen die woningbouw aan de rand van het stedelijk gebied betreffen worden om deze reden beschouwd als binnenstedelijk. In de 200 onderzochte plannen worden er diverse redenen aangevoerd waarom een binnenstedelijke locatie niet geschikt is. Wat volgt is een willekeurige greep uit motiveringen waarom er niet binnenstedelijk gebouwd kan worden. Een relatief uitgebreide uitleg is te vinden in Beuningen (t_NL.IMRO.0209.BPkeizershoeve2-vadf). In dit geval wordt ook de handleiding van het Rijk genoemd als leidraad. In het bestaande stedelijke gebied van de gemeente Beuningen is er geen ruimte voor grootschalige woningbouw. […] Met de inbreidingslocaties mikt de gemeente meer op de behoefte van senioren en zorgvragers, met de uitbreidingslocaties als Ewijk meer op starters en doorstromers. De gemeente vindt het niet verstandig om het woonprogramma van Keizershoeve II te realiseren in de inbreidingslocaties die voor handen zijn omdat daarmee de bouwmogelijkheden voor de doelgroep senioren en zorgvragers afnemen’. De gemeente Harskamp geeft de volgende argumentatie voor de woonzorglocatie Smachtenburg (t_NL.IMRO.0228.BP2013HARS0001-0302). Hier wordt geld als een van de factoren genoemd. Daarnaast zouden de investeringen die nodig zijn voor dergelijke verbouwingen voor Opella financieel ontwrichtend zijn. Andere locaties binnen het stedelijk gebied waren niet voorhanden. Diverse redenen lagen daaraan ten grondslag zoals een te kleine perceelsgrootte en een ongeschikte omgeving (te weinig rust). In Nederweert (Limburg) wordt een woonwijk van 130 woningen buiten bestaand stedelijk gebied als volgt gemotiveerd (t_NL.IMRO.0946.BPMerenveld2012-VA01): Binnen liggen geen vrijliggende gronden waar meer dan een incidentele woning gebouwd kan worden. Ook het openbaar gebied is functioneel van opzet en kent geen mogelijkheden om door inbreiding te kunnen voorzien in de woningbehoefte. Om deze reden is er behoefte aan het nieuwe woongebied Merenveld. Ten slotte kan een meer algemene observatie gemaakt worden. Grondgedachte van de ladder is dat een activiteit op meerdere locaties zou kunnen en dat de planologisch meest juiste locatie gekozen moet worden. Dat gaat uit van de activiteit. Er zijn echter tal van gevallen waar een bestemming gezocht wordt voor een bepaalde locatie. Dat een activiteit ook ergens anders kan is dan niet aan de orde. Bijvoorbeeld een gesloten afvalstortplaats in Moerdijk moet een andere bestemming krijgen. Een golfbaan is een mooie invulling daarvoor (NL.IMRO.1709.GolfbaanMoerdijk-0301). Kijken of de golfbaan ook ergens anders kan om aan de tweede trede te voldoen is dan een betekenisloze handeling. Hetzelfde geldt voor de talloze bestemmingsplannen die gemaakt worden om een woning naast een boerderij mogelijk te maken of een bedrijfsgebouw uit te breiden.

180


Trede 3: wat is multimodaal? De laatste trede betreft ontwikkelingen die niet in bestaand stedelijk gebied plaatsvinden. Hier moet worden beschreven in hoeverre deze bereikt kunnen worden met verschillende vervoermiddelen (multimodaal) of dat deze ‘passend ontsloten’ gemaakt kunnen worden. Van de 200 bestemmingsplannen zijn er niet veel die deze trede bereiken. Ook de toepassing is over het algemeen meer summier dan de vorige tredes.2 Wat volgt zijn enkele voorbeelden om een indruk van de argumentatie te geven. De ‘Woonzorglocatie Smachtenburg’ in Harskamp (t_NL.IMRO.0228.BP2013HARS0001-0302) schrijft bijvoorbeeld het volgende: Het plangebied wordt ontsloten via de Dorpsstraat en de Harskamperengweg. Deze wegen kunnen de verwachte vervoersbewegingen ontsluiten. Daarnaast ligt het plangebied niet op onaanvaardbare afstand van openbaar vervoersmogelijkheden zoals verschillende regionale buslijnen. Gelet op het voorgaande concluderen wij dat het plangebied voor meerdere vervoersbewijzen ontsloten kan worden. Een plan in de gemeente Heumen (GL) voor circa 90 woningen beweert dat door de bereikbaarheid met de fiets en mogelijk ook een buurtbus de locatie multimodaal aangesloten is. In de toelichting wordt geconstateerd dat de bevolking krimpt, maar huishoudens nog toenemen (starters, ouderen, jonge gezinnen) waardoor er behoefte is aan woningen maar geen draagvlak genoeg voor openbaar vervoer. Een buurtbus wordt als mogelijkheid gezien (t_NL.IMRO.0252.HEbpHeumenNoordIIIVA01). Tot slot koppelt de gemeente Beuningen bij de behandeling van trede 3 het bestemmingsplan aan het verkeersplan (t_NL.IMRO.0209.BPkeizershoeve2-vadf). Net als bij trede 2 kan het nut van trede 3 voor de meeste bestemmingsplannen gerelativeerd worden. De meerderheid van de plannen maakt kleine ontwikkelingen mogelijk: een paar huisjes hier, een schuurtje daar. In gevallen waar het om een binnenstedelijke locatie gaat is het al multimodaal ontsloten. Voor ontwikkelingen in het buitengebied is het al van te voren geaccepteerd dat het om een autoafhankelijke locatie gaat. Toepassing van de ladder heeft dus meer het karakter van onderbouwing achteraf van een bestaand voornemen dan een serieuze overweging van meerdere alternatieven.

Naleving van de ladder: eerste meting Sinds oktober 2012 is het verplicht om de ladder toe te passen voor alle plannen waarin nieuwe verstedelijking wordt voorzien. Deze verplichting is hard: als een plan niet aan deze eis voldoet heeft het geen wettelijke werking: “Alleen als er onvoldoende wordt gemotiveerd, dat de beoordeling van de ontwikkelingsmogelijkheden via de ladder is gegaan, blijft een overheid in gebreke” (Ministerie IenM, 2012b: 9). In het onderzoek wordt daarom nagegaan tot hoeverre aan deze verplichting wordt voldaan. Werkwijze Zoals gezegd zijn er meer dan 5.000 bestemmingsplannen gemaakt in de periode 1 oktober 2012 tot 1 januari 2014, waarvan 4.130 stedelijke functies bestemmen. Deze plannen worden beoordeeld via een steekproef gebruikmakend van een online discreet randomnummergenerator (1-4130). Per geval wordt het nummer van het plan (op volgorde van id-nummer) opgezocht en de toelichting geopend. De tekst wordt gelezen en een oordeel gegeven of het plan ladderplichtig is. Omdat het niet altijd duidelijk is wat het plan precies mogelijk maakt en wat wel/niet onder ‘nieuwe verstedelijking’ valt (de 2

Opvallend slaat de gemeente Uden de eerste twee tredes over en noemt alleen de derde: “De herstructurering van Loopkant Liessent die al sinds 2008 door de gemeente in samenwerking met partijen is opgepakt sluit aan bij punt 3” (t_NL.IMRO.0856.BPLoopkantLiessent-VA01).

181


jurisprudentie is nog in wording) is er een gradatie gemaakt: 0) duidelijk niet ladderplichtig (conserverend/actualiserend, ruimte voor ruimte regeling toegepast), 1) onduidelijk (in plantoelichting onhelder of nieuwe ontwikkelingen door het betreffend plan mogelijk worden gemaakt), 2) mogelijk ladderplichtig maar wel kleinschalig (gaat om enkele woningen, uitbreiding bedrijfsgebouw, etc.), en 3) duidelijk ladderplichtig (maakt een woonwijk, winkelcentrum of (uitbreiding van een) bedrijventerrein mogelijk). In de meeste gevallen kan een score gegeven worden op basis van de paragrafen ‘aanleiding’ en ‘plangebied’ maar soms moet er ook gezocht worden in paragrafen over financiële haalbaarheid omdat daar ook vaak expliciet wordt uitgelegd of er sprake is van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Daarnaast is een score gemaakt voor de toepassing van de ladder: 0) duidelijk niet toegepast (niet eens genoemd, of alleen in een paragraaf over rijksbeleid genoemd als beschrijving), 1) summier argument waarom niet toegepast, 2) onderbouwd argument waarom niet toegepast, 3) gebrekkige of summiere toepassing (enkele zinnen, niet alle stappen doorlopen) en 4) volledige toepassing. Bevindingen Van de 4.130 plannen zijn er 935 plannen door middel van een random steekproef bekeken; dit levert een betrouwbaarheidsmarge van iets meer dan 3% op. Voor de naleving gaat het vooral om de plannen die duidelijk ladderplichtig zijn (categorie 3). Hieronder de resultaten voor die categorie (n=250).

Figuur 2: mate van naleving van ‘ladderplichtige’ plannen (Bron: ruimtelijkeplannen.nl op basis van 250 plantoelichtingen) De uitslag laat er geen twijfel over bestaan: zelfs in plannen waar duidelijk sprake is van een stedelijke ontwikkeling wordt de ladder nauwelijks toegepast. Meestal komt het woord ladder niet eens in de

182


toelichting voor en als het voorkomt betreft dat slechts een beleidsparagraaf waar de ladder benoemd of beschreven wordt. Soms staat er een bewering van toepassing zonder expliciete onderbouwing. Bijvoorbeeld voor circa 50 woningen in Nijkerk staat er: “De ladder duurzame verstedelijking zoals [sic.]schreven in het Barro [sic.] is doorlopen. Het SVIR en Barro vormen geen belemmering voor dit bestemmingsplan” (t_NL.IMRO.0267.BP0052-0002). Een dergelijke bewering werd in de analyse niet als een toepassing beschouwd – Bro 3.1.6. vraagt immers om een beschrijving. Rond 20% past de ladder wel toe, waarvan minder dan de helft het volledig of voldoende doet. Vele ‘gebrekkige’ toepassingen betreffen toepassingen van de SER-ladder waardoor trede 1 wordt overgeslagen. Het is niet verwonderlijk dat de percentages voor naleving nog lager zijn voor ‘mogelijk ladderplichtige’ gevallen: 82% heeft het helemaal niet toegepast en slechts 5% heeft het summier en 2% volledig toegepast. Van de overige plannen is de ladder vrijwel nooit toegepast. Naast het overheersende beeld van niet-naleving van de meeste plannen die de ladder hadden moeten toepassen (3-0) zijn er 15 gevallen waar toepassing waarschijnlijk niet nodig was (2-3 en 2-4) maar toch gedaan. Een voorbeeld hiervan is Neerijnen in Gelderland die de ladder voor slechts twee woningen toepast (t_NL.IMRO.0304.BPvarikmrheblystr-1303_0015Toelichting). Bij de analyse werd duidelijk dat enige verwarring bestaat met betrekking tot de verplichting. Ten eerste is het niet altijd duidelijk of een ontwikkeling mogelijk gemaakt wordt waarop de ladder moet worden toegepast. Een wijzigingsbevoegdheid bijvoorbeeld. Als een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid opneemt voor een ontwikkeling, moet het de ladder op dat moment of pas bij de wijziging toepassen? Plannen die kleine ontwikkelingen mogelijk maken worden door gemeenten vrijwel nooit gezien als nieuwe ontwikkeling en dus niet als ladderplichtig. Klopt deze argumentatie? Aan de andere kant wordt soms een ladderachtige redenering gevolgd zonder de ladder expliciet te noemen. Eerst wordt er verwezen naar een regionaal plan waarin de betreffende plek deze bestemming heeft gekregen (bijvoorbeeld woningbouw of bedrijventerrein); dat geldt als onderzoek naar de regionale behoefte. Er wordt ook bijna altijd vermeld of de locatie binnen bestaand stedelijk gebied ligt en, zo niet, waarom. Dit meestal in verband met behandeling van provinciale beleid. In hoeverre voldoet een impliciete toepassing van de ladder (toevallig de treden op diverse plekken in de toelichting of toelichtingsbijlagen behandelen) aan de verplichting? Jurisprudentie en praktijk rondom naleving De bevindingen omtrent naleving kunnen al genuanceerd worden aan de hand van recente jurisprudentie. Allereerst is het duidelijk dat de ladder niet zomaar genegeerd mag zijn: “Het niet opnemen van een toelichting op de actuele regionale behoefde in [de] plantoelichting kan leiden tot vernietiging, zonder bestuurlijke lus” (Van Oosten, 2014). Zelfs als de regionale behoefte elders wordt aangetoond (bijvoorbeeld in een aparte document) kan het plan worden tegengehouden als deze onderbouwing niet in de toelichting terugkomt (ABRvS, 2013a). De ladder heeft dus niet alleen treden, maar ook tanden. Hoewel er door het Ministerie van IenM bewust geen ondergrens is gesteld, wordt er toch via de rechter een gemaakt. Dit heeft te maken met wat er onder ‘stedelijke ontwikkeling’ (Bro artikel 1.1.1 lid 1, i genoemd in paragraaf 1.2.1) moet worden verstaan. In een uitspraak op 18 december 2013 merkt de Raad van State op dat een beschrijving van omvang noch in het Bro zelf noch in de nota van toelichting gegeven wordt. Het plan in kwestie betreft zes woningen (drie door bestemming drie door

183


een wijzigingsbevoegdheid) in het dorp Ter Idzard in de gemeente Weststellingwerf.3 De conclusie is: “Gelet op de kleinschalige woningbouw die het plan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat de raad er terecht van is uitgegaan dat het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie” (ABRvS, 2013b). Er is inmiddels ook jurisprudentie over de eerste trede. In de zaak bij Amstel Station (zie paragraaf 1.2.1) is duidelijk dat goede, cijfermatige onderbouwing nodig is. Ook moet de onderbouwing specifiek zijn voor elk functie: het vernietigde deel betreft een globale bestemming. Dit is ook aan de orde in een bestemmingsplan voor de binnenstad van Utrecht: “De ter zitting gegeven toelichting, dat veel vraag bestaat naar de voorziene woningen vanwege hun gunstige ligging en dat de planregeling ten aanzien van culturele voorzieningen voornamelijk tot doel heeft om reeds bestaande instellingen te faciliteren, is daartoe onvoldoende” (ABRvS, 2014a). In het laatste geval is een zogenaamde ‘bestuurlijke lus’ toegepast, waardoor de gemeente 16 weken krijgt om de tekortkomingen te herstellen. In Dordrecht is een plan voor een winkelcentrumuitbreiding niet doorgegaan wegens strijdigheid met de ladder (ABRvS, 2014b) en in Heusden ook (ABRvS, 2014c). Er is minder jurisprudentie over trede 2, maar gezien de interpretatie van de eerste trede kan men verwachten dat hier ook een goede motivatie moet worden gegeven die verder gaat dan de wens van een groene locatie. Dit is al eerder aan de orde bij het bestemmingsplan Dommelkwartier in Valkenswaard. Dit woningbouwplan wordt door de Raad van State vernietigd vanwege strijdigheid met de provinciale verordening die prioriteit aan binnenstedelijke locaties geeft. Vooralsnog zijn er geen uitspraken over trede 3.

Conclusie Uit de nulmeting over naleving blijkt duidelijk dat de ladder nog niet ingeburgerd is in Nederland. Hij wordt in bijna driekwart van de plannen die nieuwe verstedelijkingen mogelijk maken niet toegepast; meestal wordt hij niet eens genoemd. Tijdens de analyse zijn wij ook vele plannen tegengekomen waar de ladder nog in toekomstige tijd wordt genoemd, wat begrijpelijk is gezien de lange planprocessen. Vele plannen noemen ook de Nota Ruimte als vigerend rijksbeleid. Om deze reden is het verstandig om niet te snel conclusies te trekken over de werking en het effect van de ladder. Deze laatste paragraaf reflecteert op wat er tot nu toe is meegemaakt in het besef dat dit beleid nog in de kinderschoenen staat. Gemeenten moeten er nog aan wennen maar burgers en bedrijven weten inmiddels hun weg naar de ladder te vinden. Hoewel er geen systematisch onderzoek is gedaan zijn wij al wat vermeldenswaardige voorbeelden tegengekomen. Zo dienen enkele retailers een zienswijze in tegen een bestemmingsplan dat detailhandel mogelijk maakt in Zeeland met de ladder als argument (vb_NL.IMRO.0716.bphavenplatANL-VG01). Maar dit is geen breuk met de bestaande praktijk: voor de ladder proberen winkeliers van oudsher concurrenten buiten de deur te houden met argumenten van ‘duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur’. Dat dit ook voor woningbouw kan is echter nieuw. Zo dient een inwoner van Zetten een zienswijze in dat de tweede trede onvoldoende is doorgelopen bij het ontwerpbestemmingsplan ‘Hoofdstraat 55’ dat woningbouw aan de rand van de stad mogelijk maakt. De toegevoegde onderbouwing heeft als strekking dat het nagestreefde ‘dorps landelijke woonmilieu’ niet binnen de stad mogelijk is. Bovendien is, aldus de gemeente, “…transformatie of herstructurering niet te realiseren op beschikbare gronden binnen bestaand 3

Het is overigens duidelijk geworden dat de ladder toegepast moet worden bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid en niet de toepassing daarvan in een wijzigingsplan (ABRvS, 2014a).

184


stedelijk gebied in of rondom Zetten. Het is ook niet aannemelijk (in economische zin) dat dergelijk gronden ontstaan of verworven” worden (Gemeente Zetten, 2014: 3-4). De betreffende burger geeft aan tevreden te zijn met de uitleg. Het is de vraag of een dergelijk argumentatie stand houdt bij de Raad van State. Ook in Dordrecht (detailhandel), Hattem (woningbouw) en Ede (transformatie kazernegebied voor woningbouw) wordt een paragraaf over de ladder toegevoegd nadat een zienswijze over is ingediend (NL.IMRO.0228.BP2012EDEO0001-0301). In Eindhoven loopt dit anders. Pas na het indienen van een zienswijze op een ontwerpbestemmingsplan voor kantoorbebouwing wordt de ladder doorlopen. Hieruit blijkt dat het plan ‘deze toets niet doorstaat’ waarna de raad afziet van vaststelling (Gemeente Eindhoven, 2013). Uit deze voorbeelden kan men de vraag stellen of de ladder duurzame verstedelijking een hindermacht is voor nieuwe ontwikkelingen. Volgens de VNG bestaan zelfs geluiden dat ‘misbruik’ gemaakt wordt van de ladder (persoonlijke correspondentie). Afgezien van de normatieve lading (gebruik versus misbruik) kan wel geconcludeerd worden dat de ladder geen papieren tijger is. Het heeft geleid tot aanpassingen van plantoelichtingen (extra onderbouwing) en in tenminste één geval tot een raadsbeslissing om het plan niet vast te stellen en in een geval tot planvernietiging door de Raad van State. In elk geval lijkt het aannemelijk dat door deze ervaringen gemeenten steeds minder plannen zullen vaststellen zonder de ladder te doorlopen, al dan niet pro forma. Tot slot heeft de ladder werk voor juristen en consultants gecreëerd. Er wordt een masterclass over de ladder aangeboden door Poelman van den Broek advocaten en trainingen door Stec georganiseerd voor gemeenten maar ook voor provincies die een eigen uitwerking willen opstellen. Deze laatste observatie is niet cynisch bedoeld: meer aandacht voor de drie treden van de ladder – die heel nauw aansluit bij oeroude planologische kernprincipes – is gezien de ondoordachte ruimtelijke ontwikkelingen van de afgelopen tien jaar, allesbehalve zinloos.

185


Referenties

ABRvS (2013a) Bestemmingsplan te Amsterdam, 25 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1275) ABRvS (2013b) Bestemmingsplan te Weststellingwerf, 18 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2471) ABRvS (2014a) Bestemmingsplan te Utrecht, 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:247) ABRvS (2014b) Bestemmingsplan te Dordrecht, 11 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:590) ABRvS (2014c) Bestemmingsplan te Heusden, 26 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1101) Gemeente Dordrecht (2013) Notitie n.a.v. zienswijzen ontwerpwijzigingsplan “Uitbreiden winkelcentrum Sterrenburg” Agendastuk voor B&W, 12 september 2013. Gemeente Eindhoven (2013) Raadsvoorstel tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan IV Gestel buiten de Ring 2005. Gemeente Hattem (2013) Reactienota Zienswijzen bestemmingsplan "Hattemse Loo" en beeldkwaliteitsplan. Gemeente Zetten (2014) Rapport zienswijzen & ambtshalve wijzigingen ontwerpbestemmingsplan. Haan, B. de (2013) Detailhandel en de ladder voor duurzame verstedelijking, vastgoedjournaal.nl, april 2013. Ministerie IenM (2011) Nota van Verantwoording SVIR, Den Haag: Ministerie IenM. Ministerie IenM (2012a) Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Den Haag: Ministerie IenM. Ministerie IenM (2012b) Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking, Den Haag: Ministerie IenM. Oosten, J. van (2014) Onnodige wijziging ladder duurzame verstedelijking, omdat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op detailhandel, Stibbe blog, 27 januari (http://www.stibbeblog.nl/ geraadpleegd op 24 maart 2014). Zonneveld, W. en D. Evers (2013) ‘Dutch national planning at the end of an era’ in: Reimer, M., P. Getimis, H. Blotevogel (eds.) Spatial Planning Systems and Practices in Europe, London: Routledge, pp. 61-83.

186


Het zijn en worden van een ‘metropolitane Dendervallei’ Annette Kuhk, Jan Schreurs, Michiel Dehaene

Stellingen 1. De ring van secundaire steden -met een secundaire modus van verstedelijking- in de Dendervallei wordt geconfronteerd met een erg heterogene, hybride ruimtelijke opgave door de overlap van twee frames: enerzijds zijn er landschappelijke vraagstukken langsheen de vallei, en anderzijds zijn er gewestgrensoverschrijdende probleemstellingen, met onder andere het GEN. 2. In deze heterogeniteit van opgaves zit een uitdaging verscholen waar veel plekken in Vlaanderen voor staan met enerzijds lokale beslissingen en anderzijds regionale vraagstukken, waarbij diverse functies in overdruk zijn op landschappelijk-ecologische programma’s. De studie over een gebied als de Dendervallei kan een aanleiding vormen om Vlaanderen nadrukkelijker als ‘systeem van valleien’ te bestuderen, in combinatie met vraagstukken rond metropoolvorming. 3. Om een meer evenwichtige combinatie van verschillende krachtlijnen in de aanloop naar het BRV te maken (zie Groenboek: metropolitane allure, veerkracht, mensenmaat) is er een geplande, meer structurele confrontatie nodig. 4. Kernbegrippen in de voorbereiding van het BRV zijn vooralsnog vrij abstract, ambigu en hierdoor enigszins problematisch. Zo bv. verwijst het ‘metropolitane’ naar metropolitane stedelijkheid in de samentrekking ‘metropolitane allure’, terwijl het ook geïnterpreteerd wordt als verstedelijking oftewel ‘metropoolvorming’. ‘Het verwijst naar het ontplooien van een stedelijke logica in een ruimere metropoolregio – als het ware een ‘horizontale metropool’-, maar ook naar stedelijke identiteit, uitstraling en mentaliteit. 5. Case-based learning in concrete locaties zoals de Dendervallei biedt de mogelijkheid om de regionale uitdagingen van het BRV op elkaar te betrekken in een lokaal, toegepast perspectief, om verschillende ‘krachtlijnen evenwichtig te combineren’ en om de invulling van centrale begrippen scherper te omlijnen en toegepast te maken. 6. Deze werkwijze past in de logica van complexiteitserkennende planning waarbij innovatie en adaptatie op verschillende schalen kan ontstaan, zonder strikte hiërarchie. Complexiteitserkennende planning heeft nood aan systemische analyse over materiële en immateriële condities van een sterk voorgestructureerde ruimte, waarbij waardestellingen en ‘framings’ expliciet aan bod komen. In combinatie met inschattingen over padafhankelijkheden, lock-ins en (gekende) onzekerheden kunnen adaptieve cycli worden ontworpen, m.a.w. heeft complexiteitserkennende planning aandacht voor verschillende mogelijke toekomsten. Annnette Kuhk, Jan Schreurs KULeuven, Departement Architectuur Onderzoeksgroep Planning en Ontwikkeling Kasteelpark Arenberg 51 - bus 2431, 3001 Heverlee Michiel Dehaene Universiteit Gent, Vakgroep Architectuur en Stedenbouw Jozef Plateaustraat 22 – 9000 Gent

187


Het zijn en worden van een ‘metropolitane Dendervallei’ Op een kleine 25 kilometer afstand ten westen van het centrum van Brussel zijn verschillende gemeenten in de Dendervallei aangeduid als eindbestemmingen voor het Gewestelijk Expresnet. Dergelijke hoogfrequente, gewestgrensoverschrijdende verbindingen met openbaar vervoer zouden een onderdeel kunnen vormen van een hoogwaardig vervoersnet voor een Vlaamse ruimte met metropolitane allure met verschillende aaneengesloten, stedelijke regio’s. In de aanloop naar het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen zijn ook andere ambities vermeld, zoals bijvoorbeeld het ontwikkelen van een ‘veerkrachtige’ ruimte of een herzien van het gebruik van de ruimte in termen van ‘ruimtelijk rendement’. De peri-urbane gebieden ten Westen van Brussel staan voor veel, deels overlappende en deels tegensprekelijke uitdagingen. De paper schetst enkele van deze uitdagingen en stelt deze ter discussie in het licht van verschillende ambities die vermeld worden bij de opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Het is een poging om een aantal termen en concepten die in het Vlaamse ruimtelijk beleid zijn gelanceerd, te ontrafelen en inhoud te geven vanuit een specifiek lokaal perspectief: wat kan ‘metropolitane allure’ betekenen in een hybride gebied dat én rurale vallei én onderdeel van een stedelijke regio zou kunnen zijn? Hoe werken metropoolvorming, veerkrachtversterking en rendementsverbetering op elkaar in? En welke lokale en regionale actoren komen hierbij in beeld? Het onderzoek naar de gelaagdheid en verwevenheid van ruimtelijke uitdagingen en problematieken in de Dendervallei in relatie tot vraagstukken op grotere schaal is een pretraject voor het opzetten van kwalitatieve toekomstverkenningen en ontwerpmatig onderzoek, in het kader van het onderzoek voor het Steunpunt Ruimte.

Zoekzone Dendervallei Het onderzoek binnen het Steunpunt Ruimte en het actuele ruimtelijk beleid in Vlaanderen delen de bekommernis om ruimtelijke ontwikkelingen beter te kunnen begrijpen, als voorwaarde voor de gerichte sturing ervan. Terwijl de (nog voorlopige teksten voor de) kernnota, maar ook de thematische en gebiedsgerichte beleidskaders voor het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen vooralsnog een grote schaal en een grove korrel hanteren, kiest het Steunpunt Ruimte binnen de deelstudie ‘Toekomstverkenningen’ veeleer voor een case-based learning benadering die vertrekt van concrete, lokale vraagstukken. De doelstelling is tweeërlei: enerzijds is het een empirische test waarbij verschillende methoden voor toekomstverkenningen kritisch worden geëvalueerd, anderzijds heeft het de ambitie om bij te dragen tot het debat over de metropoolvorming in Vlaanderen vanuit een actuele, toegepaste, lokale verkenning van ruimtelijke concepten. Het onderzoek naar toekomstverkenningen voor ruimtelijk beleid focust op verschillende werkwijzen, in eerste instantie scenario’s en ontwerpmatig onderzoek. Bedoeling is om deze werkwijzen te situeren in ruimere denkkaders, zoals bv. technocratische of sociocratische planvormen. Het onderzoek tracht methoden voor toekomstverkenningen te ontwikkelen die zich kunnen inpassen in planningsvormen die de complexiteit van de ruimtelijke opgave alsook de complexiteit en niet reduceerbare onzekerheid verbonden met deze opgaves erkennen. Vanuit deze vraagstelling worden toekomstverkenningen voor concrete cases1 ontwikkeld. 1

De oefening voor toekomstverkenningen is naar tijd erg beperkt, maar tracht synergiën te vinden met andere deelstudies binnen het Steunpunt Ruimte, zo onder meer de studie van Barbara Tempels en Luuk Boelens over wonen in overstromingsgevoelige gebieden, maar ook de ontwikkeling van ‘Living Labs’ in de ad hoc opdracht.

188


De zoekzone, onderzoeksgebied en experimenteerruimte voor deze oefening is de Dendervallei en het gebied dat ten Westen van Brussel zou bediend worden door het Gewestelijk Expresnet, met een zoom-in op Aalst, Denderleeuw en Ninove. Voorliggende paper schetst een aantal keuzes van het voortraject, wat in een volgende fase moet leiden tot het opzetten van kwalitatieve toekomstverkenningen en ontwerpmatig onderzoek rond verschillende problematieken binnen dit casegebied. In een eerste deel stellen we het casegebied kort voor. Vervolgens geven we een beknopte beschrijving van enkele centrale concepten binnen het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, en een reflectie bij de uitdagingen voor de Dendervallei vanuit deze achtergrond. Het is een poging om een aantal termen en concepten die in het Vlaamse ruimtelijk beleid zijn gelanceerd, te ontrafelen en inhoud te geven vanuit een specifiek lokaal perspectief: wat kan ‘metropolitane allure’ betekenen in een hybride gebied dat én rurale vallei én onderdeel van een stedelijke regio is? Hoe werken metropoolvorming, veerkrachtversterking en rendementsverbetering op elkaar in? En welke lokale en regionale actoren komen hierbij in beeld? Gelaagde lokale realiteiten De gemeenten in de Dendervallei staan voor diverse uitdagingen. Enkele centrale vraagstukken worden hierna beknopt voorgesteld om de heterogeniteit van de opgaves aan te tonen en tevens te situeren in een ruimere context. De studie naar de gelaagdheid en verwevenheid van ruimtelijke uitdagingen en problematieken in de Dendervallei gaat nader in op de positie ten aanzien van Brussel, de mate van centraliteit van de grotere gemeenten in de Dendervallei, en op de kwaliteiten van landschap en vallei ten opzichte van de structuurbepalende elementen vanuit een mobiliteitsgestuurde logica.

Figuur 1: Dendervallei (cf. bekkenbeheer)

189


Net zoals Leuven, Mechelen of bijvoorbeeld Ottignies vallen de gemeenten in de Dendervallei net buiten het gebied waarnaar verwezen wordt als ‘Vlaamse rand’ en ‘Groene gordel’, terwijl ook deze gemeenten voor de uitdaging staan om de relatie tot Brussel vorm te geven. Vooralsnog lijkt de discussie in deze ‘tweede ring’ rond Brussel niet de beladenheid te hebben die zo kenmerkend is voor discussies over de gemeenten wiens grondgebied aansluit bij het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Nochtans zijn er voor de gemeenten in de Dendervallei verschillende aanleidingen om ook problematieken en potentialiteiten loodrecht op de vallei mee op te nemen. Bijvoorbeeld zou je, naar aanleiding van de planning van het Gewestelijk Expresnet, verwachten dat gemeenten zoals Aalst, Denderleeuw of Ninove de uitdaging aangaan om de identiteit van de eigen gemeente te herbekijken in relatie tot Brussel: wat is het potentieel door de nabijheid tot Brussel? In de Noord-Zuid strook op circa 25 kilometer afstand van het centrum van Brussel bevinden zich verschillende kleine en middelgrote centra, met –vooralsnog- een secundaire modus van verstedelijking, waarbij voorzieningen naar verhouding van grootte zijn verdeeld en/of de gemeenten omwille van de beperkte omvang net naast faciliterende maatregelen grijpen. Zo bijvoorbeeld bij de keuze van locaties voor kantoren van de Vlaamse overheid (waarbij Aalst net niet was opgenomen). Anderzijds ontvangt Aalst van oudsher deels een ‘overloop’ van Gent, en in toenemende mate ook van Brussel. Om het programmatorisch potentieel van dergelijke secundaire steden te kunnen ontwikkelen, dienen deze ook te worden begrepen vanuit hun landschappelijke waarde van de Dender-vallei. Behalve de natuurlijke-fysieke structuren zijn ook de aanwezige infrastructuren een belangrijke parameter voor het programmatorisch potentieel. Zo is Denderleeuw in de huidige constellatie relatief belangrijker voor mobiliteit als je het openbaar vervoer vergelijkt met een stad als Aalst. Mobiliteitsgestuurde ontwikkeling zou van Denderleeuw moeten vertrekken, daar is het GEN de facto al aanwezig. Bovenstaande korte situering van de ring van secundaire steden in de Dendervallei, die net buiten de ‘Vlaamse rand rond Brussel’ vallen, illustreert de heterogeniteit van de opgaves in het gebied ten westen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Deze kan worden verklaard doordat de (weliswaar soms twijfelende) profilering als gewestgrens-overschrijdend polycentrisch gebied treft op vraagstukken van peri-urbane ontwikkeling. Terwijl eenzelfde plek zoals bijvoorbeeld Aalst tegelijk stad aan de Dender en eindbestemming voor een GEN-lijn kan zijn, zijn deze diverse opgaves in een verschillend kader tot stand gekomen, met enerzijds een logica die de vallei volgt van monding tot Schelde en anderzijds de rationaliteit van een metropolitane regio waarbij Aalst, Denderleeuw of Ninove ontwikkelen in relatie tot het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De opgaves voor gemeenten in de Dendervallei zijn erg heterogeen doordat zij verschillende schalen, sectoren en bij gevolg ook denkkaders dienen te combineren. Lokale identiteit wordt onwillekeurig mee bepaald door bovenlokale, regionale en zelfs mondiale ontwikkeling, en omgekeerd kunnen supralokale besognes bij de vertaling naar een meer beschouwelijke schaal zowel weerstanden maar ook faciliterende omstandigheden ervaren.

Regionale uitdagingen: concepten in het BRV in wording In de heterogeniteit van de opgaves in de Dendervallei zit een uitdaging verscholen waar veel plekken in Vlaanderen voor staan met enerzijds lokale beslissingen en anderzijds regionale vraagstukken, waarbij diverse functies in overdruk zijn op landschappelijk-ecologische programma’s. In de volgende sectie schetsen we hoe deze uitdagingen aan bod komen bij de opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. De reflectie gaat in op enkele elementen van het zogeheten Groenboek alsook op enkele voorlopige thema’s en concepten voor de ‘beleidskaders’. Het Groenboek werd op 4 mei 2012 goedgekeurd door de Vlaamse Regering, en het kwam vervolgens aan bod kwam bij diverse 190


overlegmomenten met stakeholders (werkgroepen en partnerdialogen, in het najaar 2012 en het voorjaar 2013). Het Groenboek vat Vlaanderen en Brussel op als “een netwerk van vele kleinere stedelijke regio’s die samen kunnen wedijveren met andere vernieuwende regio’s van wereldformaat.” (RWO, 2013:2). Figuur 2 is een representatie van drie centrale thema’s oftewel ‘krachtlijnen’ voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van ‘metropool Vlaanderen’, met name (1) het versterken van de ‘metropolitane allure’, (2) het behoud van de ‘mensenmaat’ en (3) het vergroten van de ‘ruimtelijke veerkracht’. De centrale begrippen hebben een hoge graad van abstractie, en het gebruik (of doorvertaling naar concrete, lokale cases) ervan is geenszins vanzelfsprekend, doch veeleer ambigu.

Figuur 2: Beeld uit Groenboek Vlaanderen, verbeelding van drie krachtlijnen (metropolitane allure, mensenmaat, veerkracht). (RWO, 2013:26)

Terwijl het beeld voor het concept “metropolitane allure” vooral infrastructuren toont, verwijst het in de uitgeschreven toekomstvisie voor 2050 naar verschillende concepten, o.a. verwijst het naar Vlaanderen als een metropolitane regio in een efficiënt internationaal vervoersnetwerk dat vertrekt vanuit het bestaande polycentrisch netwerk van functionele stedelijke regio’s, die tegelijk een aantrekkelijke plek voor professionals, bezoekers en buitenlandse investeerders, maar ook een regio met kwaliteitsvolle woon- en werkomgevingen zou zijn (RWO, 2013:29). In de verdere uitwerking lijken vooral twee aspecten te worden beklemtoond, met name de ontwikkeling van economische toplocaties en van een hoogwaardig vervoerssysteem, dus economie en mobiliteit. Ook qua schaal is er enige ambiguïteit, gezien de begrippen ‘metropool’ en ‘metropolitane allure’ enerzijds worden ingezet om Vlaanderen in zijn geheel te benoemen, terwijl anderzijds wordt gesuggereerd dat er strategische keuzes moeten worden gemaakt, en dus ook een territoriale selectie (RWO, 2013:66). Deze ambiguïteit zet zich ook voort in de volgende stappen naar het BRV. Zo waren op het gezamenlijke partnerforum op 19 maart 2013 twee basisopties en zes grote opgaven voorgesteld, met onder andere

191


de ambitie om de ‘metropolitane positie van Vlaanderen in de Noordwest-Europese delta te versterken’, terwijl er bij het beleidskader ‘metropolitaan kerngebied’ dan vooral terug wordt ingezoomd op centrale, verstedelijkte gebieden langs de as Antwerpen-Brussel. Op basis van het groenboek, het overleg dat er op volgde (in werkgroepen, partnerfora, maar ook omkaderend overleg), en de onderbouwing vanuit diverse studies die hieraan parallel ontwikkelden, trachtten de Vlaamse overheidsinstanties voor ruimtelijke ordening verschillende thematische alsook gebiedsgerichte beleidskaders op te zetten als kader voor concrete acties. Vanuit het Steunpunt Ruimte waren we betrokken bij de werkgroepen, en beschikken we ook over een aantal discussieteksten die RV opstelde ter voorbereiding van het BRV. Op basis hiervan zouden we althans één centrale bedenking willen delen: terwijl er in het Groenboek de ambitie was uitgesproken om de ‘drie krachtlijnen evenwichtig te combineren’ (RWO, 2013: 27), geeft de werkwijze van overleg - met thematisch opgesplitste werkgroepen - hier op het eerste zicht geen aanleiding toe. De drie krachtlijnen lijken relatief eenvoudig een vertaling te vinden naar sectoren (mobiliteit en economie, wonen, natuur en milieu). De werkgroepen daarentegen vertoonden veeleer een mix van sectoren, wat op zich wel een voorwaarde voor een meer evenwichtige discussie vormt. Ook werden tijdens het zesde partnerforum resultaten van verschillende werkgroepen aan elkaar voorgesteld. Om de ambitie van een ‘evenwichtige combinatie’ mogelijk te maken, is er o.i. echter een geplande, meer structurele confrontatie nodig van de krachtlijnen: hoe kan een ruimte én metropolitane allure én op mensenmaat zijn? Kan Vlaanderen én metropool zijn én een veerkrachtige ruimte bieden?

Regionale uitdagingen vanuit een lokaal perspectief: de metropolitane Dendervallei De Dendervallei is o.i. een erg geschikt gebied om deze combinatie van verschillende krachtlijnen en/of thematische beleidskaders te verkennen, met enerzijds de uitdagingen als stedelijke regio in relatie tot Brussel, anderzijds het vraagstuk als vallei-landschap. De studie over de Dendervallei kan een aanleiding vormen om Vlaanderen nadrukkelijker als ‘systeem van valleien’ te bestuderen, in combinatie met vraagstukken rond metropoolvorming. De Dendervallei en Vlaanderen in zijn geheel zijn systemen van fysieke kenmerken en menselijke activiteiten. De Dendervallei is een hybride ruimte als rurale vallei én onderdeel van een stedelijke regio, en kent een gelaagdheid van vraagstukken, met contrasten, conflicten, maar ook synergiën. Reeds in het Groenboek was verwarring gecreëerd rond het ‘metropolitane’, met enerzijds een impliciete verwijzing naar metropolitane stedelijkheid in de samentrekking ‘metropolitane allure’ en anderzijds de interpretatie in termen van verstedelijking oftewel ‘metropoolvorming’. ‘Het metropolitane’ is een ambigu en hierdoor enigszins problematisch begrip, omdat het zowel kan verwijzen naar het ontplooien van een stedelijke logica in een ruimere metropoolregio – als het ware een ‘horizontale metropool’-, als naar een stedelijke identiteit en uitstraling. De ring van secundaire steden in de Dendervallei wordt in de metropoolvorming rond Brussel mee getrokken in een stedelijke logica, waarbij deze gemeenten (zouden) kunnen genieten van een aantal agglomeratie-voordelen. In een toekomstbeeld voor Brussel in 2040 stelden Secchi en Vigano de Dender, voor als ‘derde vallei’ van Brussel (naast Zenne en Maalbeek). Voor bepaalde opdrachten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest dient inderdaad een ruimere kaart op tafel te worden gelegd2.

2

Zo is, naar analogie met de ontwikkelingen op de as Antwerpen-Mechelen, een afstand van 25 km bijvoorbeeld nog binnen bereik voor fiets-o-strades.

192


In de Dendervallei wordt met de ontwikkeling van het GEN – een hoogwaardig regionaal transportsysteem- een voorwaarde gecreëerd om de positionering van elk van de secundaire steden te herzien, zowel in relatie tot Brussel, maar ook als stedelijke regio, in relatie tot elkaar. Vanuit een meer stedelijke metaforiek voor de secundaire steden zou het GEN niet louter geïnterpreteerd worden als ‘pendelaarslijn naar Brussel’, maar ook als potentieel voor de ontwikkeling van een meer stedelijk karakter en bijhorende voorzieningen. Het biedt een kans voor een aantal provinciesteden, die momenteel aan het verliezend eind van ontwikkeling lijken te staan, om uit een egelstelling van suburbaan Vlaanderen te geraken. Zo biedt het kansen om nieuwe werkgelegenheid te creëren, de kans om een bestemming te worden voor toerisme, recreatie, diensten of shopping. Momenteel staat Aalst bijvoorbeeld niet op de lijst van locaties voor kantoren van de Vlaamse overheid, terwijl de secundaire steden het potentieel hebben om meer te zijn dan een dienstencentrum en locatie voor tewerkstelling voor de onmiddellijke omgeving, wat nog versterkt zou worden door het GEN. De aanwezigheid van een eigen autonoom gemeentebedrijf en de ontwikkeling van capaciteiten op stedenbouwkundig vlak tonen de facto veranderingen in het discours, waarbij secundaire steden ook als bestemming in een regionaal vervoersnet, en niet alleen als vertrekpunt worden gezien. De realisatie van een hoogwaardig vervoersnet op zich volstaat niet om ook secundaire steden een meer stedelijk karakter te geven, hiervoor is ook een omslag in mentaliteit en discours nodig. De padafhankelijkheid, inertie en ‘contentieux’ voor de ontwikkeling van het GEN – en meer algemeen bij de metropoolvorming in Vlaanderen- zijn niet alleen bepaald door de materiële voorwaarden van voorgestructureerde ruimtes, maar in belangrijke mate ook immateriële condities. “Mee getrokken in een stedelijke logica” betekent daarom nog niet dat elke vierkante meter in dit proces van metropoolvorming ook daadwerkelijk metropolitaan en stedelijk is en/of moet worden. De eigenlijke uitdaging is om de Dendervallei stedelijk te maken (in plaats van louter verstedelijkt) en terzelfder tijd zijn kwaliteiten als vallei te versterken. Wat betekent dit voor de kwaliteiten als woonen werklocatie of de kwaliteit van diverse open ruimte gebieden? De gemeenten op de kruising van GEN-netwerk en Dender-vallei worden uitgedaagd om de vragen rond bijvoorbeeld mobiliteit, tewerkstelling of huisvesting alsook de vragen rond waterhuishouding, landschap en natuur samen te ontwikkelen. Het zijn lokale vraagstukken die vanuit een regionaal perspectief worden bepaald, met respectieve invloeden op de West-Oost tangent en op de Noord-Zuid tangent. Case-based learning voor locaties in de Dendervallei biedt de mogelijkheid om de regionale uitdagingen van het BRV op elkaar te betrekken in een lokaal, toegepast perspectief en om verschillende ‘krachtlijnen evenwichtig te combineren’. Zowel Vlaanderen als Brussel staan voor een belangrijke demografische opgave en keuzes voor de localisering hiervan. In het beleidskader ‘stedelijke regio’s’ lijkt hiervoor een trade-off te worden voorgesteld waarbij gemeenten die samenwerken een hoger voorzieningenniveau mogen ontwikkelen om een deel van een ruimere metropolitane opgave te dragen. Indien dergelijke oefening voor de Dendervallei zou worden gemaakt, is het van belang om het gewest-grensoverschrijdende vraagstuk samen met de peri-urbane uitdagingen te bestuderen, om het aspect ‘metropolitane allure’ en ‘veerkracht’ samen te ontwikkelen, terwijl deze aspecten vooralsnog afzonderlijk zijn ontwikkeld in de beleidskaders, en veelal ook bij de formulering van gewenste ruimtelijke structuren op lokaal vlak, bijvoorbeeld in gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen. De Dendervallei zou een test-case kunnen vormen voor planning die erkenning heeft voor complexiteit van ruimtelijke vraagstukken in Vlaanderen. In de hierna volgende sectie stellen we enkele werkwijzen voor dergelijke benadering ter discussie. 193


Complexiteitserkennende planning De ontwikkeling van een ‘metropolitane Dendervallei’ is een complexe, heterogene opgave, enerzijds door de overlap en/of conflicten tussen verschillende sectoren, maar ook door de sterk uiteenlopende oplossingsrichtingen naar gelang de schaal waarop een vraagstuk wordt behandeld. Bij dergelijke complexiteit –en de Dendervallei is hierin exemplarisch voor ruimtelijke vraagstukken in Vlaanderenlijkt het nuttig om een systemische analyse op te maken van lokale vraagstukken in relatie tot bovenlokale perspectieven. An sich is dit een zinvolle insteek, al willen we ook op een aantal beperkingen wijzen. Het voorbeeld van de Dendervallei toont aan dat planning nood heeft aan een meer systemische benadering bij de analyse van de ‘contentieux’, m.a.w. de voorwaarden die vanuit een sterk voorgestructureerde ruimte reeds bepaald zijn. Deze houdt rekening met fysieke voorwaarden zoals de aanwezigheid van infrastructuren, maar ook met immateriële condities zoals bijvoorbeeld de fiscale realiteit, politieke verhoudingen, institutionele settings, discours en publieke opinie, etc. Dergelijke systemische analyse kan duidelijk maken dat bepaalde factoren nog onvoldoende gekend zijn of onvoldoende rekening wordt gehouden met mogelijke wijzigingen (gekende onzekerheden). Ook kan het duidelijk maken waar baten voor één actor kosten voor een andere actor betekenen. Verder kan dergelijke benadering aan het licht brengen waar er lock-ins zijn die de realisatie van doorbraakscenario’s in de weg staan. Een systemische kijk kan tevens kosten en baten meenemen, bijvoorbeeld om aan te tonen dat bepaalde kosten zijn doorgeschoven in de tijd. Tot slot is een systemische analyse nuttig om een probleemstelling vanuit een ander perspectief te kunnen bekijken, dus een ‘reframing’ van een probleemstelling. Zo kent de Dendervallei een overlap van twee frames op één gebied, met enerzijds de landschappelijke vragen langsheen de vallei en anderzijds de gewestgrensoverschrijdende vraagstukken met onder andere het GEN. De verstedelijkingsdruk is een belangrijke factor voor landschappelijke kwaliteit, de twee frames ontwikkelen niet los van elkaar. Een systemische analyse kan ondersteuning bieden om de relaties tussen verschillende vraagstukken te begrijpen en om de actoren te identificeren die hierbij betrokken zijn en belangen hebben. Systemische analyses zijn m.a.w. een voortraject voor ‘strategische allianties’ en ‘territoriale pakten’, noodzakelijkerwijs vertegenwoordigers van verschillende sectoren alsook verschillende schalen. Tegelijkertijd is dergelijke analyse ook altijd beperkt, doordat het onmogelijk de volledige handelingsruimte voor ruimtelijk beleid op een transparante manier in kaart kan brengen. Terwijl het voor analytische doeleinden mogelijk is om een onderscheid te maken tussen de transactionele en contextuele omgeving van ruimtelijk beleid3 (Van den Broeck, Kuhk, et al. 2011: 38), is het in de praktijk van ruimtelijk beleid veel moeilijker om een duidelijke grens te trekken tussen de aspecten waar vanuit beleid een directe invloed kan worden op uitgeoefend ten opzichte van factoren waar slechts indirecte of helemaal geen invloed kan op worden uitgeoefend. Zo zijn de gemeenten in de Dendervallei deels afhankelijk van beslissingen stroomopwaarts of beleidskeuzes in een ruimer mobiliteitsnetwerk (waarop mogelijks invloed op is door overleg), maar ook van de globale economische situatie, klimatologische veranderingen of demografische transities.

3

Factoren in de contextuele omgeving zijn drijvende krachten waar een specifiek beleidsdomein geen of weinig vat op heeft. Vaak worden die krachten gegroepeerd in thematische groepen die aangeduid worden met het acroniem PESTE: Politieke drijvende krachten, Economische drijvende krachten, Sociale drijvende krachten, Technologische drijvende krachten en Milieu-gerelateerde (Environmental) drijvende krachten. In de transactionele omgeving komen dan elementen voor waar een specifiek beleidsdomein wel een zekere invloed kan uitoefenen.

194


Complexiteitserkennende planning tracht in te grijpen in een systeem in het besef dat de effecten van een maatregel uiterst moeilijk te voorspellen zijn. Davoudi en Strange zien dienaangaande veelbelovende parallellen tussen Hollinigs conceptualisering van evolutionaire veerkrachtige systemen en de interpretatieve benaderingen in planning (Davoudi, Strange, 2009), waarbij plekken geconceptualiseerd worden als onderdeel van en in relatie tot complexe socio-spatiale systemen. Volgens Holling en Gunderson is er een kans om een veerkrachtig systeem te ontwikkelen indien op er op verschillende schaal ‘adaptieve cycli’ kunnen worden ontwikkeld en indien de relatie tussen verschillende schalen geen strikte hiërarchie heeft (Gunderson, Holling eds., 2002). In plaats van een hiërarchie spreken zij in deze context van een ‘panarchie’ waarbij innovatie zowel op lokale, regionale of globale schaal kan ontstaan. Zo is de ontwikkeling van concepten in het BRV een aanleiding om na te denken over de mogelijkheden tot ontwikkeling van de Dendervallei, maar kan de studie van een lokale case evenzeer een aanleiding zijn voor kalibratie van concepten of werkwijzen op regionaal planningsniveau, om bijvoorbeeld de metropoolvorming in Vlaanderen nadrukkelijker als overdruk op een ‘systeem van valleien’ te bestuderen, als systeem van fysieke kenmerken en menselijke activiteiten. Dergelijke werkwijze biedt een antwoord aan de vraag om meer flexibele planvormen te ontwikkelen, zonder de contentieux, padafhankelijkheden en inerties uit het oog te verliezen. Nog een stap verder maakt planning ook een inschatting van padafhankelijkheden en inertie die zouden tot stand komen door nieuwe maatregelen, met andere woorden de (on-)omkeerbaarheid van maatregelen. Planning zou een stuk flexibeler kunnen worden indien het ook aandacht heeft voor ‘ad interim gebruik’ en mogelijke ‘nabestemmingen’, dus de vraag ‘what if’ een initiële bestemming niet langer relevant of wenselijk is (bv. overinvesteringen bij infrastructuren indien de bevolkingscurve daalt en/of er bij grote regionale verschillen niet overal een zelfde toename is). ‘Adaptieve cycli’ zijn niet louter een respons op wijzigingen in de contextuele omgeving, ze kunnen ook worden voorzien of zelfs ontworpen. Complexiteitserkennende planning is een repetitie van meerdere mogelijke toekomsten. Denken in termen van interim grondgebruik –en bijhorende vertaling naar het planningsinstrumentarium- is een erkenning van de complexiteit van ruimtelijke vraagstukken, met minder risico op het creëren van harde ‘lock-ins’. Zo bijvoorbeeld is er in Westland/ Nederland glastuinbouw gepland als interim-grondgebruik, in gebieden die op afzienbare tijd sowieso verstedelijkt worden. Terwijl een systemische studie (en ook een kosten-baten studie) verhelderend is voor analyse, laat het niet toe om er zonder meer beleidsbeslissingen op te baseren4. Indien het bijvoorbeeld uitsluitend gebruikt wordt om een discussie op voorhand te kunnen evacueren, is er geen discussie meer over waardenstelling, terwijl ook een systemische analyse een normatieve ijking heeft. Een systemische analyse neemt (al dan niet expliciet) waardenstellingen mee. Nadenken over de ‘stedelijkheid’ van de Dendervallei biedt een register om met complexiteit om te gaan, waarbij de afweging van verschillende oplossingsrichtingen geen louter technische kwestie is maar veeleer de posities van verschillende betrokken actoren reflecteert. Zo vindt ‘stedelijk worden’ een vertaling als een economisch bod op niveau van een individueel bedrijventerrein en stedelijke locatie (meerwaarde accumulatie); krijgt het deels een andere invulling indien het idee van polycentrisme hierop wordt 4

De kortzichtigheid van dergelijke benaderingen was treffend geïllustreerd in de commentaren van een reporter toen recentelijk een visvracht beland was op de Brusselse buitenring: de reporter maakte een snelle vergelijking tussen de economische kost van stilstaand verkeer en de baten bij een grote hoeveelheid gerecupereerde pladijs, wat een erg drastische reductie in de beschrijving van het incident was.

