1. LAS POLITICAS PUBLICAS, CUADERNO DE NOTAS - CARLOS ENRIQUE GUZMAN, NATALI ANGARITA

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cuaderno de notas

Barranquilla

Colombia, 2015

Guzmán Mendoza, Carlos Enrique Las políticas públicas: cuadernos de notas / Carlos Enrique Guzmán Mendoza, Natali Angarita Escolar. — Barranquilla, Col. : Editorial Universidad del Norte, 2015.

Incluye referencias bibliográficas.

42 p. : il. ; 24 cm.

ISBN 978-958-741-617-6 (impreso) ISBN 978-958-741-618-3 (PDF) 1. Administración pública—Enseñanza I. Angarita Escolar, Natali. I. Tít.

(352.07 G993 Dewey 23) (CO-BrUNB)

www.uninorte.edu.co Km 5, vía a Puerto Colombia A.A. 1569, Barranquilla (Colombia)

© Universidad del Norte, 2015 Carlos Enrique Guzmán Mendoza y Natali Angarita Escolar Coordinación editorial Zoila Sotomayor O. Diagramación Munir Kharfan de los Reyes Diseño de portada Joaquín Camargo Corrección de textos Luz Ángela Uscátegui

Impreso y hecho en Colombia Javegraf (Bogotá) Printed and made in Colombia

© Reservados todos los derechos. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio reprográfico, fónico o informático así como su transmisión por cualquier medio mecánico o electrónico, fotocopias, microfilm, offset, mimeográfico u otros sin autorización previa y escrita de los titulares del copyright. La violación de dichos derechos puede constituir un delito contra la propiedad intelectual.

Contenido

Capítulo 1

A modo de introducción

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Prolegómenos para el estudio de las políticas públicas

7

Conceptos fundamentales ������������������������������������������������������������������� 7 Actores, instituciones y políticas públicas ��������������������������������������� 9 Gobernanza, gobernabilidad y participa­ción ��������������������������������� 10

De la crisis a la gobernanza �����������������������������������������������������������������������10 El enfoque de la gobernanza ���������������������������������������������������������������������11 Gobernanza �������������������������������������������������������������������������������������������������11

Enfoques teóricos para el análisis de políticas públicas ����������������������������������������������������������������������������� 11

Capítulo 2

Las políticas públicas y su análisis

13

Aproximaciones al concepto de política pública ��������������������������� 13

Dimensiones de la política pública �����������������������������������������������������������14

Características de las políticas públicas ����������������������������������������� 14 La orientación hacia las políticas públicas ����������������������������������� 15 Los desarrollos del estudio de políticas ��������������������������������������� 16 Tipos de políticas públicas ����������������������������������������������������������������� 17

Marco normativo de las políticas públicas ���������������������������������������������17 Las políticas públicas desde la coerción ���������������������������������������������������18 ¿Universalización o focalización de la política? �������������������������������������18

Carlos Enrique Guzmán Mendoza Natali Angarita Escolar

Capítulo 3

Las políticas públicas. Génesis y ciclo

19

Origen de las políticas públicas ��������������������������������������������������������������������������������� 19 El problema en el ciclo de vida de las políticas públicas ��������������������������������������� 20

Elementos de un problema público ������������������������������������������������������������������������������������� 20 Características intrínsecas de un problema público ����������������������������������������������������������� 20 Diferencia entre tema y problema ����������������������������������������������������������������������������������������� 21 Ciclo de gestación de todo problema público ��������������������������������������������������������������������� 21 Definición ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22 Objetivación ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22 Redefinición del problema ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 22 Tipos de problemas públicos ������������������������������������������������������������������������������������������������� 23 Métodos para definir un problema público ������������������������������������������������������������������������� 23

La agenda en el ciclo de vida de las políticas públicas ����������������������������������������� 24

¿Qué es la agenda? ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24 La agenda como objeto de estudio de la ciencia política ��������������������������������������������������� 24 Tipos de agenda ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24 Formación de la agenda ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 25 Inclusión de un problema en la agenda ������������������������������������������������������������������������������� 26 Actores ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 26 Modalidades de inclusión ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 27

La decisión en el ciclo de vida de las políticas públicas ��������������������������������������� 28

Formulación de la decisión ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 28 Características de la decisión ������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 Actores ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 Las redes ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 El medio decisional central ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 El proceso decisorio ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 Modelos de actuación para la toma de decisiones ������������������������������������������������������������� 31

La implementación en el ciclo de vida de las políticas públicas ��������������������������� 32

Implementación y ejecución ������������������������������������������������������������������������������������������������� 32 Dimensiones de la implementación ������������������������������������������������������������������������������������� 33 La implementación como proceso ��������������������������������������������������������������������������������������� 33 Enfoques de la implementación ������������������������������������������������������������������������������������������� 33 Actores ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35

La evaluación en el ciclo de vida de las políticas públicas ����������������������������������� 35

La evaluación en las políticas públicas ��������������������������������������������������������������������������������� 36 Lo que no es evaluación ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 36 Variables de la evaluación ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 36 Enfoques de la evaluación ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 36 Tipos de evaluación ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37

Bibliografía 38

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CUADERNO DE NOTAS

A modo de introducción

L

as políticas públicas están de moda. Por lo menos en nuestro medio. Su cotidiana alusión como instrumento de gobierno, por parte de gobernantes y políticos, o como medio para hacer más efectiva la participación de los ciudadanos, por cuenta de organizaciones de la sociedad civil; o como nuevo paradigma de gobierno al que hacen referencia académicos y estudiosos de la cosa pública, son apenas evidencia de lo que los medios de comunicación transmiten a diario respecto a un tema al que, como en las “modas”, todos dicen saber y conocer, sin que necesariamente se conozca o sepa de qué se habla cuando se habla de políticas públicas.

Un buen comienzo para acercarnos al estudio de las políticas públicas sería interrogándonos acerca de: ¿Qué entendemos por políticas públicas? ¿Qué enfoques, teorías o métodos se conocen para abordar su estudio? ¿Qué se necesita, previamente, para comprender la política? ¿Qué es el ciclo de la política?

Estos interrogantes serán resueltos en las páginas siguientes.

Las políticas públicas. Cuaderno de notas es una aproximación seria que se construye en el aula de clase, a partir de la labor académica del curso Políticas Públicas. Es, en ese sentido, un esfuerzo colectivo de estudiantes y profesor que ven, desde lo disciplinar, una oportunidad para contribuir en el propósito de difundir la utilidad teórica y práctica de la política pública. Asimismo, de brindar a quienes cursan la carrera, y a quienes no la cursan y se interesan por los asuntos públicos de Gobierno, una lectura fácil, amena y útil, sobre una temática sobre la que todos dicen conocer y/o saber.

La estructura temática del libro comprende tres grandes capítulos que abordan, sin acabar, aspectos básicos y fundamentales que permiten a quienes lo lean prepararse para la asignatura

Carlos Enrique Guzmán Mendoza Natali Angarita Escolar

Políticas Públicas de la carrera de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Norte.

El primer capítulo, Prolegómenos para el estudio de las políticas públicas, da cuenta de aquellos conceptos políticos clave para entender la política: gobernabilidad, sistema político, actores y enfoques para el estudio de las políticas. El segundo, por su parte, Las políticas públicas y su análisis, aproxima el concepto de política pública; igualmente, identifica y define sus principales características y refiere la orientación de estas. Al mismo tiempo, señala el desarrollo que ha observado su estudio y esboza la clasificación de la política pública desde distintas perspectivas.

El último apartado, Las políticas públicas. Génesis y ciclo, da cuenta tanto del origen como del proceso que observa la decisión pública, en clave de política. Se ubica, de forma general, el origen de la acción del Estado —política pública— en los Estados Unidos y se describe el ciclo de la política desde la identificación del problema hasta la evaluación de la misma, de forma esquemática y clara.

Resultado del trabajo de clase, de las notas de clase, de las preguntas que estudiantes y profesor hacen y resuelve, respectivamente, tiene el lector en sus manos un trabajo sencillo, claro y de utilidad. En él encontrará las primeras preguntas y muchas otras que, muy seguramente, volverá a escuchar durante su próximo curso de políticas públicas.

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CUADERNO DE NOTAS

Capítulo 1

Prolegómenos para el estudio de las políticas públicas Conceptos fundamentales

H

ay dos formas de abordar el estudio de las políticas públicas. Una, por llamarla de alguna forma, breve. Esta implicaría, para quienes se adentran en el estudio de la acción del Estado, el conocimiento previo, así sea básico, de conceptos y elementos necesarios, aunque no suficientes, para una adecuada comprensión de la política. La otra, menos breve que la anterior, demanda detenernos en el abordaje de un conjunto de conceptos, vinculados con lo político y la política, que resultan fundamentales para una mayor claridad, precisión y comprensión no solo de la policy, sino también del sistema político, la gobernabilidad, los actores e instituciones. En este orden, el lector encontrará en los siguientes párrafos los conceptos que consideramos clave para estudiar las políticas públicas.

Para ello, en primer lugar, nos remitiremos al texto de Manuel Alcántara Sáez (2004) Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio [1] del cual rescataremos conceptos tales como: política pública, entendida, en principio, como una acción e interacción en la que los ciudadanos, en ejercicio de sus derechos, participan en la vida política haciendo parte importante del proceso del ciclo de las políticas públicas, así como de acciones del

[1]

Aunque el recorrido por los conceptos fundamentales debiera iniciarse con la alusión al concepto de sistema político, hemos decidido partir del concepto de política pública a fin de ambientar un texto que se refiere a las políticas con una aproximación conceptual. Justifica, del mismo modo, este inicio, la alusión que hace Alcántara en su trabajo a otros importantes conceptos vinculados estrechamente con la policy: estabilidad política y gobernabilidad.

Carlos Enrique Guzmán Mendoza Natali Angarita Escolar

COMUNIDAD

Aportar información Intrumentos y estratégias

SECTOR PRIVADO

SECTOR PÚBLICO

Aspectos organizaciones, monitoreo y revisión de resultados

Orientaciones y contenidos

Grupos de interés

POLÍTICA PÚBLICA

Burocracia

Parlamento

Figura 1 Estado en respuesta a las demandas de estos.

