การพัฒนาเกณฑ์ตัดสินใจ&sop

ผลการศึกษาและความคิดเห็นในรายงานฉบับนี้ไม่จำ�เป็นต้องสะท้อนความคิดเห็นของสำ�นักงานโครงการพัฒนา แห่งสหประชาชาติ (UNDP) รายงานฉบับนี้จัดทำ�ขึ้นโดยอิสระภายใต้โครงการเสริมสร้างศักยภาพการบริหารจัดการ สาธารณภัยของประเทศไทย โดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย ในการสนับสนุนจาก สำ�นักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ

© สงวนลิขสิทธิ์ 2557 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย 3/12 ถ.อู่ทองนอก แขวงดุสิต เขตดุสิต กรุงเทพฯ 10300

สนับสนุนและจัดพิมพ์โดยสำ�นักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ อาคารสหประชาชาติ ชั้น 12 ถ. ราชดำ�เนินนอก กรุงเทพฯ 10200

รายงานฉบับสมบูรณ์

การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งาน ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด เสนอโดย คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กรกฎาคม พ.ศ. 2557

โครงการเสริมสร้างศักยภาพการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย โดย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย และสำานักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP)

Final Report Development of Decision Criteria for Determining Disaster Management Levels and Standard Operating Procedures for Activating Provincial Emergency Operation Centres Presented by Faculty of Politcal Science, Thammasat University

As part of the Project “Strengthening Disaster Management Capacities in Thailand�

By the Department of Disaster Prevention and Mitigation (DDPM), Ministry of Interior In partnership with the United Nations Development Programme (UNDP) July 2014

EXECUTIVE SUMMARY

After the 2011 floods in Thailand, questions of effectiveness and efficiency in disaster management have been raised, especially to the Department of Disaster Prevention and Mitigation (DDPM), and its multi-agency network of collaborative operations. Despite the many highlights in the response to this disaster, the massive floods of 2011 underscored a number of challenges, including the lack of decision criteria for determining disaster management levels and the lack of clear operational procedures for Provincial Emergency Operation Centres.

Based on the National Disaster Prevention and Mitigation Plan B.E. 2553-2557 (2010-2014), the existing disaster management level is classified into 4 levels with responsible Director or Commander designated as shown in the table below: Level

Scale

1

Small-scale disaster

2

Medium-scale disaster

3

Large-scale disaster with severe and widespread impact or required specialist or specific equipment Large-scale disaster with catastrophic impact

4

Person in Charge of Management Local Director, District Director, and/or Bangkok Metropolitan Director Assistant are capable of containing the situation and suppressing the incident.

In case where disaster situation is beyond capacity of the above-mentioned Director, Provincial Director and/or Bangkok Metropolitan Director are obliged to intervene.

In case where situation is beyond the capacity of the second level, Director, Central Director and/or National Commander are obliged to intervene.

The Prime Minister or Deputy Prime Minister entrusted will be in charge as the commander.

However, the lesson learned from 2011 Floods indicated that the criteria used to determine the disaster levels were unclear. Among the provinces affected by the floods, some were declared disaster level 2, some were declared disaster level 3, and level 4 was never declared. As a result, questions were asked just how DDPM make determinations of these levels and when a disaster should remain a local, provincial, central, or Prime Minister’s responsibility.

In addition, the prominent evidence from the 2011 floods showed that the lack of clear operational procedures and fragmentation of roles and responsibilities created confusion and led to ad hoc and uncoordinated responses. More specifically, Thailand’s Emergency Operation Plan lacks informative details on how the provincial emergency operation centres are to be activated and function.

4

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

Therefore, this research aims to study and develop a prototype of Decision Criteria for Disaster Management Level and the Standard Operating Procedures for Activating Provincial Emergency Operation Centres to help enhance the capacity of disaster management of the Department of Disaster Prevention and Mitigtion.

This research deploys the Participatory Action Research (PAR) approach with an aim to combine knowledge of scholars and experienced practitioners in the design of the research products. Under this design, the research employs multi-methodological instruments which include focus group discussions, interviews, workshops, and questionnaires for policymakers and operative frontline personnel. The use of multiple methods is to ensure that all information (knowledge, lessons learnt, and norms of existing disaster management practices) and details are extracted and used to design both decision criteria matrix and the SOPs of emergency operation centres.

Decision Criteria for Determining Disaster Management Levels

This research examines the criteria used by other practices of disaster management, such as the US’s Federal Emergency Management Agency (FEMA), Malaysia, China, and Australia, and the 2 sets of previous criteria developed by the Department of Disaster Prevention and Mitigation (DDPM) as shown in table below. The research finds that different systems of disaster management practices share some common criteria such as affected areas and population, capacity, complexity, and more importantly, discretion of the incident commander, in determining the appropriate level of disaster management and requesting for assistance in time of need.

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

5

Table 1: A Summary of criteria used by other practices of disaster management DDPM 2013

DDPM 2005

Australia

Resource

Duration Affected Area

Affected Population

Budget

Complexity

Jurisdiction

Disruption period Affected areas

1. Number of affected households 2. Agricultural areas 3. Damage value of stock 4. Damage to natural areas 1. Number of Impact to the affected population population 2. Number of casualties and injuries

FEMA

China

Capacity to respond of the primary authorities by jurisdiction and resources Response period

Malaysia Capacity to respond of the primary authorities by jurisdiction and resources

Number of damaged households

Damaged areas

1. Number of casualty 2. Number of evacuee

1. Source and amount of findings 2. Insurance coverage Value of Scale of hazard 1. Scale and loss and severity type of damage to the damages infrastructure 2. Statistic data of previous events and measures used Commander in Incident Scope of chief assigned Commander Jurisdiction by jurisdiction Discretion of government

1. Situation assessments on severity escalation 2. Need Assessment of external support

Source: Author’s compilation 6

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

After reviewing the criteria previously developed by DDPM, the research team agreed that the criteria as drafted are too many and too difficult to collect data for situation analyses. Moreover, the criteria, previously developed by DDPM in 2005, only focus on the damage and loss assessments to approve the partial redemption for the affected households, while the ones developed in 2013 do not have clear definitions and thresholds of each criterion sufficient enough to make informed decisions. This research regroups and redefines the criteria - as shown in the table below - in order to ensure that data can be collected for decision making.

Table 2: Proposed Criteria and Required Data for Determining Disaster Management Levels Criteria Affected Areas

Affected Population

Complexity

Resource Capacity

Data identifying criteria Damage identified by land used 1. Agricultural and stocks 2. Business, Industry, and other enterprises 3. Infrastructure and important government offices 4. Natural areas Number and demographic data of affected population 1. Affected population to the population in the risk-prone areas 2. Number of evacuees Levels of Difficulty of the situation 1. The assessment of situation analysis due to the increasing severity of hazard, special techniques required, complicated hazards 2. The assessment of expansion of damaged areas 3. Duration of disruption and resources spent Sufficiency of resources 1. Manpower (primary and relevant agencies within jurisdictions) 2. Equipments, facilities, and special tools made available 3. Survival kits made available to affected population by primary authorities and partners 4. Sources and amount of funding made available

Source: Author

With the new set of criteria, this research develops a questionnaire asking the frontline disaster management agencies of 500 local administrations, 50 provincial offices, and 14 DDPM regional centres to identify the threshold of each criterion that they beleive fit appropriately with the capacity of their agency to respond to the situation within their jurisdiction. The research, then, perfroms statistical analysis of mean and mode to identify the range of thresholds of each criterion. The use of mode helps indicate the repetition of the answers which reflects that the thresholds identified are agreed among most number of experienced personnel, while the mean provides an average of the different thresholds agreed. The research believes that the thresholds identified by experienced frontline รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

7

personnel are appropriate and they coorespond to the practices. The matrix of Decision Criteria for Determining Disaster Management Levels is proposed as follows: Table 3: The Matrix of Decision Criteria for Determining Disaster Management Levels Decision Criteria Level 1 Scope (Damage on area)

<30%

Effects on Population Complexity to the operation (Duration of operative crisis, Estimated escalation of incident, and Number of deaths) Resource capacity

<30% 1 factor

65%

Disaster Management Levels Level 2 Level 3

Level 4

30-40% (30-50%) 30-40% 1-2 factor(s)

40-50% (50-70%) 40-50% 2-3 factors3 factors

≥ 50% (≥70%)

65% (75%)

65% (80%)

65%

≥50%

Source: Author

To use the decision matrix, the incident commander of each level of disaster management together with the situation analysis section of the provincial emergency operation centre need to analyse the data from the integrated information system of all relevant disaster management agencies and deploy the Damage and Needs Assessment (DANA) team to survey, investigate, and assess the primary data from the field. The data and information are collected in correspondence with the criteria assigned within the matrix, and then used to analyze the capacity to manage the situation at hands whether there is a need to request for assistance or modify the level of disaster management.

The modification of the disaster management level is considered/triggered when the treshholds of at least three out of four criteria are met, and that one of these satisfied criteria must be the resource capacity.

There are some observations made during the process of criteria development which are 1) the treshholds of some criteria indicated by the personnel from the DDPM headquarters are all higher than those indicated by fromt line personel, shown in parentheses, and 2) there are some concerns regarding the different knowledge, understanding, and operational definitions of criteria, which may result in the inconsistent use of these criteria to make decisions. Therefore, DDPM will need to revise and communicate the criteria developed by this research to more frontline and operational personel, so that the criteria are best fit and can be operationalized consistently.

Standard Operating Procedures (SOPs) for Activating Provincial Emergency Operation Centres

A Concept of Operation for Activating Provincial EOC (P-EOC) was developed as a basis to design the SOPs. Since there are many tasks and functions within a P-EOC, it should be noted that the design 8

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

of SOPs of P-EOC under this project only focuses on the activation and not the operationalization of the P-EOC. The activation procedures developed in this research include also i) procedures related to the standby mode of the P-EOC when the Local EOC is fully activated or ii) when the severity of disaster is elevated and there is a need to transfer the operation to the superior, in this case the national commander (Level 2 to Level 3). In addition, the project also develops the SOPs for coordination of disaster response through the P-EOC to other responsible agencies.

In the concept of operation of the SOPs of Provincial EOC activation, the working group agrees to develop 7 SOPs where SOP5 and SOP6 are intended to state the link between the two products of this research, i.e. the decision criteria for determining disaster management levels and P-EOC’s SOPs. SOP5 and SOP6 are for the provincial EOC to collect and analyze data and information necessary for situation analysis. This analysis is to assess the scale and scope of disaster and to examine the capacity to respond to the situation. The Incident Commander’s discretion will be made on the gap analysis of the disaster operation under his/her command. This also emphasizes the fact that the discretion made to request for support or to elevate the level of disaster management must be informative and effective to the needs of disaster response operations.

The summary of the linkage of all 7 SOPs developed in this research is presented in the following diagram (Figure 1).

Standby Operation SOP1 (step 6.1) P-pre EOC monitors the situation and recieves daily report from local authorities Partial Activation SOP2 (step 6.2) P-EOC sets up some unit and division in correspond to the severity of the situation.

Full Activation SOP3 (step 6.3(1)) Activating P-EOC and fully operating with structure assigned in the draft of new National Disaster Prevention and Mitigation Plan.

SOP4 (step 6.3(2)) P-EOC is coordinating for assistant to the center and distribute to the fron line operation in the affected area.

SOP5 (step 6.3(3)) P-EOC deploys DANA team to assess and collect data needed for situation analysis to modify disaster management level.

Transfer Command SOP6 (step 6.4) P-EOC requests for level 3 modification of disaster management.

Stand down / Partial Activation SOP7 (step 6.5(1)) P-EOC requests for level 2 modification of partial activation.

Deactivation SOP7 (step 6.5(2)) P-EOC is terminated.

Figure 1: Summary of 7 SOPs developed in this research Source: Author’s compilation

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

9

There are some observations made during the development process of P-EOC’s activation SOPs which are 1) to some extent, DDPM personnel have different knowledge and understanding what SOPs are and how to develop the series of all processes and tasks to operate, 2) DDPM needs to conduct more capacity building for the staff and relevant frontline personnel so that they become adept at operating their tasks per the SOPs aa well as coordinating the SOPs with other relevant agencies involved in disaster management, and 3) through capacity building, DDPM needs to develop and design joint SOPs teams to test, revise, and complete all series of SOPs for all concerned operations.

These observations/suggestions should be taken up if the P-EOC SOPs developed by this research are to be successfully and effectively implemented.

The decision criteria for determining disaster management levels and SOPs of P-EOC’s Activation, developed in this research, are yet ready for use. The research is conducted with a top-down manner, although interviews and questionnaires of front-line personnel were conducted. Evidently, there are many concerns and observations on the knowledge and understanding that may differ among personnel at the central level and those in the fronline. DDPM is advised to review and make alterations where appropriate and recommendations to take these results into implementation are as follows:

The use of decision criteria matrix: • Refine the definitions of criteria and communicate to other agencies, • Work closely with frontline agencies to review and revise the criteria, and • Set up a disaster management data warehouse and decision support system to help incident commanders make more informed decisions.

The use of P-EOC’s activation SOPs: • Communicate the importance of and how to use SOPs to help manage disaster responses more effectively, • Try-out with the frontline agencies the SOPs through table-top and command post exercises, and • Develop a series of functional SOPs and integrate them with the revised SOPs for activating P-EOC.

In addition, both the decision criteria and SOPs still need to be revised overtime to help identify gaps and room for improvement.

10

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ค�ำน�ำ

ความสับสนในการบริหารจัดการสถานการณ์อุทกภัยของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2554 ส่งผลให้เกิดค�ำถาม มากมายต่อมาตรฐานในการปฏิบัติงาน ความเป็นมืออาชีพในการตัดสินใจบริหารจัดการ และความขัดแย้งทางการ เมืองที่ส่งผลต่อการตัดสินใจ โดยเฉพาะการปฏิบัติงานของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินที่เป็นศูนย์กลางในการบัญชาการ อ�ำนวยการ และประสานงานปฏิบัติการด้านสาธารณภัยในพื้นที่ตามระดับของการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนการ ปฏิบัติงานมาตรฐานมีความส�ำคัญอย่างยิ่งยวด โดยเฉพาะขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการ ฉุกเฉิน เพราะจะท�ำให้ผู้ปฏิบัติงานเข้าใจขั้นตอนการท�ำงานของตน และขั้นตอนการประสานการท�ำงานกับผู้อื่น และ ขัน้ ตอนการประสานขัน้ ตอนของตนเองกับหน่วยงานต่างๆ ซึง่ หลักการเปิดใช้ศนู ย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินนัน้ ควรจะอยูบ่ นการ ตัดสินใจด้วยเกณฑ์ความรุนแรงที่จะเพิ่มมากขึ้นหรือลดลงของสถานการณ์ และศักยภาพของการเผชิญเหตุ เพื่อท�ำการ สั่งการปฏิบัติการต่างๆ ได้อย่างรวดเร็ว ประสานความช่วยเหลืออย่างเหมาะสม และขอปรับระดับปฏิบัติการได้อย่าง ทันท่วงที ไม่ล่าช้าจนไม่สามารถที่จะเผชิญสถานการณ์ที่รุนแรงขึ้นด้วยก�ำลังความสามารถที่มี

งานวิจัยนี้ ภายใต้การสนับสนุนของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และส�ำนักงานโครงการเพื่อการพัฒนา แห่งสหประชาชาติ จึงต้องการที่จะพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนการปฏิบัติ มาตรฐานในการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินระดับจังหวัด ในการพัฒนาออกแบบที่หน่วยงานสามารถน�ำไปปฏิบัติ ได้เมื่อเผชิญหน้ากับสถานการณ์ ทั้งยังจะเป็นการสร้างพื้นฐานความรู้ความช�ำนาญการให้แก่หน่วยงาน ในการพัฒนา ขั้นตอนการปฏิบัติมาตรฐานของชิ้นงานอื่นๆ และปรับปรุงเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยให้เหมาะสม มากขึ้นต่อไป

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

11

สารบัญ หัวข้อเรื่อง บทที่ 1 การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจปรับระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอน

19

และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน

บทที่ 3 การออกแบบการศึกษาวิจัยการพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการ

13

ปฏิบัติมาตรฐานในการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินระดับจังหวัด

บทที่ 2 วรรณกรรมและกรณีศึกษาเกณฑ์การตัดสินใจการจัดการสาธารณภัย

หน้า

32

สาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

บทที่ 4 เกณฑ์การตัดสินใจปรับระดับการจัดการสาธารณภัย

36

บทที่ 5 ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

54

บทที่ 6 สรุปและข้อเสนอแนะการน�ำผลการศึกษาสู่การปฏิบัติ

71

ภาคผนวก

76

เอกสารอ้างอิง

84

12

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

บทที่ 1: การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจปรับระดับการจัดการสาธารณภัย และ ขัน้ ตอนการปฏิบตั มิ าตรฐานในการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินระดับจังหวัด ความส�ำคัญของการศึกษา

ความสับสนในการบริหารจัดการสถานการณ์อทุ กภัยของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2554 ส่งผลให้เกิดค�ำถามมากมาย ต่อมาตรฐานในการปฏิบัติงาน ความเป็นมืออาชีพในการตัดสินใจบริหารจัดการ และความขัดแย้งทางการเมืองที่ส่งผล ต่อการตัดสินใจ กระนั้น หนึ่งในประเด็นส�ำคัญ คือความสับสนในการบริหารจัดการสถานการณ์ ที่มีความแตกต่างกัน ในแต่ละพื้นที่ ว่าในบางพื้นที่นั้น การบริหารจัดการสถานการณ์ยังอยู่ภายใต้การบัญชาการ หรือการอ�ำนวยการของผู้ว่า ราชการจังหวัด ในขณะที่บางพื้นที่ ศูนย์ปฏิบัติการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย (ศปภ.) ในฐานะศูนย์ปฏิบัติการ ฉุกเฉินระดับชาติ กลับประกาศยกระดับการจัดการสาธารณภัยไปสู่ระดับ 3 และ 4 ในที่สุด กล่าวคือ การก�ำหนดให้ผู้ บัญชาการสถานการณ์หรือผู้อ�ำนวยการสถานการณ์ เป็นรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทยหรือรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย หรือในบางครั้งนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อ�ำนาจสูงสุดในการบริหารจัดการด้วยตนเอง

ปัญหาใหญ่ที่สุดในอุทกภัยครั้งนี้ คือ ทิศทางในการท�ำงานของ ศปภ. และกรุงเทพมหานคร โดย ศปภ. มุ่งมั่นที่ จะจัดการนำ�้ ในภาพรวม โดยทีท่ างกรุงเทพมหานครก็มงุ่ มัน่ ทีจ่ ะรักษาทีม่ นั่ ของตนให้ได้รบั ผลกระทบน้อยทีส่ ดุ โดยมีการ ค�ำนึงถึงผลกระทบต่อพื้นที่ข้างเคียง หากแต่ในล�ำดับความส�ำคัญที่รองลงมาจากเป้าหมายหลักของการรักษากรุงเทพ เสียก่อน จวบจนการประกาศใช้มาตรา 31 ในพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย 2550 ผ่านสื่อของนายก รัฐมนตรี ด้วยหวังจะคืนเอกภาพ (อ�ำนาจในการควบคุมให้อยู่กับร่องกับรอย) ในการท�ำงานให้กับองคาพยพที่ใหญ่โต นี้ พร้อมทั้งก�ำชับให้การท�ำงานทุกอย่างถูกบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษร เพื่อเป็นหลักฐานในกระบวนการตรวจสอบการ ท�ำงานได้ในภายหลัง ซึ่งในความเป็นจริง การตั้ง ศปภ. นั้นเป็นการใช้อ�ำนาจของนายกฯ อยู่แล้ว และโดยโครงสร้างใน ภาวะภัยพิบตั นิ นั้ ทุกหน่วยงานต้องให้ความร่วมมือและปฏิบตั ติ ามแนวทางของรองนายกฯ หรือรัฐมนตรีทไี่ ด้รบั มอบหมาย อยูแ่ ล้ว อันนีร้ วมทัง้ หน่วยงานทหารด้วย เพราะนอกจากจะระบุภายใต้ พรบ.ภัยฯ แล้ว ยังระบุไว้ในนโยบายเตรียมความ พร้อม ทีก่ �ำกับโดยกระทรวงกลาโหมว่าต้องให้ความร่วมมือและประสานงานกัน หากแต่ดเู หมือนเจ้าภาพงานวัดงานกฐิน ที่จะอย่างไรเสีย ผู้ร่วมกองกฐินกองบุญก็สามารถท�ำอะไรๆ เองไปได้ โดยไม่ค�ำนึงถึงทิศทางของภาพรวม