195


geprojecteerd en/of indien stedenbeleid als insteek wordt genomen, terwijl ‘stedelijk worden’ ook in relatie tot waardenstellingen rond menging, landschap of natuurlijke fysische systemen kan worden bedacht. Vanuit de reflectie over complexiteitserkennende planning is de koers gezet voor toekomstverkenningen van de Dendervallei: gezien de heterogeniteit van de opgaven is het zinvol om ook hier te starten vanuit een systemische analyse die rekening houdt met transactionele en contextuele factoren. Van daaruit kunnen lokale en bovenlokale actoren worden geïdentificeerd voor interviews. In verkennende gesprekken komen behalve feitelijke gegevens over materiële en immateriële voorwaarden eveneens ‘framings’, waardenstellingen, motivaties en keuzes aan bod. De kwalitatieve toekomstverkenningen bekijken vervolgens verschillende waarde- en taakstellingen samen, en houden rekening met variaties van contextuele factoren. Een gemengde heuristiek met scenario’s en ontwerpmatig onderzoek dient verschillende doelstellingen, onder meer het ter discussie stellen van lock-ins en inertie, alsook het alerteren over onzekerheden en het verkennen van verschillende oplossingsrichtingen, die vertrekken vanuit uiteenlopende en/of gecombineerde ‘framings’ van de opgave.

Referenties DAVOUDI S., STRANGE I. (2009) Space and place in the twentieth century planning: An analytical framework and an historical review, in: Davoudi S., Strange I. (eds) Conceptions of Space and Place in Strategic Spatial Planning, pp. 7–42 (London, Routledge). HAJER M., GRIJZEN J., VAN T’ KLOOSTER S. (2010), Sterke verhalen, hoe Nederland de planologie opnieuw uitvindt, Rotterdam: 010 Publishers. HEALEY P. (2007) Urban Complexity and Spatial Strategies. Towards a relational planning for our times, Routledge: London. GUNDERSON L., HOLLINGS C. (eds). (2002), Panarchy: Understanding transformations in human and natural systems. Island Press. Washington DC. PINSON D. (2004), Urban planning: an ‘undisciplined’ discipline?, in: ‘Futures, 36 (4), pp. 503-513. RWO (2012), Groenboek, Vlaanderen in 2050: Mensenmaat in een metropool?, Brussel: RWO. VANDENBROECK PH., KUHK A., LIEVOIS E., SCHREURS J., MOULAERT F. (2011), De toegevoegde waarde van scenario’s voor ruimtelijk beleid, Onderzoeksrapport voor het Steunpunt Ruimte en Wonen, Leuven: Plannning en Ontwikkeling onderzoeksgroep.

196


Moord! Brand! Een project voor de Noordrand

Wiet Vandaele

Stellingen 1. Projecten in de Noordrand van Brussel veroorzaken controverse omdat het Vlaams en Brussels gewest een andere visie hebben op in essentie dezelfde ruimte. 2. De Noordrand heeft nood aan een positief maatschappelijk project met een offensieve strategie van nieuwe stedelijkheid. 3. De Noordrand is een dankbare test case voor het Metropolitaan Kerngebied. 4. Vlaanderen zowel als Brussel ontwikkelt nieuw beleid dat aanknopingspunten bevat voor een gemeenschappelijk project. 5. Door het Brusselse te benaderen als een meerkernige stedelijke regio kan de Noordrand zijn perifeer karakter van zich afschudden en zijn paradoxale centraliteit waarmaken. 6. Ruimte Vlaanderen en Brussel Stedelijke Ontwikkeling willen de regierol voor de Noordrand verdienen.

Ruimte Vlaanderen Koning Albert II-laan 19 bus 12, 1210 Sint-Joost-Ten-Node wiet.vandaele@rwo.vlaanderen.be

197


Moord! Brand! Een project voor de Noordrand

Inleiding Al jaren wordt moord en brand geschreewd over de projecten in de Noordrand van Brussel. Of het nu gaat over UPlace, het stadion op parking C of de Ring, elk voorstel doet stof opwaaien. Eén oorzaak van de controverse ligt ‘m in de gewestgrens die stad en rand van elkaar scheidt, en de fundamenteel verschillende visies die het Vlaams en Brussels gewest op – in essentie – dezelfde ruimte hebben. Waar een antistedelijk discours lange tijd het beleid in Vlaanderen bepaalde, ingegeven door communautaire spanningen, leek de Noordrand voor Brussel vooral de vergaarbak van ongewenste activiteiten, zoals een gevangenis, een doortrekkersterrein en logistiek. De marginale rol die beide gewesten aan de Noordrand toebedelen zorgt ervoor dat het gebied langs beide zijden van de kaart valt. Een blinde vlek is het resultaat, met Haren als nulgraad van de verstedelijking: een dorp, omgeven door grootstedelijke infrastructuur, waar nog tot tegen de kerk geboerd wordt. En dat terwijl het gebied een enorme centraliteit kent. De Noordrand heeft nood aan een positief maatschappelijk project met een offensieve strategie van nieuwe stedelijkheid. Ruimte Vlaanderen en Brussel Stedelijke Ontwikkeling starten een coproductie: een Territoriaal Ontwikkelingsprogramma voor de Noordrand, waarin ze de klassieke schotten tussen stad en rand willen slechten. Ruimtelijke ontwikkeling eist de regierol op van een dynamisch gebied met een kluwen aan projecten.

Test case in het Metropolitaan Kerngebied De Noordrand vormt onderdeel van een ruimer project1 dat Ruimte Vlaanderen opstartte voor een strategische ruimte in Vlaanderen: het functioneel gebied tussen Gent, Antwerpen, Leuven en Brussel, het Metropolitaan Kerngebied.

Figuur 5: Metropolitaan Kerngebied 1

Meer info: http://www.ruimtelijkeordening.be/NL/Beleid/Beleidsontwikkeling/MetropolitaanKerngebied

198


Hier komen vele – in internationaal perspectief – eerder kleine steden voor op korte afstand van elkaar. Het Metropolitaan Kerngebied draagt de potenties in zich om de voordelen van een wereldstad als Londen of Parijs te bekomen zonder de nadelen ervan. Er wonen vandaag 4,25 miljoen mensen, of 40% van de Belgische bevolking, op een oppervlakte van 14% van het grondgebied. Met dichtheden tot 1000 jobs per hectare en meer verschaft het gebied werk aan een groot deel van de Belgen. Het aantal knooppunten van internationale connectiviteit (zeehavens van Gent en Antwerpen, luchthaven van Zaventem, HST-stations van Brussel-Zuid en Antwerpen-Centraal) is nergens in Europa groter. Tenslotte herbergt het Kerngebied meer voorzieningen van internationale allure dan je zou verwachten louter op basis van de grootte van de steden2 (MEIJERS, 2013, p. 8): de universiteit van Gent, de Munt in Brussel, hoofdzetels van internationale bedrijven zoals AB-Inbev in Leuven, etc. Hierdoor is het Kerngebied populair bij investeerders: in 2012 kwam bijna de helft van de internationale investeringen in België in dit gebied terecht. Dit alles maakt van het kerngebied één van de meest verstedelijkte gebieden van Europa. Ondanks hoge dichtheden voor wonen en werken ontstaat echter een beeld van weinig efficiënt ruimtegebruik als we inzoomen: lintbebouwing lijkt soms wel het meest bepalend voor de identiteit van dit gebied. Maar het kerngebied heeft ook een andere kant. Ondanks zijn versnipperd karakter is het een cruciaal gebied voor grote open ruimtestructuren: afgezien van de Ijzer en de Maas kennen alle grote Vlaamse rivieren hun samenvloeiing in het Kerngebied – het is niet toevallig dat plaatsnamen eindigend op “monde” er schering en inslag zijn. Ook de grootste bosgebieden liggen aan de randen van de steden in het kerngebied, met het Zoniënwoud bij Brussel, het Meerdaalwoud onder Leuven en de woonbossen boven Antwerpen. Deze grote structuren maken deel uit van het natuurlijk kapitaal van België. Maar ook de vele kleinere open ruimtefragmenten zijn van belang om voldoende lucht en rust te vinden in alle metropolitane drukte. Ze vormen de longblaasjes van het kerngebied. Tegen 2050 zal de bevolking van Vlaanderen en Brussel met 13% stijgen, tot 8,5 miljoen. Deze nieuwe bewoners zullen grijzer en gekleurder zijn. Het leeuwendeel van deze bijkomende inwoners zal in het Kerngebied terecht komen, en zo de bestaande druk nog verder opdrijven. Nu al staan open ruimtefuncties sterk onder druk. Door de versnippering is het gebied verloren voor grootschalige landbouw. Die wordt steeds meer verdrongen door hobbylandbouw. De groeves rond de Rupel zijn leeg. Van alle subregio’s is het aandeel van hernieuwbare energie in Antwerpen, Mechelen, Brussel en Vlaams-Brabant het laagst. Het gebied is vandaag geen productief landschap meer, of het nu over voedsel, materialen of energie gaat. Dit maakt het Kerngebied afhankelijk van import uit andere regio’s, en dus kwetsbaar en weinig veerkrachtig. De algehele versnippering maakt van dit gebied een obstakel voor migratie van fauna en flora, wat nochtans in belang zal toenemen door klimaatverandering. De verregaande verharding van het metropolitaan kerngebied brengt de waterhuishouding in gevaar. Er komen niet meer overstromingen voor in het Kerngebied dan er buiten, maar door de verregaande verstedelijking richten ze wel meer schade aan. Maar niet enkel open ruimte kreunt onder de verstedelijkingsdruk. Antwerpen en Brussel voeren de internationale ranglijsten aan van steden met de meeste congestie. De woonprijzen zijn nergens in België hoger. Zonder een duidelijke regionale strategie dreigt het kerngebied te kapseizen. Het maatschappelijk en ecologisch functioneren zullen vast lopen en de potenties die het gebied duidelijk heeft blijven onverzilverd. Hiervoor zet Ruimte Vlaanderen een gebiedsgericht beleidskader in de steigers. Een proeve van strategie hangen we op aan twee netwerken: het stedelijke en het open ruimtenetwerk. Het open ruimtenetwerk vormt een basis voor laagdynamische functies, het stedelijke netwerk voor 2

MEIJERS, E. i.o.v. RUIMTE VLAANDEREN, Metropolitane functies in Metropool Vlaanderen, TUDelft, Delft, 2013

199


hoogdynamische. Deze strategie biedt het voordeel dat ze een robuuste drager levert om onzekere maatschappelijke ontwikkelingen op te enten en conceptueel nieuwe stad-land-relaties mogelijk maakt. Het stedelijke netwerk wordt gedragen door een uit te bouwen metropolitaan vervoerssysteem. Als we willen dat de stedelijke regio’s in het Metropolitaan Kerngebied marcheren als één (wereld)stad moeten de gebruikers ervan hun actieradius kunnen uitbreiden van één stad naar het hele kerngebied. Het openbaar vervoerssysteem zou moet functioneren als een soort regionale metro, waarover je spoorboekloos kan reizen. Figuur 6: Flemish diamond, een eerdere denkoefening over hoe een hoogwaardig openbaar vervoerssysteem in het Metropolitaan Kerngebied er uit kan zien3 Door voorzieningen met internationale allure evenwichtig te spreiden over het Metropolitaan Kerngebied verhogen we ieders toegang tot voorzieningen van wereldklasse. Waar individuele stedelijke regio’s dikwijls niet beschikken over een voldoende afzetmarkt om dergelijke voorzieningen te onderhouden op het vlak van én zorg, én kennis, én cultuur, én sport én toerisme kan een gebied als het Metropolitaan Kerngebied zo’n totaalpakket wél aanbieden. Door de bevolkingsdruk te kanaliseren naar plaatsen die goed ontsloten zijn door dit metropolitaan vervoerssysteem verminderen we de druk op de open ruimte. Zo brengen we deze locaties naar metropolitane hoogte, en maken we van het Metropolitaan Kerngebied een bouwblok van de Noordwest-Europese Delta, een regio van meer dan 35 miljoen inwoners die de concurrentie aankan met regio’s zoals Sao Paulo en Singapore. Het open ruimte-netwerk wordt gevormd door het groenblauwe netwerk van de rivier- en beekvalleien en de open ruimtes. Door gerichte ontsnippering en ontharding vergroten we de continuïteit van dit netwerk, verbeteren we de veerkracht en verhogen we het ruimtelijk rendement. Het gaat hierbij zowel over de grote structuren als Zenne en Schelde als over de fijnmazige dooradering van open en bebouwde ruimte. We verzilveren het natuurlijk kapitaal van Vlaanderen door een systeem van veerkrachtige valleien te ontwikkelen. We zoeken een nieuwe roeping voor de landbouw in het Kerngebied als metropolitane moestuin en verhogen de oogst van hernieuwbare energie. We maken er terug een productief landschap van. De open ruimte moet de harde functie worden, niet langer de wachtkamer van de stad.

3

BUNKERHOTEL, Bru Imagination .- Planning a Capital, Brussels Hoofdstedelijk Gewest en CIVA, Brussel, 2007, p. 42.

200


Ondertussen in de Noordrand…

Figuur 7: Luchtfoto van de Noordrand van Brussel Als we inzoomen op de Noordrand ontstaat het beeld van een microcosmos: het lijkt alsof de uitdagingen waarmee het Metropolitaan Kerngebied geconfronteerd wordt zich hier allemaal acuut manifesteren. Brussel is de meest metropolitane stad van het land, en de verstedelijking van Brussel heeft al lang kernen als Vilvoorde, Machelen en Zaventem bereikt. Het is een logische eerste linie van migratie uit Brussel richting Vlaanderen. Van oudsher is het een enorm werkbassin, waar de desindustrialisering hard heeft toegeslagen. Het gebied slaagt er maar moeizaam in om een nieuwe economische roeping te vinden. Ondanks de internationale connectiviteit van de luchthaven en de economische kansen die deze biedt stond in de luchthavenregio in 2013 één op drie vierkante meter kantoorruimte leeg4. De institutionele complexiteit van België zorgt er voor menige mismatch: een groot arbeidspotentieel in Brussel vindt zijn weg niet naar de vele vacatures in de luchthavenregio. Door de negatieve connotaties die plaatselijk soms aan verstedelijking worden gehecht vindt een stedelijk beleid er moeilijk ingang. De naamsverandering van ‘Vlaams Stedelijk Gebied rond Brussel’ naar ‘Vlaams Strategisch Gebied rond Brussel’ is in die context veelzeggend. Het ruimtelijk kader5 is daardoor soms defensief. Een stedelijke roeping, met een aanbodbeleid voor o.a. woningen, is moeilijk te verzoenen met de hinder die uitgaat van infrastructuren als de Ring rond Brussel en de luchthaven Brussels Airport. De luchthaven en haar omgeving staan op gespannen voet – het opflakkeren van het protest tegen het spreidingsplan Wathelet in de aanloop naar de verkiezingen van mei 2014 is een zoveelste echo ervan, vaak nog verweven met communautaire tegenstellingen tussen Vlamingen en Franstaligen. De economische roeping van het gebied ging ten koste van de rivieren in het gebied: de Zenne werd recht getrokken, de Woluwe ingebuisd. Het gebied kampt met een imagoprobleem. “Vilvoorde City, meerbepaald in de Far West … jij ellendig nest” van Kris De Bruyne is in het collectieve geheugen gegrift. Net omdat de uitdagingen hier in hun meest concrete vorm voor komen is het gebied een dankbare test case om nieuwe ideeën op los te laten die die uitdagingen van antwoord dienen. Maar het is geen smetteloos laboratorium, in tegendeel: vandaag reeds is het een kluwen van projecten. Een oefening in 4

BRUSSEL STEDELIJKE ONTWIKKELING; CITYDEV.BRUSSELS, Overzicht van het kantorenpark leegstand 2013, Gewestelijke Overheidsdienst Brussel, Brussel, 2013, p. 5, https://stedenbouw.irisnet.be/actualiteiten-onthaal/nummer33-van-het-overzicht-van-het-kantorenpark-is-netverschenen/pdf/ObsBur_33%20Vacance%202013%20Bxl%20et%20periph.pdf 5 Het ruimtelijk kader wordt vandaag o.a. gevormd door het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan voor het Vlaams Strategisch Gebied rond Brussel. Meer info: http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup/00100/00124_00001/index.html

201


visievorming mag deze niet negeren. Vandaag bekampen uiteenlopende actoren elkaar om ruimte, en slaan elkaar om de oren met verzoekschriften voor de Raad van State. Vele van hen proberen elkaar hun visie op te dringen of elkaar in snelheid te nemen. De wedloop tussen – door de respectievelijke gewestelijke overheden gesteunde – projecten voor shopping centra UPlace en Neo is hier een goed voorbeeld van. Vaak leidt dit tot gemiste kansen, voldongen feiten of gewoon tot ruimtelijke stilstand. Pogingen om projecten te ontzenuwen geraken soms niet verder dan een naamsverandering – Zeg niet “verbreding van de Ring” maar zeg “Optimalisering van de Ring” – en zijn dan ook weinig effectief. Gebrekkige inspraak in elkaars initiatieven (VSGB, heraanleg R0, …) heeft het vertrouwen tussen beide gewesten uitgehold. De demografische explosie die in Brussel voor de deur staat zal ongetwijfeld voor een deel terecht komen in de Noordrand. We willen deze groei niet zien als een bedreiging, maar als een opportuniteit. Het vormt een kans om de Noordrand in te schakelen in een nieuwe stedelijkheid. We willen een fris verhaal schrijven voor dit gebied dat bijdraagt aan een positief maatschappelijk project. Ook hier enten we de stedelijke ontwikkeling op een uit te bouwen openbaar vervoerssysteem zoals de tangentiële tram die de Lijn ontwikkelt of stations Kerklaan en Vilvoorde van de NMBS. Door het gebied te injecteren met een ambitieus woonprogramma maken we een omslag van een imago van “zware industrie” naar een imago van “stad van morgen”. Zo krijgt het gebied een positievere pendelbalans. Zo herijken we tenslotte de klassieke relatie tussen centrum en rand. Om voldoende zuurstof te garanderen voor de nieuwe stedelingen worden de Zenne en Woluwe uitgebouwd als veerkrachtige valleien. We ontwikkelen de luchthaven als een hefboomplek waar we bezoekers welkom heten. We houden de hinder onder controle door de cohabitatie met de luchthaven vorm te geven. Door los te komen van het bestaand ruimtelijk kader kunnen we vast stellen waar dit kader bijsturing nodig heeft. Rond die doelstellingen willen we werken in het kader van het Territoriaal Ontwikkelingsprogramma (TOP) voor de Noordrand, een nieuwsoortig instrument waarmee eerder al in Limburg werd geëxperimenteerd.6

Ceci n’est pas un Rand Vlaanderen en Brussel kijken met een andere bril naar in essentie dezelfde ruimte. Beide gewesten nemen hun eigen ruimtelijk beleid op de schop: Vlaanderen bereidt een Beleidsplan Ruimte7 voor dat het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen uit 1997 moet vervangen, en Brussel werkt aan een Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling (GPDO) als opvolger voor de Gewestelijke Ontwikkelingsplannen uit 1995 en 2002. Waar de uitvoering van het ruimtelijk beleid in het verleden vaak tot spanningen leidde, bevatten beide beleidsdocumenten aanknopingspunten voor een gemeenschappelijk project. Een overzicht: Beleidsplan Ruimte Vlaanderen Het groenboek schuift het concept van de meerkernige stedelijke regio naar voor als een nieuwe benadering voor de steden. Het groenboek vermeldt: “De stedelijke en economische ontwikkeling gebeurt in meerdere kernen die samen de stedelijke regio vormen. … Maatschappelijke veranderingen vangen we op door intensiever te verdichten op plaatsen waar een goede ontsluiting op niveau van de 6 7

Meer info: http://www.ruimtelijkeordening.be/NL/Beleid/Beleidsontwikkeling/TOPCentraalLimburg Op 4 mei 2012 keurde de Vlaamse Regering het groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen goed met het oog op consultatie. Een witboek is in voorbereiding. Meer info: http://beleidsplanruimte.be/ Op 12 december 2013 hechtte de Brusselse Regering haar goedkeuring aan een Ontwerp van Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling. De volgende regering zal dit ontwerp al dan niet verder zetten. Meer info: http://www.gpdo.be/

202


stedelijke regio mogelijk is. We voorzien daarom volwaardige collectieve vervoerverbindingen en kwaliteitsvolle verbindingen voor zachte weggebruikers naar dergelijke plaatsen.”8 Om het beleidsbegrip stedelijke regio uit te werken liet Ruimte Vlaanderen een studie9 uitvoeren naar de stedenstructuur van Vlaanderen in voorbereiding van het witboek. De studie benadert deze structuur niet als een hiërarchie van kernen, zoals in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, maar vertrekt vanuit de beleidshypothese dat Vlaanderen kan uitgroeien tot een polycentrisch netwerk van steden. Dit netwerk moet uitgebouwd worden langs de assen van een performant openbaar vervoerssysteem. In een eerste stap werd de huidige stedenstructuur in kaart gebracht. De gemeenten die een belangrijke schakel kunnen vormen in het netwerk werden geselecteerd. Voor elk van deze werden vijf indicatoren gekwantificeerd: hun rol in het netwerk van openbaar vervoer (knooppuntswaarde), voorzieningenniveau, integratie in de economische structuur, internationale connectiviteit en verstedelijkingsgraad. Door deze indicatoren te combineren verkregen we een typologie van stedelijke ruimten, waarbij het type dat op alle indicatoren hoog scoorde als stedelijke regio werd beschouwd.

Figuur 8: typologie van de steden en gemeenten in Vlaanderen In de typologie komt Brussel niet verwonderlijk naar voor als een stedelijke regio van het hoogste niveau. In de omgeving van Brussel komen stedelijke regio’s naar voor met een beperkter verzorgingsniveau, zoals Vilvoorde, Zaventem en Asse, en gemeenten met een beperkte stedelijke functie, zoals Grimbergen en Machelen. We beschouwen een stedelijke regio als een geheel van kernen die onderling verbonden zijn via een hoogwaardig vervoersnetwerk, waarvan het collectief vervoersysteem waarop mensen zich “spoorboekloos” kunnen verplaatsen een essentieel onderdeel is. Om de invloedssfeer van een stedelijke regio in te schatten wordt dus niet uitgegaan van een morfologische afbakening maar van de manier waarop mensen de ruimte gebruiken. Mensen zijn slechts bereid een beperkt deel van hun tijd aan verplaatsingen te besteden (+/- 80 minuten), en dit deel is constant gebleven in de tijd (Wet van BREVER). Deze grens werd gebruikt om de invloedssfeer van stedelijke regio’s in te schatten, in de vakliteratuur ook omschreven als Daily Urban System. In een eerste stap werd voor elk van de grootste stedelijke regio’s in kaart gebracht hoeveel tijd het kost om via bus, trein, metro of premetro 8

RUIMTE VLAANDEREN, Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool? Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, Vlaamse overheid, Brussel, 2012, p. 46. 9 SUMRESEARCH i.o.v. RUIMTE VLAANDEREN, Stedenstructuur Vlaanderen .- onderzoeksopdracht in het kader van het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, Vlaamse Overheid, Brussel, 2013, http://www.ruimtevlaanderen.be/Default.aspx?tabid=16526.

203


in het centrale station te geraken. Voor Brussel werd deze oefening gedaan voor Brussel-noord en Brussel-Zuid.

Figuur 9: Deze kaart toont hoeveel tijd het kost om vanaf een locatie in België het Noord- of Zuidstation van Brussel te bereiken In een tweede stap werd dit gebied gereduceerd door naar de kruislingse connectiviteit te kijken. Dit is de gemiddelde reistijd om vanuit één kern naar alle anderen kernen te geraken, en is een belangrijk criterium om binnen stedelijke regio’s spoorboekloos te kunnen reizen. De tweede kaart toont dus de zones die onderling bereikbaar zijn binnen 40 minuten.

Figuur 10: Deze kaart toont hoeveel tijd het kost om van een kern in de stedelijke regio naar om ’t even welke andere kern in de stedelijke regio te reizen De invloedssfeer van de stedelijke regio Brussel toont een sterke axering op de noord-zuidas tussen Mechelen en Halle. Ze omvat 117 NMBS-stations of (pre)metrohaltes, wat een enorm potentieel vertegenwoordigt om de bevolkingsgroei op te vangen. Voorzieningen van internationale allure, die aangetakt moeten worden op het metropolitaan vervoerssysteem, worden dus best in de donkergroene zone van Brussel gesitueerd. De Noordrand toont zich als een gebied met een relatief beperkte 204


kruislingse connectiviteit – met uitzondering van Vilvoorde – afgesneden van het centrum van Brussel. Uiteraard is dit slechts een foto van de huidige10 toestand, en kan dit niet klakkeloos vertaald worden in een beleidsvoorstel. Maar het kan de start vormen van een discussie tussen overheden om bepaalde uitdagingen samen aan te pakken. Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling

Figuur 11: De Noordrand in het stadsproject Het GPDO schuift een stadsproject naar voor om een sociaal duurzaam, economisch efficiënt en blijvend groen stadsgewest te realiseren. Er worden vier doelstellingen geformuleerd: Een ambitieuze woningproductie, De ontwikkeling van uitrustingen en van een aangename en attractieve leefomgeving, De ontwikkeling van de stadseconomie, en De mobiliteit als stedelijke ontwikkelingsfactor. Om die doelstellingen te bereiken beschikt het Brussels gewest over vijf

10

Het onderzoek gebruikte de provinciale vervoersmodellen van De Lijn. Hierin zijn data over de lijnvoering van de NMBS opgenomen uit 2011. De Diabolo-verbinding zit hier bijvoorbeeld nog niet in.

205


territoriale hefbomen. De eerste is “Een meerpolige mozaïekstructuur ontwerpen”. Het GPDO vermeldt: “Het Stadsproject werd uitgetekend om een meerpolige stad tot ontwikkeling te brengen die steunt op de noodzakelijke koppeling van ruimtelijke ordening met mobiliteit: de nieuwe vervoersinfrastructuur en de doorgedreven exploitatie hiervan bieden mogelijkheden een verdichting teweeg te brengen op het vlak van werkgelegenheid en huisvesting.”11 Het GPDO wil af van een klassiek stadsmodel centrum – periferie, en omarmt de meerpolige of polycentrische stad. Centraliteit is niet langer het privilege van het hypercentrum de vijfhoek, maar wordt opgedreven in zomaar even zeven ontwikkelingspolen, waarvan er zich niet minder dan vijf in de Noordrand situeren: Reyers, Josaphat, de Heizel, Schaarbeek-Vorming en het Kanaal. Daarnaast identificeert het GPDO metropolitaine polen als dragers van grootstedelijke centraliteit. In tegenstelling tot ontwikkelingspolen komt dit laatse type polen niet voor in de Noordrand. Tenslotte ziet het GPDO vele grensoverschrijdende groenstructuren in de Noordrand. Naar een gemeenschappelijk project Het BRV en het GPDO bieden gelijkaardige aanknopingspunten voor een gezamenlijk verhaal voor de Noordand. In een klassiek stadsmodel met een centrum en een periferie wordt de ontwikkeling van een gebied als de Noordrand bepaald door een lage dichtheid, focus op de auto, grofkorrelige en monofunctionele functies. De simulatie van het stadion op Parking C die in het kader van het Neo-project werd voorgesteld vormt zowat het pars pro toto van dit model. Figuur 12: simulatie door KCAP van een nieuw voetbalstadion op Parking C in Grimbergen12 Daar tegenover staat een ontwikkeling die ook excentrische gebieden een rol laat spelen in een meerkernige stedelijke regio, waar ook in dergelijke polen ruimte is voor fijnkorrelige en fijnmazige ontwikkeling, verweving en densiteit, waar de actieve modi en het openbaar vervoer aandelen in de modal split veroveren die vergelijkbaar zijn met de gemiddelde centrumstad, en waar programma’s gerealiseerd worden die het klassieke hypercentrum niet eroderen. Met een dergelijke ontwikkeling kan de Noordrand het perifere karakter van zich afschudden, en een nieuw soort stedelijkheid omarmen die zijn paradoxale centraliteit erkent. Voor Parking C betekent dat bijvoorbeeld een stadion zonder parkeerplaatsen, dat ingebed wordt in een gemengd programma van woningen en andere voorzieningen. En als er dan toch zo’n voorziening van internationale allure als een stadion moet komen, moet het ingeschakeld worden in het metropolitaan vervoerssysteem. Dat kan bijvoorbeeld door bij de heraanleg van de ring een spoor aan te leggen dat een halte voorziet aan de Heizel en overstap op tram en metro toelaat. Daarmee is in een beweging ook de saturatie van de Noord-zuidtunnel in het centrum van Brussel opgelost. Dat was de redenering achter sommige van de ontwerpvoorstellen die de studenten van de CASS School of Londen uitwerkten tijdens een tweedaagse workshop in januari 2014.

11

BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST, Ontwerp van Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling, Brussel, 2013, p. 64. 12 Bron: BRUSSEL NIEUWS, Arau: ‘stadion is geldverspilling’, 2 maart 2014, brusselnieuws.be

206


Figuur 13: mogelijke uitbreidingen van het Openbaar Vervoer in de omgeving van de Heizel13

Epiloog De Noordrand vormt een kluwen van initiatieven waarin zelfs zonder de gewestgrens te vernoemen een enorm aantal actoren betrokken zijn. Een actor mapping toonde dat alleen al in het Reconversiegebied Vilvoorde-Machelen 16 projectstructuren actief zijn met daarin een reeks actoren die in verschillende van deze structuren verschillende rollen spelen. Het ontbreekt echter aan een duidelijke regisseur die voor voldoende coĂśrdinatie en afstemming zorgt. In de dagelijkse uitvoering van de projecten blijkt vaak dat verschillende sectoren elkaar onbedoeld in de wielen rijden, en dat het moeilijk is om de verschillende sectorale instrumenten gebundeld in te zetten. De roep om een geĂŻntegreerde benadering is in de Noordrand heel concreet. Hiervoor wordt naar het ruimtelijk beleid gekeken. Ruimte Vlaanderen en Brussel Stedelijke Ontwikkeling willen deze vraag beantwoorden. Maar de regierol moet je verdienen. We hopen met het TOP-proces voldoende animo te generen om een waardige regisseur te worden. Met dank aan het projectteam Metropolitaan Kerngebied.

13

BREARLEY, M. (ed.) in opdracht van RUIMTE VLAANDEREN, In Heysel .- Spatial Planning and Urban Design Brussels Metropolitan Northern Area Workshops 26th - 27th January 2014, The Sir John Cass Faculty of Art, Architecture and Design, Londen (forthcoming).

207


Referenties BREARLEY, M. (ed.) in opdracht van RUIMTE VLAANDEREN, In Heysel .- Spatial Planning and Urban Design Brussels Metropolitan Northern Area Workshops 26th - 27th January 2014, The Sir John Cass Faculty of Art, Architecture and Design, Londen, 2014 (forthcoming). BRUSSEL STEDELIJKE ONTWIKKELING; CITYDEV.BRUSSELS, Overzicht van het kantorenpark leegstand 2013, Gewestelijke Overheidsdienst Brussel, Brussel, 2014. BRUSSEL NIEUWS, Arau: ‘stadion is geldverspilling’, 2 maart 2014, brusselnieuws.be BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST, Ontwerp van Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling, Brussel, 2014. BUNKERHOTEL, Bru Imagination .- Planning a Capital, Brussels Hoofdstedelijk Gewest en CIVA, Brussel, 2007 MEIJERS, E. in opdracht van RUIMTE VLAANDEREN, Metropolitane functies in Metropool Vlaanderen, TUDelft, Delft, 2013 RUIMTE VLAANDEREN, Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool? Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, Vlaamse overheid, Brussel, 2012 SUMRESEARCH i.o.v. RUIMTE VLAANDEREN, Stedenstructuur Vlaanderen .onderzoeksopdracht in het kader van het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, Vlaamse Overheid, Brussel, 2013

208


Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag Op zoek naar veranderingen ĂŠn continuĂŻteit in de rol van provincies en regio's in de woningmarkt

Jeroen van Schaick

Stellingen 1. Het huidige planningssysteem in volkshuisvesting en ruimtelijke ordening is robuust genoeg om de noodzakelijke aanpassingen in woningmarkt op te vangen. 2. De sleutel tot het doorbreken van de fuik van oude plannen, die niet meer passen bij de huidige vraag naar woningen, ligt niet op lokaal, maar op regionaal niveau. 3. Transparantie en vertrouwen tussen gemeenten is van groot belang om de woningbouwplannen uit het verleden aan te passen aan nieuwe omstandigheden. 4. Beleidsmatig maatwerk per woningmarkt is nodig omdat zowel woningmarkt en adaptatieopgave als samenwerkingsrelaties tussen gemeenten sterk verschillen per regio.

Provincie Zuid-Holland (NB. Artikel op persoonlijke titel) j.van.schaick@pzh.nl

209


Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag Op zoek naar veranderingen ĂŠn continuĂŻteit in de rol van middenbestuur bij in de woningmarkt

Nieuwe plannen zijn oude plannen geworden Tijdens de laatste vijf jaar is de machinerie van woningbouw en herstructurering in Nederland piepend en krakend vastgelopen. Er worden nog maar mondjesmaat woningen gebouwd en wijken geherstructureerd. Sommigen stellen dat dit het effect van de crisis is. Het lijkt er echter meer op dat de crisis enkele structurele veranderingen in de maatschappij (demografie, relatie tussen burger en bestuur, falende verdienmodellen, etc.) versneld zichtbaar heeft gemaakt. De verhoudingen tussen partijen op het gebied van de volkshuisvesting en in de markt voor woningbouw zijn liberaler van karakter geworden. In korte tijd zijn allerlei soorten plannen voor woningbouw verouderd geraakt. De hoeveelheid veranderingen is dusdanig groot dat de complexiteit, en daarmee de onvoorspelbaarheid, op dit moment moeilijk beheersbaar is. De opgave voor het woonbeleid van overheden, maar ook voor andere partijen, om hun gedrag de komende jaren naar te richten is in deze context drieledig. De eerste opgave is de knoop van torenhoge ambities in integrale gebiedsontwikkeling te ontwarren, langer de tijd te nemen om ambities te verwezenlijken, maar deze ook bijsturen waar nodig omdat de vraag naar woningen fundamenteel en structureel aan het veranderen is. De tweede opgave is de aanwijzing uit nieuwe demografische analyses (de demografen vertellen mij dat zij dit al langer vertellen, maar er nu pas oor voor is) dat de huishoudensontwikkeling nog steeds duidt op groei op langere termijn; gekarakteriseerd door eenpersoonshuishoudens, dus zonder koopkracht voor grote, dure eengezinswoningen zoals altijd gepland en gekenmerkt door een sterk vergrijsde (verweduwde) bevolkingssamenstelling. Daarbij zijn er grote verschillen tussen regio's en zelfs tussen specifieke plekken daarbinnen. De derde opgave is een omslag van aanbodgericht denken naar vraaggericht denken. Deze driedubbele boodschap is ingewikkeld. De eerste vereist een kritische houding t.a.v. bestaande woningbouwplannen. De tweede opgave schijnt juist weer te duiden op bouwen-bouwen-bouwen, maar dan wel net even anders. De derde opgave duidt op een gedragsverandering bij traditionele partijen t.o.v. beide opgaven. Bij oude plannen hoort oud gedrag; dat gedrag is niet gericht op onvoorspelbaarheid en complexiteit. Planprocessen en beleidsprocessen zijn lineair ingericht. Er lijken veelal geen adaptieve elementen ingebouwd. Dat gedrag kenmerkt alle betrokken partijen. Het is een zoektocht om de balans te vinden tussen maatwerk voor woningbouw waar concrete vraag naar is en het oplossen van grote vraagstukken voor de toekomstige woningbehoefte in steden en stedelijke regioâ&#x20AC;&#x2122;s. De partijen rondom woningbouwplanning zijn de afgelopen jaren gezamenlijk een fuik in zijn gezwommen waarin marktpartijen en overheden elkaar nu dreigen te gijzelen op ambities uit een ander economisch en politiek tijdsgewricht. Het middenbestuur (provincie en regio's gezamenlijk) is in de laatste jaren, o.a.

210


met het terugtrekken door de rijksoverheid van enkele centrale instrumenten in de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, opnieuw centraal komen te staan in het zoeken naar oplossingen. De centrale vraag in dit artikel is of in het middenbestuur op zoek moet worden gegaan naar fundamenteel nieuwe manieren van werken en gedrag of dat aanpassen aan veranderende omstandigheden binnen de huidige denkkaders ook past. Is de robuustheid van het huidige systeem knellend of juist een basis om de vele veranderingen in samenleving, markt en overheid te kunnen managen en richten op de opgaven van de toekomst? In dit artikel wordt geen wetenschappelijke analyse gepretendeerd, maar er wordt wel gepoogd om vanuit de praktijk aan de hand van wetenschappelijke denkmodellen de doctrines, wenselijkheid en mogelijkheid tot verandering in het woonbeleid te ontrafelen. Het eerste deel van het artikel wijst vanuit planningstheorie en volkshuisvestingstheorie enkele robuuste elementen van de planningscultuur in de volkshuisvesting aan: beleidsfilosofieën, beleidscycli, het schakelen tussen schalen en de congruentie tussen woningmarkt en overheidslagen. Ook worden in dit eerste deel actuele onzekerheden over het planningssysteem geopperd. Het tweede deel van het artikel laat zien hoe dit alles zich vertaald in de beleidspraktijk van en in de provincie Zuid-Holland. Het artikel wordt afgesloten met een discussie over de mate waarin het planningssysteem robuust genoeg is om de huidige opgaven aan te pakken.

Robuuste planningscultuur voor woningbouw en onzekerheden Robuustheid in de planningscultuur Ideaaltypische beleidsfilosofieën Van der Schaar destilleerde in 1987 in zijn 'Groei en bloei van het Nederlandse Volkshuisvestingsbeleid' uit de toenmalige beleidspraktijk een zestal ideaaltypische beleidsfilosofieën op het gebied van de volkshuisvesting (Vermeijden, 1997: 18 e.v.). De beleidsfilosofieën onderscheiden zich in onderliggende waarden over herverdeling van welvaart, over integraliteit van marktinterventie (bepaalde delen van de woningmarkt of gericht op het hele systeem) en over de richting van eventuele marktinterventie: aanbod, vraag of interactie tussen beiden. Binnen de 'ideale' beleidsvisies is nog veel ruimte voor gradaties in overheidsinterventie. Deze waarden hebben directe consequenties voor hoe via beleid wordt geïntervenieerd in (a) vrijheid en gelijkheid, (b) nieuwbouwstrategieën en (c) voorraadstrategieën. Vermeijden benoemt, buiten de filosofie van volledige non-interventie, zes ideaaltypische beleidsfilosofieën: 0. Volledige non-interventie door de overheid (N.B. niet uitgewerkt in Vermeijden, 1997) 1. Geen systematische herverdeling via de volkshuisvesting: marktconforme productie en verdeling a. Gematigde non-interventie b. Regulering van bouwinvesteringen (nieuwbouwstrategieën en voorraadstrategieën) 2. Herverdeling via de volkshuisvesting, waarbij het marktmechanisme in meer of mindere mate behouden blijft a. Vraagstimulering met subjectsubsidies b. Vraagstimulering met objectsubsidies: de marktsegmentatiebenadering 3. Herverdeling via volkshuisvesting middels een integrale marktinterventie

211


De huidige veranderingen vallen binnen de kaders van de ideaaltypen De planningscultuur is robuust in de zin dat de karakterisering van het beleidsveld sinds de jaren '80 nog steeds binnen de kaders van deze ideaaltypen gevonden kan worden. Sterker nog, interventies door de overheid worden nog steeds binnen de grenzen van deze ideaaltypen gedaan en relaties tussen spelers genomen en discussies worden in dezelfde termen gedefinieerd. De discussie wordt blijvend in (sociaal-) economische termen gevoerd, met een ruimtelijke component. Het verschil zit in de mate en richting van sturing van het economisch systeem van wonen, woningbouw en exploiteren van woningen. Met alleen aandacht voor deze ideaaltypische beleidsfilosofieën worden echter enkele belangrijke elementen van het planningssysteem rondom woningbouw buiten beeld gelaten. Zonder aandacht voor het aanpassend vermogen en de spanning tussen schalen en overheidslagen missen veel analyses van volkshuisvestingsbeleid essentiële elementen van waarom beleid verandert en hoe gedrag van verschillende spelers zich aanpast. Planning als adaptief systeem Een tweede robuust element is de voortrollende machinerie van de beleidscyclus rondom woningbouw en de verhouding tussen integrale en sectorale planning daarbinnen. Het is goed om daarbij in herinnering te brengen dat de beleidscyclus (zie figuur 1) in de basis een methode is om verandering te managen en voortschrijdend inzicht en effecten te verwerken in beleidsvorming en overheidsinterventies. Dat geldt ook voor de continue wisselwerking tussen sectorale (facet-) en integrale planning waarbij woonbeleid c.q. volkshuisvesting per definitie als sectorale planning gezien dient te worden (zie figuur 2). Planning als schakelen tussen schalen en spel tussen verschillende overheden Een derde robuust, maar onderbelicht element van het planningssysteem rondom woningbouw is de continue spanning tussen verschillende overheidslagen. Daarbij hoort hoe verschillende overheden met andere spelers in de woningmarkt omgaan en hoe dicht of veraf zij staan (en hoe direct zij interveniëren in de portemonnee en het keuzegedrag) van burgers. In literatuur over volkshuisvesting heeft veelal óf de Rijksoverheid of de gemeente centraal gestaan. De positie van het middenbestuur lijkt in de literatuur structureel onderbelicht. Zeker met de decentralisatie van het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium en het wegvallen van grote rijkssubsidiestromen is het van belang opnieuw te kijken naar de rol van samenwerkende gemeenten en de provincie als belangrijke overheidsspelers in de volkshuisvesting. Niet omdat zij nu opeens een rol spelen, maar juist omdat zij al decennialang structureel onderdeel uitmaken van het planningssysteem. Congruentie van regionale woningmarkt en regionaal bestuur: robuuste kennisbasis verhuisgedrag De ruimtelijke invloedssfeer van de woningmarkt valt al decennia samen met een ruimtelijk schaalniveau tussen gemeente en provincie in. Veel mensen zoeken naar een woning in en rondom de eigen gemeente en verhuizen op (sub)regionaal niveau. De verschillen tussen woningmarkten laat beleidsmatig ruimte om de nadruk te leggen op de regionale verhuizers (vaak de totale invloedssfeer van centrale stad of cluster van steden of dorpen met karakteristiek sociaal-culturele samenhang) of de subregionale verhuizers (directe buurgemeenten of buurkernen). Naast onderzoek naar verhuisbewegingen wordt inmiddels al jaren structureel onderzoek naar woonwensen gedaan; het WoON - Woononderzoek Nederland, in combinatie met onderzoek naar huishoudenprognoses aan de hand van het PRIMOS-model. Hoewel daar altijd iets op valt af te dingen, bestaat hiermee een geïnstitutionaliseerde, robuuste en gemeenschappelijke kennisbasis voor meerdere overheden. 212


Figuur 1: De cyclische en continue beleidscyclus als adaptief planningssysteem. (Bron: Hidding, 2006: 55)

Figuur 2: De volkshuisvesting als facetbeleid. (Bron: Hidding, 2006: 57)

Onzekerheden in de planningscultuur: enkele vermoedens Verhoudingen binnen en tussen overheid, markt en burgers De geluiden over een overheid die niet meer weet wat burgers en maatschappij bezighouden, zijn structureel aan het worden. Grote groepen kiezers keren zich af van het electoraal proces. Burgers die betrokken zijn bij participatieve gebiedsprocessen en zogeheten 'co-creatie' beperken zich tot semiprofessionals en andere elites. De samenstelling van de bevolking gaat snel veranderen met de vergrijzing en een steeds meer stedelijke, allochtone bevolking. Overheden zijn steeds meer bezig met hun institutioneel bestaan en begrijpen steeds minder van wat er werkelijk gebeurt en gewenst is in de wereld. 213


Dit type geluiden en stellingen lijken de toon te zetten voor het debat over de relatie tussen overheid, samenleving en marktpartijen. Of deze beelden nu waar zijn of niet, de beeldvorming leidt tot grote onzekerheden over de rol die overheden moeten innemen, ook in de woningmarkt. Voorlopig leidt het tot een meer en meer liberale en steeds meer gedecentraliseerde benadering van het beleid. Hoe dit erover 10 jaar uitziet kan ik niet voorzien. De oude rotten gaan met pensioen... en andere institutionele ontspecialisering Planningssystemen worden gedragen door mensen. Zonder mensen geen instituten. Planningssystemen en de instituties waarin deze tot uiting komen worden geschraagd door onderwijssystemen en geborgd in geschreven en ongeschreven regels, richtlijnen en beschreven en ongeschreven ervaringskennis. In het onderwijssysteem aan de universiteiten wordt volkshuisvesting al jaren niet meer als eigenstandig vakgebied binnen de bouwkunde onderwezen, maar als onderdeel van vastgoedeconomie of management of als bestuurskunde. Er worden al jaren geen specialisten, maar generalisten opgeleid.. Ook is het een feit dat dit decennium degenen die zich in de praktijk tot specialist in de volkshuisvesting hebben ontwikkeld met pensioen gaan. De gewoonte, zowel bij overheden als bij andere partijen, is steeds minder om lang bij dezelfde baas, laat staan in dezelfde functie, te werken. Maatschappelijk staat de positie van de expert ter discussie. Waarom deden we het ook alweer?De volkshuisvesting is uitgewoond... Het stimuleren van sociale huurwoningen en het stimuleren van eigen woningen vormen volgens Elsinga al decennialang de twee centrale pijlers van het volkshuisvestingsbeleid (Elsinga, 2011): de kern van het 'waarom' van de volkshuisvesting is betaalbaar kunnen wonen en het vergroten van het voelen van 'eigenaarschap' over de woning, als symbool en als invulling van welvaartsidealen. Marja Elsinga verwoordt de staat van de volkshuisvesting in Nederland in haar intreerede in 2011 scherp: "de pijlers van het volkshuisvestingssysteem – de belangrijke instituties, de sociale huursector en de hypotheekrenteaftrek – zijn uitgewoond."(Elsinga, 2011: 14) Overkoepelend probleembeleving sinds de tweede wereldoorlog is, volgens Boelhouwer (2003), bovendien het inlopen van het woningtekort (zowel actueel als voorspelde demografische huishoudenomvang minus de - geschikte woningvoorraad. Feitelijk kan geconstateerd worden dat het theoretische woningtekort in Nederland nooit is ingelopen (ook de nieuwe prognoses duiden op een woningtekort tot 2040). Het woningtekort is wel wezenlijk van een ander kwalitatief karakter dan vlak na de tweede wereldoorlog. Dat kwalitatieve vraagstuk leidt tot onzekerheden in de positionering van het woonbeleid door overheden: hoe hard is bouwen-bouwen-bouwen eigenlijk nog nodig en voor wie en wanneer op wat voor manier. De doctrine van het woningtekort is krachtig, maar lijkt steeds meer geleid vanuit de bouwsector en minder vanuit een breed beleefde sociaal-maatschappelijk noodzaak. Marja Elsinga (2011: 17) over de grote verschuiving in het financieringssysteem: "Vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog tot begin jaren negentig zijn er forse subsidies verstrekt voor de woningbouw in Nederland. Begin jaren negentig verscheen de nota-Heerma en trok de overheid zich terug uit de woningmarkt: er werden niet langer subsidies verstrekt voor de bouw van woningen. De investeerders in de woningmarkt moesten omschakelen naar subsidieloze bouw. Nu kunnen we concluderen dat de generositeit van verstrekkers van hypothecaire leningen in combinatie met de enorme prijsstijgingen in zekere zin de rol van de subsidies hebben overgenomen. Investeren in de woningmarkt bleek zowel voor kopers als voor verhuurders een buitengewoon interessant rendement op te leveren. Een rendement dat op lange termijn niet haalbaar was en dus was rekenen op zo’n hoog rendement een ‘hypotheek nemen op de toekomst’." 214


Met de constatering dat de volkshuisvesting is uitgewoond is het van belang opnieuw na te denken over het 'waarom' van woonbeleid voor overheden. Hoewel daarnaar al eerder verkenningen zijn gedaan (bijvoorbeeld 'Idealen van woonbeleid' door Elsinga,Haffner en van der Heijden, 2008; of voor internationaal vergelijkend perspectief Boelhouwer, 2003), lijkt er meer dan gebrek aan perspectief in de weg te zitten van fundamenteel nadenken over de zin en onzin van woonbeleid of volkshuisvesting. Ver vooruit gepland: een fnuikende fuik Verschillende partijen, inclusief overheden, lijken zich te hebben laten verleiden tot een lineaire benadering van het planningsprobleem van de woningbouw en volkshuisvesting. De verleiding zat mede in de gedroomde verdienmogelijkheden vanuit ambities van 10 jaar terug. Maar ook in een vorm van planning waarbij enerzijds het besef er was dat de doelen decennia nodig hadden voor uitvoering, maar dat dit - in tegenstelling tot bijvoorbeeld met scenarioplanning, met strategische eindbeeldplanning werd aangevlogen. De situatie waarin de woningbouwsector zich bevindt - een lineaire planningsdoctrine gericht op maximalisatie van opbrengsten - lijkt in wezen a-typisch voor het robuuste planningssysteem van de volkshuisvesting dat in de basis cyclisch van karakter is. De afgelopen jaren zijn complexe publiek-private juridische constructies gecreĂŤerd die nu met slechts veel pijn en moeite ter discussie gesteld kunnen worden: wie is er immers verantwoordelijk voor de veranderde omstandigheden; wie dient de consequenties en dat blijvend risico te dragen? Hoe verhouden de oude ambities zich tot de structureel veranderde omstandigheden?