Del mismo modo, gobernabilidad, término cuyo significado resulta no solo complejo, sino confuso, al tiempo que de gran interés y uso. El interés por el término gobernabilidad se relaciona con la aparición o agudización de situaciones de crisis en los sistemas políticos. La gobernabilidad puede entenderse como la situación en que concurre un conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno de carácter medioambiental o intrínseco a este. Ingoberna-

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bilidad, por lo contrario, se refiere a una situación disfuncional que dificulta la actividad y la capacidad gubernamental. O estabilidad política, que, en la perspectiva del autor, es entendida como la ausencia de violencia; la longevidad o duración gubernamental; la existencia de un régimen constitucional legítimo; la ausencia de cambio estructural y atributo de una sociedad multifacética. Si bien la estabilidad no es condición suficiente, resulta necesaria para el buen rendimiento de las instituciones, que asegure

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CUADERNO DE NOTAS

Prolegómenos para el estudio de las políticas públicas

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Figura 2 la gobernabilidad del sistema. En el escenario formal, se refiere al funcionamiento institucional e incluye la estabilidad gubernamental y el grado de control del Ejecutivo.

Ahora bien, referirnos al sistema político implica volver la mirada en el tiempo y detenernos en uno de los textos que la ciencia política considera básico, y cuyo autor es David Easton [2].

Por sistema político, siguiendo a Easton (1992, p. 224), entenderemos en adelante al conjunto de interacciones por medio de las cuales se asignan, de forma autoritaria, valores en una sociedad. Siendo esto, la asignación autoritaria de valores, lo que lo distingue de otros sistemas. ¿Por qué resulta importante el concepto de sistema político para la comprensión de la

[2]

En 1965, Easton denominó su trabajo Some Fundamental Categories of Analysis. Posteriormente, este fue incluido con el nombre de Categorías para el análisis sistémico de la política en el también clásico libro Diez textos básicos de ciencia política, editado por Albert Batlle en 1992.

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política pública? Por ahora, señalemos que su importancia deviene en que uno de los elementos que interactúan asume la condición de unidad estratégica responsable de dar respuesta a las demandas de la sociedad. Hacemos referencia al Estado, en general y, en particular, al Gobierno.

Actores, instituciones y políticas públicas

De otra parte, si la acción política es entendida como la conducta individual o de grupo que incide en el proceso de gestión de los conflictos sociales, y esta gestión tiene diferentes momentos, como la formulación y canalización de demandas o la misma ejecución de políticas públicas, y en cada uno de estos se abren espacios de intervención para diversos actores e instituciones, resulta clave introducirnos, brevemente por ahora, en los actores y las instituciones que se relacionan con las políticas públicas. Las figuras 1 y 2 nos dan una información preliminar

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de los actores: públicos y privados, y su forma de relacionamiento.

Los actores públicos estatales son aquellos vinculados al Estado, es decir, quienes detentan la condición de autoridad pública. Una autoridad es pública cuando ejerce funciones de gobierno sobre los ciudadanos y sobre un espacio geográfico determinado, de acuerdo con sus principios de legitimidad y poder público.

Criterios • Jurídico: Si ejerce funciones de gobierno sobre territorios administrados y definidos, y como depositario de legitimidad.

• Económico: Concede y administra bienes colectivos (aire, agua, educación, salud) que contengan tres características: indivisible, no racionado de forma selectiva por mecanismos de mercado, y disponibles.

Por su parte, los no estatales son todos aquellos actores que no pertenecen al Estado, es decir, los individuos en general, los grupos de interés, los movimientos sociales, los partidos políticos, los medios de comunicación, las empresas, la Iglesia y la sociedad organizada. En suma, lo que podemos denominar sociedad civil.

Gobernanza, gobernabilidad y participac ­ ión Ambiguo, cuando no polémico. A partir de la revisión del trabajo de Aguilar Villanueva (2007) Gobernanza y gestión pública, nos acercaremos a ellos.

La administración pública, señala el autor, tiene dos tendencias. La primera se orienta a reivindicar, recuperar y reconstruir la naturaleza pública de esta, y la segunda busca recuperar, reactivar y reconstruir su capacidad administrativa. Las dos tendencias, la pública y la ge-

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rencial, respectivamente, corresponden a las respuestas que en las décadas pasadas dieron los Gobiernos y las sociedades al problema de cómo enfrentar y superar la crisis política y económica de los Estados sociales.

La característica distintiva y el aporte peculiar de ambas tendencias contemporáneas es haber (re)establecido la calidad de la Administración pública como principio supremo de acción. Se transita de la discusión sobre el tamaño o la cantidad del sector público hacia la de su tamaño idóneo de acuerdo con las funciones por cumplir en un determinado contexto social, y hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sector público.

De la crisis a la gobernanza El enfoque de la gobernanza en la ciencia política florece luego de la crisis de los Estados sociales. La democratización del régimen político y la liberalización de la economía fueron las estrategias que se consideraron adecuadas para superar la crisis.

En la primera aproximación, desde la perspectiva de la (in)gobernabilidad, el concepto de gobernación/gobernanza incluye en su denotación tanto la capacidad de gobernar del Gobierno como el patrón o modo de dirección que este sigue en su ejercicio gubernativo de la sociedad, en el entendido de que las acciones que decide practicar el Gobierno al relacionarse con sus ciudadanos a fin de conducir la sociedad son el factor que determina y evidencia si el Gobierno está aprovechando o despreciando las potencialidades directivas que le han otorgado las instituciones y demás recursos estatales.

Desde la gobernabilidad, la gobernación significa el uso que el Gobierno hace de sus capacidades para realizar acciones que conviertan las situaciones sociales deseadas en situaciones reales.

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Prolegómenos para el estudio de las políticas públicas

La capacidad es la posibilidad de emprender y promover de forma eficiente acciones de interés colectivo, y por último, se entiende la eficacia como el resultado de dicha capacidad.

El enfoque de la gobernanza El supuesto que concebía al Gobierno como el agente central o único de la gobernación de la sociedad, dotado de un gran espacio de autonomía y soberanía sobre esta, y de la sociedad como una realidad ingobernable por sí misma, ha cambiado. Esta perspectiva es dominada vieja gobernanza o gobernación. Sin embargo, se descubre posteriormente que no todas las capacidades requeridas para la gobernación del país las posee el Gobierno, ya que resultan insuficientes frente al elevado número de problemas de la sociedad frente a los escasos recursos de los que el Estado dispone.

El modo clásico de gobernar se modificó para hacerlo capaz de diseñar la forma de crear interdependencias más que dependencias, coordinar más que subordinar, construir puentes más que pirámides. Se constituye así un componente esencial en la gobernanza: la interdependencia o asociación entre actores gubernamentales y sociales como la condición sin la cual no es posible que exista dirección de la sociedad.

Para fines de gobernación, la calidad institucional y directa es más importante que la cantidad.

El resultado final fue rehacer en el concepto y la práctica un nuevo equilibrio en las relaciones entre el Estado, el mercado y la organización social y, por consiguiente, configurar un nuevo proceso directivo de la sociedad, una nueva gobernación.

dirige o conduce a la sociedad. Pero la dirección de la sociedad supone e implica la definición de objetivos comunes, la aceptación social suficiente de los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización.

Enfoques teóricos para el análisis de políticas públicas

Después de esta breve inmersión en algunos de los conceptos clave, lo que sigue a continuación se desarrolló siguiendo el trabajo del profesor André-Nöel Roth Deubel (2010) “Las políticas públicas y sus principales enfoques analíticos” [3].

El enfoque de políticas públicas nace en el contexto norteamericano a mediados del siglo XX, partiendo de la distinción que en la lengua inglesa se hace para cada una de las dimensiones de la política. En épocas pasadas, la cuestión fundamental se centraba en la legitimidad/ deslegitimidad de la que gozaba el Estado; sin embargo, actualmente esto ha pasado a un segundo plano, sin perder relevancia, pues hoy resulta primordial conocer qué tanto y cómo se interviene (máximo y mínimo de recursos) para cumplir los fines propios del Estado.

El enfoque secuencial fue presentado en el contexto de la guerra fría por H. Lasswell y posteriormente desarrollado por Jones, quien permitió lanzar el análisis de políticas públicas como un campo académico específico. Este es el modelo clásico para entender la política

[3]

Gobernanza Se entiende por gobernanza el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno

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Capítulo de un trabajo de mayor alcance del que el autor es editor y que se publicó en 2010. Para más información, ver Roth Deubel, André-Nöel (ed.) Enfoques para el análisis de políticas públicas. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

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pública, pues aquí esta se estudia como objeto de análisis que puede ser entendido a partir de una serie de etapas. Dichas etapas son: la definición del problema y la construcción de la agenda, la formulación de soluciones y toma de decisiones, la implementación, y por último, la evaluación.

Hoy reconocemos que existe una multiplicidad de factores entre instituciones, racionalidades económicas y científicas, lo cual implica marcos de análisis y metodologías más complejas.

Podemos reunir las diversas teorías que giran en torno al análisis de políticas en tres grupos: El primer grupo de enfoques, denominados tradicionales, se apoya en teorías objetivistas que hacen énfasis en los factores objetivos medibles que permiten explicar las políticas públicas.

Un segundo grupo, que podemos llamar integracionista o mixto, considera imposible limitarse solamente a variables objetivas, por lo cual complementa al anterior con la integración de variables valorativas o subjetivas en su marco explicativo.

Y, por último, un tercer grupo, denominado interpretativista, que sostiene que el análisis tradicional ha fracasado y plantea reincorporar, de manera central, los fundamentos de Lasswell y

desarrollar un marco de interpretación de las políticas públicas.

El enfoque neoinstitucional se centra en el estudio del papel de las instituciones, en la medida en que estas son un factor esencial para la definición del marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la acción colectiva o las políticas públicas.

