Hyvä hallintotapa -sarja: Kuulemisen jalo taito

”Asiakasta on kuultu ennen korjausmääräyksen antamista.”

”Tämän päätöksen kuulemisaika on kaksi viikkoa.”

Haloo, kuuluuko? Lähes jokaiseen pelastusviranomaisen pöytäkirjaan monistuu tieto siitä, että jotakin on kuultu jollakin tavalla. Mikä on tämä kuuleminen – ja mikä on sen funktio? Käsittelen tässä artikkelissa lähemmin kuulemisen tarkoitusta, sen sisältöä sekä sitä, kuinka kuuleminen tulisi hallinnollisesti suorittaa.

Kuuleminen on jokaiselle hallinnossa asioivalle perustuslain 21 §:n nojalla annettu oikeus, jonka keskeisenä tehtävänä on toimia ennakoivana oikeussuojakeinona. Sen ensisijaisena tarkoituksena on antaa asianosaiselle mahdollisuus kyseenalaistaa viranomaisen tulevan päätöksen perusteet ja laillisuus sekä mahdollisesti täydentää viranomaisen perusteita ennen kuin viranomainen ratkaisee asian lopullisesti. Toissijaisesti se toimii myös viranomaisen keinona hankkia lisätietoa asian ratkaisemiseksi. Kuuleminen turvaa muun ohella sen, ettei viranomainen voi puuttua yllättäen ja yksipuolisesti yksityisen oikeusasemaan.

Kuulemisen aineellisena perustana toimii hallintolain (434/2003) 34.1 §, jonka mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asianosaisella tarkoitetaan hallintolain 11 §:n mukaan sitä, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Asianosaisia ovat käytännössä ne, joihin tuleva päätös kohdistetaan. Pelastuslain näkökulmasta asianosaisia voivat olla esimerkiksi rakennuksen omistajat, haltijat ja toiminnanharjoittajat sekä kaikki muut sellaiset tahot, joihin pelastusviranomaisen lopullinen päätös kohdistuu. Asianosaisten piiriin voi palotarkastukselle osallistuneiden henkilöiden lisäksi kuulua myös muita. Jos päätös kohdistetaan esimerkiksi asunto-osakeyhtiön yleiseen tilaan, tulee yhtiön hallitusta kuulla, eikä kaikkia asukkaita tarvitse erikseen kuulla. Sen sijaan, jos tuleva päätös koskee yksittäistä osakasta, kuuleminen kohdistetaan ainoastaan häneen. Viedään asianosaisten piiri esimerkin kautta käytäntöön. Olet palotarkastuksella kauppakeskuksessa ja tarkastat siellä olevan ravintolan, jossa havaitaan pelastuslain (379/2011) vastaisia menettelyjä. Tarkastuksella sinulla on mukanasi kiinteistön huoltomies. Voitko olettaa, että huoltomiehellä on käytössään kaikki kiinteistöä koskeva tieto ja että hänen antamansa selvitys on yhteneväinen kaikkien asianosaisten, kuten ravintoloitsijan tai kiinteistön omistajan, kanssa?

Kuuleminen tarkoittaa hallintolain 34.1 §:n nojalla käytännössä sitä, että asianosaisille on annettava mahdollisuus antaa päätöstä koskevia tosiasia-aineistoja ja todisteita, jotka puoltavat tai vastustavat tulevaa päätöstä. Tämän lisäksi varsinaisten tosiasiaseikkojen lisäksi asianosaiset saavat lausua mielipiteensä ja käsityksensä koko päätöksestä ja sen lainmukaisuudesta. Palataan aiempaan esimerkkiimme: kauppakeskuksen ravintolassa havaittiin pelastuslain 13 §:n vastaisesti ilmanvaihtokanavan nuohouksen dokumenteissa puutteita sekä 9 §:n vastaisesti huoltokäytävän poistumistiellä viallinen palo-ovi. Kuulematta ravintolan omistajaa tai haltijaa sekä kiinteistön omistajaa tai sen laillista edustajaa et voi antaa asiassa lopullista päätöstä. Voi hyvin olla, että ravintoloitsija on aiemmin suorittanut nuohouksen, eikä kauppakeskuksen huoltomies ole välttämättä asiasta tietoinen. Kuulemalla ravintolan omistajaa viranomaien voi saada haltuunsa nuohousta koskevia asiakirjoja päätöksen tueksi. Sen sijaan viallisen palo-oven osalta ravintoloitsija ei ole asianosainen, joten pelkästään häntä kuulemalla asiasta ei tavoiteta koko asianosaispiiriä. Rakennuksen omistaja voi esimerkiksi vastustaa päätöstä sellaisilla argumenteilla, joita ei välttämättä ole ollut tarkastuksella läsnä, kuten oleellisilla rakenteellisilla muutoksilla kohteen rakennusluvissa.

Hallintolain 36 §:n mukaan asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle on annettava määräaika. Kuuleminen suoritetaan yleensä kirjallisesti, ja asianosaiselle on toimitettava tieto kuulemisen tarkoituksesta, sen määräajasta sekä kuulemisen kohteena olevat asiakirjat. Yleensä kuulemiseen on syytä varata aikaa vähintään viikko, mutta monimutkaisissa ja vaikeissa tapauksissa jopa kaksi kuukautta. Mittapuuna pidetään sitä, että asianosaisella on ollut riittävästi aikaa perehtyä asiaan ja asiakirjoihin. Myös suullinen kuuleminen on mahdollista hallintolain 37 §:n nojalla esimerkiksi asianosaisen pyynnöstä. Käytännössä suullisen kuulemisen saa suorittaa silloin, kun on kyse yksinkertaisesta asiasta ja silloin, kun asianosaisten oikeusturva ei siitä vaarannu. Suullista kuulemista varten on kuitenkin järjestettävä erillinen tilaisuus, johon asianosaiset kutsutaan.

Kuuleminen ei kuitenkaan sellaisena estä hallintopäätöksen toteutumista kaikissa tapauksissa, sillä esimerkiksi hallintolain 34.2 §:n 4 kohdan nojalla kuulematta saa jättää, mikäli kuuleminen itsessään aiheuttaisi asian käsittelyn viivästymisen, joka aiheuttaisi huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle. Asiassa on kuitenkin huomioitava, että ilman riittävän painavaa perustetta kuulemista ei saa jättää tekemättä. Ainoastaan esimerkiksi pelastuslain 81 §:n mukaisen keskeyttämispäätöksen yhteydessä voidaan jättää kuulematta ennen varsinaisen päätöksen voimaantuloa. Jos et siten ole välittömästi keskeyttämässä toimintaa esimerkiksi 81 §:n nojalla, et voi jättää asianosaisten kuulemista tekemättä.

Kuuleminen on yksi keskeisistä hyvän hallinnon takeista ja siihen on suhtauduttava riittävällä vakavuudella. Mikäli kuulemista laiminlyödään ja asianosainen tekee siitä valituksen valitusviranomaiselle, kumotaan viranomaisen päätös kuulemisvirheellisenä. Ainoastaan silloin, jos kuulematta jättäminen ei ole vaikuttanut asian lopputulokseen, päätöstä ei kumota.

Sebastian De Caro,

hyvän hallinnon puolesta