Middenbestuur centraal om uit de fuik te komen? Aanpassen op basis van robuustheid: de planningscultuur in Zuid-Holland Aan de hand van beleid en ontwikkelingen in Provincie Zuid-Holland wordt in het vervolg van dit artikel een perspectief geschetst voor de maatschappelijke opgave dat woningen gebouwd worden die mensen wensen voor zichzelf ĂŠn in het collectieve belang. Dat wordt gedaan in een context waarin steeds minder sprake is van systematische herverdeling in het stelsel, via de volkshuisvesting. De beleidssturing kruipt steeds dichter naar marktconforme productie en verdeling. Bij gemeenten en Rijksoverheid is wel nog steeds sprake van sturing op investeringen en subjectsubsidie (bijvoorbeeld grondposities en fiscale maatregelen), maar het is duidelijk dat het stelsel sinds de jaren 90 een eerste maal en sinds 2012 versneld aan het kantelen is naar een meer liberale benadering van de woningmarkt. De provincie neemt daarin een matigende positie in, gericht op samenwerking tussen overheden met oog voor de veranderende positie van corporaties en gemeenten. Gezonde spanning tussen overheidslagen: wat voor soort probleem speelt er? In 2013 is ongemerkt een mijlpaal voorbij gegaan in Zuid-Holland: het oprichten van regionale bestuurscommissies voor woningbouw in 1963. Vijftig jaar is door provincie en samenwerkende gemeenten in regio's samengewerkt aan de woningbouwopgave. Deze woningmarktregio's lijken zeer lang 'congruent' te zijn geweest met deze bestuursvorm. De provincie spreekt gemeenten ook nu nog steeds op dit schaalniveau aan op hun grip en visie op de woningmarkt. Nog belangrijker is dat gemeenten elkaar weer aanspreken en transparant zijn naar elkaar over hu woningbouwplannen. In de Provincie Zuid-Holland is sprake van een flexibel systeem van samenwerking op verschillende schaalniveaus. Hierdoor kan steeds ingespeeld worden op het schaalniveau van specifieke opgaven. Het gaat om: 215


- Bovenregionale samenwerking (Zuidvleugel, Groene Hart en Delta). Sinds 2010 is sprake van een gezamenlijke Verstedelijkingsstrategie Zuidvleugel en StrategieĂŤn Groene Hart en Delta. - Regionale samenwerking (een achttal bestuurlijke regio's). De provincie voert beleid op minimale vereisten aan regionale afspraken (Provincie Zuid-Holland, 2011). Daarnaast zijn er specifieke uitvoeringsprogramma's op (sub)regionaal niveau, zoals voor het anticiperen op mogelijke bevolkingsdaling. - Samenwerking in gebiedsallianties, met name in ruimtelijke, strategische projecten; deze kunnen van verschillend schaalniveau zijn, maar hebben als karakter dat woningbouw onderdeel uitmaakt van pakketten van interventies voor gebiedsontwikkeling of -transformatie. - Relatie met gemeenten op basis van Wet Ruimtelijke Ordening rondom bestemmingsplannen. Buiten de beleidsmatige relatie op het gebied van woningbouw is bovendien sprake van een wettelijke relatie in het financieel toezicht op de gemeentebegrotingen. De sturingsfilosofie van de provincie is de laatste jaren geweest om zeer terughoudend te zijn met het plegen van interventies met instrumentarium uit de regelgeving. De voorkeur is gegeven aan communicatieve interventies als er verschil van inzicht ontstaat. Het zijn immers de samenwerkende gemeenten - de regio's - die de regionale woonvisies opstellen; niet de provincie. Daarbij is op basis van de Verordening Ruimte en de regelgeving van het Rijk, het Besluit Ruimtelijke Ordening (BRO) overigens wel sprake van een stok achter de deur. Bij het ontbreken van een regionale woonvisie die voor bestemmingsplannen de regionale behoefte aan plannen aantoont, kan de provincie ingrijpen in bestemmingsplannen als die behoefte niet anderszins op planniveau wordt aangetoond. Dit laatste, in combinatie met een historie van top-down-planning en programmering in de afgelopen decennia leidt nog wel vaak tot het beeld dat de provincie ook op dit moment nog top-down en directief stuurt. Dit beeld is veel genuanceerder. Er is ruimte voor maatwerk en er wordt hard gewerkt aan wederzijds vertrouwen. Dat de veranderende omstandigheden dat soms spannend maken, is logisch en wordt publiekelijk zichtbaar in de recente discussie over de ontwerpstukken voor de nieuwe Visie Ruimte en Mobiliteit. Belangrijke factor van onzekerheid is hoe in een dergelijk robuust systeem van overheidssamenwerking ruimte is voor allianties met andere, niet-overheidspartijen. Het wordt nu al zichtbaar steeds belangrijker om dit stelsel te openen voor anderen. Het is nog heel onduidelijk of het systeem daar flexibel genoeg voor is of dat het stelsel van samenwerking fundamenteel opnieuw ingericht dient te gaan worden. Dat transitieproces is voorzichtig gaande. Aanpassen via de voortrollende beleidscyclus: provincie in agenderende rol De kern van het acteren van de Provincie Zuid-Holland is al lange tijd de beleidscyclus die elke drie jaar start met nieuwe ramingen en prognoses van de bevolking, tot welke behoefte aan woningen dat leidt en hoe deze zich verhouden tot het (geplande) woningaanbod. De laatste beleidsvisie over wonen stamt uit 2011 en is op basis van ramingen uit 2010 gericht op afstemming tussen gemeenten in regio's over woningbouw. In 2013/2014 zijn nieuwe ramingen opgesteld welke vanaf halverwege 2014 hun doorwerking gaan vinden in de praktijk.

216


Het inbedden van realisme over woningbouw de komende jaren, met oog voor de ambities uit het verleden, staat op dit moment centraal in het proces van afstemming tussen gemeenten gebaseerd op deze ramingen. Traditioneel was dit beleidsproces sterk gestuurd door woningaantallen; de nadruk komt in dit proces steeds meer te liggen op het soort woningen en hun woonomgeving (woonmilieus, prijsklassen, etc.). Dat betekent dat de provincie ook steeds meer komt open te staan voor verhalen daarover uit gemeenten en regio's, omdat de prognosemodellen en behoefteonderzoeken daar slechts globale indicaties voor geven. Veelal wordt lokaal nader onderzoek gedaan door (samenwerkende) gemeenten. Bij veranderende omstandigheden is belangrijk dat transparant wordt gemaakt welke omstandigheden aan het veranderen zijn en aan welke knoppen wellicht door overheden gedraaid kan worden om de beleidstransitie naar de nieuwe omstandigheden aan te passen. Actueel is het gezamenlijk besef dat regionale woningbouwprogramma's uit het verleden volgens huidige inzichten slechts beperkt realiseerbaar zijn en dat bovendien de kwaliteit (woonmilieus, prijsklassen) wellicht aanpassing behoeft. Voor het inrichten van transparante processen waarin vertrouwen tussen gemeenten ontwikkeld kan worden, zijn verschillende methodieken ontwikkeld. In de Stadsregio Rotterdam worden 'dashboard' gebruikt (zie figuur 3). In de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden is sprake van intensief overleg tussen gemeenten aan de hand van een stroomschema waar bij start van planvorming en bij start bouw de plannen op hun merites gezamenlijk beoordeeld worden; vertrouwen is het sleutelwoord in dat proces. In Hoeksche Waard wordt een regulier marktberaad tussen overheden, corporaties en marktpartijen ingericht. En dat zijn slechts enkele voorbeelden.

Figuur 3: Voorbeeld van een van de 'dashboards' in de Stadsregio Rotterdam. (Bron: www.stadsregio.nl) Een mogelijk nadeel is de lange doorlooptijd van afstemmingsprocessen tot afspraken te vervolmaken, terwijl ondertussen de omstandigheden continu wijzigen, zoals op dit moment. Daarom worden momenteel twee tijdscycli gehanteerd: jaarlijks vinger aan de pols aan de marktomstandigheden en driejaarlijks nieuwe inzichten op basis van ramingen verwerken in de afspraken en ambities. Bovendien wordt steeds meer gewerkt met bandbreedten van ramingen, waar in het verleden ook is geleund op een aanpak met 'contingenten' waarin gemeenten taakstellingen tot op de woning nauwkeurig hadden. Dat laatste is niet meer aan de orde. Tegelijk kan ook nu nog spanning bestaan 217


tussen de provincie om bij te sturen op basis van voortschrijdend inzicht en partijen met bestaande belangen in langlopende planprocessen. Dit is een delicate balans die een plek krijgt in deze procesgang. Bewustwording van wederzijdse belangen en implicaties voor belangen van derden, zoals ontwikkelaars, is een belangrijk deel van deze processen en vergt tijd, geduld en vertrouwen in elkaar. Congruentie tussen woningmarkt en beleid De samenwerking in een achttal regio's in Zuid-Holland levert een goed werkbare situatie voor samenwerking tussen overheden op die aansluit bij regionale woningmarkten. Er valt echter een aantal bewegingen op bestuurlijk vlak te signaleren welke de robuustheid van de traditionele woningmarktregio's ter discussie stellen. Ten eerste blijkt dat samenwerkende gemeenten hun woningmarktopgave, de verhuisbewegingen en de concurrentie tussen woningbouwplannen steeds meer op subregionaal niveau (met min of meer de directe buurgemeenten) beschouwen en minder op regionaal niveau (zie bijvoorbeeld de nieuwe afspraken 2014 in Stadsregio Rotterdam http://stadsregio.nl/sites/stadsregio.nl/files/files/Boekje_Woningafspraken%20regio%20Rotterdam%2 02014-202.pdf - geraadpleegd 14 april 2014; zie figuur 4) . Ten tweede treden er met het opheffen van de WGR+ regio's (Wet Gemeenschappelijke Regeling met extra formele taken op het gebied van wonen, verkeer en vervoer en ruimtelijk beleid) een belangrijke verschuiving op in regio's rondom de grote steden. Ten derde is er sprake van een voortgaande opschaling van kleinere gemeenten, wat leidt tot de situatie waarin de nieuwe gemeenten gaan samenvallen met 'oude'(sub)regio's, zoals al is gebeurd met Goeree-Overflakkee. Ten vierde is steeds meer sprake van wisselende allianties rondom specifieke opgaven en relaties tussen opgaven waarbij ook naar ruimte wordt gezocht om nietoverheden een centrale rol te geven. Ten vijfde zijn allianties tussen verschillende gemeenten gestold in samenwerking in gebiedsontwikkeling. Deze vormen van samenwerking kennen hun eigen dynamiek, zeker nu de marktomstandigheden zijn verslechterd. Soms versterken deze allianties zich, soms breken ze op. Ten slotte is steeds vaker sprake van 'grenseffecten' tussen regio's. Belangrijke gebiedsontwikkelingen liggen in de invloedssfeer van een andere woningmarkt. Onduidelijk is hoe zoekers naar woningen zich in de nieuwe omstandigheden in deze 'grensgebieden' tussen regio's gaan gedragen in hun woningkeuze, bijvoorbeeld mede in relatie tot hun modaliteitskeuze (auto of OV, de toekomst van de elektrische fiets, etc.). Het lijkt erop dat zij zich steeds sterker door de kwaliteit van specifieke plekken laten leiden. Vraag is of wij ons als overheden dan ook niet sterker rondom dergelijk 'place making' moeten organiseren, in plaats van rondom theoretische woningbehoefteramingen en verhalen over woningtekorten. Deze stapeling van ontwikkelingen leidt tot onzekerheid hoe robuust de regionale samenwerking zoals deze nu is ingericht en zeker vijftig jaar heeft gefunctioneerd, de komende jaren nog zal zijn. Vooruitlopend daarop is nu al sprake van verregaand maatwerk in regio's om subregionaal tot afspraken of allianties te komen.

218


Figuur 4: Nieuwe afspraken over woningbouw in Stadsregio Rotterdam op subregionaal niveau. (Bron: Screenshot filmpje via http://stadsregio.nl/woningmarktstrategie-en-woonvisie-2014-2020 geraadpleegd 14 april 2014)

Discussie: flexibel genoeg? De titel van dit artikel duidt op de wens en noodzakelijkheid van een omslag in denken en gedrag. Een groot deel van dit artikel draait echter om wat al robuust is en niet aan verandering onderhevig is. Is de robuustheid knellend of een prettige basis waarbinnen aanpassing aan omstandigheden mogelijk is? Voor het middenbestuur - provincie en regio's - geldt het laatste. De centrale vraag in dit artikel was of in het middenbestuur op zoek moet worden gegaan naar fundamenteel nieuwe manieren van werken en gedrag of dat aanpassen aan veranderende omstandigheden binnen de huidige denkkaders ook past. Hoewel er elementen in het planningssysteem zijn die aanpassing behoeven, lijkt het planningssysteem flexibel genoeg. Transparante processen georganiseerd op regionaal niveau bieden veel kansen die op gemeentelijk of lokaal niveau vaak moeilijker zijn. Wel zijn er serieuze risico's voor deze adaptatie: de naar binnen gekeerdheid van de overheden in de politiek-bestuurlijke arena, het verloren gaan van kennis en ervaring bij de professionals terwijl de machinerie van een complexe beleidscyclus voortrolt, en het afhaken van burgers bij het volkshuisvestingsbeleid in de maatschappelijke arena. Zonder aandacht voor deze risico's komt de nieuwe opgave om goede plekken te maken (her- en doorontwikkelen!) waar mensen willen wonen serieus in de knel.

Referenties Boelhouwer, P.J., 2003, Huisvestingssystemen: wonen als wankele pilaar onder de verzorgingsstaat. Intreerede 5 februari 2003. Technische Universiteit Delft, Faculteit Bouwkunde. Elsinga, M.G., 2011, Is de volkshuisvesting uitgewoond? Intreerede 4 maart 2011. Technische Universiteit Delft, Faculteit TBM. Elsinga, M., M.E.A. Haffner & H.M.H. van der Heijden, 2008, Idealen van woonbeleid: legitimatie & financiering. Rotterdam, Stichting Experimenten Volkshuisvesting. Hidding, M., 2006, Planning voor Stad en Land. Derde Editie. Bussum, Coutinho. Provincie Zuid-Holland, 2011, Woonvisie 2011-2020. Den Haag, Provincie Zuid-Holland Stadsregio Rotterdam, 2014, Woningmarktstrategie 2014-2020. Rotterdam, Stadsregio Rotterdam Vermeijden, B., 1997, Stadsvernieuwing '66-'96 - Dynamiek in het beleidsdenken. De Transfromatie van het stadsvernieuwingsconcept in het beleidsvertoog over verstedelijking en volkshuisvesting. Delft, Publikatieburo Bouwkunde.

219


220


THEMA: STROMEN PLANNEN (IN) DE STAD Inspirator Kobe Boussauw, onderzoeker aan afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning en aan de Vakgroep Geografie van de Universiteit Gent.

Begeleiding bestuur Stephan Reniers, Provincie Vlaams-Brabant, Leuven

Schets thema De belangrijkste opgave in het streven naar een meer duurzame ontwikkeling van de ruimte ligt in hoofdzaak in de grote steden. De bestaande stad is een complex metabolisme met een eigen natuurlijke ecologie, structuur en stofwisseling. De duurzame planning van de stad is geen louter stedenbouwkundige opgave, maar veeleer het collectief beheer van allerhande stromen, zowel van mensen, verkeer, water, als informatie. De vraag die we ons in deze sessie willen stellen is in hoeverre ruimtelijke ontwikkeling stromen kan sturen, of vice versa. Kunnen we stromen in de stad plannen, of zijn het eerder de stromen die de stad plannen? Zijn we ons als planners voldoende bewust van de wederkerigheid tussen deze stromen en de ruimte? Leren we voldoende uit de manier waarop we tot nog toe dergelijke stromen hebben ontwikkeld en beheerst? Deze sessie nodigt uit om na te denken over de planning van stromen van verkeer, water, voedsel, lucht, mensen en energie, zodat onze ruimte veerkrachtiger, leefbaarder en toekomstbestendiger wordt.

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Weginfrastructuur, ‘peak car’ en de blinde vlek voor geïnduceerd verkeer - Kobe Boussauw Polderen tussen Regie en Loslaten - Lidewij Tummers, Fransje Hooimeijer, Linda Maring Onderzoek naar het stedelijk hitte-eiland effect in Gent - Karel Van den Berghe

221


222


Weginfrastructuur, ‘peak car’ en de blinde vlek voor geïnduceerd verkeer

Kobe Boussauw

Stellingen: 1. De bouw van bijkomende wegcapaciteit is sterk bepalend voor toekomstige locatiekeuzes en bijgevolg voor de regionale ruimtelijk ontwikkeling 2. Infrastructuurplanning is vandaag in België waarschijnlijk het krachtigste instrument van ruimtelijke planning 3. Het principe dat het binnenlandse autoverkeer op autonome wijze groeit, is niet langer houdbaar: de personenmobiliteit groeit enkel nog op die plekken waar er extra ruimte voor wordt voorzien

Universiteit Gent Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning, Vrijdagmarkt 10/301, 9000 Gent Vakgroep Geografie, Krijgslaan 281 S8, 9000 Gent E-mail: kobe.boussauw@ugent.be

223


Weginfrastructuur, ‘peak car’ en de blinde vlek voor geïnduceerd verkeer

Inleiding Beleidsvisies over mobiliteit en ruimtelijke ordening surfen mee op maatschappelijke tendensen. Daar is de ook recente aandacht voor het uitbreiden van autowegen niet vreemd aan. Waar in het België van de jaren zestig het modernisme en technologisch optimisme aan de basis lagen van de ontwikkeling van ingrijpende autoweginfrastructuur, kunnen we in de bestemmingsplannen van de late jaren zeventig het voor die periode typisch groeiende milieubewustzijn herkennen. De crisis van de jaren tachtig zorgde ervoor dat nogal wat infrastructuurprojecten tot nader order in de schuif bleven liggen, om tenslotte geherevalueerd, herzien, of zelfs geschrapt te worden. In de meest recente besluitvorming rond infrastructuurontwikkeling zien we echter opnieuw een sterk neoliberale invalshoek, waarbij de overheid eerst en vooral de vraag van de markt wil faciliteren, maar daarbij wel een sociaal en ecologisch corrigerende rol wil opnemen. Hoewel de huidige beleidsfilosofie nauw lijkt aan te leunen bij de investeringspolitiek van de jaren zestig, is de context vandaag echter sterk gewijzigd. De klimaatproblematiek, het duurder worden van fossiele brandstoffen, de schaarste aan parkeergelegenheid en de verzadiging van heel wat lokale wegen waren toen niet aan de orde. Nochtans zijn het net deze aspecten die alleen maar hoger op de agenda zullen komen te staan. Het is dan ook belangrijk om het debat over bijkomende weginfrastructuur in de context van de toekomst te voeren.

Meer auto’s, meer mobiliteit, meer ruimtelijke spreiding Met de groeiende welvaart is ook het aantal ingeschreven auto’s permanent blijven groeien. In 2013 reden er in België zeven miljoen gemotoriseerde voertuigen op de weg, zowat één procent meer dan in 2012. Hoewel het aantal wagens dus nog toeneemt, is de groeivoet vandaag sterk gereduceerd in vergelijking met de periode 1960-1970, toen er een gemiddelde jaarlijkse groei van bijna acht procent kon worden opgetekend. Hoewel de voor westerse landen typische afvlakking van de economische groeicurve hier absoluut een rol in speelt, wordt de groei van het autosysteem vandaag echter ook afgeremd door structurele beperkingen inzake wegcapaciteit en beschikbare ruimte. Dit kunnen we aantonen aan de hand van het totale aantal gereden voertuigkilometers, een statistiek die de laatste tien jaar nauwelijks nog een toename laat zien, en die per auto zelfs lichtjes is afgenomen. Dit fenomeen, waar men in de academische literatuur inmiddels de term ‘peak car’ voor heeft bedacht, kan in de meeste ontwikkelde landen worden waargenomen. Hoewel de groei van de mobiliteit eerst en vooral als een gevolg van toenemende welvaart moet worden gezien, heeft de ruimtelijke spreiding van woningen, werkplekken en voorzieningen - een secundair effect van het algemeen wagenbezit - vervolgens zelf bijgedragen aan de toename van de verkeersvraag. Wie door het verwerven van een auto in staat is te verhuizen naar een afgelegen plek, zal die auto vervolgens ook elke dag gebruiken voor zowat elke activiteit buitenshuis. De suburbanisatiegolf, die in België vandaag de dag nog lang niet gestopt is, kan dan ook uitgelegd worden als de materialisatie van de levensstijl van de moderne, mobiele burger, die daarenboven een wederkerig versterkend effect heeft op de groei van het verkeer.

224


Congestie: maatschappelijk probleem of systemische grens? Capaciteitsbeperkingen die inherent zijn aan de bestaande verkeersinfrastructuur, en bij uitbreiding aan het hele ruimtelijke systeem, hebben tot gevolg dat flessenhalzen zichtbaar worden: structurele files op de stedelijke snelwegen en een permanent tekort aan parkeerplaatsen in de binnensteden vormen vandaag een systemische rem op de groei van het autoverkeer. Vanzelfsprekend zijn deze fenomenen bijzonder vervelend voor wie het sinds jaar en dag gewend was vlot te kunnen doorrijden. De suburbanisatie en het inefficiënt gebruik van auto’s, vaak door slechts één persoon, vormen slechts een deel van de verklaring hiervoor. De structurele congestie betekent vooral dat veel meer mensen dan vroeger op de door hen gewenste manier aan het maatschappelijk leven deelnemen. Veeleer dan als een probleem, kan structurele congestie als een symptoom beschouwd worden van een dynamische economie die tegen haar eigen ruimtelijke randvoorwaarden op botst en daardoor aan efficiëntie begint in te boeten.

Wegenbouw Waar de snelwegbouwers van de jaren zestig en zeventig de groei van de economie wilden faciliteren, lijkt het of men nieuwe infrastructuur vandaag eerst en vooral wil inzetten om de files in te korten. Eigenaardig genoeg wordt niet langer het faciliteren van meer interactie tussen bijvoorbeeld werknemers en bedrijven als beleidsdoelstelling geformuleerd, maar wel het oplossen van de congestie. In essentie wordt hiermee de ruime definitie van bereikbaarheid als het interactiepotentieel tussen individuen, organisaties of activiteitenlocaties verengd tot het “afwezig zijn van files”. De in dit discours gehanteerde economische logica vertrekt van de potentiële meerwaarde die een reductie van het aantal in de file verloren uren met zich meebrengt, ook al is dat niet equivalent met het verbeteren van de individuele bereikbaarheid die door een veel complexer geheel van factoren wordt bepaald. Nochtans zijn in België zowel het plan voor het sluiten van de ring om Antwerpen, het verbreden van de Brusselse ring, als het systematisch verbreden van diverse kortere stukken snelweg (onder meer door het omvormen van pechstroken tot zogenaamde spitsstroken) een direct gevolg van deze redenering.

Behoud van reistijd Een logica die echter grotendeels voorbijgaat aan de door Hupkes geformuleerde BREVER-wet, de zogenaamde wet van behoud van reistijd en verplaatsing, die aangeeft dat mensen niet geneigd zijn om reistijdwinst om te zetten in economisch productieve tijd. Veeleer gaan ze de toename van hun gemiddelde snelheid aanwenden om een job verder van huis aan te nemen, of om verder van hun werk te gaan wonen, bijvoorbeeld in een landelijke gemeente waar een nieuwbouwvilla niet meer kost dan een appartement in de stad. Welke effecten kunnen we dus verwachten van het oplossen van een flessenhals in het bestaande verkeerssysteem, bijvoorbeeld door enkele rijstroken extra aan te leggen? Op korte termijn zullen de files op die plek inderdaad een heel stuk korter worden. Er zal namelijk meer wegcapaciteit zijn voor evenveel verkeer. Na enkele maanden zal een deel van de bijkomende capaciteit echter ingenomen worden door mensen die van het openbaar vervoer op de auto zullen overstappen: het gaat om de groep voor wie de reistijd via de snelweg nu korter zal geworden zijn dan de reistijd per trein. Na enkele jaren zullen echter de effecten van gedragswijzigingen zichtbaar worden. Sommigen zullen autoverplaatsingen maken die ze vroeger nooit zouden hebben gemaakt: de perceptie van de kortere file lokt bijkomende mobiliteit uit. Anderen zullen de vlottere doorstroming aangegrepen hebben om verder van de stad te gaan wonen.

225


Geïnduceerd verkeer Dergelijke gedragswijzigingen waar vastgoedtransacties, in het bijzonder het bouwen van nieuwe woningen, mee gemoeid zijn, zijn quasi onomkeerbaar. Het verbreden van een filegevoelig stuk snelweg kan dus de stadsvlucht bevorderen en de nabijheid tussen wonen en werken verminderen. Het hele economische systeem wordt hierdoor nog sterker afhankelijk van de auto, en dus ook van geïmporteerde motorbrandstof. Doordat er grotere afstanden overbrugd worden, zullen ook de emissies, onder andere van broeikasgassen, toenemen. Al dit nieuwe verkeer wordt in de wetenschappelijke literatuur “geïnduceerd verkeer” genoemd: het wordt uitgelokt door de nieuwe infrastructuur zelf. Op basis van buitenlandse voorbeelden, geïnventariseerd door Litman, mogen we ervan uitgaan dat zowat 80% van de bijkomende wegcapaciteit die in een congestiegevoelig gebied gebouwd wordt, in minder dan tien jaar tijd zal opgevuld zijn door geïnduceerd verkeer. De file verdwijnt dus niet: onder voorbehoud van een ernstige economische recessie zullen er integendeel meer auto’s in de file staan na de verbreding dan ervoor.

De blinde vlek In een tijdperk van klimaatdoelstellingen, normen voor fijn stof, en pogingen om de economie minder afhankelijk te maken van geïmporteerde olie, stelt zich de vraag hoe duurzaam het bouwen van bijkomende wegen en rijstroken is. Want hoewel er wel degelijk een potentieel economisch voordeel verbonden is aan het faciliteren van de vraag naar meer wegcapaciteit, bijvoorbeeld voor de logistieke sector, is de vraag of in het uiteindelijke pakket gevolgen van een verbreding het zwaartepunt niet vooral ligt op meer suburbanisatie, meer auto- en olieafhankelijkheid, slechtere luchtkwaliteit, en op termijn meer frustratie van nieuwe filerijders. Hoewel dit verhaal rechtstreeks volgt uit de – grotendeels Noord-Amerikaanse – academische literatuur over geïnduceerd verkeer, lijkt het eigenaardig genoeg alsof beleidsmakers hier een blinde vlek voor hebben ontwikkeld. De door het Vlaams Gewest gebruikte verkeersmodellen kunnen bijvoorbeeld geen geïnduceerd verkeer simuleren. Milieueffectenrapporten zwijgen het fenomeen van geïnduceerd verkeer dood, en gaan ervan uit dat het totale verkeersvolume binnen een wegennetwerk een vast gegeven is dat niet beïnvloed wordt door de capaciteit van het systeem zelf. Bijgevolg worden ook de milieueffecten van het verkeer op nieuwe infrastructuur berekend op basis van de verkeersvolumes die bij ongewijzigd infrastructuurbeleid zouden voorkomen. Maar veeleer dan een technisch probleem, is geïnduceerd verkeer een politieke kwestie. De verwachte effecten van geïnduceerd verkeer spelen voornamelijk op middellange termijn, terwijl het effect op de file na de werken onmiddellijk kan gevoeld worden. Met het einde van de legislatuur als horizon is kennis over geïnduceerd verkeer dan ook een sta-in-de-weg voor een doortastend infrastructuurbeleid.

Beleidsonderzoek In België en Nederland bestaat geen systematisch onderzoek naar het effect van infrastructuurbeleid op de groei van het verkeer, net zomin als over kennis en perceptie van geïnduceerd verkeer bij de besluitvorming over weginfrastructuurprojecten. Nicolaisen en Naess bestudeerden een reeks Deense en Britse wegenbouwprojecten, zowel projecten die effectief gebouwd werden als projecten die uiteindelijk niet werden gerealiseerd. Voor elk project bestonden er studies die het verkeer in de omgeving op voorhand inschatten. Bij de projecten die uiteindelijk gebouwd werden, bleek dat het verkeer in de studies systematisch onderschat was ten opzichte van de realiteit na de bouw. Bij de projecten die uiteindelijk toch niet gebouwd werden, bleek het verkeer in de omgeving door de studies systematisch overschat geweest te zijn. De gebouwde projecten induceerden verkeer, terwijl het niet

226


bouwen tot gevolg had dat de latente vraag naar mobiliteit werd onderdrukt en de groei dus lager uitviel dan gedacht. De onderzoekers gingen vervolgens na welke de impact is van kennis over geïnduceerd verkeer. Ze namen daartoe interviews af bij verkeersplanners, consultants, ambtenaren en politici die betrokken waren bij weginfrastructuurprojecten. Hoewel de meeste technici zich bewust waren van het feit dat de door hen gebruikte modellen geen geïnduceerd verkeer konden simuleren, bleven ze modellering toch nuttig vinden. De belangrijkste reden daarvoor was dat het simuleren van projecten volgens hen doorgaans bedoeld was om alternatieve oplossingen met elkaar te vergelijken, en dus niet om te beslissen of er wel of niet een project gerealiseerd moest worden. Dat laatste werd doorgaans als een politieke taak beschouwd. De geïnterviewde politici daarentegen waren zich vaak niet bewust van het probleem van geïnduceerd verkeer, en vertrokken van het standpunt dat groei van het autoverkeer onvermijdelijk is en dus hoe dan ook gefaciliteerd moet worden.

De ring rond Brussel Het is boeiend om te zien hoezeer de bevindingen van het onderzoek van Nicolaisen en Naess van toepassing zijn op de recente beslissing van de Vlaamse regering om de ringweg om Brussel te verbreden. De Brusselse ring loopt rond de agglomeratie van het Brusselse hoofdstedelijke gewest, maar bevindt zich voornamelijk op het grondgebied van het Vlaamse gewest. In Vlaanderen wordt deze weg eerst en vooral gezien als een economische slagader die niet alleen de Brusselse agglomeratie bereikbaar maakt, maar ook het oosten en het westen van Vlaanderen met elkaar verbindt. In Brussel wordt de ring eerder beschouwd als een bron van fijn stof die teveel auto’s naar de stad lokt. De Vlaamse overheid heeft bereikbaarheid hoog op de politieke agenda staan, terwijl de Brusselse overheid het aantal autokilometers tegen 2018 met twintig procent wil zien afnemen. Dit verschil in perspectief drukt haar stempel op de effectenbeoordeling. Het Vlaamse milieueffectenrapport over de verbreding van de ring ziet positieve effecten voor het onderliggende wegennet: sommige verkeersstromen zouden zich van het lokale wegennet naar de snelweg verplaatsen, en dus minder overlast veroorzaken in de woonwijken. In Brussel zien een aantal politici dat echter anders: de verbrede ring is voor hen een trechter die nog meer auto’s op de stad zal loslaten, met alle leefbaarheidsproblemen vandien. Kortom, de blinde vlek voor geïnduceerd verkeer bepaalt de Vlaamse visie, terwijl het Brusselse beleid vooral ‘peak car’ voor ogen heeft.

Conclusie Het debat over weginfrastructuur wordt vandaag gedomineerd door ergernis over de files, terwijl het faciliteren van sociale en economische interactie nauwelijks ter sprake komt. Nochtans is dat laatste waar het bij bereikbaarheid echt om gaat. Dat de groei van het autoverkeer hoe dan ook tegen grenzen aanbotst die lang niet alleen door snelwegcapaciteit worden bepaald, is iets wat nog niet door alle beleidsmakers erkend wordt. Verder zien we een gelijkaardige blinde vlek voor geïnduceerd verkeer, die verantwoordelijk is voor de onderschatting van ruimtelijke en milieueffecten op lange termijn ten gevolge van het aanleggen van bijkomende weginfrastructuur. Want zonder geïnduceerd verkeer in rekening te brengen is het niet mogelijk om correct in te schatten of de economische voordelen van bijvoorbeeld een snelwegverbreding op korte termijn opwegen tegen de nadelen op lange termijn. Hoewel allerhande optimalisaties ervoor zullen zorgen dat er nog wel wat auto’s bij kunnen op de snelwegen, geldt dat doorgaans niet voor het onderliggende stedelijke wegennet en voor de beschikbare parkeercapaciteit. Op heel wat plekken zijn de mogelijkheden voor het bouwen van bijkomende capaciteit vandaag al uitgeput.

227


We mogen verwachten dat de tegenstelling tussen beleidsmakers die belang hechten aan geïnduceerd verkeer en ‘peak car’, en zij die dat niet doen, de debatten over de bouw van bijkomende weginfrastructuur steeds vaker zal gaan sturen. In het geval van de Brusselse ring zien we dit contrast alvast opduiken in de suburbane, autogerichte, Vlaamse visie enerzijds, en het stedelijke, op leefbaarheid gerichte, Brusselse perspectief anderzijds. Maar Brussel staat niet alleen in de erkenning v an ‘peak car’. Ook in Oslo, Stockholm, Milaan en Londen vond men het hoog tijd om de beschikbare capaciteit op een meer efficiënte manier te verdelen, en heeft men daartoe tolzones ingevoerd. Want de combinatie van een ‘slimme’ tol en investeringen in hoogwaardig openbaar vervoer zou weleens een waardig alternatief kunnen zijn voor diverse wegenbouwprojecten, waarbij het verbeteren van de stedelijke leefbaarheid wel degelijk kan verzoend worden met de strijd tegen de file.

Referenties Duranton, G. & M. A. Turner (2011) The fundamental law of road congestion: Evidence from US cities, The American Economic Review 101, nr. 6, pp. 2616-2652. Hupkes, G. (1977) Toekomstscenario's voor ons Vervoerssysteem. Doctoraatsverhandeling. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Litman, T. (2012) Generated Traffic and Induced Travel: Implications for Transport Planning. Victoria: Victoria Transport Policy Institute. Newman, P. & J. Kenworthy (2011) ‘Peak car use’: Understanding the demise of automobile dependence, World Transport Policy and Practice 17, nr. 1, pp. 31-42. Nicolaisen, M. S. & P. Næss (2013) The (in)accuracy of travel demand forecasts in the case of nobuild alternatives. AESOP/ACSP Congress 2013. Dublin.

228


Polderen tussen Regie en Loslaten; De afstemming tussen bodembeheer en ruimtelijke planning als voorbeeld Lidewij Tummers,1 Fransje Hooimeijer,2 Linda Maring3 m.m.v. Kaat Touchant en Steven Broekx4

Stellingen 1. Bovengronds plannen zonder kennis van de ondergrond is als een taart versieren zonder de basis te bakken, het vereist regie! 2. De ondergrond doet meer met de planeconomie/grondexploitatie dan je denkt 3. Ruimtelijke ontwikkeling onder energie-transitie kan niet zonderregie op integratie van de ondergrond 4. Het veranderen van beleid is veel makkelijker dan het veranderen van de praktijk: is beleid de reflectie van de wensen in de praktijk? Wat voor regie wil de praktijk eigenlijk van beleid? 5. Loslaten binnen regie!

TU Delft, Faculty of Architecture & Built Environment, department Urbanism, Chair of Spatial Planning1 and Strategy and Chair of Environmental Technology and Design2 Deltares, Bodem en Grondwatersystemen, afdeling stedelijk water- en bodembeheer3 Flemish Institute Technological Research4

<F.L.Hooimeijer@tudelft.nl>

229


Poldering between control and laissez faire: The example of harmonizing subsoil management and spatial planning.

Introduction The purpose of this contribution is to look at different planning contexts into which decisions about subsoil engineering presently need to be integrated. There are many ways of doing as well as theorizing spatial planning; and planning practice is constantly changing. Next to that, soil legislation and management has become more important to adapt to climate change, the energy transition and foremost to (re-)develop cities with lower costs. In this contribution we try to provide descriptions of a status quo (2014) that identify key moments where in could be useful to integrate subsoil knowledge, technology and procedures in planning. In the first section, we define the field and identify the sources that provide the framework for the description of spatial planning in the Netherlands and Belgium. In the following sections we describe the main features for each country concerning guiding principles; main institutions; legal framework and planning documents. For every feature we make the connection to the subsoil management aspects. The final section provides an overview of the main differences and overlaps. This forms the basis for the conclusions on potential strategies for integrating subsoil decision-making with spatial planning.

Planning system, planning practice, planning culture Definitions of planning There are numerous definitions of spatial planning. One of the earliest definitions is as follows: "Regional/spatial planning gives geographical expression to the economic, social, cultural and ecological policies of society. It is at the same time a scientific discipline, an administrative technique and a policy developed as an interdisciplinary and comprehensive approach directed towards a balanced regional development and the physical organisation of space according to an overall strategy." [1] This comprehensive definition from the European Regional/Spatial Planning Charter, adopted in 1983 by the European Conference of Ministers responsible for Regional Planning (CEMAT), is not workable, but it illustrates the complexity of the discipline. Planning is at the same time policy and practice; and it needs to be concerned with all aspects of social, environmental and economic development in a coherent way. Moreover, the different developments each have their own rhythm; for example financial conditions change much faster than demographic profiles or eco-systems and planning decisions that involve large investments or infrastructure take a long time to realize while the needs of society change rapidly. To plan ‘according to an overall strategy’ at all scale levels is therefore an illusion. Nevertheless, policy-makers articulate priorities that steer planning decisions and need to be implemented. The term ‘spatial planning’ is often used at the same time for both these decisions (the substance of planning) and the governance system (the process of planning). For example the European project for planning and climate change adaptation ESPACE states:

230


“Spatial planning is a process that assimilates and interprets evidence-based knowledge to inform those activities that aim to ensure spatial development takes place in an appropriate, sustainable way, from a functional, social, economic and environmental point of view.”[2] For Balance4P (see textbox 1)[3] the main interest lies in the processes of planning, and this is what we refer to when discussing ‘planning systems’ [Nadin & Stead, 2003]. Moreover, the professional structure of planning does not only consist of formal, written procedures and regulations. The unwritten assumptions and concepts, for example about the role of inhabitants, the reliability of government or the importance of nature, form planning culture. These influences, as far as they are important for subsoil engineering, are investigated in the project Balance4P.

Textbox 1:Balance4P BALANCE 4P is a project with a consortium from the Netherlands, Belgium and Sweden about developing holistic approach that supports sustainable urban renewal through the redevelopment of contaminated land and underused sites (brownfields).

Several organizations have made compendia of spatial planning systems in Europe. We make use here of the Isocarp International Manual which features all partner countries of Balance4P [Ryser & Franchini 2008]. A comparative table created by the COMMIN Interreg IIIB project provides a useful framework to structure the comparison.[4] To describe planning systems, COMMIN uses 5 categories: 1. Constitutional 2. National scale 3. Regional scale 4. Local scale 5. Participation For understanding the planning context, in the following sections we describe its main features in the respective countries. First we look at the guiding principles, the objectives defined for planning. Second, the principal planning institutions are identified. Then we look at Planning Acts and other legally binding context. Finally we provide a summary of types of planning documents that are commonly used and generally recognised. Definition of subsoil In the Balance4P project the subsoil is considered everything below surface. The System Exploration Environment and Subsoil [Hooimeijer and Maring 2013] that is used to connect the surface with the subsurface use the subsoil qualities as they are defined in www.ruimtexmileu.nl. Here the subsoil qualities are organised in the categories producing, regulating, carrying and informative qualities. The ecosystem related view does not connect very well with the spatial planning perspective on space, thus another categorization is made: civil constructions (archaeology, explosives, underground building, cables and pipes), water, energy and soil itself. These categories are used per planning aspect to compare the two countries on a more general level, the website gives elaborated information on subsurface qualities, the instruments, regulation and policy.

What are the guiding principles? EU policies and regulations The EU has no formal authority for spatial planning however it has influence in member states like the Netherlands and Belgium as a result of other sectorial policies and trans-border collaboration projects 231


[Dühr et al 2010]. The 1999 (updated 2003) European Spatial Development Perspective (ESDP) is not binding but gives directions to achieve more territorial cohesion in Europe [Faludi 2006]. For subsoil management in the categories civil construction, water, energy and soil for each there are international agreements. Archaeology a feature of civil construction, gained one of the first specific subsoil related policy: the Malta Convention, signed in 1992 by 47 European countries in order to protect archaeological sites buried in the soil or seabed. The Malta convention also provides for the incorporation of archaeological heritage into spatial planning and the funding of archaeological research (the developer pays). In the Netherlands, the convention is incorporated into the Monuments and Historic Buildings Act and the Archaeological Heritage Management Act.[5] For the category water the Water Framework Directive has quite a strong impact on the management of the river water system and also for groundwater there is an agreement on European level. For Energy the exact European conditions are still under investigation in the Balance4P project. For the subsoil qualities in the soil category there are directives such as NATURA 2000, directives considering waste, soil sealing and contamination, habitat, and birds that have legal status and thus need to be taken into account by spatial plans in order to be approved. Constitution Because of its wet and soft territory The Netherlands has a strong tradition in governance from an early age [Hooimeijer 2011]. Especially flood management, a main condition for spatial development, has been institutionalized and considered of national concern since the start of the Monarchy in 1814 [Van der Woud 1987]. Since the post-1945 reconstruction period, spatial planning in the Netherlands is seen as a public task. Traditionally, next to flood prevention a major issue concerns balanced territorial development, especially between the densely populated Randstad and the more rural eastern and northern provinces. In the 1980s planning had to respond to the new environmental policies with amongst other things the compact cities concept. In the neo-liberal era, Parliament is also concerned with the international competitiveness of the Netherlands. Regarding the deep subsoil, the Dutch Mines Act was established already in 1810 and replaced in 2002. Until the 1970s spatial planning in Belgium was a national issue. Guiding principle from that time was the functionalist approach of separating industrial, residential and leisure areas. Currently, Regional authorities of Flanders, Brussels and Walloon are responsible for territorial development. In the Balance4P project the comparison and cooperation is done within the Flanders context thus here the focus lies on the spatial planning and soil management of only that region. The basic principles for Flanders Spatial Policies Plan (2012) are: the ‘Productive Landscape’, ‘The Long Term, Uncertainty and Governance’ and ‘Welfare and Well-being’.[6] Historical and cultural aspects It is said that the creation of Polders brought with it the necessity for collaboration and the resulting ‘Poldermodel’ characterises the negotiation process of spatial planning in the Netherlands: the negotiation process over land-use claims is called ‘poldering’[Lendering 2005]. In the 21st century, terminology such as integrative planning (Gebiedsontwikkeling) has become more widespread. The planning system in Belgium today is very complex, due to its division into three regions: Flanders, Brussels and Walloon. The Federation has no constitutional powers regarding spatial planning and de facto there exist nowadays three planning systems based upon regional autonomy. At the background of all three lies the (then national) Planning Act of 1962, which inheritance is still 232


present in legislation and district plans [IMPP 2008]. In practice the Flanders, Brussels, and Walloon context are considered national level.

What are the main institutions? National In the Netherlands, legislation is made by central government. Until 2010 there existed a Ministry of Planning that issued National Spatial Strategies followed by so-called key-decisions with legal binding elements. Spatial planning then became the responsibility of the Ministry of Infrastructure and the Environment (MinIE) while housing was assigned to Internal Affairs. In 2012 it issued the Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (Vision Infrastructure & Space; SVIR) to set priorities for the development of the territory until 2040. Next to the ministry there are several research/planning offices such as The Netherlands Institute for Social Research SCP (Social Cultureel Planbureau) and Netherlands Environmental Assessment Agency PBL (Planbureau voor de leefomgeving), Environmental Impact Assessment Commission (Milieu Effect Rapportage Commissie) and Staatsbosbeheer (Forestry) for the stewardship and management of forests. The category of civil constructions in the subsoil is represented in a variety of institutions. Archaeology is under supervision of Cultural Heritage Agency of the Netherlands (Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed) part of the Ministry of Education, Culture and Science. In the Municipal Platform of Cables and Pipes[7] the development of policy and technology considering cables and pipes is supported, the same type of institutional support is carried out by the Centre of Underground Building. The national care for water has been institutionalized for centuries in the ministry of traffic and water. However since the former government is has been combined with the Ministry of Spatial Planning into MinIE. The operational department of Rijkswaterstaat (Infrastructure) is still responsible for the development and management of infrastructure and water on the larger scale and setting the boundary conditions for urban development. An important institution that supports policy making and research considering water is Deltares. On the national scale the categories energy and soil are covered in the national vision on spatial planning of the subsurface (STRONG), in preparation under the auspices of the MinIE and the Ministry of Economic Affairs. STRONG covers both deep and shallower subsurface[8] and is instigated by the fact that in the Netherlands the subsurface is being used more and more for different functions and the aspect of spatial relevance related to the subsurface is becoming of importance. The MinIE is also responsible for soil protection. The National Environmental Policy Plan of 1997 stated that all sites with soil pollution should be known before 2005 and that all sites with serious risks shall be controlled prior to 2030. The MinIE is responsible for the organization of the soil remediation operation. In the fourth National Environmental Policy Plan, published in 2001, the Dutch government reconfirmed its intention to end the transfer of environmental costs to future generations. In 2003, the scope of soil regulation was also widened from quality to soil management with the “soil policy letter” (beleidsbrief bodem).[9] At 10 July 2009, the “convenant bodem ontwikkelings-beleid en aanpak spoedlocaties” [soil convent] was signed by central and regional authorities. The convent involves

233


wrapping up of the soil remediation operation, as well as the decentralizing of the soil regulation to regional and local authorities. Fossil energy (oil, gas and minerals) as well as geothermal energy are both under the Mines Act. The Ministry of Economic Affairs is the legal entity to address. Shale gas is a “new” form of subsurface energy-source and presently a shale gas vision (structuurvisie schaliegas) is being prepared. In Belgium the federal government has some policies regarding environmental issues, however it has no planning competences. The Flanders region of Belgium, operates on a system of three planning levels: the region, provinces and municipalities that work together on principles of subsidiarity and framework control. How competences and issues for decision-making are divided is indicated in the 1996 Spatial Planning Decree and the Flanders spatial structure plan [IMPP:19]. Spatial structure plans provide guidelines and are aimed to (planning) authorities. The decreeing power lies in spatial implementation plans: all types of permits (building, parcelling, etc.) are checked against these implementation plans. Implementation plans are approved by the next supra local level; thus municipal levels will be assessed at provincial level, while the provincial plan will be assessed at regional level. Like in the Netherlands, spatial plans are subject to EIA procedures. On the national level the Ministry of Economic affairs and the Belgium Geological department are the highest level concerning soil management. The Flanders Department for the Environment, Nature and Energy (Departement Leefomgeving Natuur & Energie) is responsible within Flanders and issued a decree in 2006 concerning soil protection and remediation, which became operational in 2008. It is especially directed at brownfield development (Brownfield decree), and for this purpose Flanders also has a Subsoil information system. Other measures concern prevention of pollution by emission directives.[9] Responsible for operationalization is OVAM (Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij) is responsible for soil contamination and LNE-ALBON is responsible for the deeper subsurface.[10] Another important institution is the Vlaamse Milieumaatschappij (VMM, Flanders Environment Agency)[11] that hosts most environmental tasks like the EIA and issues of water and health. For archaeology there is the Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed. Regional The role of the twelve Dutch provinces is strong in spatial management but mainly advisory in development planning. Dynamic regions form special planning agencies to create inter-municipal Structure Plans in a cooperative body of stakeholders. Initially this was often imposed out of national interest, for example ‘Rijnmond Main Port’ counterbalanced by bottom up initiatives such as ‘Zuidvleugel’. More and more municipalities join forces to gain position, such as ‘Stedendriehoek’ or ‘Achterhoek’. The mandates these Regional Agencies are given depends on the participating municipalities and is not regulated by law. Most regional agencies strive to involve the private sector and to present transparency in their goals and budgeting.[12] Structure Plans are not legally binding but will usually be incorporated in Streekplannen (regional plans). Provinces are obliged to have regional plans and zoning plans, urban development plans and building applications are checked to fit the intentions of the Streekplan. The Structure Plans need to go through the Environmental Impact Assessment (EIA) procedure. The main purpose of the EIA is to ensure that decision makers have all necessary information. If a plan has negative effects on the environment, it may still be build, provided it has a sound argumentation.[13]

234


For the subsoil, the provinces together with the some larger municipalities are competent authority for soil remediation in the soil protection act. Water protection areas are taken up in the provincial spatial plans, environmental and/or water regulation plans. Another important governmental institution at the provincial level are the Water Boards (24). The oldest Dutch form of government is responsible for the larger water system, dikes, and the groundwater that is controlled by pumps. The provinces also grant permits for some activities in the subsurface, such as water extraction or Aquifer Thermal Energy Storage (ATES). ATES systems need some spatial planning because of possible interference between systems. Application of ATES is regulated in the soil energy systems decree.[14] All provinces have soil regulation. After broadening the scope from soil protection to soil management (soil policy letter of 2003), the provinces prepared â&#x20AC;&#x153;soil visionsâ&#x20AC;? that outline their soil management policy.[15] In many occasions (Drenthe, Groningen, Utrecht, Overijssel, Brabant and Zuid-Holland), the provinces also prepared a structure vision for the subsurface that is only binding for the province itself. Most provinces facilitate the local authorities with soil information or guidelines for soil management.[16] In Utrecht the Framework subsurface was just adopted in April 2014 to have more control over the intensive use of the subsurface and organise better the new forms for energy, drinking water and remediation and mining activities in deeper layers (geothermal and shale gas).[17]

Flanders consists out of five provinces and 22 arrondissements that as described in the former paragraph play a role in the three step system of structure plans. In this approach the relation between national, provincial and municipal level is ensured; the provincial institute POM (provincial development agency) makes the provincial Ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP, spatial plans) and assesses the municipal RUPâ&#x20AC;&#x2122;s. For subsoil management the provinces have departments considering water, energy and soil.[18] There are no specific departments known about civil constructions. Next to the Provinces, like in the Netherlands, the Flanders territory is divided in larger water bodies (around rivers) and governed by Water Boards (52), however these also still have the smaller scale organization in polders (called a watering). The exact role and function considering integrated subsoil management is still under investigation in the project Balance4p. Local There are at present 403 municipalities in the Netherlands,[19] whose City Councils approve major planning decisions such as zoning plans and urban (re-) development. Decisions are prepared in planning departments, for smaller municipalities with support from the provincial planning department. Consent for the modification of land-use or building permits are issued at municipal level. Also these plans need to be assessed with the Environmental Impact Assessment procedure. Even though the advice of this national advisory institute is not binding, a negative advice is usually a strong base for preventing these plans through a court order. For the subsoil, several larger municipalities are competent authority for soil remediation in the soil protection act (for small municipalities, this is the province or the newly established regional environmental services). The use of the shallow subsurface is very much related to the land use plans (bestemmingsplannen) for spatial planning. The municipalities or regional environmental services grant permits for some activities in the subsurface with the before mentioned land-use or building permits. 235


In Flanders the 308 municipalities are obliged to have a spatial structure plan, called RUP, however these are also drawn up at provincial level because a number of spatial issues are of a supra-local nature (but not necessarily of a Flemish/regional nature). Local councils approve municipal spatial implementation plans as elaboration of the municipal spatial structure plan. Implementation plans can define building areas, parks and leisure, densities typologies and management rules, and may provide layout for certain zones. Like in the Netherlands, plans need to go through EIA procedures. Unlike the Netherlands, a Watertoets (Water Impact Assessment) is needed not only for governmental pre-plans but also for private developments that apply for building permission [ESPACE project; Dreyfus 2012]. Considering subsoil management the situation is probably comparable to the Netherlands, but also a question of the Balance4P project to find out.