El interrogante principal de este enfoque se centra en el análisis de las condiciones de producción y evolución de las instituciones y cómo estas, a su vez, influyen en las dinámicas sociales y permiten, entonces, pensar el Estado en interacción. Existen tres vertientes dentro del neoinstitucionalismo: el neoinstitucionalismo histórico, que se centra en la necesidad de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera comparativa, al ser este el centro de análisis. El neoinstitucionalismo económico, que pretende construir una teoría general de la interacción entre los intereses y las instituciones, válida para el sector público, y finalmente el neoinstitucionalismo racional, que trata de incorporar, en la escuela del rational choice, a las instituciones como reductoras de la incertidumbre y como factor determinante para la producción y expresión de preferencias de los individuos.

“

El supuesto que concebía al Gobierno como el agente central o único de la gobernación de la sociedad, dotado de un gran espacio de autonomía y soberanía sobre esta, y de la sociedad como una realidad ingobernable por sí misma, ha cambiado.

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”

Capítulo 2

Las políticas públicas y su análisis Aproximaciones al concepto de política pública

E

l concepto de política pública podemos entenderlo como una “herramienta usada por el Gobierno” para transformar algunos aspectos problemáticos de la realidad social de un determinado Estado, en donde quien en últimas toma la decisión, y tiene los recursos para asumir la responsabilidad de cambiar la realidad, es el Estado.

Hay una gran cantidad de definiciones, muchos autores y distintas perspectivas a la hora de definir la política pública; sin embargo, existen cuatro características presentes que nos permiten identificar cuándo estamos enfrente de una de estas.

• Identificación del problema • Implicación del Estado • Proceso • Decisión

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TEMPORAL

ESPACIAL

De Estado o de Gobierno

Nacional, departamental o municipal

SECTORIAL

Salud, educación, vivienda, desempleo

Figura 3 A partir de lo anterior podemos afirmar, entonces, que una política pública existirá siempre y cuando el Estado a través de la autoridad pública (designada o elegida) asuma la responsabilidad de alcanzar objetivos estimados como deseables para transformar el estado de las cosas, percibido como problemático por la sociedad.

dimensiones de la polítiCa públiCa Una política pública tiene unos presupuestos ontológicos que, sumados a la dimensión sectorial, temporal y al ámbito histórico, nos permitirán clasificarlas (ver figura 3).

CaraCterístiCas de las polítiCas públiCas

Como características básicas de las políticas públicas tenemos la predicción, la decisión y la acción.

• Predicción: No se puede tomar una decisión si no se tiene un futuro como referente. No podemos tomar decisiones si antes no realizamos una planeación prospectiva.

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• Decisión: Formular políticas no es otra cosa que decidir. Así mismo, escoger entre dos o más alternativas de solución.

Toda política pública debe tener más de una alternativa de solución, pues cuando estamos frente a solo una, o ninguna, no es problema de política pública.

• Acción: Las políticas públicas no se pueden quedar en la decisión. La política se ejecuta, se materializa, se concreta.

En cuanto lo que caracteriza a la política pública, tenemos: • Un contenido: La actividad pública se identifica bajo la forma de un contenido. Se movilizan los recursos para generar resultados o productos. Estos productos (outcomes) son los que el analista examina como un problema de investigación para la acción, y resultan de un proceso de trabajo y de acción.

• Un programa: La política pública se articula en torno a uno o varios programas.

Por esto se dice que la política pública por excelencia es el plan de desarrollo, que constituye un propósito común, un

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Las políticas públicas y su análisis

problema o conjunto de problemas por resolver.

perior complejidad y escala, en un escenario mundial conflictivo.

• Orientación normativa: La acción de Gobierno no es una respuesta aleatoria; por el contrario, es intencionada y orientada por la voluntad del decisor, influenciada por un conjunto de valores, creencias e ideologías, e incluso por la sociedad.

La propuesta de Lasswell es que la rearticulación entre las ciencias, y entre estas, la política, no se funda en una teoría personal con pretensiones de validez universal. En cambio, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad científica estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradición de investigación.

El problema de las relaciones entre el saber y el poder, entre la ciencia y el Estado, ya no se plantea entonces en abstracto. No es una disputa en el vacío sobre la relación epistemológicamente correcta entre la ciencia y la política.

• Un factor de coerción: La acción del Estado precede a una acción de autoridad de la cual se inviste al gobernante: es este quien posee legitimidad para el logro de sus objetivos. Para ello, el decisor puede utilizar los recursos del Estado.

• Competencia social: La política pública se define con arreglo a su competencia, es decir, con arreglo tanto a los sujetos que se ven afectados por la disposición como a la función que le ha sido asignada a la autoridad pública.

La orientación hacia las políticas públicas

¿Desde cuándo podemos hacer referencia a la orientación hacia las políticas públicas como medio para resolver o intentar regular problemas sociales? A continuación se realiza una síntesis del texto de Harold Lasswell (1993), “La orientación hacia las políticas”. Lasswell, en su programa de investigación “El conocimiento del proceso de la política y en el proceso de la política”, busca articular sistemáticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisión (democrática) de gobierno. Las “fuerzas centrífugas” de la intensa especialización científica, la desvinculación e indiferencia entre las ciencias, ocurría precisamente en el momento en que la política requería mayor conocimiento y mayor integración del mismo para poder abordar, con responsabilidad y eficacia, problemas de su-

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Difícilmente se podría encontrar respuesta a estas interrogantes decisivas si no se reconstituía “la mitad de la vida intelectual y la armonía entre la ciencia y la política”, y si no se consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como para el asentamiento de la política racional. Lasswell demanda y propone una política ilustrada, un Gobierno dirigido y circunscrito por la razón y más específicamente por la ciencia.

La ciencia de política propuesta por Lasswell resulta ser la orientación que muestran las diversas ciencias sociales hacia las políticas.

Cuando las ciencias sociales, que tienen sus propios objetos de investigación, dirigen sistemática y estrictamente su atención a la elaboración e implementación de las políticas y, en consecuencia, buscan contribuir a la solución de los problemas de políticas en un periodo determinado, o a las necesidades de inteligencia del momento, entonces llegan a ser partes activas e integrantes de las ciencias de políticas, cuyo foco analítico son las decisiones relativas a los problemas fundamentales del hombre en sociedad. El nombre recapitulador de este programa de investigación es policy sciences of democracy.

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los desarrollos del estudio de polítiCas

Si bien los planteamientos de Lasswell sirvieron como base y argumento para un nuevo paradigma, Dror propone una nueva forma de entender las ciencias de políticas más allá de los propósitos de Lasswell. La nueva ciencia integra varias ciencias sociales y las disciplinas de decisión, así como las otras ramas de conocimiento, en la unidad de una súper disciplina que se enfoca en el estudio del public policymaking, y más específicamente, de las metapolíticas, las políticas de políticas.

La finalidad y el producto de esta metateoría sería la construcción del arquetipo de la polí-

tica pública, la regla general de análisis y decisión que permitiría descubrir y explicar cada una de las políticas particulares, así como de hecho sucede, a la vez que prescribir la decisión apropiada según el tipo de problema y circunstancia. El corte racionalista de la concepción de Dror mostró su inviabilidad debido a las limitaciones metodológicas para la metapolítica y desembocó en una serie de recomendaciones valiosas, aunque no siempre factibles.

Fue así que, desde el comienzo, la propuesta de Lasswell se partió en dos corrientes, según se aceptara o desechara que la contribución de las ciencias a la decisión política debía proceder conforme a un esquema multidisciplinario, contextual, orientado a problemas y normativo, inspirado en elecciones valorativas de fondo.

SALUD

SOCIALES

EDUCACIÓN

FISCALES

ECONÓMICAS

MONETARIAS O CAMBIARIAS PLANIFICACIÓN DEL GASTO

VIVIENDA

SERVICIO CIVIL

GESTIÓN PÚBLICA

PRESUPUESTACIÓN

ORGANIZACIÓN

Figura 4 Las políticas públicas desde la perspectiva de las Ciencias Sociales 16

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• Gobierno: Aquellas que trascienden un plan de gobierno, que se corresponden como con la ideología del partido y/o la propuesta prográmatica del candidato

• Sectoriales: Son las que se atribuyen específicamente a una cartera y afectan a su ámbito. Se limita a actuar sobre un sector en particular.

• Multisectoriales: Aquellas que son influidas por varios sectores, cada uno en su ámbito de aplicación.

• Transectoriales: Cuando se encuentra transversalmente en los diferentes sectores de Gobierno, como es el caso de la política ambiental.

POR EL NIVEL DE GOBIERNO

• Estado: Aquellas que transcienden el periodo de gobierno.

POR SU NIVEL DE ORGANIZACIÓN

POR SU PROYECCIÓN TEMPORAL

Las políticas públicas y su análisis

• Nacionales: Son las que tienen eficacia a nivel nacional, como las políticas de defensa interior.

• Regionales: Se aplican al espacio de la jurisdicción regional.

Figura 5 Tipos de políticas públicas desde la perspectiva del marco normativo nacional

tipos de polítiCas públiCas marCo normativo de las polítiCas públiCas

1. En cuanto al Estado, en el artículo 1 de la Carta política se dispone que Colombia es un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Así mismo, según el artículo 2, son fines del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,

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administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

2. En cuanto a la Constitución, se coloca en la cúspide del sistema normativo gracias al artículo 4, que dispone que la Constitución es la norma de normas. El artículo 6 dispone que los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y así también, los servidores públicos lo son por la acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Finalmente, según el artículo 93, se estipula el bloque de constitucionalidad, en donde los tratados

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y acuerdos internacionales se integran al orden político interno.

ción inicial de otro. Ej.: el Código de Minas, así como ciertos programas sociales.

3. En cuanto a la participación y el gasto social, afirma el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la formación, ejercicio y control del poder político. Aquí cabe señalar que existen niveles de participación: la información, la consulta, la decisión y la gestión son espacios de participación e incidencia política. En cuanto al gasto público, institucionaliza en el artículo 350 que este tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, excepto en casos de guerra interior o conmoción exterior.

