Desigualdad, pobreza y vulnerabilidad... by Pablo Alberto Valenzuela

DESIGUALDAD, POBREZA Y VULNERABILIDAD: MEJORAS EN EL MERCADO LABORAL PARA LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS SOCIALES EN CHILE Pablo Valenzuela Gutiérrez*

Resumen La política social en Chile ha sido la herramienta tradicional usada desde hace décadas para luchar contra la pobreza y la desigualdad. Se ha descuidado el rol que el mercado laboral debería jugar y el debate en la opinión pública se queda únicamente en la tasa de cesantía sin que se tomen en cuenta otro tipo de datos que muestran la calidad de los empleos en Chile. Mejorar el empleo y usar el mercado laboral para traducir el crecimiento económico en bienestar de las personas puede ser el mecanismo que hoy permitirá luchar con los mayores problemas sociales que tiene Chile: Pobreza, desigualdad y vulnerabilidad. Palabras clave: empleo, bienestar, desigualdad, vulnerabilidad Abstract The social policy in Chile had been the traditional tool used since decades ago for fight against the poverty and inequity. The labour market role had been not attended and the debate of the public opinion is only in unemployment rate, but not looks another indicator that shows de quality of employment in Chile. Improve the employment and use the labour market for translates the economic growth in social well-being can be the mechanism that allows fight with de most

important social problems in Chile: Poverty, inequity and vulnerability. Key words: employment, well-being, inequity, vulnerability.

* Estudiante de cuarto año de Administración Pública, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.

Introducción La encuesta CASEN 2009 ha revelado que la batalla contra la desigualdad no ha sido efectiva y se mantienen índices muy parecidos a los de 1990. En ese sentido uno de los aspectos que mostró la citada encuesta es que los ingresos autónomos de los hogares de los deciles más bajos cayeron de manera significativa con respecto a 2006 y, por lo tanto, sólo fueron las transferencias del Estado las que permitieron mantener niveles de ingreso monetario de esos hogares y así evitar aumentos mayores de los niveles desigualdad y pobreza. Las transferencias del Estado son una herramienta que, en el corto plazo, permiten reducir la desigualdad y sostener el ingreso de muchos hogares pobres situándolos por sobre la línea de la pobreza, sin embargo, significan un costo de recursos importantes para el Estado, lo cual hace que sea una estrategia poco efectiva en el largo plazo. Así, la mejor política que el Estado puede emprender en el largo plazo para sostener y aumentar los ingresos de los hogares y reducir la desigualdad es el incentivo a mejorar la calidad del empleo en términos globales: seguridad, sindicalización, productividad, capacitación, empleabilidad y remuneraciones (Consejo asesor presidencial trabajo y equidad, 2007) Este trabajo tiene como objetivo mostrar al mercado laboral como herramienta para solucionar los problemas sociales que hoy tiene Chile, frente al agotamiento de las estrategias tradicionales de política social por el surgimiento de problemas emergentes que se han vuelto importantes debido a las mismas políticas aplicados: vulnerabilidad y pobreza dura, especialmente. Para ello, se hace un breve diagnóstico respecto de la situación social de Chile en términos de pobreza, desigualdad y vulnerabilidad, revisando también cómo el gasto social puede actuar frente a esos problemas pero que se vuelve insuficiente cuando se alcanzan niveles de reducción de la pobreza y persistencia de la desigualdad como los de hoy en Chile; a continuación se revisa la estructura que tiene el mercado laboral, con un informalidad persistente, una rigidez salarial importante que lleva a configurar una flexibilidad contractual de facto que, en definitiva, precariza los empleos y genera incertidumbres. En la tercera y última sección presento lo que he denominado la triada del problema social en Chile y doy algunas propuestas a corto, mediano y largo plazo, algunas recogidas de otras instancias y otras que merecen mayor profundización, para contribuir a la solución de estos problemas, reconociendo desde ya que es necesario articular un modelo desarrollo capaz de traducir adecuadamente el crecimiento económico en bienestar social. El trabajo se cierra con algunas

conclusiones generales que tocan aspectos normativos que debemos tener en cuenta a la hora de evaluar el tema social de nuestro país. El gasto social y el ingreso de los chilenos En Chile se ha producido una evolución creciente del gasto público social en los últimos 20 años, definido éste como el destinado a las áreas socialmente más sensibles: Salud, educación, vivienda, previsión social y otro tipo de gastos destinados a las personas a través de subsidios monetarios o transferencias. Así, en el proyecto de ley de presupuesto del sector público del año 2010 se contemplaba un crecimiento del gasto público social de un 5,8% respecto de 2009, llegando a un peso relativo de un 68,5% del presupuesto del sector púbico (DIPRES, 2009). Por otro lado, al analizar el ingreso de los chilenos y la diferencias entre el ingreso autónomo, es decir, aquel que generan los hogares por sus propios medios, y el ingreso monetario, que es el ingreso autónomo suplementado por los subsidios y transferencias del Estado, se puede apreciar un crecimiento significativo de las transferencias monetarias a las quintiles de menores ingresos, lo que refleja una alta focalización del gasto social en las familias de menores recursos. El siguiente gráfico permite apreciar la tendencia:

Evolución subsidios monetarios por quintiles 20.000 18.000 16.000

14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 1990

1992 S.M. I

1994 S.M.II

1996

1998

S.M.III

2000 S.M.IV

2003

2006

S.M.V

Fuente: Elaboración propia a partir de encuestas CASEN

Los subsidios monetarios en el ingreso de los hogares más pobres en Chile tienen un peso relativo importante. Según la encuesta CASEN de 2009 los hogares del primer decil –el más pobreconstruyen su ingreso gracias a un 44% de aportes del Estado a través de subsidios y transferencias. Pobreza y desigualdad Uno de los logros más importantes en términos sociales en los últimos 20 años fue la reducción del índice de pobreza en Chile, más allá de la discusión respecto de la forma de medición, es un hecho que hoy hay una gran cantidad de personas que han salido de la pobreza, aunque ciertamente, esto genera otros problemas sobre los que volveré más adelante. De acuerdo a la línea de pobreza que se usa en Chile, la pobreza pasó de un 33,3% de los hogares en 1990 a un 11,2% en 2006 y de un 38,6% de las personas en 1990 a un 15,1 en 2009. En esta reducción de la pobreza gran responsabilidad puede tener el crecimiento económico de los años 90 y la creación de empleos resultante; pero además se debe tener en cuenta, como lo menciona Mauricio Olavarría (2005), el rol de las políticas sociales en la generación de las capacidades necesarias para que las personas aprovechen el crecimiento económico; Olavarría argumenta que en Chile la larga tradición en políticas sociales permitió que las altas tasas de crecimiento económico se tradujeran en una fuerte reducción de la pobreza, pues las inversiones en salud y educación que se hicieron en décadas pasadas permitieron tener a personas más preparadas para tomar las oportunidades que se presentaron en la época de oro de la economía chilena1. El gasto social del gobierno también juega un rol importante, pues suplementa ingresos y permite a las familias ubicarse por sobre la línea de la pobreza. Sin embargo, frente a la transferencia de recursos existen algunas aprensiones debido a que ayudan a las familias a ubicarse por sobre la línea de la pobreza pero no necesariamente van mitigar otras carencias, como falta de oportunidades, empleos precarios, sistemas de salud deficientes e incluso otras menos cuantificables, como el entorno urbano y el acceso de servicios públicos e infraestructura. Pese a lo anterior, la respuesta del gobierno del Presidente Sebastián Piñera a la pobreza es el ingreso ético familiar (IEF) una forma de centralizar los subsidios que reciben las personas a través de un solo programa de transferencias que permita suplementar los ingresos para que las familias.

Entre 1985 y 1997 la economía chilena creció en promedio un 7,6% y entre 1991 y 2005 lo hizo en un 4,1% con la recesión de 1999. La cifra es superior al crecimiento de 1,5% promedio entre 1970 y 1984. (SchmidtHebbel, 2006)

No es objetivo de este artículo criticar el IEF, sin embargo, hay que mencionar, siguiendo el desarrollo teórico de Amartya Sen, que el aumento de los ingresos no implica un mejoramiento de la calidad de vida de las personas, atendiendo al carácter multidimensional del fenómeno, aunque cuando el mismo Sen reconoce la importancia que tiene la dimensión económica que se traduce en ingresos y que permite a las personas desenvolverse en los mercados (Sen, 2000) Pero pese a que la pobreza se ha reducido, la desigualdad se ha mantenido constante y ha pasado a ser una de las graves deudas sociales que tiene el país. Los subsidios monetarios han tenido un efecto escaso en la reducción de las brechas de ingreso y se podría decir que es porque los montos son bajos en comparación con otros programas de transferencias implementados en otros países latinoamericanos, los que sí han tenido mayores efectos redistributivos, así lo demuestra la experiencia de Brasil, por ejemplo, que gracias al programa Bolsa Familia pasó de un índice de gini igual a 0,6 en 2001 a uno de 0,55 en 2007 (OIT, 2009) . Sin embargo, el efecto redistributivo de las transferencias monetarias se encuentra condicionado, de acuerdo a lo argumentado por Rafael Salas (2003), por tres factores: magnitud relativa de la transferencia en las rentas totales de las familias, progresividad de las transferencias y el término de reordenación que afecta negativamente a la distribución. Y al mismo tiempo, puede ser un efecto de corto plazo debido a los mayores ingresos temporales que no generan necesariamente cambios estructurales que mejoren los ingresos de las familias en el largo plazo. Pero, además hay que tomar en cuenta el comportamiento de los ingresos del segmento más rico de la población, que concentra gran parte del ingreso y que guarda importantes diferencias con el resto de la distribución y vendría a explicar en parte el alto coeficiente de gini, por lo tanto, si entre los quintiles de ingresos se extrae el último y el gini se calcula con los cuatros restantes, la distribución del ingreso en Chile sería consistente con la de otras economías más desarrolladas (Contreras, 1999). Luego, el suplementar los ingresos puede efectivamente poner a las personas sobre la línea de la pobreza pero para que haya un efecto en la distribución del ingreso el esfuerzo fiscal debería ser mucho mayor y, muy probablemente, insostenible bajo la actual estructura de financiamiento del presupuesto público en Chile. Un tema íntimamente relacionado con la posibilidad de desarrollar programas de transferencias tiene que ver con una reforma tributaria diseñada para reducir la inequidad del ingreso. Obviando el hecho de que impulsar cambiar profundos en el sistema tributario reviste una complejidad política importante, hay que considerar que los impuestos no siempre tienen un efecto redistributivos, aun 5