Which legal framework needs to be taken into account? National / overall The first Wet Ruimtelijke Ordening (WRO, Spatial Planning Act) of the Netherlands dates from 1965 and its current version from 2008. Public authorities at all scale levels are obliged to publish new plans online, the digital version even prevails if there is a discrepancy with the paper edition.[20] A number of sectorial laws also influence planning as they have a spatial component, for example Wet Geluidshinder (noise) that defines norms especially for residential areas, or Transport Gevaarlijke Stoffen (dangerous goods transport) that is related to road profiles. The main legislation concerning the subsurface that need to be taken into account by spatial planning are the Monuments and Historic Buildings Act and the Archaeological Heritage Management Act, the Water Act, Environmental Protection Act, the Mines Act, Soil Protection Act and Nature Protection Act. The main water governance structure is described above, for water filtering and water storage there is no specific regulation but should comply with regulation as stated in the Water Act. Extraction of water (for drinking water or (on smaller scale) process water has been regulated in the Water Act. Spatial protection zones for drinking water are designated: water winning areas and groundwater protection areas, the latter is taken up in the Environmental Protection Act. The latter act also obliges municipalities for taking care of their sewer system. The Mines Act was established already in 1810 and replaced in 2002. The Ministry of Economic Affairs is responsible for the mining activities. The Soil Protection Act was established in 1987. The immediate cause was the discovery of some seriously contaminated sites such as Volgermeerpolder and the residential area Lekkerkerk. In those early years, remediation consisted of excavation of the whole area. A very expensive exercise. In the following years, the regulation contaminated sites developed to the current practice, a more cost-effective risk-based approach. Subsurface storage (>100m) is subject of the mines law and moving contaminated soil is regulated by the soil quality decree.[21] Presently a process of integrating sectorial domains is taking place in the Netherland. This is done in organizations by for example merging the ministries of water and spatial planning; or on the provincial level where departments of soil and spatial planning are combined, and also on the municipal level where the engineering and urban development departments have merged. This is also applied in the 236


legal framework where all sectorial acts are brought together into one comprehensive Environmental Act (omgevingswet) also in order to simplify procedures and permits. The new Act is under construction and in 2014 the draft texts will be presented. Flanders approved its Spatial Planning Decree in 1996. Further legal framework consists of a system of plan ‘costs and profits’ as well as ordinances, which are aimed for example at the constructionphysical quality of buildings, the thermal and acoustic qualities, the maintenance of the road network, the construction of public utilities, disability access, etc.. These ordinances also can be issued at the three levels; the lower administrative levels have to align themselves with the higher levels. In Flanders the main legal frameworks for the subsoil known in the Balance4P research at this point are the above mentioned soil protection and brownfield degree. There are also comparable acts considering water, archeology, and other subsoil qualities that are under investigation. Binding land-use and other functional regulators The association of Dutch Municipalities (VNG) publishes modelverordeningen: models that set the terms and standard for regulations, which municipalities use as such or adapt to local situation. Bestemmingsplannen (Land Use or Zoning Plans) are the key-documents for spatial planning, and in Dutch spatial planning the only document that is legally binding. These plans are rather dominant since the zoning of an urban district then is the base for the building codes that are connected to these zones. These regulations are quite strict preventing for example flexible and mixed use of areas. Each municipality also has a Welstand (commission of aesthetics) that assesses the architectural quality of building plans. For subsurface, different “planning instruments”[22] are available related to the specific use functions of subsurface that are ordered in the categories civil construction, water, energy and soil. In (re)developments and building activities for civil constructions, as well as for unexploded ordnance (UXO), the Archaeological Heritage Management Act has to be taken into account. For UXO there are methods available such as risk maps and methods for detection. Until now, subsurface constructions are treated similarly to above ground and need to meet criteria of Land Use Plans and the Building Act. Cables and pipes have to be registered in the KLIC system by law.[23] Next to that more (non-legal) data sources with soil information exist, such as bodemloket [24] with information on soil quality and www.aardkunde.nl with geomorphological information. In the “information exchange subsurface network act” (WION), all mechanical interventions in the soil (including the application of cables and pipes) have to be reported. Next to that there is a vision for major pipes.[25] Finally, some larger municipalities (Rotterdam) and RWS have their own regulation for the (diversion of) cables and pipes. The categories of water and energy are both not organized on the local level but are controlled by respectively the Water Boards and Provinces. In the category soil for soil life / crop capacity there are no “planning instruments”. However, there is regulation on the application of fertilizer and nitrate and phosphate, related with soil quality. Geomorphological quality and diversity and landscape ecology have no planning instruments. In some cases geomorphological values can be part of cultural historical landscapes that can have a protected status (Nature protection act). Provinces can appoint “geomorphological monuments”, however these have no legal status. Excavation of sand, clay, gravel resources is arranged by multiple actors: In most cases provinces en Rijkswaterstaat are responsible “excavation act” (Ontgrondingenwet) 237


Environmental protection act (Wet Milieubeheer)). Municipalities are responsible when bestemmingsplannen have to be changed for excavation on land (Spatial Planning Act). Like in the Netherlands in Flanders the planning instrument on all levels is the structural plan and on the urban district level the bestemmingsplan. Part of these plans are based in urban design decrees that are made by Flanders. Until the Urban Design Act (1962) these decrees belonged to the Municipal Law and there was no assessment procedure to see if they were carried out. Building and parcelling decrees made between 1962-2000 had to be checked by the King, and later the Flanders government. Since 2000 these urban design decrees are formalized by the provinces.[26] For changing parcels and changing function of a building a permit needs to be given by the municipality. Other changes can be done without a permit with either the obligation to make you changes know to the municipality, or changes that can be done even without reporting to the municipality.[27] For subsurface some comparable instruments, without giving the complete picture, in how Flanders deal with water (Water Assessment), soil pollution and for example cables and pipes can be found. Since 2009 by Decree the Flanders region is protecting the cables and pipes in the subsurface. Everybody who wants to excavate needs to put in a plan proposal at the KLIP (Kabels en Leidingen Informatie Platform), the platform of cables and pipes that has over 300 members in cable and pipe owners.[30] But again here more investigation must be done. Planning process and participation In the Netherlands, as well as in Flanders, public consultancy on the plan needs to take place before the formal approval. The different levels of government in both countries have a top down method of assessing and influencing spatial plans. Next to that the spatial structure plans are revised/updated through an EIA procedure and an extensive process of stakeholder meetings and public consultation. Participation procedures are regulated at all scale-levels by law. If contesters are not satisfied with the decision at local level, they can re-apply at provincial level and finally in court. For the subsurface procedures are not much different from the above ground. Spatial planning in the subsurface is not arranged separately. The owner of the above ground is also owner of the subsurface. In the Netherlands only use functions in groundwater and deep subsurface need a permit (from province respectively Ministry of Economic Affairs). â&#x20AC;&#x153;Normalâ&#x20AC;? procedures (possibility to object etc..) apply on these permits. In Flanders this remains unclear.

Traditional and new planning documents The Dutch Bestemmingsplannen contain at least a map, showing the area concerned; a set of rules and requirements and an explanation. The earlier mentioned Structuurvisie can be made at any of the three governance levels and is a common type of document that unites the results of a number of research reports and maps. Statistics and surface-analyses schemes generally inform development plans. Urban and landscape planners and designers frequently make use of drawings and artist impressions to explore scenarios of spatial development. New in the Netherlands are the structuurvisies for subsurface (National: STRONG and on province level). Shallow subsurface is arranged in close cooperation with the aboveground in the Bestemmingsplannen. In Europe a major recent development has been the entering in force of the INSPIRE Directive in May 2007, establishing an infrastructure for spatial information in Europe (among which: soil) to support Community environmental policies, and policies or activities which may have an impact on the environment.[31] Following INSPIRE, soil information (not soil quality) are centrally being 238


administered and enclosed in the Dutch Basis Registratie Ondergrond (in progress).[32] DINO and BIS give data and information (maps, services) for respectively deeper and shallow subsurface.[33] In Belgium, spatial structure plans are valid for ten years. They need to consist of three parts: informative, guiding and binding. The structure plans are the framework for Implementation Plans (Plan van Aanleg) that can be issued at all three governance levels, depending on the theme. So far, there is hardly any example of integrated subsoil planning.

Case study: Provincie Zuid Holland The first soil vision by the Provence Zuid-Holland was part of a policy plan about ecology, water and environment (2006). It took another seven years to make the official Soil Vision (2013) that introduces a new approach towards soil, more based on spatial planning. One of the main conditions in order to do that was also by merging the departments of soil and spatial planning in the organization of the Provence. Only a year after this Soil Vision came out a new Structural Vision is presented in 2014, this new policy document integrates completely the former soil vision in its attitude towards soil and integrating it into spatial planning. One major instrument that supports better weighing of soil value and better decision making is the Bodemladder (see image). Two main strategies of action are part of this way of working: first that soil use is renewable, and if not that soil can be redeveloped and at last it should be manageable. Second main strategy of action is that all uses should be acceptable. Especially interesting concerning the introduction of this vision is the Environmental Impact Assessment that had to be done. Whilst the vision is introducing a new approach to soil management, the assessment is done with the more traditional view on soil, only focussing on the remediation aspect. The assessment was not shedding light onto all the positive effects of the new Structure Vision. One positive effect for the soil system that was unfortunately missed was the decision only to develop existing urban areas and no new “greenfield” expansions. This means that brownfields also will be redeveloped and thus problems of contamination will be tackled. A more controversial aspect of the Structure Vision is the need for cities to densify and become more ‘green and blue’. An almost impossible assignment for cities, especially Rotterdam, where the soil system is overcrowded and most surface is sealed.[34] The Municipality of Rotterdam has taken the initiative to deal with this and is working on a Master Plan for the subsoil. They realise that the subsoil is not another domain, but should be just as much part of the spatial planning as the surface of the city. In order to make a connection they use an instrument that belongs to the surface, the master plan, in order to test this on the subsurface.

Conclusions Main differences and overlaps in planning context. In comparing the Netherlands with Belgium the first conclusion is that they are incomparable as entities. There is basically is no Belgium with a national planning culture, tradition, laws etc.. Within the project Balance4P and this article the comparison is made between the Netherlands and Flanders. Moreover because the Flanders citizens consider Flanders as their national government. In both the

239


Netherlands and Flanders the most frequently used planning instruments such as zoning plans, building regulations, Environmental Impact Assessment and stakeholder consultations can be found. For the subsurface several planning instruments have been developed in the Netherlands. National interests in the subsurface will be arranged in the STRONG. For other subsurface functions the provinces or municipalities will be responsible. However, the national government will facilitate the regional-local authorities by the development of decision frameworks, and making data and information available. Flanders has a ‘Soil Information Register’ and focuses on remediation for brownfield development and has some other comparable instruments like the water assessment and dealing with cables and pipes. The subsoil thematic is expanding and priorities are changing. For example the mining issues from the 20th century have made way in the 21st century to energy issues such as geothermal heating, CO2 storage and so on. Cables and pipes are intensifying, the subsoil becomes crowded especially in large and denser communities. For these reasons, it becomes more urgent to plan for subsurface every day. But can this be done in the same way as above ground? Possible strategies for integrating with subsoil decision-making From gathering information and doing interviews about the two planning systems and their subsoil management it already became clear that in both countries planning and subsoil are two worlds, two domains. The experts in one domain have no overview what so ever over the other domain and the other way around. The overview that is sketched in this article is far from complete, and also a task in the continuing research to find out how we can make the overview work best. Why do we need an overview, what is the main goal of this article? The cable and pipe network is being densified, the subsurface is more and more crowded, especially in intensively used areas. The expanding use of ATES systems and the interferences of diverse subsoil uses are creating more and more problems. One example is the reduction of gas-exploitation in the Northern Netherlands due to increased earthquake risk. Our societies seem to have reached the limits of uncoordinated subsoil exploitation. Soil pollution and water harvesting have traditionally been related to spatial planning, both during analyses (historical use as an indicator of potential pollution), design (future land-use allocation steered by sanitation remediation requirements) and use (protected areas). On the spectre between ‘control’ and ‘laissez-faire’ this could be placed at the control side, based on risk management, for example industry has higher intervention levels than residential area and ore contamination is permitted. At the same time, spatial planning is moving away from blueprint and land-use Bestemmingsplan. And never the two shall meet? Subsoil elements are now predominately perceived as nuisances for development, however the subsoil landscape also offers opportunities. For example archaeology: delay in planning process, but also potential enrichment of public space (historical landmarks). Integrating knowledge for example in GIS-maps on cables and pipelines, archaeology, explosives, construction-remains and soil conditions is useful for planning, for example to adjust and fine-tune plan economics, and provide data for phasing. Especially a timely initiation of procedures such as sanitation or historical research, may contribute to avoid delays in the planning process. Beyond the efficiency factor, subsoil elements may be looked at differently. Subsoil constructions, such as caissons and quays, but also larger pipelines: elimination is a cost factor, re-use for foundation,

240


energy-storage and so on may be income generator. The risk-factor is the lack of info on the condition of existing subsoil elements. One existing instrument that offers input from the subsoil to all scales of development is the Environmental Impact Assessment. Through EIA, synergy between the natural system, the (civil constructed) conditions of the site and plans to develop can be brought together and integrated planning can be reached. From what we have seen in the example of the Structuur Visie Zuid-Holland the new soil policy had been taken into the spatial planning, but the positive effects of this new use of the Bodemladder was not incorporated in the Environmental Impact Assessment. The case-study demonstrates that the practice of urban development, and the integration of the soil in a sound way, is a matter of lower scale and effective cooperation between people. Maybe the Master Plan of the subsoil in Rotterdam can help in this respect. Different projects on the connection between spatial planning and subsurface, preceding Balance4P already showed that integrated planning is possible, but it depends on people and how they work and communicate. Is policy able to stimulate knowledge exchange and cooperation? That is a question for further investigation.

References Dreyfus, R.L. (2012): Water in spatial planning: comparative analysis of the Water Test instruments for improving policy integration in the Netherlands and Flanders, Master thesis Sustainable Development, Universiteit Utrecht, Utrecht DĂźhr, S., C. Colomb, and V. Nadin (2010): European Spatial Planning and Territorial Cooperation. NewYork: Routledge Faludi, A. (2006): The European Spatial Development Perspective Shaping the Agenda. European Journal of Spatial Development, no. 21: 22. F.L. Hooimeijer, L. Maring (2013) Ontwerpen met de Ondergrond. in: Stedebouw & Ruimtelijke Ordening 2013/6 Hooimeijer, F.L. (2011) The tradition of making: polder cities. Delft: TU Delft Lendering, J. (2005): Polderdenken. De wortels van de Nederlandse overlegcultuur. Amsterdam: Athenaeum. Nadin, V., and D. Stead (2003): European Spatial Planning Systems, Social Models and Learning disP-The Planning Review 44, no. 172 35â&#x20AC;&#x201C;37. Ryser, J., and T. Franchini, eds. (2008): International Manual of Planning Practice. 5th ed. Den Haag: ISOCARP [http://www.isocarp.org/index.php?id=141 5 Dec 2013] Woud, A. van der (1987): Het lege land, de ruimtelijke orde van Nederland 1798-1848. Amsterdam: Meulenhof

Websites 1. www.coe.int/t/e/cultural_cooperation/environment/cemat/list_of_conferences/071_resol1983.asp January 2014 2. www.espace-project.org/part1/part1_intro.htm#what March 2014

241


3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

www.chalmers.se/en/projects/Pages/Balance-4P.aspx www.commin.org accessed 16 Dec 2013 www.cultureelerfgoed.nl/en/archaeological-monuments www.beleidsplanruimte.be March 2014 www.gpkl.nl/ www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bodem-en-ondergrond/ruimtelijke-ordening-ondergrond 23 January 2014 www.bodemrichtlijn.nl/Bibliotheek/beleid/beleid-van-centrale-overheid/landelijkbeleid/beleidsblad-beleidsbrief-bodem www.lne.be/themas/beleid/mina4/leeswijzer/themas/bodemverontreiniging 10 April 2014 www.lne.be/organisatie/structuur/afdeling-land-en-bodembescherming-ondergrond-natuurlijkerijkdommen www.vmm.be/ www.achterhoek2020.nl/regio-achterhoek/ www.mer.nl www.infomil.nl/onderwerpen/klimaat-lucht/handboekwater/activiteiten/oppervalktewater/bodemenergiesystemen/ www.platformbodembeheer.nl/upload/documents/Platform%20Bodembeheer/archief/overzicht_p osters_visies.pdf www.zeeuwsbodemvenster.nl/bodemgebruik/zeeuwse_bodem and www.drenthe.info/kaarten/website/geoportaal/. www.ikcro.nl/php/redirect.php?url=www.provincieutrecht.nl/actueel/nieuwsberichten/@281589/ps-stellen-kadernota/#backlink www.oost-vlaanderen.be/public/index.cfm www.vng.nl/vereniging/leden accessed 23 January 2014 www.ruimtelijkeplannen.nl www.bodemrichtlijn.nl/Bibliotheek/beleid/beleid-van-centrale-overheid/landelijkbeleid/beleidsblad-besluit-bodemkwaliteit-grondstromen www.ruimtexmilieu.nl/wiki/ondergrondlaag/wiki/ondergrondlaag/ondergrondkwaliteiten-2 www.kadaster.nl/web/Themas/Registraties/KLIC.htm www.bodemloket.nl

26. www.ruimtelijkeordening.be/NL/Beleid/Planning/Verordeningen

27. www.ruimtelijkeordening.be/NL/Beleid/Vergunning/Vergunningnodig 28. www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2012/10/29/structuurvisiebuisleidingen.html 29. www.agiv.be/producten/klip 30. www.beleidsplanruimte.be] and http://www.ruimtelijkeordening.be/ 31. inspire.ec.europa.eu/ 32. www.broinfo.nl/ 33. www.dinoloket.nl/ and www.wageningenur.nl/nl/ExpertisesDienstverlening/Onderzoeksinstituten/Alterra/Faciliteiten-Producten/Bodemkundig-InformatieSysteem-BIS-Nederland.htm 34. www.zuid-holland.nl/structuurvisie

242


Onderzoek naar het stedelijk hitte-eiland effect in Gent De koppeling naar het socio-economische aspect als noodzaak voor het ruimtelijk beleid

Karel Van den Berghe

Stellingen: 1. Onderzoek naar het stedelijk hitte-eiland focust zich meestal enkel op de fysische oorzaken achter het fenomeen. Dit is namelijk eenvoudig te communiceren en politiek gezien makkelijker om beslissingen te nemen. 2. Het is niet omdat het ergens warm is dat dit ook een probleem vormt voor de inwoners. 3. Ruimtelijk beleid moet meer wetenschappelijk gefundeerd zijn. 4. Goed ruimtelijk beleid legt daarom de link tussen de oorzaken van de hitte met de kwetsbaarheid van de inwoners en passanten. Gezien de economische crisis waarin veel gemeenten zich bevinden, kan enkel zo een meer efficiĂŤnt ruimtelijk beleid gevoerd worden.

Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning (AMRP), Universiteit Gent Vrijdagmarkt 10/301, 9000 Gent karel.vandenberghe@ugent.be

243


Onderzoek naar het stedelijk hitte-eiland effect in Gent De koppeling naar het socio-economische aspect als noodzaak voor een goed ruimtelijk beleid

Inleiding Iedereen heeft wel al eens ondervonden dat, vooral tijdens warme zonnige periodes, de stedelijke omgeving stukken warmer aanvoelt dan het rurale gebied. Dit fenomeen waarbij een duidelijk merkbaar temperatuurverschil optreedt tussen de stad en het buitengebied, wordt aangeduid met de term stedelijk hitte-eiland (figuur 14) (Giridharan et al., 2004; Huang et al., 2011; Oke, 1982; Rosenfeld et al., 1995).

Figuur 14: Een algemeen stedelijk hitte-eiland profiel waarbij er een significant temperatuurverschil optreedt tussen stad en zijn omliggende omgeving; naar Giridharan et al. (2004) De intensiteit, waarmee het temperatuurverschil bedoeld wordt tussen stad en buitengebied, neemt toe naarmate het warmer is. De meest uitgesproken stedelijke hitte-eilanden ontwikkelen zich dan ook tijdens zomerse hittegolven (Gedzelman, 2003; Schmidlin, 1989). Belangrijk te onderschrijven is dat er gedurende een periode van 24u twee soorten hitte-eilanden te onderscheiden zijn, namelijk een dag- en een nachtcomponent (Arnfield, 2003; Oke, 1981; Voogt & Oke, 2003). Het ontstaan van deze twee componenten is relatief simpel. De primaire bron is vanzelfsprekend de zon. Deze heeft dezelfde intensiteit in het stadscentrum als op het rurale gebied. Het verschil is echter de mate van absorptie van de zonnestraling. Dit hangt af van het type materiaal waarop de zonnestraling valt. Stedelijke materialen met een lage albedowaarde1, zoals asfalt of beton, absorberen veel meer zonnestraling dan bijvoorbeeld vegetatie. De geabsorbeerde zonnestraling wordt vervolgens uitgestraald als voelbare warmte. Hoe langer de zon op dergelijke objecten schijnt, hoe warmer deze worden (Chandler, 1976). De hoogste oppervlaktetemperaturen worden bereikt ergens tussen 15:00 en 18:00u (Giridharan et al., 2004). De hogere oppervlaktetemperaturen geven aanleiding tot de dagcomponent van het stedelijk hitte-eiland, namelijk (i) het stedelijk oppervlakte-hitte-eiland2. 1

2

De albedowaarde is de mate waarin een object de inkomende zonnestraling weerkaatst en hangt af van het materiaal waaruit het object gemaakt is. Verse witte sneeuw weerkaatst 80 à 90% van de zonnestraling terug, grasoppervlaktes ongeveer 30% en asfalt 4 à 10%. De internationale term is ‘Surface Urban Heat Island’ (SUHI) en ‘Canopy Layer Urban Heat Island’ (CLUHI)

244


Het meest uitgesproken hitte-eiland treedt echter op na zonsondergang (Oke, 1981). Nadat de zon ondergegaan is, blijven de stedelijke materialen de geabsorbeerde energie als warmte uitstralen. De luchtlaag juist boven de stedelijke oppervlakte, de luchtlaag waarin de mens zich vertoeft, kan hierdoor minder snel afkoelen in vergelijking met het rurale omliggende gebied (Giridharan et al., 2005; Van Weverberg et al., 2008). De (meestal welkome) frisse avondbries die men waarneemt wanneer de luchttemperatuur daalt, wordt dus uitgesteld of treedt zelfs niet meer op. De verschillende snelheid in afkoeling van de luchtlaag en het zo optredende temperatuurverschil is de nachtcomponent van het stedelijk hitte-eiland, (ii) het ‘stedelijk lucht-hitte-eiland’2. De grootste intensiteit wordt bereikt ongeveer drie à vijf uur na zonsondergang (Giridharan et al., 2005; Oke, 1981). Ondanks enkele voordelen, denk bijvoorbeeld aan het langer kunnen openblijven van toeristische terrassen, is het stedelijk hitte-eiland vooral nadelig voor het menselijk welzijn. Hoe langer een warme periode duurt en dus hoe meer dagen met hogere stedelijke temperaturen optreden, hoe groter de dreiging voor de menselijke gezondheid (Meehl & Tebaldi, 2004; Patz et al., 2005). Daarenboven is de relatie tussen een bepaalde stijging in temperatuur en de daaruit volgende stijging van het menselijk onbehagen en sterfte sterker in meer noordelijkere gematigde klimaatgebieden, zoals België en Nederland, dan in zuiderse warmere klimaatgebieden. Inwoners in deze laatste gebieden zijn namelijk meer gewend aan langdurige warmteperiodes en nemen sneller voorzorgsmaatregelen (Kalkstein & Greene, 1997). Een uitgesproken voorbeeld was de zomer van 2003. Toen onderging West-Europa een van de zwaarste hittegolven in zijn recente geschiedenis. De gemiddelde seizoenstemperatuur lag toen ongeveer 20 tot 30% hoger dan normaal, wat concreet een gemiddelde stijging van 1 tot 3 graden was (UNEP, 2004). Dit lijkt niet veel, maar de gevolgen waren dit wel. Men schat ruwweg, naargelang de meetaccuraatheid en de -methode van elk betrokken land, dat er tijdens de hittegolf in 2003 in WestEuropa tussen de 25.000 en 70.000 sterftegevallen waren bovenop wat men normaal gezien verwacht tijdens de zomerperiode (D'Ippoliti et al., 2010; Robine et al., 2008). Deze hittegolf veroverde zo een plaats bij de tien meest dodelijke natuurrampen in West-Europa van de laatste honderd en de ergste van de laatste vijftig jaar (UNEP, 2004). In dit verhaal zitten twee afgelijnde onderzoeksvragen: (i) Welke elementen van de stedelijke omgeving zorgen voor die hogere temperaturen en (ii) waar in de stad vormt deze hitte echt een probleem? De koppeling tussen het fysische en het sociaaleconomische aspect is belangrijk. Veelal blijven onderzoeken namelijk stil staan bij dit eerste aspect en luiden hun conclusies dat er onder andere minder verharding en meer groen moet zijn (Arnfield, 2003; Oke, 1973, 1982, 1990; Voogt & Oke, 2003). Deze gemakkelijk communiceerbare stellingen worden vervolgens algauw door beleidsmakers opgepikt en aangewend om allerhande ruimtelijke aanpassingen aan de openbare ruimte in steden te verdedigen, al dan niet voor eigen electoraal belang. Dergelijke ingrepen zijn echter financieel een zware dobber voor overheden. Men kan zich dan ook de vraag stellen of vanuit goed ruimtelijk beleid er daarom eerst niet moet worden nagegaan of alle warme gebieden in een stad wel moeten aangepakt worden.

De oorzaken van het stedelijk hitte-eiland Met het oog op het kiezen van de juiste ruimtelijke maatregelen is het nodig te weten welke stedelijke materialen de oorzaak zijn voor de verhoogde temperaturen èn voor hoeveel ze bijdragen in die stijging. De afhankelijke en onafhankelijke variabelen

245


Om dit te weten te komen, zijn er twee datasets nodig. De eerste zijn de afhankelijke variabelen, in dit verhaal logischerwijs de optredende oppervlakte- en luchttemperaturen. Belangrijk te vermelden is dat deze temperaturen op twee verschillende manieren gemeten worden. Oppervlaktetemperatuur wordt gemeten vanuit satellietobservaties, luchttemperatuur wordt gemeten aan de hand van thermometers verspreid over het gebied, die dan via modellering geïnterpoleerd worden. De resultaten van de metingen waren opmerkelijk. Anders dan eerst gedacht, bevindt het nachtelijk stedelijk hitte-eiland zich in dezelfde categorie als de hitte-eilanden van veel grotere steden, zoals Brussel en zelfs Londen. De hoogste gemiddelde temperatuursintensiteit, die dagelijks bereikt wordt rond 23:00u, is in Gent 2,5°C, in Brussel 3°C (Van Weverberg et al., 2008) en in Londen 2,5°C (Kolokotroni & Giridharan, 2008). De maximale intensiteit werd bereikt rondom de Vrijdagmarkt tijdens de nacht van 18 op 19 augustus en bedroeg 8°C. De tweede set zijn de onafhankelijke variabelen, de variabelen die zo waarheidsgetrouw mogelijk de ruimtelijke omgeving voorstellen. Uit de literatuur en uit eigen statistische tests bleek algauw dat deze set relatief beperkt kon blijven zonder veel informatie te verliezen en daarenboven onderling ruimtelijk niet gecorreleerd waren. De uiteindelijk gebruikte variabelen waren (i) de fractie verharding, die aantoont in welke mate een bepaald oppervlakte bedekt is, (ii) de bebouwingsdichtheid, de variabele die aantoont hoe dicht de gebouwen staan en bijgevolg hoeveel percentage van de hemel op een bepaalde plaats zichtbaar is, en (iii) de fractie vegetatie, die aantoont hoe dicht de vegetatie op een bepaalde plaats is. De variabele water werd opgesplitst in twee. Om de relatie tot de oppervlaktetemperatuur te kennen, moet gekeken worden naar (iv) de fractie water op een bepaalde plaats. Deze variabel is echter niet bruikbaar om de relatie te onderzoeken met de luchttemperatuur. Daarvoor zijn de rivierbreedtes in Gent niet groot genoeg en daarom niet significant. De invloed van (v) de nabijheid van water op de luchttemperatuur is daarom beter het onderzoeken waard. Om te achterhalen welke invloed juist elk van deze variabelen hebben op het ontstaan van het hitteeiland in Gent, is de multivariabele regressietechniek een veelgebruikte en goed te interpreteren manier (Arnfield, 2003). In dergelijke vergelijking wordt de afhankelijke variabele (Y) verklaard aan de hand van de onafhankelijke variabelen (xn), waarbij het gewicht (β) gezocht wordt: Het gewicht β leert ons wat een bepaalde verandering van de onafhankelijke variabele (bijvoorbeeld een toevoeging van asfalt), teweeg brengt in de optredende temperaturen op die plaats. Met andere woorden, hoge gewichten (zowel negatief als positief) betekenen grote veranderingen in de temperatuur. De regressieanalyses Doordat de luchttemperaturen zelf gemeten en gemodelleerd werden, waren deze gegevens enkel beschikbaar voor de zomer van 2012. De oppervlaktetemperaturen afgeleid van satellietbeelden waren echter beschikbaar voor verschillende maanden doorheen het jaar. Dit gaf de kans om een vergelijking te maken tussen het voor- en najaar (tabellen 1 & 2).

246


Variabele Fractie Verharding Afstand tot water Bebouwingsdichtheid Fractie Vegetatie Variabele Fractie Verharding Fractie water Bebouwingsdichtheid Fractie Vegetatie

Bijkomende uitleg De mate waarin de oppervlakte bedekt is. Hoe meer, hoe hoger de luchttemperatuur is De nabijheid van water. Deze parameter heeft weinig invloed op de luchttemperatuur. De mate waarin de hemel zichtbaar is. Hoe dichter de gebouwen staan, hoe hoger de luchttemperatuur is. De dichtheid van de vegetatie. Hoe hoger deze is, hoe lager de luchttemperatuur is.

Bijkomende uitleg De mate waarin de oppervlakte bedekt is. Hoe meer, hoe hoger de oppervlaktetemperatuur is De mate waarin het oppervlakte bestaat uit water. Hoe meer water er is, hoe lager de oppervlaktetemperatuur is. De mate waarin de hemel zichtbaar is. Hoe dichter de gebouwen staan, hoe hoger de oppervlaktetemperatuur is. De dichtheid van de vegetatie Hoe hoger deze is, hoe lager de oppervlaktetemperatuur is.

Invloed +++ 0 ++ --Invloed voorjaar najaar +++ +++ ---

--

++

++

--

---

Tabel 4 & 5: Samenvatting van de invloeden van de onderzochte variabelen op (tabel 1) de luchttemperatuur (stedelijk hitteeiland tijdens de nacht) en (tabel 2) de oppervlaktetemperatuur (stedelijk hitte-eiland overdag) in Gent. De schaal is op deze manier opgebouwd: sterk opwarmend effect (+++), opwarmend (++), licht opwarmend effect (+), geen invloed (0), licht afkoelend effect (-), afkoelend (- -), sterk afkoelend effect (- - -)

Voorgaande tabellen tonen duidelijk dat hoge lucht- als oppervlaktetemperaturen sterk gelinkt zijn aan de fractie verharding. De reden hiervoor is dat in niet-poreuze verharde oppervlaktes water niet kan indringen waardoor dergelijke materialen geen vochtgehalte hebben. Wanneer de zon schijnt, is er geen water die kan verdampen waardoor de geabsorbeerde energie, die al hoger ligt door de aard van het materiaal, onmiddellijk bijdraagt tot opwarming. De tweede variabele bebouwingsdichtheid toont dat dichtbebouwde gebieden hogere temperaturen hebben. Dit komt omdat op plaatsen waar een hoge bebouwingsdichtheid is, er enerzijds veel stedelijke materialen zijn en anderzijds dat er een ‘canyoneffect’ optreedt. De warme lucht blijft ’s avonds als het ware gevangen tussen de gebouwen. De luchtlaag boven open ruimtes daarentegen, zelfs deze die volledig verhard zijn zoals grote parkeerterreinen, koelen door de openheid veel sneller af. De variabelen water en de dichtheid van vegetatie tonen duidelijk dat deze een verkoelend effect hebben. Dit komt enerzijds door hun hoog vochtgehalte en anderzijds doordat ze weinig zonnestraling absorberen. Opvallend is wel dat de nabijheid van water, water in stad Gent is nooit ver weg, geen significante invloed heeft op de luchttemperatuur. Dit is te wijten aan de beperkte breedtes en dieptes van de waterlopen in Gent. Hierdoor is het verkoelend effect van water enkel merkbaar op het water zelf en rondom zijn onmiddellijke omgeving. Een opmerkelijk resultaat kwam naar voor wanneer het verkoelend effect van de dichtheid van vegetatie en de aanwezigheid van water tijdens het voor- en najaar werd samen genomen (grafiek 1). De analyses lieten zien dat in het voorjaar, wanneer sporadisch al de eerste warme periodes voorkomen, vooral de fractie water de stad verkoelt. De vegetatie, die in het voorjaar nog niet in volle kruin staat, koelt veel minder af. Op de grafiek is te zien dat in de maand juni het afkoelend effect van water stillaan begint te minderen doordat het water in de stad begint op te warmen. In het midden van de zomer zorgen bijgevolg de vegetatie en het aanwezige water samen evenveel voor afkoeling. Naarmate de zomer voorbij gaat, is te zien dat water tegen eind september bijna geen afkoelend effect meer heeft alsook de vegetatie.

247


Grafiek 1: De verkoelende werking van de fracties vegetatie en water op de oppervlaktetemperaturen doorheen het jaar.

Waar hitte een probleem vormt De volgende stap is na te gaan op welke warme plaats kwetsbare mensen verblijven. Warme plaatsen zijn niet eenduidig ook de plaatsen waar mensen het meeste hittestress ondervinden. De socio-economische variabelen Het doel is daarom te achterhalen welke eigenschappen er voor zorgen dat een bepaald persoon of groep van personen op welk moment van de dag kwetsbaar is voor hitte. Dit is op zich een moeilijk te beantwoorden vraag, want de kwetsbaarheid voor hitte is sterk persoonsgebonden (Clark, 1998). Het is een combinatie van fysiologische, sociale en ecologische variabelen gelinkt aan een bepaalde plaats in de ruimte (Harlan et al., 2006). Toch zijn er bepaalde trends merkbaar. Deze kunnen gebundeld worden onder drie grotere categorieën. De eerste categorie zijn de demografische gegevens. (i) Jonge kinderen tot en met 4 jaar en (ii) ouderen vanaf 65 jaar zijn extra kwetsbaar voor hitte doordat hun warmte regulerende mechanismen minder goed functioneren (Bartlett, 2008; Knowlton et al., 2008; Semenza et al., 1996). Verder speelt (iii) de inwonerdichtheid een rol, want hoe meer mensen op een bepaalde plaats, hoe meer kans dat er kwetsbare mensen aanwezig zijn. Ten slotte speelt (iv) het percentage alleenstaanden –er is niemand die problemen kan opmerken- en (v) het percentage allochtonen –ze begrijpen waarschuwingen in de media niet of de drempel naar een arts is te hoog- een rol (Haines et al., 2006; Klinenberg, 2003; LoVecchio et al., 2005; Poumadere et al., 2005). De tweede categorie zijn de economische gegevens. Het (vi) ondermodaal inkomen bepaalt in grote mate of iemand in staat is zijn onmiddellijke omgeving meer hittebestand te maken door bijvoorbeeld zijn huis te isoleren of zonwerende luiken te plaatsen. Het (vii) aandeel niet werkende werkzoekenden is een variabele die ruwweg een beeld schetst van hoeveel mensen er overdag aanwezig zijn in een bepaalde wijk. Deze groep van mensen is tijdens hitteperiodes minder in staat zich overdag te verplaatsen uit de stad naar bijvoorbeeld de koelere kustregio.

248


De derde categorie zijn de kwetsbare functies. De aanwezigheid van (viii) kleuterscholen, (ix) speelterreinen, (x) kindercrèches, (xi) ziekenhuizen, (xii) serviceflats of (xiii) rust- en verzorgingstehuizen, wijst erop dat er daar een verhoogde aanwezigheid is van kwetsbare mensen, los van of ze nu wel of niet tot de variabelen behoren uit de vorige twee categorieën. De meest kwetsbare wijken in Gent Voor alle vijfentwintig wijken in Gent werden de dertien variabelen vermenigvuldigd met de op wijkschaal uitgemiddelde en gestandaardiseerde temperatuurswaarden. Per variabele werd gekeken welke wijken het hoogst scoorden. Het stadscentrum van Gent en de rondom liggende 19e eeuwse wijken, haalden telkens hoge scores. Meer bepaald haalden de vijf wijken Binnenstad, Dampoort, Muide-Meulestede, Sluizeken en Ledeberg telkens een hoge score (zie figuur 2). In de Binnenstad is er een hoog percentage bejaarden, is er een hoge inwonersdichtheid en zijn er veel alleenstaanden. De 19e eeuwse stadswijken worden gekenmerkt door een hoog percentage jonge kinderen, een zeer hoge inwonersdichtheid en een verhoogd percentage allochtonen. Wat sterk naar voren komt, is dat in de 19e eeuwse gordel er een verhoogde concentratie van mensen is met een ondermodaal inkomen en veel werkelozen. Ten slotte is de concentratie van onderwijsactiviteiten zeer hoog in de Binnenstad en zijn er veel serviceflats en rust- en verzorgingstehuizen. In deze categorie scoorden de 19e eeuwse wijken minder hoog. Enkel de wijk Sluizeken heeft een hoge concentratie van ziekenhuizen, serviceflats en rust- en verzorgingstehuizen. Opvallend was wel dat sommige andere 19e eeuwse wijken relatief minder hoog scoorden, zoals de Brugse Poort, Macharius of het Rabot. Ondanks hoge temperaturen, zijn er minder kwetsbare mensen aanwezig. Ten slotte werd nagegaan welk van de vijf wijken nu het meest kwetsbaar is, zowel overdag als ’s nachts. Hiervoor werd de veel toegepaste Analytische Hiërarchische Afwegingsmethode gebruikt waarbij de verschillende categorieën ten opzichte van elkaar in paren worden gewogen (Saaty, 1990) (zie tabellen 3, 4 en figuur 2).

249


Wijk Binnenstad Dampoort Muide Sluizeken Ledeberg

Demografisch 9,8 13,4 10,7 4,9 11,8

Sociaal-economisch 0,7 1,6 2,2 1,0 1,7

Kwetsbare functies 27,4 2,2 1,7 42,3 2,2

Totaal 37,8 17,2 14,6 48,2 15,8

Wijk Binnenstad Dampoort Muide Sluizeken Ledeberg

Demografisch 9,8 13,4 10,7 4,9 11,8

Sociaal-economisch 0,2 0,4 0,6 0,2 0,4

Kwetsbare functies 2,2 0,1 0,0 6,8 0,1

Totaal 12,2 13,9 11,3 12,0 12,4

Tabel 6 & 4: De kwetsbaarheid per wijk voor hitte, tabel 3 (overdag), tabel 4 (’s nachts)

Figuur 2: Aanduiding wijken in Gent en graad van kwetsbaarheid voor hitte van de vijf hoogst scorende wijken opgedeeld naar dag (l) en nacht (r). Uit voorgaande tabel kan afgeleid worden dat overdag vooral de wijk Sluizeken kwetsbaar is voor hitte. Dit is dus een gevolg van de aanwezigheid van kwetsbare functies zoals ziekenhuizen en serviceflats. ’s Nachts daarentegen komt de wijk Dampoort duidelijk als meest kwetsbare naar voren. In die wijk is er namelijk een hoog percentage kinderen, werkelozen en allochtonen en daalt ’s nachts de luchttemperatuur zeer langzaam.

250


Conclusie en beleidsaanbevelingen Dit onderzoek over het stedelijk hitte-eiland in Gent vertrok vanuit twee eenvoudige onderzoeksvragen: (i) waarom is het warm in Gent en (ii) waar in de stad zijn mensen hiervoor het meest kwetsbaar? Vanuit de ruimtelijke planning lijkt de koppeling tussen het fysische en socio-economische logisch. Immers, maatregelen om de openbare ruimte meer hittebestand te maken zijn financieel een enorme opgave. Het is dan ook noodzakelijk te weten waar maatregelen het meest dringend nodig zijn. Toch wordt deze koppeling weinig gemaakt. Veelal blijven onderzoeken staan bij de ruimtelijke oorzaken van de hogere temperaturen en worden zo minder noodzakelijke plaatsen eerst aangepakt. Dit onderzoek deed de koppeling voor het eerst in Vlaanderen voor de stad Gent. Er blijkt dat vooral de verdichting en de verharding zorgen voor de hogere temperaturen. Plaatsen waar water in combinatie met vegetatie voorkomt, zijn het gehele jaar het meest bestand tegen hoge temperaturen. Volgend in de lijn van verwachting toonden de metingen aan dat de hoogste temperaturen optreden in het centrum van Gent en in enkele van zijn dichtbevolkte 19e eeuwse gordel. In het tweede deel werd gekeken of de mensen die verblijven in deze wijken ook kwetsbaar zijn voor de hogere temperaturen. De analyse toonde aan dat overdag vooral de wijk Sluizeken een probleemgebied is door de aanwezigheid van veel zorginstellingen. â&#x20AC;&#x2122;s Nachts is vooral de wijk Dampoort kwetsbaar door de aanwezigheid van veel jonge kinderen, allochtonen en een armere bevolking. De beleidsaanbevelingen voor de ruimtelijke ordening in steden vanuit dit onderzoek zijn onder te verdelen in twee groepen: (i) de ruimtelijke maatregelen en (ii) de socio-economische maatregelen. Het onderzoek toonde aan dat een verlaging van de bebouwingsdichtheid het snelst tot een verlaging van de temperaturen kan zorgen. Het nastreven van dergelijk doel is natuurlijk zeer moeilijk in bestaand stadsweefsel. Ingrijpen in de openbare ruimte is daarom realistischer. Hier moet het ruimtelijke beleid zich richten op het zoveel mogelijk vermijden van verharding in combinatie met de voorziening van groen. Evenwel zal een enkele boom weinig teweeg brengen in de verkoeling van een bepaalde omgeving. Het verbinden van groene gebieden is daarom een veel effectievere maatregel. Specifiek voor Gent, ligt er een grote kans in de vergroening van zijn vele rivieroevers. Hierdoor zullen de waterlopen het hele jaar als verkoelend lijnelementen doorheen de stad fungeren. Echter liggen de meest eenvoudige en sneller toepasbare maatregelen op het socio-economische vlak. Het informeren van bewoners van de gevaren van hitte door bijvoorbeeld flyers in verschillende talen te verspreiden, zorgen dat er voldoende drinkwater wordt uitgedeeld of zorgen dat alleenstaanden of zorgbehoevenden op regelmatige basis bezoek krijgen, zijn maatregelen waarmee tijdens hitteperiodes algauw tientallen mensenlevens kunnen gered worden.

251


Referenties Arnfield, A. J. (2003). Two decades of urban climate research: a review of turbulence, exchanges of energy and water, and the urban heat island. International Journal of Climatology, 23(1), 1-26. Bartlett, S. (2008). Climate Change and Urban Children: Impacts and implications for adaptation in low-and middle-income countries. Environment and urbanization, 20(2), 501. Chandler, T. J. (1976). Urban Climatology and its relevance to urban design: World Meteorological Organization; United Nations Environment Programme. Clark, G. E. (1998). Assessing the vulnerability of coastal communities to extreme storms: the case of Revere, MA., USA. Mitigation and adaptation strategies for global change, 3(1), 59. D'Ippoliti, D., Michelozzi, P., Marino, C., de'Donato, F., Menne, B., Katsouyanni, K., . . . Perucci, C. A. (2010). The impact of heat waves on mortality in 9 European cities: results from the EuroHEAT project. [Article]. Environmental Health, 9, 9. doi: 10.1186/1476-069x-9-37 Gedzelman, S. D. (2003). Mesoscale aspects of the urban heat island around New York City. Theoretical and applied climatology, 75(1-2), 29. Giridharan, R., Ganesan, S., & Lau, S. (2004). Daytime urban heat island effect in high-rise and highdensity residential developments in Hong Kong. Energy and Buildings, 36(6), 525-534. Giridharan, R., Lau, S., & Ganesan, S. (2005). Nocturnal heat island effect in urban residential developments of Hong Kong. Energy and Buildings, 37(9), 964-971. Haines, A., Kovats, R. S., Campbell-Lendrum, D., & Corvalán, C. (2006). Climate change and human health: impacts, vulnerability, and mitigation. The Lancet, 367(9528), 2101-2109. Harlan, S. L., Brazel, A. J., Prashad, L., Stefanov, W. L., & Larsen, L. (2006). Neighborhood microclimates and vulnerability to heat stress. Social Science & Medicine, 63(11), 2847-2863. Huang, G., Zhou, W., & Cadenasso, M. L. (2011). Is everyone hot in the city? Spatial pattern of land surface temperatures, land cover and neighborhood socioeconomic characteristics in Baltimore, MD. Journal of environmental management, 92(7), 1753-1759. Kalkstein, L. S., & Greene, J. S. (1997). An evaluation of climate/mortality relationships in large US cities and the possible impacts of a climate change. Environmental health perspectives, 105(1), 84. Klinenberg, E. (2003). Heat wave: a social autopsy of disaster in Chicago: University of Chicago Press. Knowlton, K., Knowlton, M., Rotkin Ellman, G., King, H., Margolis, D., Smith, G., . . . English. (2008). The 2006 California Heat Wave: Impacts on Hospitalizations and Emergency Department Visits. Environmental health perspectives, 117(1), 61. Kolokotroni, M., & Giridharan, R. (2008). Urban heat island intensity in London: An investigation of the impact of physical characteristics on changes in outdoor air temperature during summer. Solar Energy, 82(11), 986-998. LoVecchio, F., Stapczynski, J., Hill, J., Haffer, A., Skindlov, J., Engelthaler, D., . . . Duprey, Z. (2005). Heat-related mortality—Arizona, 1993–2002, and the United States, 1979–2002. Mortality and Morbidity Weekly Report, 54, 628-630. Meehl, G. A., & Tebaldi, C. (2004). More Intense, More Frequent, and Longer Lasting Heat Waves in the 21st Century. Science, 305(5686), 994-997. doi: 10.1126/science.1098704 Oke, T. R. (1973). City size and the urban heat island. Atmospheric Environment (1967), 7(8), 769779.

252


Oke, T. R. (1981). Canyon geometry and the nocturnal urban heat island: comparison of scale model and field observations. Journal of Climatology, 1(3), 237-254. Oke, T. R. (1982). The energetic basis of the urban heat island. Quarterly Journal of the Royal Meteorological Society, 108(455), 1-24. Oke, T. R. (1990). The tropical urban climate experiment (TRUCE). Energy and Buildings, 15(1-2), 67. Patz, J. A., Campbell-Lendrum, D., Holloway, T., & Foley, J. A. (2005). Impact of regional climate change on human health. Nature, 438(7066), 310-317. Poumadere, M., Mays, C., Le Mer, S., & Blong, R. (2005). The 2003 heat wave in France: dangerous climate change here and now. Risk analysis, 25(6), 1483. Robine, J.-M., Cheung, S. L. K., Le Roy, S., Van Oyen, H., Griffiths, C., Michel, J.-P., & Herrmann, F. R. (2008). Death toll exceeded 70,000 in Europe during the summer of 2003. Comptes rendus biologies, 331(2), 171-178. Rosenfeld, A. H., Akbari, H., Bretz, S., Fishman, B. L., Kurn, D. M., Sailor, D., & Taha, H. (1995). Mitigation of urban heat islands: materials, utility programs, updates. Energy and Buildings, 22(3), 255-265. Schmidlin, T. W. (1989). The urban heat island at Toledo, Ohio. Semenza, J. C., Rubin, C. H., Falter, K. H., Selanikio, J. D., Flanders, W. D., Howe, H. L., & Wilhelm, J. L. (1996). Heat-related deaths during the July 1995 heat wave in Chicago. New England Journal of Medicine, 335(2), 84-90. UNEP. (2004). Impact of summer 2003 in Europe. Environment Alert Bulletin(2). Van Weverberg, K., De Ridder, K., & Van Rompaey, A. (2008). Modeling the contribution of the Brussels heat island to a long temperature time series. Journal of Applied Meteorology and Climatology, 47(4), 976-990. Voogt, J. A., & Oke, T. R. (2003). Thermal remote sensing of urban climates. Remote sensing of Environment, 86(3), 370-384.

253


254


THEMA: SOCIALE INNOVATIE Inspirator Pieter Van den Broeck, verbonden aan OMGEVING en KU Leuven, ingenieur architect, ruimtelijk planner en doctor in de ruimtelijke planning

Begeleiding bestuur Peter Peeters, Omgeving, Antwerpen

Schets thema Vooral in Nederland horen we van nieuwe actoren die naar voor treden om aan de kar van ruimtelijke ontwikkelingen te trekken, al dan niet vanuit de overheid of institutionele ontwikkelaars geïnitieerd: bewoners- of buurtgroeperingen, zelfbouwgroepen, …. In Vlaanderen vind je hier minder ronkende persberichten over, maar een aantal drukkingsgroepen van buurtbewoners en belangenorganisaties vinden elkaar wel in hun protest tegen plannen voor infrastructuur- of standsontwikkelingsprojecten. Ook nieuwe initiatieven van collectief wonen, samen tuinen, energie aankopen, … zijn in opkomst. Is dit een keerpunt na de PPS-gestuurde planning en de projectontwikkeling van de jaren 1990 en 2000? Leidt dit tot nieuwe vormen van regievoeren en (ook en vooral) loslaten? Vergt dat ook sociale innovatie of is die sociale innovatie er al en moet de gangbare praktijk van planners en ontwerpers hierop worden afgestemd? Ruimtelijke ontwikkelingen gaan uiteindelijk niet over geld of stenen, maar over mensen. Over hoe het samen leven van die mensen wordt georganiseerd. Maar meer en meer ook over hoe die mensen onderlinge coalities aangaan om ideeën te realiseren en hun samenleving zelf veranderen en organiseren, of anders gezegd, sociale innovatie initiëren. Maar die coalities zijn veelal tijdelijk en wisselen snel, en verschillende ruimtegebruikers hebben uiteenlopende visies. Voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit, moeten ruimtegebruikers, met hun tegenstellingen, belangen, conflicten en ongelijkheden, dus centraal staan. Deze sessie brengt bijdragen samen met aandacht voor ruimtelijke ontwikkeling en sociale innovatie. Welke actoren zijn de nieuwe partners in meer inclusieve planningsopgaven en ruimtelijke ontwikkelingsprocessen? Welke rollen krijgen ze of vervullen ze? Hoe vinden ze elkaar en organiseren ze zich? Slagen zij erin om sociaal-ruimtelijke relaties te veranderen, bestaande ongelijkheden om te buigen en bij te dragen tot een meer inclusieve samenleving? Welke veranderingen zijn dat dan en hoe ontstaan ze? En wat betekent dat dan voor ruimtelijke ontwikkeling, planning en stedenbouw? Moeten de gangbare processen en procedures worden aangepast? Komen nieuwe inhoudelijke aandachtspunten sterker naar voor? Moet territoriale ontwikkeling door sociale innovatie niet opnieuw een volwaardige ruimtelijke discipline worden, naast bijvoorbeeld stedenbouw en ruimtelijke planning?