• Institucionales / constitucionales: Son las que señalan procedimientos y reglas generales a las que debe someterse la actividad pública. Ej.: la reforma a la justicia, la administración pública y la creación de órganos.

Las políticas públicas desde la coerción • Distributiva: El elemento esencial lo constituye la concesión de subsidios o subvenciones, la provisión de servicios públicos gratuitos o subvenciónales a los ciudadanos. Ej.: Ley 100 y Ley 142 de 1994.

• Regulativas: Son las que imponen condiciones obligatorias para todos los individuos afectados. Ej.: las acciones que resultan del Código de Policía y del Código de Tránsito.

• Redistributivas: Son aquellas que conceden alguna ventaja a algún individuo, pero esta ventaja limita o altera la posi-

¿Universalización o

focalización de la política?

La universalización se fundamenta en la obligación del Estado de garantizar de manera efectiva los derechos básicos, distribuyendo los recursos disponibles entre todos los ciudadanos. La recuperación de estos recursos se hace a través del recaudo tributario de impuestos.

La focalización, en cambio, es la herramienta de asignación de recursos preocupada de la eficiencia y la eficacia. Se consolida como una acción de gerencia social.

En un sistema de escasos recursos, focalizar surge como alternativa apropiada para concentrar beneficios en los segmentos de la población más necesitada. Cabe señalar que lo anterior puede generar consecuencias poco deseables, como estímulos para la no superación y la no liberación de la capacidad productiva de las personas.

“

Las políticas públicas no se pueden quedar en la decisión. La política se ejecuta, se materializa, se concreta.

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CUADERNO DE NOTAS

”

Capítulo 3

Las políticas públicas.

Génesis y ciclo Origen de las políticas públicas

E

l origen de los estudios de políticas públicas puede encontrarse en los Estados Unidos (Fernández, 1999, citado por Gónzalez, 2005) puesto que es en este país donde se inicia, gracias al presidente Wilson, la idea de desarrollar conocimiento científico aplicado a la administración. Quienes confiaron en este postulado, consideraban fundamental la idea de que los científicos sociales apoyaran el diseño de políticas, partiendo de aquellos asuntos normativamente importantes que permitían vislumbras las metas esperadas por la comunidad, frente a las propuestas por los analistas.

En la década de los cincuenta, Lasswell introduce la ciencia de políticas haciendo énfasis en los asuntos de política, de la mano del análisis científico, para la atención de problemas y soluciones. Buscó racionalizar los decisiones que toman las autoridades públicas a través de la utilización de estudios con derecho propio. La orientación hacia las políticas tiene una doble causa: en primera instancia, se ocupa del proceso de las políticas, es decir, de cada una de las etapas que hoy conocemos y que posteriormente serán explicadas. Pero también se ocupa de las necesidades intelectuales, para la información e interpretación, disponibles para quienes hacen la política. La interdisciplinariedad entre ciencias como la economía y psicología, así como los métodos cuantitativos son asumidos como métodos básicos en la ciencia de política.

La escuela del public policy tiene como foco de atención la formación de decisiones políticas y su puesta en marcha, por lo que la nueva ciencia ha permitido analizar la política en acción.

Este tipo de estudios tienen como base el supuesto pluralista en

Carlos Enrique Guzmán Mendoza Natali Angarita Escolar

el que los poderes y recursos se distribuyen de manera desigual, y en el que los procesos decisionales son más bien resultados de interacciones múltiples, en las cuales participan muchos actores de manera simultánea.

A partir de la década de los sesenta, son incluidos en el proceso de las políticas académicos y analistas. En la década de los ochenta irrumpe la idea de considerar a las políticas públicas como resultados (outcomes) del sistema político, en la que estas definen lo político. Se constituyen, entonces, las políticas públicas en explicación del cambio que se produce en el sistema.

El análisis de las políticas públicas supone un nuevo enfoque en los estudios de la Administración Pública, la cual destaca los resultados de la actuación y los instrumentos o procedimientos que permiten mejorarla. Además, este enfoque se dirige a alcanzar la eficacia y eficiencia en la gestión de las organizaciones públicas.

El problema en el ciclo de vida de las políticas públicas

La Real Academia de la Lengua Española definió el problema como aquel “planteamiento de una situación cuya respuesta desconocida debe obtenerse a través de métodos científicos”, o como “El conjunto de hechos o circunstancias que dificultan la consecución de algún fin”. Sin embargo, la existencia de una situación conflictiva o un problema no implica su calificación inmediata como problema público, siendo estos últimos los problemas propios de las políticas públicas.

Un problema público se podría definir como el conjunto de hechos que afectan los intereses sociales y materiales de la sociedad, que vulnera el bienestar general y del que se espera la acción del Estado.

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Elementos de un problema público Según los aportes de Elder y Cobb (citados en Ordóñez-Matamoros, Tadlaoui, Porras, Duarte, López, Martínez y Calderón-Peña, 2013), los individuos se encontrarán frente a un problema público: • Cuando una o varias autoridades se hagan cargo de él, o se necesite su intervención para resolverlo.

• Cuando el problema es objeto de debate público.

• Cuando se identifica, además, por implicar un proceso de politización.

• Cuando una situación pueda ser traducida a un lenguaje de política pública.

Características intrínsecas de un problema público

• Interdependencia: Los problemas propios de políticas públicas no son situaciones in­ dependientes, lo cual implica que los pro­ blemas de un espacio determinado afectan constantemente otros, lo que explica así la multicausalidad de los mismos.

• Subjetividad: Los problemas están sujetos a interpretaciones humanas, es decir, son construcciones mentales. Si una situación se establece como problemática es debido a apreciaciones y no como resultado de los hechos mismos.

• Artificialidad: Son situaciones artificiales que se establecen como problémicas en la medida en que los individuos así lo consideren y definan su existencia.

• Dinámica: Tanto los problemas como las soluciones pueden transformarse, cambiar o simplemente volverse obsoletos como consecuencia de su constante evo-

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CUADERNO DE NOTAS

Las políticas públicas. Génesis y ciclo

lución y la aparición de otras condiciones sociales que tengan un grado de prioridad superior (Dunn, 2004).

• Elementos políticos y técnicos: Son elementos que al contener ciertos atributos pueden afectar los beneficios, las ideologías y las creencias y, de esa forma, provocar cambios en los intereses de los individuos y en la balanza de poder de organizaciones e instituciones políticas. Además, dichos elementos incorporan un lenguaje técnico y especializado para poder ser considerados como instrumentos dotados de profundo conocimiento en las distintas disciplinas.

diferenCia entre tema y problema Muchos individuos podrían estar de acuerdo en cuanto al tema, pero no en cuanto al problema; no obstante, un tema puede convertirse en un problema y un problema en tema, dependiendo de la situación planteada. No todo asunto es público, y además no todo asunto público es de competencia del Gobierno nacional, ya que existen asuntos que deben ser gestionados por la jurisdicción del Gobierno local. Del mismo modo, no todos los problemas públicos son objeto de estudio de las políticas públicas, ya que solo aquellos que se caracterizan por ser una construcción social serán objeto de estas.

Tema: Movilidad en Barranquilla.

Problema: Trancones constantes en cualquier hora del día.

Política Pública: Construcción de nuevas vías públicas.

CiClo de GestaCión de todo problema públiCo

• Sensación problémica: Consiste en la percepción emocional o psicológica que proviene del contacto con la realidad por parte de un sujeto, o un conjunto de sujetos, de una situación y que entra a formar parte de su carácter. Es aquí donde se perciben expresiones como “algo está mal”, “algo no funciona bien”.

• Situación problémica: La sensación problemática puede convertirse en una situación problémica en función de la gravedad de esta y del número de afectados.

Consiste entonces en un cúmulo de experiencias negativas vivenciadas por los individuos, que se alejan considerablemente de las condiciones deseables.

• Objetivación del problema: La sensación problémica puede ser definida de muchas maneras toda vez que va de la mano con los actores afectados. Es por ello que la fase de la objetivación del problema consiste en la identificación de estas diferentes formas en las que se puede adoptar esta sensación para encontrar así el metaproblema, es decir, “el problema de problemas”.

• Formalización: Una vez reconocido un problema público, se busca que este ingrese a la agenda gubernamental. No obstante, el hecho de que un problema sea socialmente construido no significa que este inmediatamente deba pasar a ella (Roth, 2002). La inclusión o no de un problema público en la agenda gubernamental está determinada por diversos factores. Este proceso será explicado en la siguiente etapa.

Figura 6

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Definición Siguiendo a Roth (2009), una forma de definir un problema público es mediante el análisis de preguntas sencillas que pueden ayudar a vislumbrar la existencia del mismo. Consiste, entonces, en conocer la naturaleza del problema.

Una buena definición y estructuración del problema resulta beneficiosa para abordarlo en las siguientes etapas del ciclo de formulación de políticas públicas y, sobre todo, para la realidad misma, objeto de estudio y acción; por esta razón, para diseñar una buena política es necesario realizar una buena identificación, definición y caracterización del problema (OrdóñezMatamoros et al., 2013).

Definición y objetivación del problema La objetivación de un problema público que permita definirlo se realiza de la mano de académicos y aquellos actores involucrados: universidades y centros de pensamiento confluyen para estudiar, identificar y estructurar situaciones problémicas que puedan llegar a demandar atención estatal. La definición del problema es el punto crucial para el éxito de la política en su esfuerzo por resolver la problemática inicial.

Por ello, resulta necesario conocer todo sobre el hecho en cuestión; causas, consecuencias, naturaleza del problema, tiempo de duración, entre otros elementos deben ser tenidos en cuenta.

Inconvenientes de la objetivación del problema 1. La existencia de múltiples actores con diferentes (e incluso contrapuestos) intereses y preferencias en la misma arena política.

2. La generación de un entorno de guerra entre las partes, al sentirse afectadas por una problemática que pone en entre di-

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cho sus creencias o principios. En algunos casos, no existen refuerzos sociales que puedan movilizarse si uno o varios actores lo solicitan (Meny y Thoenig, 1992).