การจัดการครั้งนี้ มีหน่วยงานมากมาย ต่างคนต่างก็ท�ำงานเต็มที่ด้วยต้องการช่วยเหลือผู้ที่ประสบภัย ทั้ง หน่วยงานทีม่ อี ยูเ่ ดิม ทีเ่ ป็นฮีโร่ หรือทีไ่ ม่เคยรูจ้ กั ก็ได้รจู้ กั หรือทีถ่ กู บดบัง และหน่วยงานทีเ่ กิดขึน้ ใหม่ทกุ ภาคส่วน รวมทัง้ อาสาสมัครต่างๆ มากมาย จนถึงขั้นมากเกินไป โดยไม่มีการจัดท�ำฐานข้อมูลหน่วยงาน ไม่มีผู้ประสานงานที่แน่นอนและ รู้เขารู้เรา ไม่คุ้นเคยกับวัฒนธรรมองค์การขององค์กรอื่นๆ ที่มาร่วมงาน จนไม่สามารถใช้การประสานสอดคล้องได้ตาม ตั้งใจ เพราะในการปฏิบัติการนั้น แม้ว่าศาสตร์ของการจัดการภัยพิบัติจะก�ำหนดให้มีระบบการบัญชาการสถานการณ์ (Incident Command System, ICS) ทีม่ ผี บู้ ญ ั ชาการสถานการณ์จะเป็นกลจักรส�ำคัญในการก�ำกับทิศทางให้มเี อกภาพ กระนัน้ ผูบ้ ญ ั ชาการสถานการณ์และผูป้ ฏิบตั ทิ กุ ระดับต้องสามารถการประสานหน่วยงานทีห่ ลากหลาย และต้องมีศลิ ปะ ในการท�ำความเข้าในว่า แต่ละหน่วยย่อมมีกระบวนงานและวัฒนธรรมการท�ำงานในแบบที่แตกต่างกัน เช่น หน่วยงาน ทหารมีการสั่งการที่ฉับไว มีการฝึกการใช้กองก�ำลัง ฟังค�ำสั่งทิศทางเดียวและรายงานการปฏิบัติงานทิศทางเดียว เน้น กระบวนการที่ฉับไว ไม่เปะปะสั่งการทุกทิศทาง ในขณะที่ภาคเอกชนเน้นผลงานมากกว่าขั้นตอน โดยเฉพาะในภาวะ เร่งด่วน ใช้วิธีที่เร็วที่สุดที่จะท�ำงานให้เสร็จเท่านั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่เราได้เห็นปรากฏการณ์ที่หน่วยงานเอกชน และ กลุ่มผู้ที่ไม่ได้รับผลกระทบกลุ่มต่างๆ ด�ำเนินการให้ความช่วยเหลือเอง โดยไม่ได้ติดต่อประสานงานผ่านหน่วยงานของ รัฐในส่วนกลาง รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

13

ปัญหาหลักใหญ่ในการประสานสอดคล้อง สืบเนื่องมาจากการบูรณาการแบบไร้ประสิทธิภาพนั่นเอง ด้วยการใช้ ค�ำว่าบูรณาการแต่เพียงการให้นโยบายหรือแผนแม่บทหลัก และแผนปฏิบัติการอุทกภัยนั้น มีหน่วยงานเป็นกองพะเนิน เทินทึกอยู่ด้วยกัน และแต่ละหน่วยงานนั้นก็ไปท�ำแผนที่ชื่อคล้ายๆ กันที่หน่วยงาน แบบนี้ท�ำให้เราเองก็หลงเชื่อไปโดย ไม่ทันรู้ตัวหรือตระหนักว่า แผนเหล่านั้น ไม่ได้ถูกน�ำมาตีแผ่ถึงระเบียบการปฏิบัติการของแต่ละหน่วยทั้งในภาวะปรกติ และในภาวะฉุกเฉิน และไม่เคยน�ำมาสอดประสานซ้อนภาพกันดูว่า เชื่อมโยงกันอย่างไร มีช่องว่างหรือไม่ และมีความ เป็นไปได้ที่เกิดช่องว่างที่ไม่คาดคิดหรือไม่ หรือแม้แต่การใช้กลไกหลักในพื้นที่ที่มีอยู่จ�ำนวนมาก และเป็นหน่วยงานที่ มีตัวตนอยู่ตลอดเวลาได้ออกปฏิบัติการอย่างเต็มศักยภาพ หากแต่อุทกภัยครั้งนี้กลับมีบทบาทในการจัดการไม่เต็มที่ มากนัก และไม่สามารถปฏิบัติงานได้ทุกพื้นที่ นั่นคือ หน่วยงานส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ การที่หน่วยงานท้องถิ่น มีความเข้มแข็ง สามารถช่วยเหลือหรือจัดการกับวิกฤติในชุมชนพืน้ ทีไ่ ด้ดี จะมีผลต่อการลดผลกระทบทีเ่ กิดขึน้ แต่ความ สามารถและความเข้มแข็งนี้ ต้องมีการเสริมสร้างมาเป็นระยะเวลาหนึ่ง เพื่อเตรียมความพร้อมต่อการเผชิญสถานการณ์ และหน่วยงานท้องถิ่นในระดับชุมชนเมือง เพราะฐานข้อมูลดังกล่าว จะช่วยให้การให้ความช่วยเหลือสามารถท�ำได้ตรง ตามความต้องการ

การจัดการอุทกภัยครั้งนี้ มีประเด็นหลายๆ อย่างที่ท�ำให้ความยืดหยุ่นที่นักบริหารจัดการรู้จักดี ว่ามีความส�ำคัญ ต่อประสิทธิภาพและความสามารถในการปรับตัวต่อสถานการณ์ ต้องด้อยประสิทธิผลลงไป อันด้วยเนื่องมาจากกฎ ระเบียบที่ไม่คล่องตัว เช่น การเบิกจ่ายงบประมาณที่จ�ำเป็นต้องเกิดภาวะภัยเสียก่อน ซึ่งท�ำให้การใช้งบประมาณในการ เตรียมพร้อม หรือการวางแผนล่วงหน้าไม่คล่องตัวเท่าที่ควร การยึดติดกับกระบวนการในการปฏิบัติราชการประจ�ำ ที่ ถ้าเป็นภาวะปรกติก็ไม่ใช่ว่าไม่ล่าช้า ในภาวะวิกฤติยิ่งไม่ต้องสงสัยเลยว่า การใช้กระบวนการบางอย่างผ่านระเบียบ ปรกติจะเป็นอย่างไร เพราะในระเบียบการปฏิบัติงานนั้นมักจะหมายความถึงการใช้ลายลักษณ์อักษรในการด�ำเนินงาน และการด�ำเนินการในการประสานขอความช่วยเหลือในบางเรื่อง และต้องผ่านโครงสร้างหลายชั้นของระบบราชการ ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการตัดสินใจจัดการอุทกภัยโดยใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน แทนที่จะใช้ พระราชบัญญัตภิ ยั พิบตั ิ พ.ศ. 2550 ทีอ่ อกแบบมาให้กระบวนการบางขัน้ ตอนทีไ่ ม่จ�ำเป็นถูกตัดทอนลง และในแผนปฏิบตั ิ การฉุกเฉินอุทกภัยดินโคลนถล่มที่อยู่ภายใต้ พรบ.ภัยฯซึ่งหน่วยงานใช้ในการก�ำหนดการฝึกซ้อมนั้น ได้ท�ำให้เกิดความ คุ้นเคยในการปฏิบัติงานและประสานงานอยู่ในระดับหนึ่งแล้ว การก�ำหนดหน่วยงานใหม่โดยระเบียบวิธีปฏิบัติที่ หน่วยงานไม่ได้คนุ้ เคยอยู่ ท�ำให้การปปฏิบตั งิ านมีความสับสน อีกทัง้ ความขัดแย้งในทิศทางการจัดการยิง่ เป็นส่วนซำ�้ เติม ให้ความยืดหยุ่นในการด�ำเนินงานลดน้อยลง

โครงสร้างเครือข่ายการบริหารจัดการภัยพิบัติของประเทศไทยนั้น ก�ำหนดให้มีศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินในรูป แบบศูนย์กลางการบัญชาการในระดับต่างๆ โดยการจัดระดับการจัดการภัยพิบัติ 4 ระดับ โดยระดับที่ 4 คือระดับที่ เกิดสถานการณ์ที่วิกฤติสูงสุด และต้องให้นายกรัฐมนตรีและหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย เป็นผู้รับผิดชอบ อ�ำนวยการ และสั่งการผ่านศูนย์อ�ำนวยการระดับชาติ ไปยังศูนย์อ�ำนวยการในระดับต่างๆ ลดหลั่นกันไป หากแต่การ แบ่งระดับแบบนี้นั้น เป็นการแบ่งเชิงพื้นที่การปกครองนั่นเอง กล่าวคือ ในระดับการจัดการที่ 1 ให้ อปท.นั้นจัดตั้งศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์ บัญชาการโดยนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือนายอ�ำเภอแล้วแต่กรณี หากสถานการณ์มี ความรุนแรงมากขึน้ ผูว้ า่ ราชการจังหวัดจะเป็นผูร้ บั ผิดชอบบัญชาการ ผ่านศูนย์บญ ั ชาการระดับจังหวัด ถือเป็นการจัดการ ในระดับที่ 2 และเมื่อสถานการณ์ขยายตัวรุนแรงเกินกว่าจังหวัดจะรับมือได้นั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะ เป็นผู้เข้าบัญชาการ ผ่านศูนย์บัญชาการระดับที่ 3 หากแต่การก�ำหนดระดับในการบริหารจัดการและการเริ่มปฏิบัติการ เต็มรูปแบบของศูนย์บญ ั ชาการทีผ่ า่ นมานัน้ เป็นไปตามการใช้วจิ ารณญาณและดุลยพินจิ ของผูอ้ �ำนวยการสถานการณ์ใน แต่ละระดับเท่านั้น ซึ่งไม่มีความชัดเจน ว่าใช้เงื่อนไขตัวชี้วัดใด และมีการใช้ข้อมูลในการวิเคราะห์สถานการณ์อย่างไรใน การที่จะตัดสินใจได้อย่างมีเหตุผล 14

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน เป็นศูนย์กลางในการบัญชาการ อ�ำนวยการ และประสานงานปฏิบัติการด้านสาธารณภัย ในพืน้ ทีต่ ามระดับของการจัดการสาธารณภัย และขัน้ ตอนการปฏิบตั งิ านมาตรฐาน (Standard Operating Procedures; SOPs) มีความส�ำคัญอย่างยิ่งยวด โดยเฉพาะขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน เพราะ จะท�ำให้ผู้ปฏิบัติงานเข้าใจขั้นตอนการท�ำงานของตน ขั้นตอนการประสานการท�ำงานกับผู้อื่น และขั้นตอนการประสาน ขัน้ ตอนของตนเองกับหน่วยงานต่างๆ และการเขียนขัน้ ตอนการปฏิบตั งิ านมาตรฐานจะช่วยลดความสับสนในภาวะทีเ่ ร่ง ด่วน และทีส่ �ำคัญอย่างยิง่ คือ หลักการเปิดใช้ศนู ย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินนัน้ จะอยูบ่ นความสามารถในการประเมินความเสีย่ ง ความรุนแรงที่จะเพิ่มมากขึ้นหรือลดลงของสถานการณ์ และศักยภาพของการเผชิญเหตุ เพื่อท�ำการสั่งการปฏิบัติการ ต่างๆ ได้อย่างรวดเร็ว ประสานความช่วยเหลืออย่างเหมาะสม และขอปรับระดับปฏิบัติการได้อย่างทันท่วงที ไม่ล่าช้า จนไม่สามารถทีจ่ ะเผชิญสถานการณ์ทรี่ นุ แรงขึน้ ด้วยก�ำลังความสามารถทีม่ ี ซึง่ ในการจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย ยังไม่ได้มีการพัฒนาขั้นตอนดังกล่าวนี้มาใช้ในการปฏิบัติจริง

จากประเด็นดังกล่าว จึงเป็นที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่งว่า ในการบริหารจัดการภัยพิบัติของประเทศไทยนั้น ศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินระดับต่างๆ มีกระบวนการปฏิบตั งิ านและระบบช่วยการตัดสินใจให้กบั ผูบ้ ญ ั ชาการสถานการณ์หรือ ผู้อ�ำนวยการสถานการณ์อย่างไร และในมิติของผู้บัญชาการหรือผู้อ�ำนวยการ ที่เป็นผู้มีอ�ำนาจในการตัดสินใจในปฏิบัติ การ ใช้เงื่อนไขใดในการตัดสินใจต่อสถานการณ์ระหว่างเงื่อนไขด้านความพร้อม ก�ำลังความสามารถ และความรุนแรง ของสถานการณ์ หรือเพียงแค่ความต้องการเป็นผู้ควบคุมสถานการณ์ และสามารถใช้งบประมาณฉุกเฉินที่มีอยู่ในแต่ละ ระดับ ตลอดจนการร้องขอเพื่อการสนับสนุนทรัพยากร ที่บางครั้งมากจนเกินพอ

งานวิจัยนี้ จึงต้องการที่จะพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนการปฏิบัติ มาตรฐานในการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินระดับจังหวัด โดยใช้รปู แบบการศึกษาวิจยั เชิงปฏิบตั กิ ารแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Action Research) ทีม่ ุ่งให้การศึกษาวิจยั เป็นกระบวนการเรียนรู้รว่ มกันของผู้วจิ ัยและผู้แทนหน่วยงาน ภาครัฐแต่ละระดับทีร่ บั ผิดชอบต่อพืน้ ทีต่ ามขอบเขตการปกครอง ในการพัฒนาออกแบบทีห่ น่วยงานสามารถน�ำไปปฏิบตั ิ ได้เมือ่ เผชิญหน้ากับสถานการณ์ ทัง้ ยังจะเป็นการสร้างพืน้ ฐานความรูค้ วามช�ำนาญการให้แก่หน่วยงาน ในการพัฒนาขัน้ ตอนการปฏิบตั มิ าตรฐานของชิน้ งานอืน่ ๆ และปรับปรุงเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยให้เหมาะสมมาก ขึ้นต่อไป วัตถุประสงค์การศึกษา

1. เพื่อศึกษาถึงรูปแบบการตัดสินใจในการบริหารจัดการสาธารณภัยระดับต่างๆ ของกรณีศึกษาการจัดการ ภัยพิบัติของต่างประเทศ 2. เพื่อศึกษารูปแบบการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน และกระบวนงานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการ ฉุกเฉินของหน่วยงานต้นแบบ 3. เพือ่ พัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจในการบริหารจัดการสาธารณภัย และขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการจัดตัง้ ศูนย์ ปฏิบัติการฉุกเฉินระดับจังหวัดของประเทศไทย 4. เพื่อนำ�เสนอความเชื่อมโยงของเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติ มาตรฐานการจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด รวมทั้งการใช้การประเมินความต้องการในการให้ความ ช่วยเหลือในการจัดการภัยพิบัติ ภายใต้หลักปฏิบัติของการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ 5. เพือ่ เสริมสร้างความสามารถในการจัดการภัยพิบตั ิ ของบุคลากรกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ผ่าน กระบวนการเรียนรู้ร่วมกันของการวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วม

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

15

ระเบียบวิธีวิจัย

งานวิจัยนี้เป็นงานวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วม (Participatory Action Research: PAR) โดยผู้วิจัยร่วมกับ ผู้แทนหน่วยงานภาครัฐ ได้แก่ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยส่วนกลางและส่วนจังหวัด ศึกษาและพัฒนาเกณฑ์ การตัดสินใจการระดับการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนมาตรฐานในการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัดโดย ใช้วธิ วี ทิ ยาแบบผสมผสาน (Multiple Methodologies) ทัง้ เชิงคุณภาพและปริมาณ โดยออกแบบกระบวนวิธวี ทิ ยาผ่าน เครื่องมือต่างๆ เป็นล�ำดับขั้นต่อเนื่องกัน ขอบเขตการศึกษา

1. ขอบเขตเนื้อหา

เป็นการศึกษาเพื่อการออกแบบเกณฑ์การตัดสินใจการระดับการจัดการสาธารณภัย และการพัฒนาขั้น ตอนปฏิบัติมาตรฐาน การจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด โดยอาศัย

1.1 กรณีศึกษาการจัดการภัยพิบัติของประเทศสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย จีน และมาเลเซีย 1.2 การออกแบบขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน ประเทศสหรัฐอเมริกา 1.3 ร่างแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 (กรกฎาคม 2557) 1.4 แผนปฏิบัติการฉุกเฉินแก้ไขปัญหาภัยจากอุทกภัยและดินโคลนถล่มของจังหวัด พ.ศ. 2554

2. ขอบเขตประชากร

เป็นการศึกษาร่วมกันระหว่างผู้วิจัย กับบุคลากรหน่วยงานกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย อันได้แก่ ผู้แทน จากส�ำนักมาตรการป้องกันสาธารณภัย และผู้แทนจากศูนย์อ�ำนวยการ และการศึกษาผ่านการทอดแบบสอบถามกับ บุคลากรศูนย์เขตกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ส�ำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด และเจ้าหน้าที่ บรรเทาสาธารณภัยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นิยามศัพท์ในการศึกษา

• สาธารณภัยและภัยพิบัติ

ในงานวิจัยนี้ จะใช้ค�ำว่าสาธารณภัยและภัยพิบัติในฐานะที่สามารถแทนที่กันได้ เนื่องจากตาม พระราชบัญญัติ ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 ได้ให้ความส�ำคัญกับภารกิจในการจัดการภัยพิบัติที่เป็นค�ำสากลตามหลัก ทฤษฎี ว่าเป็นการจัดการสาธารณภัย

• การปรับระดับการจัดการสาธารณภัย

การตัดสินใจของผู้บัญชาการเหตุการณ์หรือผู้อ�ำนวยการพื้นที่ ในการจัดการสาธารณภัย ในการขอเปลี่ยนระดับ ของการจัดการ เป็นระดับการจัดการทีเ่ หตุการณ์มคี วามรุนแรงต่อเนือ่ งมากขึน้ หรือลดความรุนแรงและมีแนวโน้มจะเข้า สู่ภาวะปรกติที่สามารถรับมือได้

16

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

•

การเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน (ใช้ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ ตามร่างแผนชาติ พ.ศ.2558)

การเริ่มปฏิบัติงานศูนย์กลางของการบัญชาการ อำานวยการ และประสานงานในแต่ละระดับพื้นที่ เพื่อให้เกิด เอกภาพของการบริหารจัดการอย่างเต็มที่ โดยที่ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินเหล่านี้ ในภาวะปรกติจะทำาหน้าที่เสมือนศูนย์ ปฏิบตั กิ ารรับรายงานสถานการณ์และเผ้าระวัง (กองอำานวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย) หากแต่เมือ่ มีสถานการณ์ เกิดขึ้น ศูนย์ปฏิบัติการดังกล่าวจะเริ่มการปฏิบัติการในฐานะศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน (เดิมคือศูนย์อำานวยการเฉพาะกิจ) ตามระดับของการจัดการสาธารณภัย กรอบการศึกษา ในการศึกษาเพื่อพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้ งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด มีกรอบในการศึกษาที่นำามาซึ่งผลผลิตและความเชื่อมโยงระหว่างผลผลิตทั้งสองอย่าง รวมทัง้ ระหว่างผลผลิตกับการประเมินความต้องการความช่วยเหลือในการจัดการภัยพิบตั ภิ ายใต้แนวคิดการลดความเสีย่ ง ภัยพิบัติด้วย (รูปที่ 2) การศึกษารูปแบบ ตัวอย่าง และแนวทาง การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจปรับระดับการ จัดการสาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน จากกรณีศึกษาต่างประเทศ

การประชุมเชิงปฏิบัติการร่วมกับบุคลากร สำานักมาตรการ กรมป้องกันและบรรเทา สาธารณภัย และการใช้ข้อมูลการสำารวจ ประสบการณ์เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงาน ด้านการจัดการสาธารณภัยภูมิภาคและท้องถิ่น ในการตัดสินใจใช้เงื่อนไขต่างๆ ในปฏิบัติการ

การประชุมเชิงปฏิบัติการร่วมกับบุคลากร ศูนย์อำานวยการ กรมป้องกันและบรรเทา สาธารณภัย และการประชุมกลุ่ม เพื่อสัมภาษณ์ ประสบการณ์เจ้าหน้าทีป่ ฏิบตั งิ านด้านสาธารณภัย ภูมิภาค และความเห็นบุคลากรส่วนกลางอื่นๆ ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในการออกแบบขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการจัดตั้ง ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

เกณฑ์การตัดสินใจระดับ การจัดการสาธารณภัย ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการจัดตั้ง ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด ความเชื่อมโยงระหว่างเกณฑ์ การตัดสินใจระดับการจัดการ สาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติ มาตรฐานการจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการ ฉุกเฉินจังหวัด ข้อเสนอความเชื่อมโยงระหว่าง เกณฑ์การตัดสินใจระดับการ จัดการสาธารณภัยและขั้นตอน ปฏิบัติมาตรฐานการจัดตั้ง ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด กับกระบวนการประเมิน ความต้องการความช่วยเหลือใน การจัดการสาธารณภัย ภายใต้ แนวคิดการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ

รูปที่ 2 กรอบการศึกษา แหล่งที่มา: ผู้เขียน

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

17

ข้อจ�ำกัดการศึกษา

1. การศึกษาครัง้ นี้ เป็นการศึกษาทีเ่ น้นการเรียนรูร้ ว่ มกัน ระหว่างผูว้ จิ ยั และบุคลากรส่วนกลางของกรมป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยเป็นหลัก ดังนัน้ การด�ำเนินการจะขึน้ กับการจัดสรรเวลา ข้อมูล ประสบการณ์ การ ให้รายละเอียด และการถกเถียงของบุคลากรเป็นหลัก และน�ำมาซึง่ ความล่าช้ากว่าแผนการศึกษาทีว่ างไว้ 2 เดือน

2. เมื่อมีการทวนผลผลิตของการศึกษา ระหว่างบุคลากรส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ของกรมป้องกันและ บรรเทาสาธารณภัย ผู้วิจัยพบว่า ประสบการณ์และความเข้าใจในการใช้ศัพท์ปฏิบัติการต่างๆ ที่มีผลต่อ การปฏิบตั งิ านในพืน้ ทีเ่ มือ่ มีเหตุการณ์สาธารณภัยนัน้ มีความแตกต่างกันหลายประการ ซึง่ ได้ตงั้ ข้อสังเกต ในผลการศึกษาและข้อเสนอเชิงนโยบายในการปรับปรุงผลผลิตที่ได้จากการศึกษานี้ต่อไป

ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ

1. พัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจการระดับการจัดการสาธารณภัย

2. สร้างต้นแบบขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานในการจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

3. หน่วยงานมีความสามารถในการพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน

4. ผูว้ จิ ยั และผูแ้ ทนหน่วยงานต่างๆ มีความเข้าใจในกระบวนงานของหน่วยงานอืน่ ๆ ทีป่ ฏิบตั งิ านในการจัดการ ภัยพิบัติร่วมกัน

18

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

บทที่ 2: วรรณกรรมและกรณีศึกษา

ในการวิจัยเพื่อการพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย (Decision Matrix for Disaster Management Level) และการออกแบบขัน้ ตอนมาตรฐานการปฏิบตั งิ าน (Standard Operating Procedures; SOPs) ในการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินระดับจังหวัด (Provincial Emergency Operation Centre Activation; P-EOC Activation) นัน้ ถือได้วา่ เป็นงานการศึกษาทีท่ า้ ทาย และเป็นการเรียนรูร้ ว่ มกันของนักวิจยั และบุคลากรด้านการจัดการ สาธารณภัยที่มีประสบการณ์ในการท�ำงาน และการฝึกอบรมเชิงปฏิบัติการจากวิทยากรทั้งในและต่างประเทศในเรื่อง ดังกล่าว เพราะในการจัดการสาธารณภัย หรือที่ต่างประเทศใช้ว่าการจัดการภัยพิบัตินั้น เงื่อนไขที่ใช้ก�ำหนดการตัดสิน ใจในการบริหารจัดการ มักจะมีแนวโน้มที่จะขึ้นกับดุลยพินิจการวิเคราะห์สถานการณ์และศักยภาพของหน่วยงานนั้นๆ การก�ำหนดเกณฑ์ตายตัวในการใช้เงื่อนไขดังกล่าว จึงเป็นเรื่องที่ยากต่อการที่จะระบุค่าของเงื่อนไขให้เป็นเกณฑ์ได้ และ ในส่วนของการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินนั้น ในกรณีของประเทศไทยถือได้ ว่ามีความซับซ้อนที่สูงมาก เพราะมีทั้งการก�ำกับด้วยระดับการจัดการสาธารณภัย และการใช้ดุลยพินิจของผู้บัญชาการ ระดับนั้นๆ ตลอดจนการเมืองของการจัดการ กล่าวคือ การที่ผู้บัญชาการในระดับที่สูงกว่าต้องการมีบทบาทในการปรับ ระดับการจัดการสาธารณภัย มากกว่าการทีจ่ ะให้ผบู้ ญ ั ชาการในระดับก่อนหน้าร้องขอ ซึง่ วัฒนธรรมการปฏิบตั งิ านเช่นนี้ ไม่ค่อยพบในประเทศที่มีประสบการณ์การจัดการภัยพิบัติที่มีประสิทธิภาพ และมีการเรียนรู้ถึงความส�ำคัญของบทบาท การเป็นผูบ้ ญ ั ชาการสถานการณ์วกิ ฤติอย่างเหมาะสม การเปิดใช้ศนู ย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินจึงแทบจะเป็นไปโดยอัตโนมัตเิ มือ่ เกิดสถานการณ์ในระดับความรุนแรงต่างๆ เพราะเป้าหมายคือการสั่งการ อ�ำนวยการ และประสานงานที่มีประสิทธิผล รวดเร็ว ทันท่วงที

ในมิติของการจัดโครงสร้างการเขียนในบทนี้นั้น งานวิจัยนี้ประสงค์ที่จะทบทวนวรรณกรรมและกรณีศึกษาของ เงื่อนไขการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินต่อเนื่องกัน เพราะการ เขียนขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินในประเทศไทยนั้น มีความสัมพันธ์กับระดับการจัดการ สาธารณภัย ด้วยว่าการเปิดใช้ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินนั้น จ�ำเป็นที่จะต้องมีกระบวนงานในการวิเคราะห์ตัดสินใจเพื่อการ ขอความช่วยเหลือหรือยกระดับการบริหารจัดการด้วยเช่นกัน ซึ่งในการตัดสินใจดังกล่าว จะต้องใช้เงื่อนไขที่พัฒนาขึ้น จากผลผลิตที่หนึ่ง ดังนั้นในการทบทวนวรรณกรรมของงานวิจัยนี้ จะเป็นการทบทวนวรรณกรรมและแบบแผนเงื่อนไข ของการจัดการภัยพิบัติของประเทศอื่นๆ การปฏิบัติการของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน และการออกแบบขั้นตอนมาตรฐาน การปฏิบตั งิ าน แล้วน�ำมาสังเคราะห์ความเชือ่ มโยงระหว่างการวิเคราะห์ขอ้ มูลสถานการณ์ จากการใช้เงือ่ นไขในการตัดสิน ใจบริหารจัดการภัยพิบัติของผู้บัญชาการสถานการณ์ กับการขอยกระดับการจัดการภัยพิบัติและเริ่มการปฏิบัติการของ ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินในระดับถัดไป

การวิจัยจะศึกษาโดยมีวรรณกรรมดังนี้

1. กรณีศึกษาเงื่อนไขการตัดสินใจการจัดการภัยพิบัติของประเทศสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย จีน และ มาเลเซีย 2. แนวคิดการจัดการความเสี่ยง 3. การปฏิบัติการของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน 4. การเขียนขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานในการปฏิบัติงาน

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

19

1. การใช้เงื่อนไขการตัดสินใจในการบริหารจัดการภัยพิบัติ

แม้ว่าภัยพิบัติโดยธรรมชาติ จะเป็นประเด็นสาธารณะที่ไร้ขอบเขตทางรัฐศาสตร์ เป็นประเด็นที่ข้ามขอบเขต การปกครองทุกระดับได้เสมอก็ตาม การวางโครงสร้างการบริหารจัดการภัยพิบัติ ยังคงต้องอยู่ในกรอบของการก�ำหนด ขอบเขตการปกครอง กล่าวคือ ในหลายๆ ประเทศ เมื่อสาธารณภัยเกิดขึ้น หน่วยงานในระดับท้องถิ่นจะเป็นหน่วยงาน หลัก ในการปฏิบัติการเตรียมพร้อม ตอบสนองต่อสถานการณ์ และให้ความช่วยเหลือฟื้นฟูในพื้นที่อย่างเลี่ยงไม่ได้ และ นายกเทศมนตรีหรือผูม้ อี �ำนาจปกครองสูงสุดในระดับท้องถิน่ จะเป็นผูบ้ ญ ั ชาการสถานการณ์โดยอัตโนมัติ และโดยระบุใน กฎหมาย แต่กระนัน้ จากการทีส่ าธารณภัยสามารถขยายผลและทวีความรุนแรงขึน้ ได้ การออกแบบโครงสร้างการบริหาร จัดการภัยพิบตั ิ จึงก�ำหนดให้ทอ้ งถิน่ สามารถร้องขอความช่วยเหลือ จากหน่วยงานของเขตปกครองอืน่ ๆ ในระดับเดียวกัน ในพื้นที่ข้างเคียง และหรือการขอยกระดับการจัดการจากที่ท้องถิ่นเป็นผู้บัญชาการ เป็นระดับที่เป็นวิกฤติสูงขึ้น คือให้ ผู้ปกครองในขอบเขตการปกครองที่กว้างขึ้น เป็นผู้บัญชาการ เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรัฐมนตรี เป็นต้น ซึ่งเป็นที่ น่าสนใจมากว่า ในแต่ละประเทศที่มีระบบการปกครองและการบริหารจัดการส่วนกลางและท้องถิ่นที่แตกต่างกันนั้น จะมีการใช้เงื่อนไขใด เป็นตัวก�ำหนดการตัดสินใจในการบริหารจัดการของผู้บัญชาการสถานการณ์ในแต่ละระดับ ว่าจะ ยังคงบริหารจัดการด้วยก�ำลังความสามารถของตน หรือขอยกระดับสูก่ ารจัดการทีม่ กี �ำลังความสามารถในการบัญชาการ ที่ครอบคลุมมากกว่า

สหรัฐอเมริกา เป็นประเทศที่มีรูปแบบการบริหารจัดการในการกระจายอ�ำนาจ ให้ท้องถิ่นในระดับเมืองและ มลรัฐ มีอ�ำนาจสูงสุดในการบริหารจัดการ จึงไม่น่าแปลกใจที่ในการจัดการภัยพิบัติ นายกเทศมนตรีจะเป็นผู้บัญชาการ และตัดสินใจปฏิบตั กิ ารในระดับท้องถิน่ และผูว้ า่ การมลรัฐเป็นผูบ้ ญ ั ชาการในระดับมลรัฐ โดยผูบ้ ญ ั ชาการในแต่ละระดับ จะท�ำการร้องขอความช่วยเหลือ หรือยกระดับการจัดการให้เป็นระดับชาติหรือไม่นั้น ขึ้นกับดุลยพินิจของผู้บัญชาการ สถานการณ์ ทีค่ �ำนึงถึงความสามารถในการบริหารจัดการและตอบสนองต่อสถานการณ์เป็นหลัก และด้วยค�ำแนะน�ำของ หน่วยงานบริหารจัดการสถานการณ์ฉกุ เฉินระดับชาติ (Federal Emergency Management Agency; FEMA) โดยการ ใช้ดลุ ยพินจิ ทางปกครองนัน้ จะมีการเก็บข้อมูลเงือ่ นไขในการบริหารจัดการเพือ่ วิเคราะห์ความสามารถปฏิบตั งิ าน (FEMA Disaster Declaration Process: A Primer (2007)) จากการประเมินสถานการณ์ที่เผชิญอยู่ว่าอยู่ในระดับความรุนแรง เพียงใด ความเสียหายที่เกิดขึ้นมีมากเพียงใด งบประมาณที่จะต้องใช้ในการบริหารจัดการมีเพียงพอหรือไม่ ระบบ ราย ละเอียด และระเบียบการประกันภัยมีก�ำหนดไว้อย่างไร ส�ำหรับกรณีของสหรัฐอเมริกานั้น แหล่งที่มาของงบประมาณมี ความส�ำคัญมาก แต่ไม่ใช่เฉพาะเพื่อการชดเชยหรือการให้ความช่วยเหลือเท่านั้น แต่หมายถึงสัดส่วนการน�ำงบประมาณ มาใช้ในปฏิบัติการ เพราะการร้องขอความช่วยเหลือหรือการยกระดับการจัดการนั้น หมายถึงการที่ผู้ร้องขอต้องมีส่วน ช่วยในการสนับสนุนงบประมาณการช่วยเหลือด้วย

ในขณะที่การบริหารจัดการของญี่ปุ่น ที่ถือเป็นผู้เชี่ยวชาญในการจัดการภัยพิบัติแบบมืออาชีพ ก็ดูเหมือนจะ อาศัยหลักการไม่แตกต่างจากสหรัฐอเมริกา กล่าว คือ ระบบของญี่ปุ่นให้น�้ำหนักกับการตัดสินใจของผู้รับผิดชอบใน พื้นที่ หรือผู้บัญชาการสถานการณ์เช่นกัน (Disaster Countermeasure Basic Act 1997, Japan Land Agency) ว่า ภายใต้สถานการณ์ความรุนแรงที่เผชิญอยู่นั้น จะใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ภายใต้ขอบเขตอ�ำนาจของตน ในการตอบสนองต่อ สถานการณ์ได้มากน้อยเพียงใด ซึ่งผู้บัญชาการสถานการณ์จะต้องพิจารณาจากข้อมูลต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการประเมิน ความรุนแรงของสถานการณ์ ทั้งก่อนและในขณะที่ก�ำลังเผชิญสถานการณ์อยู่เพื่อเตรียมมาตรการรับมือ และพิจารณา ก�ำลังความสามารถของปฏิบตั กิ ารทีจ่ ะเลือกใช้ ว่ามีความจ�ำเป็นทีจ่ ะร้องขอการสนับสนุนจากภายนอกพืน้ ที่ และหรือขอ ให้ผู้ว่าราชการระดับเทียบเท่าจังหวัด (พรีเฟคเจอร์) เข้าควบคุมสถานการณ์แทนหรือไม่ จึงเท่ากับว่า ระบบการบริหาร

20

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

จัดการของญี่ปุ่นนั้น ก็ให้ความส�ำคัญที่การใช้ดุลยพินิจ ในการวิเคราะห์ตัดสินใจของผู้บัญชาการเหตุการณ์จากข้อมูล ต่างๆ เพื่อประเมินสถานการณ์ ศักยภาพ และก�ำลังความสามารถในการจัดการในพื้นที่เช่นเดียวกัน

ในกรณีการจัดการภัยพิบัติของประเทศอื่นๆ เช่น ประเทศออสเตรเลีย จากการศึกษาของ Dr. Helmut (2013) พบว่า ในการบริหารจัดการสถานการณ์และการร้องขอการสนับสนุนทางด้านทรัพยากร และก�ำลังพลนัน้ ออสเตรเลียจะ ให้ความส�ำคัญกับขนาดความรุนแรงของภัยพิบตั ิ ขนาดพืน้ ทีท่ ไี่ ด้รบั ผลกระทบ และประชากรทีไ่ ด้รบั ความเดือดร้อนจาก สถานการณ์ ร่วมกับระยะเวลาทีท่ �ำให้เกิดการหยุดชะงักของชุมชนในการด�ำเนินกิจกรรมปรกติตา่ งๆ ในขณะทีป่ ระเทศจีน จากการศึกษาการบริหารจัดการสถานการณ์พายุใต้ฝนุ่ สาวไหม พบว่า หน่วยงานวิเคราะห์สถานการณ์ ใช้เพียงข้อมูลการ ประเมินความเสียหายของบ้านเรือน จ�ำนวนผู้ที่ต้องอพยพและจัดหาปัจจัยยังชีพ และจ�ำนวนผู้เสียชีวิต เท่านั้น (Victor 2013; Han, 2013) ซึ่งประเด็นนี้สามารถเข้าใจได้จากระบบการเมืองการปกครองที่เป็นในรูปแบบรวมศูนย์อ�ำนาจ และ มีความแตกต่างในการใช้ก�ำลังพลทางทหารร่วมกับพลเรือน ในปฏิบัติการลักษณะนี้ ในขณะที่ประเทศมาเลเซีย ในครั้งที่ เผชิญหน้ากับสถานการณ์ดนิ โคลนถล่ม ประเทศมาเลเซียอาศัยการพิจารณาการบริหารจัดการภัยพิบตั ทิ มี่ คี วามคล้ายคลึง กับสหรัฐอเมริกา โดยก�ำหนดจากเงื่อนไขของขนาดความรุนแรงของภัยพิบัติ ความต้องการการสนับสนุนช่วยเหลือจาก ภายนอกพื้นที่ และขนาดพื้นที่ที่ได้รับความเสียหาย โดยมาเลเซียนั้นให้ความส�ำคัญกับพื้นที่ความเสียหายค่อนข้างสูง กล่าวคือทั้งในมิติของขนาด และมิติของขอบเขตการปกครอง กล่าวคือหากภัยพิบัติเกิดขึ้นและส่งผลกระทบเกินกว่า ขอบเขตการปกครองของท้องถิ่น ก็จะมีการพิจารณายกระดับการจัดการภัยพิบัติ ให้ผู้บัญชาการสถานการณ์ทีมีอ�ำนาจ การบัญชาการที่สูงกว่าต่อไป

ในการวิเคราะห์ก�ำลังความสามารถในการบริหารจัดการภัยพิบัตินั้น จ�ำเป็นต้องมีเงื่อนไขหลักที่ส�ำคัญ คือ การ ประเมินความรุนแรงของภัยหรือสถานการณ์ พื้นที่และประชากรที่ได้รับผลกระทบ ขอบเขตการปกครอง ความซับซ้อน และความยากของสถานการณ์ และทรัพยากรต่างๆ ทีพ่ นื้ ทีม่ อี ยู่ จึงจะสามารถระบุเป็นก�ำลังความสามารถในการจัดการ ภายใต้ผู้บัญชาการสถานการณ์ของพื้นที่ได้ ดังเช่นการศึกษาของ Dr. Helmut ที่สรุปเรื่องของการก�ำหนดเกณฑ์ความ รุนแรงในการตัดสินใจการบริหารจัดการภัยพิบัติของ ฟิชเชอร์ [Fischer (2003) (International Journal of Mass Emergencies and Disasters)] เสนอมาตรวัดภัยพิบตั แิ บบเอกรูปทีไ่ ด้รบั การยอมรับทัว่ ไปซึง่ มีประเด็นส�ำคัญ 3 ประการ คือ ขนาด ขอบเขตและระยะเวลาฟิชเชอร์กล่าวว่า มาตรวัดดังกล่าวควรจะช่วยให้นักวิจัยแยกความแตกต่างของระดับ ภัยพิบัติแบบต่างๆ ได้มาตรวัดภัยพิบัติจะเป็นเครื่องมือที่ช่วยนักวิจัยเช้าใจการประยุกต์ใช้และข้อจ�ำกัดของผลการวิจัย ผลการวิจยั ทีถ่ กู รวบรวมไว้ในวรรณกรรมการวิจยั ด้านภัยพิบตั สิ ามารถน�ำไปใช้ได้กบั ภัยพิบตั ใิ ดก็ได้โดยไม่ขนึ้ อยูก่ บั ความ รุนแรง มาตรวัดนี้จะท�ำหน้าที่เป็นตัวกระตุ้นให้เกิดการค้นคว้าต่อไป

ในการรับมือกับภัยพิบัตินั้น ความแตกต่างของภัยจะไม่เท่ากันในแต่ละกรณี ผู้ปฏิบัติงานด้านภัยพิบัติก็จะได้ ประโยชน์จากการศึกษาเครื่องมือนี้ ในการพัฒนามาตรการวัดต่อไป และสามารถใช้ช่วยเตือนชุมชนเมื่อมีโอกาสเกิดภัย พิบัติประเภท 3 (รุนแรงน้อย) ประเภท 5 หรือประเภท 8 (รุนแรงมาก) จึงเป็นการช่วยสื่อสารการปฏิบัติการเตรียมความ พร้อมและการรับมือทีเ่ หมาะสม เหมือนกับทีม่ าตรวัดริกเตอร์ชว่ ยให้เห็นภาพความรุนแรงของผลกระทบจากแผ่นดินไหว นั่นเอง “มาตรวัดภัยพิบัติแบบ 10 ระดับถูกเสนอขึ้นจากแนวคิดแบบกว้างๆ มีฐานจากระดับการหยุดชะงักและ การปรับตัวที่ชุมชนและสังคมก�ำลังเผชิญ โดยพิจารณาจากขนาด ขอบเขต และระยะเวลา”ดังตาราง บรรยายลักษณะของภัยพิบัติแต่ละประเภทโดยละเอียด” (เฮลมุต (2013); ฟิชเชอร์ (2003)

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

21

ตารางที่ 4 แสดงมาตรวัดภัยพิบัติ 10 ระดับของฟิชเชอร์ DC-1: เหตุการณ์ฉุกเฉินประจำ�วัน (EE)

DC-2: เหตุการณ์ฉุกเฉินรุนแรง (SE) DC-3: เมืองขนาดเล็กบางส่วน (PST) DC-4: เมืองขนาดเล็กส่วนใหญ่ (MST) DC-5: นครขนาดเล็กบางส่วน (PSC) DC-6: นครขนาดเล็กส่วนใหญ่ (MSC) DC-7: มหานครบางส่วน (PLC) DC-8: มหานครส่วนใหญ่ (MLC) DC-9: หายนะ (C) DC-10: การทำ�ลายล้าง (A)