255


Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Van organisch ontwikkelen naar organisch organiseren - Beitske Boonstra, Ruben Vogel en Adriaan Slob Planning op slot - Seppe De Blust, Tim Devos De winst van het niet-bouwen - Oswald Devisch, Arjan Harbers, ,Joek Kruiderink, Dimitri Minten, Samuel Van de Vijver en Tim Vekemans Maak het Dorp! Hoepertingen - Sarah Martens, Barbara Roosen, Oswald Devisch Bouwen aan interbestuurlijk partnerschap - Sylvianne Van Butsele, Kathelijne Toebak, Inge Coelmont Sticky stories en de rol van verbinders - Hetty van der Stoep en Noelle Aarts Gezonde stedelijke planning van onderuit - Thomas Verbeek

256


Van organisch ontwikkelen naar organisch organiseren Lessen over zelforganisatie uit Almere

Beitske Boonstra, Ruben Vogel en Adriaan Slob

Beitske Boonstra, Ruben Vogel en Adriaan Slob (TNO Strategy and Policy)

257


Van organisch ontwikkelen naar organisch organiseren Lessen over zelforganisatie uit Almere

Inleiding Particulieren spelen een steeds grotere rol in de ontwikkeling van de fysieke omgeving. Ondernemers, bewoners en anderen nemen vanuit hun eigen belang en met eigen middelen initiatief en dragen daarmee bij aan de verbetering van stedelijke kwaliteit. Dit betekent een significante trendbreuk met stedelijke ontwikkeling waarbij gemeenten, Rijk, woningcorporaties en ontwikkelaars leidend zijn. Er is dan ook nog weinig ervaring met planologische werkwijzen die inspelen op deze trend. Gemeente Almere brengt wel al sinds enige jaren werkwijzen in praktijk die op deze trend lijken aan te sluiten. Almere Poort werd stap voor stap bouwrijp gemaakt en ontwikkeld middels particulier opdrachtgeverschap. In Almere Nobelhorst wordt een nog meer organische ontwikkeling nagestreefd, waarin de initiatieven van eindgebruikers leidend zijn in het ontwikkelproces. Ook in de bestaande stad wordt steeds meer verwacht van het zelforganiserende vermogen van actoren. De gemeentelijke organisatie is de actieve burger tot dienst met loketten als de Kavelwinkel en het Ondernemersloket, en met de mogelijkheid om budget voor burgerinitiatieven aan te vragen. Dit alles wordt bekrachtigd door één van de Almere Principles: “Vanuit de erkenning dat burgers de drijvende kracht zijn in het maken, behouden en verduurzamen van de stad, ondersteunen wij hun streven om hun unieke mogelijkheden te verwezenlijken, met bezieling en waardigheid.” (Gemeente Almere, 2008). Almere biedt daarmee interessante lessen over wat het faciliteren van burgerinitiatieven vraagt van een gemeentelijke organisatie. Toch verloopt ook in Almere de interactie tussen burgerinitiatieven en de institutionele wereld van de gemeente niet zonder uitdagingen. Daarom stelden wij ons in dit onderzoek de vraag: Hoe verloopt de interactie tussen burgerinitiatieven en de gemeentelijke organisatie van Almere, en welke lessen en verbeterpunten kunnen daaruit gedestilleerd worden? Doel van het onderzoek was de gemeente inzicht te geven in hun rol ten opzichte van burgerinitiatieven, en om vaardigheden te ontwikkelen gericht op het stimuleren van initiatieven. Vier burgerinitiatieven en twee gemeentelijke uitnodigingsstrategieën zijn onderzocht. De casussen zijn in samenspraak met de gemeente bewust breed gekozen: in de bestaande en in de nieuwe stad, en gericht op de openbare ruimte, woonvoorzieningen en ondernemers. De vier burgerinitiatieven waren Experiment Zelfbeheer Hoekwierde, Vereniging Vrienden van het Cascadepark, Villa Corsini, Corsini Due en Corsini3 (samen ‘de Corsini’s’) en Stichting Art Culture (bekend van de City Sjopping Mol). Experiment Zelfbeheer Hoekwierde (EZH) s een initiatief waarbij buurtbewoners van de Hoekwierde (Almere Haven) het groen in hun buurt zelf zijn gaan beheren. Dit werd al langer informeel gedaan, en toen de gemeente bekend maakte bouwplannen te hebben voor dat groen, kwam de buurt in opstand. De gemeente was tegelijkertijd bezig om bewoners bij het groot groen onderhoud in de wijk te betrekken, en in samenspraak is vervolgens gezocht naar een manier waarop het zelfbeheer formeel kon worden. De Vereniging Vrienden van het Cascadepark (VVvhCP) is opgericht toen bleek dat de plannen die de gemeente had voor het Cascadepark (Almere Poort) niet aansloten op de ideeën die de bewoners van Almere Poort hierover hadden. Wijkbewoners richtten een vereniging op om het overleg met de gemeente te structureren en

258


ontwikkelden een eigen Programma van Wensen voor het park. De uitdaging is om het park stap voor stap te ontwikkelen volgens de wensen van de bewoners, ook al zorgt dit voor wrijving met de originele gemeentelijke plannen. Stichting Art Culture is ontstaan uit het idee om kunstenaars en creatieve ondernemers een podium te bieden en met elkaar in contact te brengen. Het begon met een festival en resulteerde in vier keer een Sjopping Mol, waarvan twee in het centrum van Almere (de City Sjopping Mol), en een reeks andere kunstprojecten. Het initiatief kreeg regelmatig hulp van de gemeente bij het leggen van contact met andere partijen, maar deed ook veel op eigen initiatief. De Corsini’s ontstonden als initiatief voor collectief particulier opdrachtgeverschap voor starters. Nadat de eerste initiatiefnemers hun woonproject hadden gerealiseerd, Villa Corsini, besloten ze hun opgedane kennis in te zetten om andere bouwgroepen te begeleiden. Dit doen ze vanuit hun bedrijf 3CPO. De gemeente, die met name in Almere Poort graag meer bouwgroepen zou willen zien, betrekt 3CPO daarin als partner, zoals in de projecten Corsini Due en Corsini3. De twee onderzochte gemeentelijke strategieën gericht op het uitnodigen tot initiatief zijn Nobelhorst, Stadsdorp voor initiatieven en Zelf Bedacht Zelf Gedaan. Voor Nobelhorst, Stadsdorp voor Initiatieven, heeft de gemeente samen met woningbouw corporatie Ymere een uitnodigingsstrategie opgezet om initiatiefnemers in staat te stellen om dit nieuwe stadsdeel met hun eigen woonideeën te realiseren. Dit gebeurt onder andere met buurtcoöperaties die hun eigen collectieve voorzieningen ontwikkelen en beheren. Zelf Bedacht Zelf Gedaan is een vierjarig project waarbij bewoners van Almere Centrum en Almere Stad West initiatieven kunnen indienen om de leefbaarheid, veiligheid en sociale cohesie in hun wijk te verbeteren. Als een initiatief wordt goedgekeurd door een door de bewoners geleide regiegroep, wordt budget toegekend voor de uitvoering ervan. De casussen zijn geanalyseerd aan de hand van het door TNO ontwikkelde model voor zelforganiserend gedrag, waarmee verschillende vormen en fasen van zelforganisatie stap voor stap ontleed worden. Dit model onderscheidt vier typen gedrag, die tegelijkertijd kunnen plaatsvinden: 1) het in gang zetten van iets nieuws, 2) het verkennen van opties en medestanders, 3) het kiezen van focus en organisatievorm en 4) het werken met bestaande structuren (Boonstra, 2014). Dit model brengt het ontstaansproces van een initiatief in kaart, en maakt inzichtelijk welke posities particuliere initiatieven en professionele partijen ten opzichte van elkaar innemen om tot synergie te komen. Uitgaande van een aanpak die ‘buiten’ start bij het initiatief en vandaar stap voor stap naar ‘binnen’ de gemeentelijke organisatie in werkt, hebben we in eerste instantie gesproken met initiatiefnemers en in tweede instantie met diverse betrokkenen vanuit de gemeente. In derde instantie hebben we (beleids)notities over initiatieven, ruimtelijk beleid en organische gebiedsontwikkeling doorgenomen.

De werelden van discipline en rhizoom Uit de analyse komt in eerste instantie een beeld naar voren van twee verschillende werelden. De ene wereld is die van het initiatief. Dit is een fluïde wereld, die met het moment meebeweegt en voortdurend in verandering is. Hij ontwikkelt zich organisch ontwikkelt, in netwerken en zonder vooropgezet stappenplan, door voortdurend nieuwe koppelingen met anderen te leggen. Deze wereld vertoont overeenkomsten met wat door de filosoof Gilles Deleuze ‘rhizoom’ wordt genoemd. Een rhizoom is een ondergronds wortelstelsel dat zich uitstrekt in alle richtingen. Kiemen schieten omhoog op onverwachte plekken en momenten, en kennen geen specifiek begin of einde. Iedere kiem is uniek, maar vertoont ook weer overeenkomsten met andere kiemen, zonder dat hun oorsprong eenduidig is of dat ze voldoen aan algemene kenmerken. Een rhizoom is een open en bewegend systeem waarbij het gaat om specifieke situaties, voortdurend experiment en tijdelijkheid (Van Tuinen et al. 2009). Dit is 259


de wereld waarin initiatieven zich ‘thuis’ voelen: “gewoon [iets leuks] doen”, “van het een komt het ander” en sterk geleid door de mogelijkheden van het moment. Anderzijds is er de wereld van de gemeente, gericht op het bieden van zekerheden, procedures, controle, randvoorwaarden en beleid. Deze wereld is sterk analoog met wat door de filosoof Michel Foucault ‘discipline’ wordt genoemd. Volgens Foucault zijn wetten, gebouwen, infrastructuur, gewoontes en normen de consolidatie van machtsverhoudingen en is discipline gericht op het in standhouden daarvan. Het doel van discipline is normalisatie: onderscheid maken tussen datgene wat ‘normaal’ (en dus gebruikelijk) is en wat daar buiten valt, buiten de wet, buiten de kaders van het beleid. Discipline werkt vanuit afgebakende gebieden, is gericht op het controleren van activiteit, richt zich op het ‘opleiden tot’ binnen scholen en instituties en het stroomlijnen van processen. Ruimtelijke ordening is daarmee een typisch ‘disciplinerende’ activiteit: onderscheid maken tussen wat wel en niet binnen het bestemmingsplan en zoneringen kan, en het stroomlijnen van verschillende ideeën en initiatieven richting één gedeeld plan (Hillier 2002). Sporen van deze wereld kwamen we tegen in de (beleids)notities over initiatieven, ruimtelijk beleid en organische gebiedsontwikkeling. AromA bijvoorbeeld, het Algemeen Ruimtelijk Ontwikkelingsmodel Almere, onderkent dat initiatieven van zowel bewoners, private ontwikkelaars, corporaties en de gemeente zelf kan komen. Maar ongeacht van wie het initiatief komt, stelt AromA dat geen ruimtelijk proces kan beginnen zonder startbesluit. Daarvoor zijn een ruimtelijke, planologische, juridische en financiële onderbouwing nodig (Gemeente Almere 2010). De publicatie Sturen en Loslaten richt zich op kaders waarbinnen initiatieven kunnen plaatsvinden, maar geeft ook de mogelijkheid om van regelgeving af te wijken als een ontwikkeling in zijn geheel een positieve bijdrage levert aan het plangebied (Gemeente Almere 2013). Het Manifest Uitnodigingsplanologie bevestigd dat de gemeente behoefte heeft om vast te leggen, maar dat het voor uitnodigingsplanologie is eerste instantie alleen maar nodig is om visie te bepalen, die pas uitgewerkt hoeft te worden “als er iets gebeurt” (Gemeente Almere 2012). De fundamentele verschillen tussen deze werelden zorgen regelmatig voor schuring, onbegrip en verwarring. Maar ze hebben elkaar ook nodig. Omdat een particulier initiatief uit een specifieke lokale context ontstaat en sterk wordt ingekleurd door de individuen die het initiatief trekken, laat het zich niet zo makkelijk in procedures of standaard benaderingen vangen. Toch zoeken ook initiatieven houvast en structuur waaraan ze zich kunnen hechten, en hadden behoefte aan vaste contactpersonen vanuit de gemeente om ze verder te helpen. Bij de gemeentelijke uitnodigingsstrategieën zien we juist een ontwikkeling in de richting van meer rhizomatisch werken. Regels en randvoorwaarden worden wel degelijk gesteld, maar deze geven steeds meer ruimte voor eigen invulling en dynamiek. Ambtenaren die zelf betrokken waren bij initiatieven benadrukten, net als de initiatiefnemers, het denken vanuit de lokale context, het stap voor stap opbouwen en meebewegen met het moment. De gemeente was een partner in de projecten en schakelde mee tussen partijen en diensten. Zij bood tegelijkertijd structuur en ondersteuning, door te faciliteren, aan te moedigen, te investeren en budget te verlenen. Tegelijkertijd werd geprobeerd om van ervaringen te leren, nieuwe werkvormen te ontdekken en nieuwe procedures op te stellen. Bij elk initiatief en strategie is zodoende sprake van overlap tussen disciplinerend en rhizomatisch werken. Het ene initiatief heeft weinig met de gemeente te maken en regelt veel zelf, het andere vormt zich meer naar de wereld van de gemeente. De ene uitnodigingsstrategie richt zich meer op de kaders, de andere meer op het meebewegen. Ieder initiatief en strategie bevindt zich zodoende op een eigen plek tussen de wereld van discipline en rhizoom in.

260


15Figuur 1: casussen op de schaal tussen discipline en rhizoom

Initiator, navigator, wegbereider en disciplinair In de interactie tussen initiatief en gemeente, tussen wereld van discipline en rhizoom, herkenden we vervolgens vier rollen die keer op keer in de verschillende casussen terug kwamen. De initiator zegt: “Dit gaan we doen!” Dit kan een individuele bewoner zijn, een groep van actieve burgers, een ondernemer, een kunstenaar. Kenmerk van een initiator is dat hij een nieuwe weg in durft te slaan, het anders wil gaan doen en in beweging komt om een bepaalde situatie te veranderen. Hij geeft richting aan, brengt dingen in beweging en zet ambities om in concrete acties. De initiator werkt vanuit de unieke mogelijkheden die een bepaald moment en bepaalde plek bieden, vanuit een intrinsieke motivatie. Daarbij brengt hij een eigen netwerk, eerdere ervaringen en opgedane vaardigheden en zijn eigen persoonlijkheid mee. Zijn rol refereert aan het zelf-organiserend gedrag van ‘het anders willen doen’ en is sterk verankerd in de rhizomatische wereld. De navigator zegt: “We zien gaandeweg wel hoe we moeten lopen”. Navigatie staat voor het voortdurend bepalen van plek en situatie, om zodoende nieuwe en onvoorziene paden in de toekomst te vinden (Hillier 2011). Om gerealiseerd te kunnen worden, zal een initiatief zijn weg door verschillende gemeentelijke afdelingen heen moeten vinden, of er doorheen geloodst worden. Soms moeten bepaalde vraagstukken ‘naar boven’ gesignaleerd worden om barrières te doorbreken. Dit alles is het werk van de navigator. De navigator maakt dingen mogelijk die nog niet vanzelfsprekend zijn, door met het initiatief mee te bewegen, uit te nodigen, te verleiden en verbindingen te leggen. Hij werkt vaak vanuit een professionele rol, bijvoorbeeld als gebiedsmanager, programmamanager, kwartiermaker, beleidsmedewerker of wijkregisseur. Toch is deze rol niet per sé aan een bepaalde 261


functie of positie in de gemeentelijke organisatie gekoppeld. Of iemand navigator is, is veel meer afhankelijk van persoonlijke competenties en drijfveren. Iemand van de afdeling Vergunningen of een vakinhoudelijk expert kan net zo goed navigator zijn. In de onderzochte casussen komen we bovendien navigators tegen als initiatiefnemers die zelf het contact tussen bewoners en de gemeentelijke diensten onderhouden, en adviserende organisaties die tussen de gemeente en de initiatiefnemers laveren. De rol van navigator kan per casus door één iemand worden ingevuld, maar vaak ook zijn er meerdere navigators actief per casus. De rol van navigator refereert aan het zelforganiserende gedrag gericht op het verkennen van verschillende mogelijkheden, het zoeken naar focus, richtingen en wegen om te gaan. Hij staat daarbij dicht tegen de rhizomatische wereld van het initiatief aan. De wegbereider slijpt eenmaal gevonden paden verder uit totdat een geijkte route is ontstaan, waar van gezegd kan worden: “deze route nemen we voortaan”. De wegbereider probeert uit de experimenten een logica te halen en deze te vertalen naar nieuwe procedures om onzekerheden en belemmeringen uit de weg te helpen. Zij zijn de mensen achter de programma’s, werkwijzen, loketten etc. die de route van initiatieven bepalen. In Almere kunnen bijvoorbeeld de Kavelwinkel als geijkte ingang voor particulier opdrachtgeverschap, het Ondernemersloket voor vestigingsinitiatieven, en de uitnodigingsstrategieën Zelf Bedacht Zelf Gedaan en Nobelhorst Stadsdorp voor initiatieven, tot de producten van wegbereiders gerekend worden. De rol van wegbereider refereert aan het zelforganiserende gedrag van het bepalen van focus en het vastleggen daarvan in bestaande structuren. De wegbereider staat hiermee een heel stuk dichter tegen de disciplinerende wereld van de gemeente aan. “Niet buiten de paden treden!” is tenslotte het uitgangspunt van de disciplinair. Hierbij gaat het niet meer zozeer om de individuele ambtenaar zelf, maar om het toepassen van elementen uit het ruimtelijke ordenings- en overheidssysteem, zoals een stedenbouwkundig ontwerp, budgeten, lopend beleid, vergunningen, bestemmingsplannen, planprocedures, criteria en randvoorwaarden. Het gaat hier ook om de kaders en randvoorwaarden waarbinnen de weg-bereidende programma’s werken. Het doel van de disciplinair is het tegengaan van onzekerheden, het creëren en handhaven van eenduidigheid en het in stand houden van de gebruikelijke manier van werken. De disciplinair maakt daarbij gebruik van een onpersoonlijke wereld van papier en regelgeving. De rol van de disciplinair refereert aan het zelf-organiserende gedrag van het in stand houden van bestaande structuren. Dit is de kern van de gemeentelijke wereld: het bestuur zet lijnen uit, de disciplinair werkt deze uit tot beleidslijnen en legt daarover weer verantwoording af naar het bestuur. Van de vier beschreven rollen staan de disciplinair en de initiator het verst van elkaar af. Een initiator komt in contact met de disciplinair als een vergunning of subsidie wordt aangevraagd, of als er wrijving is tussen gemeentelijk beleid en het initiatief. Deze rol van de gemeente kan belemmerend werken ten opzichte van initiatieven, maar de initiatieven ook verder helpen in het bieden van houvast. Van alle rollen is echter de navigator de belangrijkste in het bij elkaar brengen van gemeente en initiatief. Zijn rol staat echter ook het verst af van het traditionele opereren van de overheid en voelt daardoor zeer expliciet het spanningsveld tussen de twee werelden.

262


Figuur 2: de vier rollen, hun werelden en interacties

Navigatie in zelforganisatie In het laatste deel van het onderzoek hebben wij ons specifiek gericht op de rol van de navigator. Een navigator kent de belangen van zowel het initiatief als de gemeente en tracht hier een weg tussen te vinden. De route is onbekend, waardoor het van belang is om snel te schakelen en verbindingen te leggen tussen verschillende disciplines. Een navigator kan vervolgens net zo goed als een initiator oplopen tegen de kaders van de disciplinair, of de criteria van de wegbereider. De uitdaging verschuift daarmee: in plaats van dat de initiator met de spanning tussen wereld van initiatief en wereld van gemeente te maken krijgt, neemt de (gemeentelijke) navigator deze voor zijn rekening. Uit de analyse en de interviews over de interacties tussen burgerinitiatieven en het ambtelijk apparaat zijn drie dilemma’s geïdentificeerd waar navigators keer op keer tegen op blijven lopen. Deze dilemma’s zijn teruggekoppeld aan gemeenteambtenaren en initiatiefnemers in een interactieve workshop, waarin de deelnemers aanbevelingen konden formuleren ter verbetering van de posities van navigators. Expertise delen en doorgeven. Ieder burgerinitiatief is uniek en specifiek voor de betreffende locatie en situatie. Betrokken personen brengen hun eigen ervaringen en competenties mee, en bouwen in het initiatief ook weer nieuwe, unieke ervaringen en competenties op. Dit maakt kennisopbouw lastig: er is geen eenduidigheid in de manieren van werken, weinig is vast te leggen in functieprofielen of protocollen, en kennis is verspreid over individuen die zelf ook mobiel zijn. Continuïteit en kennisopbouw zijn daarom niet vanzelfsprekend. Juist daarom is het waardevol om de ervaringen en expertises die door de initiators en navigators wordt opgebouwd, beter te delen, aan te spreken, te verbinden en door te geven. Als mogelijke nieuwe richtingen worden in de workshop genoemd: deel informatie tussen initiatiefnemers en gemeente, maak jezelf vindbaar voor initiatiefnemers en collega’s, evalueer wat er rondom een initiatief gebeurt, zorg voor continuïteit bij overdracht.

263


Verantwoording en verantwoordelijkheid. Het navigeren vindt plaats tussen de wereld van experimenteren zonder voorop gezet plan en de wereld van gemeenschapsmiddelen, algemeen belang, verantwoording in uren en budget, een politieke afrekencultuur. Voorbeelden van zulke dilemma’s zijn toezeggingen zonder collegebesluit, of bewoners die iets op eigen risico willen doen maar zich toch aan gemeentelijke richtlijnen moeten houden. Meerdere navigators geven aan regelmatig tussen ambtelijke organisatie en initiatief klem te zitten: soms samen met de initiatiefnemers tegenover collega’s, en soms samen met collega’s tegenover de initiatiefnemers. Daarnaast kost het laveren tussen gemeente en initiatieven vaak veel tijd, wat niet altijd gedekt wordt als het niet als kerntaak van de gemeente wordt gezien. Vier mogelijke nieuwe richtingen worden genoemd die hier verandering in kunnen brengen: (ver) deel verantwoordelijkheid tussen initiatief en gemeente, en accepteer als gemeente dat je niet alle verantwoordelijkheid hoeft te hebben; durf te (be)vragen, niet alle regels staan even vast; regel ruimte, risico, rugdekking bij bestuur; claim succes zodat het zichtbaar wordt wat je doet. Navigatie-instrumenten. Bij navigeren moet men gaandeweg de te bewandelen paden vinden. Zonder instrumenten en plaatsbepaling gaat dit niet. Hoe verder een navigator van de gemeente afstaat hoe groter het gevaar is dat hij “los zingt” van de organisatie, maar juist hoe beter ze het doen voor het initiatief. Hoe beter mensen in staat zijn om “ver af te gaan staan” en toch de verbinding met de gemeente te houden (communicatie met de organisatie), hoe beter de interactie kan verlopen. Een belangrijke vaardigheid van deze contactpunten is communicatiegevoeligheid (met de organisatie, met het initiatief), omgaan met onzekerheid en improvisatievermogen. Als mogelijke nieuwe richtingen worden genoemd: leg en onderhoud contacten en kies bewust je locatie; voorzie in informatie; adopteer een initiatief. En tot slot: navigeer! Of wel: gewoon doen.

Organisch organiseren De PlanDag 2014 richt zich op het vraagstuk ‘Regie en Loslaten’, een vraagstuk dat noopt tot een kritische reflectie op onze huidige planningspraktijk. In Nederland doet zich momenteel een (voorzichtig) economisch herstel voor, maar de beweging van particuliere initiatieven die leek te ontstaan uit economische stagnatie, neemt een steeds structurele rol in de stedelijke ontwikkeling in. Met andere woorden: de initiatieven zijn here to stay. Daarom zullen overheden en planners ook moeten blijven zoeken naar manieren om dit soort ontwikkelingen te faciliteren en te stimuleren. Puur blijven werken vanuit bestaande instituties is belemmerend, maar het volledig ‘in handen geven’ van ruimtelijke ontwikkeling aan maatschappelijke partners is ook zeker niet aan de orde. In Vlaanderen heeft dit immers geleid tot een sterk versnipperde eigendomsstructuur, onontwikkelde plekken en een eindtoestandsplanning die vaak ver van de zich ontwikkelende realiteit afstaat. Het is ook geen of / of verhaal, zo blijkt uit het onderzoek in Almere. Om de interactie met burgerinitiatieven te optimaliseren, een faciliterende overheid te zijn die ruimte geeft aan initiatief en organische ontwikkeling stimuleert, staat de gemeentelijke organisatie voor een tweeledige uitdaging. Enerzijds moet de gemeentelijke organisatie de traditionele rol van disciplinair blijven invullen, anderzijds moet zij ook de rollen van navigator en wegbereider oppakken en binnen de organisatie mogelijk maken. De uitdaging zit dan niet zozeer in het opstellen van plannen, richtlijnen of procedures die organische ontwikkeling mogelijk maken, maar in het ontwikkelen van werkwijzen die in de dynamiek van burgerinitiatieven kunnen meebewegen. In plaats van kiezen tussen regie en 264


loslaten, is het zaak om een planningsstrategie te vinden die laveert tussen afbakening en meebewegen. Uit het voorbeeld van Almere zijn voor beiden landen aanknopingspunten voor zo een planningsstrategie. De gemeentelijke organisatie zal zich niet alleen moeten richten op organisch ontwikkelen, maar juist ook op organisch organiseren. Om organisch organiseren mogelijk te maken, zullen de rollen van disciplinair, wegbereider en navigator binnen de gemeentelijke organisatie verder geoptimaliseerd moeten worden. Hiervoor is een continue verander- en leerproces nodig waarin representanten van de verschillende werelden elkaar regelmatig ontmoeten. Dan gaat het vooral om het delen en uitwisselen van percepties en ervaringen, en het vinden van nieuwe relaties en nieuwe samenwerkingen, naast het onderhouden van bestaande rollen en relaties, het werk van de initiators en navigators. Pas in laatste instantie zou dit alles vertaald moeten worden naar nieuwe procedures, nieuwe manieren van organiseren of nieuwe structuren in de gemeente (cf. Van Buuren et al., 2010). Dat is het werk van wegbereiders en disciplinairs. Hun opgave is om in de gemeentelijke organisatie een cultuur creëren waarin de navigator optimale bewegingsruimte heeft en de disciplinair zijn lijn optimaal kan beheren. Dit proces van verandering en leren kost tijd, maar is wel een belangrijke basis onder het rhizomatisch werken.

Referenties Boelens, L. (2009), The urban connection – an actor-relational approach to planning. Uitgeverij 010: Rotterdam Boonstra, B. (2014), Mapping the Trajectories of Self-organization – Four Types of Behavior and two Danish Eco-Villages. In: Town Planning Review Special Issue on Self-organization. Forthcoming. Gemeente Almere (2008), Almere Principles Gemeente Almere (2010), AromA – Algemeen Ruimtelijk Ontwikkelingsmodel Almere Gemeente Almere (2011), Ontwikkelstrategie Almere Oosterwold Gemeente Almere (2012), Manifest Uitnodigingsplanologie Gemeente Almere (2013), Sturen en Loslaten Hillier, J. (2002), Shadows of Power – An Allegory of Prudence in Land-Use Planning. Routledge: London Hillier, J. (2011), Strategic navigation across multiple planes – Towards a Deleuzean-inspired methodology for strategic spatial planning. In: Town Planning Review, 82 (5) 2011 doi:10.3828/tpr.2011.30 Van Buuren, A.W., J.M. Buijs, A.F.L. Slob (2010), Consolidating Governance Capacity in Complex Networks, Changing Perceptions, Relations and Institutions in Different Contexts, International Public Management Review, 2010, 11, 1, 34- 512 Van Tuinen, S., Schuilenburg, M. and Romein. E. (2009), Qu’est-ce que la philosophie? – De voorwaarden van het denken volgens Deleuze and Guattari. In : Romein, E., Schuilenberg, M. and Van Tuinen, S (eds.), Deleuze Compendium, p. 21-46. Boom: Amsterdam

265


266


Planning op slot experimenteren met rollen en positie in de Damwijk in Antwerpen

Seppe De Blust, Tim Devos

Stellingen: 1. Het ingebedde karakter van de ruimtelijke planning zorgt er vandaag voor dat een hele reeks van mogelijke maatschappelijke winsten niet worden geboekt. 2. Na een positieve reactie om betrokken te worden in het project, stelde het Damcomité ons de vraag om hen te helpen en begeleiden om een creatief participatietraject op te zetten. 3. Op den Dam werd er getracht om ‘nieuwe’ types lokale kennis binnen te brengen in het ruimtelijk debat en deze te verruimtelijken. 4. Het vergaren van kennis dient steeds gepaard te gaan met een zoektocht naar een begrip van het aanwezige sociale netwerk. 5. We stappen mee in een reëel proces, waarin open momenten van uitwisseling een aanvulling vormen op het klassieke planningstraject.

Ndvr / KU Leuven / Stramien cvba seppe.deblust@stramien.be - Seppe@ndvr.be Tim.devos@ees.kuleuven.be - Tim@ndvr.be

267


Planning op slot experimenteren met rollen en posities in de Damwijk in Antwerpen

Regie en loslaten In essentie gaat planning over het geven van (toekomstige) veiligheid. Een ruimtelijk ontwerp wordt zo vormgegeven dat een (toekomstig) programma op een zo goed mogelijke manier en met berekend effect op haar omgeving kan worden uitgevoerd. Hiervoor wordt tijdens het planproces met een (uitgebreide) groep van actoren en met meer of mindere sturing van een centraal orgaan een gemeenschappelijk verhaal opgebouwd. Deze verhalen zorgen ervoor dat de toekomst een naam krijgt. Dat verschillende betrokken actoren zich hier tegenover kunnen verhouden en hun handelen kunnen aanpassen. Van de ruimtelijke planner wordt verwacht dat hij/zij het verhaal mee vormgeeft en onderbouwt zodat het niet snel in vraag kan worden gesteld. Niet het vrije onderzoek naar het beste ontwerp dan wel het op dat moment meest wervende verhaal maakt zo de essentie van ruimtelijke planning uit. De opbouw van zoâ&#x20AC;&#x2122;n gemeenschappelijk verhaal gebeurt te midden van reeds bestaande verhalen. De verzameling van al deze verhalen vormt het referentiekader van het planproces (Gunder, Hillier, 2009). Deze combinatie van verhaallijnen zorgt ervoor dat de vrijheidsgraden van de visie die binnen een ruimtelijk planproces wordt opgebouwd beperkt zijn. De verwachting om vanuit een ruimtelijk planproces de toekomst wat meer behapbaar te maken en als referentiekader te dienen voor ons doen en laten zorgt ervoor dat het bieden van een gevoel van (toekomstige) veiligheid een conservatieve houding met zich meebrengt. De toekomst heeft steeds haar wortels in het heden. Anders gezegd zorgt het ingebedde karakter van de ruimtelijke planning er vandaag voor dat in verschillende projecten een hele reeks van mogelijke maatschappelijke winsten niet worden geboekt. Dit geldt zeker voor het mogelijk sociaal innovatief karakter van een planproces, waarbij het de bedoeling is om naast ruimtelijke kwaliteit ook sociale relaties te versterken en een sociaal politieke verandering teweeg te brengen die zorgt voor een duurzame sociale verbetering In deze paper gaan we na of het mogelijk is om binnen een planproces ook over nieuwe bijkomende rollen na te denken die deze conservatieve reflex van de ruimtelijke planning en de neiging te opereren binnen een ruimtelijke consensus doorbreken. Dit door de experimenten van ndvr1 met nieuwe rollen voor de ruimtelijk ontwerper in de herontwikkeling van de Damwijk (Antwerpen) kritisch te evalueren.

Discours, politieke besluitvorming en ruimtelijke vertaling Om deze nieuwe rollen te onderzoeken grijpen we actief in op de achterliggende structuur van ruimtelijke verandering. We proberen verandering actief te introduceren om dan via evaluatie de beschreven problematiek van de huidige planningspraktijk af te tasten. Anders gezegd stappen we aan

1

ndvr is een jonge onderneming gevestigd in Antwerpen die via participatie en ontwerp zoekt naar nieuwe methoden om de maatschappelijke meerwaarde van planprocessen te verhogen.

268


het begin van dit onderzoek bewust af van wat er via de vraag naar toekomstige zekerheid klassiek van een ruimtelijke planner wordt verwacht. Het leren vanuit deze actieve positionering doen we vanuit een kritisch realistische benadering (Moulaert & Van Dyck, 2013; Sayer 1992). Hierbij proberen we niet zozeer de directe effecten van bepaalde acties te onderzoeken dan wel de mate waarin de conditie voor een meer open planproces verandert tijdens ons experiment. Anders gezegd kijken we niet naar het direct effect van het innemen van een bijkomende positie als ruimtelijk planner dan wel naar de manier waarop deze nieuwe positie een context creĂŤert die een meer open planproces mogelijk maakt. Specifiek worden hier de ingenomen rollen verder toegelicht. Deze paper moet gezien worden als een eerste stap in dit reflexief onderzoeksproces. Vanuit drie probleemstellingen die de conservatieve reflex van de ruimtelijke planning concretiseren beschrijven we een eerste maal hoe de experimenten in de Damwijk voor nieuwe condities zorgen en een aanzet vormt tot oplossing. In de conclusie reflecteren we hierop om later terug opnieuw het cyclisch proces van reflectie; probleem definitie; het toepassen van een oplossing; terug naar evaluatie en relflectie te doorlopen (Kemmis an McTaggart 1988; Arthur, Len, 2013).

De conservatieve kant van de ruimtelijke planning Ruimtelijke vertaling Een eerste voorbeeld van de gesloten aard van de klassieke ruimtelijke planning is de specifieke ontwerptaal en het beperkt overnemen van alternatieve verhalen. Gedoeld wordt op de macht die de ruimtelijke planner heeft om verschillende actoren, opinies en waarden wel of niet mee in het planproces op te nemen (Albrechts 2001; Bond en thompson-Fawcett, 2007). Participatieprocessen komen er zo bv. vaak niet toe om de volledige complexiteit van een situatie te vatten en geven vaak maar beperkte aandacht aan particuliere of dagdagelijkse opmerkingen of verwachtingen (Healey en Hillier, 2006; Van Herzele, 2004). Hierdoor blijven vaak moeilijk bereikbare, achtergestelde, groepen afwezig bij het participatieproces.

269


Een belangrijke achterliggende reden is dat de ruimtelijke planning vaak van een klassieke positivistische manier van argumenteren vertrekt in plaats van de narratieve basis van ruimtelijke planning volledig te omarmen. Dit is omwille van verschillende redenen een tekortkoming. Eerst en vooral zorgt het gebruik van verhalen steeds voor een persoonlijke reflectie op de toekomst die ook andere uitnodigt hier mee vorm aan te geven. ‘Door vanuit ons perspectief uit te leggen hoe ‘dingen werken’ moedigen we andere expliciet aan om hun persoonlijke mening te geven en hun versie van het verhaal. We provoceren hen om ergens mee akkoord te zijn en vanuit hun perspectief het voorstel te deliberen (Vandenabeele et al., 2011, 183). Daarnaast hebben verhalen volgens Ryfe (2006) het voordeel dat ze het gemakkelijker maken om een persoonlijke evaluatie te maken. Dit doordat verhalen het mogelijk maken om het belang van het onderwerp in te schatten, ze complexe onderwerpen hanteerbaar maken, open zij voor commentaar en aanpassingen en het mogelijk maken om een grotere verscheidenheid aan meningen toe te laten. Samengevat zorgt het gebruik van verhalen als basis voor discussie voor wat Latour (2004, 102) ‘de kracht om rekening te houden met’ noemt: verhalen kunnen zowel verscheidenheid promoten (Vandenabeel et al. 2011; Mandelbaum, 1991; Healey 2009; Ryfe 2006) als knelpunten overkomen waarmee de planningswereld wordt geconfronteerd wanneer niet-professionelen worden betrokken in de discussie rond complexe ruimtelijke problemen (Ryfe, 2006). Discours Een tweede voorbeeld van de gesloten aard van ruimtelijke planning is dat wanneer een gemeenschappelijk verhaal wordt gevonden dit vaak op een sterk ideologische basis gebeurt (Reade, 1987) en dus niet zozeer vertrekt vanuit een gebiedsgerichte zoektocht naar de beste oplossing. Ruimtelijke planning ondersteunt vaak de sociale realiteit die door de gehanteerde ideologie wordt vormgegeven (Gunder, Hillier, 2009; Zizek, 2006). Dit door een kader te scheppen dat een mogelijke oplossing biedt waarin kan worden geloofd en die de gehanteerde ideologie niet ondermijnt maar versterkt (de vries, 2007; Stavrakakis, 2007). Meer concreet lijkt de ruimtelijke planning hier op drie manieren op in te spelen (Gunder, Hillier, 2009: 8): via het begeleiden van ruimtelijke visievorming door gebruik te maken van planningsdiscours en ‘taal spelletjes’ (Forester, 1989, 1999), via het actief manipuleren van het ruimtelijk debat (Flyvbjerg, 1998, 2001) of door het inzetten van retoriek en verhalen vertrekkende van de specifieke wensen van direct betrokkenen (Throgmorton, 1996, sandercock 2003). Uiteindelijk komt het erop neer dat ruimtelijke planners kunnen worden gezien als een soort van poortbewakers van een gewenste orde. Politieke besluitvorming Een laatste voorbeeld is deze van de plaats van consensus in de besluitvorming rond ruimtelijke planprocessen. De opkomst van het zoeken naar consensus kan worden gesitueerd binnen het streven naar een oplossing en draagvlak vanuit een perspectief van rationele communicatie (Hillier, 2003): de wens om in een groot aantal planprocessen vanuit argumentatie, begrip en overtuiging uiteindelijk te komen tot een gedeelde en gedragen visie. In realiteit en uit empirisch onderzoek (o.a. Flyvbjerg, 1998; McGuirk, 2001; Pløger, 2001; TewdwrJones and Thomas, 1998) blijkt echter dat het ideale van een communicatieve rationaliteit niet opgaat in het grillige en vaak pragmatische parcours van ruimtelijke visievorming. In de plaats zorgt de lokroep van snellere achterdeuren en akkoorden (Gunder, 2003) er vaak voor dat, parallel aan de zogenaamde participatie en inspraakprocessen (gebaseerd op consensus), de eigenlijke besluitvorming heel wat minder transparant gebeurt. Consensus blijf zo niets meer dan een sociaal construct (Laclau 270


en Mouffe, 2002) dat de schijn van gemeenschappelijke besluitvorming op basis van open onderhandeling hoog houdt.

Den Dam: een buurt in verandering De wijk Dam kent een lange geschiedenis van inspraak en betrokkenheid. Zo was de wijk in de jaren ’70 – ‘71 pionier met de ‘structuurschets Damwijk’, een voorloper voor structuurplanning in heel Vlaanderen. Tijdens de jaren ’90 liet Dam 2008, een actieve buurtgroepering, haar stem horen rond de grote veranderingen aan het Damstation en de ontwikkeling van Park Spoor Noord. Steeds ging dit gepaard met grote wijkvergaderingen en het activeren van het rijke sociale netwerk in de buurt. Tijdens deze jaren is den Dam ook sterk veranderd. Van bekende schipperswijk aan het Albertkanaal en Slachthuiswijk aan de rand van de stad werd ze een plek van ‘van alles een beetje’, dichtbij en veraf van het centrum, met een sterk sociaal netwerk maar ook een soms opvallend isolement. De wijk Dam staat nu opnieuw aan het begin van nieuwe veranderingen. Na jaren van onduidelijkheid over wat er met de grotendeels in onbruik geraakte slachthuissite stond te gebeuren, toonde de stad in 2013 de ambitie om het terrein te herontwikkelen. Naast de slachthuissite worden op termijn ook het drooggelegde Noordschippersdok en de kades van het Lobroekdok aangepakt. Wanneer deze ambities worden gerealiseerd zou deze kleine buurt grofweg verdubbelen in grootte en aantal inwoners. Zelden wordt een buurt geconfronteerd met zo’n ingrijpende veranderingen: de wijk zal niet enkel fysiek een nieuw aangezicht krijgen, maar met de komst van nieuwe bewoners zullen ook de demografie, lokale dynamieken en netwerken ingrijpend wijzigen. Ook nu vroeg de nieuwe wijkvereniging, het Damcomité, om vanaf het begin af betrokken te worden bij de herontwikkelingsplannen. Dit gebeurde onder de vorm van een petitie, die op 1 oktober met 700 handtekeningen (bijna 1 op de 4 inwoners van de Dam) werd overhandigd aan de schepen van stadsontwikkeling. Sinds september helpt ndvr het Damcomité rond inspraak in de buurt. Ze kregen daarbij versterking van de studenten stedenbouw van de K.U. Leuven. Doorheen dit onderzoek stonden sociale netwerken, ruimtelijke kwaliteit en het profiel van de dambewoner centraal. 271


De ruimtelijke vertaalslag Van bij aanvang van onze betrokkenheid in den Dam stelden we ons tot doel om een stem te geven aan lokale actoren door met hen in dialoog te gaan rond ruimtelijke kwesties. Dit vanuit de ambitie om ruimtegebruik, dagdagelijkse ervaringen en typerende fenomenen grondig in kaart te brengen. In overeenstemming met de probleemstelling wilden we een ruimtelijke vertaalslag maken, waarbij lokale verhalen worden vertaald naar een ruimtelijk discours, naar een vorm waar planners concreter mee aan de slag kunnen, zonder de intrinsieke waarde van narratieven uit te hollen. We gingen met andere woorden op zoek naar een tussentaal om de reĂŤle context te onderzoeken. Op 1 augustus werd de ambitienota door de stad toegelicht en namen we de gelegenheid om met bewoners rond de tafel te zitten om een eerste voeling te krijgen met de wijk. Dit vormde de aanleiding om mensen uit te nodigen voor een persoonlijk gesprek en zo op zoek te gaan naar een aantal kernthemaâ&#x20AC;&#x2122;s die als basis zouden kunnen dienen om verdere dialoog op te starten. De interviews werden vertaald in een interventie op het Droom den Dam festival2, waarbij een witte kalklijn doorheen de site kon gevolgd worden waarlangs geselecteerde quotes uit de interviews werden aangebracht. Op datzelfde evenement stelde de Studio Dam zich voor en werden verschillende interactieve methodes om informatie te verzamelen uitgetest. Deze informatie fungeerde als startpunt voor een periode van intensief veldwerk en dataverzameling op basis van drie topics: sociale netwerken, ruimtegebruik en interventies. De studio experimenteerde met methodes om het uitgebreide netwerk aan organisaties in de wijk in kaart te brengen: onderlinge relaties, bestaande en mogelijke samenwerkingsverbanden en ruimtelijke 2

Droom den Dam: Buurtfeest georganiseerd door DamcomitĂŠ op 6/10/2013 als start van het participatietraject

272


connecties. Daarnaast werden de ruimtelijke kwaliteiten, het dagdagelijks ruimtegebruik en veranderingsdynamieken in de wijk bestudeerd. Op deze manier werd er getracht een elementair overzicht opgemaakt van de wijk zoals ze is en door bewoners ervaren wordt. Ten slotte werd er onderzocht op welke manier ruimtelijke interventies kunnen ingezet worden om interactie met de buurt te stimuleren. Deze veelheid aan informatie werd verwerkt in een toolbox of “gereedschapskist” die dienst deed als basisinformatie en input voor een workshop waarbij bewoners, stedelijke diensten, sociale professionals, lokale organisaties en externe experten in dialoog gingen rond drie specifieke thema’s. Wanneer we op ons werk terugkijken kunnen we binnen het onderwerp ‘de ruimtelijke vertaalslag’ een aantal duidelijke rollen of ambities beginnen te onderscheiden die we gaandeweg (bewust of onbewust) proberen te vervullen: - Er werd getracht ‘nieuwe’ types lokale kennis binnen te brengen in het ruimtelijk debat en deze te verruimtelijken. Daarbij stond het experimenteren met nieuwe onderzoekstechnieken, methodieken en vormen van visualisatie steeds centraal. - Er werd getracht om niet-ruimtelijk-professionals te doen nadenken over ruimtelijke issues door het organiseren van mogelijkheden tot dialoog. Dit gaat samen met het ontwerpen van een cyclisch proces waarbij input en output elkaar voeden en steeds aanvullen. Zo vormde de toolbox het basismateriaal om productief debat in de workshop mogelijk te maken, maar diende de workshop op zijn beurt om het materiaal te verfijnen, te verbinden en betekenis te geven. - Het vergaren van kennis steeds gepaard met een zoektocht naar een begrip van het aanwezige sociale netwerk. Zo werd kennis niet voorgesteld in een vacuüm, maar gekoppeld aan bestaande actoren en netwerken om de complexiteit van de werkelijke context zo goed mogelijk te vatten en te tonen. Discours (de)construeren Naast het verzorgen van ‘ruimtelijke vertaling’ hadden we binnen het werken op den Dam de ambitie om het ruimtelijk debat over de gemeenschappelijke toekomst van de wijk te bewaken en zo lang mogelijk zo open mogelijk te houden. Dit door het verhaal van den Dam op basis van concrete elementen te construeren. Vanuit reële (wijkgebonden) actoren en veranderingen werden er verhalen vormgegeven maar evengoed gedeconstrueerd om de impact, betekenis en doorwerking echt te begrijpen. In een workshop op 19 november 2013 werd de toolbox voor het eerst getest: er werd gekeken in hoeverre het materiaal een voldoende basis vormde om op een gerichte, productieve manier een debat te starten. Daarnaast vormde het de gelegenheid om te experimenteren met workshop-methodieken en de ruwe data verder aan te vullen. Deze workshop wilde voor een eerste keer aantonen dat we de verzamelde ‘ruwe’ info niet simpelweg wilden afleveren als vrijblijvende input voor het verdere planningsproces, maar verder wilden verfijnen richting verhaallijnen en randvoorwaarden die planningsbeslissingen gericht zouden kunnen informeren. De studio ging vervolgens op basis van deze workshop verder op zoek naar verhaallijnen die de verzamelde informatie integreren, bepaalde percepties op de buurt tonen en tegelijkertijd blijven uitdagen en het debat stimuleren. 273


In maart 2014 werd de tot nu toe verzamelde informatie (concrete ruimtelijke data) samengebracht in een boekje3 dat een overzicht biedt, aanleidingen geeft voor verder debat en suggereert hoe de verschillende actoren met deze informatie aan de slag kunnen gaan. Tegelijkertijd hebben we getracht met dit boekje het onderzoek te positioneren binnen het bredere participatietraject. Daarbij wordt het lopende proces en de actuele veranderingen steeds gekaderd binnen de historische context: een rijke geschiedenis in de wijk van mobilisering en historische verandering. Op basis van het boekje stelde we een vervolgtraject voor bestaande uit gethematiseerde workshops. In deze workshops wordt er gezocht naar extra kennis en worden de verschillende in het planproces gehanteerde verhaallijnen nog verder onder de loep genomen. Ze hebben tot doel de bundel en het ruimtelijke debat verder te concretiseren met het zicht op de projectdefinitie die in de zomer van 2014 zal afgerond worden en de aansluitende ontwerpwedstrijd. De bundel zal als apart document worden meegegeven bij de projectdefinitie, maar beide documenten worden onderling verbonden doordat van de ontwerpers een aanpak gevraagd wordt naar een manier om met dit materiaal om te gaan en een engagement om mee te stappen in het participatietraject. Ook voor het thema ‘(de)constructie van discours’ kunnen we een aantal rollen beginnen te onderscheiden die we ons (bewust of onbewust) proberen te vervullen:

3

-

We proberen holistische en open verhalen te vormen over den Dam en deze ook een drager te geven zodat ze tastbaar en bruikbaar worden. De verhalen proberen betekenis te geven aan het project en situeren de ruimteverandering in verleden, heden en toekomst.

-

Door de verhalen zo concreet mogelijk te maken probeerde we ze het verdere debat te laten voeden en ze open te stellen voor aanvullingen, tegenspraken en bezwaren. Tegelijkertijd vormen de verschillende verhalen een mogelijke aanvulling of reflectie op andere binnengebrachte ambities/ discours (binnen bv. de projectdefinitie) rond het project.

-

De verhalen zijn gesteund op en worden gevormd en gestoffeerd door kennis van de sociale en ruimtelijke realiteit van de plek.

“Dam: een buurt in verandering”

274


Politieke besluitvorming Als laatste wilden we met onze betrokkenheid in den Dam meestappen in een reĂŤel proces, waarin we naast het zoeken naar lokale kennis ook bezig wilden zijn met procesvorming. Hierbij hebben we de ambitie om het formele besluitvormingsproces open te breken en in dialoog te laten gaan met de initiatieven van onderuit. We probeerde te zorgen dat er plaats blijft voor open momenten van uitwisseling en dat deze ook ingepland en gekaderd worden en zich op een expliciete manier verhouden tot het klassieke planningstraject. Na een positieve reactie om betrokken te worden in het project, stelde het DamcomitĂŠ ndvr de vraag om hen te helpen en begeleiden om een creatief participatietraject op te zetten en de buurt op een constructieve manier te bevragen. Samen met Stedelijk Wijkoverleg en AG Stadsplanning werden de eerste krijtlijnen uitgezet voor dit traject. Zo werd op 1 augustus niet enkel de ambitienota toegelicht maar vormde het het startschot voor een breed participatietraject. Er werden initieel mapping-avonden gepland en een moment op 6 oktober waarop de site werd opengesteld met een buurtfeest. Terwijl de stad werkte aan een akkoord met de projectontwikkelaars en een aanzet tot visienota, stortte de studio zich op het veldwerk. Naast verscheidene lokale organisaties werd SWO door de studenten ook betrokken in het onderzoek naar lokale netwerken. De workshop op 19 november bracht de stadsdiensten en ook eigenaar samen rond de tafel met buurtbewoners. Na afloop van de studio en verwerking van het materiaal werden de resultaten gepresenteerd aan zowel het Damcomite als de stad. Ndvr deed een voorstel voor een vervolgtraject dat met het DamcomitĂŠ en Ag Stan en SWO werd besproken en in samenwerking met SWO zal worden uitgewerkt. Concreet worden er workshops gepland met buurtbewoners en lokale handel, horeca en de ontwikkelaars die zullen plaatsvinden in mei-juni. Dit voorstel werd door de stad ook voorgelegd aan de private ontwikkelaars. In de projectdefinitie wordt het engagement gevraagd aan de ontwerpers om ook mee te stappen in dit traject. Aan de start van de wedstrijd fase wordt er een interactieve briefing voorgesteld waar de bundel vanuit de buurt zal worden toegelicht en waar sleutelactoren aanwezig zullen zijn om

275


bijkomende info te leveren aan de ontwerpers. Verder zal moeten uitgedacht worden wat de mogelijkheden zijn om de buurt ook te betrekken in de wedstrijdfase. Ook voor dit onderwerp, als laatste, zijn er een aantal rollen te onderscheiden die we doorheen het proces hebben opgenomen: -

We probeerden steeds twee parallelle trajecten te bewaken: een verdiepingsproces waarbij de buurt uitgebreid in kaart gebracht wordt, op basis van onderzoek maar ook dialoog en actie en een formeel besluitvormingsproces vormgegeven door de stad.

-

De dynamiek tussen deze processen probeerde we te activeren door verknopingen te organiseren met acties en workshops. Het actief organiseren en plannen van die verknopingen gebeurt niet spontaan of toevallig maar op basis van een uitgedacht proces waarin de verschillende actoren en trajecten moeten samenkomen. We probeerden het besluitvormingsproces zichtbaar te maken zodat kennis die vaak gepasseerd wordt vanuit de hang naar consensus toch zijn toegang kan vinden en de dialoog open blijft.

-

Als laatste probeerde we het opbouwen van netwerken mee te stimuleren om ook zo de buurt actiever betrokken te krijgen binnen het besluitvormingsproces rond de site.