Redefinición del problema Producto de la misma dinámica del problema, resulta probable que este cambie y sea, por ende, necesario redefinirlo. De acuerdo con Elder y Cobb (citados por Meny y Thoenig, 1992), se pueden reconocer cinco parámetros que aumentan la probabilidad de redefinición del problema. El primero de ellos es la ambigüedad, que se da cuando la definición de un problema es susceptible de ser interpretada de distintas formas por parte de la sociedad. Se puede redefinir si este persiste en el tiempo; si en un momento dado se incluyen dentro de mismo nuevas variables sin antecedentes ni historias pasadas (novedad); si, por el contrario, no hay ninguna característica nueva, pero se incurrió en excesiva complejidad a la hora de definirlo y construirlo, situación que imposibilita su abordaje de manera más práctica, o incluso por el mismo carácter imperfecto del problema, que se muestra más susceptible a iniciativas que carecen de anomalías que a causas desmenuzadas o finas.

Tipos de problemas públicos Con base en los planteamientos de Dunn (2004), los problemas públicos pueden categorizarse, según su estructura, de dos formas: simples y complejos, o bien estructurados y débilmente estructurados.

Ordóñez-Matamoros (2013), quien centra su atención en definir y estructurar el problema, afirma que la simplicidad o complejidad de un problema se determina a partir de cinco crite-

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Las políticas públicas. Génesis y ciclo

La agenda en el ciclo de vida rios, a saber: cuántos son los decisores, cuántas alternativas para la decisión se presentan, el grado de confrontación de valores, el conocimiento de los posibles resultados y la claridad de las probabilidades.

Métodos para definir un problema público

• Lluvia de ideas: El objetivo de este método es crear ideas y estrategias mediante la reunión de individuos provenientes de diversos sectores, con el fin de que con su presencia se vean representadas diferentes perspectivas, creencias e intereses; entre más diverso sea el grupo, mejor y más completo será el resultado.

• Análisis clasificacional: Tiene como propósito la clarificación de conceptos mediante la clasificación de estos. Permite entender, de manera eficaz, cuáles son las características de un problema público.

La fuente de conocimiento es el analista, quien debe buscar que los problemas sean clasificados con base en su importancia, consistencia y jerarquía, por lo que el criterio de evaluación del método es la misma lógica presente entre estas.

• Análisis de las fronteras de un problema: Su objetivo es encontrar los límites del metaproblema. Para lograr este fin es muy útil el método de “la bola de nieve”, que consiste en contactar a personas que conozcan y aporten definiciones del mismo y generar condiciones para que estos individuos proporcionen datos sobre otras personas afectadas o interesados en el problema, y así sucesivamente hasta finalizar la tarea.

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de las políticas públicas

¿Qué es la agenda?

Partiendo de su concepción etimológica, tenemos que palabra “agenda” proviene del latín agendum: lo que se debe hacer o cosas para hacer. Una agenda no es más que el conjunto de “cosas que han de ser llevadas a cabo”, “que se procurarán, se intentarán”, cosas en las que “se pondrá empeño” (Casar y Maldonado, 2010).

La agenda se puede definir como el “conjunto de los problemas que apelan un debate público, incluso a la intervención activa de las autoridades públicas legítimas” (Padioleau, 1982, p. 25, citado por Meny y Thoenig, 1992).

La elaboración de la agenda es, además, el momento dentro del ciclo de la política pública en el cual el Gobierno legitima los problemas seleccionados. Esto, como producto de la legitimidad que enviste a quienes, en últimas, toman la decisión sobre cuál o cuáles problema ingresan a la agenda.

La agenda gubernamental, propia del ciclo de la política pública, designa un conjunto de problemas públicos que exigen la intervención de la autoridad pública competente; autoridad que reconoce que debe hacerse algo y jerarquiza, de acuerdo con factores contextuales e intereses propios.

La agenda como objeto de estudio de la ciencia política

Para estudiar esta etapa, resulta pertinente partir de la visión institucional que se tiene desde la ciencia política. En la medida en que es posible, las instituciones políticas generan un cambio en la conducta de los actores que participan en el proceso de formación de la agenda y en la inclusión de un problema en esta. Easton (ci-

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tado en Casar y Maldonado, 2010) resume esta afirmación en siete puntos: 1. Los actores con capacidad de influir en la toma de decisiones identifican y postulan el problema para que este sea parte de la agenda.

2. La capacidad de los actores para decidir irá de la mano del diseño institucional.

3. Para que una propuesta política se convierta en una política pública debe utilizar al sistema político.

4. Las elecciones son el espacio para que las fuerzas políticas expongan a los ciudadanos las demandas que serán de prioritaria atención de la agenda.

5. Las políticas públicas son objeto central de la lucha de poder en las democracias.

6. El poder puede ser definido como la fijación y realización de la agenda por parte de un gobernante o un grupo político con capacidad de hacerlo.

7. Es posible concluir que para lograr un análisis de los orígenes, formulación de la agenda y el paso a la toma de decisiones, resultan necesarias las herramientas que brinda la ciencia política.

Tipos de agenda • Agenda sistémica: Entendida como el conjunto de problemas o cuestiones que son propios del sistema político, es decir, todas aquellas situaciones, sin discriminación alguna, que se perciben como problemáticas.

• Agenda gubernamental: Puede ser entendida como un filtro de la anterior, en la medida en que los problemas se decan-

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tan y solo unos pocos alcanzan a llamar la atención de las autoridades. La agenda gubernamental es, entonces, aquel conjunto de problemas, situaciones y asuntos que han sido tomados en cuenta por los gobernantes para ser ordenados en el accionar del gobierno; por lo tanto, reconocen su competencia para responder ante dicha demanda y así llevar acabo las acciones pertinentes.

Si bien solo existen estos dos tipos de agendas, también podemos identificar la agenda coyuntural, que permite identificar qué problemas y cuestiones puedan introducirse de manera inmediata en el accionar de las autoridades como producto de una situación específica.

Formación de la agenda Afirman Elder y Cobb que (…) por formación de la agenda se entiende el proceso a través del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de política pública. La importancia del proceso se debe básicamente a dos hechos. Primero, la capacidad de atención de los gobiernos es limitada: siempre hay más asuntos por atender que tiempo para considerarlos. Segundo, los problemas de una política no son datos a priori, sino más bien asuntos por definir. Si una situación específica o un conjunto de circunstancias constituyen un problema y, por tanto, son un asunto capaz de despertar la preocupación del público, depende no solo de los hechos sino también de las creencias y valores. (Cobb y Elder, 1984, p. 115, citado por Aguilar Villanueva, 1993, p. 31)

Formación de la agenda sistémica Siguiendo a los autores, para que un problema haga parte de la agenda sistémica debe cumplir tres requisitos (Cobb y Elder, 1984, p. 115, citado por Aguilar Villanueva, 1993).

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Las políticas públicas. Génesis y ciclo

EL FLUJO DE LAS PERSONAS

EL FLUJO DE LOS PROBLEMAS

DECISIÓN EL FLUJO DE LAS OPORTUNIDADES

EL FLUJO DE LAS SOLUCIONES Figura 7

1. Que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público.

2. Que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción.

3. Que a los ojos de los miembros de la comunidad, la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental.

Formación de la agenda gubernamental La formación de la agenda implica una serie de elecciones importantes; por ello, resulta pertinente abordarla como un proceso decisional, el cual es variable e influenciado permanentemente por su contexto. Cohen y otros estudiosos (Cohen y March, 1974, March y Olson, 1976, citados por Aguilar Villanueva, 1993, pp. 37-38) han desarrollado el modelo “bote de basura”, el cual permite entender la dinámica general de esta, en donde las “decisiones son vistas como el resultado de las interacciones aleatorias de cuatro corrientes relativamente independientes: las personas, los problemas, las soluciones y las oportunidades de elección”. Sin embargo, cabe señalar que, en la realidad, “el acceso a la agenda gubernamental no sucede por azar,

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sino que tiende a ser el producto de un complejo proceso que frecuentemente posee una estructura formal laxa. El éxito depende de la convergencia apropiada de personas, problemas, soluciones y oportunidades de elección.”

(Elder y Cobb, 1993, p. 81, citado por Aguilar Villanueva, 1993) En síntesis, la decisión es en sí el resultado de la confluencia no causal, sin ser predecible, de las cuatro corrientes (Figura 7), en donde “la vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestiones que se presentan en la agenda, todas compitiendo por llamar la atención y desatar la iniciativa del gobierno, generan una oportunidad de elección”. (Aguilar Villanueva, 1993, p. 39)

Inclusión de un problema en la agenda El acceso a la agenda responde, en primer lugar, a la decisión de una autoridad por hacerlo parte de su plan de trabajo y así ser reconocido como asunto de interés público. El hecho de que definir un problema sea altamente complejo, dificulta otorgarle el adjetivo de público.

Cobb y Elder (1972, citado por Aguilar Villanueva, 1993) consideran que existen tres condi-

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ciones para que un problema logre su inscripción en la agenda del Gobierno:

problema y, así mismo, aconsejan a las autoridades en la toma de decisiones.

1. El tema tiene que ser competencia de las autoridades públicas, es decir, que se perciba a estas como capaces u obligadas a hacer algo.

Los medios de comunicación masiva, al tener en su poder la información, contribuyen a la inclusión de un problema en la agenda, puesto que logran que las autoridades se percaten de situaciones que son percibidas como problema y, así mismo, las difunden entre la comunidad.

2. La distancia entre el deber ser y el ser resulta suficientemente acentuada como para exigir una acción política.

3. El problema tiene que presentarse bajo un código o lenguaje adecuado (técnica, ideológica y políticamente) para que la autoridad pública pueda tratarlo.

Actores Durante la formación de la agenda y la inclusión del problema público dentro de esta, se identifica la participación de actores relevantes, tanto estatales como no estatales. Estos últimos cumplen principalmente funciones de intermediación entre la sociedad y el Estado, pero siempre bajo la motivación de sus propios intereses y condicionados por factores contextuales.