cuando los sistemas tributarios pueden ser efectivamente progresivos y, aún más, impuestos muy altos pueden perjudicar el desempeño global de la economía. Vulnerabilidad Dado el importante nivel de focalización que ha tenido la política social en Chile se genera un nuevo problema, como una variante de la pobreza: la vulnerabilidad. Este concepto, más amplio que el de pobreza, alude a la eventual acción de riesgos presentes y probables en el futuro y a la capacidad de las personas o familias para enfrentarlos (Golovanevsky, 2007). La vulnerabilidad se ha hecho patente en la medida que han surgido otros riesgos y que las ideas de que solo el ingreso es capaz de solucionar la pobreza han ido dando paso a visiones más multidimensionales del fenómeno. En este sentido, Amartya Sen ha hecho un aporte teórico para comprender la pobreza como privaciones de libertades, así, lo importante no es solamente lo que una persona elige, sino las opciones que tuvo para hacer su elección (Sen, Poverty and famines: an essay on entitlement and deprivation, 1981). Debido a esto, las formas tradicionales de medir la pobreza van perdiendo fuerza, la línea de la pobreza y de necesidades básicas insatisfechas pasan a convertirse en miradas simples, unidimensionales y altamente taxativas y dicotómicas entre pobreza y “no pobreza”. En ese marco, puede haber una persona con un ingreso por sobre el de la línea de la pobreza pero cuyas condiciones de salud o su entorno le limitan las opciones que tiene para elegir, sin embargo, sería considerada de todas formas como una persona no pobre. Olavarría (2005) usa el concepto de “casi pobre”, los define como las personas que ganan entre dos y tres canastas básicas. Las personas por sobre tres canastas básicas son de ingresos medios-altos. Sin embargo, las personas vulnerables, dado que son incapaces o les es muy difícil hacer frente a riesgos presentes o futuros, no solamente debe ser evaluados por el ingreso, podrían ser aquellas personas o familias con viviendas precarias, sin acceso adecuado a los servicios de salud, una alta inestabilidad laboral, un entorno urbano deteriorado o ubicadas en lugares con riesgos naturales como aludes o inundaciones. Como en Chile la pobreza está determinada por el acceso a un cierto nivel de ingreso, las personas vulnerables serán aquellas que frente a la ocurrencia de algún evento traumático ven reducido su ingreso tal que caen bajo la línea de la pobreza o ven empeorada su condición. Por tanto, el estatus ocupacional del jefe o la jefa de hogar, alguna enfermedad catastrófica que limite las capacidades

laborales o la muerte de alguna persona que aporte ingresos al hogar puede determinar una vulnerabilidad creciente. Si bien el ingreso es una variable importante a la hora de analizar la pobreza, existen otros aspectos que van determinando la posibilidad de ser pobre. Siguiendo con los argumentos de Olavarría (2005) se debe reconocer la importancia de la salud y la educación de las personas para que puedan participar en el mercado laboral, importante mecanismo de transmisión de ingresos, y por lo tanto, personas con menos acceso a la salud o con una salud más deteriorada, con menos educación o con menos cobertura de servicios públicos son más vulnerables que otras. De ahí que se señale que el crecimiento económico representa una necesidad para poder reducir la pobreza pero no basta, pues es necesario tener personas educadas y sanas o que puedan acceder a servicios de salud si es que se enferman, para que puedan ser parte de ese crecimiento; y personas educadas que sean capaces de tomar las oportunidades que el crecimiento económico tiende a generar. Bajo una concepción moderna de bienestar (Stigilitz, Sen, & Fitoussi, 2010) las seguridades formarían una parte importante de la calidad de vida de las personas, no solo porque permite cierta planificación de un proyecto de vida, sino que además permite tener ciertas certidumbres frente a eventuales riesgos. Las personas menos vulnerables tienen una mejor calidad de vida ya que pueden “vivir” en el sentido de realizarse como personas en el marco de ciertas seguridades posibles; en cambio, las personas más vulnerables tienen que hacer mayores esfuerzos por “sobrevivir” en el día a día, no pueden planificar un proyecto de vida y, en el mejor de los casos, llegan justos a fin de mes. Eso limita cualquier capacidad de ahorro o de movilidad social, puesto que las familias deben invertir gran parte o todo su ingreso en bienes primarios como alimentos, vivienda o servicios básicos y si bien para las estadísticas son personas que están por sobre la línea de la pobreza, no han podido llegar a niveles superiores de la escala social y ante cualquier evento pueden volver a ser pobres. ¿Por qué en Chile tenemos que hablar de alta vulnerabilidad? Varios aspectos sociales en nuestro país se han ido mejorando con el tiempo o bien se han ido consolidando luego de varias décadas de aplicación de políticas, pese a que han ocurrido importantes cambios en la sociedad, provocando riesgos emergentes para las personas y también el debilitamiento de ciertas estructuras de protección diseñadas para cierto tipo de sociedad que ha ido quedando atrás.

Así por ejemplo, el plan AUGE-GES ha venido a actualizar un esfuerzo en salud pública que en Chile se remonta a la década de los años 20. Primero por los cambios epidemiológicos de la población donde las enfermedades infecciosas tienen cada vez menos prevalencia, incluso han sido erradicadas, y aparecen otro tipo de enfermedades catastróficas como cáncer, infartos o accidentes vasculares o bien enfermedades asociadas al envejecimiento de la población; segundo, pues la sociedad ya no solo demanda atención médica, sino equidad en el acceso, oportunidad en la atención, entre otros. Ciertamente, aumentar la cobertura de atención primaria y hospitales públicos –donde se atiende la mayor cantidad de personas vulnerables- es un avance importante. Hoy las personas tienen mayor certidumbre por el lado de la protección en salud, tomando en cuenta además que el AUGE-GES tiende a ser una de las políticas sociales más universales que hay en Chile. El efecto que puede tener esto sobre la pobreza y la vulnerabilidad no es considerado en la encuesta CASEN. La educación también ha mejorado en cuanto a la cobertura, sobretodo en educación terciaria, que es la que más aporta al mejoramiento de los ingresos de las personas. Si bien hay una gran deuda en cuanto a la calidad de la educación y a mecanismos para evitar que las brechas sociales que hay en nuestro país sean reproducidas por el sistema educacional, un hecho cierto es que las personas con más años de escolaridad tienen una probabilidad menor de ser pobres, de acuerdo a lo que demuestran los datos de Olavarría (2005, pág. 45): Una persona con 4 años de escolaridad tenia, para el año 2000 una probabilidad de 0,3179 de llegar a ser pobre, mientras que la probabilidad predicha para una persona con 12 años de escolaridad era un 0,1179; la caída es aún mayor para personas que han completado la educación superior, pues con 17 años de escolaridad la probabilidad de ser pobres alcanzaba un 0,0532. La vulnerabilidad en Chile, por lo tanto, viene por otra parte. Se trata de asegurar el ingreso y de mejorar la calidad de vida de las personas con acceso a diferentes bienes y servicios, pero ¿qué hacer cuando el mercado laboral no entrega ciertas seguridades a las personas que son justamente las más vulnerables? ¿Hasta dónde llega la protección que entrega la legislación laboral en Chile y cuál es también la responsabilidad del modelo de desarrollo que hemos generado como país? El informe de la comisión trabajo y equidad, convocado por el gobierno de la Presidenta Bachelet en 2007, señala que actualmente las políticas sociales ya no deben enfocarse únicamente en mejorar situaciones aflictivas a las personas que se encuentran excluidas del mercado laboral, como fue tradición a lo largo del siglo XX, sino que ahora es necesario tender a la superación personal y a la