ขนาดและขอบเขตเล็ก และระยะเวลาน้อย ขอบเขตเล็ก ขนาดใหญ่และระยะเวลานาน ขอบเขตบางส่วน ขนาดเล็ก ระยะเวลาน้อย ขอบเขตใหญ่ ขนาดเล็กและระยะเวลาน้อย ขนาดใหญ่และระยะเวลานาน ขอบเขตเล็ก ขนาดใหญ่และระยะเวลานาน พื้นที่บางส่วนของเมือง ขนาดและขอบเขตใหญ่ ระยะเวลานาน - เมือง ขนาดใหญ่และระยะเวลานาน พื้นที่บางส่วน - นครขนาดเล็ก ขนาดและขอบเขตใหญ่ ระยะเวลานาน - นครขนาดเล็ก ขนาดใหญ่และระยะเวลานาน พื้นที่บางส่วนของมหานคร ขนาดและขอบเขตใหญ่ ระยะเวลานาน –มหานคร ขนาดและขอบเขตใหญ่ ระยะเวลานาน – ระดับที่อยู่อาศัยของประชากร หลายพื้นที่ ขนาดและขอบเขตใหญ่ ระยะเวลานาน - ระดับสังคม

แหล่งที่มา: Fischer (2003) อ้างใน Helmut (2013) วารสารนานาชาติด้านเหตุการณ์ฉุกเฉินขนาดใหญ่และภัยพิบัติ

ตารางข้างต้นของฟิชเชอร์ มีความละเอียดค่อนข้างสูง ในการก�ำหนดสถานการณ์ของภัยพิบตั ิ เพือ่ ให้ผบู้ ญ ั ชาการ สามารถตัดสินใจประเมินสถานการณ์ได้ และจะเห็นได้วา่ เป็นการใช้เงือ่ นไขต่างๆ ร่วมกัน และในนิยามการอธิบายทีเ่ ป็น อรรถาธิบาย มากกว่าการก�ำหนดค่าสเกลในแต่ละระดับ และเมือ่ เปรียบเทียบเงือ่ นไขในการตัดสินใจการจัดการภัยพิบตั ิ เพื่อขอการสนับสนุนปฏิบัติการจากระดับการบังคับบัญชาที่สูงขึ้น จะเห็นการให้ความส�ำคัญกับบางเงื่อนไขที่เหมือนกัน ดังแสดงในตารางที่ 5

22

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ตารางที่ 5 แสดงการเปรียบเทียบเงื่อนไขการตัดสินใจในการจัดการภัยพิบัติจากกรณีศึกษาต่างประเทศ Helmut (Australia)

Disruption period Affected area

FEMA

China

Capacity to respond of the primary authorities by jurisdiction and resources Response period

Impact to the population 1. Source and amount of findings 2. Insurance coverage Scale of hazard severity 1. Scale and type of damages 2. Statistic data of previous events and measures used Incident Commander Discretion

Malaysia Capacity to respond of the primary authorities by jurisdiction and resources

Number of damaged households 1. Number of casualty 2. Number of evacuee

Damaged area

1. Situation assessment on severity escalation 2. Need Assessment of external support Scope of Jurisdiction

จากการศึกษากรณีศึกษาการตัดสินใจการจัดการภัยพิบัติ และหลักในการวิเคราะห์มาตรวัดภัยพิบัติ จะเห็นได้ ว่าจากประสบการณ์การปฏิบัติการในการจัดการภัยพิบัติของต่างประเทศนั้น ดุลยพินิจในการวิเคราะห์สถานการณ์จะ มีความส�ำคัญสูงที่สุด โดยการวิเคราะห์นั้นจะอาศัยการใช้เงื่อนไขของพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากภัย จ�ำนวนประชาชนที่ ได้รบั ผลกระทบ ระยะเวลาทีก่ ารด�ำเนินกิจกรรมปรกติหยุดชะงัก ความรุนแรงของภัยและทีค่ าดว่าจะเป็น และศักยภาพ ความสามารถด้านทรัพยากรในการจัดการ ซึ่งในการศึกษาวิจัยในล�ำดับต่อไปนั้น จะได้น�ำเงื่อนไขในการจัดการเหล่านี้ รวมทั้งมาตรวัด ไปท�ำการประชุมอภิปรายเชิงปฏิบัติการร่วมกับส�ำนักมาตรการฯ ในการหาข้อยุติร่วมกันในการพัฒนา เงื่อนไข และเกณฑ์ในการชี้วัดระดับการจัดการสาธารณภัยต่อไป 2. การจัดการความเสี่ยง

แนวคิดการจัดการสาธารณภัยหรือการจัดการภัยพิบัติในอดีตนั้น เป็นการจัดการที่มุ่งเน้นการเผชิญสถานการณ์ และการเสริมสร้างความสามารถในการรับมือ ให้มีความรวดเร็ว ทันต่อเหตุการณ์ แต่กระนั้น หลายต่อหลายครั้งที่การ จัดการสาธารณภัยหรือภัยพิบัติเอง ตระหนักถึงความส�ำคัญของการเสริมสร้างศักยภาพในด้านความรู้ความเข้าใจ และ การเตรียมพร้อมต่อสถานการณ์ ว่ามีความส�ำคัญอย่างยิ่งในการที่จะบริหารจัดการสาธารณภัยให้ได้ประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลที่ดีมากยิ่งขึ้น

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

23

ด้วยเหตุนี้ การจัดเตรียมข้อมูลต่างๆ ที่จ�ำเป็นต่อการวิเคราะห์ความเสี่ยงในพื้นที่ต่อเหตุการณ์สาธารณภัยแต่ละ ครัง้ จึงมีความจ�ำเป็น เพราะจะท�ำให้การเตรียมพร้อมต่อความเสีย่ งทีเ่ จ้าหน้าทีแ่ ละชุมชนมีความเข้าใจดียงิ่ ขึน้ โดยทีค่ วาม เสี่ยงจากสาธารณภัย หมายถึง โอกาสที่จะเกิดการสูญเสียจากสาธารณภัย ทั้งต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน ความเป็นอยู่ และภาคส่วนต่างๆ ตลอดจนกิจกรรมปรกติของชุมชนใดชุมชนหนึง่ ณ เวลาใดเวลาหนึง่ ทีต่ อ้ งเผชิญหน้ากับเหตุการณ์อนั ไม่พึงประสงค์นั้นๆ สามารถแทนได้ด้วยสมการความสัมพันธ์ (กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย, การลดความเสี่ยง จากสาธารณภัย) ดังนี้

ความเสี่ยงจากสาธารณภัย = ภัย x ความล่อแหลม x ความเปราะบาง ศักยภาพ

ภัย คือ เหตุการณ์อันไม่พึงประสงค์หรืออันตรายที่เกิดขึ้นจากธรรมชาติ และ/หรือการกระท�ำของมนุษย์ ที่น�ำมา ซึ่งความเสียหายและสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สิน ตลอดจนท�ำให้การด�ำเนินชีวิตปรกติหยุดชะงักไปช่วงเวลาหนึง่ ตลอด จนเกิดผลกระทบต่อสังคม

ความล่อแหลม คือ การด�ำรงอยู่ในพื้นที่ที่อาจจะเกิดภัยและมีโอกาสที่จะได้รับผลกระทบจากภัยนั้นๆ ได้ โดยให้หมายถึงพื้นที่หรืออาณาบริเวณที่จะเกิดภัยได้

ความเปราะบาง คือ ปัจจัยหรือสภาวะใดๆ ทีท่ �ำให้ชมุ ชนขาดความสามารถในการป้องกันตนเอง หรือไม่สามารถ รับมือกับภัยอันตรายที่อาจจะเกิดขึ้น หรือแม้กระทั่งไม่สามารถฟื้นฟูชีวิต ชุมชน และสังคมได้อย่างรวดเร็วจากความ เสียหายที่เกิดขึ้น

ศักยภาพ คือ ความรู้ ทักษะ และทรัพยากรต่างๆ ที่มีอยู่ในชุมชน สังคม หรือหน่วยงานใดๆ ที่สามารถน�ำมาใช้ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ในการจัดการสาธารณภัย โดยศักยภาพนั้นมีอยู่หลายด้าน ไม่ว่าจะเป็นก�ำลังคน เครื่องมือ อุปกรณ์ โครงสร้างสาธารณูปโภค และงบประมาณ เป็นต้น ที่ชุมชน สังคม หรือหน่วยงาน สามารถจะน�ำมาใช้ หรือขอ การสนับสนุนจากหน่วยงานอื่นๆ เมื่อเกิดวิกฤตการณ์

งานวิจยั นี้ มีความสนใจทีจ่ ะน�ำแนวคิดการวิเคราะห์ความเสีย่ ง มาปรับใช้ในการก�ำหนดเงือ่ นไขในการชีว้ ดั ความ เสี่ยงของพื้นที่ เพราะจากสูตรของการวิเคราะห์ความเสี่ยง จะเห็นได้ว่า ความเสี่ยงจะมากหรือน้อยนั้น ขึ้นอยู่กับภัยที่ เกิดขึ้น ผลกระทบ ความล่อแหลม ความเปราะบาง และศักยภาพความสามารถในการจัดการ ซึ่งหมายความว่า หาก ผู้บัญชาการเหตุการณ์หรือผู้รับผิดชอบในการตัดสินใจปฏิบัติการในพื้นที่ สามารถที่จะวิเคราะห์ข้อมูลที่เกี่ยวกับภัยที่ เกิดขึน้ การรายงานพืน้ ทีแ่ ละจ�ำนวนประชากรทีไ่ ด้รบั ผลกระทบ กลุม่ เปราะบางในพืน้ ทีท่ จี่ ะต้องได้รบั ความช่วยเหลือใน อันดับต้นๆ และ/หรือที่จะได้รับอันตรายหากความเสี่ยงเพิ่มขึ้น ตลอดจนก�ำลังพลและทรัพยากรที่มีอยู่นั้น มีความ สามารถในการเผชิญสถานการณ์ได้มากน้อยเพียงไร ก็จะท�ำให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างเหมาะสมกับสถานการณ์ที่ เผชิญอยู่ และก�ำลังจะเผชิญอีกด้วย 3. การปฏิบัติงานของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน

ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน มีหน้าที่เป็นศูนย์กลางของการสั่งการและการปฏิบัติการ ของผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ใน การตอบสนองต่อเหตุการณ์ฉุกเฉิน ท�ำให้แนวนโยบายการปฏิบัติและการอ�ำนวยการด้านต่างๆ รวมถึงการประสานงาน สามารถตอบโต้ต่อเหตุฉุกเฉินได้อย่าง รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ นอกจากนั้นการมีศูนย์กลางการประสานการปฏิบัติ จะช่วยให้การปฏิบัติงานด้านต่างๆ เช่น ด้านอ�ำนวยการ ด้านการปฏิบัติการเผชิญเหตุ ด้านสาธารณสุข ด้านรักษาความ ปลอดภัย ตลอดจนงานด้านการสนับสนุนการปฏิบัติเช่น งานประชาสัมพันธ์ งานด้านการคลังที่ในบางครั้งเมื่อแยกส่วน 24

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

กันท�ำแล้วไม่สามารถด�ำเนินการได้ด้วยหลายสาเหตุ เช่น แนวนโยบายต่างกัน ความไม่เข้าใจในการท�ำงานร่วมกัน หรือ แม้กระทั่งการท�ำงานที่ทับซ้อนกัน ซึ่งก่อให้เกิดความล่าช้า ไร้ประสิทธิภาพในการตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉิน ศูนย์ ปฏิบัติการฉุกเฉินจะมีบุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในหลายๆ ด้านมารวมกันปฏิบัติงาน โดยจะมีผู้อ�ำนวยการศูนย์ ปฏิบัติการฉุกเฉินเป็นผู้บริหารศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน เป็นผู้วิเคราะห์สถานการณ์ว่าศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจะเปิดหรือ จัดตั้งขึ้นในระดับใด 3.1 ระดับของการเริ่มปฏิบัติการศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินรูปแบบต่างๆ ดังนี้(University of california berkeley, 2009)

3.1.1 ระดับที่ 1 ระดับการเตรียมความพร้อมและการแจ้งเตือน (Standby/Alert)

ระดับนี้เป็นระดับที่เกิดเหตุการณ์กรณีฉุกเฉินที่สามารถจัดการได้โดนใช้การด�ำเนินงานตามสภาวะปกติ ระดับ การเปิดใช้งานระดับนี้จะไม่มีการเปิดใช้งานของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน แต่จะมีบุคลากรที่เหมาะสมเตรียมพร้อมรอรับ การแจ้งเตือนและติดตามสถานการณ์ และในกรณีที่เหตุการณ์เข้าสู่ภาวะปกติแล้วบุคลากรเหล่านี้สามารถแจ้งปิดศูนย์ ปฏิบัติการฉุกเฉินได้

3.1.2 ระดับที่ 2 ระดับการเปิดใช้งานบางส่วน (Partial Activation)

ระดับนี้เป็นระดับที่เกิดเหตุการณ์กรณีฉุกเฉินที่ไม่สามารถจัดการได้โดนใช้การด�ำเนินงานตามสภาวะปกติได้ โดยจะ เป็นการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินเป็นบางส่วนงานแต่จะไม่ครบทุกส่วนงาน โดยการเปิดใช้ส่วนงานนั้นๆ จะเป็น ไปตามลักษณะของสถานการณ์ทเี่ กิดขึน้ โดยผูอ้ �ำนวยการศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินจะเป็นผูก้ �ำหนดและวิเคราะห์สถานการณ์

3.1.3 ระดับที่ 3 ระดับการเปิดใช้งานเต็มรูปแบบ (Full Activation)

ระดับนี้เป็นระดับที่เกิดเหตุการณ์กรณีฉุกเฉินที่ส�ำคัญ เช่น แผ่นดินไหว น�้ำท่วม สึนามิหรือแม้กระทั้งการก่อการ ร้าย จะเป็นการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินหมดทั้งสายงานหลักและสายงานสนับสนุน

การก�ำหนดผูป้ ฏิบตั งิ านในศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉิน นัน้ จ�ำเป็นจะต้องมีการฝึกอบรมบุคคลากรอย่างน้อย3ครัง้ เพือ่ เตรียมความพร้อมส�ำหรับการตอบสนองต่อสถานการณ์ โดยบุคลากรเหล่านี้จะต้องผ่านการอบรมและเข้าใจการท�ำงาน ในต�ำแหน่งของตนเองในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน รวมทั้งต�ำแหน่งงานอื่นๆ ด้วยเพื่อความเตรียมความพร้อมเมื่อมีการมี เหตุที่ต้องโอนย้ายยุคลากรไปช่วยในฝ่ายงานอื่นหรือการที่สถานการณ์มีขอบเขตที่ขยายวงกว้างท�ำให้งานในศูนย์ปฏิบัติ การฉุกเฉิน มีขอบเขตและภารกิจเพิม่ มากขึน้ จึงจ�ำเป็นต้องอาศัยบุคลากรทีส่ ามารถเข้าใจงานของศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉิน ซึ่งการฝึกอบรมบุคคลากรรูปแบบนี้จะท�ำให้งานในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน สามารถตอบนองความต้องการการช่วยเหลือ ได้อย่างรวดเร็ว และสามารถท�ำให้การฟื้นตัวหลังเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินเป็นไปได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ 3.2 โครงสร้างการท�ำงานของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน (EOC ORGANIZATION)

3.2.1 ผู้อ�ำนวยการศูนย์ (Management: The Emergency Director (ED))

เป็นผูท้ รี่ บั ผิดชอบโดยรวมของศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉิน ตลอดจนเป็นผูม้ อี �ำนาจในการสัง่ การและจัดการทรัพยากร ในการตอบสนองต่อสถานการณ์ เป็นผูม้ อี �ำนาจในการตัดสินใจว่าศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินจะมีนโยบายหรือจะมีแนวทางใน การท�ำงานไปในทิศทางด้วยทีส่ �ำคัญคือเป็นผูป้ ระเมินสถานการณ์วา่ จะเปิดใช้ศนู ย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินในระดับใด โดยข้อมูล ในการประเมินสถานการณ์และการตัดสินใจเหล่านี้จะมาจากบุคคลากรในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน หรือ ข้อมูลการที่ได้รับ มา รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

25

3.2.2 บุคคลการฝ่ายปฏิบัติการหรือฝ่ายเผชิญเหตุ (Operations Section)

เป็นกลุ่มบุคลที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการเข้าไปเผชิญเหตุการณ์และสถานการณ์ฉุกเฉินที่เกิดขึ้น โดยบุคคล เหล่านี้จะต้องมีการฝึกอบรมและมีการฝึกภาคสนามเพื่อเตรียมความพร้อม

3.2.3 การวางแผนและวิเคราะห์ข้อมูล (Planning and Intelligence Section)

ฝ่ายงานทีร่ บั ผิดชอบในการประเมินผล และการวิเคราะห์ ข้อมูลทัง้ หมดทีเ่ กีย่ วข้องกับเหตุการณ์และสถานการณ์ ฉุกเฉิน เพื่อน�ำข้อมูลที่วิเคราะห์มาใช้ในการบริหารจัดการและด�ำเนินงานในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน โดยจะเป็นฝ่ายที่ วางแผนและวางนโยบายในการด�ำเนินงานของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน ทั้งนี้ต้องรับผิดชอบในการประเมินความเสียหาย จากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ประเมินผลการท�ำงานของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินเพื่อพัฒนาการท�ำงานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน อยู่ตลอดเวลาที่มีการด�ำเนินการ

3.2.4 โลจิสติก (Logistics Section)

มีความรับผิดชอบในการจัดหาอุปกรณ์ บุคลากรและวัสดุการสนับสนุนทีจ่ �ำเป็น ในการด�ำเนินการ ตอบสนองต่อ สถานการณ์หรือเหตุการณ์ฉุกเฉิน เช่น บุคลากร การจัดซื้อซื้อ อุปกรณ์ ที่พัก การขนส่งอาหาร การแจกจ่ายเครื่องมือ อุปกรณ์ ฯลฯ

3.2.5 การบริหารและการเงิน (Finance and Administration Section)

รับผิดชอบในค่าใช้จ่ายและการประเมินความเสี่ยง ตลอดจนเอกสาร ค่าใช้จ่าย การอนุมัติจัดซื้อ ความเสียหาย ให้ศนู ย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินเพือ่ การใช้งาน ตลอดจนส่งและติดตามเอกสารแจ้งสถานการณ์ทงั้ ในระหว่างและหลังจากทีเ่ กิด เหตุฉุกเฉิน

ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินแต่ละส่วนจะควบคุมดูแลโดยหัวหน้าส่วนงานของตนและจะประกอบด้วยหน้าที่ที่เฉพาะ เจาะจง เรียกว่าจะสาขาและหน่วยแต่ละกลุ่ม และหากต้องแจ้งข้อมูลเพื่อติดตามสถานการณ์แล้วนั้นหัวหน้าฝ่ายงาน แต่ละฝ่ายงานจะ รายงานโดยตรงไปยัง ผู้อ�ำนวยการศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินซึ่งเป็นสิ่งส�ำคัญที่เจ้าหน้าที่ในศูนย์ปฏิบัติ การฉุกเฉินผู้เข้าร่วมต้องเข้าใจขั้นตอนการรายงาน ดังนี้ ประธานของกลุ่มนโยบายการบริหาร ประธานวางแผนและ วิเคราะห์ข้อมูล และฝ่ายปฏิบัติการเผชิญเหตุ เมื่อต้องออกไปเผชิญเหตุแล้วต้องมีการปรึกษาหารือร่วมกันทั้งหมดโดยมี ผู้อ�ำนวยการศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินด้วย ผู้อ�ำนวยการศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินรับผิดชอบในการด�ำเนินงานของศูนย์ปฏิบัติ การฉุกเฉิน และต้องก�ำกับดูแล และออกค�ำสั่งในให้กับบุคคลากรทั้งหมดในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินบุคคลากรทุกฝ่ายเมื่อ ต้องการรายงานสถานการณ์ให้กบั ผูอ้ �ำนวยการศูนย์จะต้องมีการรายงานให้หวั หน้าฝ่ายของตนทราบก่อนเพือ่ ให้หวั หน้า ฝ่ายแจ้งข้อมูลมายังผูอ้ �ำนวยการศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินและเมือ่ ต้องการประชาสัมพันธ์หรือเผยแพร่ขอ้ มูลให้กบั หน่วยงาน หรือสาธารณะต้องเป็นการตัดสินใจจากผู้อ�ำนวยการศูนย์ก่อนเท่านั้น

จะเห็นได้ว่า การก�ำหนดให้มีศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินนั้น เป็นกลไกหลักส�ำคัญในการบูรณาการการบริหารจัดการ ภัยพิบัติที่ส�ำคัญ เพราะเป็นศูนย์ในการบัญชาการ ตัดสินใจ รวบรวมข้อมูลและทรัพยากรที่มีความจ�ำเป็นต่อการจัดการ และการวางแผนการสนับสนุนและรับการสนับสนุนจากหน่วยงานต่างๆ ซึง่ ในกรณีของประเทศไทยนัน้ ผูว้ จิ ยั พบว่า ตามพ ระราชบัญญัตปิ อ้ งกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 และแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยชาติ พ.ศ. 25532557 ก�ำหนดให้มกี องอ�ำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในระดับท้องถิน่ อ�ำเภอ จังหวัด กรุงเทพมหานคร และ ส่วนกลางอยู่ เพื่อเฝ้าระวังและติดตามสถานการณ์ประจ�ำวันอยู่แล้ว หากแต่ในภาวการณ์ที่มีความเสี่ยงและสถานการณ์ ทีม่ คี วามฉุกเฉินหรือมีสาธารณภัยเกิดขึน้ แล้วนัน้ ความรุนแรงของสถานการณ์เชิงพืน้ ทีแ่ ละความเสียหาย พร้อมทัง้ ก�ำลัง 26