Los partidos, como institución, cumplen las funciones de representar intereses, articular intereses y socializar la política; debido a lo anterior, son actores que resultan clave en todo el proceso del ciclo de la política pública, y esencialmente en la formación de la agenda.

La sociedad civil se moviliza a fin de presionar a las autoridades para que los problemas que están acorde a sus intereses se incluyan en la agenda formal y, finalmente, los ciudadanos en general, puesto que estos son los afectados directos o indirectos, es decir, producen las demandas.

En cuanto a la academia, las universidades, los centros de investigación, etc., también cobran relevancia durante el proceso de definición del

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En cuanto a los actores estatales, se encuentran las autoridades públicas competentes al tipo de política pública que se realiza, ya sea nacional o local, así como los sectores que abarca. Son estos quienes, en últimas, toman las decisiones sobre la inclusión del problema público, así como la prioridad que se le otorga.

Modalidades de inclusión • Mediatización: Se centra en el papel de la “media” y los institutos de encuestas en torno a la inclusión de problemas en la agenda formal del Gobierno. En este modelo, los recursos movilizados son esencialmente la información y las estructuras de comunicación. André Noe y Roth (2002) afirman que en la mediatización resulta también importante el factor tiempo, puesto que la creación de la opinión pública en el momento adecuado puede conllevar a su inclusión directa dentro de la agenda, en la medida en que la coyuntura obligue a las autoridades a ello.

• Movilización o “iniciativa externa”: Consiste en el trabajo de actores sociales en favor de una causa, así como la promoción o defensa de aquellos intereses específicos que logran movilizar a los ciudadanos. En esta modalidad los recursos movilizados son en mayor medida el apoyo político y la capacidad organizativa de las instituciones participantes, tales como partidos y movimientos políticos.

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Las políticas públicas. Génesis y ciclo

• Oferta política: Incentiva la creación de la demanda social. En este modelo cobran relevancia actores claves como los partidos políticos, los cuales definen y difunden problemas para que sean de interés público; por ello, se incluirán en la agenda aquellas cuestiones que estos actores promuevan en el marco de campañas electores y programas de gobierno.

• Anticipación interna: Esta modalidad hace referencia a cuando las autoridades toman la iniciativa sobre un tema que analizan como problemático. Dicha decisión implica la inscripción en la agenda gubernamental de temas que una administración pública detecta, a partir de su capacidad de anticipar los problemas, y de diseñar estrategias que permitan solucionar o mitigar dicha problemática.

• La acción coorporativista silenciosa: Es la oportunidad y posibilidad para grupos organizados privilegiados, a quienes por su estatus en la sociedad se les permite introducir, de manera directa, demandas en la agenda gubernamental. Aquí, la discreción resulta una cualidad fundamental.

• Agenda internacional: Los temas que se in­ clu­yen en la agenda provienen del ámbito internacional, siempre y cuando los Estados los acepten mediante tratados o convenios. En el sector económico es donde resulta más sencillo observar esta modalidad.

La decisión en el ciclo de vida de las políticas públicas

Etimológicamente, la palabra decidir está compuesta por el prefijo de, que implica una separación o corte, y por el verbo latino decidĕre, que implica una ruptura en donde se selecciona de

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entre varias posibilidades. Lo anterior, dicho de forma sencilla, implica que decidir no es más que la acción de elegir o escoger un elemento por sobre otro, y que dicha decisión cuenta con un proceso en el que interactúan un sinnúmero de individuos o grupos de individuos.

En primer lugar, la decisión puede ser vista como un resultado, teniendo en cuenta que el acto de decidir implica la confrontación de posibles elecciones, y la escogida será precisamente producto de la misma lucha.

Del mismo modo, la decisión, como momento, es analizada desde el punto de vista estratégico toda vez que puede ser entendida como un punto de partida y llegada para un ciclo de gestión pública (Halpern 2009).

También podemos observar la decisión como un proceso en la medida en que la toma de decisiones cuenta con dos etapas: la operacionalización y la legitimación o ratificación de la solución escogida.

Formulación de la decisión En este primer momento, se operacionaliza el problema inscrito en la agenda y se plantean alternativas que permitan abordarlo. Aquí el proceso de elección “es el resultado de una actividad política en la cual los actores entran en conflicto […] y no es necesariamente un proceso ordenado y lineal” (Roth, 2009, p. 73).

La formulación de la decisión implica un conjunto de momentos que van desde la jerarquización hasta la legitimación. Veamos: • Jerarquización: Persigue clarificar los fines u objetivos de la política pública, para así establecer metas específicas; así se establece la jerarquía entre estos dos factores, lo cual permite que se simplifique la decisión de la intervención estatal y la

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justificación de las medidas tomadas. Es necesario tener clara la distinción entre objetivos y metas, pues los primeros son más amplios que los segundos.

• Ponderación: Se comparan las distintas metas que se cree pueden alcanzar el objetivo, para así establecer prioridades en la distribución de los recursos disponibles.

• Efectos e indicadores: Resulta necesario tener claro los posibles efectos que las metas y objetivos pueden provocar sobre la realidad, ello se logra mediante indicadores que facilitan visualizar, en tiempo y espacio, la dinámica de la decisión.

• Legitimación de la solución: Una vez finalizado los procedimientos de tipo legal y político, la autoridad pública, dotada de competencias, decide cuál es la solución óptima a través de un acto ritual que atribuye a la decisión una fuerza particular, ya que esta nueva disposición detenta la “fuerza real y simbólica del Estado” (Roth, 2009, p. 75). Ha surgido un debate en este punto, específicamente alrededor de la pregunta de quién es verdaderamente quien toma la decisión, ya que si bien es una autoridad legítima, esta puede verse influenciada por factores externos, como intereses particulares de distintos actores no estatales.

Características de la decisión

Para la reforma del estado de cosas, el autor distingue tres grupos de factores que hacen posible el cambio. En primer lugar, deben existir condiciones sociohistóricas que lo permitan; segundo, que concurra una personalidad reformadora capaz de soportar la responsabilidad de preparar una decisión, cuya reforma no afecte sus intereses personales y que goce de confianza y competencias, y, por último, un estilo de decisión que hace referencia a las características antes mencionadas.

Actores Partiendo nuevamente de que las políticas públicas son el resultado de la interacción entre varios actores, es necesario estudiar el papel que cumplen estos dentro de la decisión. Al igual que en las etapas anteriores, existen actores estatales y no estatales. Los primeros son quienes tienen la competencia para tomar decisiones, y su autonomía para decidir se encuentra limitada por las instituciones y actores que juegan en la arena política. Cabe señalar que también existen actores no estatales que, si bien no tienen competencia, pueden influir en el proceso. Estos son todos aquelllos actores políticos, administrativos, sociales, económicos, científicos y morales que entran en el juego político a pesar de no tener competencia directa para la toma de decisiones.

Las redes

Según Jamous (citado por Meny y Thoenig, 1992, p. 132), las decisiones son: • Globales: Afectan al funcionamiento cotidiano en todos los lugares de la jurisdicción y de manera uniforme.

• Autoritarias: Vinculantes y obligatorias.

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• Políticas: En la medida en que pueden inyectar nuevos valores.

Permiten identificar la estructura de los sistemas de decisión públicos que posibilitan la entrada de nuevos actores y nuevas interacciones entre ellos; además, propician la reconstrucción de las lógicas en función de las cuales van a asociarse estos actores y permiten entender los mecanismos por los que las diferentes redes van a entrar en contacto y van a articularse a

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Las políticas públicas. Génesis y ciclo

DONDE TRANSITAN SIN EXCEPCIÓN LAS DECISIONES

CONJUNTO ADMINISTRATIVO SECTORIAL

SOCIOS EXTERNOS AL ESTADO

ÓRGANOS POLÍTICOS Y JURISDICCIONALES

Figura 8 Círculos de decisión

través de unos procesos de conflicto, negociación o coalición (Muller, 2006, p. 83). De manera general, podemos identificar los siguientes tipos de redes: i) temática; ii) de productores; iii) intergubernamental; iv) profesional sectorial; v) comunidad de política pública.

el medio deCisional Central Catherine Gremion (en Muller, 2000, p. 111), quien introduce la idea de una “máquina decisional”, señala que esta solo es posible verla en el momento en que se pone en marcha y está compuesta por un conjunto de redes de actores como “medio de decisión central”. Dicha máquina está compuesta por un conjunto de grandes grupos, los cuales son cambiantes en cuanto a su composición.

Las políticas públicas están determinadas por la forma en que interactúan cuatro círculos, que hacen las veces de mediadores entre la sociedad civil y el poder político. Estos círculos no son estructuras monolíticas e introduce una ló-

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gica clientelista (Muller, 2000, p. 113). Además, se caracterizan por estar constituidos por “un núcleo duro de actores relativamente permanentes y por actores que intervienen de manera más puntual” (Muller, 2006, p. 73).

el proCeso deCisorio De acuerdo con Meny y Thoenig (1992, pp. 144149), y como antesala al planteamiento de los modelos de actuación para la toma de decisiones, resulta relevante tener en cuenta el papel del contexto como factor influyente en los resultados finales. Dentro de estos factores contextuales se encuentran: • El papel desempeñado por el decisor tiene como base las expectativas y los valores que el medio impone sobre él.

• Los procedimientos que intervienen el proceso, y para las políticas públicas hay constituidos tres tipos: las reglas, que estipulan plazos, modos de consulta, tipos de actores que deberán participar, for-

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mas de transmisión, controles, etc.; los circuitos de comunicación, hacen alusión a la influencia de los intermediarios entre los decisores y demandantes para recolectar información sobre el problema. Es importante señalar que la información no circula libremente y de forma neutra en la medida en que cada actor percibe de manera distinta el problema a partir de su propia percepción. Y, finalmente, la división de tareas, donde se trata de prejuzgar una teoría del problema tratado.

• Las relaciones de influencia y de poder entre los actores resulta ser un factor contextual teniendo en cuenta que cada uno de ellos persigue intereses sectoriales propios y manifiesta su visión de lo que es eficaz y racional.