autosustentación, la mejor política social es el empleo de calidad. (Consejo asesor presidencial trabajo y equidad, 2007). Así las cosas, es en general cierto que una persona puede tener cierta certeza sobre la atención en salud que puede recibir si sufre alguna enfermedad cubierta por el AUGE, sobre el acceso a la educación de los jóvenes gracias a la operación de créditos o becas, sin perjuicio de la perfectibilidad que requiere el sistema y que escapa a los objetivos y extensión de este trabajo, o que las personas podrán ver compensadas sus pensiones si no alcanzan un cierto nivel gracias al aporte previsional solidario e incluso puede tener acceso a una pensión básica solidaria que puede mejorar de forma considerable los ingresos en la tercera edad. No ocurre lo mismo con el trabajo. En Chile existe una alta rotación e inestabilidad laboral, una informalidad persistente, una protección laboral limitada, empleos de mala calidad y poco productivos, malas relaciones laborales, baja sindicalización y negociación colectiva. En síntesis, la incertidumbre de las personas pasa más por la posibilidad de quedar sin trabajo y no tener ningún ingreso, ser despedido y no tener ningún tipo de indemnización o compensación o sufrir algún accidente laboral y no tener protección, entre otras. Asimismo, el desempleo que se produce en los ciclos recesivos afecta fundamentalmente a los deciles más bajos, donde más aumenta la desocupación en comparación con otros tramos de ingreso, esto, pues son las personas de los deciles más bajos las que tienen lazos contractuales más débiles o simplemente no tienen y eso lleva a que el ajuste se produzca entre las personas menos protegidas. Al mismo tiempo, entra una gran cantidad de personas que antes de la recesión se encontraba en la categoría de inactivos al nivel de desocupados, pues frente a la cesantía del jefe o jefa de hogar, otros miembros de la familia pueden salir a buscar trabajo. Como conclusión parcial a este apartado hay que señalar que

el empleo de calidad es un

mecanismo para consolidar a las personas fuera de la pobreza, redistribuir los ingresos de forma eficaz, entregar certidumbres respecto del futuro y, además, permitir la eclosión de un proyecto personal de vida en la gente, ayudando a la generación de capital social; beneficios que las transferencias monetarias no pueden generar, aun cuando alcancen a mantener a las personas por sobre la línea de la pobreza. En la siguiente sección del trabajo se presentará en más detalle la situación del mercado laboral en Chile, la precarización de la calidad del empleo manifiesta en los tipos de contrato y duración del

empleo; las limitantes de la legislación con una flexibilización de facto que merma la capacitación laboral y el agotamiento del modelo productivo de Chile que lleva a la creación de nuevos empleos de menor calidad y menos productivos. Acercamiento al mercado laboral en Chile Hacer un análisis del mercado laboral en Chile de las últimas tres décadas resulta complejo y tiene necesariamente dos aristas: Por un lado está la legislación laboral, relativamente rígida y con pocas modificaciones en los últimos 30 años y por otro lado se ubica la dinámica “informal” del mercado laboral, es decir, relaciones laborales que no reflejan la rigidez de algunas disposiciones del código del trabajo y que por lo tanto han ido dando lugar a una flexibilidad de facto y, más aún, han ido generando una tendencia que reduce la calidad de los empleos en términos de duración de contrato, productividad, estabilidad y protección social. Flexibilidad y evolución del mercado laboral Desde la recuperación económica registrada a partir del año 2003, la tasa de desempleo no ha tendido a una baja sostenida ni tampoco ha vuelto a niveles similares al de los años 90 2, a pesar de esa recuperación. Los argumentos señalados para explicar esta lentitud en la reducción de la tasa de desempleo tienen que ver, fundamentalmente con la supuesta rigidez del mercado del trabajo que impide un ajuste rápido frente a las crisis económicas. Es decir, el núcleo central del argumento es que un mercado laboral más flexible es capaz de adaptarse más rápidamente a los ciclos económicos (García, González, & Navarro, 2009) en cuando a la rigidez de los salarios y los costos de ajustes de contratar o despedir a los trabajadores. El argumento contrario, esbozado fundamentalmente por las agrupaciones sindicales, señala que tender a flexibilizar el mercado laboral, generaría una mayor precarización del trabajo (La Nación, 2010) sobretodo porque las ideas más planteadas frente a la flexibilización tienen que ver con el fin a la indemnización por años de servicio que, según algunos, aumenta el costo de contratación de los trabajadores y actúa como un desincentivo a la contratación. ¿Qué pasa en la práctica? Algunos de los datos que permiten analizar con más detalle el mercado laboral indican que éste en realidad no es tan rígido como indica nuestra legislación y que muchos 2

De acuerdo a datos de la CEPAL, en 1997 la tasa de desempleo llegó a su nivel mínimo de 5,9%, pero después de la recesión de 1999 se mantuvo cercana al 10%, bajando a niveles entre el 7% y 8% recién hacia 2007.