Conclusies Door te reflecteren op onze betrokkenheid en activiteiten in den Dam hebben we vanuit de drie aangehaalde probleemstellingen getracht een aantal rollen te identificeren die we met ndvr in reactie op de gesloten aard van ruimtelijke planning hebben opgenomen. Het analyseren en samenbrengen van deze verschillende rollen toont ons dat we een onderliggend mechanisme hanteren, waarbij drie actieve focuspunten zich aandienen die elkaar continu voeden en aanvullen. - In de rollen die we proberen te vervullen speelt het binnenbrengen van (nieuwe) kennis die vaak niet wordt meegenomen in het ruimtelijk debat een centrale rol. Dit omdat deze vaak niet in de juiste vorm wordt gecommuniceerd (vertaalslag), of niet als relevant beschouwd wordt binnen het rationele, gesloten planningsdebat. Het gaat om kennis die reĂŤel is en vertrekt vanuit een grondige analyse van zowel de sociale als ruimtelijke realiteit van een wijk/stad. Om deze kennis te benutten is het een kwestie om op zoek te gaan naar nieuwe manieren om die kennis te verzamelen, binnen te brengen en te communiceren. - Een tweede focuspunt binnen de verschillende rollen die we hebben aangenomen blijkt het zoeken naar verschillende vormen van output om de verzamelde kennis een tastbare vorm te geven opdat deze verder het debat kan voeden. Zo wordt de kennis op verschillende momenten in het traject â&#x20AC;&#x2DC;werkelijkâ&#x20AC;&#x2122;, waardoor er op gereageerd kan worden in plaats van te verdwijnen als achtergrondinformatie. Deze output neemt andere vormen aan afhankelijk van de fase in het project en de betrokken actoren. Het gaat hierbij over zoeken naar manieren om informatie visueel te vertalen, maar evenzeer naar vormen die hanteerbaar zijn als input voor bijvoorbeeld een workshop of ruimtelijke interventie. - Tot slot proberen we een rol te vervullen in het zoeken naar onderlinge verknopingen tussen verschillende parallelle trajecten, waarbij verschillende actoren op hun manier de stedelijke ruimte bedenken, plannen en vormgeven. Zo zorgen we dat de formele procesvoering zich openstelt en uitwisseling toelaat, maar dat evenzeer informele mechanismen versterkt worden. Dit doen we door onszelf te positioneren als externe en onafhankelijke actor. Het is een proces 276


dat bovenal ook op verschillende manieren in de tijd gebeurd, hoe uitwisselings- en contactmomenten vormgegeven worden hangt sterk af van de fase in het traject. Deze drie activiteiten vormen een mechanisme omdat ze steeds alle drie in combinatie moeten aangegrepen worden om te kunnen reageren op de probleemstellingen en een innovatief proces te kunnen voeren. Zo zijn verknopingsmomenten enkel mogelijk wanneer deze gevoed worden met de juiste kennis, die in de juiste vorm wordt aangebracht. Een workshop levert meer op dan het oplijsten van persoonlijke wensen en ergernissen wanneer er rond specifieke thema’s op basis van concreet materiaal kan gewerkt worden en wanneer verschillende actoren betrokken zijn en er verder iets gedaan wordt met de output. De vraag die zich nu stelt is of dit mechanisme van kennis-output-verknoping kan worden aangegrepen als kapstok voor verder onderzoek. Eerst en vooral om het actieonderzoek van ndvr kritisch te evalueren door in directe dialoog met de andere betrokkenen te begrijpen in welke mate we vanuit dit mechanisme hebben geopereerd en wat daaruit kan worden geleerd voor het vervolg van het planproces op den Dam. Daarnaast kan het misschien gebruikt worden als analysekader om het gesloten karakter van de ruimtelijke planning beter te begrijpen en te kijken in hoeverre er vanuit dit mechanisme mogelijke openingen ontstaan om actief in te grijpen op problemen als parallelle besluitvorming, selectieve betrokkenheid en een gesloten ruimtelijk discours. Ten derde kan het mechanisme ook dienen als evaluatiekader voor ruimtelijke planningspraktijken. Welke methodes en skills zijn er nodig om sterker in te kunnen zetten op kennis-output-verknoping en zijn deze aanwezig? Als laatste biedt het mechanisme ook een perspectief om kritisch te kijken naar de verwachtingspatronen tegenover de ruimtelijke planner/professional en de condities waarbinnen gehandeld kan worden. Lukt het binnen de huidige opdrachtformulering, tijdsperspectieven en verantwoordelijkheid om een kritisch perspectief te hanteren of is daarbij een onafhankelijke positie binnen het spectrum van actoren echt vereist en hoe kan deze dan worden vormgegeven? We zijn ervan overtuigd dat deze vragen cruciaal zijn in het streven naar een grotere maatschappelijke meerwaarde van ruimtelijke projecten en ook als kritische reflectie kunnen dienen voor wat regie en loslaten in een planproces nu echt betekent.

Referenties Albrechts, L. (2002). The Planning Community Reflects on Enhancing Public Involvement. Views from Academics and Reflective Practitioners. Planning Theory & Practice, 3(3), 331–347. Arthur, L. (2014). Reflections on the form and content of Participatory Action Research and implications for social innovation research. In F. Moulaert et al. (Eds.) The International Handbook on Social Innovation: Collective Action, Social Learning and Transdisciplinary Research (pp. 332 – 343). Edward Elgar Publishing. Bond, S., & Thompson - Fawcett, M. (2007). Public Participation and New Urbanism: A Conflicting Agenda? Planning Theory & Practice, 8(4), 449–472. De Blust, S. (2013). De keuze van de planner. In S. Reniers, et al. (Eds.), Planning is niet waarde-nloos (Vol. 2013). Delft: Stichting Planologische Discussiedagen. Flyvbjerg, B. (1998). Rationality and Power: Democracy in Practice. University of Chicago Press. Flyvbjerg, B. (2001). Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How it Can Succeed Again. Cambridge University Press. 277


Forester, J. (1989). Planning in the Face of Power. University of California Press. Forester, J. (1999). The Deliberative Practitioner: Encouraging Participatory Planning Processes. MIT Press. Gunder, M. (2003). Passionate planning for the others’ desire: an agonistic response to the dark side of planning. Progress in Planning, 60(3). Gunder, M., & Hillier, J. (2009). Planning in Ten Words or Less. Farnham, Surrey, England ; Burlington, VT: Ashgate. Healey, P. (2009). The Pragmatic Tradition in Planning Thought. Journal of Planning Education and Research, 28(3), 277–292. Herzele, A. V. (2004). Local Knowledge in Action Valuing Nonprofessional Reasoning in the Planning Process. Journal of Planning Education and Research, 24(2), 197–212. Hillier, J. (2003). `Agon’izing Over Consensus: Why Habermasian Ideals cannot be `Real’. Planning Theory, 2(1), 37–59. Kemmis, S., & McTaggart, R. (1988). The Action Research Planner. Deakin University. Mandelbaum, S. J. (1991). Telling Stories. Journal of Planning Education and Research, 10(3), 209– 214. McGuirk, P. M. (2001). Situating communicative planning theory: context, power, and knowledge. Environment and Planning A, 33(2), 195–217. Mouffe, C. (2001). Which kind of public space for a democratic habitus? In J. Hillier & E. Rooksby (Eds.), Habitus: a sense of place (pp. 93–100). Aldershot: Ashgate. Mouffe, C., & Laclau, E. (n.d.). Hope, Passion, Politics. In M. Zournazi (Ed.), Hope (pp. 122–149). sydney: pluto. Moulaert, F. Et al. (Eds.)(2013). The International Handbook on Social Innovation: Collective Action, Social Learning and Transdisciplinary Research. Edward Elgar Publishing. Moulaert, F., & Van Dyck, B. (2014). Framing social innovation research: a sociology of knowledge perspective. In F. Moulaert et al. (Eds.) The International Handbook on Social Innovation: Collective Action, Social Learning and Transdisciplinary Research (pp. 466 – 481). Edward Elgar Publishing. Pløger, J. (2001). Public participation and the art of governance. Environment and Planning B: Planning and Design, 28(2), 219 – 241. Reade, E. (1987). British town and country planning. Open University Press. Ryfe, D. M. (2006). Narrative and Deliberation in Small Group Forums. Journal of Applied Communication Research, 34(1), 72–93. Sandercock, L. (2003). Out of the Closet: The Importance of Stories and Storytelling in Planning Practice. Planning Theory & Practice, 4(1), 11–28. Sayer, A. (1992). Method in Social Science: A Realist Approach. Psychology Press. Tewdwr-Jones, M., & Thomas, H. (1998). Collaborative action in local plan-making: planners’ perceptions of “planning through debate.” Environment and Planning B: Planning and Design, 25(1), 127 – 144. Throgmorton, J. A. (1996). Planning as Persuasive Storytelling: The Rhetorical Construction of Chicago’s Electric Future. University of Chicago Press. Vandenabeele, J., Vanassche, E., & Wildemeersch, D. (2011). Stories of/on citizenship education: a case of participatory planning. International Journal of Lifelong Education, 30(2), 171–185. Žižek. (n.d.). The Parallax View. MIT Press. Zournazi, M. (2002). Hope: New Philosophies for Change. Psychology Press.

278


De winst van het niet-bouwen Een pleidooi voor de heraanstelling van de rentmeester

Oswald Devisch, Arjan Harbers, ,Joek Kruiderink, Dimitri Minten, Samuel Van de Vijver en Tim Vekemans

Stellingen: 1. Een bouwstop kan winst genereren. Dit vraagt wel om andere verdienmodellen. 2. Een ruimtelijk perspectief is noodzakelijk om de winst van het niet-bouwen te maximaliseren.

De winst van het niet-bouwen is een project van Dimitri Minten en Tim Vekemans met Samuel Van De Vijver (RE-ST), Oswald Devisch (Universiteit Hasselt), Arjan Harbers (Topotronic) en Joek Kruiderink (FAKTON). Het project wordt gefinancierd door het Stimuleringsfonds Creatieve Industrie. Contact: RE-ST CARNOTSTRAAT 39 2060 ANTWERPEN T +32 3 345 15 45 INFO@RE-ST.BE | WWW.RE-ST.BE

279


De winst van het niet-bouwen Een pleidooi voor de heraanstelling van de rentmeester

Aanleiding In Nederland is de bouw sinds 2008 bijna tot een stilstand gekomen. Sinds de jaren '50 werden er jaarlijks tussen de 50.000 en 160.000 woningen gebouwd, aanvankelijk om de woningnood te lenigen, recent ondersteund door de ontwikkelaars en de gemeentes die in de verkoop van gronden en woningen een gezamenlijke melkkoe vonden. Anno 2014 kunnen bouwprojecten niet meer worden gefinancierd en door strengere financieringsvoorwaarden voor hypotheken stokt het bouwproces ook aan de vraagzijde. Wel zijn er regionale verschillen: in de grote steden in het westen van het land zijn er nog groeiprognoses, maar in de krimpgebieden in de Nederlandse periferie is er zelfs sprake van huishoudenskrimp, en dus leegstand. De Vlaamse situatie is geheel anders. In Vlaanderen is sinds de introductie van de gewestplannen in de jaren â&#x20AC;&#x2DC;70 een overaanbod aan grond als bouwgrond bestempeld. Bij het merendeel van deze plannen hielden de gemeenten het potlood vast, waardoor elke regionale ruimtelijke visie ontbreekt. Bovendien is praktisch elk stuk grond in handen van particulieren, waardoor gemeenten (maar ook grote ontwikkelaars) nauwelijks nog ruimtelijke sturingsinstrumenten hebben, en waardoor de verstedelijking bijna overal kon en nog steeds kan plaats vinden. Dit heeft rampzalige gevolgen voor de open ruimte, voor de duurzaamheid en de bereikbaarheid. Men spreekt wel van de Nevelstad Vlaanderen, mogelijk gemaakt door ambigue wetgeving en liberalisering van de grondmarkt (De Meulder e.a., 1999). Nederland worstelt dus met een economische crisis en Vlaanderen werkt zich almaar dieper in een ruimtelijke crisis. Beiden vragen om een radicaal andere bouwcultuur. Het ruimtelijk beleid in zowel Nederland als Vlaanderen houdt alvast een pleidooi voor het niet-bouwen, of in ieder geval voor het zo lang mogelijk uitstellen van nieuwe ontwikkelingen. In Nederland pleit de Rijksbouwmeester voor een bouwstop1 met de suggestie de bestaande bebouwing eerst te benutten en in Vlaanderen wordt naarstig gezocht2 naar instrumenten en strategieĂŤn om een verdere aantasting van de open ruimte tegen te gaan, zonder planschade te hoeven betalen. Maar kan Nederland niet van Vlaanderen leren en kan Vlaanderen op zijn beurt wat van Nederland opsteken? Ze streven immers, vanuit verschillende belangen, dezelfde doelen na: agglomeratiekracht versterken, ruimtelijke kwaliteit tot stand brengen, duurzaamheid en bereikbaarheid verbeteren. Met deze studie willen we het niet-bouwen als winstgevende methode presenteren. Hoe kan het nietbouwen meer geld genereren dan wel-bouwen en toch voldoen aan alle voorwaarden uit het programma van eisen? Uiteraard is niet-bouwen niet per definitie winstgevend. In veel gevallen is het financieel veel profijtelijker om wel te bouwen. Daarbij komt de ruimtelijke crisis in Vlaanderen die juist vraagt om heel veel nieuwe ontwikkelingen, maar dan wel op de juiste plaats en de economische crisis in Nederland waar vanuit de bouwsector wordt gelobbyd om weer te gaan bouwen ten einde de economie aan te slingeren. In het kader van dit onderzoek willen we de gevallen op het spoor komen waar niet-bouwen profijtelijker is.

1 2

Zie o/a het interview met Rijksbouwmeester Frits van Dongen in Het Financieele Dagblad op 21 september 2013 Zie o/a de publicatie van het Groenboek van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, eind 2012

280


We onderzoeken hiertoe een aantal cases van het niet-bouwen en gaan na welke winsten er behaald zijn. Onder welke voorwaarden zijn deze tot stand gekomen? En wat voor een type winst is het?

Definitie van niet-bouwen Niet-bouwen kan erg breed worden ingevuld. Naar aanleiding van het nieuw ruimtelijk beleidsplan, wordt in Vlaanderen bijvoorbeeld gesproken over het principe van ‘ruimteneutraal ontwikkelen’ (o/a Zaman & van Noordt, 2013). Volgens dit principe zou het totale oppervlakte aan bouwgrond niet meer mogen toenemen. Dat wil niet zeggen dat er geen nieuwe ontwikkelingen meer toegelaten zijn, zolang er elders maar bouwgrond geschrapt wordt. Volgende ruimtelijke strategieën passen binnen deze –erg open- invulling van niet-bouwen: 1: verdichten van bestaande ontwikkelingen: deze strategie komt neer op het toevoegen van bouwvolume aan reeds aangesneden kavels, bijvoorbeeld door optoppen, aanhangen, ónderbouwen, enz. Verdichting kent een lange traditie die reeds uitgebreid gedocumenteerd is (o/a MVRDV, 1998; MVRDV, 2005; Uytenhaak, 2008). 2: bestemmingenruil: deze strategie komt neer op het sleutelen aan (juridisch verankerde) grondbestemmingen. Niet om extra bouwgrond te creëren, maar om bestemmingen te ruilen. Denk hierbij aan principes zoals rood-voor-groen en rood-voor-rood in Nederland en de ruilverkaveling in Vlaanderen. En aan financiële instrumenten zoals vereveningen en verhandelbare ontwikkelingsrechten (Wauters e.a., 2012). Ruimteneutraal ontwikkelen laat toe om het totale bouwvolume te vergroten, zolang hiervoor geen nieuwe bouwgrond aangesneden wordt. Het is niet echt moeilijk om investeerders te overtuigen om in deze vorm van niet-bouwen mee te stappen. Ze mogen ten slotte bouwen. Het zijn eerder de bestuurders die met koudwatervrees zitten. Zeker als het om bestemmingsruil gaat. Maar wat als we kiezen voor een strengere invulling van niet-bouwen? Zo verwezen we eerder naar het pleidooi van de Nederlandse rijksbouwmeester voor een absolute bouwstop. Dit betekent dat enkel nog ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegelaten die geen kubieke meters meer toevoegen. Nu haken niet enkel de bestuurders, maar ook heel wat investeerders af. En toch zit ook hier winst in. Zij het dat deze om een andere aanpak vraagt dan deze van rechttoe rechtaan ontwikkelen. In de rest van de tekst hanteren we daarom deze strenge invulling van het niet-bouwen. Opnieuw bestaan er heel wat strategieën die binnen deze invulling passen. Het Groenboek van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (2012) verwijst zelf naar de ladder van Lansink3 voor afvalbeleid en definieert ‘drie stappen voor een doordacht ruimtegebruik’: reduceren, hergebruiken en recycleren. 1: reduceren gaat na of een ontwikkeling niet compacter kan. Dat kan zowel op niveau van het ruimtegebruik als op niveau van de ruimte zelf. Een voorbeeld van het eerste is het introduceren van meervoudig ruimtegebruik. Het idee is dat door het gebruik van een ruimte doorheen de tijd te optimaliseren, nieuwe bouwplannen overbodig worden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan onderwijsinstellingen, die door hun uurroosters aan te passen, dan toch geen extra klaslokalen blijken nodig te hebben. Of aan sportverenigingen, die hun ruimtes overdag delen met andere verenigingen, omdat de trainingen toch voornamelijk plaats vinden. Of aan websites zoals homelink4 en airbnb5, die de vraag naar hotelruimte doen afnemen. Of aan studentenkamers in studentencomplexen die in de zomervakantie aan toeristen worden verhuurd. 3

http://www.recycling.nl/ladder-van-lansink.html https://www.homelink.org/ 5 https://www.airbnb.com/ 4

281


Naast ruimtegebruik kan ook de ruimte zelf geoptimaliseerd worden. Door het splitsen of samenvoegen van panden kan een herbestemming plots rendabeler worden dan een nieuwe ontwikkeling. Door ruimtes te herorganiseren, binnen de bestaande muren, kunnen ten slotte ook nieuwe markten aangeboord worden. Een voorbeeld van dit laatste is het Justus van Effencomplex in Rotterdam dat na een grondige restauratie en renovatie een nieuw en divers bewonerspubliek wist aan te trekken. 2: hergebruiken controleert of de (compacte) ontwikkeling niet past in reeds bestaande bebouwing. Ofwel door tijdelijk ruimtegebruik toe te laten, ofwel door een gebouw te herbestemmen. Deze laatste strategie bestaat al zo lang als er gebouwen zijn. Overal in Nederland en Vlaanderen staan wel gebouwen –kerken, postkantoren, industriële panden- die hun functies verloren hebben en een nieuwe bestemming hebben gekregen. De eerste strategie -tijdelijk ruimtegebruik- vindt pas de laatste jaren echt ingang (o/a de Boer, 2013). Met tijdelijk gebruik kan een gebouw in goede conditie worden gehouden en kan het een tijd overbruggen tussen twee niet-tijdelijke bestemmingen. Met het concept van anti-kraak in Nederland, wordt dit legaal en voor zowel de eigenaar als de gebruiker in goede banen geleid. De zomertentoonstellingen van Museum Boijmans van Beuningen in de Rotterdamse Onderzeebootloodsen zijn een voorbeeld van tijdelijk gebruik, met als bijkomend doel het publiek bekend te maken met het RDM terrein. 3: recycleren onderzoekt of de resterende ontwikkelingen niet zo uitgevoerd kunnen worden dat ze omkeerbaar zijn. Zowel in Nederland als in Vlaanderen is er weinig expertise op dit vlak. Een eerste, voorzichtige conclusie suggereert dat een strenge invulling van niet-bouwen om een focusverschuiving vraagt. Waar bij ontwikkelen de blik vooral gericht is op de ruimte zelf, verschuift deze bij het niet-bouwen van ruimte naar ruimtegebruik.

Definitie van winst Niet-bouwen levert winst op. Misschien niet direct in de klassieke betekenis van rendement op gemaakte investeringen, maar eerder als een reductie van kosten. Zo zorgt tijdelijk gebruik er bijvoorbeeld voor dat er geen leegstandsbelasting betaald moet worden. Of zo kunnen geplande investeringen geschrapt worden door ruimtegebruik te optimaliseren. Het geld dat bespaard wordt, komt dan ter beschikking als “winst”. Zo kunnen we ook het beperken van verlies als een winst zien. Er wordt immers minder geld uitgegeven dan voorheen. Geld dat opnieuw geïnvesteerd kan worden. Maar dit blijft een erg strenge, financiële invulling van winst. Eén die blijkbaar niet in staat is om investeerders te overtuigen om in het verhaal van het niet-bouwen mee te stappen. Een begrip dat in dit verband almaar meer ingang vindt is dat van meerwaardecreatie, oftewel de creatie van meerdere types winsten. Indien een ontwikkeling de openbare ruimte verbetert, kunnen we spreken van ruimtelijke winst. En indien de sociale cohesie wordt bevorderd, kunnen we spreken van sociale winst. Indien het milieu er op vooruit gaat, constateren we ecologische winst en indien er sprake is van culturele bevordering zien we culturele winst. Deze open invulling van winst zou een aantal investeerders misschien wel over de streep kunnen. Mits een aantal kunstingrepen. Het is dan ook deze open invulling die we in de rest van de tekst zullen hanteren. Ook hier bestaan er al heel wat (economische) strategieën die het creëren van meerwaarde kunnen stimuleren. Een heel aantal wordt al decennia binnen ruimtelijke planning toegepast. Wat volgt is een selectie van strategieën die het principe van niet-bouwen zouden kunnen ondersteunen.

282


1: verknopen van waardeketens: door verschillende activiteiten, met ieder hun eigen waarde, in contact te brengen, kunnen nieuwe potenties ontstaan, wat dan weer tot een hogere winst zou kunnen leiden. Synergie kan letterlijk bewerkstelligd worden door infrastructuur aan te leggen waardoor er meer uitwisseling tussen adressen kan plaatsvinden en er zo meer kritische massa ontsloten kan worden. Een bekend voorbeeld is de aanleg van een HSL lijn, waarbij de directe omgeving van de stations aan waarde toenemen. Ook het eerder aangehaalde meervoudig ruimtegebruik past in deze strategie. 2: (de)reguleren: soms beperken regels (ruimtelijke) ontwikkelingen. Door regels te schrappen of aan te passen kunnen dan ook nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden ontstaan. Denk hierbij aan initiatieven als proeftuinen, broedplaatsen, pilootprojecten, en vrijplaatsen. De ultieme vorm van dereguleren is ruimtelijk zelfbeheer, waarbij een overheid zich volledig terug trekt (o/a op vlak van ruimtelijke ordening). 3: branding: een marketingcampagne kan helpen om een gebouw, gebied of streek beter in de markt te zetten. Meestal gaat dit gepaard met een nieuwe naam of een externe erkenning. Het benoemen op zich creëert meerwaarde. Zo is het predicaat Unesco Werelderfgoed een garantie voor extra bezoekers, zonder dat er in stenen geïnvesteerd moet worden. 4: speculeren: soms is het moment van investeren belangrijk. En is het beter om een project uit te stellen tot de ruimere omgeving er op vooruit gaat. Speculatie heeft een slechte reputatie, maar in feite zijn algemeen aanvaarde tactieken zoals de eerdere aangehaalde anti-kraak ook een vorm van speculatie. Door tijdelijke bewoning en activiteiten wordt voorkomen dat een gebouw verder afglijdt om uiteindelijk het pad te effenen voor een doorstart. 5: devalueren: lokale sloop kan meerwaarde geven aan de directe omgeving. Door het ontpitten van bouwblokken, daalt het verkoopbare oppervlakte (devaluatie), maar stijgt de waarde van de resterende gebouwen. In steden als Gent, Antwerpen en Rotterdam zijn in de recente geschiedenis zelfs volledige bouwblokken afgebroken om ruimte te maken voor broodnodige –groene- open ruimte. Opnieuw een voorzichtige conclusie. Een standaard ruimtelijke ontwikkeling definieert winst als het rendement op een investering. De spade zal pas in de grond gestoken worden als dit rendement boven een minimaal percentage komt. En dit binnen een maximale termijn, aan minimale risico’s. De besproken strategieën suggereren dat het bij een meer open invulling van winst niet zozeer over een minimaal rendement gaat, maar over het zoeken naar meervoudige winsten (naar waardecreatie op meerdere terreinen). En dat dit soms tijd vraagt (vb. speculeren), en risico’s (vb. dereguleren & devalueren). Opnieuw veronderstelt dit een verbreding van het perspectief: met een focus op zowel ruimte, als tijd, als ruimtegebruikers.

Rekenen en tekenen Terug naar het opzet van deze studie, aantonen dat niet-bouwen ook winstgeven kan zijn. Niet-bouwen kreeg hierbij een strenge invulling; een absolute bouwstop. Dit vroeg dan weer om een open invulling van winst; hier samengevat als meerwaardecreatie. De opgesomde strategieën en cases suggereren dat dit recept werkt. Zo komt meervoudig ruimtegebruik (reduceren) in feite neer op het verknopen van waardeketens. En kan tijdelijk ruimtegebruik helpen om speculatie sociaal aanvaardbaar te maken. In beide gevallen genereert het niet-bouwen meerwaarde (oftewel winst). Ten opzichte van de totale bouwproductie in Nederland en Vlaanderen blijven deze toepassingen echter marginaal. Een belangrijk reden is dat de return-on-investments niet altijd tastbaar is, waardoor het moeilijk is om investeerders te overtuigen om in het verhaal van het niet-bouwen mee te stappen. Zoals de voorzichtige conclusies aangeven, beginnen niet-bouwen investeringen typisch pas op de 283


lange termijn te renderen en moeten deze onder een groot aantal actoren verdeeld worden. Dit brengt heel wat risico met zich mee, en schrikt daardoor veel investeerders af. De stelling van deze studie is dan ook dat er nood is aan technieken en instrumenten om de winst van het niet-bouwen tastbaar te maken. We moeten, met andere woorden, met z’n allen beginnen rekenen en tekenen. Rekenen om de financiële en ruimtelijke impact van het niet-bouwen te becijferen. En tekenen om het verloop van deze impact doorheen de tijd weer te geven en om de rol van de betrokken actoren en ruimtelijke factoren in te schatten. Daarnaast kan het rekenen en tekenen ook ingezet worden om nieuwe winstpotenties te traceren, om alternatieve strategieën af te tasten, en natuurlijk ook om investeerders en bestuurders te verleiden. Het opzet van de studie is om één reken-en-teken techniek te ontwikkelen. Dit gebeurt aan de hand van cases, vier in totaal: het proces van stadsvernieuwing in Rotterdam (NL), het ontstaan van het Nationaal Park Hoge Kempen (B), het Citydepot project in Hasselt (B), en het principe van knooperven (NL). De cases bevinden zich elk in een ander stadium van ontwikkeling (van oud tot recent), komen uit Nederland en Vlaanderen, en behoren telkens tot een andere beleidscontext (respectievelijk: wonen, natuur, economie, en erfgoed). De reken-en-teken techniek is nog in ontwikkeling. Deze moet uiteindelijk relaties zichtbaar maken tussen ruimte, actoren, tijd en (financiële) winst; oftewel de vier parameters waarop het niet-bouwen afwijkt van standaard ontwikkelen. Wat volgt is een korte bespreking van de vier cases. 1: Rotterdam: Vanaf de stadsvernieuwing in de jaren zeventig en tachtig zijn er, als gevolg van de wens om meer lucht, licht en ruimte in dichtbevolkte wijken te scheppen, in Rotterdam veel pleinen ontstaan door bestaande bouwblokken te slopen. In het Oude Noorden bijvoorbeeld zijn er van de huidige tien pleinen slechts twee oorspronkelijk; de andere acht zijn ontstaan na sloop. Samen met flankerend beleid kwam deze openheid de leefbaarheid van de wijk ten goede. Of hoe lokaal devalueren, een meerwaarde kan genereren voor een groter gebied. In het stadsdeel Delfshaven zijn er vergelijkbare voorbeelden. Interessant hierbij is één van de meeste recente gevallen van sloop, te weten het Bellamyplein in de wijk Spangen. Het plein is door zijn driehoekige vorm en aangrenzende uniforme gevels een intiem plein geworden. De omliggende woningen zijn hierbij samengevoegd (van drie kleine woningen naar een grondgebonden woning) en verkocht op de vrije markt in de hoop draagkrachtige gezinnen naar de wijk te verleiden en zo de leefbaarheid een impuls te geven. 2: Nationaal Park Hoge Kempen6: tot het begin van de twintigste eeuw is het Kempisch plateau in de Provincie Limburg één groot heidelandschap. Door de ontdekking en ontginning van steenkool verstedelijkt de regio aan een snel tempo. Hier en daar blijven fragmenten landschap bestaan, met elk een eigen beheerder, een eigen visie, en een eigen ontsluiting. In de jaren ’90 groeit het idee om deze gebieden samen te brengen onder één noemer, dat van een nationaal park. Er volgt een sterke campagne en in 2006 opent het park voor het publiek. Het is dan 5750 hectare groot. Sinds de opening is het een absolute recreatieve trekpleister. En dit enkel door het ding een naam te geven. Een sterk staaltje van niet-bouwen. Natuurlijk is het Nationaal Park meer dan een campagne. Zo moest er ook ontsnipperd worden. Er is infrastructuur verwijderd; een bedrijventerrein zal nog verhuizen; en alle recreatieve accommodatie die voorheen in het park lag, is nu gegroepeerd in zes poorten buiten het park. Allemaal grote investeringen, in een sector waar dit toch niet vanzelfsprekend is. Om dit te ontkrachten zijn de 6

http://www.rlkm.be/en/hoge-kempen

284


initiatiefnemers aan het rekenen geslagen en hebben de initiatiefnemers de economische waarde van natuur proberen te becijferen. Het gaat enerzijds over harde cijfer zoals het aantal extra overnachtingen en horecabezoeken rond de zes poorten, de hogere vastgoedprijzen aan de rand van het park, maar anderzijds ook over minder tastbare zaken als de gestegen CO2 opslag, betere lucht- en waterzuivering en een grotere biodiversiteit (Bade e.a., 2011). Het zijn deze cijfers die bestuurders en investeerders mee op de kar hebben gekregen om te investeren in niet-bouwen (en soms zelfs ont-bouwen). 3. Citydepot, Hasselt: deze case gaat over winkelstraten. Heel wat van deze straten kampen met leegstand op de verdiepingen, onder andere omdat de eigenaars de eerste verdieping voor opslag gebruiken. Dit zorgt ’s avonds voor desolate (en volgens sommigen onveilige) straten. Citydepot7 stelt voor om deze opslag gemeenschappelijk te organiseren op een goed bereikbare plek, buiten het stadscentrum. Goederen zouden dan op aanvraag, met elektrische wagens, bezorgd kunnen worden. Dit betekent winst voor de handelaars, die meer winkelruimte krijgen; winst voor de gemeenschap omdat er minder grote vrachtwagens tot in de binnenstad moeten komen en winst voor de leveranciers omdat deze efficiënter kunnen leveren. Erg duurzaam allemaal. Ondertussen draait het project twee jaar en blijkt de meerwaarde een stuk groter dan initieel ingeschat. Zo haalt Citydepot ondertussen ook de post en verpakkingsafval op, en haalt hierdoor een grotere omzet; experimenteren winkeleigenaars met andere –meer winstgevende- winkelconcepten en is er minder schade aan het openbaar domein omdat er geen zware vrachtwagens meer door moeten. Deze uitgespaarde kosten zijn door de stad geïnvesteerd in de heraanleg van het openbaar domein. Citydepot wil echter nog een stap verder gaan en de handelaars stimuleren om de vrijgekomen verdiepingen te verhuren, bijvoorbeeld aan studenten. Dan spreken we echt over niet-bouwen: Door één type ruimtegebruik, namelijk opslag, te reduceren, ontstaat plaats voor medegebruik. Het probleem is echter dat de stad nog niet helemaal mee wil. Zo overwegen ze om elders in de stad nieuwe studentenhuisvesting te ontwikkelen. 4: Knooperven: de inzet van deze case zijn –historisch waardevolle- boerderijen. Het merendeel van deze boerederijen is niet aangepast aan de moderne commerciële landbouw. Daardoor komen deze massaal op de woningmarkt terecht. Omdat de meeste gemeenten echter maar één wooneenheid in een landbouwbedrijf toelaten, zijn deze hoeves erg duur en vinden hierdoor amper kopers. Tenzij alle stallen afgebroken worden. Wat natuurlijk niet echt goed is voor de erfgoedwaarde. Het Knooperven8 project stelt voor om de vergunningsvoorwaarden te versoepelen en bijvoorbeeld groepswoningbouw en bepaalde vormen van bedrijvigheid toe te laten. Dit zou een winst betekenen voor de eigenaar die zijn hoeve eindelijk kan verkopen; voor de samenleving die haar erfgoed bewaard ziet; voor de nieuwe bewoners die in een uniek decor kunnen wonen en voor de landbouw omdat het aansnijden van woonuitbreidingsgebied op deze manier overbodig wordt. Op zich al een mooi voorbeeld van niet-bouwen. Maar volgens het Knooperven project kan het beter. Tot nu toe blijft alle winst steken bij de individuele actoren. Wat als deze verplicht zouden worden –als tegenprestatie voor het versoepelen van de regels- om (een deel van hun) winst terug te investeren in het openbaar domein (Moerkamp, 2010). Bijvoorbeeld in het opnieuw aanleggen van kleine landschapselementen langsheen wandelpaden, in ecologisch natuurbeheer, in waterzuivering, enz. Met elke boerderij die mee doet, groeit de impact. Tot er uiteindelijk een regionaal netwerk van wandelpaden en ecologische corridors ontstaat. En dit met een project dat eigenlijk niets meer is dan een slimme toepassing van het, eerder aangehaalde, principe van verevening.

7 8

http://www.citydepot.be/ Knooperven is een project van Van Paridon x de Groot: http://www.vpxdg.nl/

285


Pleidooi voor de rentmeester Wat de korte besprekingen van de vier cases duidelijk maken, is dat in de praktijk telkens meerdere van de eerder aangehaalde strategieën gecombineerd worden. Zo is het Nationaal Park een voorbeeld van reduceren -meerdere natuurgebieden worden één nationaal park- én hergebruiken -van erfgoed als poorten. Daarnaast zetten de initiatiefnemers zowel in op branding, devalueren (ont-bouwen), en het verknopen van waardeketens (recreatie, natuurbehoud, leefmilieu, enz.). Ook Knooperven combineert dereguleren met het verknopen van waardeketens (landbouw, wonen, natuur, recreatie, enz.). Wat de besprekingen ook aantonen, zij het in mindere mate, is het belang van rekenen en tekenen. Dit is overduidelijk bij het Nationaal Park dat zwaar inzet op het doorrekenen van de economische waarde van natuur. Bij Knooperven ligt de nadruk dan weer op het tekenen, om de regionale potentie van het incrementele proces van landschapsherstel af te tasten9. Er zit echter meer in. Zo leggen eerste eigen reken-en-teken experimenten een reeks eigenschappen bloot die op termijn zouden kunnen uitgroeien tot een ‘DNA van het niet-bouwen’. Wat volgt zijn vier zo’n eigenschappen – die allemaal ver verwijderd zijn van het businessmodel dat bij standaard ontwikkelingen gehanteerd wordt: 1: de winst zit op meerdere schaalniveaus 2: de winst is verdeeld over meerdere actoren 3: de winstmarges zijn klein, en afkomstig van een veelheid aan diensten 4: projecten renderen pas op de lange termijn De eerste experimenten maken daarnaast ook nieuwe potentiële winsten zichtbaar. Simpelweg door de ontstaansgeschiedenis van de cases door te rekenen en grafisch te reconstrueren. Zo bleek bij het uittekenen van Citydepot dat niet alleen de eerste verdiepingen van de winkels vrijkwamen, maar ook vreemde aanbouwsels en halve kelders. Dit leidde tot het voorstel om deze aanbouwen af te breken en zo het achterliggende bouwblok te ontpitten. Dit zou dan weer de woonkwaliteit voor de nieuwe huurders verbeteren. Een tweede manier om de nieuwe winsten op te sporen is door een tactiek die in een case uitgeprobeerd is, op een andere case toe te passen. Wat zou er bijvoorbeeld gebeuren als, in navolging van Knooperven, een aantal panden ronde de pleinen in Rotterdam hoger mogen bouwen, in ruil voor investeringen in het openbaar domein? Of als Knooperven de titel van Nationaal park zou overnemen? Maar, waar dit eerste reken-en-teken werk vooral op wijst, is het belang om met één centrale figuur te werken. Iemand die verknoopt, campagne voert, speculeert en soms durft te devalueren. Wij willen hier de historische figuur van de rentmeester naar voor schuiven. Het is iemand die verantwoordelijk is voor het beheer van het eigendom van iemand anders, en moet zorgen dat dit eigendom zo’n hoog mogelijk rendement opbrengt10. Hij/zij ontwikkelt niet maar herstelt, renoveert, ruimt op, herschikt, vervangt, vernieuwt. En vooral, hij/zij rekent én tekent. De rentmeester was eeuwen lang een gerespecteerd en zichtbaar beroep, maar heeft zich vandaag wat achter de schermen terug getrokken.

9

Het Knooperven project is ontstaan uit het afstudeerproject ‘Het Tuinenrijk’ van Ruut van Paridon en Karen de Groot en is dus in oorsprong een ontwerpoefening. 10 Volgens Beheer, een bvba met ‘reeds meer dan 4 decennia een hoofdpositie in de beheersector in Antwerpen en zeer ruime omgeving’ (bron: http://www.beheer.be/rentmeesterschap.htm)

286


In een periode van crisis, hetzij economisch, hetzij ruimtelijk, is het misschien tijd voor de rentmeester om terug op de voorgrond te treden11.

Referenties Bade, T., van Erk, A., Houben, S. & Smid, G. (2011). Hoge Kempen, hoge baten. De baten van het nationaal Park Hoge Kempen in kaart gebracht. Triple E Productions, Arnhem (http://wecaninterregivb.eu/documents/content/HogeKempen_hogebaten.pdf). Boer, N. de, (2013). Inspiratiewaaier Tijdelijk Ruimtegebruik. TU Delft/NS (http://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikel/5959-tijdelijk-ruimtegebruik-van-een-toevalligebuurman-naar-een-goede-vriend). De Meulder, B., Schreurs, J., Cock, A. & Notteboom, B. (1999). Sleutelen aan het Belgische stadslandschap. OASE (52), 78-112. Moerkamp, J. (2010). Knooperven – Nieuw leven in het buitengebied. Innovatienetwerk (http://www.innovatienetwerk.org/nl/bibliotheek/rapporten/402/KnoopervenHetconcept). MVRDV (1998). Farmax. 010, Rotterdam. MVRDV (2005). KM3. 010, Rotterdam. Ruimte Vlaanderen (2012). Groenboek Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool. RWO (http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/br2012/groenboek_beleidsplanruimte.pdf). Uytenhaak, R. (2008). Steden vol Ruimte – Kwaliteiten van dichtheid. NAi Uitgevers, Rotterdam. Wauters, E. , Van Den Langhenberg, S. & Defoort, P.J., 2012. Onderzoek naar een instrumentarium voor een strategisch en realisatiegericht ruimtelijk beleid in Vlaanderen: voorbereidend onderzoek voor het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Studie in opdracht van RWO Vlaanderen, Brussel. Zaman, J. & Noordt, A. van (2013). Ruimteneutraal ontwikkelen - Zoektocht naar een GISondersteunde beoordelingsmethode. Plandag 2013.

11

In een bespreking van het boek Achter de façade van de Hollandse stad (Medema, 2011), vergelijkt Bernard Colenbrander de huidige situatie in Nederland met dat in de 18e eeuw. Ook toen lag de bouwmarkt quasi stil. Dit maakte dat het takenpakket van architecten beperkt was tot het beheren en in stand houden van de gebouwde omgeving. Wat het boek volgens Colenbrander aantoont, is dat juist de beperking van het takenpakket geleid heeft tot een verbetering van het ruimtelijke publieke domein. Colenbrander besluit zijn bespreking dan ook met de suggestie dat een periode van nietbouwen misschien wel goed zou zijn voor Nederland, na ‘decennia van grote gaten in de binnenstad en bouwen op opgespoten weiland’. (bron: http://www.archined.nl/recensies/2011/augustus/een-eeuw-met-verlaagde-dynamiek/)

287


288


Maak het Dorp! Hoepertingen

Sarah Martens, Barbara Roosen, Oswald Devisch

Stellingen: 1. De verscheidenheid aan relaties tussen beheer, gebruik en bezit, geeft inzicht in hoe bewoners en locale actoren de leefomgeving toeĂŤigenen. 2. De rol van publieke ruimte in landelijke dorpen verschuift van verblijven naar verbinden, van eigendom naar beheer en van centrum naar periferie.

Universiteit Hasselt Faculteit Architectuur en Kunst Martelarenlaan 42, 3500 Hasselt sarah.martens@uhasselt.be barbara.roosen@uhasselt.be oswald.devisch@uhasselt.be

289


Maak Het dorp! Hoepertingen

Het dorp vandaag en morgen? Onze dorpen en steden worden onderworpen aan diverse veranderingsprocessen: de gelijktijdige demografische, ecologische en economische uitdagingen, technologische ontwikkelingen, veranderende besluitvorming, enz. Deze veranderingen grijpen in in zowel de ruimtelijke, als de sociale omgeving van mensen. In plannings- en beleidsprocessen proberen we deze veranderingen te sturen. Ideaal doen we dat zo, dat ze leiden naar een ruimtelijk kader voor een beter samenleven en een ruimtelijke en sociale kwaliteit combineren. (Boudry et al., 2003) Het sturen van deze veranderingen is dus niet uitsluitend een kwestie voor planners en beleidsmakers, maar belangt iedereen aan. De ruimte kan niet enkel beschouwd worden vanuit een deskundigheid of ‘technische beslotenheid’, het is even nodig dit kader te integreren in het dagdagelijkse leven: wat er werkelijk gebeurt op een plek, het feitelijk gebruik, het samenleven in die ruimte (Soenen, 2006). Plekken worden steeds opnieuw en anders in gebruik genomen. Margaret Crawford (Crawford, 1995) stelt dat plekken steeds herdacht worden, zowel als fysiek als sociaal terrein, vanuit de veranderende beleving en toe-eigening door bewoners en gebruikers. In de huidige beleidspraktijk worden meer en meer vormen van consultatie en participatie van burgers en organisaties ingericht. Het debat over het koppelen van belangen en sectoroverschrijdende verantwoordelijkheden wordt grondig gevoerd. Meer en meer wordt aangestuurd op het wijzigen van gedrag, op het beklemtonen van ieders verantwoordelijkheid op weg naar een duurzame samenleving. We moeten anders gaan leven, wonen, ons bewegen, waarbij er veel aandacht uitgaat naar het stimuleren van nieuwe coalities, collectieve acties, van buurtinitiatieven en actief burgerschap. Michiel Dehaene (2013: 39-41) legt de aandacht op de discussie over hoe we gemeenschappelijke baten delen zonder ze te consumeren, zonder ze exclusief toe te eigenen. Verschuiving van bezit naar gebruik zijn volgens hem heel relevant om het Belgische model van de ‘ownership society’ richting te geven naar een gedeelde verantwoordelijkheid voor externe kosten en baten. Al in 1968 beschreef de bioloog Garret Hardin het probleem dat individuele rationele beslissingen vaak leiden tot collectieve irrationele uitkomsten, ten koste van de gemeenschap. Meest bekende voorbeelden zijn overbevissing of overbegrazing. Hardin’s “tragedie van de commons” roept de vraag op naar alternatieve organisatievormen om het gemeenschappelijk goed duurzaam te beheren (de Lange en de Waal, 2011: 10). Kunnen we deze vraag benaderen vanuit het dagelijkse vertoog van ‘eigenaarschap’? Hoe raken bewoners betrokken bij hun omgeving? Hoe wordt in feite omgegaan met ruimtelijke veranderingen en welke relaties tussen het beheer, gebruik en het bezit van die ruimte kunnen we hierin herkennen? Of welke vormen van actief eigenaarschap worden hier in opgenomen?

“Maak het dorp! Hoepertingen” In het kader van het project ‘Mooiste dorpen van Haspengouw’ zochten we in het dorp Hoepertingen, deelgemeente van Borgloon, naar een manier om bewoners te betrekken in het ruimtelijk beheer van hun dorp. We zetten een spel op als een platform voor actie en debat. Een debat over wat verandert in het dorp en wat wie hierover denkt, om van daar uit te komen tot concrete acties vanuit ieders agenda of engagement. Het spel werd participatief ontworpen en vertrok hierbij van zowel een lokale als regionale dynamiek. Zo werd er vanuit de vzw Stebo een studie gemaakt in kader van de opmaak van een gemeentelijk woonbeleidsplan. De Vlaamse Landmaatschappij bereidde een ruilverkaveling voor

290


met plannen voor een toeristische fietsontsluiting en inrichting van hoogstamboomgaarden. De vzw Kasteel Mariagaarde, een lokale culturele organisatie trok het project ‘Dorpskasteel, Kasteeldorp’ met financiering van de Koning Boudewijnstichting om de verbinding tussen het kasteel en dorp te versterken. Hiernaast zetten de ambities van de gemeente om Hoepertingen uit te breiden als woondorp, vergeten of in onbruik geraakte karakteristieke landschapselementen en verborgen binnengebieden onder druk. Na een eerste fase van veldwerk en interviews werden vanuit deze initiatieven en ambities enkele sociaal-ruimtelijk hypotheses geformuleerd over het dorp en werd alles samengebracht in een spelopzet. We baseerden ons op ‘The Making of’ van Hans Venhuizen (2010). Dit spelopzet heeft tot doel om de spelers zelf de rol van ontwerper toe te kennen, door de complexiteit van veranderingsprocessen op te breken in kleinere en meer handelbare opdrachten. We combineerden deze opdrachten vervolgens met concrete locaties, waartussen de deelnemers een route moesten zoeken. Op die manier voegden we het dorp als speelvlak en de activiteit van het wandelen toe aan het spelopzet ‘The Making of’. We wandelden in de zomer van 2013 met verschillende teams van bewoners, maar ook met actoren uit regionale organisaties en lokale ambtenaren. Per wandeling maakten we twee routes met telkens drie verschillende locaties met onderling vergelijkbare sociaal-ruimtelijk karakteristieken. Tussen de verschillende wandelingen werden zowel het speelvlak, de plekken en routes, als de opdrachten aangepast naar nieuwe thema’s die aan bod kwamen tijdens de wandelingen.

Figuur 1: één van de verschillende parcours van’Maak het dorp’ Binnen de dagelijkse bekommernissen en routines wordt de vertrouwde leefomgeving weinig of niet in vraag gesteld. Via de choreografie van een wandeling treden we enerzijds in de dagelijkse omgeving van de deelnemers en wordt de transformatie van het dorp zichtbaar gemaakt. Anderzijds, haalt de wandeling deelnemers uit hun dagelijkse gewoontes en leidt ze via verborgen paadjes naar plekken in hun dorp die ze niet kennen. Door deze vergeten ‘ruimtes’ zoals een verborgen binnengebied, een oude boomgaard, een verlaten treinspoor te doorkruisen in het spel, worden deze plekken even toegeëigend en wordt, al was het maar voor even, een plek geproduceerd. Het ‘zijn weg banen door’ en het ter plaatse zijn, lokken spontane en radicale reacties uit. Een ondoordringbaar pad of een oneigenlijk afgebakend stukje tuin laat zich zo 291


niet lezen op een kaart of luchtfoto. Afhankelijk van hoe deelnemers de plek ervaren of zich toeeigenen, worden mogelijke horizonten ofwel volledig geopend ofwel helemaal afgeblokt (Labelle 2008:198). Met dit spel wilden we, zowel wij als onderzoekers als alle betrokken deelnemers, bewoners, ambtenaren, lokale en regionale organisaties: (1) kennis opbouwen en bewust worden van de verschillende veranderingsprocessen die er in het dorp spelen; (2) inzicht krijgen in de verschillende standpunten, agenda’s en ambities; (3) concrete acties stimuleren, alle deelnemers aanzetten om te vertrekken van hun eigen engagement en van de ruimte als ‘common good’. We visualiseerden de verschillende voorstellen in collages om de verschillende teams te confronteren met de diverse mogelijkheden. Alle voorstellen, ideeën en meningen werden tenslotte samengebracht in een afsluitend debat. Op dat moment kwamen de beleidsmakers er bij. Vanuit dit spelopzet werd er niet gewerkt naar een gericht eindresultaat, wel werden thema’s en uitdagingen verkend, die aanleiding geven tot het opzetten van concrete initiatieven.

Verschuivingen in het publieke domein In wat volgt presenteren we inzichten in de veranderende leefomgeving enerzijds en in hoe deze leefomgeving wordt toegeëigend anderzijds. Welke ruimtelijke verschuivingen zijn er, hoe verandert de rol van bepaalde plekken in het dorp en hoe wordt hiermee omgegaan? We bespreken de reacties en ideeën van de deelnemers over de plekken en parcours van het spel en koppelen hun diverse meningen aan (theoretische) concepten over het publiek domein. Deze concepten situeren de rol van deze publieke of gedeelde plekken tussen een tweedeling van (1) verblijven en verbinden, (2) eigendom en beheer, en (3) centrum en periferie. Van verblijven naar verbinden De perceptie leeft dat, vandaag de dag in landelijke dorpen, de conventionele publieke plekken niet meer voldoende ruimte tot spontane ontmoetingen bieden. Dit wil echter niet zeggen dat er geen publiek leven is, of dat dit zou afnemen. Ontmoeten gebeurt ook in functie van bewegen: mensen komen elkaar tegen onderweg, daar waar ze elkaar, al dan niet toevallig, kruisen of daar waar ze hetzelfde traject volgen. In Hoepertingen zie je dit gebeuren aan het kerkhof waar verschillende trage verbindingen mekaar kruisen. Op de vraag waar je iemand kan tegen komen wordt naar dit kruispunt verwezen. Seamon (1980) beschrijft dit herhaaldelijke dagdagelijkse fenomeen van beweging, samenkomen, interactie, rust en ontspanning als place-ballets. Het geheel van deze choreografieën (bewegingspatronen of verkeersstromen) produceren en kenmerken plekken die verschillen van een pleintje of park. De Solà Morales (1992: 5) wees ook al op het belang van de openbare ruimte om particuliere, besloten ruimtes onderling in verband te brengen. Met andere woorden, verbindingsruimtes kunnen ook bijdragen aan een vibrerend sociaal leven. Volgens Soenen (2006: 76) ligt de relevantie van deze ruimtes in de vele potentiële ervaringen die ze in zich dragen. Hier vertrekt Soenen niet vanuit de fysieke inrichting van de plek maar vanuit de sociale relaties, communicatie en ontmoetingen tussen zowel familie en vrienden, bekenden als tussen vreemden, die er mogelijk zijn. Vroegen we bewoners in het spel om na te denken over het versterken van de sociale structuur van het dorp, dan komen vooral de inrichting van verbindingsruimtes en knooppunten sterk naar voor. Bewoners stellen voor om deze plekken aan te dikken met ruimte voor ontmoeten of spel door bv. een bank te plaatsen of natuurlijke speeltuigen toe te voegen. Zo wordt het knooppunt (de doorgang) voor 292


voetgangers en fietsers aan het kerkhof door bewoners gezien als een kapstok om andere gebruiken aan te koppelen, zo kan de naastliggende kersenboomgaard bv. een plukweide worden. Het fruitspoor, een in onbruik geraakte spoorwegbedding die van Tongeren tot in Sint Truiden loopt, riep om dezelfde reden ideeën op in verband met ontmoetings- en speelruimte, vooral voor buurtbewoners weliswaar. Hoewel de bedding deels is opengesteld voor fietsers, ligt het er in Hoepertingen sinds tientallen jaren bij als een braakliggende strook. Het fruitspoor is hier ingekleurd als natuurgebied, maar de inrichting, het beheer en bestemming van de zone als dusdanig is niet duidelijk. Wat van deze zone wel een groene zone maakt, maar op heel wat plaatsen ook onbestemd, vacant. Het tracé vormt ook een barrière in het dorp. Bewoners stellen voor om de plek in te zetten als trage verbinding zowel als groene buffer. De behoefte om ‘ongewenst gebruik’ te controleren kwam sterk naar boven. Aan de hand van bepaalde keuzes in inrichting en materialisatie trachtten deelnemers toch beperkte regels op te leggen aan het gebruik van de verbindingsruimte. De woonomgeving moet een vertrouwde omgeving blijven en dit gaat gepaard met bepaalde sociale contacten en ontmoetingen tussen bekenden of vertrouwde onbekenden. Door enkel een onverhard pad aan te leggen wil men fietsende of wandelende toeristen weren, die vooral talrijk zijn in het bloesemseizoen. Dezelfde behoefte om bepaalde gebruiken te weren door de toegankelijkheid te controleren zien we aan de verbinding tussen het kasteelpark en de verkavelingswijk Brikhof. Hoewel bewoners het park willen openen naar de wijk toe door de cul de sac om te vormen tot een verhard plein met bomen, als een uitloper van het park, moet de overgang tussen park en wijk toch duidelijk en afsluitbaar blijven om o.a. crossende fietsers en motoren te vermijden. Van eigendom naar beheer Klassieke publieke ruimtes, zoals het kerkplein, een gemeentelijk park of een buurtpleintje, zijn plekken waar eigendom, beheer en ontwerp in handen zijn van de gemeente. Maar deze openbare plekken worden daarom nog niet toegeëigend door bewoners. Het zijn misschien zelfs niet de plekken waarmee ze zich willen identificeren. De betekenis van deze publieke ruimtes als ontmoetingsplaats kan worden gerelativeerd. Dit is bv. het geval met het speelpleintje in de verkavelingswijk Brikhof. Hoewel het plein er goed onderhouden bijligt, spreken de bewoners over een teloorgang. De kinderen uit de buurt spelen er niet meer door problemen van hangjongeren en vandalisme die je eerder associeert met een stedelijke context. Meer en meer mensen ontmoeten elkaar in privaat beheerde publieke plekken. De Sola-Molares (1992: 6) spreekt over de verstedelijking van het privédomein en van collectieve ruimtes: ruimtes die niet openbaar of privé zijn, maar beide tegelijkertijd: openbare ruimtes die voor privé-activiteiten gebruikt worden of privéruimtes die een collectief gebruik toestaan, bv. een wekelijkse markt op een plein of een plukweide. Deze plekken zijn niet altijd volledig publiek of toegankelijk, maar dat betekent niet dat de locatie geen deel uitmaakt van het publieke leven of dat er niets sociaal kan gebeuren (Reyndorp en Hayer, 2001: 48). Mensen geven immers zelf vorm aan hun dagelijkse leven (Soenen, 2006). Het denken vanuit deze betrokkenheid en dit engagement verschuift de focus van het ontwerp van bezit naar het ontwerp van mechanismen van beheer en organisatie (de Lange en de Waal, 2011). Kortom, het houdt een verschuiving in van bezit naar gebruik en gelooft dat een alternatief beheer van een plek andere gebruiken en ambiance kan teweeg brengen. Bij de vraag hoe de gemeentelijke buurtpleintjes weer een sociale betekenis kunnen krijgen, denken bewoners na over vormen van privébeheer. Een speler verwijst naar een vroegere regeling waarin boeren verantwoordelijk waren voor het onderhoud van een deel van de bermen in het dorp in ruil voor een vergoeding. Volgens hetzelfde principe kan de buurt worden betrokken, door van het beheer een soort buurt- of dorpsevenement te maken. Het pleinmeubilair wordt gesponsord per straat en om 293


deze nieuwe aanpak in te wijden wordt een nieuwe pleinnaam verkozen. Of de mogelijkheid wordt aangeboden om het pleintje te verhuren / aan te bieden voor een receptie, tuinfeest of barbecue. Mits een kleine infrastructuur kan de plek worden ingenomen door een fietsherstelpunt, etc.. Op het fruitspoor werd nagedacht hoe het gebruik en beheer van deze verlaten verbindingsstrook kon worden afgestemd op de directe buren of andere betrokkenen. Ter Heide, een verblijfscentrum voor mensen met een beperking, ziet het fruitspoor als mogelijke uitbreiding van hun collectieve tuin. Met dit voorstel, opent Ter Heide zijn private tuin voor een ruimer publiek en verbindt het met het dorpsweefsel. Hetzelfde voorstel om privébezit open te stellen, werd gedaan aan een geprivatiseerd stukje van het oude fruitspoor zodat deze plek zowel door bewoners als toeristen kan worden gebruikt. Door het in te richten als een weiland met picknick plaatsen en wat natuurlijke speeltuigen voor kinderen. De vzw Kasteel Mariagaarde doet dit nu ook al, met de feestelijke opening van de parkpoort willen ze aan bewoners te kennen geven dat dit private park, ook hún park is. Van centrum en periferie naar een horizontale dimensie De publieke ruimte, in de directe nabijheid van de woonomgeving lijkt aan betekenis te verliezen. De link tussen ontmoetingsruimte en de woonplaats is minder belangrijk geworden o.a. door de groeiende mobiliteit. Sommige publieke ruimtes, gelegen in de nabije omgeving van de woonst verliezen aan betekenis terwijl andere publieke ruimtes ver van de eigen woonomgeving belangrijker worden (Soenen, 2006: 78). Zoals het (eigenlijk vage) verschil tussen stad en platteland, blijft de tweedeling tussen het centrum en de rand overeind in het beeld van een ‘landelijk dorp’, als een dorp volledig omgeven door een open landschap. Deze verwachting gaat gepaard met het idee van een compact dorp met de centrale inplanting van diensten en publieke ruimte. Vanuit dit idee wordt woonverdichting van open gebieden binnen het dorp als evident en onvermijdelijk gezien. De nadruk op het compacte dorp staat het nadenken over de verknoping van bebouwde en open ruimte in het dorp zelf in de weg. Mooie dorpszichten, topografie, weilanden en boomgaarden die mee het streekeigen en landelijke karakter van het dorp vormen, komen hierdoor onder druk te staan.