Por otro lado, el poder no reside únicamente en la cúspide del sistema jerárquico, pues en los niveles más bajo y la periferia ocurre que quienes deciden formalmente, al no tener la información suficiente al momento de decidir, adaptan su elección a las circunstancias. La decisión, cada vez más, es separada de la ejecución.

• La ambigüedad y el malentendido como factores de acción en el proceso decisorio.

Modelos de actuación para

Modelo incremental Demuestra que ningún actor puede aplicar efectivamente el modelo racional para la toma de decisiones. Considera que el decisor aplica un método instintivo de comparación entre soluciones empíricas.

Otros modelos para el análisis de la toma de decisión son: el public choice, que es la aplicación de los preceptos económicos de funcionamiento de una empresa en ámbitos no mercantiles, y el neocorporativista, en la que la decisión pública es el producto de una forma de interacción entre el Gobierno y los intereses sectoriales.

Modelo de racionalidad limitada

la toma de decisiones

Existe relativo consenso frente a la existencia de variados modelos que guían la toma de decisiones. Vale señalar que estos, a modo de sucesión, se derivan del modelo ideal racional. A continuación se presenta cada uno de ellos.

Modelo racional Este modelo se basa en una concepción normativa y representa linealmente la toma de deci30

siones. Concibe al individuo —quien tomará la decisión— como un actor racional, con valores y objetivos claros, que posee la información completa y necesaria para la elección. Partiendo del modelo racional se considera entonces que es posible aislar al sujeto responsable de la toma de decisión, toda vez que este tiene capacidad para analizar en su totalidad las posibilidades de solución, al tiempo que evalúa las consecuencias de cada una de ellas en términos de costo-beneficio; también podrá definir a partir de ahí unas preferencias estables, jerarquizarlas, basándose en criterios objetivos, para deducir de ellas unas metas y, finalmente, escoger una solución.

Ideado por Herbert Simon, este modelo afirma que el individuo nunca toma la decisión siguiendo la lógica racional producto de las limitaciones psicológicas (conocimientos limitados, información incompleta, capacidad del actor limitada en relación a sus competencias), de valores (las consecuencias de la decisión que se toma genera valores positivos o negativos que afectan a otro, pues el actor público no actúa en solitario) y de carácter organizativo (limitacio-

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nes que impone la organización o estructura a la que pertenece el actor).

Modelo del bote de basura Considera que las instituciones tienen muy poca influencia directa en los procesos de decisión, y que estas serán siempre erráticas. Luego entonces, la convergencia de los siguientes elementos proporciona las condiciones para un proceso de decisión: en primer lugar, la presencia de valores y objetivos, que se presentan de forma ambigua; en segundo lugar, el conocimiento de la información es incompleto y, por último, los procesos de decisión son complejos y, en gran parte, simbólicos. De acuerdo con estas características, los sistemas de decisión son similares a una “caneca de basura”, en la cual no hay un orden aparente en sus elementos constitutivos, entre ellos, las actividades, los procedimientos, las reglas formales e informales, las estrategias, los problemas y las soluciones.

Planeación Desde el deber ser de la decisión, esta debe ser fruto de un cálculo objetivo, por lo que la planificación es necesaria para facilitar la labor de la selección de soluciones a través de medios científicos. Así, se busca alcanzar los objetivos de manera coherente y viable en relación con las prioridades que se tienen, la jerarquía de los objetivos y de los medios necesarios. La planeación busca, en primer lugar, reducir la incertidumbre, y tiene como objetivo disminuir la incoherencia través de la armonización y coordinación del proceso de desarrollo.

Los modelos de planificación difícilmente toman en cuenta eventos inesperados o novedosos. De acuerdo con Roth (2009, p. 84), “el plan es una brújula que hay que calibrar frecuentemente para adaptar los objetivos a las situaciones y oportunidades coyunturales”.

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Asimismo, enfrenta problemas de tipo político, ya que establecer un plan necesariamente implica tomar decisiones que favorecen algunos intereses en detrimento de otros y, en el marco de un régimen democrático, este plan puede restar legitimidad y apoyo.

La implementación en el ciclo de vida de las políticas públicas

Existen muchas definiciones sobre la implementación: Pressman y Wildavsky (citados por Subirats, 1992) definieron la implementación como “el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos” (p. 103).

Años más tarde, Eugene Bardach (citada por Subirats, 1992) propuso definir la implementación como “el proceso de reunión, de concurrencia o de ensamblaje de los diversos elementos necesarios para alcanzar un cierto resultado programático. Elementos que, al mismo tiempo, desarrollan un cierto número de juegos (o partidas entre sí a pesar de su débil o tangencial conexión), en el curso de los cuales los mencionados elementos son concebidos o negados al proceso de reunión o concurrencia en curso a partir de determinadas condiciones” (p. 107).

Meny y Thoenig (1992), por su parte, plantean la implementación como “la fase de una política pública durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos” (p. 159).

“Es un momento, un proceso, a través del cual una política puede ser influenciada por diversas variables independientes —actores y factores— que pueden apoyar, alterar u obstruir el cumplimiento de los objetivos originales” (Revuelta 2007, p. 139).

Siguiendo a Bourdieu (1990, citado en Roth, 2009, p. 107), la aplicación de los “reglamen-

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Distribución de recursos Las Instituciones ponen en marcha los planes

Elaboración de lineamientos Planes de Acción

Inicio del proceso de supervisión inspección auditoría y evaluación

Figura 9 Etapas de la implementación como proceso tos” de la política pública por parte de diferentes entidades y en distintos lugares implica que la implementación es plural. Así mismo, debe ser entendida como un proceso complejo a través del cual los diversos actores involucrados ponen en marcha la “conexión causal cristalizada” en el diseño de la política pública (Jaime, Dufour, Alessandro y Amaya, 2013, p. 102).

implementaCión y ejeCuCión Existe un debate alrededor de lo que se entiende por implementar y ejecutar, puesto que el término implementar proviene del habla inglesa; sin embargo, lo cierto es que no son lo mismo. Ejecutar connota automaticidad (Subirats, 1992), mientras que implementar, en el marco del estudio de las políticas públicas, constituye la ejecución de un conjunto de acciones orientadas a materializar los objetivos que la política pública persigue, con base en los planes de acción estipulados (Fierro, 2008, p. 111).

Fierro (2008, p. 77) plantea la diferencia entre ambos términos al señalar que la fase de ejecución, al contrario de la implementación, se refiere a la implantación y puesta en marcha de la política pública a partir de la “la cartera

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de proyectos diseñada y ratificada en la fase de implementación”.

¿Qué se implementa?

Si bien no se ha establecido una respuesta concreta para este interrogante, se realizan esfuerzos para vislumbrar términos que permitan su comprensión. Van Meter y Van Horn (citados por Revuelta, 2007) mencionan, por ejemplo, una ley promulgada, una resolución judicial, decreto o programa, pero sin otorgar distinción alguna entre cada una de estas. Resulta relevante señalar que la ley por su naturaleza intrínseca es considerada como un instrumento más formal frente a otros actos de regulación que expida una autoridad. Sin embargo, será en últimas el decisor de cada país el que disponga cómo se implementa la naturaleza de la política.

dimensiones de la implementaCión Desde el ámbito en que se desarrollan las políticas públicas es necesario comprender que existen dos dimensiones que se conjugan en el proceso de implementación: la administración y la política. La primera, de tipo organizativo y de coordinación, plantea los pasos internos que

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sigue toda institución de gobierno para implementar una política pública. Para ello, “deben tener en cuenta la planeación, la regulación, la organización de tiempos, la disposición de instrumentos materiales y financieros y los recursos humanos” (Tapia, Campillo, Cruickshank y Morales, 2010, p. 61).

Además, hace énfasis en los intereses de los actores involucrados y en los supuestos teóricos de la política. Los individuos que participan de la aplicación de la política pueden entenderlo de formas distintas, y tener prioridades diferentes; cada persona u organización puede aplicar sus acciones en forma distinta a la esperada o fuera de los términos asignados (Tapia et al., 2010, p. 62).

La segunda dimensión de tipo político parte de la interacción entre los actores vinculados al proceso y responde a sus intereses particulares.

Luego entonces, implica reconocer que existirán diferentes perspectivas y modos de actuar (Tapia, 2010).

la implementaCión Como proCeso Rein y Rabinovitz (1993, p. 158) describen la implementación como un proceso no uniforme,

que procede a través de tres etapas principales, en cada una de las cuales operan imperativos de carácter legal, racional y consensual.

enfoques de la implementaCión Top Down Describe la puesta en práctica de la política como “una secuencia lineal que desciende del centro hacia la periferia” (Meny y Thoenig, 1992, p. 160). Partiendo de lo anterior, la decisión emana del centro y el resto se reduce a un asunto de ejecución en la periferia. La primacía jerárquica gobierna por la definición del sentido, de los fines y por el mantenimiento de la autoridad, al tiempo que la base aplica, por conformidad a la jerarquía y por apropiación instrumental. Sin embargo, lo importante es que la decisión ha sido tomada (Meny y Thoenig, 1992, pp. 159-160).

Implementar significa “que quien decide asigna al ejecutor una tarea sobre la base de criterios técnicos, impersonales, de competencia y de legalidad; la política pública se comunica y confía al ejecutor bajo la forma de interacciones específicas detalladas, procedimientos opera-

La primicia jerárquica de la autoridad La distinción entre en el universo político y el mundo administrativo La búsqueda del principio de eficiencia

Figura 10 Modelo Top Down

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side en el nivel más bajo de la pirámide jerárquica. La responsabilidad analítica a la hora de decidir conviene más ubicarla en aquellos puntos descentralizados, en ocasiones informales y a menudo no previstos (Roth, 2009)

Buen gobierno Denominado el enfoque de la gobernanza, concibe que el “buen gobierno” se relaciona con estilos de gobernar que creen en la construcción de estructuras en las que participan e interactúan una multiplicidad de actores, tanto estatales como no estatales, dotados de cierta autoridad. Luego entonces, se trata de crear escenarios, estrategias y mecanismos de participación o de inclusión de organizaciones no estatales para nutrir el desarrollo la gestión (Roth, 2009).