de los beneficios de protección al empleo contemplados en el Código del Trabajo tienen un alcance limitado entre la fuerza laboral, debido al estatus que los trabajadores tienen. En Chile los salarios reales han mostrado un alza constante, incluso en episodios recesivos de la economía, donde si bien han mostrado una desaceleración en la tendencia, ésta no se ha revertido (Kowan, Mizala, Micco, Pagés, & Romanguera, 2005). En otras palabras, los trabajadores en Chile hoy tienen un mayor poder adquisitivo. El problema, de acuerdo a lo señala por Kowan, et. Al (2005) es que dado que Chile muestra una tasa de rigidez salarial importante, los ajustes en momentos de recesión económica vendrían dados por el alza galopante del desempleo. Y, peor aún, en tiempos de expansión económica los empleos que se crean son más precarios en términos de estabilidad y tardan más tiempo en regenerarse. Es decir, hay que reconocer que la rigidez salarial del mercado laboral en Chile ha generado el resguardo por parte de los empleadores para, frente a crisis económicas, ajustar más rápidamente sus planillas y por ende en Chile hoy tenemos una flexibilidad de facto en el mercado del trabajo, con empleos que pueden terminar rápidamente: contratos a plazo fijo o contratos por obra o faena; también ha generado un auge importante de la subcontratación que trae consigo niveles de precarización: salarios inferiores a igual trabajo, escasos niveles de protección laboral, desarticulación sindical, y desregulación de las relaciones laborales (Echeverría, 2009) Un estudio de Sehnbruch y Ruiz-Table (2010) muestra que a partir de la encuesta CASEN del año 2003 se inicia una tendencia a la baja de los contratos indefinidos –que son aquellos que tienen el mayor nivel de protección en nuestra legislación- y como contraparte el alza de contratos atípicos que tienen menos protección laboral y representan un mayor nivel de inestabilidad. En el año 1996 había un 46,4% de trabajadores con contrato indefinido y el año 2006 esta cifra se habría reducido a un 43,5%; los contratos atípicos, en tanto habrían pasado de un 9,7% a un 13,9% en el mismo periodo. Hay que señalar, también, que los trabajadores informales (asalariados sin contrato y trabajadores por cuenta propia) se han mantenido constantes en torno al 20% de la fuerza laboral. Lo importante del estatus ocupacional es que tiene una alta relación con la duración del empleo, mientras solo un 14,2% de los trabajadores con contratos indefinidos duran menos de 1 año en su empleo, un 55,8% de los trabajadores con contratos atípicos duran solo entre 1 y 11 meses; y en los datos agregados, cerca de 50% de los empleos dura menos de 3 años. Estas cifras se distribuyen heterogéneamente entre los sectores económicos, mientras los servicios financieros y la minería alcanzan más del 60% de contratos indefinidos; en la agricultura y la 11

construcción, estos superan escasamente el 25% (Ruiz-Tagle & Sehnbruch, 2010) lo anterior visto en términos absolutos es más grave, pues sumando la minería y los servicios financieros se alcanza un 9% de la fuerza laboral, mientras que la construcción y a agricultura llegan a más de un 21%. Por lo tanto, a la luz de estos datos, pareciera que el debate sobre flexibilizar el mercado laboral en Chile está desenfocado, pues se está centrando en aspectos que ya ocurren de facto en nuestra economía e introducir cambios a la legislación que tiendan a mayores niveles de flexibilidad vendrían a sincerar una situación que ya sucede e incluso podrían profundizarse sin los mecanismo adecuados de protección a los trabajadores que están bajo modalidades flexibles. Se cumplirían así los miedos de la CUT en cuanto que mayor flexibilización tendería a un nivel mayor de precarización laboral. Cambiando el foco del debate Que los empleos duren poco o que los contratos de trabajo sean atípicos no es un situación negativa por sí misma. Hay que reconocer que la dinámica económica en el mundo ha cambiado de la mano del toyotismo japonés que desde los años 80 ha relegado al tradicional fordismo y eso también ha cambiado las relaciones laborales, hoy más dinámicas e insertas en contextos globales. El problema aparece cuando, como en Chile, tenemos un escenario de flexibilidad que no está regulado pues ha ido apareciendo de manera incipiente como resguardo de los empleadores frente a ciertas rigidices de la legislación y del mercado laboral en general: rigideces salariales que impiden ajustes rápidos de los salarios frente a shocks económicos; costos de despido, sobre todo por la indemnización por años de servicio que según Gatica y Romanguera (2005) dificulta la reasignación de empleos al interior de la economía y, por lo tanto, el ajuste en tiempos de crisis. Pero en Chile las personas despedidas que reciben la indemnización por años de servicio son solo el 11% (Consejo asesor presidencial trabajo y equidad, 2007) de la fuerza laboral, ya sea porque empleador y trabajador pactan otro tipo de finalización al contrato o porque el trabajador está bajo alguna modalidad contractual que no le da derecho a la indemnización, pues ésta no es a todo evento. La discusión por tanto la deberíamos centrar en otros aspecto del mercado aboral ¿cómo extender la protección laboral a los trabajadores informales que son más del 20% de la fuerza laboral? ¿Cómo asegurar protección a trabajadores con contratos atípicos? Sin ir más lejos, el debate respecto a la protección a la maternidad venía dejando fuera a una parte importante de las trabajadoras pues se