Figuur 2: voorstel ontmoetingsplek in boomgaard

294


Hoewel bewoners deze dorpseigen plekken waarderen, zien ze woonuitbreiding bij voorkeur binnen de bestaande grenzen van het dorp. Wanneer er wordt nagedacht over mogelijke woontypologieën, willen bewoners wel de privétuinen zo klein mogelijk houden. Om zo het open ‘wei-karakter’ te versterken als een collectieve en toegankelijke ruimte. Al wandelend naar deze plekken, een weiland in het dal omringd door woningen of op een heuvel met zicht op het dorp, zien de deelnemers een netwerk van open ruimtes in het dorp en stellen voor om dit te versterken met paden en zichten. Paola Vigano (2008: 39) ziet de potentie van verspreide infrastructurele elementen zoals landbouwgronden, bossen, overstromingsgebied in en buiten de dorpskern als plekken die het traditionele concept van publieke ruimte herformuleren. Ze ziet hierin een meer intens gebruik van het territorium die nieuwe vormen van collectieve representatie en vrije tijd ondersteunen. Ze zijn niet langer verbonden met een beeld van centrum en periferie, maar met een horizontale dimensie van de regio. Dezelfde visie leefde onder de deelnemers bij de vraag hoe een oude hoogstamboomgaard aan de rand van het dorp een nieuwe rol kon spelen. De huidige problemen met de ‘ongebruikte’ buurtpleintjes en de kost van hoogstamboomgaarden, verschuift de perceptie over waar gespeeld moet worden, niet zozeer in het centrum van de woonwijk , maar in de velden. Letterlijk zei een bewoner dat het in een landelijk dorp toch net de troef moet zijn om in de velden te kunnen spelen. Dus hoewel bewoners bij het nadenken over woonuitbreiding vooral het idee van het compacte dorp versterken, staan ze er wel voor open om buiten dat centrum, in de velden, te ontmoeten en te ontspannen. Door het wandelen krijgen ze dan ook weer meer aandacht voor de landschappelijke kwaliteiten, nu aanwezig in dat centrum. En bij het nadenken over woonuitbreiding houden ze met nieuwe woonvormen rekening die een een open ruimte structuur binnen het dorp kunnen versterken.

Wat maken we nu? Tot hier bespraken we de inzichten die we samen met de verschillende betrokken actoren opbouwden over het dorp. Deze inzichten willen we niet beschouwen als eindresultaten op zich, maar als argumenten in een debat dat voortduurt in Hoepertingen. In wat volgt, bespreken we hoe we van hieruit willen verder gaan. We gaan niet verder werken naar aanbevelingen of naar het structureren van richtlijnen zoals in een masterplan of structuurplan. We stellen ook geen charter of village design statements (Moseley, 2002) op en werken evenmin naar een beeldkwaliteitsplan. Al zouden dit mogelijke volgende stappen kunnen zijn. Het spel werd echter opgezet als een platform voor actie en debat. De vraag is hoe we dit proces op een participatieve manier verder kunnen ontwerpen vertrekkende vanuit een lokale en regionale dynamiek. Het gaat hierbij niet om het ontwerpen van een oplossing, maar om het creëren van ruimte voor het zichtbaar maken van meningen en ideeën, van conflicten en breuklijnen. Om zowel problemen als actoren te leren kennen, te begrijpen en inzicht te krijgen in hoe de veranderingen in die bepaalde context in mekaar zitten. Hier ontstaat participatie en dit creëert mogelijkheden. Van hieruit kan een ontwerpbenadering groeien, kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden ontstaan en worden op die manier veranderingsprocessen gestuurd. Faciliteren van een vertraagd debat Als volgende stap willen we de bevindingen en ideeën uit de wandelingen, de spelfinale en de verschillende interviews visualiseren in de publieke en collectieve ruimtes van Hoepertingen: op de gevels, stoepen, op die plekken die we hierboven bespraken. Op die manier willen we dit debat dat

295


geïnitieerd werd met de wandelingen en de spelfinale verderzetten en faciliteren als een ‘vertraagd debat’. In tegenstelling tot een infosessie of hoorzitting gericht op klassieke beleidsparticipatie, gaan verschillende actoren niet rechtstreeks met elkaar in debat. We zoeken naar andere en meer diverse manieren om met mensen in dialoog te gaan, o.a. door deelnemers te laten reageren op voorstellen van vorige wandelingen. Als zodanig willen we niet enkel bewoners betrekken in het lokale of regionale (ruimtelijke) beleid, maar alle actoren stimuleren om stil te staan bij de rol die ze opnemen in het ruimtelijke beheer van het dorp. Vanuit ieders agenda en engagement wordt de ruimte anders ervaren, gebruikt of toegeëigend. Doorheen het vertraagde debat trachten we opportuniteiten te creëren waarin diverse actoren elkaar kunnen vinden.

Figuur 3: slotopdracht wandeling ‘Maak het Dorp!’ Nieuwe initiatieven Momenteel worden al volgende initiatieven genomen: Ter Heide een verblijfscentrum voor mensen met een beperking, werkt een project uit om, zoals eerder beschreven, het fruitspoor te betrekken bij hun terrein. Ze zoeken naar mogelijkheden om er een wandelpad aan te leggen en te onderhouden. Naar aanleiding van de Maak het dorp wandelingen willen ze de kinderen en bewoners van de nabijgelegen verkaveling hier in betrekken en zo wordt hun terrein een groene speelschakel tussen dit spoor en de wijk. De Vlaamse Landmaatschappij (VLM) nam ideeën mee in het voorontwerp voor het ruilverkavelingsplan dat enkele maanden na de debatfinale werd ingediend. Initieel planden ze om in kader van deze ruilverkaveling het fruitspoor in te richten als een bovenlokaal en functioneel fietspad. Een dergelijk plan werd echter door bewoners niet voorgesteld. Tijdens de wandelingen werden wel verschillende voorstellen geformuleerd om deze zone een lokale betekenis te geven. VLM nam deze ideeën mee bij de finale indiening van het plan. Hetzelfde deden ze met de voorstellen die tijdens de wandelingen gemaakt werden voor de hoogstamboomgaarden. In al deze voorstellen valt op dat bewoners denken vanuit de schaal van het dorp en verschillende plekken ten opzichte van mekaar afwegen. Maar dat ze hierbij minder aandacht hebben voor bovenlokale en regionale initiatieven.

296


Ook de vzw Kasteel Mariagaarde wil een rol opnemen in het beheer van deze boomgaarden en de link leggen met de schoolmoestuin die ze reeds een plaats geven in hun park. In samenwerking met de Landelijke Gilden willen ze met een nieuw ‘plattelandspad’1 bovendien meer aandacht geven aan het hele trage weefsel in het dorp en de nodige knooppunten, en niet enkel stil staan bij de ‘didactische’ ontsluiting van dit pad. Kasteel Mariagaarde werkt hiernaast vanaf het voorjaar 2014 aan een musical met de bewoners. Op die manier willen ze het kasteel terug een baken laten zijn in zowel het lokale dorpsweefsel als in de regio Haspengouw. De lokale ambtenaren (jeugd, ruimte en cultuur) tot slot vinden in de verschillende ideeën, bedenkingen en deze initiatieven argumenten voor het lokale beleid. En kijken anders naar het betrekken van bewoners in hun beleidsdomein.

Conclusie In dorpen wordt het beheer van openbare ruimte in grotere mate afhankelijk van particuliere initiatieven. Niet alles kan vanuit de gemeente gestuurd en gesteund worden. Er is nood aan initiatief van onderuit. Het samen zorgen voor een gemeenschappelijke schoolmoestuin, het beheer van een speelplek, anders omgaan met parkeren en groen in een verkavelingswijk, het onderhoud van trage wegen. De steeds veranderende leefomgeving brengt een continue zoektocht mee naar veranderende vormen van samen wonen en leven. Als het kerkplein niet meer de plek is waar bewoners elkaar ongedwongen ontmoeten, kan een boomgaard naast een wandelroute misschien deze rol overnemen. Met het project Maak het dorp! Hoepertingen zoeken we naar een manier om bewoners te betrekken in het ruimtelijk beheer van hun dorp. Hiermee openen we en faciliteren we een debat vanuit het dagelijkse vertoog over ruimtelijke veranderingen, over hoe bewoners en andere actoren hier in betrokken zijn en toekomstperspectieven die hieruit groeien. De initiatieven die gisteren, vandaag en morgen in het dorp en door de verschillende actoren genomen worden, staan in wisselwerking met de stappen die we met dit project namen en nog willen nemen.

1

Plattelandspaden zijn een project van een Landelijke Gilden, waarbij een uitgestippelde wandel- of fietsroute meestal wordt aangekleed met educatieve borden die thema's als landbouw, platteland en natuur aansnijden.

297


Referenties Boudry, L. et al. (eds.) (2003), De eeuw van de stad. Over stadsrepublieken en rastersteden. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel. Dehaene M. (2013), Tuinieren in het Stedelijk Veld / Gardening in the Urban Field. A&S/books, Gent De Lange M., de Waal M. (2011) Virtueel Platform: Ownership in de hybride Stad, De Solà-Morales M. (1992), Openbare en collectieve ruimte. De verstedelijking van het privé-domein als nieuwe uitdaging. OASE, 33, 3-8 Hardin G. (1968), The Tragedy of the Commons, in Science, 162: 1243-1248 Labelle B. (2008), Pump up the base: rhythm, cars and auditory scaffolding, in Senses and Society 3(2): 187-204 Moseley, Malcolm J.(2002)'Bottom-up 'Village Action Plans': Some Recent Experience in Rural England', Planning Practice and Research,17:4,387 — 405 Reyndorp A., Hayer M. (2001), In search of a New Public Domain. NAI Publishers, Rotterdam Seamon D. (1980), Body-subject, time-space routines, and place-ballets, in A. Buttimer and D. Seamon (eds), The human Experience of Space and Place, Croom Helm, London Soenen R. (2006), Het Kleine Ontmoeten. Over het sociale karakter van de stad. Garant, Antwerpen Venhuizen, H., 2010. Game Urbanism. Manual for Cultural Spatial Planning. Amsterdam: Valiz. Viganò, P. 2008. Water and Asphalt: The Project of Isotropy in the Metropolitan Region of Venice. Architectural Design 78(1): 34–39

298


Bouwen aan interbestuurlijk partnerschap Focus op het interbestuurlijke samenspel in de ruimtelijke ordening in Vlaanderen.

Sylvianne Van Butsele, Kathelijne Toebak, Inge Coelmont

Stelling: Ruimtelijke ordening in Vlaanderen moet haar visie uitzetten en partnerschappen smeden, met oog op een daadkrachtig en realisatiegericht beleid. Dit betekent werk maken van sterke partnerschappen en onderhandelde ontwikkelingsprogrammaâ&#x20AC;&#x2122;s. Dit betekent tevens werk maken van sterke lokale besturen en verregaande subsidiariteit. De vraag stelt zich hoe beter interbestuurlijk samenwerken, hoe verregaande subsidiariteit in de praktijk brengen en hoe bouwen aan partnerschap, in belang van alle partijen.

Ruimte Vlaanderen, Afdeling Adviseren en Participeren Lokaal Koning Albert II-laan 19 bus 12, 1210 BRUSSEL Sylvianne.vanbutsele@rwo.vlaanderen.be Overige gegevens De auteurs werken voor Ruimte Vlaanderen en schreven deze paper in eigen naam.

299


Bouwen aan interbestuurlijke partnerschappen Focus op de interbestuurlijke evolutie in de ruimtelijke ordening in Vlaanderen.

Veranderende bestuurscultuur We willen allen duurzame en kwalitatieve ruimtelijke projecten gerealiseerd zien op het terrein. Lang werd gedacht dat dit enkel mogelijk was door een sterke centrale sturing. De Vlaamse overheid, bevoegd voor ruimtelijke ordening, in de volksmond beter bekend als ‘Stedenbouw’, had jarenlang het laatste woord over iedere kroonlijsthoogte in elke dorpstraat. De ‘gemachtigde ambtenaar’ besliste, de gemeente en de burger volgden. Vandaag is dergelijke autoritaire stijl niet meer denkbaar. De steeds evoluerende en beter geïnformeerde maatschappij vraagt betere samenwerking, meer transparantie en meer efficiëntie. Ze verwacht aangepaste, meer naar buiten gerichte overheidssystemen en overeenkomstige processen. Er is inmiddels een hele weg afgelegd. Het invoeren van het subsidiariteitsbeginsel in het Decreet op de Ruimtelijke Ordening en in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen eind jaren ’90 vormde een eerste mijlpaal in de decentralisering van het ruimtelijke ordeningsbeleid, zowel op planologisch als op vergunningsmatig vlak. Vanuit het principe dat hogere instanties niet doen wat door lagere instanties (beter) kan worden afgehandeld maakte de wetgeving het mogelijk dat steden en gemeenten in Vlaanderen over een ‘gemeentelijke vergunningsautonomie’ beschikken, beter gekend onder de noemer ontvoogde gemeentes. Het planologisch bestuurlijk landschap krijgt drie planniveaus: het Vlaamse, provinciale en gemeentelijke niveau, met dito planologische instrumenten en ruimtelijke opgaven. De hiërarchie was weliswaar nog strikt: de lagere planhiërarchie diende zich te schikken naar de hogere. Taakstellingen werden door de hogere overheid vooropgesteld en verantwoordelijkheden strikt gecontroleerd. De hogere overheid behield een specifiek goedkeuringstoezicht op lokale plannen. Ook bij de Vlaamse overheid vergde de cultuur van loslaten in navolging van het subsidiariteitsbeginsel tijd en aanpassing. Er werd gewerkt aan het inbouwen van de nodige garanties. Het decreet voorziet bijvoorbeeld strikte voorwaarden: zo kan je als lokaal bestuur pas ruimtelijke uitvoeringsplannen maken nadat je een goedgekeurd structuurplan hebt, en dien je ook in het bezit te zijn van een gediplomeerd stedenbouwkundig ambtenaar en drie databanken (het zogenaamde plannenregister, het vergunningenregister en het register onbebouwde percelen) vooraleer je autonoom kan vergunnen. Wet- en regelgeving op Vlaams niveau is zo opgesteld dat bepaalde zaken tot op het perceelsniveau geregeld zijn, denk maar aan de regeling rond de zonevreemde woningen. Via decretaal verankerde advies-, schorsings- en beroepsmogelijkheden hield de Vlaamse overheid een flinke vinger in de pap. Loslaten? Maar dan wel onder strikte voorwaarden en met de hand op de rem. De decentraliseringsbeweging kwam uiterst traag op gang. In 2005 is uiteindelijk de eerste stad ontvoogd. De anderen volgden gestaag. De ontvoogding en het streven naar verregaande subsidiariteit impliceerde een verschuiving in de rol van de Vlaamse overheid. De relatie baseerde zich niet langer op controle van en ingrijpen op individuele dossiers maar op de resultaten die het lokaal bestuur behaalt. De ontvoogding in de ruimtelijke ordening vormde een eerste stap naar meer verantwoordelijkheid voor de lokale besturen.

300


Figuur 16: Evolutie cumulatief aantal ontvoogde gemeentes (bron: Ruimte Vlaanderen april 2014.) De economische crisis zette alles scherper. Het werd duidelijk dat we meer met minder zullen moeten gaan doen. Met het regeerakkoord en de beleidsnota werd de toon gezet. De Vlaamse Regering (20092014) wou slagkrachtige overheden in beslissende tijden, met meetbare efficiëntiewinsten, en in partnerschap met sterke lokale besturen. Een zelfde signaal kwam met de beleidsnota (2009) van Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport. Een tweede belangrijke mijlpaal naar een beter bestuurlijk samenspel werd gezet met het Witboek Interne Staatshervoming (2011). Het witboek legde de basis voor de verbetering van de eigen binnenlandse organisatie. De hervorming zet in op meer bevoegdheden voor de lokale besturen en het vereenvoudigen van het intermediaire niveau. Het witboek legt de basis voor een vernieuwde kijk op de bestuursniveaus. Het geeft aan dat er werk moet gemaakt worden van de versterking van de bestuurskracht van de gemeenten. Er moet gestreefd worden naar een maximale lokale autonomie, waarbij alle gemeenten ontvoogd zijn. Het specifiek goedkeuringstoezicht op lokale plannen wordt vervangen door een algemeen toezicht (mogelijkheid tot schorsing). De reorganisatie van de Vlaamse overheid in de ruimtelijke ordening tot “Ruimte Vlaanderen” (2011) incorporeerde deze doelstellingen. Ruimte Vlaanderen wou door samenwerking en partnerschap werken aan een sterk ruimtelijk verhaal dat via effectieve instrumenten tot relevante resultaten leidt en organiseerde zich hierop. Een versnelde ontvoogding was aan de orde. Waar vijf jaar geleden de Vlaamse overheid in de ruimtelijke ordening nog een bevoogdende rol aannam, is vandaag iedereen het er over eens dat elk bestuursniveau zijn eigen rol moet spelen. De toenemende gemeentelijke autonomie leidt tot maatwerk op lokaal niveau. De lokale besturen worden sterker en worden partner in de beleidsvoering. Sturing en toezicht maken plaats voor samenspel en delegatie. Het partnerschapsmodel krijgt vorm. Met geresponsabiliseerde en bestuurskrachtige lokale partners kan veel meer van het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid gerealiseerd worden op het terrein. Zij

301


staan actief tussen de spelers in het veld van maatschappelijke en ruimtelijke uitdagingen. De interbestuurlijke relatie is in een decennium geĂŤvolueerd van een hiĂŤrarchische top -down relatie, met strikte taakverdeling en toezicht, naar een meer evenwaardige relatie, met verregaande subsidiariteit en eigen verantwoordelijkheden. Het is binnen deze evolutie dat we als verschillende gelijkwaardige partners, overheden en particulieren, verantwoordelijkheden opnemen en samen aan doelstellingen werken. Het memorandum van Vlabest (2014) bevestigt dat de rol van Vlaanderen relevant is als uitzetter van bakens en als bruggenbouwer. De sleutel voor het creĂŤren van een sterke overheid ligt volgens het memorandum voor een groot deel bij de consequente doorvertaling van het subsidiariteitsprincipe en het toebedelen van een volwaardige regisseursrol met doorzettingsmacht aan de lokale besturen. Het zijn precies die sterke autonome partners die Vlaanderen nodig heeft om haar beleidsdoelstellingen op het terrein te realiseren. Het memorandum van Vlabest adviseert tevens inzake de noodzakelijke deregulering vanwege de Vlaamse overheid om alleen eenvoudige, werkbare en flexibele kaders over te houden, die creativiteit en bottom-up initiatief mogelijk maken en zelfs stimuleren. Bouwen aan een partnerschap en bestuurskracht, in een sfeer van openheid en vertrouwen, is in het belang van alle partijen. Dit moet leiden tot een betere interbestuurlijke beleidscultuur, gericht op participatie en afstemming. Op de vooravond van een nieuwe regering stelt Ruimte Vlaanderen zijn ambities scherp. De ruimte wordt gezien als een veld waarin vele, dikwijls conflicterende, maatschappelijke ontwikkelingen en vragen samenkomen. Dit vraagt om een nieuwe ruimtelijke governance en bevestigt het groeiproces van sturen via begeleiden en coachen naar delegatie en autonomie. Het ruimtelijke beleid dient haar regierol in het maatschappelijk speelveld waar te maken, en dit op de verschillende bestuurlijke niveaus. Doel is te streven naar bottom-up/top-down partnerschap met co-creatie en transparant bestuurlijk samenspel, als basis van een maatschappelijk gedragen besluitvorming en realisatie.

Samen sterk Als je een stedenbouwkundige vergunning moet aanvragen doe je dat bij je gemeente. De gemeente kent de situatie het best en kan je inzake je bouwplannen de nodige info verstrekken . De lokale besturen, in het bijzonder de gemeenten, zijn in een gedecentraliseerd bestuurslandschap de belangrijkste realisator en regisseur van de ruimtelijke ordening. Zij leveren de meeste vergunningen af, zij keuren de meeste plannen . Vanuit het subsidiariteitsprincipe zijn zij het best geplaatste niveau om aan ruimtelijke ordening te doen. Ze staan er midden in, dicht bij de belanghebbenden en de maatschappelijke spelers. Vlaanderen is sterk in het uitzetten van een visie, het schrijven van het ruimtelijk verhaal op hoger strategisch schaalniveau, vanuit een helicopterview. Om te voorkomen dat Vlaanderen een ruimtelijk beleid zou maken vanuit een ivoren toren en haar visie niet kan verankeren, is Ruimte Vlaanderen grote belanghebbende in een partnerschap. Een goede samenwerking moet maken dat er in co-creatie een gedeelde en gedragen ruimtelijke visie wordt ontwikkeld en dat alle partners zich geroepen voelen om aan de realisatie hiervan mee te werken. Inzetten op participatie en afstemming met de partners is cruciaal, zowel verticaal als horizontaal. De lokale partners staan in het veld van maatschappelijke en ruimtelijke uitdagingen en zijn hierdoor een bevoorrechte partner om het ruimtelijk verhaal waar te maken.

302


De huidige beleidsfilosofie, zoals geïnitieerd met het Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, bevestigt deze visie. We willen af van een top-down bestuursstijl. De Vlaamse ruimtelijke kernopdrachten, gebiedsgericht en thematisch, dienen gerealiseerd te worden in een samenspel van actoren en overheden, waarbij maximaal het bottom-up initiatief wordt gestimuleerd. Bedoeling is om verticale en horizontale coalities tot stand te brengen en gezamenlijke ruimtelijke ontwikkelingsagenda’s op te maken. Het groenboek legt de basis voor een netwerkbenadering en streeft naar een geïntegreerde gebiedsgerichte aanpak. Gebiedsgerichte overlegprocessen dienen zich aan als nieuwe samenwerkingsvorm. Vlaanderen kan een regisserende rol opnemen, daar waar haar eigen territoriale ambities hoog liggen of daar waar de gewenste bottom-up initiatieven uitblijven. In de meeste gevallen is voor Vlaanderen een stimulerende, inspirerende en faciliterende rol weggelegd in een governance model van gelijkwaardige partners waarvan de autonome lokale besturen de belangrijkste sleutels in handen hebben. Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden gaan in het realisatiegericht ruimtelijk beleid een prominente rol spelen. Nieuwe maar ook bestaande bovenlokale structuren zullen een grotere rol op vlak van streekontwikkeling en gebiedsgerichte realisatie vervullen. Een ruimere groep van belanghebbende kan betrokken worden bij beleid en bestuur. De verschillende beleidsdomeinen en actoren dienen samen te werken aan een geïntegreerd en evenwichtig programma. De meerwaarde van dergelijk interbestuurlijk samenspel is duidelijk: ruimtelijke initiatieven zijn meer gedragen, hebben meer kans op slagen en spelen beter in op kansen en maatschappelijke noden. Efficiëntiewinsten kunnen geboekt worden op het vlak van procesarchitectuur en door schaalwinsten inherent aan samenwerkingsverbanden. Er gelden twee belangrijke randvoorwaarden opdat een dergelijk geëngageerd en realisatiegericht partnerschapsmodel kan werken: lokale bestuurskracht en slagvaardigheid. De lokale bestuurlijke partners kunnen pas als volwaardige en evenwaardige partner functioneren in een gezamenlijk ruimtelijk ontwikkelingsbeleid als ze over voldoende bestuurskracht beschikken. Ruimte Vlaanderen heeft belang te blijven inzetten op de verhoging van de lokale bestuurskracht. Door te ondersteunen in professionaliteit, kennis te delen, beleidsmatig te overleggen en samenwerking te stimuleren en faciliteren. Een gedragen visie waaraan de spelers in het veld willen meewerken ontstaat enkel door te investeren in communicatie en draagvlakcreatie. Dit vraagt van Vlaanderen meer dan het louter informeren. Een ex cathedra-toelichting of publicatie op een website biedt weinig ruimte voor betrokkenheid. Het is essentieel de relevante lokale spelers zodanig te betrekken dat zij in de Vlaamse doelstellingen kunnen participeren en zelf waar mogelijk Vlaamse doelstellingen opnemen. De lokale besturen moeten erkend worden als belangrijkste regisseur en slagvaardigheid krijgen. Beleidskaders en regelgeving moeten zo opgesteld worden dat de lokale partners in de mogelijkheid worden gesteld om hun verregaande subsidiariteit en autonomie op te nemen met het oog op een volwaardige regisseursrol. Een welslagen van deze netwerkbenadering vraagt een optimalisatie van het beschikbare instrumentarium en stimulerende tools (convenanten, oproepen, voorbeeldovereenkomsten, leidraden, voorbeeldenboeken) om de partners mee in bad te krijgen. Vlaanderen zet visie uit, programma’s worden onderhandeld en agenda’s vastgesteld, verantwoordelijkheden afgesproken en gedragen.

303


Hoe we het ook draaien of keren, om ontwikkelingen te realiseren is er geld nodig. De economie is een drijvende kracht die vaak sterker is dan de ruimtelijke ordening. Ruimtelijke ordening wordt in regels gegoten en weinig commercieel aangeboden. Gebiedsgerichte realisatie, van breed gedragen lange termijn doelstellingen, die gevormd zijn over de sectoren heen en aangepast instrumentarium zullen een antwoord moeten geven op dit aspect. Samen sterk betekent werk maken van visie en eigen doelstellingen en deze delen. Dit betekent ook werk maken van interbestuurlijke relaties en sterke partners, met het oog op een bestuurlijke en ruimtelijke winwin.

Bouwen aan partnerschap én sterke besturen Bouwen aan een partnerschap, in een sfeer van openheid en vertrouwen, is in het belang van alle partijen. Vlaanderen kan niet verwachten dat ze medewerking krijgt bij de realisatie van haar agenda als partners niet doordrongen zijn van de meerwaarde ervan en hun verantwoordelijkheid niet kunnen opnemen. Noch kan Vlaanderen verwachten dat een samenwerking in vertrouwen en wederzijds respect mogelijk is als ze enkel uit haar ivoren toren komt neergedaald wanneer zich een Vlaams belang aandient en zich beperkt tot informeren. De partners moeten ook hun agenda kunnen afstemmen met Ruimte Vlaanderen en de nodige steun en terugkoppeling krijgen om zo hun bestuurskracht verder te ontwikkelen. De vertrouwensband tussen Ruimte Vlaanderen en haar partners is hierbij essentieel. Een partnerschap is iets waaraan je moet bouwen en dat een wederzijds belang moet kennen. Ruimtelijke ordening zette in 2007 met het Atrium Lerend Netwerk de nodige stappen naar een structureel partnerschap met de lokale besturen. De Vlaamse overheid Ruimtelijke Ordening merkte in het zog van het ontvoogdingsproces dat er nood was aan een begeleidende rol ten aanzien van de groeiende bevoegdheden. Het Atrium Lerend Netwerk beoogde kennisopbouw bij en kennisdeling tussen de lokale besturen. Het project introduceerde het ‘driepartijenoverleg’ (3PO) - een informele overlegvorm tussen het lokaal bestuur, de vergunningsaanvrager en Ruimte Vlaanderen, de ‘lokale en provinciale atria’ - informele ambtelijke leerplatformen tussen de drie bestuursniveaus, en ‘relatiebeheerders’ - Vlaamse ambtenaren die op vraag dossiermatige ondersteuning boden aan steden en gemeentes. Vandaag plukt Ruimte Vlaanderen de vruchten van dit project. Ruimte Vlaanderen kent zo een cultuur van veel informeel en oplossingsgericht overleg en heeft in de loop der jaren wederzijds vertrouwen opgebouwd tussen de bestuursniveaus. Een opdracht op maat, met 308 gemeentelijke en 5 provinciale overheden. Het lerend netwerk project was een eerste stap naar een open en vertrouwensvolle overlegcultuur. Vlaanderen was niet de langer de onbereikbare en dominerende speler in het verhaal. Een succesverhaal, waar controle en opvolging plaats maken voor begeleiding en kennisdeling. De atria, zowel op provinciale als lokale schaal georganiseerd, zijn gekend in de wereld van de ruimtelijke ordening en worden maximaal als platformen voor kennisdeling ingezet. Ook de andere Vlaamse beleidsdomeinen erkennen de trekkersrol van Ruimte Vlaanderen hierin en maken gebruik van het forum om hun informatie met lokale besturen te delen en draagvlak te creëren. In het kader van de implementatie van subsidiariteit en de focus op samen realiseren in een netwerkbenadering, is de bestaande partnerschapsvorm aan heroriëntering toe. Zo zullen partners zelf een grotere rol moeten opnemen, en zal er meer ingezet worden op aanbodgerichte intervisie enerzijds 304


op maat van bestuurskracht en anderzijds op thematisch en gebiedsgerichte uitdagingen . De groep van lokale partners kan ruimer opgevat worden en naast de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren ook de lokale politici, middenveldorganisaties, burgergroeperingen, ontwikkelaars,… omvatten. Partnerschap kan best ook bekeken worden in functie van horizontale verbanden binnen de Vlaamse overheid en op Europees niveau. Het is in het belang van Vlaanderen haar krachtige netwerk met lokale spelers te koesteren en verder uit te bouwen. De ervaring met proactief en oplossingsgericht overleggen en onderhandelen is een troef om de lokale partners te overtuigen deel te nemen aan de realisatie van een Vlaams beleidskader of prioritair project. De Vlaamse relatiebeheerders die in het kader van het project lerend netwerk in het leven werd geroepen, nemen een nieuwe rol op binnen het interbestuurlijk partnerschap. In het kader van een projectmatige of beleidsmatige uitdaging, spelen de relatiebeheerders als procesbeheerders en beleidsadviseurs steeds vaker de rol van onderhandelaar die lokale partners en spelers in het maatschappelijk veld proberen te betrekken en te engageren tot initiatief . Een slimme zet in dit kader is het partnerschap sterker en doelgerichter uit te bouwen, met goed georganiseerde intercommunales met streekontwikkelingsdoelstellingen. Zij kennen de belangrijke spelers in het lokale veld. Zij kunnen Ruimte Vlaanderen helpen bij het realiseren van doelstellingen op het terrein. De atriummolen draait vlot ten gevolge van de voortdurend aanwezige behoefte aan kennis- en ervaringsuitwisseling bij de lokale besturen . Investering in de verankering van en de intervisie over het Vlaams beleid draagt onmiskenbaar bij aan gedeelde en begrepen doelstellingen. De atria zijn voor de Vlaamse ambtenaren tevens een schat aan informatie over wat betreft de problemen en uitdagingen die in het lokale veld impact hebben op Vlaamse doelstellingen. De Vlaamse beleidsvorming wordt hierdoor continu gevoed. De reguliere lokale atria zouden volledig autonoom kunnen gaan functioneren, waarbij de Vlaamse ambtenaren doelgericht, naargelang het thema of een eigen beleidsopgave, zouden deelnemen. De focus van Ruimte Vlaanderen kan dan liggen op de organisatie van uitwisselingsfora op maat, volgens de atriumformat en met lokale ambtenaren, politici of andere spelers, in functie van het toetsen of opbouwen van een beleid in wording. Zo werd eind 2012 een atrium early adopters georganiseerd om ideeën rond de vernieuwing van het planningssysteem af te toetsen en waren er begin 2013 debatavonden met lokale politici over de eerste ideeën rond het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en werd het atrium centrumsteden opgericht. Dat is de meest renderende (vanuit Vlaams oogpunt) atriumaanpak om in de toekomst het accent te leggen, waarbij partners (bv. de centrumsteden, de kustgemeenten, de beroepsverenigingen of de middenveldorganisaties) worden uitgenodigd in functie van thematische of gebiedsgerichte beleidsvragen. Het lerend netwerk groeit. Inmiddels zijn er 192 gemeenten ontvoogd en woont 73% van de Vlamingen in een ontvoogde gemeente. Bedoeling is om dit hoofdstuk af te sluiten en verder te gaan met sterke lokale besturen. De wijzigingen aan de Vlaamse codex ruimtelijke ordening staan op het punt om in werking te treden (mei 2014). Deze decreetswijziging schaft het specifiek goedkeuringstoezicht op plannen vanwege de hogere overheden af en zetten ook de beweging in om af te stappen van een strikte planningshiërarchie. De delegatie- en afwijkingsmogelijkheden tussen de bestuursniveaus onderling worden verruimd en versoepeld, wat nodig is om meer volgens een netwerkbenadering samen aan ruimtelijke planning te kunnen gaan doen en de nodige slagkracht te geven aan de lokale besturen.

305


Figuur 17: 192 van 308 gemeentes ontvoogd (bron: Ruimte Vlaanderen, april 2014). In een context van autonome gemeenten op het vlak van plannen en vergunnen, wordt een doelgericht en transparant monitoringssysteem des te belangrijker. Om te weten in hoeverre beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd en wat tendensen zijn op het terrein. Daarnaast bouwt Ruimte Vlaanderen aan een bestuurskrachtmonitor als tool voor overleg, leren en groeien in bestuurskracht in brede zin. In het partnerschapsverhaal dat Ruimte Vlaanderen met de lokale besturen beoogt waarin veel van de gemeenten als partner wordt verwacht, kan dit geenszins een instrument van sturing of controle zijn. Het is met name een methode van zelfreflectie, van vergelijking met wie men vergelijkbaar kan zijn en van verbetering van lokaal ĂŠn Vlaams beleid. Lokale bestuurskracht monitoren is voor Ruimte Vlaanderen geen nieuw ontvoogdingsverhaal of een verhaal van scores of benchmarking. Bestuurskrachtige lokale partners zijn, zoals meermaals aangegeven, een randvoorwaarde voor een realisatiegericht ruimtelijk ontwikkelingsbeleid. De bestuurskrachtmonitor is een tool om op het gewenste niveau te bereiken en kan op termijn overbodig worden.

Een uitgelichte case: T.OP Limburg Ruimte Vlaanderen opteert ervoor te werken met thematische en gebiedsgerichte beleidskaders. De meerwaarde van een beleidskader ten opzicht van het bestaande, vaak generieke, beleidsinstrumentarium is de uitdrukkelijke inzet op een gediversifieerde ontwikkeling en lokale afstemming of samenwerking. Met gebiedsgerichte beleidskaders, met name de T.OP-1projecten, wil Ruimte Vlaanderen inzetten op een vorm van governance waar publieke en private actoren in horizontale verhoudingen via onderhandeling en overleg tot een gedeelde beleidsvisie komen. Van een gedeelde visie wordt overgegaan naar gedeelde acties. De aanpak is eerder strategisch dan gebiedsdekkend. De samenwerking tussen verschillende beleidsvelden en afstemming tussen top-down en bottom-up doelstellingen staat centraal. Op langere termijn wil men territoriale â&#x20AC;&#x2DC;contractenâ&#x20AC;&#x2122; kunnen afsluiten. Bestaande en nieuwe instrumenten dienen synergetisch ingezet te worden met het oog op een maximaal maatschappelijk rendement.

1

Territoriaal Ontwikkelings Programma

306


Figuur 18: T.OP Limburg; ruimtelijke ontwikkelingsstrategieën - bron: Ruimte Vlaanderen Met T.OP Limburg als pilootproject wordt momenteel belangrijke ervaring opgedaan.2 T.OP Limburg is een beleidstraject dat Ruimte Vlaanderen in 2013 opstartte om territoriale afstemming en win‐win te realiseren tussen de geplande SALK 3 investeringen in Limburg. De inzet is een realisatiegericht maatschappelijk project waarin de economische en ruimtelijke structuren elkaar versterken. Daartoe worden constructieve samenwerkingen opgezet met Vlaamse, provinciale en lokale partners. Via een tiental workshops werden lokale actoren en (internationale) experten betrokken in het proces. Om de partnerdialoog te ondersteunen en mogelijke territoriale win‐winsituaties in beeld te brengen, werden vernieuwende instrumenten voor ruimtelijk beleid ingezet: ontwerpend onderzoek (in kader van Labo Ruimte: samenwerkingsverband tussen Ruimte Vlaanderen en Team Vlaams Bouwmeester), geografisch onderzoek (cartografie van de territoriale samenhang en ontwikkelingspotentieel), gebiedsgericht beleidskader (vernieuwend beleidsinstrumentarium in kader van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen in opmaak). T.OP Limburg biedt eveneens een kader om de SALK‐acties af te stemmen op de ruimtelijke planningsprocessen of strategische projecten die in het kader van de uitvoering van het RSV4 lopen. Door een gecoördineerde aanpak kunnen deze processen programmatisch en inhoudelijk met elkaar in verband worden gebracht en worden synergie‐effecten gecreëerd.

2

http://www.ruimtelijkeordening.be/NL/Beleid/Beleidsontwikkeling/TOPCentraalLimburg Strategisch Actieplan Limburg in het Kwadraat 4 Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 3

307


Momenteel worden ruimtelijke ontwikkelingsstrategieën uitgewerkt; multiproductief stedelijk netwerk en welvarend breed verblijfslandschap. De programma’s beogen de realisatie van een breed gamma aan acties met tijdshorizon 2020. Voor elk programma dat men wenst te realiseren, worden partnerschappen en samenwerkingsakkoorden uitgewerkt. De samenwerkingsakkoorden leggen afspraken vast op basis van de deskundigheden en verantwoordelijkheden van de betrokken partners. Ruimte Vlaanderen gaat bewust op zoek naar allianties met noodzakelijke en relevante partijen. Voor de projectpartners worden één tot tweemaal per jaar TOP ontmoetingsruimtes georganiseerd om TOP dynamiek te realiseren, netwerking te bevorderen en om partners de mogelijkheid te geven hun resultaten te laten zien. De processtructuur van het T.OP Limburg project benadrukt de verdere uitwerking van de subsidiariteit en gelijkwaardige samenwerkingsverbanden. Het kan gezien worden als een proeftuin voor het detecteren en opzetten van samenwerkingsverbanden. Binnen T.OP Limburg loopt dan ook een specifiek traject rond IGS5. Het kan gezien worden als een experiment om het instrument IGS scherper te stellen en het gebied te screenen op programma’s waarvoor een IGS een wenselijk instrument zou zijn voor de realisatie. Dit traject zal gebaseerd zijn op bottom up strategieën, open communicatie en overleg met alle betrokken partners. Er wordt een insteek gevraagd van de partners over de wenselijke ontwikkelingen rond IGS op vlak van kader en subsidies. T.OP Limburg leert ons dat een gebiedsgericht beleidskader de lokale autoriteiten een kader biedt om ruimtelijke ontwikkelingen integraal af te wegen en afspraken te maken over ieders gewenste ontwikkelingsrichting. Er wordt uitgegaan van het ruimere verstedelijkt netwerk waarop het dagelijks leven zich in grote mate afspeelt. De administratieve, planologische grenzen zijn hierbij een gegeven maar geen uitgangspunt. De integrale benadering van het verstedelijkt netwerk en zijn omgeving betekent een meerwaarde omdat ruimtelijke verdeelvraagstukken samenhangend kunnen worden opgelost. Zo kunnen publieke middelen efficiënter worden ingezet met maatschappelijke winst en een betere bediening van de burgers tot gevolg. Binnen deze context is het ook mogelijk om voor- en nadelen van de stedelijke ontwikkeling (sociaal, milieu, economie) op te vangen en te zorgen voor een gebalanceerde territoriale ontwikkeling.

Conclusie: Regie en loslaten Er is een wijziging in cultuur ingezet. Vandaag meer dan ooit wil de overheid werk maken van verregaande subsidiariteit en daadkracht. Ruimte Vlaanderen wil door samenwerking en partnerschap werken aan een sterk ruimtelijk verhaal dat via effectieve instrumenten tot relevante resultaten leidt Realisatiegerichtheid en partnerschap zijn hierbij de sleutelwoorden. Dit vraagt om een nieuwe ruimtelijke governance en inzetten op het groeiproces van sturen via begeleiden naar delegatie en autonomie. Dit betekent dat er werk moet gemaakt worden van sterke lokale besturen. Ruimte Vlaanderen heeft er belang bij verder in te zetten op de verhoging van de lokale bestuurskracht. Bovendien moeten de lokale partners in de mogelijkheid gesteld worden om hun verregaande subsidiariteit en autonomie op te nemen met het oog op een volwaardige regisseursrol. Verantwoordelijkheid nemen en geven.

5

Inter Gemeentelijke Samenwerking

308


Anderzijds moet werk gemaakt worden van sterke partnerschappen waarbij aan de hand van verticale en horizontale coalities en aangepast instrumentarium gezamenlijke ruimtelijke ontwikkelingsagenda’s kunnen opgemaakt worden met het oog op realisatie van de Vlaamse doelstellingen. Het is in het belang van Vlaanderen om haar krachtige netwerk van lokale spelers verder uit te bouwen en in te zetten in functie van samenwerken en onderhandelde ontwikkelingsagenda’s. Het T.OP Limburg project illustreert dit goed en tracht een lokale verankering en realisatie van beleidskaders na te streven in uitvoering van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Het project leert hoe de juiste partners gedetecteerd kunnen worden in een proces en hoe ze overtuigd kunnen worden om mee te werken aan een Vlaamse doelstelling. De realisatie van Vlaamse beleidskaders hangt in belangrijke mate af van lokaal initiatief en de wil bij gemeenten, al dan niet in een intergemeentelijk samenwerkingsverband, om verantwoordelijkheden op te nemen. De Vlaamse overheid moet haar visie uitzetten en bruggen bouwen. Dit betekent een Ruimte Vlaanderen die het proces inspireert, waar nodig regisseert, en toevertrouwt aan het lokale bestuur die het proces op haar beurt dan weer regisseert in partnerschap met de actieve, geëngageerde speler in het maatschappelijke veld. Samen sterk.

Trefwoorden: Partnerschap, lokale besturen, bestuurskracht, subsidiariteit, lerend netwerk, kennisdeling, governance, samenwerking, autonomie, delegatie

Referenties: CABUS, P. (2011) , Vlaanderen en de gemeenten worden gelijkwaardige partners, interview in Lokaal. Brussel. 1 maart 2011. Defoort, P.-J. (2005). Bevoegdheidsverdeling in de ruimtelijke planning. Subsidiariteit: feit of fictie? TROS - Tijdschrift voor ruimtelijke ordening en stedenbouw(40), 281-335. Instituut van de overheid- KU Leuven, Departement HABE- Hogeschool Gent, Idea Consult, & Omgeving. (2012). Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking. Leuven. Instituut voor de Overheid, KU Leuven; Departement HABE, Hogeschool Gent; IDEA Consult; OMGEVING (2012) Intergemeentelijke samenwerking en ruimtelijke planning in Vlaanderen Kaats E., Opheij W., (2012) Leren samenwerken tussen organisaties. Deventer. 2012. MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, DEPARTEMENT LEEFMILIEU EN INFRASTRUCTUUR, ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING, MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN, AFDELING RUIMTELIJKE PLANNING (1997), Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Brussel. Muyters Ph, (2009) Beleidsnota 2009-2014 RUIMTELIJKE ORDENING Een ruimtelijk beleid voor en op het ritme van de maatschappij. Ambitieus in een moeilijke context. Brussel. November 2009. Pisman A.,Vervoort P., Loris I. (2013) Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking. Vanautgaerden L. (2013), SALK, Territoriaal Ontwikkelingsprogramma Limburg (TOP Limburg) 2013 – 2020, Rapportering Stand van Zaken. aan het SALK directiecomité, 2 april 2014

309


VLAAMSE OVERHEID (2014), Vlabest MEMORANDUM 2014-2019, bestuurlijke aanbevelingen aan de nieuwe Vlaamse Regering. Brussel. Maart 2014. Vlaamse regering (2009). Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Officieuze coรถrdinatie versie september 2009. Brussel. Vlaamse Regering (2012), Groenboek: Vlaanderen in 2050, mensenmaat in een metropool. Brussel. 4 mei 2012. Vlaamse regering, (1999), decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening. Brussel Vlaamse Regering, (2009) De Vlaamse Regering 2009-2014 Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden Voor een vernieuwende, duurzame en warme samenleving. Brussel. 15 juli 2009 Vlaamse regering, (2011) Witboek Interne Staatshervoming. Brussel. april 2011 www.ruimtelijkeordening.be www.vlaanderen.be www.vlaandereninactie.be

310


Sticky stories en de rol van verbinders

Hetty van der Stoep en Noelle Aarts

Stellingen: 1. Goede verhalen worden verteld door empathische luisteraars 2. Ondernemerschap vereist verbinders: mensen die op het juiste moment en in de juiste taal verhalen, mensen en gebeurtenissen kunnen verbinden. 3. Het creëren van ruimte voor zelforganisatie is niet hetzelfde als loslaten, maar vraagt van de overheid om condities te scheppen waarbij een ‘will to order’ vervangen moet worden door een ‘will to connect’.

Wageningen Universiteit Hetty.vanderstoep@wur.nl Dr. ir. H. (Hetty) van der Stoep, Onderwijsinstituut, Wageningen Universiteit Prof. Noelle Aarts Strategic Communication Group, Wageningen Universiteit

311


Sticky stories en de rol van verbinders De laatste jaren is zelforganisatie in de context van gebiedsontwikkeling een populair begrip geworden. Er wordt veel aandacht geschonken aan grass roots initiatieven van burgers en ondernemers, oftewel aan bottom-up planning binnen de context van een ommezwaai van traditionele top-down gebiedsontwikkeling naar kleinschalige vormen van gebiedsontwikkeling, geïnitieerd door eigenaren en eindgebruikers. De nieuwe uitdaging voor ruimtelijke planning lijkt te zijn het bieden van ruimte aan vormen van zelforganisatie. Daarbij is voor professionele planners en beleidsmakers een dilemma ontstaan: loslaten of regie houden? En als planners meer loslaten, welke rol blijft er dan voor hen over? Diverse modellen van netwerk management zijn in de laatste decennia opgekomen. Veel van deze netwerk modellen gaan echter nog steeds uit van centrale posities van de overheid in beleidsnetwerken. Ook al wordt beweerd dat initiatief van onderop wordt gestimuleerd, er is dikwijls sprake van een mismatch tussen grass roots initiatieven en de reactie daarop van overheden.. Sommige initiatieven worden over het hoofd gezien. Andere worden ‘gekaapt’ en aangepast aan bestaande beleidskaders en procedures. In recent onderzoek is gebleken dat bottom-up initiatieven van bewoners, bedrijven en/of eindgebruikers voor de toekomstige ontwikkeling binnen een regio meer kans hebben op steun en aandacht van overheden wanneer zij hun ambities weten te framen in een aantrekkelijk verhaal, dat herkenbaar is vanuit bestaande beleidsverhalen (zie proefschrift Van der Stoep, 2014). De ontvankelijkheid van beoogde medestanders voor alternatieve voorstellen wordt groter wanneer het belangrijk en relevant wordt beschouwd vanuit hun kijk op de sociale werkelijkheid, de problemen die daar spelen en denkbare oplossingen. Om herinnerd en doorverteld te worden moeten nieuwe alternatieve verhalen een connectie hebben met bestaande verhalen. Sticky stories is het concept dat we gebruiken om dat fenomeen te duiden. Een belangrijke conclusie is dat verhalen niet ‘sticky’ worden door hun eigenschappen of door toevallige gebeurtenissen, maar dat ze sticky worden gemaakt door mensen in hun formele en informele gesprekken. Eén van de cruciale condities in het sticky worden van innovatieve verhalen over de ontwikkeling van een plek of gebied is het handelen van individuele mensen die we ‘verbinders’ (connectors) noemen. In wetenschap en praktijk is er in toenemende mate aandacht voor bepaalde individuen die cruciaal zijn voor het realiseren of agenderen van beleidsinnovaties. Instituties en gebeurtenissen scheppen weliswaar de condities voor verandering, maar uiteindelijk zijn het toch mensen die daadwerkelijk verandering in gang zetten (Kingdon, 2003; Zahariadis, 2007; Huitema & Meijerink, 2010). Wat mensen doen, hoe zij de weg van verandering plaveien door alternatieve voorstellen aan de man te brengen, en hoe ze daarover in gesprek gaan met diverse actoren, is wat het verschil maakt. Termen die gebruikt worden om speciale individuen die ‘het verschil maken’ te duiden, zijn onder meer best persons (Van den Brink et al, 2012), innovatiemakelaars (Klerkx and Leeuwis, 2009), bruggenbouwers (Noble and Jones, 2006), en leaders of change (Horlings and Padt, 2011). Ook in de context van nieuwe praktijken in gebiedsontwikkeling is er aandacht voor mensen die die het verschil maken (bijv. Buitelaar et al, 2012). Eigenschappen en kenmerken die aan dergelijke personen worden toegedicht zijn passie, energie, leiderschap, beschikking over tijd, geld of andere middelen, toegang tot besluitvormingsarena’s, en sleutelposities in relevante sociale netwerken. 312


In ons onderzoek legden we de nadruk niet zozeer op bepaalde kenmerken of eigenschappen van dergelijke individuen, maar op hun rol in een proces waarin sommige verhalen ‘sticky’ werden en leidden tot omslagpunten, en waarin andere verhalen van het toneel verdwenen.