POLÍTICA PROBLEMA Figura 11 Modelo Bott om up cionales y programas de actividad; el ejecutor pone en práctica las instrucciones conforme a los objetivos y las indicaciones dadas por el decisor”. (Lane, 1995, citado en Roth, 1992, p. 110).

Bottom Up Este enfoque, en contraposición al anterior, describe un proceso ascendente en la ejecución.

Este modelo permite escapar, según Meny y Thoenig (1992, pp. 166-167), de una perspectiva basada en el decisor. Se trata de analizar los comportamientos de los individuos o de los grupos organizados y buscar los mecanismos para corregirlos a partir de este nivel. Por esta razón, y dada la perspectiva individualista en la que circunscribe el enfoque, los modelos construidos tienden a desarrollarse desde una postura inspirada en la teoría del public choice (Roth, 2009, p. 126).

Backward El backward o “por retroceso” es desarrollado por Elmore (citado por Roth, 2009). Sostiene que el punto crucial de la implementación re-

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Gestión pública Este enfoque de implementación se efectúa a partir del desarrollo teórico realizado por Sabatier y Mazmanian (1979, citado en Roth, 2009, pp. 114-119). Estos planteamientos giran en torno a las condiciones necesarias para una implementación efectiva. Los autores presentan cinco condiciones que “los legisladores y los diseñadores de políticas públicas tendrían que tomar en cuenta si buscan cumplir con los objetivos de una política pública” y sugieren, también, “estrategias para superar la deficiencia de una u otra de esas condiciones: una teoría sólida, una ley bien concebida, responsables capacitados y comprometidos, apoyo político y social, y entorno favorable” (Roth, 2009, p. 114).

Enfoque contingente Este enfoque de implementación, por su parte, se sustenta en el desarrollo de Renate Mayntz (1979, 1983, citado en Roth, 2009, pp. 120-123).

En este, la implementación se concibe como procesos contingentes. En otras palabras, esta etapa de la política no es fácil de prever. Mayntz

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señala cinco instrumentos que permiten incidir en el comportamiento de los destinatarios de la política: “las normas reglamentarias, las transferencias financieras e incentivos, el suministro de bienes y servicios, la reglamentación de procedimientos, y la persuasión” (citado por Roth, 2009, p. 122). En últimas, la implementación responde a condiciones externas, estructurales y de tipo social.

Actores La burocracia La burocracia resulta clave en esta etapa, ya que es la que posee la información y el conocimiento para ejecutar las decisiones previamente tomadas. El papel de esta consiste básicamente en ejecutar dichas decisiones, procurando llevar a cabo los objetivos establecidos por quienes toman la decisión. Resulta relevante señalar que las acciones de la burocracia no son fieles a las intenciones iniciales, toda vez que enfrentan una serie de fenómenos, influencias y circunstancias presentes en el proceso de la política y que influyen en los resultados de estas.

Los recursos de la burocracia (Peters, 1995) le permiten ejercer poder y determinan su importancia en la implementación de las políticas.

Estos son: • Poder de decisión.

• Interacción directa con los grupos de interés.

Grupos de presión Si bien el actor más destacado es la burocracia, los grupos de presión influyen en este momento, al igual que en todo el proceso del ciclo de la política, puesto que son quienes pueden incidir, ya sea directa o indirectamente, sobre las decisiones finales y, en la mayoría de los casos, se hacen partícipes en la implementación de estas.

Los grupos de presión tienen dos formas de participación: la primera es la injerencia activa en el proceso decisional a través de la “consulta requerida”, y la segunda forma es durante la ejecución. La administración, en muchos casos, se vale de los grupos de presión como entes de implementación de las políticas: “los grupos de interés sirven como brazos semioficiales del sistema político en la implementación de algunos programas acerca de los cuales se suponen poseen conocimientos y condición de expertos.” (Peters, 1995, p. 314).

Partidos políticos La capacidad de los partidos políticos de influir sobre la burocracia es limitado por cuestiones estructurales (Peters, 1995). Lo anterior, producto del sistema de méritos propio de la burocracia, que rechaza la influencia de ideologías partidista; por ello, el poder de los partidos sobre la burocracia resulta débil, pues la acción de la administración responde a criterios objetivos, técnicos y de eficiencia.

• Formulación y generación de alternativas que ejecuten los objetivos de la decisión.

La evaluación en el ciclo de vida

• Institucionalización del sistema de méritos en la designación de los puestos administrativos.

El Diccionario de la Lengua Española define la pablara evaluación como aquella que “señala el valor de una cosa”, y es también denominada como la acción de “estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa”. A partir de la década de

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de las políticas públicas

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los noventa podemos hablar de evaluación desde la perspectiva de las políticas cuando resulta necesario limitar al Estado. Y aparece también el interés de medir la efectividad de los resultados de la acción, es decir, surge la necesidad de evaluar.

En la década de los cuarenta surge la “nueva evaluación”, gracias a Keynes, quien propone evaluar desde el deber ser de la política pública y bajo los principios de eficiencia y eficacia.

Esta nueva concepción incentiva una mayor transparencia en las acciones del Estado, en la medida en que los ciudadanos deberán tener acceso a la información estatal.

La evaluación en las políticas públicas De acuerdo con el Diccionario de políticas públicas, la evaluación sería la última etapa del ciclo de las políticas públicas, esto es, si este fuera visto como un proceso puramente cronológico.

Sin embargo, como ya hemos establecido que debe ser comprendido más como un proceso lógico que cronológico, no podemos considerar la evaluación como una etapa de cierre, sino más bien como el inicio de una nueva dinámica.

Lo que no es evaluación 1. No es análisis: El análisis, de acuerdo con Dunn (citado por Salazar Vargas, 2009), es el método mediante el cual se pueden formular problemas y soluciones, e incorpora cinco procedimientos generales: estructuración de problemas, pronóstico, recomendación, monitoreo y evaluación.

Si bien en principio la evaluación está contenida en el análisis, resulta ser más descriptiva sobre el proceso o hecho que se evalúa.

2. No es auditoría: En la medida en que este se realiza principalmente mediante informes periódicos o finales, y que se cons-

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tituyen en un control de las actividades realizadas por una institución específica.

Variables de la evaluación • Factor tiempo: Es importante entender que el tiempo condiciona las acciones del evaluador; generalmente es limitado en la medida en que este es finito.

• Experiencia del equipo: La complejidad de una evaluación debe ser directamente proporcional a las capacidades del equipo que la llevará a cabo.

• Ubicación: Es una variable secundaria; sin embargo, no deja de ser un factor que puede llegar a afectar la evaluación.

• Recursos: Aquello que define el valor de un estudio es el acierto en cuanto al diseño y ejecución del mismo. El valor monetario pasa a un segundo plano frente a la validez de los objetivos alcanzados, pues “la calidad de la evaluación no depende de su costo” (Grosshans & Chelimsky, 1991, p. 23).

Enfoques de la evaluación Siguiendo a Meny y Thoenig (1992, pp. 195200) se identifican los siguientes enfoques: 1. Una ambición de rigor: Posee un alto grado de rigurosidad. En esta se inscriben cuatro actitudes que se presentan a continuación, de la más sencilla a la más compleja: i) Actitud descriptiva: Aquí la función del analista consiste en producir informes que registren la acción evaluativa; es decir, se limita a generar e informar datos; ii) Actitud clínica: Va más allá del registro descriptivo, ya que proporciona una posible explicación del éxito o fracaso de resultados; iii) Actitud normativa: El investigador sustituye los objetivos

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planteados en la política, para evaluarla según sus propios objetivos; y, iv) Actitud experimental: busca “descubrir si existen relaciones estables de causalidad entre el contenido dado de una política pública y un conjunto dado de efectos sobre el terreno” (Meny & Thoenig, 1992, p. 196).

2. Programa de trabajo diferenciado: pre­senta cuatro ejes de trabajo que componen la evaluación: i) El estudio de los efectos: estudio y observación de los impactos que genera la política pública; ii) El juicio sobre los objetivos: se centra en la relación entre los objetivos obtenidos y los objetivos buscados; iii) La innovación social: construcción de soluciones por parte del analista; y, iv) La función de la evaluación como actividad política: da cuenta de la forma en que los ciudadanos juzgan la política e identifica los criterios de impacto.

Tipos de evaluación Así como existen diversos enfoques para la evaluación, también existen diversos tipos de evaluación. Estos se definen a partir de la respuesta a tres interrogantes clave: cuándo evaluar, para qué y qué evaluar y quién evalúa.

• Temporalidad: Existen tres momentos en los cuales la evaluación debe llevarse a

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cabo. La evaluación que se realiza antes de que la acción pública se implemente responde a la pregunta ¿qué hacer?; la denominada evaluación concomitante es aquella que acompaña la ejecución de la acción, y responde a la pregunta: lo que se está haciendo, ¿se está haciendo bien?; en tercer lugar está la evaluación que se realiza posteriormente a la ejecución de la acción o evaluación ex-post, que se caracteriza por ser un instrumento de información permanente para ajustar posibles fallos en el proceso.

• Evaluación periódica: Se realiza cada cierto tiempo y permite conocer cómo va el proceso con relación a los planes iniciales, para efectuar ajustes en el camino.

• Evaluación ex-post: Plantea el interrogante ¿funcionó lo realizado? Partiendo de la identificación de los aciertos y errores cometidos. Implica a su vez tres propósitos que se deben tener en cuenta para realizar dicha evaluación: el primero hace alusión al carácter descriptivo de la evaluación; así también, la idea de realizar un diagnóstico para determinar el éxito o fracaso de la política y, por último, el carácter explicativo como propuesta a la observación que se realiza.

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Esta obra se editรณ en Barranquilla por Editorial Universidad del Norte en septiembre de 2015.

Se compuso en Palatino Linotype, Kelson Sans y Segoe UI.