centraba en aumentar el tiempo de post natal sin considerar el número de mujeres que trabajan sin contrato o por cuenta propia en trabajos menores y que no gozan de ningún tipo de protección a la maternidad. En este sentido, se debe avanzar en la generación de condiciones de seguridad laboral y protección social antes de pensar en mayor flexibilidad laboral en un mercado que ya funciona de forma flexible. Y vale decir que las mejores condiciones laborales pasan por mejores salarios, mayor productividad, mayor estabilidad y certidumbre respecto del futuro, capacitación laboral y mejores relaciones laborales, lo que implica un fortalecimiento de la negociación colectiva y los sindicatos. Mejorar el mercado laboral para luchar contra los problemas sociales de Chile A la luz de lo expuesto en los apartados anteriores, podríamos identificar en Chile tres problemas sociales importantes: Pobreza, desigualdad y vulnerabilidad. La pobreza es un tema relevante pues después de 20 años de reducción constante en el nivel de pobreza e indigencia, se ha llegado a un núcleo duro de pobres cuya solución implica una intervención de carácter multidimensional, pues hoy los pobres no son los mismo de los años 80 y 90. La pobreza hoy se caracteriza, al menos en las áreas urbanas, por tener rostro de mujer y estar altamente segregada; carecer de una gran cantidad de servicios públicos e infraestructura y emplearse en trabajos por cuenta propia o sin contrato y de muy baja calidad (Lagos., 2004). De ahí que muchas personas pobres lo sean a pesar de su trabajo. El ingreso que reciben no es suficiente para romper el círculo de la pobreza y además se generan dinámicas en el entorno que le impiden a las personas salir del flagelo y, más aún, se produce la transmisión intergeneracional de la pobreza. La desigualdad por su arte ha sido persistente y hemos visto como la política más tradicional usada en América Latina para reducirla (los subsidios o transferencias monetarias) en Chile han tenido un efecto limitado, ya sea porque han sido insuficientes o bien porque su efecto se vio aplacado por reducciones del ingreso autónomo de los hogares, con lo cual los índices de desigualdad se mantuvieron constantes. Sin embargo, mantener índices bajos de desigualdad a través de transferencias monetarias puede ser fiscalmente costoso y con la estructura actual de financiamiento público en Chile, insostenible. Por tanto, la desigualdad no puede seguir siendo atacada con políticas que han demostrado su insuficiencia o ineficacia.

La vulnerabilidad, en tercer lugar, guarda relación con la reducción de la pobreza que ha generado una masa importante de personas que se ubican inmediatamente por sobre la línea de la pobreza y si bien se han desarrollado una serie de políticas sociales encaminadas a asegurar mayor protección, reducir la vulnerabilidad y también la transmisión intergeneracional de la pobreza: Plan AUGEGES, Pensión Básica Solidaria, Chile Crece Contigo, entre otros; todavía hoy las personas frente a algún evento que impacte su capacidad de generar ingresos no están lo suficientemente protegidas, aspecto que se acentúa a la hora de considerar la dinámica del mercado laboral en Chile en que las personas más vulnerables son también las que menos protección laboral tienen pues trabajan en empleos de mala calidad, es decir, inestables, sin contrato formal, poco productivos y mal remunerados. Se podría decir por tanto que los puntos antes señalados conforman la triada que desafía el bienestar y el desarrollo de Chile. Son temas que deben ser necesariamente resueltos o, cuando menos, mitigados, para poder pensar en ser un país desarrollado donde el crecimiento económico sí pueda ser traducido en mayor bienestar de las personas. Es justo considerar al empleo como el mecanismo esencial que puede contribuir a lograrlo. En lo que resta del trabajo se hará una propuesta compuesta de tres puntos: corto, mediano y largo plazo; tendientes a atacar estos tres problemas de una forma progresiva e ir generando las condiciones para permitir a las personas consolidarse fuera de la pobreza y apuntar los esfuerzos fiscales hacia otras necesidades. Varias de estas ideas ya han sido antes propuestas y otras merecen un mayor nivel de profundidad para ser implementadas, sin embargo, pueden ser parte de trabajos de investigación futuros que revelen el alcance de algunas de estas propuestas. Otras cosas pueden precisar de acuerdos políticos importantes y la generación de nuevos pactos en torno a grandes reformas sociales que allanen el camino del país hacia el desarrollo. a) Corto plazo Las dinámicas políticas de Chile obligan a los gobiernos a generar medidas capaces de mostrar resultados dentro del periodo presidencial; paralelamente se deben tomar medidas para mitigar los problemas más urgentes de las personas. En esa línea, los programas de transferencias monetarias o no monetarias representan un mecanismo capaz de solucionar varias carencias de las personas, ya sea en lo que tiene ver con los ingresos o en otras dimensiones.

En relación a los ingresos, en América Latina se han desarrollado los programas de transferencias condicionadas (PTC), que he mencionado algunas páginas atrás, para suplementar los ingresos de las personas y, al mismo tiempo, los beneficiarios deben cumplir con ciertos requisitos en áreas socialmente sensibles, como asistencia a clases de los hijos, un determinado número de controles de salud y también capacitación o búsqueda de empleo (Draibe, 2009) Varios de los temas que son relevantes para incentivar a través de estas medidas en otros países de la región ya se encuentran superados en Chile, la cobertura educacional es prácticamente universal en la educación primaria y secundaria y los controles de salud han logrado una alta cobertura a través de medidas relativamente parecidas a los programas de transferencias 3. Ciertamente, los problemas que hoy se exhiben en educación y salud muy probablemente tengan un mayor componente que proviene desde el prestador que del beneficiario. En Chile un PTC, como el ingreso ético familiar que está planteando el gobierno del presidente Piñera debería tener otras condiciones, como la asistencia a capacitación laboral a través de algún programa desarrollado por SENCE, la asistencia de niños a educación pre-escolar, la participación laboral de la mujer, la asistencia a programas de nivelación de estudios para adultos o el desarrollo de proyectos de microemprendimiento. Ahora bien, dado que los PTC en todo el continente hacen presumir que los resultados en términos de mejora a la distribución del ingreso no son sostenibles en el mediano plazo en ausencia del programa (Draibe, 2009), es necesario introducir un componente de empleo en éstos que concluya con la inserción de las personas en empleos formales o que permita desarrollar algún tipo de oficio de manera independiente, pero también con protección que permita cierta estabilidad de los ingresos en el tiempo. Los bonos de capacitación individual, que podrían entenderse como una transferencia condicionada y como parte de algún programa de mayor envergadura, son una propuesta emanada desde el Consejo para la equidad. Busca complementar el mecanismo de la franquicia tributaria, que hoy usan mayormente las empresas grandes y beneficia a trabajadores de acuerdo a los requerimientos del empleador, sin permitir al trabajador elegir el área en la que desea capacitarse. Así, puede ser necesario articular un programa que financie la capacitación de las personas y también conduzca a la inserción en el mercado laboral. 3

La entrega de leche en los consultorios se encuentran condicionada a la asistencia a controles sanos de los niños, por ejemplo.