Sticky stories die aandacht mobiliseren Via twee case studies over bewoners en ondernemers die eigen voorstellen voor gebiedsontwikkeling onder de aandacht brachten1, concludeerden wij dat burgerinitiatieven een cruciale rol kunnen spelen in het opkomen en verspreiden van ‘sticky stories’. Ze zijn soms beter dan professionele beleidsadviseurs en beleidsmakers in staat om de juiste contexten te creëren en de juiste mensen en verhalen te verbinden. Het succesvol agenderen van alternatieve voorstellen bleek samen te hangen met de manier waarop burgerinitiatieven hun ambities vertaalden in elastische verhalen over de toekomst, die goed aansloten bij bestaande beleidsverhalen. Verschuivingen in dergelijke verhalen vonden plaats telkens wanneer men de hulp nodig had van andere groepen en organisaties. Bij het zoeken van steun van bepaalde overheden werd het eigen verhaal aangepast aan relevante beleidsverhalen van die overheden. De volgende onderling samenhangende aspecten droegen bij aan een positieve weerklank van verhalen: 1. Allereerst was het van belang een verhaal te vertellen dat gemakkelijk te begrijpen was en dat tot de verbeelding sprak, bijvoorbeeld door middel van visualisaties en een aantrekkelijk ontwerp. 2. Ten tweede hadden verhalen tijd nodig om door te dringen in de geheugens van mensen en organisaties. Door verhalen continu te vertellen en te delen in diverse contexten waren burgerinitiatieven en hun medestanders in staat om langzaam de ontvankelijkheid van overheden te vergroten. 3. Ten derde werden telkens nieuwe betekenissen gegeven aan verhalen, zodat deze voor de beoogde medestanders herkenbaar werden en uitnodigend. De aannemelijkheid en opvallendheid van het zich ontwikkelende verhaal werd vergroot door aan te sluiten bij de waarden, overtuigingen, en persoonlijke ervaringen van luisteraars. 4. Dit anticiperen op de referentiekaders van beoogde medestanders impliceert dat de initiatiefnemers moesten beschikken over een goed empathisch en luisterend vermogen. Een verhaal vertellen en verkopen ging niet zonder eerst de perspectieven van gesprekspartners te begrijpen en verhalen uit te wisselen om vervolgens geleidelijk een gedeeld verhaal te construeren. 5. Tot slot werd de kracht en aannemelijkheid van het verhaal vergroot wanneer de vertellers zelf werden beschouwd als geloofwaardig. Zo werkten burgerinitiatieven in één van de cases bewust aan een geloofwaardige identiteit door zich op te stellen als constructieve, representatieve en goed geïnformeerde gesprekspartners.

1

1) Nieuwe product-marktcombinaties in Heuvelland voor duurzame regionale ontwikkeling en het beschermen van landschapswaarden (zie ook Van der Stoep en Aarts, 2010); 2) Voorstellen van burgergroepen voor het beschermen en ontwikkelen van landschapswaarden in de Stadsrand Gouda-Krimpenerwaard (zie ook Van der Stoep en Van den Brink, 2006).

313


Verbinders en hun capaciteiten In de case studies bleken bepaalde individuen een belangrijke rol te spelen in het ontstaan, versterken, verspreiden, aanpassen en aan elkaar smeden van verhalen. We noemen dit ‘verbinders’, in het engels ‘connectors’ (geïnspireerd door Gladwell, 2000 en Shirky, 2008). Deze verbinders waren sterk in het koppelen van ambities, verhaallijnen, mensen, middelen, gebeurtenissen en verschillende contexten. Dat deden ze als volgt. Ten eerste hadden bepaalde actoren sleutelposities in sociale en professionele netwerken. Zij konden daardoor verschillende subnetwerken, groepen en contexten verbinden. In de Heuvelland casus waren het bijvoorbeeld enkele ondernemers die hun informele bestuurdersnetwerk effectief gebruikten. Zij overbrugden het ondernemersnetwerk en relevante beleidsnetwerken. In de Gouda-Krimpenerwaard casus waren het ook bewoners die optraden als verbinders. In hun geval ging het om het verzamelen en delen van veel informatie met veel anderen. Het ontmoeten en kennen van veel andere actoren in verschillende groepen, zorgde ervoor dat ideeën zich heel snel door een breder netwerk verspreidden. Daarmee werd aandacht effectief gemobiliseerd. Ten tweede werden verbinders beschouwd als geloofwaardige vertellers of waren ze in staat waren om dergelijke geloofwaardige vertellers te mobiliseren. Dit waren enerzijds mensen die status hadden of die werden beschouwd als experts en daarmee invloedrijke actoren in het netwerk konden overtuigen. Maar niet alleen mensen met een bepaalde autoriteit werden beschouwd als geloofwaardig. Soms hield geloofwaardigheid verband met culturele achtergrond en lokale kennis over het gebied en de ontwikkelingen door de tijd heen. Wat nodig is om geloofwaardig te worden bevonden hangt af van wat toehoorders belangrijk vinden in relatie tot de specifieke situatie. Een derde kwaliteit van verbinders is in staat zijn om goed te luisteren en zich in te leven in de verhalen van beoogde medestanders. ‘Gewone mensen’ in Gouda-Krimpenerwaard waren in staat om te verbinden en hun verhaal ‘sticky’ te maken, niet zozeer vanwege hun status of invloed in het netwerk, maar doordat zij zich goed inleefden in bestaande beleidsverhalen en in de zorgen en vraagstukken die beoogde medestanders bezig hielden. Ze verplaatsten zich in de ander, luisterden goed naar diens verhaal, en wisten zo het eigen verhaal subtiel daarop aan te passen. Tot slot waren verbinders attent op relevante gebeurtenissen, omstandigheden en contexten die gelegenheid boden om verhalen en mensen aan elkaar te koppelen. In Heuvelland werd een informeel netwerk in het leven geroepen dat gelegenheid bood voor informele uitwisseling van verhalen. Bovendien werden politieke gebeurtenissen, zoals de provinciale verkiezingen, aangegrepen om een alternatief verhaal naar voren te brengen. In de Gouda-Krimpenerwaard casus deden initiatiefnemers hun best om overal hun oor te luisteren te leggen en in diverse informele en formele contexten mee te doen aan discussies over toekomstige gebiedsontwikkeling. Daarmee kregen ze langzamerhand steeds meer kennis van besluitvormingsprocessen en wisten ze kansen te signaleren. Dit vergde een lange adem en doorzettingsvermogen en dus ook alertheid op wat er in verschillende besluitvormingsarena’s gebeurde.

314


Discursieve kracht In theorieën over het mobiliseren van beleidsaandacht (Kingdon, 2003; Zahariadis, 2007), wordt benadrukt dat verbinders meer kans hebben op succes wanneer zij een betere toegang hebben tot beleidsmakers en meer middelen tot hun beschikking hebben (vooral tijd). Onze onderzoeksresultaten tonen aan dat, hoewel dit zeker belangrijke aspecten zijn, uiteindelijk het verschil wordt gemaakt door wat mensen communiceren met wie en op welk moment. De kritieke factor waardoor een verhaal zich verspreid en ‘sticky’ wordt, is hoe mensen ideeën verkopen en verbinden aan elkaar en door hoe ze verbindingen in het bredere netwerk tot stand brengen. Met het concept verbinders wijzen wij op hun discursieve kwaliteiten: geloofwaardigheid, empathie, luisteren, het framen en reframen van verhalen, en connecties tot stand brengen tussen diverse relevante groepen in het bredere netwerk. Vanuit dit perspectief wordt het belang van middelen en toegang tot besluitvorming gerelativeerd. Ondernemers met investeringsmiddelen en goede netwerken lijken op het eerste gezicht misschien beter in staat om ideeën aan de man te brengen en steun te mobiliseren. Maar uit het onderzoek blijkt dat ook ‘gewone burgers’ aandacht en investeringen kunnen organiseren door zich te verbinden met de toekomstverhalen van beoogde medestanders, en door alert te zijn op kansen. Toegang, tijd en geld helpen zeker, en zorgen ervoor dat er verhalen uitgewisseld kunnen worden, maar uiteindelijk zijn het de interacties tussen mensen die daadwerkelijk het verschil maken. Als verhalen geen weerklank krijgen, geen snaar raken, wordt er ook geen aandacht en steun gemobiliseerd.

Helden of medespelers in het verhaal Een belangrijk punt in relatie tot de eerder genoemde groeiende aandacht voor informele leiders of ‘best persons’ is dat verandering en innovatie in onze cases niet kunnen worden herleid naar één of enkele helden of verander leiders. Of zoals één van de geinterviewden in de Gouda-Krimpenerwaard casus zei: ‘het succes heeft vele vaders’. Mensen worden verbinder door hun relatie met andere mensen die ook die rol vervullen. Die conclusie wordt ondersteund in het werk van Shirky (2008) over sociale netwerken. Zijn hoofdargument is dat boodschappen en verhalen het meest effectief en efficiënt worden doorgegeven in netwerkstructuren waarin kleine groepen met een sterke verbondenheid op een hele losse manier zijn verbonden met andere kleine groepen die eveneens een sterke verbondenheid kennen. Zie figuur 1. Verbinders zijn de mensen die sociale netwerken bij elkaar houden en die een robuuste verbondenheid in een breder netwerk mogelijk maken. In de figuur valt te zien dat, zo lang een paar mensen in iedere kleine groep een paar mensen in andere groepen kennen, je zowel het voordeel hebt van een hechte verbinding op kleine schaal, en een lossere verbinding op grotere schaal (Shirky, 2008, p. 216). Hierdoor kunnen boodschappen en verhalen zich heel snel door een netwerk verspreiden.

315


Figuur 1. Verbinders in een netwerk (Shirky, 2008, p. 217) Het concept verbinder wijst erop dat mensen die het voortouw nemen in een groep niet in hun eentje in staat zijn om een boodschap of verhaal te verspreiden en daarmee doelen te bereiken. Ieder groepsinitiatief vergt meerdere verbinders die samen netwerken aan elkaar linken. Verbinders zijn dus niet alleen de kartrekkers of veranderleiders, maar kunnen ook andere groepsleden zijn die de verbinding met andere groepen leggen en die verhalen doorvertellen. Verbinders hebben de capaciteit om subnetwerken te overbruggen waardoor boodschappen kunnen ‘reizen’ van de ene groep naar de andere (Shirky,2008, p. 225). Shirky’s model van de ‘small world network’ en het belang van verbinders daarin zegt veel over het innovatieve potentieel in netwerken, maar verheldert nog weinig over de omstandigheden en processen waarin verbindingen daadwerkelijk worden gerealiseerd. In onze interpretatie van het begrip verbinder, zijn sociale interacties en het framen en reframen van verhalen door mensen van belang. Het is een relationeel concept dat de aandacht vestigt op het communicatieve proces waarin mensen zich verbinden met andere mensen, verhalen, frames en relevante gebeurtenissen en contexten.

Verbinders in voortdurend veranderende netwerken Een andere belangrijke observatie in het onderzoek is dat verbinders maar tijdelijk de rol van verbinder vervullen. Het is niet een statische eigenschap van personen, net zo min als een sociaal netwerk een statische entiteit is. Netwerken zijn continu in beweging. De rol die mensen vervullen in het netwerk is continu aan verandering onderhevig afhankelijk van de context, d.w.z. tijd, gebeurtenissen, plekken, kwesties die spelen, nieuwe verhalen die opkomen of nieuwe actoren die op het toneel verschijnen. In onze cases waren sommige personen op specifieke momenten heel belangrijk in het tot stand komen van verbindingen tussen groepen en tussen (beleids)verhalen, maar die verhoudingen wijzigden ook snel door veranderende omstandigheden. Op min of meer toevallige momenten, functioneerden bepaalde individuen tijdelijk als verbinder. Het kan gaan om een kort moment of een korte periode waarin een verbinding tussen verhalen ontstond die in combinatie met allerlei andere momenten van uitwisseling en reframen van verhalen bijdroeg aan een langzame maar zekere verspreiding en ‘sticky’ worden van een verhaal. Zoals hierboven al beargumenteerd, zijn meerdere mensen nodig om tot robuuste verbindingen in het netwerk te komen. Een enkele persoon maakt niet in zijn eentje het verschil, maar kan wel een gunstige context creëren voor verandering, door in allerlei informele en formele settings in gesprek te gaan. 316


Betekenis van inzichten over verbinders We concluderen dat individuele mensen die opereren als verbinders in het netwerk een belangrijke conditie zijn voor het ontstaan en verspreiden van toekomstverhalen, of juist het wegvloeien van aandacht voor andere verhalen. Verbinders zijn de mensen die het verschil maken door relevante ambities, verhaallijnen, mensen, middelen, gebeurtenissen en contexten aan elkaar te verbinden. Ze zijn creatieve en geloofwaardige verhalenvertellers, empathische luisteraars, en ‘opportunity scouts’ met een lange adem. Een belangrijke relativering ten opzichte van studies over veranderleiders is de notie dat individuen alleen betekenis hebben als verbinder in relatie tot andere individuen in het netwerk. Wanneer we teveel focussen op mensen die het stempel van veranderleider krijgen, verliezen we uit het oog dat andere mensen ook cruciale schakels vormen in het doorvertellen van alternatieve verhalen. Ieder groepsinitiatief heeft meerdere verbinders nodig om robuuste verbindingen in het netwerk tot stand te brengen. Kleine stapjes, kleine gebeurtenissen, en dus ook minder zichtbare handelingen van meerdere actoren samen kunnen grote effecten teweeg brengen. Wat betekent dit alles voor de praktijk waarin steeds meer gezocht wordt naar verbindingsofficiers, best persons, innovatiemakelaars e.d.? Onder meer dat niet alleen geredeneerd wordt vanuit dergelijke professionals die het verschil kunnen maken, maar dat er nog vele andere potentiële verbinders in het spel zijn. Er is een schone taak weggelegd voor de best persons, innovatiemakelaars, informele leiders en soortgelijke verbindingsofficiers, om zich te laten vinden door dergelijke andere verbinders en zelf actief het toeval te organiseren door overal het oor te luisteren te leggen. Het gaat erom het netwerk ‘te netwerken’ (Gilchrist, 2000) en daarbij de neiging tot controleren en ordenen te onderdrukken. Juist door diversiteit en verschil toe te laten, kunnen nieuwe kansen ontstaan om verbindingen te realiseren waarmee innovaties verder vormgegeven kunnen worden.

317


Referenties Buitelaar, E., Feenstra, S., Galle, M., Lekkerkerker, M., Sorel, N., & Tennekes, N. (2012). Vormgeven aan de Spontane Stad. Belemmeringen en kansen voor organische stedelijke herontwikkeling. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving / Urhahn Urban Design. Gilchrist, A. (2000). The well-connected community: networking to the edge of chaos. Community Development Journal, 35(3), 264-275. Gladwell, M. (2000). The tipping point: How little things can make a big difference. New York: Little Brown. Horlings, I., & Padt, F. (2011). Leadership for Sustainable Regional Development in Rural Areas: Bridging Personal and Institutional Aspects. Sustainable Development, doi: 10.1002/sd.526 Huitema, D., & Meijerink, S. (2010). Realizing water transitions: the role of policy entrepreneurs in water policy change. Ecology and Society, 15(2), 26. Kingdon, J. W. (2003). Agendas, alternatives, and public policies. New York [etc.]: Longman. Klerkx, L., & Leeuwis, C. (2009). Establishment and embedding of innovation brokers at different innovation system levels: Insights from the Dutch agricultural sector. Technological Forecasting and Social Change, 76(6), 849-860. Shirky, C. (2008). Here comes everybody. The power of organizing without organizations. New York: The Penguin Press. Van den Brink, G., M. van Hulst, L. de Graaf, T. van der Pennen (2012). Best Persons; en hun betekenis voor de Nederlandse achterstandswijk. Den Haag: Boom/Lemma. Van der Stoep, H. (2014). Stories becoming sticky. How civic initiatives strive for connection to governmental spatial planning agendas. PhD thesis, Wageningen University, Wageningen Van Hulst, M., De Graaf, L., Van den Brink, G. (2012). The work of exemplary practitioners in neighborhood governance. Critical Policy Studies 6(4), 434-451 Zahariadis, N. (2007). The multiple streams framework: Structure, limitations, prospects. In P. A. Sabatier (Ed.), Theories of the policy process (pp. 65-92). Boulder, CO: Westview Press

318


Gezonde stedelijke planning van onderuit Een analyse van het potentieel van milieuverenigingen en burgercollectieven

Thomas Verbeek

Stellingen: 1. Ondanks de groeiende aandacht voor omgevingsimpacten onder wetenschappers en burgers, wordt het gezondheidsaspect maar zeer beperkt opgenomen in de stadsplanning. 2. Een groeiend aantal actiegroepen en milieuverenigingen wordt steeds professioneler en efficiĂŤnter en kan daardoor steeds meer de maatschappelijke agenda bepalen. 3. In plaats van deze evolutie af te blokken, zou de overheid zich meer moeten openstellen en het engagement en expertise van deze groeperingen als een kans zien om ambitieus beleid te voeren.

Universiteit Gent Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Vrijdagmarkt 10/301 B-9000 Gent thomas.verbeek@ugent.be

319


Gezonde stedelijke planning van onderuit Een analyse van het potentieel van milieuverenigingen en burgercollectieven

Inleiding Historisch gezien zijn volksgezondheid en stadsplanning lang elkaars bondgenoten geweest. Er kan zelfs gesteld worden dat de moderne stadsplanning is ontstaan uit bezorgdheid om de ongezonde en overbevolkte industriële steden in de 19de eeuw, die gekenmerkt werden door een gebrekkige watervoorziening, een ontoereikend rioleringssysteem en een rampzalige luchtkwaliteit. In de loop van de 20ste eeuw echter werd deze band steeds meer verbroken en begon stadsplanning zich te richten op het realiseren van een economisch efficiënte en functionele stad. Ook al is de directe impact van de gebouwde omgeving op de volksgezondheid sterk afgenomen – vooral door aanleg van waterleiding, riolering en betere woningen – bestaat er sinds het einde van de 20ste eeuw een hernieuwde interesse in de relatie tussen aspecten van de gebouwde omgeving en impacten op gezondheid en welzijn (Dannenberg et al., 2003; Frumkin, 2003; Jackson, 2003b). Deze groeiende interesse is zichtbaar op verschillende domeinen. In de eerste plaats is het empirisch onderzoek de laatste decennia sterk toegenomen. Er bestaat vandaag een grote – en nog steeds groeiende – hoeveelheid aan empirisch bewijsmateriaal die stads- en infrastructuurontwerp en de daarmee geassocieerde activiteitenpatronen als determinanten voor gezondheid en welzijn aanduiden (Jackson, 2003a). De belangrijkste impacten, met het meeste empirisch bewijsmateriaal en de grootste gezondheidsgevolgen, zijn luchtverontreiniging en lawaai. Er bestaan tal van studies die de relatie leggen met onder meer astma, longontwikkeling, hartziektes, verhoogde bloeddruk, slaapverstoring, cognitieve ontwikkeling en een algemeen verhoogd sterftecijfer (voor een recent overzicht voor luchtverontreiniging resp. lawaai: Health Effects Institute, 2010; Basner et al., 2014). Sinds het begin van de 21ste eeuw worden ook een aantal indirecte relaties onderzocht. Hiervoor is het bewijsmateriaal grotendeels beperkt tot cross-sectionele onderzoeken die enkel correlatie aantonen en geen causaal verband. Veel onderzoek gaat momenteel naar de positieve gezondheidseffecten van een groene omgeving (voor een overzicht: Lee and Maheswaran, 2011) of van een bewandelbare, multifunctionele omgeving die fysieke activiteit zou promoten (voor een overzicht: Durand et al., 2011). Op hun beurt, en deels als gevolg van de groeiende wetenschappelijke kennis, beginnen burgers zich steeds meer bewust te worden van de mogelijke relatie tussen hun gezondheid en welzijn en de omgeving waarin ze wonen. Tezamen met de hogere eisen die gesteld worden aan de woonomgeving, omwille van de stijgende levensstandaard, heeft dit geleid tot groeiend publiek protest tegen potentiële milieubedreigingen (Portney, 2000). Bovendien is het heel waarschijnlijk dat de zichtbare protestbewegingen slechts het topje van de ijsberg vormen. Onderzoek suggereert namelijk dat mensen uit hogere sociale klassen meer klagen over eenzelfde overlastniveau dan sociaal zwakkere mensen (bv. voor lawaai: Whitfield, 2003). Tegelijk blijft milieuhinder in stedelijke gebieden bovenproportioneel vaker lage inkomensgroepen en minderheden treffen (Brulle and Pellow, 2006). Ondanks het groeiende wetenschappelijk bewijs en publieke bewustwording wordt het aspect gezondheid amper betrokken in planningsprocessen en ruimtelijk beleid. Ruimtelijke planning valt in de meeste gevallen onder technische departementen waar planners, ingenieurs en architecten werken,

320


die niet vertrouwd zijn met de ‘determinanten’ van gezondheid. Gezondheid en milieukwaliteit worden dan weer behandeld door andere departementen, die weinig contact hebben met het planningsdepartement. Deze professionalisering in de traditionele overheidsstructuur, met gespecialiseerde deskundigheid en een verdeling van verantwoordelijkheden, bemoeilijkt de opname van vakoverschrijdende vraagstukken als gezondheid in ruimtelijke planning (Corburn, 2007). Ondanks de beloftes die gedaan worden in beleidsprogramma’s, lijkt de ‘sense of urgency’ nog niet echt aanwezig te zijn en is proactief ruimtelijk beleid inzake gezonde stedelijke omgevingen nagenoeg onbestaande. Enkel voor grote infrastructuurprojecten worden in het beste geval gezondheidsimpacten bestudeerd – zij het in een later stadium – via een min of meer verplichte externe aftoetsing vanuit het milieudepartement, de milieueffectrapportage (MER). De tekortkomingen van de huidige aanpak, tegelijk met de aan kracht winnende basisbewegingen, pleiten voor het herformuleren van de rol van de planner en de burger in stedelijke milieuhinderproblematieken. In het vervolg van deze paper zal worden uitgelegd hoe een alternatieve aanpak er zou kunnen uitzien en wordt deze door middel van een aantal interviews afgetoetst aan de werking en de ideeën van een aantal succesvolle basisbewegingen.

Naar een tweeledige aanpak van gezonde stedelijke planning Sinds de eeuwwisseling wordt de gebruikelijke aanpak inzake stedelijke milieukwaliteit en planning in vraag gesteld. Verschillende auteurs bepleiten nu een aanpak die de ideeën van stabiliteit en lineariteit verlaat en de beperkingen van het voorspellen, plannen en controleren van het gedrag van sociale systemen onder ogen ziet. Hun ideeën inzake stedelijke planning en gezondheid sluiten aan bij de nieuwe inzichten inzake planning in een post-structurele, complexe wereld, die per definitief meer adaptief en co-evolutionair moet zijn (Boelens, 2010). Corburn (2009) bepleit onder meer een verschuiving van een eenzijdige focus op wetenschappelijke rationaliteit naar coproductie van kennis, en van fysisch determinisme naar een relationele kijk op de ruimte, waarbij verschillende betekenissen en interacties in stedelijke ruimten cruciaal zijn om deze te begrijpen. Glouberman et al. (2006) en Rydin et al. (2012) stellen een meer concrete aanpak voor om de milieugezondheid van een stad te bevorderen. Ze willen dit doen door veel interventies uit te voeren op kleine schaal die worden ondersteund door lokale contextuele informatie, te leren uit de successen en mislukkingen, en zelforganisatie onder burgers en bewonersgroepen aan te moedigen. Ze voegen hieraan toe dat deze ideeën leiden tot een andere kijk op het planningsproces. Dit kan niet langer gezien worden als een gestructureerd sequentieel proces, maar is eerder een opeenvolging van gebeurtenissen waarin de overheid het proces niet langer controleert maar er in participeert. Een dergelijke zelforganiserende, actor-relationele kijk op gezondheid en stadsplanning kan bestaan samen met de huidige kaders van representatieve democratie, rationele planning en milieuregelgeving. Ze stelt echter zoveel mogelijk adaptieve, praktische oplossingen voor, die aangepast zijn aan de onvoorspelbare en dynamische netwerksamenleving van vandaag. Dit wordt verder verduidelijkt in een tweeledig model voor een gezonde stadsplanning (figuur 19).

321


Figuur 19. Een tweeledige aanpak van gezonde stedelijke planning Dit model bestaat enerzijds uit een top-down basislaag, die het huidige systeem van ruimtelijk milieubeleid reflecteert, met functioneel gespecialiseerde departementen, generieke milieuregelgeving, klassieke deskundigheid en de coördinatie van het MER-proces. Binnen deze laag is er ook enig proactief beleid mogelijk – wat vandaag in meer of mindere mate gebeurt – zoals het uitvaardigen van studies omtrent milieuimpacten of het initiëren van ontwikkelingsprocessen voor locaties met ernstige milieuhinder. Deze basislaag kan echter niet bestaan zonder een tweede bottom-up laag, die adaptieve planningsoplossingen mogelijk maakt en ruimte geeft aan meer maatschappelijke betrokkenheid en zelforganiserende initiatieven vanuit de basis. Met betrekking tot het MER-proces kan er vanuit deze laag specifieke expertise worden aangeleverd die een aanvulling vormt op de klassieke deskundigheid, en die de generieke norm- en regelgeving flexibel hanteert. Deze vormt nog steeds het kader, maar is in zekere zin adaptief, en kan naargelang de context worden verstrengd of verzwakt. Naast meer betrokkenheid in het MER-proces worden in deze laag ook proactieve acties om een gezonde stedelijke omgeving te realiseren mogelijk gemaakt. In lijn met de co-evolutionaire idee kunnen burgers zelf milieuconflicten detecteren, analyseren, hierrond debat en overleg inrichten, en zelfs oplossingen voorstellen. Op die manier kan een maatschappelijk bewustzijn gecreëerd worden en een thematiek op de agenda geplaatst worden, waarna er constructief kan mee gezocht worden naar een oplossing. De waarde van deze zelforganiserende kracht van de basis werd ook al door Glouberman et al. (2006) benadrukt, die dit zien als ‘gratis’ beleidsondersteuning om urgente milieugezondheidsconflicten te detecteren en innovatieve oplossingen te formuleren.

322


Een analyse van vijf basisbewegingen Het is niet meteen duidelijk of een dergelijke tweeledige aanpak zou kunnen werken in de praktijk, en welke valkuilen er bestaan. Omwille van het grote belang van bottom-up initiatieven in dit kader, werden een aantal kwalitatieve interviews afgenomen bij milieuverenigingen en burgercollectieven die werken op stedelijke omgevingskwaliteit en gezondheid. Enerzijds was het de bedoeling om met deze interviews inzicht te krijgen in hun achtergrond, doelen, strategieën, functioneren en partnerschappen. Anderzijds werd hen ook gevraagd om nieuwe ideeën te formuleren voor een betere opname van het gezondheidsaspect in stadsplanning. Deze vijf groeperingen werden geanalyseerd:  Gents Milieufront (GMF): interview met coördinator Steven Geirnaert (06-02-2014)  Straten-Generaal: interview met voorzitter Manu Claeys (06-02-2014)  Brusselse Raad voor het Leefmilieu (Bral): interview met coördinator An Descheemaeker (1002-2014)  Ademloos: interview met voorzitter Wim Van Hees (12-02-2014)  Bond Beter Leefmilieu (BBL): interview met beleidsmedewerker Erik Grietens (19-02-2014) GMF is een stedelijke milieuvereniging uit Gent, opgericht in 1998 door een groep bezorgde burgers. Met uitzondering van drie betaalde personeelsleden werkt de organisatie enkel met vrijwilligers. GMF heeft een duidelijke stedelijke focus en werkt op een breed gamma van thema’s zoals leefbaarheid, omgevingskwaliteit, energie, mobiliteit en afvalverwerking. Zoveel mogelijk willen doen is hun zwakte, omdat hun focus niet altijd duidelijk is voor de buitenwereld en hun inspanningen nooit optimaal efficiënt zijn, maar tegelijk ook hun sterkte, omdat de stad hen omwille van hun brede expertise vaak betrekt in beleidsprocessen en debatten. GMF heeft in de loop der jaren een formele representatieve functie kunnen bezetten in een aantal adviesraden en klankbordgroepen. De overige strategieën en tactieken die GMF gebruikt inzake het bevorderen van stedelijke omgevingskwaliteit zijn zeer divers, met de nadruk op (protest)acties, netwerken en lobbyen, en communicatie in alle soorten media (website, pers, nieuwsagentschappen, ...). Hun lobbywerk is gericht op (informele) contacten met politieke partijen en hun netwerkactiviteiten op het ondersteunen van bewonersgroepen en andere basisbewegingen in Gent, alsook op het onderhouden van goede banden met vergelijkbare stedelijke milieuverenigingen buiten Gent. Wanneer er de mogelijkheid is, wordt er met plezier samengewerkt met wetenschappers en onderzoekers om acties te ondersteunen, maar er wordt niet bewust gezocht naar deze allianties. De protestgroep Straten-Generaal profileert zich als een ‘klein maar krachtig collectief van bezorgde en mondige burgers’, opgericht in Antwerpen in 1999, met een kern van vijf tot tien leden. Hun belangrijkste drijfveer is het nastreven van een goede lokale omgevingskwaliteit ondersteund door participatie en debat. In het laatste decennium werden zij echter in de eerste plaats bekend omwille van hun protest tegen de Oosterweelverbinding in Antwerpen, een groot infrastructuurproject dat de stedelijke ring(snel)weg wil sluiten door middel van een combinatie van viaducten en tunnels. StratenGeneraal ziet zich als een ‘organische groepering’ die uitsluitend werkt met vrijwilligers, zonder duidelijke structuur, met zo goed als geen financiële middelen. Zij geloven sterk in het organische aspect, omdat dit hen buiten het politieke systeem plaatst. Alhoewel zij occasioneel ook juridisch protest aantekenen, is hun aanpak gefocust op netwerken, eigen studiewerk en communicatie. Door middel van netwerken ondersteunen en verenigen zij verschillende spontane protestgroepen, en

323


alliëren ze zich met wetenschappers, artsen en zelfs bedrijfsleiders of economen die hun boodschap mee kunnen versterken. Een tweede strategische pijler is het eigenhandig uitvoeren van substantief studiewerk op basis van bestaande analyses en rapporten, maar ook het formuleren van nieuwe alternatieve oplossingen. Tot slot organiseren ze vaak informatieavonden om zo breed mogelijk bewustwording te creëren onder de bevolking en de collectieve expertise aan te moedigen. Bral is een Nederlandstalige milieuvereniging in Brussel, ontstaan in 1973 vanuit verschillende stedelijke protestbewegingen tegelijk met de ontvoogdingsstrijd van de Nederlandstalige bevolking. De vereniging heeft een zestigtal leden: individuelen, lokale milieuverenigingen en bewonersgroepen. Ze beogen een leefbare stad, waar bewoners kunnen leven, zich verplaatsen en recreëren op een duurzame, betaalbare en aangename manier. Het is een structurele beweging met verschillende betaalde personeelsleden, die officieel wordt erkend door het stedelijk en gewestelijk bestuur. Dit wordt geïllustreerd door hun formele vertegenwoordiging in verschillende adviesraden zoals de milieuraad of de mobiliteitsraad. Naast deze representatieve functie is hun strategie gericht op lobbywerk, netwerken, kennisverwerving, persberichten en ondersteuning en advies aan kleine lokale protestgroepen. Sporadisch worden ook acties of pilootprojecten opgezet. Bral krijgt een substantiële structurele subsidiëring vanuit de overheid, wat het soms moeilijk maakt om hevig te protesteren maar een constructieve rol op basis van dialoog noodzaakt. De protestgroep Ademloos is een kleine, virtuele actiegroep uit Antwerpen met een zeer losse structuur. Ze werd opgericht in 2007 en heeft een kern van een vijftal leden, aangevuld met een groot aantal spontane contacten met experten, politici en andere gelijkgezinden. Het is een ‘one-issue’ groep, die zich enkel richt op het protest tegen de Oosterweelverbinding in Antwerpen. Ademloos richt zich in de eerste plaats op de mogelijke gezondheidsimpacten van het project met de nadruk op luchtverontreiniging, wat ook wordt gereflecteerd in hun naam. Omdat het technische verzet en politiek lobbywerk (o.a. vanuit Straten-Generaal) weinig succes kende, werd de strategie van de groep al snel opgezet als een professionele marketingstrategie. Door een slimme communicatie- en reclamecampagne (niet in het minst via sociale media) en een aantal controversiële acties kon Ademloos snel een groot deel van de burgers bereiken en een referendum afdwingen bij het stadsbestuur. Dit dynamisch aspect wordt ondersteund door een technisch aspect waarin de gezondheidsargumenten worden gedocumenteerd door het verzamelen van studieresultaten en data. Aanvullend wordt ondersteuning gezocht bij academische experten zoals milieuepidemiologen en stadsplanners, om te winnen aan geloofwaardigheid en het stigma van NIMBY-protest te vermijden. De Bond Beter Leefmilieu is een structurele milieuvereniging voor geheel Vlaanderen, ontstaan in de nasleep van mei 1968, toen de bezorgdheid over het milieu in de publieke opinie begon te komen en er tal van lokale actiegroepen en milieuverenigingen ontstonden die nood hadden aan meer structuur en organisatie. Vandaag is het een overkoepelend samenwerkingsverband van ongeveer 150 milieu- en natuurverenigingen. Om de werking te ondersteunen kent BBL een dertigtal personeelsleden. De doelstelling van BBL is het bereiken van een beter leefmilieu en daarvoor focussen ze op een aantal grote lange termijndoelen zoals klimaatverandering, verkeer en luchtkwaliteit. Haar werkzaamheden kunnen worden ingedeeld onder drie pijlers: de campagnewerking (voornamelijk gericht op sensibilisering), de bewegingswerking (het ondersteunen en adviseren van aangesloten lidverenigingen) en de beleidswerking. De beleidswerking is voornamelijk gericht op een officiële vertegenwoordigende functie in adviesraden zoals de Milieu- en Natuurraad en de Mobiliteitsraad Vlaanderen. Daarnaast wordt er via het klassieke lobbywerk (onder meer bij de ministeriële 324


kabinetten) invloed uitgeoefend op de beleidsvorming, en worden ze vaak spontaan uitgenodigd als een beleidsproces wordt opgestart. Ook worden soms eigen beleidsgerichte acties en studiewerk ondernomen om onderbouwde beleidsvoorstellen te kunnen doen. Echte protestacties gebeuren zelden of nooit onder de naam van BBL. Door de sterk formele beleidsadviserende rol, wordt er voornamelijk ingezet op het zoeken naar consensus of compromis om doelen te realiseren. Achter de schermen echter worden er wel samenwerkingen opgezet met lokale actiegroepen, om daarmee druk te kunnen zetten in het klassieke beleidsoverleg. Alhoewel deze vijf groepen allemaal werken op vergelijkbare onderwerpen betreffende stedelijke leefbaarheid en omgevingskwaliteit, zijn er opvallende verschillen (figuur 20). Het belangrijkste verschil bestaat tussen de groepen die een structurele organisatie hebben en deel zijn van het politieke systeem (Bral en BBL), de organische, niet-gestructureerde, zelforganiserende initiatieven die het politieke systeem ‘aanvallen’ (Ademloos en Straten-Generaal), en groepen die zich hier ergens tussenin bevinden, met een representatieve rol in het politieke systeem maar een minder professionele structuur (GMF). De gebruikte strategieën verschillen dienovereenkomstig: Bral en BBL worden sterk gesubsidieerd door de overheid en richten zich voornamelijk op dialoog, politiek lobbywerk en het verzamelen van data en onderzoeksresultaten; Ademloos en Straten-Generaal op hun beurt zijn echte protestgroepen vanuit de basis en hebben een veel aanvallender strategie; GMF tenslotte probeert op verschillende manieren tot dialoog te komen met de stad maar voelt zich soms genoodzaakt tot opvallende protestacties om relevant te blijven. Ook het inhoudelijke werkingsveld verschilt naargelang deze indeling: BBL en Bral werken op een groot aantal thema’s op regionale schaal, GMF heeft een duidelijke stedelijke focus maar richt zich nog steeds op uiteenlopende thema’s, StratenGeneraal en Ademloos tenslotte werken beide op één of enkele stedelijke vraagstukken in Antwerpen.

Figuur 20. Analyse van vijf groeperingen die werk rond stedelijke milieukwaliteit Een belangrijke vraag is welke groepen en strategieën nu het meest efficiënt zijn in het bereiken van hun doelstellingen. Op het eerste gezicht lijkt het echter dat zowel de structurele organisaties als de organische, zelforganiserende initiatieven een belangrijke bijdrage kunnen leveren. De structurele organisaties hebben goede connecties met politici en overheidsadministraties, en kunnen via de 325


adviesraden bepaalde ideeën doordrukken door middel van dialoog. Echter, omwille van deze positie kunnen ze nooit te extreme standpunten innemen. De organische basisbewegingen kunnen deze methode aanvullen door sterker stelling te nemen en protest te organiseren. Op die manier zijn ze meer geschikt om bewustzijn en draagvlak te creëren onder de bevolking, wat dan weer kan gebruikt worden door de structurele organisaties als een drukkingsmiddel om hogere eisen te rechtvaardigen. Deze kenmerkende complementariteit lijkt vandaag meer en meer vruchten af te werpen.

Concrete ideeën vanuit de basis In de interviews werd ook gevraagd naar ideeën voor een betere implementatie van het gezondheidsaspect in stedelijke planning en beleid, en wat de rol van de basisbewegingen en burgeractivisme hierin kan zijn. De verschillende gesprekspartners benadrukken alle dat stedelijke milieubewegingen en spontane burgerinitiatieven meer moeten betrokken worden in ruimtelijk beleid. Ze geloven dat een bestuur enkel ambitieus en vernieuwend kan zijn wanneer ideeën en expertise van onderuit worden opgepikt. Als de overheid hier niet voor openstaat, zal ze uiteindelijk wel gedwongen worden om de politieke besluitvorming te reorganiseren. Er is simpelweg geen alternatief, gezien er een algemeen gevoel is dat deze groepen enkel meer steun, macht en invloed zullen verwerven. Zeker in Vlaanderen is deze evolutie deels toe te schrijven aan de democratisering van het hoger onderwijs, die heeft geleid tot een extreem hoogopgeleide bevolking. Deze wordt steeds mondiger en heeft een kritische kijk op de overheid en haar beleid. Een aantal symbooldossiers hebben al aangetoond dat de burger een grote impact kan hebben, zelfs in grote projecten, wat de burger aanmoedigt om zelf ook in actie te komen. De groeperingen op zich leren ook snel uit hun (en elkaars) ervaringen en worden steeds professioneler en efficiënter. Overheden zijn bijgevolg genoodzaakt om na te denken over het opvangen van deze evolutie en het creëren van kanalen waarlangs ideeën en expertise van onderuit tot het niveau van beleidsvorming kunnen doorstromen, binnen een democratisch functionerend systeem. De geïnterviewde groeperingen benadrukken vooral de waarde van collectieve expertise in deze evolutie. In de huidige samenleving is er gemakkelijke toegang tot kennis (door transparantie van de overheid, internet, een kritische pers, ...) en bestaan er vele lokale netwerken waarlangs kennis wordt gedeeld (bv. bewonersgroepen die zichzelf blijven informeren over bepaalde problematieken). Op die manier ontstaan er rond specifieke ruimtelijke problemen ‘kringen’ van actief betrokken lokale experten, die elk op hun manier waardevolle input kunnen leveren. Deze expertise kan de klassieke deskundigheid vanuit de overheidsadministraties niet vervangen, maar vormt hierop een aanvulling, waardoor beter onderbouwde oplossingen kunnen ontstaan. Wetenschappers en artsen kunnen interessante partners zijn in deze vorming van collectieve expertise, door objectieve informatie te verschaffen, die kan worden opgepikt door milieubewegingen als een sterk argument om bewustzijn te creëren omtrent specifieke stedelijke milieuproblemen. In het ideale geval vervult ook de overheid een pedagogische rol in het voeden van de collectieve expertise, door het vertalen en communiceren van overheidsstudies en beleidsdocumenten naar een breed publiek. Volgens de verenigingen kan dit idee van meer maatschappelijke betrokkenheid en collectieve expertise zowel in het planningsproces van grote infrastructuurprojecten als in meer proactieve beleidsvorming gebruikt worden. Met betrekking tot grote infrastructuurprojecten moeten vooral in de voorbereiding van het project meer actoren betrokken worden. Dialoog tussen een (stedelijke) overheid en burgers, gebaseerd op collectieve expertise, kan zorgen voor een veel beter project, dat matuur genoeg is om de aansluitende formele adviesprocessen te doorlopen. Door collectieve expertise in te zetten aan de basis van een 326


project wordt niet enkel meer kennis verworven, maar vindt er ook al meteen een afweging plaats tussen de verschillende belangen, wat protest en vertraging doorheen het formele proces kan voorkomen. Een basisvereiste is dan wel dat het hele proces vanaf de voorbereidende fase op een onafhankelijke en transparante manier verloopt. Ook in beleidsmiddens wordt deze idee deels gevolgd. Zowel de commissie Berx als de commissie Sauwens – beide opgericht in de nasleep van het Oosterweeldossier – hebben geconcludeerd dat er meer inspraak nodig is in een vroege fase van de besluitvorming om procedures vlotter te laten verlopen. Hun aanbevelingen werden omgezet in een zogenaamde Routeplanner voor grote investeringsprojecten, maar politiek gezien is er nog geen overeenstemming over deze richting. Ook wat betreft proactieve beleidsvorming inzake stedelijke milieukwaliteit, denken de bevraagde organisaties dat zelforganiserende, bottom-up initiatieven de grootste kans op slagen zullen hebben, niet alleen voor zeer lokale problemen, maar ook voor meer abstracte thematieken op schaal van de stad. Door het proactieve werk van lokale en stedelijke basisbewegingen kan bewustzijn en collectieve expertise omtrent bepaalde ideeën worden gecreëerd, die kan uitmonden in een kritieke situatie die door de overheid niet langer kan worden genegeerd. De bewegingen zijn van mening dat een overheid niets zal ondernemen wanneer er geen substantieel deel is van de bevolking dat gevoelig is voor een bepaalde problematiek. Als een overheid verstandig is gaat ze dan inderdaad het gesprek aan met dergelijke groeperingen en vormt dit de basis voor nieuw beleid, eventueel gekoppeld aan eigen beleidsdoelstellingen. Er zijn al verschillende voorbeelden hoe een groep burgers zelf studies uitvoert en informatie verzamelt, op een zeer participatieve manier, om lokale milieuproblemen aan te pakken en op te lossen. In plaats van enkel het probleem aan te kaarten, wordt er hierbij ook steeds vaker ingezet op een positief verhaal om tot een oplossing te komen. Hierdoor wordt het probleem op de maatschappelijke agenda geplaatst, maar overheden blijken nog steeds niet erg ontvankelijk voor deze initiatieven.

Conclusies In deze paper werden de resultaten beschreven van vijf interviews met organisaties en groeperingen die allen begaan zijn met stedelijke milieukwaliteit. Deze groeperingen worden steeds professioneler en efficiënter in hun aanpak, en kunnen een aanzienlijk deel van de bevolking achter zich scharen. De analyse van hun werkwijze en ideeën over een beter implementatie van het gezondheidsaspect in stedelijke planning toont aan dat er een groot potentieel en bereidwilligheid is om vanuit de basis op een constructieve manier bij te dragen aan de beleidsvorming. Het lijkt echter dat de meeste overheden nog niet weten hoe ze met deze evolutie moeten omgaan en blijven vasthouden aan het idee dat ze de enige ‘behoeder’ zijn van het ruimtegebruik. Het is echter onwaarschijnlijk dat deze evolutie nog kan worden gestopt en bijgevolg lijkt het noodzakelijk dat de overheden zich openstellen voor deze initiatieven. Ze zullen moeten erkennen dat ze slechts een van de vele spelers zijn in het veld – zij het wel een belangrijke – en in hun eigen belang actief ruimte geven aan deze initiatieven, die waardevol engagement en expertise kunnen bijdragen. Als spontane bottom-up initiatieven gemakkelijker hun weg vinden tot het niveau van beleidsvorming, bestaat er wel een gevaar dat enkel de problemen van een specifiek hoogopgeleid deel van de bevolking worden aangepakt. De overheid kan hier echter nog een belangrijke rol vervullen als ‘bewaker’ van de ruimtelijke rechtvaardigheid en wordt in die zin zeker niet overbodig. Bovendien kan zij nog steeds de initiator zijn van beleidsprocessen, maar moet ze hierbij nog meer inzetten op het betrekken van de verschillende actoren van bij de aanvang van een project. Zij moet leren om de controle van het proces te laten varen en daarentegen focussen op het gepast aansturen en omkaderen.

327


Deze ideeën lijken op het eerste gezicht vrij realistisch en werkbaar, maar belichten slechts één zijde van het spectrum. Aanvullende interviews met vertegenwoordigers van het politieke systeem en de overheidsadministraties zijn nodig om een completer beeld te krijgen.

Referenties Basner, M., Babisch, W., Davis, A., Brink, M., Clark, C., Janssen, S., Stansfeld, S., 2014. Auditory and non-auditory effects of noise on health. The Lancet, 383(9925), pp. 1325-1332. Boelens, L., 2010. Theorizing practice and practising theory: outlines for an actor-relational-approach in planning. Planning Theory, 9(1), pp. 28-62. Brulle, R. J., Pellow, D. N., 2006. Environmental justice: human health and environmental inequalities. Annual Review of Public Health, 27, pp. 103-124. Corburn, J., 2007. Reconnecting with our roots: American urban planning and public health in the twenty-first century. Urban Affairs Review, 42(5), pp. 688-713. Corburn, J., 2009. Toward the healthy city: people, places, and the politics of urban planning. Cambridge (Massachusetts): Mit Press. Dannenberg, A. L., Jackson, R. J., Frumkin, H., Schieber, R. A., Pratt, M., Kochtitzky, C., Tilson, H. H., 2003. The impact of community design and land-use choices on public health: a scientific research agenda. American Journal of Public Health, 93(9), pp. 1500-1508. Durand, C. P., Andalib, M., Dunton, G. F., Wolch, J., Pentz, M. A., 2011. A systematic review of built environment factors related to physical activity and obesity risk: implications for smart growth urban planning. Obesity Reviews, 12(5), pp. e173-e182. Frumkin, H., 2003. Healthy places: exploring the evidence. American Journal of Public Health, 93(9), pp. 1451-1456. Glouberman, S., Gemar, M., Campsie, P., Miller, G., Armstrong, J., Newman, C., Siotis, A., Groff, P., 2006. A Framework for Improving Health in Cities: A Discussion Paper. Journal of Urban Health, 83(2), pp. 325-338. Health Effects Institute, 2010. Traffic-related air pollution: A critical review of the literature on emissions, exposure, and health effects. Boston, MA: Health Effects Institute. Jackson, L. E., 2003a. The relationship of urban design to human health and condition. Landscape and Urban Planning, 64, pp. 191-200. Jackson, R. J., 2003b. The impact of the built environment on health: an emerging field. American Journal of Public Health, 93(9), pp. 1382-1384. Lee, A. C. K., Maheswaran, R., 2011. The health benefits of urban green spaces: a review of the evidence. Journal of Public Health, 33(2), pp. 212-222. Portney, P. R., 2000. Environmental problems and policy: 2000-2050. The Journal of Economic Perspectives, 14(1), pp. 199-206. Rydin, Y., Bleahu, A., Davies, M., Dávila, J. D., Friel, S., De Grandis, G., Groce, N., Hallal, P. C., Hamilton, I., Howden-Chapman, P., Lai, K.-M., Lim, C. J., Martins, J., Osrin, D., Ridley, I., Scott, I., Taylor, M., Wilkinson, P., Wilson, J., 2012. Shaping cities for health: complexity and the planning of urban environments in the 21st century. The Lancet, 379(9831), pp. 2079-2108. Whitfield, A., 2003. Assessment of noise annoyance in three distinct communities living in close proximity to a UK regional airport. International Journal of Environmental Health Research, 13(4), pp. 361-372.

328


THEMA: EXCURSIE

Excursieleiders Marjorie Verhoek, deskundige Monumenten en Zaans Erfgoed,gemeente Zaanstad. Gert Grandiek, programmamanager ZaanIJ.

Begeleiding bestuur Hanna Lára Pálsdóttir (Ministerie van Infrastructuur en Milieu Directie Kennis, Innovatie en Strategie, Den Haag)

Schets thema excursie

Hembrugterrein Het Hembrugterrein is een voormalig defensieterrein. Het vormde met haar 43 hectare parkachtige terrein letterlijk en figuurlijk het hart van de Stelling van Amsterdam. De karakteristieke panden worden gerenoveerd en het terrein wordt gefaseerd en organisch herontwikkeld. Het unieke terrein zet Zaanstad met 125 karakteristieke industriële panden (waaronder 48 monumenten), als creatieve hotspot op de kaart, midden in de metropoolregio Amsterdam.

Schiereiland Hemmes In de Zaan ligt het schiereiland de Hemmes. De Hemmes biedt rust en ruimte door de ligging in het water, maar wel in de nabijheid van de stad. Hier is de typisch Zaanse combinatie van industrie en de Zaan te beleven. Het zicht op het water en de ruimte maken de Hemmes een zeer aantrekkelijke locatie om te wonen in de toekomst. Door het enigszins rommelige karakter in de huidige situatie, in combinatie met een lange periode van weinig activiteiten, is het geschikt voor ondernemers die van pionieren en ruimte houden. Voordat het terrein in gebruik kan worden genomen, is sanering noodzakelijk.

329


330


Correspondentie

Adres Het algemene correspondentieadres van de Stichting Planologische Discussiedagen is: Planologische Discussiedagen t.a.v. Geiske Bouma, TNO Postbus 49 2600 AA Delft Nederland www.plandag.net

Vragen Voor algemene vragen over de PlanDag kunt u mailen met info@plandag.net Een vraag van financiĂŤle aard over de PlanDag vanuit Vlaanderen kunt u richten aan financien-be@plandag.net Een vraag van financiĂŤle aard over de PlanDag vanuit Nederland kunt u richten aan financien-nl@plandag.net

Overige gegevens Het rekeningnummer van de Nederlandse PlanDag rekening is: 4215900 t.n.v. Stichting Planologische Discussiedagen te Amsterdam. Het rekeningnummer van de Belgische PlanDag rekening is: 001-1796390-26 op naam van Stichting Planologische Discussiedagen c/o Xavier Buijs te Brussel. PlanDag en de Stichting Planologische Discussiedagen beschikken niet over een BTW-nummer.

331


Notities

332


Notities

333


Plandag boek samengesteld  

Deze bundel is een weergave van de ingediende papers en bijdragen van de PlanDag 2014, met als dagthema "Regie en Loslaten". De PlanDag gaat...