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ความสามารถทางทรัพยากร ควรจะเป็นตัวบ่งชีก้ ารใช้วจิ ารณญาณและดุลยพินจิ ทางปกครองของผูบ้ ญ ั ชาการระดับพืน้ ที่ ในการเริม่ การปฏิบตั กิ ารศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินในแต่ละระดับ โดยให้เปลีย่ นจากการเป็นกองอ�ำนวยการระดับพืน้ ที่ เป็น ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ ที่มีฐานะเทียบเท่าศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินในระดับพื้นที่นั่นเอง ดังนั้นการพัฒนากระบวนทัศน์ ของแนวคิดการปฏิบัติการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์พื้นที่ในระดับการจัดการแต่ละระดับนั้น จึงมีความจ�ำเป็นเป็น อย่างยิ่ง เพราะต้องพัฒนาแนวคิดในการปฏิบัติการให้ชัดเจน จึงจะสามารถพัฒนากระบวนงานที่ชัดเจนและออกแบบ ขั้นตอนการปฏิบัติงานมาตรฐานได้ ในการเริ่มปฏิบัติการศูนย์อ�ำนวยการดังกล่าว เพราะต้องท�ำความเข้าใจกับเงื่อนไข ของระบบการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ และระบบความเชื่อมโยงและการตัดสินใจของประเทศไทยด้วย 4. ขั้นตอนมาตรฐานการปฏิบัติงาน (Standard Operating Procedures; SOPs)

ขั้นตอนมาตรฐานการปฏิบัติงาน หมายถึง วิธีการที่ได้ก�ำหนดหรือจัดท�ำขึ้นเพื่อให้ผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตาม อย่างเป็นกิจวัตรในการท�ำงานอย่างใดอย่างหนึ่งหรือในสถานการณ์ใดสถานการณ์หนึ่ง อาจเป็นส่วนหนึ่งของนโยบาย หรือเป็นเอกสารที่จัดท�ำต่างหาก โดยมีรายละเอียดด้านบุคคลากร สถานที่ ระยะเวลา และแนวทางการในการปฏิบัติ อย่างชัดเจน

มาตรฐานการปฏิบตั งิ านหรือ SOPs เป็นเอกสารทีแ่ นะวิธกี ารปฏิบตั งิ านต่างๆ ทีท่ �ำเป็นประจ�ำเพือ่ ให้มกี ารปฏิบตั ิ อย่างถูกต้อง โดย SOPs จะต้องระบุวิธีการปฏิบัติงานให้เป็นขั้นตอน (step-by-step) โดยละเอียด ซึ่งผู้ปฏิบัติงานนั้นๆ ได้ผลออกมาอย่างน่าเชือ่ ถือ (reliably) และมีความสมำ�่ เสมอ (consistently) ไม่วา่ จะเป็นการปฏิบตั งิ านโดยผูใ้ ด SOPS เป็นเอกสารที่แต่ละแห่งต้องจัดท�ำขึ้นมา โดยให้มีความสัมพันธ์กับการปฏิบัติจริง ทั้งนี้เพราะแต่ละแห่งมีปัจจัยต่างๆ ที่ ท�ำให้มีการปฏิบัติงานโดยมีขั้นตอนและวิธีการแตกต่างกันได้แล้วแต่ลักษณะโครงสร้างขององค์กร ขนาดขององค์กร อุปกรณ์เครื่องมือเครื่องใช้ ตลอดจนความเฉพาะทางเทคนิคในการปฏิบัติงานขั้นตอนมาตรฐานในการปฏิบัติงาน เป็น องค์ประกอบที่ละเอียดที่สุดของแผนปฏิบัติการในการจัดการภัยพิบัติ เพราะแผนปฏิบัติการจะให้รายละเอียดเพียงว่า ในการปฏิบัติการจัดการภัยหนึ่งๆ นั้น มีงานอะไรที่จะต้องท�ำบ้าง และรับผิดชอบโดยหน่วยงานใด หากแต่การระบุว่า ชิ้นงานที่ต้องท�ำแต่ละชิ้นงานนั้น มีขั้นตอนในการปฏิบัติอย่างไร จะเป็นการก�ำหนดไว้ในขั้นตอนการปฏิบัติมาตรฐาน ของแต่ละชิ้นงานนั้น การออกแบบระบุขั้นตอนในการท�ำงาน ที่มีความยืดหยุ่นและเหมาะสมกับการบริหารจัดการที่มี ความโกลาหล ต้องการความรวดเร็ว และคล่องตัวในการประสานความช่วยเหลือและการเคลื่อนย้ายทรัพยากรจ�ำนวน มากจะช่วยให้การปฏิบัติงานในการจัดการภัยพิบัติเป็นระบบ มีความต่อเนื่อง และมีความชัดเจนต่อผู้ปฏิบัติร่วมกัน

การก�ำหนดให้มีขั้นตอนกระบวนการปฏิบัติงานมาตรฐานนั้น หากไม่มีการทบทวนวิธีการท�ำงาน ระเบียบในการ ปฏิบัติงาน โดยเฉพาะระเบียบราชการ และการประสานความร่วมมือกับหน่วยงานอื่นแล้ว การก�ำหนดขั้นตอนกระบวน มาตรฐานอาจจะก่อให้เกิดความไม่ยดื หยุน่ ของการปฏิบตั งิ านได้ เพราะการเขียนขัน้ ตอนนัน้ คนทัว่ ไปมักเข้าใจว่าเป็นการ ก�ำหนดข้อปฏิบตั ใิ ห้ยดึ ถือ โดยไม่สามารถทีจ่ ะปฏิบตั เิ ป็นอย่างอืน่ ทัง้ นีผ้ อู้ อกแบบต้องมีความเข้าใจต่อความต่างระหว่าง ขั้นตอนกระบวนงานหลักที่ปฏิบัติเหมือนๆ กัน และบริบทความต่างของพื้นที่ ที่จะสามารถน�ำมารวมอยู่ในการอนุโลม ให้ปรับใช้ แต่ก็มิได้มีการก�ำหนดเขียน “ระเบียบโดยอนุโลม” นั้นให้ชัดเจนเป็นขั้นตอน จึงท�ำให้บุคลากรมีความจ�ำเป็น ที่ต้องยึดถือปฏิบัติตามขั้นตอนหลัก ซึ่งไม่มีความยืดหยุ่นต่อสถานการณ์ใดเลย โดยเฉพาะสถานการณ์เร่งด่วนฉุกเฉิน ดังนั้นการออกแบบและก�ำหนดขั้นตอนกระบวนงานมาตรฐานนั้น ต้องพิจารณาทั้งรายละเอียดในการท�ำงานเพื่อให้ สามารถปฏิบัติได้อย่างชัดเจน เป็นระบบ และเข้าใจได้ร่วมกัน หากแต่ในการยืดหยุ่นนั้น ก็ต้องออกแบบและก�ำหนด ความยืดหยุ่นให้ชัดเจนเช่นกัน

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

27

4.1 วัตถุประสงค์ของ SOPs

ลดการปฏิบตั งิ านผิดพลาด เพราะการทีม่ ี SOPs ก�ำหนดขัน้ ตอนวิธกี ารปฏิบตั งิ านเป็นลายลักษณ์อกั ษรทีผ่ ปู้ ฏิบตั ิ งานทุกคนต้องปฏิบตั ติ าม ท�ำให้แน่ใจได้วา่ ผูป้ ฏิบตั งิ านทุกคนใช้วธิ เี ดียวกันหมด และใช้เป็นเอกสารประกอบการฝึกอบรม และเป็นแนวทางปฏิบัติงานส�ำหรับบุคลากรที่เข้าท�ำงานใหม่และยังใช้ในการประเมินการปฏิบัติงานด้วย 4.2 แนวทางการจัดท�ำ SOPs

การเริ่มที่จะจัดท�ำSOP ควรมีการประชุมปรึกษาหารือระหว่างผู้บริหารฝ่ายต่างๆ ภายในองค์กร เพื่อก�ำหนด นโยบายต่างๆ และก�ำหนดแนวทางการจัดท�ำ SOP ขึ้น โดยเขียนเป็น SOPs เรื่อง “แนวทางการจัดท�ำSOPs” (SOP Guideline) เพื่อให้ฝ่ายต่างๆ ในองค์กรได้จัดท�ำ SOP ไปในแนวทางเดียวกันหมด การจัดท�ำ SOPs ขององค์กรจะต้อง ก�ำหนดหน่วยงานหรือผูท้ จี่ ะรับผิดชอบในการทีจ่ ะบริหาร SOP ทัง้ หมด เช่น ตรวจสอบความถูกต้องของรูปแบบการอนุมตั ิ การแจกจ่าย การควบคุม การจัดเก็บ การทบทวน การแก้ไข การท�ำลาย SOPs ที่ไม่ใช้แล้ว เป็นต้น ส่วนการก�ำหนดเรื่อง ของ SOPs ที่จะใช้ในการปฏิบัติงาน และเนื้อหาของ SOPs อาจมอบหมายให้แต่ละแผนกที่รับผิดชอบในงานต่างๆ ไป จัดท�ำเพราะผู้ที่จะมีหน้าที่เขียน SOPs ในการปฏิบัติงานใด จะต้องรู้ในรายละเอียดของงานนั้นๆ เพราะ SOPs ที่เขียน ขึน้ มาจะต้องใช้ในการปฏิบตั งิ านตามสภาพการท�ำงานได้จริง เมือ่ เขียนเสร็จผ่านขัน้ ตอนการตรวจสอบให้ถกู ต้องจะส่งให้ แผนกที่รับผิดชอบในการบริหาร SOPs จัดท�ำให้ถูกต้องตามรูปแบบที่ก�ำหนด จนได้เป็น SOPs ที่สมบูรณ์ผ่านการอนุมัติ แจกจ่ายไปยังผู้เกี่ยวข้องตามขั้นตอนที่ก�ำหนดใน “แนวทางการจัดท�ำSOPs” 4.3 รูปแบบ SOPs (SOPs Format)

รูปแบบ SOPs ของแต่ละบริษัทหรือองค์กรจะแตกต่างกันได้แล้วแต่ความเหมาะสมและความพอใจ แต่ในบริษัท หรือองค์กรเดียวกันควรจะใช้ SOPs ทีม่ รี ปู แบบเหมือนกันหมดไม่วา่ จะเป็นแผนกใด ดังนัน้ เมือ่ จะมีการจัดท�ำ SOP ก็ควร มีการก�ำหนดรูปแบบ SOPs ที่จะใช้ก่อน รูปแบบ SOPs ได้แก่

4.3.1 ชื่อเรื่อง SOP (SOP Title)

ชื่อเรื่อง SOP การให้ชื่อเรื่อง SOP ควรจะสั้นๆ และสื่อความหมายได้ถ้าเป็นไปได้ควรมีกุญแจค�ำ (key word) เพื่อให้มีการจัดกลุ่ม SOP ได้ตัวอย่างเช่น “การจัดเก็บ....” “การรับ.....” “การท�ำความสะอาด.......”

4.3.2 แบบฟอร์ม SOPs

แบบฟอร์ม SOPs จะประกอบด้วย ใบปะหน้า (Front Page) ควรมี (ชื่อ และ/หรือตราของหน่วยงาน (หมายเลข SOP (SOP Number) (ชื่อเรื่อง SOPs (SOPs Title)) (หมายเลขฉบับของ SOPs) (วันที่บังคับใช้) (หน่วยงานผู้ถือ ครอง) สารบัญของเนื้อเรื่อง สารบัญเอกสารอ้างอิง สารบัญแบบฟอร์ม แผ่นเนื้อหา SOPs ได้แก่ วิธีการปฏิบัติงาน (Work Procedure: WP) หรือ ขั้นตอนการปฏิบัติงาน (Work Instruction: WI) แต่ละเรื่องจะมีได้หลายหน้า ทุกหน้า จะต้องเหมือนกันหมด ซึ่งควรประกอบด้วย (ชื่อ และ/หรือตราของหน่วยงาน) (หมายเลข SOPs (SOPs Number)) (ชื่อเรื่อง SOPs (SOPs title)) (วันที่มีผลบังคับใช้ (Effection Date)) เริ่มจาก......... (วัน เดือน ปี) (เลขที่หน้าของ SOP ใน จํานวนหน้าทั้งหมด หน้าที่........../.........) (ช่องส�ำหรับลงวันชื่อ วันที่ และต�ำแหน่งของ ผู้เขียน (Prepared) ผู้ตรวจทาน (Reviewed) ผู้รับรอง (Approved) ผู้อนุมัติ (Authorized) แบบฟอร์มที่ใช้ประกอบ SOP และ เอกสารอ้างอิง รวมทั้ง ความหมายรหัสเอกสาร

28

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

4.3.3 เนื้อหา SOPs (SOPs Contents) (ส�ำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม)

SOP ที่เขียนตามมาตรฐานสากลควรประกอบด้วยหัวข้อต่างๆ อย่างน้อย 8 หัวข้อดังนี้วัตถุประสงค์ขอบเขตของ งาน หน่วยงานที่รับผิดชอบ เครื่องมือ อุปกรณ์และสารเคมี เอกสารอ้างอิง แผนภูมิการท�ำงาน รายละเอียดของขั้นตอน การท�ำงาน ค�ำอธิบายศัพท์หรือนิยาม และแบบฟอร์มที่เกี่ยวข้องการเขียนเนื้อหา SOPs จะต้องใช้ภาษาที่เข้าใจง่าย และ เหมาะสมกับระดับความรู้ของผู้ปฏิบัติงานทั้งผู้ที่มีประสบการณ์และผู้ที่ไม่มีประสบการณ์ความหมายจะต้องชัดเจนเพื่อ ให้ผู้ปฏิบัติงานท�ำตามได้อย่างถูกต้อง

- วัตถุประสงค์ เป็นการบอกวัตถุประสงค์ของ SOPs เรือ่ งนัน้ ว่าจะท�ำให้เกิดผลดีได้อย่างไรในการปฏิบตั ติ าม ที่ก�ำหนด

- ขอบเขตของงาน เป็นการระบุว่า SOPs นี้จะใช้ในการปฏิบัติงานที่มีขอบเขตครอบคลุมในสิ่งใดบ้าง ไม่ ครอบคลุมในสิ่งใดบ้าง อาจเป็นการระบุจุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุดของการท�ำงานตาม SOPs นี้

- หน่วยงานที่รับผิดชอบ เป็นการระบุถึงหน่วยงาน หรือต�ำแหน่งบุคคลที่จะต้องรับผิดชอบในการน�ำSOPs นี้ไปปฏิบัติอย่างถูกต้องเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการ

- เครื่องมือ อุปกรณ์และอื่นๆ เช่น สารเคมี ระบุถึงเครื่องมือ อุปกรณ์ และสารเคมีที่ใช้ ในการด�ำเนินงาน ตาม SOPs ฉบับนั้น

- เอกสารอ้างอิง ในข้อนี้จะระบุเฉพาะหมายเลข และชื่อของเอกสารประกอบต่างๆ ที่ใช้ใน SOPs นั้นได้แก่ ข้อก�ำหนด ค�ำแนะน�ำ คู่มือ หรือเอกสารต่างๆ ที่ใช้อ้างอิงการปฏิบัติงาน

- แผนภูมกิ ารท�ำงาน เป็นการแสดงขัน้ ตอนการท�ำงานโดยย่อในลักษณะของแผนภูมเิ พือ่ ให้เข้าใจขัน้ ตอนใน การท�ำงานตามล�ำดับได้งา่ ย พร้อมทัง้ ระบุหน่วยงานหรือต�ำแหน่งของผูท้ รี่ บั ผิดชอบในการท�ำงานแต่ละขัน้ ตอนด้วย (ไม่ควรระบุชื่อของบุคคล เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงผู้ท�ำงานจะต้องท�ำให้มีการแก้ไข SOPs) การเขียนขัน้ ตอนการปฏิบตั งิ านควรเขียนเป็นวลีของปฏิกริ ยิ าของการกระท�ำ (active work) ตัวอย่างเช่น “เขียนบันทึก.............” “จัดเก็บ............. ” “ตรวจสอบ............. ” “สังเกต.............” เป็นต้น

- รายละเอียดของขัน้ ตอนการท�ำงาน เป็นการบรรยายรายละเอียดของการท�ำงานแต่ละขัน้ ตอนตามทีก่ �ำหนด ไว้ในแผนภูมิการท�ำงานข้างต้น

- ค�ำอธิบายศัพท์หรือนิยาม ค�ำบางค�ำที่ใช้ใน SOPs นั้น ควรมีการอธิบายความหมายหรือนิยาม เพื่อให้เกิด ความเข้าใจตรงกันในทุกแผนก หรือค�ำบางค�ำทีม่ กี ารใช้เฉพาะในองค์กรนัน้ ก็จะต้องอธิบาย เพือ่ ให้ผตู้ รวจ สอบจากภายนอกเข้าใจด้วยเช่นกัน ค�ำศัพท์เหล่านี้ทางฝ่ายประกันคุณภาพจะรวบรวมเอาไว้ทั้งหมด และ จัดเรียงล�ำดับตามตัวอักษรคล้ายพจนานุกรมเพื่อให้ง่ายต่อการค้นหา

- แบบฟอร์มที่เกี่ยวข้อง จะระบุแบบฟอร์มที่ใช้ในการบันทึกการปฏิบัติงานตามขั้นตอนต่างๆ ที่ระบุไว้ใน SOPs โดยที่จะระบุรหัส และชื่อแบบฟอร์มทั้งหมดเรียงตามล�ำดับการใช้งาน

แผ่นเนื้อหา SOPs ทุกหน้าควรมีการลงชื่อผู้รับผิดชอบคนใดคนหนึ่งเพื่อรับรองความถูกต้องของทุกหน้าด้วยซึ่ง แบบฟอร์ม SOPs จะจัดวางอย่างใดก็ได้แล้วแต่ความพอใจ และความเหมาะสม เอกสารอ้างอิงอาจมีเป็นจ�ำนวนมาก จึงควรต้องมีการจัดท�ำหมายเลขและรายชื่อของเอกสารเหล่านี้ทั้งหมดเอาไว้ พร้อมทั้งระบุด้วยว่าเอกสารประกอบ หมายเลขนั้นใช้กับ SOPs หมายเลขอะไรบ้าง เพื่อสะดวกในการใช้งานและการปรับแก้ไขเอกสาร รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

29

4.4 การเริ่มเขียน SOPs แต่ละเรื่องมีขั้นตอนการด�ำเนินการดังนี้

4.4.1 ก�ำหนดวัตถุประสงค์ของ SOPs โดยระบุว่าเมื่อปฏิบัติตาม SOPs นี้แล้วท�ำให้เกิดผลดีอย่างไร บอกเป้า หมายที่ต้องการจากเอกสารฉบับนี้ ซึ่งต้องสัมพันธ์กับหัวเรื่องด้วย

4.4.2 ก�ำหนดขอบเขตของงานเพื่อให้ทราบว่า SOPs เริ่มต้นและสิ้นสุดกิจกรรมใดที่เป็นกิจกรรมหลักๆ และ ครอบคลุมถึงเรื่องอะไรบ้าง โดยขึ้นต้นด้วยค�ำว่า “เอกสารฉบับนี้ครอบคลุม......”