Lo importante, en todo caso, es usar los PTC para aliviar necesidades importantes de las familias más pobres y allanarles el camino para alcanzar en el mediano plazo su autonomía monetaria. Los objetivos deberían ser acotados a ciertos ámbitos socialmente sensibles, es decir, el PTC no debe buscar solucionar todos los problemas de raíz, reconociendo en varios aspectos sociales trabas estructurales que el PTC solo puede mitigar o ayudar a generar las condiciones necesarias para otro tipo de ayuda, donde ciertamente el empleo puede ser parte importante de un programa mayor. Reconocemos este tipo de programas como prioritarios en el corto plazo pues se encuentran en la agenda gubernamental y ha sido anunciado en el discurso del 21 de mayo del presidente Sebastián Piñera. Sin embargo, hay que añadirle algunos componente especiales para evitar que el programa naufrague o sea simplemente una transferencia de recursos a las familias pobres. b) Mediano plazo Para el mediano plazo es necesario pensar en una reforma laboral profunda que sea capaz de equilibrar la protección al trabajador y a su familia y las nuevas necesidades que tienen las empresas en términos de competitividad en un contexto de economía globalizada y abierta a los mercados externos. La rigidez salarial puede ser un elemento que perjudique a los trabajadores más jóvenes y/o con lazos contractuales muy débiles, dejándolos sin empleos, pues como ya hemos mencionado, el ajuste del mercado laboral en los ciclos recesivos de la economía se produce a través de la destrucción de empleos más que a través de la reducción de salarios, es decir, el mercado del trabajo actúa de forma muy procíclica (Gatica & Romanguera, 2005). En ese sentido, se podría usar la experiencia que se tienen con la ley de responsabilidad fiscal 4 para ampliarla hacia otros mecanismos capaces de hacer frente a las alzas del desempleo. Por ejemplo, en vez de la creación de empleo de emergencia se podría generar una ley que bajo ciertas condiciones activara un mecanismo de flexibilización del salario mínimo y el Estado puede actuar subsidiando un porcentaje de los salarios de los trabajadores más vulnerables para evitar que pierdan poder adquisitivo. El mismo subsidio se podría hacer mediante los fondos de la cuenta personal del seguro de cesantía, que se pueden activar para suplementar los ingresos de los trabajadores de los deciles más 4

La ley 20.128 sobre responsabilidad fiscal contempla en sus artículos 2, 3 y 4 un programa de contingencia del empleo que financia, bajo ciertas condiciones, empleos de emergencia a nivel nacional o regional.

bajos luego de que la empresa dé cuenta de alguna resolución adoptada en conjunto con los empleados para reducir los salarios en periodos de crisis sin despedir personal. Lo anterior tiene la ventaja de no generar lagunas previsionales para los trabajadores, pues en rigor seguirían contratados en la empresa. Para que la propuesta anterior sea viable se necesitan dos cosas: Universalizar la cobertura del seguro de cesantía para todos los trabajadores, sin importar el tipo de contrato que tengan, y buscar algún mecanismo para que éste también pueda cubrir a trabajadores por cuenta propia, por ejemplo, a través de la creación de gremios o cooperativas que sirven también para potenciar la generación de capital social entre los trabajadores. El segundo aspecto tiene que ver con la negociación colectiva, la calidad de las relaciones laborales y la sindicalización. En aquellas empresas donde existen sindicatos y relaciones de confianza entre empleadores y trabajadores ciertamente que puede ser más sencillo llegar a acuerdos respecto de la forma en cómo la empresa enfrenta las crisis económicas. Lamentablemente esas empresas son pocas. En Chile la sindicalización es baja, según la ENCLA 2008 solo el 5,1% de las empresas cuenta con un sindicato activo y entre 2007 y 2008 un 10% de los sindicatos existentes cayó en receso (Dirección del trabajo, 2008). Urge, por tanto, fiscalizar y sancionar aquellas prácticas antisindicales que atentan contra la negociación colectiva, tales como los “holdings” multi-rut que atomizan a sus trabajadores; también cuando la subcontratación se lleva a cabo con el fin reducir el poder de los trabajadores al interior de las empresas. Las relaciones de confianza entre trabajadores y empleadores son más difíciles de reconstruir. Edgardo Boeninger (2009) señala que las relaciones laborales en Chile son vistas, tanto por trabajadores como por empresarios, como un juego de suma cero. Hay una profunda desconfianza recíproca entre empresarios y sindicatos y posiciones irreductiblemente contrarias en ciertas materias (Boeninger, 2009, pág. 82) La experiencia del año 2009 puede resultar aleccionadora en varios sentidos. Si bien el desempleo llegó a tasas superiores al 10% en el momento más profundo de la crisis, la caída fue mayor a la de 1999, cuando el desempleo llegó mucho más alto. Importancia tuvo la acción del Estado en subsidios a la contratación y a la mantención de trabajadores, pero también se registraron acuerdo sconcertados entre trabajadores y empleadores para evitar el despido masivo. En términos más generales, es necesario impulsar reformas tal que los trabajadores que hoy se encuentran desprotegidos por la legislación laboral queden cubiertos. Hay que reconocer que los trabajadores 17