4.4.3 มอบหมายให้กลุม่ ผูป้ ฏิบตั งิ านนัน้ เขียนแผนภูมกิ ารท�ำงานซึง่ เป็นการน�ำขัน้ ตอนการท�ำงานหลักๆ มาเขียน โดยใช้ขอ้ ความทีส่ นั้ สามารถเข้าใจได้ทนั ทีวา่ กล่าวถึงอะไร และต้องถูกต้องตามมาตรฐานของทางหน่วยงานก�ำหนดพร้อม ระบุต�ำแหน่งของผู้ที่รับผิดชอบในแต่ละขั้นตอน โดยมีหัวหน้างานรวมพิจารณาความถูกต้องของแต่ละขั้นตอน

4.4.5 เขียนรายละเอียดของแต่ละขั้นตอนต้องกล่าวให้ครบตาม 4W + 1H ได้แก่ใคร (Who) ท�ำอะไร (What) ที่ไหน (Where) เมื่อไหร่ (When) และ อย่างไร (How) โดย WP/WI จะต้องมีการเชื่อมเอกสาร คือต้องบอกว่าก่อนหน้า นีม้ กี ารท�ำอะไรมาก่อน และต่อไปต้องท�ำอะไรในเอกสารฉบับต่อไป โดยหัวข้อของรายละเอียดการปฏิบตั งิ านต้องเหมือน กับที่ระบุในขั้นตอนการปฏิบัติงานจริง และเมื่อมี

4.4.6 การลงบันทึกในแบบฟอร์มต้องใช้ค�ำว่า “ลงบันทึกในแบบฟอร์มเลขที่ (รหัสแบบฟอร์ม) แบบฟอร์ม (ชื่อ แบบฟอร์ม)”

4.4.7 ลองพิจารณาว่าขั้นตอนวิธีการปฏิบัติงานที่ได้เขียนขึ้นนั้นมีความถูกต้องสอดคล้องกับการปฏิบัติงานจริง หรือไม่

4.4.8 สุดท้ายเป็นการให้ค�ำอธิบายศัพท์ หรือนิยามส�ำหรับค�ำศัพท์บางค�ำที่ใช้ใน SOP นั้นและให้หมายเลขราย ชือ่ เอกสารประกอบทีใ่ ช้ พร้อมทัง้ แนบตัวอย่างแบบฟอร์มไว้ในตอนท้ายของ SOP และก�ำหนดผูร้ บั ผิดชอบ ซึง่ ต้องกล่าว ถึงทุกคนที่มีหน้าที่ปฏิบัติงานใน SOP โดยเริ่มจากบุคคลที่มีต�ำแหน่งสูงสุดก่อนโดยบอกหน้าที่ที่แต่ละคนต้องปฏิบัติใน SOP นั้นและในกรณีที่บุคคลใดต้องเกี่ยวข้องกับแบบฟอร์ม เช่น ลงบันทึกหรือตรวจสอบการลงบันทึกในแบบฟอร์มให้ ระบุรหัสของแบบฟอร์มนั้นๆ ลงไปด้วย 5. การสังเคราะห์กรอบการพัฒนาเงื่อนไขการตัดสินใจบริหารจัดการภัยพิบัติและขั้นตอนมาตรฐานการปฏิบัติงาน ของการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน

ผลผลิตของงานวิจัยชิ้นนี้ แม้จะประกอบด้วยตารางเงื่อนไขการตัดสินใจในการบริหารจัดการภัยพิบัติ และขั้น ตอนการปฏิบัติมาตรฐานในการเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ฯ ระดับจังหวัดแยกจากกัน ผู้วิจัยยังมีเป้าหมาย ในการเชื่อมโยงผลผลิตดังกล่าว เพราะในการพัฒนาขั้นตอนการปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน จังหวัดนั้น จ�ำเป็นต้องมีการออกแบบกระบวนการประเมินสถานการณ์และวิเคราะห์ก�ำลังความสามารถในการปฏิบัติ งาน ของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด (ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับจังหวัด) (SOP5) ว่ามีความจ�ำเป็นที่จะต้อง ร้องขอการสนับสนุน (SOP4) หรือการขอปรับยกระดับการบริหารจัดการสูร่ ะดับปฏิบตั กิ ารทีค่ รอบคลุมพืน้ ทีแ่ ละมีก �ำลัง ความสามารถสูงกว่า (SOP6) คือขอให้มกี ารเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินระดับชาตินนั่ เอง หรือแม้แต่การพิจารณาใน การลดระดับการปฏิบตั กิ าร เมือ่ สถานการณ์เข้าสูภ่ าวะปรกติ (SOP7) ซึง่ ขัน้ ตอนการปฏิบตั มิ าตรฐานของการปรับระดับ การจัดการสาธารณภัยนั้น จ�ำเป็นอย่างยิ่งที่ผู้บัญชาการของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน ต้องมีขั้นตอนของการวิเคราะห์ตาม เงือ่ นไขทีไ่ ด้ออกแบบไว้ในเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และกระบวนงานและขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน ในการส�ำรวจข้อมูลเพื่อการวิเคราะห์นั้น ยังเชื่อมโยงกับผลผลิตของคณะท�ำงานด้านการประเมินความต้องการจาก 30

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ความเสียหายภัยพิบัติด้วย กล่าวคือ ทีมส�ำรวจ เก็บรวบรวมข้อมูล และประเมินสถานการณ์ในพื้นที่ ของศูนย์บัญชาการ เหตุการณ์ฯจังหวัดนัน้ จะใช้กรอบแนวคิดการก�ำหนดให้มที มี ปฏิบตั กิ ารร่วม จากหน่วยงานหลักในพืน้ ที่ ทีม่ คี วามสามารถ ในการวิเคราะห์สถานการณ์ และใช้กระบวนงานตามที่ออกแบบไว้ด้วยทีม Damage and Need Assessment (DANA) ด้วยกรอบการพัฒนาดังกล่าว เป้าหมายในการสร้างและพัฒนาความสามารถในการบริหารจัดการภัยพิบัติจะได้รับการ เชื่อมโยงอย่างเป็นระบบ และส่งเสริมการปฏิบัติการที่เป็นเอกภาพต่อไป

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

31

บทที่ 3: การออกแบบการศึกษาวิจัย การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการ จัดการสาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการ ฉุกเฉินจังหวัด

งานวิจัยนี้เป็นงานวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วม (Participatory Action Research: PAR) โดยผู้วิจัยร่วมกับ ผูแ้ ทนหน่วยงานภาครัฐ คือ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในส่วนของส�ำนักและกอง ซึง่ เป็นหน่วยงานในส่วนกลาง ในการเรียนรูร้ ว่ มกัน เพือ่ ศึกษาและพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และขัน้ ตอนมาตรฐานในการ เปิดใช้งานศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินจังหวัด เพราะการพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจนัน้ เป็นเรือ่ งทีม่ คี วามซับซ้อนเชิงพืน้ ที่ ชนิด ของภัย (ซึ่งในงานวิจัยนี้เน้นภัยพิบัติที่เกิดจากอุทกภัยเป็นพื้นฐาน) และก�ำลังความสามารถในประสบการณ์การปฏิบัติ งานเป็นหลัก ซึ่งโดยปรกตินั้น ผู้วิจัยจะไม่สามารถที่จะเป็นผู้ศึกษาแต่เพียงผู้เดียว และใช้แต่การเรียนรู้จากกรณีศึกษา ของประเทศอื่นๆ เท่านั้นได้ เพราะแม้ว่าประเทศอื่นๆ จะมีเงื่อนไขในการจัดการที่สามารถลอกเลียนแบบได้ เงื่อนไข รายละเอียดในเชิงพื้นที่และการจัดการก็ยังมีความแตกต่างกันอยู่มาก

ในส่วนของการศึกษาเพื่อออกแบบและพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานก็เช่นเดียวกัน ถึงแม้ว่ารูปแบบและ มาตรฐานสากลในการเขียนชุดขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของกระบวนงานจะมีอยู่ การที่ผู้วิจัยจะใช้เพียงประสบการณ์ การศึกษากรณีศึกษาประเทศต่างๆ และการเป็นผู้สังเกตการณ์การปฏิบัติงาน ที่เป็นวิธีในลักษณะการสังเกตการณ์กึ่งมี ส่วนร่วม (Semi-Comprehensive Participatory Observation) นั้น ก็จะยังไม่สามารถได้มาซึ่งรายละเอียดของการ ปฏิบัติงานได้ อีกทั้งในการพัฒนาออกแบบขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานนั้น ผู้ปฏิบัติงานจ�ำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเป็นผู้เขียน และพัฒนาขึ้นเอง โดยอิงหลักวิชาการ และหลักการในการเขียน เพราะเป็นการสร้างให้ขั้นตอนที่พัฒนาขึ้นมีความง่าย ในการปฏิบัติเพราะเขียนขึ้นจากความคุ้นเคยในปฏิบัติการที่มีอยู่

กระบวนการศึกษาในรูปแบบวิจยั เชิงปฏิบตั กิ ารแบบมีสว่ นร่วมนัน้ จะท�ำให้เกิดการเรียนรูข้ องบุคลากรในองค์กร นั้นๆ ด้วย อันจะเป็นการเสริมสร้างความสามารถในการปฏิบัติงานด้านการจัดการภัยพิบัติในอนาคตสืบไป เพราะการ พัฒนาเกณฑ์และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานนั้น ยังคงต้องมีการทบทวน แก้ไข และปรับปรุงให้เหมาะสมต่อไป ทั้งนี้การ ใช้วิธีวิทยาแบบผสมผสาน (Multiple Methodologies) ทั้งเชิงคุณภาพและปริมาณ จะออกแบบกระบวนวิธีวิทยาผ่าน เครื่องมือต่างๆ เป็นล�ำดับขั้นต่อเนื่องกัน 1. วิธีวิทยาการวิจัยแบบผสมผสาน

การศึกษานี้ ใช้วิธีวิทยาแบบผสมผสาน อันเนื่องมาจากความต้องการในการศึกษารายละเอียดของการปฏิบัติ งาน ทั้งความคุ้นชิน การตัดสินใจ การปฏิบัติงาน และการปรับตัวต่อองค์ความรู้ใหม่ๆ ที่ได้รับการอบรมเข้าสู่การปฏิบัติ งาน จึงปฏิเสธที่จะใช้วิธีวิทยาเชิงคุณภาพไม่ได้ เพราะการร่วมกันศึกษา พูดคุยแลกเปลี่ยน และถกเถียงกันนั้น จะท�ำให้ ได้มาซึง่ รายละเอียดเพือ่ การพัฒนาผลผลิตงานวิจยั ทัง้ สอง แต่เนือ่ งจากเมือ่ ใช้วธิ วี ทิ ยาเชิงคุณภาพจนได้รายละเอียดของ เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยแล้วนั้น ผู้วิจัยพบว่า การจะได้มาซึ่งระดับตัวชี้วัดความสามารถในการ จัดการนั้น ไม่สามารถคิดขึ้นเองจากทีมท�ำงานร่วมของคณะวิจัยได้ ถึงแม้จะเป็นบุคลากรของกรมป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยส่วนกลางเองก็ตาม ผู้วิจัยจึงมีความจ�ำเป็นที่จะต้องใช้วิธีวิทยาเชิงปริมาณเข้ามาเสริมการได้มาซึ่งระดับการ ชี้วัดนี้ ดังรายละเอียดเครื่องมือในการศึกษาวิจัยตามล�ำดับ

32

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

1.1 การศึกษาวิเคราะห์เอกสาร (Documentary Analysis) โดยใช้เอกสารร่างแผนการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยแห่งชาติ 2558 (กรกฎาคม 2557) แผนปฏิบัติการฉุกเฉินแก้ไขปัญหาภัยจากอุทกภัยจังหวัด (เฉพาะจังหวัดที่มีข้อมูล) พ.ศ. 2554 ร่างเกณฑ์การชี้วัดความเสียหายเพื่อมูลค่าความสูญเสีย พ.ศ. 2548 เอกสารกรณีศึกษาการจัดการภัยพิบัติประเทศต่างๆ และเอกสารต้นแบบการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติ มาตรฐานการจัดการภาวะฉุกเฉินและภัยพิบัติ ประเทศสหรัฐอเมริกา

1.2 การประชุมอภิปรายร่วมกัน (Focus-group Discussion) โดยเป็นการร่วมกันศึกษาเอกสาร และการพัฒนา เกณฑ์และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานเบื้องต้นร่วมกัน ระหว่างผู้วิจัย และทีมงานจากส�ำนักมาตรการฯ และ ศูนย์อ�ำนวยการ ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

1.3 การสัมภาษณ์แบบไม่มีโครงสร้าง (Non-structural Interview) จากผู้ปฏิบัติงานถึงความเห็นต่อการใช้ เกณฑ์การตัดสินใจ และขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน โดยผูป้ ฏิบตั งิ านประกอบด้วย ทีมท�ำงานภายใต้โครงการ การเสริมสร้างความสามารถในการจัดการภัยพิบตั ขิ องกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยและส�ำนักงาน โครงการเพื่อการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) และเจ้าหน้าที่ประจ�ำส�ำนักงานป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

1.4 การวิจัยโดยทอดแบบสอบถาม (Field Survey Research) เป็นการส�ำรวจข้อมูลผ่านแบบสอบถาม (Questionnaires) ถึงระดับการตัดสินใจในการจัดการสาธารณภัย ต่อการประเมินสถานการณ์และก�ำลัง ความสามารถในการเผชิญสถานการณ์ โดยผูต้ อบแบบสอบถามเป็นผูป้ ฏิบตั งิ านของ ศูนย์เขตกรมป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัย ส�ำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด และเจ้าหน้าที่ป้องกันและ บรรเทาสาธารณภัยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2. ประชากรในการศึกษา

ประชากรในการศึกษามีรายละเอียดดังนี้

2.1 ทีมวิจยั เชิงปฏิบตั กิ ารแบบมีสว่ นร่วม ได้แก่ ผูว้ จิ ยั และผูช้ ว่ ยวิจยั ทีมส�ำนักมาตรการฯ และทีมศูนย์อ�ำนวย การ ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยส่วนกลางเนือ่ งจากหน่วยงานส�ำนักมาตรการฯ รับผิดชอบใน การก�ำหนดเงือ่ นไขในการจัดการประเมินความเสียหายและเกณฑ์เบือ้ งต้นในการจัดการ และศูนย์อ�ำนวย การรับผิดชอบในการปฏิบตั กิ ารเมือ่ เกิดสถานการณ์ รวมทัง้ เป็นผูป้ ระเมินสถานการณ์และเปิดใช้งานศูนย์ อ�ำนวยการกลางด้วย

2.2 ทีมงานภายใต้โครงการเสริมสร้างศักยภาพการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทยของกรมป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยและ UNDP ในกลุ่มงานการพัฒนากระบวนการประเมินความต้องการความช่วย เหลือจากภัยพิบัติ และทีมพัฒนาการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติเนื่องจากก่อนที่จะด�ำเนินการศึกษาวิจัย นั้น ทีมงานทุกทีมงานได้รับการอบรมเชิงปฏิบัติการ เพื่อปรับระดับความรู้ความเข้าใจให้มีทิศทางที่ถูก ต้องตามหลักการสากล และสามารถน�ำไปปฏิบัติได้ ทีมงานทั้งหมดจึงสามารถให้ความเห็นต่อการพัฒนา ผลผลิตทั้งสองรูปแบบได้

2.3 เจ้าหน้าที่ส�ำหนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด อยุธยา สมุทรสาคร นครปฐม และปทุมธานี เนื่องจากเป็นผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่ ที่มีประสบการณ์ในการประเมินสถานการณ์ และวิเคราะห์ก�ำลังความ สามารถในการเผชิญสถานการณ์ รวมทัง้ การเปิดใช้งานและปฏิบตั กิ ารในศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉิน หรือศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดด้วย รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

33

2.4 ผู้ตอบแบบสอบถาม จากศูนย์เขตกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย 13 ศูนย์ จาก 18 ศูนย์ ส�ำนักงาน ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด 50 จังหวัด จาก 76 จังหวัด (ไม่รวมกรุงเทพมหานคร) ซึ่งถือว่า กลุ่มตัวอย่างเป็นจ�ำนวนที่เกินกว่าครึ่งหนึ่งของประชากร จึงถือว่าเป็นจ�ำนวนที่มีความน่าเชื่อถือ สามารถ น�ำมาประมวลผลทางสถิตไิ ด้ และในส่วนของเจ้าหน้าทีป่ อ้ งกันและบรรเทาสาธารณภัยขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น 500 แห่งจาก 1,520 แห่ง (เลือกพื้นที่ อปท. ที่มีภัยพิบัติ 20 แห่งใน 76 จังหวัด โดยจังหวัด เป็นผู้เลือก) ซึ่งตามการใช้สูตรของ Taro Yamane นั้น ได้ก�ำหนดจ�ำนวนกลุ่มตัวอย่างไว้สูงสุดที่ 400 จาก ประชากรใดๆ งานวิจัยนี้จึงจะใช้การสุ่มองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ 500 ดังกล่าวข้างต้น

3. ขั้นตอนการศึกษา

3.1 ศึกษาเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อปรับระดับความรู้ของผู้วิจัยและผู้ปฏิบัติงานในทีมศึกษาร่วมกัน และ ประชุมอภิปรายวิเคราะห์ให้ได้มาซึง่ ข้อสรุปของการพัฒนาเงือ่ นไขในการจัดระดับการจัดการสาธารณภัย และแนวคิดเชิงปฏิบตั กิ ารของการเปิดใช้ศนู ย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินจังหวัด (ศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด) ในแต่ละระดับของการจัดการสาธารณภัย

3.2 น�ำร่างเงื่อนไขการตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และแนวคิดการปฏิบัติการการเปิดใช้ศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด เข้าประชุมร่วมกับทีมงานอื่นๆ และคณะกรรมการขับเคลื่อนผลผลิตทั้งสอง สู่นโยบายและการปฏิบัติ เพื่อได้รับการเห็นชอบต่อการพัฒนาต่อยอดเพื่อให้ได้มาซึ่งเกณฑ์ชี้วัด และขั้น ตอนปฏิบัติมาตรฐานอย่างละเอียด

3.3 ออกแบบแบบสอบถามในการก�ำหนดเกณฑ์ชี้วัดค่าระดับการจัดการสาธารณภัย และน�ำแบบสอบถาม ออกไปทอดยังผูป้ ฏิบตั งิ าน ในศูนย์เขตกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ส�ำนักงานป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

3.4 พัฒนารูปแบบขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

3.5 น�ำร่างเกณฑ์ชวี้ ดั ค่าระดับการจัดการสาธารณภัย และรูปแบบขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด เข้าประชุมอภิปรายร่วมกับผู้แทนส�ำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จังหวัด และทีมงานของโครงการเสริมสร้างศักยภาพการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทยของ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยและ UNDP เพื่อให้ความเห็นต่อร่างเบื้องต้นและปรับปรุงแก้ไข

3.6 น�ำร่างแก้ไข เข้าสูก่ ารประชุมร่วมกับผูบ้ ริหารและผูป้ ฏิบตั งิ านอืน่ ๆ ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เพื่อท�ำความเข้าใจร่วมกัน และปรับแก้ตามความเหมาะสม

3.7 น�ำผลการศึกษาที่สมบูรณ์เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการขับเคลื่อนนโยบายและการปฏิบัติ เพื่อใช้ ในการด�ำเนินการต่อไป

4. การวิเคราะห์ข้อมูล

34

4.1 การวิเคราะห์ขอ้ มูลจากเอกสารโดยเป็นการวิเคราะห์เชิงพรรณนา ร่วมกับการวิเคราะห์เนือ้ หารายละเอียด (Content Analysis) เพื่อแสวงหาตัวบ่งชี้เกณฑ์การตัดสินใจการจัดการภัยพิบัติ และก�ำหนดแนวคิดเชิง ปฏิบตั กิ ารของการออกแบบขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้ศนู ย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด และการ แปรสภาพของศูนย์เมื่อปรับระดับการจัดการสาธารณภัย รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

4.2 การวิเคราะห์และสังเคราะห์ขอ้ มูลจากการอภิปรายกลุม่ และการสัมภาษณ์โดยการวิเคราะห์จากค�ำส�ำคัญ (Keywords Analysis) ในการออกแบบเกณฑ์การตัดสินใจ และวิเคราะห์เนือ้ หาการพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั ิ มาตรฐานในรายละเอียด แล้วน�ำมาสังเคราะห์ร่วมกับผลที่ได้จากการวิเคราะห์เอกสาร

4.3 การวิเคราะห์แบบสอบถาม เนือ่ งจากเป็นการใช้แบบสอบถามในการระบุเกณฑ์ระดับความรุนแรง ซับซ้อน และความสามารถในการเผชิญสถานการณ์ ผูว้ จิ ยั จึงจะใช้คา่ ค�ำตอบทีม่ ผี ตู้ อบตอบสูงทีส่ ดุ คือ ค่าฐานนิยม (Mode) เพราะถือว่าเป็นการให้น�้ำหนักค�ำตอบที่เกิดจากประสบการณ์ซ�้ำๆ มากที่สุด แต่จะใช้ค่าเฉลี่ย เลขคณิต (Mean) ประกอบการวิเคราะห์ด้วย เพราะค่าเฉลี่ยจะสามารถบอกถึงความห่างและความต่าง ของประสบการณ์ ต่อการเกิดซ�้ำของประสบการณ์ และสามารถใช้ก�ำหนดเป็นช่วงค่าสูงสุดและต�่ำสุดของ เกณฑ์ชี้ระดับแต่ละระดับด้วย

5. ข้อจ�ำกัดในรูปแบบวิธีวิทยาการศึกษาวิจัย

การศึกษาวิจัยนี้ มีข้อจ�ำกัดในการศึกษาในภาพรวมดังกล่าวไว้ในบทน�ำ หากแต่ในรูปแบบของวิธีวิทยาการวิจัย แล้ว วิธีวิทยาเชิงปริมาณมีข้อจ�ำกัดในการศึกษาดังนี้

5.1 เวลาในการทอดแบบสอบถามมีเพียง 1 เดือน เนื่องจากการทอดแบบสอบถามไม่ได้ถูกออกแบบในการ วิจัยไว้แต่แรก เป็นการตัดสินใจเพิ่มเครื่องมือในการศึกษาหลังจากที่ศึกษาด้วยเอกสาร การอภิปราย การ สัมภาษณ์ และการวิเคราะห์เนือ้ หาแล้ว จึงท�ำให้ตดั สินใจทอดแบบสอบถามในเดือนพฤษภาคม แต่กต็ ดิ ขัด ด้วยสถานการณ์ทางการเมือง และการจัดการประชุมระดับรัฐมนตรีเรื่องการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ 6th AMCDRR อีก ท�ำให้การทอดแบบสอบถามเลือ่ นมาจนถึงเดือนกรกฎาคม ซึง่ เป็นเวลาทีจ่ ะต้องท�ำการสรุป ผลการวิจัย

5.2 ผูว้ จิ ยั มิได้ท�ำการตรวจสอบแบบสอบถาม (Pre-test for Validity) ทัง้ นีเ้ นือ่ งจากสเกลทีใ่ ช้ในแบบสอบถาม มิใช่สเกลสมมติของค่าความต่างระหว่างความเห็น ดังที่ใช้ในลิเคิร์ทสเกล หากแต่เป็นระดับจริงของ ประสบการณ์ตอ่ ความสามารถในการจัดการสาธารณภัย ความจ�ำเป็นในการทดสอบความเทีย่ งจึงลดน้อย ลง ประกอบกับผู้ถูกถามเป็นผู้ที่มีประสบการณ์การปฏิบัติงานที่คล้ายคลึงกัน และจากผลที่เก็บมาได้นั้น แนวโน้มของค�ำตอบไปในทิศทางเดียวกัน สังเกตได้จากการที่ค่าฐานนิยมและค่ามัธยฐานเป็นค่าเดียวกัน หรือใกล้เคียงกันมาก

5.3 ด้วยข้อจ�ำกัดด้านเวลาข้างต้น การศึกษาวิจัยนี้สามารถด�ำเนินการวิเคราะห์เชิงลึก ถึงขนาด สถานะ และ ระดับความเสีย่ งทีม่ ผี ลต่อค�ำตอบของเกณฑ์บง่ ชีร้ ะดับการจัดการสาธารณภัยได้อกี ด้วย รวมถึงอาจสามารถ ท�ำการตรวจสอบเครือ่ งมือก่อน เพือ่ ให้แน่ใจว่าค�ำถามทีถ่ าม สามารถเข้าใจได้โดยไม่มคี วามแตกต่างอย่าง มีนัยยะส�ำคัญ

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

35

บทที่ 4: เกณฑ์การตัดสินใจปรับระดับการจัดการสาธารณภัย

การศึกษาเกณฑ์และเงื่อนไขต่างๆ ในการจัดการสาธารณภัยจากกรณีศึกษาประเทศต่างๆ และหลักการของการ จัดการความเสีย่ ง แสดงให้เห็นว่า การตัดสินใจในการจัดการสาธารณภัย (ในรายงานการศึกษานี้ ใช้แทนค�ำว่าการจัดการ ภัยพิบัติ) ในกรณีศึกษาหรือเหตุการณ์ต่างๆ นั้น ดุลยพินิจของผู้บัญชาการเหตุการณ์ ในการบริหารจัดการสถานการณ์ มีความส�ำคัญเป็นอย่างยิ่ง เพราะการตัดสินใจแต่ละครั้ง หมายถึงปฏิบัติการในการตอบสนองต่อเหตุการณ์ ที่จ�ำเป็น ต้องใช้ความรู้ความสามารถ และประสบการณ์ ในการประเมินสถานการณ์ที่ก�ำลังจะต้องเผชิญหรือที่ก�ำลังรับมืออยู่นั้น ว่ามีความรุนแรงและซับซ้อนมากน้อยเพียงไร ก�ำลังความสามารถทีม่ อี ยูภ่ ายใต้การบังคับบัญชาโดยตรงมีมากน้อยอย่างไร ศักยภาพของก�ำลังสนับสนุนที่มีอยู่ในพื้นที่พื้นที่ข้างเคียงมีมากน้อยเพียงใด การประสานขอการสนับสนุนจะเกิดขึ้นเมื่อ ใดและจะสามารถรองรับสถานการณ์ในระยะต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ ซึ่งการตัดสินใจดังกล่าวนี้ ยังจะช่วย ให้การสั่งการและการประสานปฏิบัติการ เป็นไปในทิศทางที่มีเอกภาพและรวดเร็ว หากแต่การใช้ดุลยพินิจนั้น จะต้อง เกิดจากการวิเคราะห์ข้อมูลที่จ�ำเป็น ที่จะใช้เป็นเกณฑ์ในการตัดสินใจ ว่าระดับของการจัดการสาธารณภัยที่เป็นอยู่ใน ขณะใดขณะหนึง่ นัน้ เอือ้ ต่อการบริหารจัดการให้เกิดประสิทธิผลและประสิทธิภาพหรือไม่ และหากไม่เพียงพอ ผูบ้ ญ ั ชาการ เหตุการณ์ควรจะต้องสามารถบอกความต้องการในการขอการสนับสนุนในมิติต่างๆ ได้อย่างชัดเจน

ในการศึกษาเพือ่ พัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย จะได้ศกึ ษาถึงการพัฒนา เงือ่ นไขและเกณฑ์ตา่ งๆ ทีน่ �ำมาใช้ในการประเมินสถานการณ์หรือแม้แต่ใช้ในการประเมินความเสียหายเพือ่ การชดเชย ว่า มีหลักคิดในการก�ำหนดเงื่อนไขและเกณฑ์ต่างๆ อย่างไร และจะได้ศึกษาพัฒนาร่างเกณฑ์ดังกล่าวร่วมกับทีมวิจัยปฏิบัติ การ ดังจะมีหัวข้อในการน�ำเสนอ ดังต่อไปนี้

1. พัฒนาการและปัญหาการตัดสินใจการจัดระดับการจัดการสาธารณภัยประเทศไทย 2. การออกแบบเงื่อนไขที่จำ�เป็นในการตัดสินใจบริหารจัดการสาธารณภัย 3. ผลการรวบรวมข้อมูลจากแบบสอบถาม ประสบการณ์การปฏิบตั งิ านของเจ้าหน้าทีด่ า้ นป้องกันและบรรเทา สาธารณภัย ต่อการบ่งชี้ความสามารถในการปฏิบัติงาน 4. ร่างเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและการใช้เกณฑ์ 5. ข้อสังเกตต่อร่างเกณฑ์

พัฒนาการและปัญหาการตัดสินใจการจัดระดับการจัดการสาธารณภัยประเทศไทย

การจัดการภัยพิบัติในประเทศไทยนั้น ต้องถือว่าที่ผ่านมา ไม่ว่าจะผ่านประสบการณ์จากสถานการณ์ที่เลวร้าย มาหลายครั้ง โดยครั้งที่มีความส�ำคัญ คือ การเกิดสึนามิ ใน 6 จังหวัดภาคใต้ชายฝั่งทะเลอันดามัน ในปี พ.ศ. 2547 และ การเกิดมหาอุทกภัยในปี พ.ศ. 2554 ประเทศไทยยังคงขาดความชัดเจนในการใช้เงื่อนไขที่ส�ำคัญที่มีความจ�ำเป็นต่อการ วิเคราะห์สถานการณ์อย่างเป็นระบบ กล่าวคือ การบริหารจัดการของไทยมักจะเน้นที่การตัดสินใจของผู้บริหารระดับสูง เช่น รัฐมนตรีและหรือนายกรัฐมนตรี แทนที่จะเป็นการตัดสินใจของผู้บัญชาการสถานการณ์ในแต่ละระดับตามพื้นที่ที่ เกิดภัย โดยหลังจากการเกิดสึนามิ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ได้ก�ำหนดให้มเี กณฑ์ในการระบุความรุนแรงของ สาธารณภัย เพือ่ ใช้ในการบริหารจัดการในแต่ละระดับ กล่าวคือ ขนาดและชนิดของพืน้ ทีท่ เี่ สียหาย จ�ำนวนประชากรทีไ่ ด้ รับผลกระทบ มูลค่าความเสียหายของโครงสร้างที่มีความส�ำคัญ และเน้นความส�ำคัญที่ขอบเขตการปกครอง ในมิติของ พื้นที่ที่ภัยเกิด และวิจารณญาณของผู้บัญชาการสถานการณ์ แต่กลับเป็นวิจารณญาณของผู้บัญชาการในระดับที่สูงกว่า แทน 36

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

เมื่อพิจารณาจากเกณฑ์ที่พัฒนาขึ้นในร่างนิยามภัย ข้อบ่งชี้ภัย และการประเมินความรุนแรงของสาธารณภัย พ.ศ. 2548 จะพบว่า เป็นเกณฑ์ที่ใช้ก�ำหนดการใช้งบประมาณ ในการให้ความช่วยเหลือและก�ำหนดอัตราการชดเชย โดยอัตราเงินช่วยเหลือผู้ประสบภัย ให้ก�ำหนดด้วยระดับความรุนแรงของภัยจากปัจจัยเงื่อนไขต่างๆ ดังแสดงในตาราง ที่ 3โดยที่การจัดระดับความรุนแรงเป็น 6 ระดับ วัดจากปัจจัยเงื่อนไข 7 ปัจจัย อันได้แก่

• • • • • • •

จำ�นวนผู้ได้รับผลกระทบ จำ�นวนบ้านเรือนที่ได้รับผลกระทบ จำ�นวนผู้บาดเจ็บ/เสียชีวิต พื้นที่เกษตรกรรมได้รับความเสียหาย (หน่วยไร่) ความเสียหายจากปศุสัตว์/ประมง (หน่วยล้านบาท) โครงสร้างพื้นฐานเสียหาย (หน่วยล้านบาท) พื้นที่ธรรมชาติได้รับความเสียหาย (หน่วยไร่)

ตารางที่ 6 แสดงระดับปัจจัยสูงสุดตามระดับความรุนแรงของแต่ละปัจจัย ร่างนิยามภัย พ.ศ. 2548 จำ�นวนเงินช่วยเหลือผู้ ประสบภัยพิบัติฉุกเฉิน ปัจจัยความสูญเสีย จำ�นวนผู้ได้รับผลกระทบ จำ�นวนบ้านเรือนที่ได้รับ ผลกระทบ จำ�นวนผู้บาดเจ็บ/เสียชีวิต พื้นที่เกษตรกรรมได้รับความ เสียหาย (หน่วยไร่) ความเสียหายจากปศุสัตว์/ ประมง (หน่วยล้านบาท) โครงสร้างพื้นฐานเสียหาย (หน่วยล้านบาท พื้นที่ธรรมชาติได้รับความ เสียหาย (หน่วยไร่)

0.5 ล้าน

5 ล้าน

15 ล้าน

50 ล้าน

200 ล้าน

มากกว่า 200 ล้าน

ความรุนแรง ความรุนแรง ความรุนแรง ความรุนแรง ความรุนแรง ความรุนแรง ระดับที่ 1 ระดับที่ 2 ระดับที่ 3 ระดับที่ 4 ระดับที่ 5 ระดับที่ 6 16 163 490 1,640 6,550 >6,550 15

150

460

1,540

6,150

>6,150

7

76

230

769

3,076

>3,076

5,000

50,000

150,000

500,000

10

100

300

1,000

4,000

>4,000

10

100

300

1,000

4,000

>4,000

5,000

50,000

150,000

500,000

2,000,000 >2,000,000

2,000,000 >2,000,000

ที่มา: ร่างนิยามภัย ข้อบ่งชี้ภัย และการประเมินความรุนแรงของสาธารณภัย 4 กรกฎาคม พ.ศ. 2548

จากตารางแสดงระดับปัจจัยสูงสุดตามระดับความรุนแรงของแต่ละปัจจัย ในร่างนิยามภัย พ.ศ. 2548 จะเห็นได้ ว่า การก�ำหนดความรุนแรงของสาธารณภัยนั้น มีจุดเน้นที่การก�ำหนดมูลค่าความเสียหาย และมูลค่าของการให้ความ ช่วยเหลือ แม้ว่าในการก�ำหนดระดับความรุนแรง จะได้อธิบายหน้าที่ความรับผิดชอบของผู้อ�ำนวยการป้องกันภัยฝ่าย พลเรือน (ผู้อ�ำนวยการพื้นที่ หรือผู้บัญชาการเหตุการณ์) แต่ละระดับ หน่วยงานหลัก และหน่วยงานสนับสนุนไว้ก็ตาม ดังรายละเอียด รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

37

สาธารณภัยรุนแรงระดับ 1 อยู่ในความรับผิดชอบของผู้อ�ำนวยการป้องกันฝ่ายพลเรือนท้องที่ โดยขอรับการ สนับสนุนจากผู้อ�ำนวยการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนจังหวัด และหน่วยงานภาคีเครือข่าย ราชการและมูลนิธิต่างๆ สาธารณภัยรุนแรงระดับ 2 อยู่ในความรับผิดชอบของผู้อ�ำนวยการป้องกันฝ่ายพลเรือนจังหวัด โดยขอรับการ สนับสนุนจากจังหวัด และหน่วยงานภาคีเครือข่ายราชการและมูลนิธิต่างๆ สาธารณภัยรุนแรงระดับ 3 อยู่ในความรับผิดชอบของผู้อ�ำนวยการป้องกันฝ่ายพลเรือนจังหวัดโดยขอรับการ สนับสนุนจากเลขาธิการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน / ผู้อ�ำนวยการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนแห่งราชอาณาจักร และ หน่วยงานระดับกรม และองค์กรภาคีเครือข่าย สาธารณภัยรุนแรงระดับ 4 อยู่ในความรับผิดชอบของผู้อ�ำนวยการป้องกันฝ่ายพลเรือนแห่งราชอาณาจักร โดย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อ�ำเภอ จังหวัด และหน่วยงานระดับกรม ในส่วนกลาง เข้าควบคุมสถานการณ์ สาธารณภัยรุนแรงระดับ 5 อยูใ่ นความรับผิดชอบของผูอ้ �ำนวยการป้องกันฝ่ายพลเรือนแห่งราชอาณาจักร โดยให้ หน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ อ�ำเภอ จังหวัด หน่วยงานและองค์กรเครือข่ายส่วนกลางต่างๆ เข้าด�ำเนิน การเผชิญเหตุ สาธารณภัยรุนแรงระดับ 6 อยู่ในความรับผิดชอบของผู้อ�ำนวยการป้องกันฝ่ายพลเรือนแห่งราชอาณาจักร โดย ขอรับความช่วยเหลือจากรัฐบาล / งบฯกลาง โดยคณะกรรมการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนแห่งชาติ เสนอคณะ รัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ

การก�ำหนดระดับความรุนแรงของภัย ปัจจัยก�ำหนดความรุนแรง งบประมาณที่ใช้ในการให้ความช่วยเหลือ และ การก�ำหนดความรับผิดชอบหลักในลักษณะนี้นั้น กลับมีความซับซ้อนสูงในมิติของการใช้เงื่อนไขปัจจัยดังกล่าว ว่าจะใช้ ปัจจัยดังกล่าวแยกจากกัน หรือต้องน�ำปัจจัยต่างๆ มาร่วมกันตัดสินใจเป็นตัวก�ำหนดความเสียหาย ซึ่งน�ำไปสู่การระบุ ระดับความรุนแรง รวมทั้งไม่มีการระบุกระบวนการในการได้มาซึ่งการส�ำรวจข้อมูล ท�ำให้สันนิษฐานได้ว่า เป็นการระบุ ความเสียหายและความสูญเสียในลักษณะการประเมินมูลค่า มากกว่าการระบุความเสียหายเพือ่ การได้รบั ความช่วยเหลือ ที่ถูกต้อง เหมาะสม และทันท่วงทีตามสถานการณ์ที่เกิดขึ้นหรือก�ำลังจะเกิดขึ้นจริง “ทางกรมฯได้พฒ ั นาร่างตัวบ่งชีเ้ หล่านีข้ นึ้ ซึง่ ได้มาจากการระดมความเห็นของผูป้ ฏิบตั ิ และประสบการณ์ ของสถานการณ์ตา่ งๆ ในอดีต แต่ไม่แน่ใจว่าปัจจัยแต่ละเงือ่ นไขนัน้ พัฒนาจากเหตุผลหรือแนวคิดใด และ ไม่สามารถระบุได้วา่ การใช้ปจั จัยเหล่านีก้ ำ� หนดความรุนแรงนัน้ เป็นการใช้ปจั จัยเดีย่ ว หรือต้องมีการเกิด ร่วมกันมากกว่า 1 ปัจจัย” (ส�ำนักมาตรการป้องกันสาธารณภัย, ประชุมทีมปฏิบัติการวิจัย พฤศจิกายน พ.ศ. 2556)

และถึงแม้ในการก�ำหนดระดับความรุนแรงนัน้ จะมีการก�ำหนดผูร้ บั ผิดชอบ ผูอ้ �ำนวยการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน แต่ละระดับ และหน่วยงานที่สามารถให้การสนับสนุนได้ หากแต่การก�ำหนดในลักษณะนี้ มีแนวโน้มที่จะผลักความรับ ผิดชอบให้อยูใ่ นระดับของผูอ้ �ำนวยการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนแห่งราชอาณาจักร ซึง่ ตามพระราชบัญญัตปิ อ้ งกันภัยฝ่าย พลเรือนขณะนัน้ หมายถึงรัฐมนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทยนัน่ หมายความถึงการทีจ่ ดุ มุง่ เน้นในการจัดการสาธารณภัย ในเวลานั้น เน้นปฏิบัติการที่หน่วยงานส่วนกลาง มากกว่าการเสริมสร้างความสามารถให้เกิดกับหน่วยงานในพื้นที่ และ เมื่อประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 การจัดระดับการจัดการสาธารณภัยเพียง 4 ระดับ จึงมีความลักลั่นกับการก�ำหนดความรุนแรงของสาธารณภัย 6 ระดับ รวมทั้งการก�ำหนดผู้รับผิดชอบหรือ ผู้อ�ำนวยการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนในแบบนี้ ที่มีผู้อ�ำนวยการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนแห่งราชอาณาจักรเพียงต�ำแหน่ง เดียว ไม่สามารถปฏิบัติตาม พรบ.ฯ ปี 2550 ได้ 38

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ประเด็นทีน่ า่ สนใจ จากการก�ำหนดความรับผิดชอบตามระดับความรุนแรงของสาธารณภัย จากเงือ่ นไขต่างๆ นัน้ จะเห็นได้วา่ เงือ่ นไขปัจจัยต่างๆ นัน้ ถูกก�ำหนดเป็นรายหน่วย เช่น จ�ำนวนคนทีม่ หี น่วยเป็นคน และจ�ำนวนหลังคาเรือนที่ เป็นหลัง ซึง่ จะมีปญ ั หาการปฏิบตั กิ ารให้ความช่วยเหลือได้ เพราะเป็นการก�ำหนดจ�ำนวนทีไ่ ม่มสี ดั ส่วนจริงกับผลกระทบ คือไม่สามารถประเมินสถานการณ์ได้วา่ ความเสียหายหรือผูไ้ ด้รบั ผลกระทบเป็นสัดส่วนเท่าไหร่ตอ่ ประชาชนในพืน้ ทีเ่ สีย่ ง และจะสามารถเผชิญสถานการณ์ได้ต่อไปอย่างไร เป็นต้น แต่ในทางกลับกัน การให้รายละเอียดว่า ความรุนแรงระดับใด จะใช้หน่วยงานใดเข้า “ควบคุม”สถานการณ์ หรือ “เผชิญ”เหตุในพืน้ ที่ เป็นการก�ำหนดทีม่ คี วามน่าสนใจในรายละเอียด เพราะสามารถที่จะน�ำไปใช้ช่วยในการก�ำหนดขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ในการขอการสนับสนุนช่วยเหลือได้

ดังนั้น ภายหลังจากการบริหารจัดการอุทกภัยใน พ.ศ. 2554 ที่มีปัญหาทั้งในประเด็นของเอกภาพของการ ประสานงาน และความขัดแย้งมากมาย ปัญหาหนึง่ มีความเด่นชัดเป็นอย่างยิง่ คือมีพนื้ ทีบ่ างพืน้ ทีท่ กี่ ารบริหารจัดการได้รบั การประเมินว่ามีความรุนแรงมากน้อยต่างๆ กัน การให้ความช่วยเหลือไม่เท่าเทียมกัน ดังกล่าวข้างต้น ซึง่ ในหลักการแล้ว หากพื้นที่หรือชุมชนในระดับใดก็ตาม สามารถที่จะช่วยเหลือตนเอง และประสานความช่วยเหลือในพื้นที่หนึ่งๆ ได้อย่าง มีประสิทธิผลแล้วนัน้ การจัดสรรความช่วยเหลืออาจกระท�ำเพือ่ พืน้ ทีท่ รี่ ะดับความสามารถต�ำ่ กว่า หรือทีก่ �ำลังเผชิญหน้า กับสถานการณ์ที่รุนแรงกว่าได้ หากแต่ในครั้งที่เผชิญกับมหาอุทกภัยในปี พ.ศ. 2554 นั้น การก�ำหนดเงื่อนไขการตัดสิน ใจในการบริหารจัดการในระดับใด ด้วยการประเมินสถานการณ์และก�ำลังความสามารถอย่างไรนั้น ไม่ได้ถูกก�ำหนดขึ้น อย่างเป็นรูปธรรมจริงจัง ส่งผลให้ภายหลังจากการทบทวนบทเรียนในการจัดการอุทกภัยในปี พ.ศ. 2554 ทางกรมป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยจึงจัดตั้งคณะท�ำงานขึ้น จากผู้มีประสบการณ์ในการบริหารจัดการสาธารณภัยในระดับจังหวัด เพื่อพัฒนาเกณฑ์ในการจัดการสาธารณภัยขึ้น โดยก�ำหนดให้มีการใช้เงื่อนไขการจัดระดับการจัดการสาธารณภัย ดังนี้