por cuenta propia son parte de la economía y que existen cadenas productivas que mezclan trabajos altamente calificados con otros menos calificados y con menos productividad. Y, además, son una proporción importante dentro de la fuerza laboral. Dejarlos sin protección implica dejar a miles de familias en una situación de vulnerabilidad importante pues los trabajos informales se ubican justamente en los deciles más bajos (Ruiz-Tagle & Sehnbruch, 2010). Lo anterior no quita avanzar hacia una mayor formalidad del empleo, si bien en el contexto latinoamericano la formalidad del mercado laboral en Chile es alta, resulta insuficiente en el contexto de los países OCDE, donde alcanza el 16% (Jütting, Parlevleit, & Xenogiani, 2008) tomando en cuenta la distorsiones que produce a esa cifra la situación del mercado laboral en México y Turquía, donde la informalidad llega a cerca del 50%. c) Largo plazo Hacia el largo plazo los chilenos debemos pensar la calidad de desarrollo a la que aspiramos y la forma en cómo queremos construirlo. La estrategia basada en explotación de recursos naturales y servicios ha dado, probablemente, todo cuanto puede dar y eso se refleja en tasas menores en los últimos 10 años en comparación con la última década del siglo XX. Después de 30 años de una estrategia de desarrollo hacia afuera Chile sigue manteniendo problemas sociales importantes, sin perjuicio a los avances que se han conseguido. No podemos esperar que los problemas actuales se solucionen con medidas de ayer, es necesario dar un nuevo salto en cuanto a productividad y competitividad para así ampliar la base productiva del país. Es decir, Chile tiene una gran cantidad de empleos que, en su base, son de mala calidad y mal remunerados. Eso genera ciclos interminables de pobreza y, lo que es peor, bajo el actual modelo de desarrollo esos empleos se justifican. Es necesario impulsar una política industrial que fomente aquellos sectores económicos que crean empleos de calidad y sean altamente productivos, teniendo en cuenta las ventajas comparativas y competitivas del país y de cada región. El caso de los salmones en la región de Los Lagos nos deja enseñanzas importantes. Se podría haber convertido en un cluster económico relevante, durante casi una década permitió el crecimiento económico y la generación de empleo en Puerto Montt y sus alrededores y Chile aspiró a tener el nivel de potencias en esa industria, como Noruega.

La poca participación del Estado en la conducción de la industria hacia un modelo de desarrollo sustentable para Chile y armónico con el modelo de desarrollo nacional puede ser indicada como una de las posibles causas del fracaso de la industria salmonera en el sur. En definitiva, es pensar un modelo de desarrollo capaz de generar empleos de calidad y no únicamente crecimiento económico rápido que al final del día no se traduce en mayores niveles de bienestar para toda la población. En esa agenda de modernización de Chile es necesario, por cierto, incluir mejoras en la calidad de la educación, capacitación a trabajadores y empresarios, mejoras en la legislación laboral, etc; pero también un impulso a la creación de una industria interna que demande trabajadores mejor calificados y sea más productiva. Los recursos naturales se agotan tarde o temprano y es necesario pensar qué tipo de desarrollo estamos generando para el futuro de Chile. No siempre podrá ser cobre, frutas y madera. Conclusiones Chile actualmente se encuentra en un momento que, de acuerdo a lo señalado en el informe PNUD del año 2004 para Chile, nos hemos encontrado varias veces. Estamos cerca a dar el paso al desarrollo, pero como muchas veces –siguiendo al PNUD- puede que fracasemos. En este trabajo he querido presentar una perspectiva más integral del desarrollo de Chile, mirándolo desde una visión del bienestar de las personas y de forma más global que no solo incluya al crecimiento económico, así, la posibilidad de Chile para llegar a ser un país desarrollado no pasa por aumentar el ingreso per cápita a niveles de países “del sur de Europa” como señalara el presidente de la República el 21 de mayo, sino que pasa necesariamente por resolver lo que aquí he denominado “la triada de problemas sociales” que desafían a Chile: Pobreza, desigualdad y vulnerabilidad. Las políticas sociales tradicionales le han dado a Chile un importante avance que se remonta al menos 50 años en nuestra historia, desde temas de salud pública hasta educación y previsión social, reducción de la pobreza y aumento de los ingresos. Pero hoy en día persisten varios problemas en magnitudes menores que hace 20 o 30 años, aunque sin resolver y la cantidad de personas bajo la línea de la pobreza –sean más o menos- o la cantidad de personas carenciadas y vulnerables que viven sin la más mínima certeza del futuro nos debe movilizar de igual forma pues, en último término, se está afectando la calidad de vida de esas personas y su capacidad para desarrollar un proyecto personal.

En ese marco, es el empleo el que puede constituirse en uno de los pilares para mejorar la calidad de vida de las personas, tanto porque aumenta el ingreso, como por los beneficios psicológicos que tiene una persona que trabaja y gana un sueldo justo; que genera redes sociales con otros u otras personas y que puede plantearse un proyecto de realización personal a futuro pues cuenta con los resguardos necesarios para poder tener ciertas certezas frente al porvenir. En Chile el mercado laboral hoy es incapaz de entregar esas certezas y las transferencias condicionadas no pueden ser perennes, porque significan un alto costo fiscal y además porque no reporta los beneficios sociales que reporta el trabajo digno. El objetivo final que tiene que estar en el modelo de desarrollo que Chile se proponga, más allá de las medidas a corto o mediano plazo que he propuesto, tienen que tener en el centro a la persona y a aumentar su capacidad para elegir el modo de vida que quiere vivir. Aspirar a tener personas que trabajan dignamente y ganan un sueldo justo por lo que hacen se puede convertir en la principal forma de reducir la desigualdad que hay en Chile, aumentando el nivel de vida de cada uno de los habitantes de este país y llegando a ser un país desarrollado no por nuestros ingresos, sino que por nuestra gente.

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