• • • • • • •

ทรัพยากรภายในขอบเขตการปกครองของพื้นที่เพียงพอหรือไม่ เวลาในการรับมือกับภัย เกิน 48 ชั่วโมง 72 ชั่วโมง และหรือเกิน 7 วัน ภัยเกิดในพื้นทีการปกครองใด ผู้ประสบภัยเกิน 20% หรือ 40% หรือ 50% ของประชากรในพื้นที่ งบประมาณของหน่วยงานภายใต้ขอบเขตการปกครองยังเพียงพอหรือไม่ ความซับซ้อนของสถานการณ์ กฎหมายตามขอบเขตการปกครอง คือดุลยพินิจของผู้อ�ำนวยการสถานการณ์คิดว่าสามารถรับมือได้หรือ ไม่

ซึ่งเกณฑ์ดังกล่าวนี้ มีเพียงเกณฑ์ผู้ประสบภัยและขอบเขตพื้นที่การปกครองที่เกิดภัยเท่านั้น ที่มีการก�ำหนดค่า ในแต่ละขั้นของการจัดระดับการบริหารจัดการ และเป็นเกณฑ์ที่มีความชัดเจนในความหมาย และการหาข้อมูลเพื่อระบุ ระดับ ส่วนเงื่อนไขอื่นๆ นั้น มีความซ�้ำซ้อนและความไม่ชัดเจน และการประเมินว่ามีความสามารถในการรับมือหรือไม่ นัน้ ให้ประเมินจากปัจจัยและข้อมูลชนิดใด ในขณะทีก่ ารอาศัยระยะเวลาในการรับมือทีก่ �ำหนดนัน้ ดูจะไม่สมเหตุสมผล ในมิติของชนิดของภัย หรือแม้แต่หากพิจารณาว่า ระยะเวลานี้ ก�ำหนดหลังจากการเกิดอุทกภัย ดังนั้นควรที่จะสะท้อน ระยะเวลาของการจัดการอุทกภัย ซึ่งก็พบว่ามีความไม่สอดคล้องกับตรรกะของภัย เพราะการตอบสนองต่อสถานการณ์ นั้น หากไม่ใช่น�้ำป่าไหลหลาก และดินโคลนถล่มแล้ว ระยะเวลาเพียง 48 ชั่วโมง และ 72 ชั่วโมง ก็จะก�ำหนดให้เปลี่ยน ระดับการบริหารจัดการแล้วนั้น ดูจะเป็นวิธีคิดโดยที่ไม่ครอบคลุมลักษณะและธรรมชาติของอุทกภัยที่สมบูรณ์

การใช้เกณฑ์ดงั กล่าวข้างต้น ในการขอปรับยกระดับการจัดการสาธารณภัย จากระดับที่ 2 ขึน้ สูร่ ะดับที่ 3 คือจาก ผูร้ บั ผิดชอบทีเ่ ป็นผูว้ า่ ราชการจังหวัด เป็นผูอ้ �ำนวยการ เป็นรัฐมนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทยหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ ได้รับมอบหมาย ให้เป็นผู้บัญชาการการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยชาติ (ผบ.ปภ.ชาติ) จะใช้เงื่อนไขดังนี้ รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

39

ทรัพยากร

เมื่อมีความจ�ำเป็นต้องใช้ทรัพยากรจากภายนอกพื้นที่จังหวัด

เวลา

เมื่อต้องรับมือหรือเผชิญเหตุนานกว่า 72 ชั่วโมง

ประชากร

เมื่อมีผู้ได้รับผลกระทบมากกว่าร้อยละ 40 ของประชากรในพื้นที่ประสบภัย

งบประมาณ เมื่องบประมาณที่จังหวัดมีไม่เพียงพอต่อการรับมือและด�ำเนินการช่วยเหลือ

ความซับซ้อน เมื่อสาธารณูปโภคหลัก หรือโครงสร้างพื้นฐาน หรือพื้นที่เศรษฐกิจหลักได้รับความเสียหาย จน ท�ำให้ประชาชนไม่สามารถใช้ชีวิตได้ตามปรกติ และทรัพยากรที่มีอยู่ไม่เพียงพอ

กฎหมาย

เมื่อ ผบ.ปภ.ชาติ เห็นควรว่าต้องยะระดับการจัดการสาธารณภัย

การใช้เงื่อนไขงบประมาณในการก�ำหนดระดับการจัดการสาธารณภัย โดยที่ไม่มีเกณฑ์ที่ชัดเจน ว่างบประมาณ ที่มีไม่พิเพียงต่อการจัดการสาธารณภัยนั้น หมายความถึงงบประมาณใดที่หน่วยงานแต่ละหน่วยงานในแต่ละระดับการ จัดการสาธารณภัยถือครอง ซึ่งจะท�ำให้หน่วยงานมีความลังเลที่จะตัดสินใจในการปฏิบัติการ กล่าวคือ ตามระเบียบการ ใช้งบประมาณในการจัดการสาธารณภัยนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องมีการจัดสรรงบฯกลางของตนเอง ใน อัตราส่วนที่เหมาะสมกับการวิเคราะห์ความเสี่ยงต่อภัยต่างๆ ในพื้นที่ เพื่อสามารถน�ำงบประมาณดังกล่าวออกมาใช้ให้ ความช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ในเบื้องต้นได้ก่อน และหากเมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดประกาศพื้นที่ดังกล่าวว่าเป็นพื้นที่ ภัยพิบัติ ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถให้การสนับสนุนงบประมาณเพิ่มเติมผ่านทางอ�ำเภอได้ โดยทางจังหวัดสามารถท�ำ ค�ำขอเงินช่วยเหลือที่ให้ไปกลับคืนได้จากส่วนกลาง หรือหากต้องช่วยเหลือหลายพื้นที่ในจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด สามารถขอขยายวงเงินในการให้ความช่วยเหลือ จากที่มีอยู่ในงบประมาณฉุกเฉิน 20 ล้านบาท โดยท�ำค�ำขอจากกรม บัญชีกลาง ทั้งนี้ไม่รวมงบฯทดรองจ่าย 10 ล้านบาทส�ำหรับการเตรียมการเมื่อวิเคราะห์สถานการณ์ว่าภัยก�ำลังจะ เกิด จะเห็นได้ว่า การไม่ก�ำหนดว่าเป็นงบประมาณของหน่วยงานที่ต้องจัดสรรไว้ตั้งแต่ต้นในอ�ำนาจการจัดการของตน เพื่อให้การสนับสนุนการจัดการเมื่อเกิดสถานการณ์ และการไม่ก�ำหนดว่า เกณฑ์การใช้งบประมาณไปเท่าใดจากงบฯ ที่จัดสรรไว้ จะเป็นสัญญาณการที่หน่วยงานมีทรัพยากรด้านงบประมาณไม่เพียงพอ จ�ำเป็นต้องขอการสนับสนุนจาก หน่วยอื่น ด้วยช่องทางอื่นในพื้นที่ ซึ่งหน่วยงานภาคีต่างๆ เมื่อใช้ทรัพยากรและงบประมาณสนับสนุนไปในระยะหนึ่ง ก็ จะต้องพิจารณาศักยภาพที่เหลืออยู่ในการขอการสนับสนุนจากภายนอกพื้นที่ หรือสมควรที่จะร้องขอการยกระดับการ จัดการสาธารณภัยได้

อีกประเด็นที่น่าสนใจ คือวิธีการใช้เงื่อนไขในการตัดสินใจทั้ง 7 เงื่อนไขนี้ ทางคณะผู้จัดท�ำก�ำหนดให้ใช้ตัวใดตัว หนึง่ ก็สามารถก�ำหนดเป็นระดับในการบริหารจัดการภัยพิบตั ไิ ด้ ซึง่ เป็นการก�ำหนดทีล่ ะเลยความส�ำคัญในการวิเคราะห์ เงื่อนไขส�ำคัญๆ หลายมิติทั้งนี้ในการวิเคราะห์เงื่อนไขจากการศึกษาการบริหารจัดการของประเทศต่างๆ และจากการ ก�ำหนดเกณฑ์ในการจัดการแล้วนัน้ ผูว้ จิ ยั และคณะท�ำงานของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ได้ก�ำหนดให้เงือ่ นไข ในการพิจารณาตัดสินใจบริหารจัดการภัยพิบตั ิ มีเพียง ขนาดของพืน้ ทีท่ ไี่ ด้รบั ผลกระทบและมูลค่าความเสียหาย จ�ำนวน ประชากรทีไ่ ด้รบั ผลกระทบ ความซับซ้อนและความยากของสถานการณ์ ทรัพยากรทีพ่ นื้ ทีถ่ อื ครองและทีส่ ามารถร้องขอ การสนับสนุน และสุดท้ายคือการใช้ดุลยพินิจทางปกครองของผู้อ�ำนวยการพื้นที่ โดยในแต่ละประเทศนั้น ให้น�้ำหนักกับ การใช้ดุลยพินิจทางปกครองสูงมาก ซึ่งเป็นการยืนยันว่า การวิเคราะห์ก�ำลังความสามารถต่อสถานการณ์ เพื่อระบุช่อง ว่างของปฏิบัติการนั้นมีความจ�ำเป็นอย่างยิ่ง

แต่การใช้ดุลยพินิจนั้นจะต้องขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของพื้นที่ขอบเขตการปกครองที่เกิดภัย หรือการวิเคราะห์ สถานการณ์ตอ่ ก�ำลังความสามารถในการบริหารจัดการ เท่านัน้ การใช้ดลุ ยพินจิ จะไม่สามารถใช้ได้ โดยไม่มกี ารหาข้อมูล 40

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

เพื่อระบุสถานการณ์ความรุนแรงของภัย ผลกระทบ ความเสียหาย และทรัพยากรที่มีเพราะในการบริหารจัดการภัย พิบัติ ผู้อ�ำนวยการสถานการณ์เป็นผู้ที่ถือครองข้อมูลก�ำลังความสามารถ ทั้งในด้านก�ำลังพล เครื่องมือ และงบประมาณ ตลอดจนมีทีมปฏิบัติการที่รู้จักกายภาพของพื้นที่ เป็นหน่วยเคลื่อนที่ที่รับทราบสถานการณ์ตลอดเวลา และยังมีศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์ฯในการรวบรวมข้อมูลที่จ�ำเป็น เพื่อการวิเคราะห์ช่องว่างของปฏิบัติการในพื้นที่ ซึ่งเป็นสิ่งที่ส�ำคัญ มาก เพราะนอกจากจะท�ำให้สามารถรู้ได้ว่าก�ำลังความสามารถที่มีนั้น บริหารจัดการสถานการณ์ได้หรือไม่อย่างไรแล้ว ในการร้องขอการสนับสนุน หรือการขอยกระดับการจัดการขึ้นสู่ระดับที่มีความครอบคลุมมากขึ้น ก็จะสามารถร้องขอ ได้อย่างสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริง และหากความรุนแรงของภัยที่เกิดนั้น รุนแรงมากและหรือครอบคลุมพื้นที่ โดยกว้าง ก็จะเป็นการประกาศให้เป็นการจัดการในระดับที่สูงขึ้นได้ทันที การออกแบบเงื่อนไขที่จ�ำเป็นในการตัดสินใจบริหารจัดการสาธารณภัย

ในการพัฒนาร่างเงื่อนไขการบริหารจัดการ ทีมวิจัยเชิงปฏิบัติการร่วม ได้ท�ำการศึกษาเงื่อนไขและการวิเคราะห์ ปรับใช้เงื่อนไขต่างๆ จากการศึกษาการใช้เงื่อนไขการจัดการสาธารณภัยของประเทศต่างๆ การศึกษาจากกรณีศึกษาของ ประเทศไทยทีก่ รมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเคยพัฒนาร่างเกณฑ์ตา่ งๆ มาก่อนหน้า และทีมวิจยั มีความเห็นตรงกันว่า

• การก�ำหนดเงือ่ นไขการจัดระดับการจัดการสาธารณภัยนัน้ ต้องมีองค์ประกอบของพืน้ ทีท่ ไี่ ด้รบั ผลกระทบ และเสียหาย จ�ำนวนประชากรที่ได้รับผลกระทบ ความซับซ้อนของสถานการณ์ และก�ำลังความสามารถ ในการเผชิญเหตุการณ์ของหน่วยงานและชุมชนในพื้นที่ที่เกิดภัย

• การตัดสินใจเป็นการใช้ดุลยพินิจของผู้อ�ำนวยการในระดับนั้นๆ ที่เป็นระดับปฏิบัติการ ณ เวลาที่ประกาศ ระดับการจัดการ ดังนั้น ดุลยพินิจของผู้อ�ำนวยการไม่จ�ำเป็นต้องเป็นหนึ่งในเงื่อนไข แต่ก�ำหนดให้เป็น หน้าที่ความรับผิดชอบตามกฎหมาย ในการที่สามารถตัดสินใจว่าก�ำลังความสามารถที่มีอยู่ จะสามารถ รับมือหรือเผชิญสถานการณ์ที่มีความรุนแรงที่ก�ำลังจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ แล้วจึงร้องขอการสนับสนุนหรือ ยกระดับการจัดการ โดยจะก�ำหนดให้ผู้บัญชาการในระดับสูงกว่า เป็นผู้อนุมัติเห็นชอบตามค�ำขอ และให้ ดุลยพินิจ รวมถึงการประเมินความซับซ้อนของสถานการณ์ ที่ต้องการเทคนิคหรือระบบปฏิบัติการพิเศษ ในการตอบโต้ต่อสถานการณ์ ที่ไม่สามารถจะจัดเกณฑ์เป็นค่าประเมินได้

• เงื่อนไขการจัดระดับการจัดการสาธารณภัย จะต้องมีจ�ำนวนไม่มาก แต่เป็นเงื่อนไขหลักในการประเมิน ความเสี่ยงภัย ความรุนแรงของสถานการณ์ และก�ำลังความสามารถในการจัดการโดยตรง สามารถเก็บ ข้อมูลเบื้องต้น เพื่อท�ำการวิเคราะห์ได้อย่างรวดเร็ว เพื่อท�ำให้การขอก�ำลังสนับสนุนหรือยกระดับการ จัดการ ท�ำได้อย่างทันท่วงทีก่อนที่สถานการณ์จะทวีความรุนแรง จนปฏิบัติการในพื้นที่ล้มเหลวเสียก่อน โดยเงื่อนไขแสดงในตารางที่ 7

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

41

ตารางที่ 7 (ร่าง) Criteria used to define Disaster Management Measures เงื่อนไข (Criteria) พื้นที่ (Area)

ประชากร (Population)

ความซับซ้อน (Complexity)

ศักยภาพด้านทรัพยากร (Resource Capacity)

ข้อมูลที่ใช้ระบุเงื่อนไข (data identifying criteria) พื้นที่ใช้สอย (Land used) ในลักษณะต่างๆ ที่ได้รับผลกระทบและความเสียหาย 1. พื้นที่ทางการเกษตรและปศุสัตว์ 2. พื้นที่ธุรกิจ อุตสาหกรรม และการประกอบการ 3. พื้นที่อยู่อาศัย (จำ�นวนหลังคาเรือน) 4. พื้นที่ทางธรรมชาติ จำ�นวนและลักษณะของประชากรในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบ 1. จำ�นวนผู้ได้รับผลกระทบ 2. จำ�นวนผู้อพยพ 3. จำ�นวนผู้ได้รับบาดเจ็บ-เสียชีวิต ความยากง่าย สถานการณ์แทรกซ้อน และเงื่อนไขทางเทคนิคของสถานการณ์ 1. ความรุนแรงของภัย ความเฉพาะเจาะจงทางเทคนิคของภัย การเกิดภัยต่อเนื่อง (Compound Hazards) 2. ความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อสาธารณูปโภคพื้นฐาน สถานที่สำ�คัญ และเส้นทางการ ให้ความช่วยเหลือ 3. การคาดการณ์การขยายตัวของภัย พื้นที่ที่จะเสียหายต่อไป ระยะเวลาที่การ ดำ�เนินกิจกรรมปรกติที่ต้องหยุดชะงัก ระยะเวลาที่ต้องใช้ในการตอบสนองต่อ สถานการณ์ และระยะเวลาที่ต้องช่วยฟื้นฟูเบื้องต้น ความสามารถในการปฏิบัติงานจากทรัพยากร 1. กำ�ลังคน ทั้งของหน่วยงานหลักและหน่วยงานสนับสนุน พร้อมทั้งอาสาสมัคร ต่างๆ 2. เครื่องมือ อุปกรณ์ ยานพาหนะ และอุปกรณ์พิเศษต่างๆ ที่ต้องใช้ตามแต่ลักษณะ ทางเทคนิคของภัย 3. ปัจจัยยังชีพสำ�หรับแจกจ่ายแก่ผู้ได้รับผลกระทบของหน่วยงานหลัก และจากการ สนับสนุนจากภาคีหลัก 4. แหล่งที่มาและจำ�นวนเงินงบประมาณจากหน่วยงานในพื้นที่

หลังจากการได้รา่ งเงือ่ นไขในการจัดระดับการจัดการสาธารณภัยแล้วนัน้ ทางทีมวิจยั ได้มกี ารประชุมร่วมกับคณะ ท�ำงานอืน่ ๆ และผูป้ ระสานงานส�ำนักงานโครงการเพือ่ การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ และมีความเห็นว่า การพัฒนาเงือ่ นไข เหล่านี้จะไม่มีประโยชน์ในการน�ำมาใช้ หากไม่สามารถก�ำหนดค่าเกณฑ์ในแต่ละระดับ (Treshhold) โดยในการสร้างค่า เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยนั้น จ�ำเป็นที่จะต้องมีการพัฒนาเครื่องมือในการก�ำหนดค่าเกณฑ์แต่ละ ระดับการจัดการ ซึ่งโดยหลักการแล้วไม่สามารถก�ำหนดจากแนวคิดทฤษฎี หรือการลอกเลียนเกณฑ์ใดๆ ของประเทศ อื่นๆ ด้วยเหตุผลที่ความแตกต่างของพื้นที่ ลักษณะภัย ปฏิบัติการในการให้ความช่วยเหลือ ระบบการเมืองการปกครอง และทีส่ �ำคัญคือระดับศักยภาพและก�ำลังความสามารถของหน่วยงานหลักในพืน้ ที่ ซึง่ ต้องอาศัยข้อมูล และประสบการณ์ ของผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่ ประกอบกับการใช้ดุลยพินิจในการวิเคราะห์ว่า สถานการณ์ในระดับขั้นต่างๆ นั้น สมควรที่จะ มีการวางระดับค่าบ่งชี้เป็นเกณฑ์ในการก�ำหนดการจัดการสาธารณภัยในแต่ละระดับอย่างไร ทีมวิจัยจึงได้ก�ำหนดให้มี กระบวนการทอดแบบสอบถาม เพื่อส�ำรวจความเห็นของผู้ปฏิบัติงานในระดับพื้นที่จังหวัดและท้องถิ่น ต่อค่าบ่งชี้ของ 42

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

แต่ละเงื่อนไขในการจัดการสาธารณภัย ว่าหน่วยงานของตนเองนั้น ควรที่จะรับมือกับสถานการณ์ที่รุนแรงในระดับใด ที่มีเงื่อนไขสถานการณ์ต่างๆ ที่ระดับใด และด้วยระดับความสามารถที่มีอยู่ในระดับใด ผลการศึกษาจากการรวบรวมข้อมูลจากแบบสอบถาม

ผู้วิจัยออกแบบเครื่องมือในการรวบรวมข้อมูล และประสบการณ์ในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ในพื้นที่ เพื่อ ประเมินความสามารถในการปฏิบัติงาน ที่สถานการณ์ต่างๆ ตามเงื่อนไขที่ก�ำหนด โดยผู้ตอบตอบค�ำถามในลักษณะ เดียวกันทั้งหมด หากแต่ข้อค�ำถามจะมีการก�ำหนดความแตกต่างกันเฉพาะขอบเขตของหน่วยของพื้นที่ ดังแสดงใน รายละเอียด ตารางที่ 8-10

ตารางที่ 8 แสดง ผลการส�ำรวจระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยในระดับท้องถิน่ นัน้ มีจ�ำนวนองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นที่ตอบแบบส�ำรวจทั้งหมด 500 ท้องถิ่น จากแบบส�ำรวจ 1,520 แบบ ทอดแก่ 76 จังหวัด และให้ จังหวัดเลือก อปท.ที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงภัย 20 อปท. แบ่งเป็น องค์การบริหารส่วนต�ำบล 236 แห่ง เทศบาลนคร 17 แห่ง เทศบาลเมือง 37 แห่ง เทศบาลต�ำบล 181 แห่งและองค์การบริหารส่วนจังหวัด 2 แห่ง โดยแต่ละแห่งจะโครงสร้างของ หน่วยงานป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยที่แตกต่างกัน ตลอดจนมีทรัพยากรในการจัดการไม่ว่าจะเป็นก�ำลังพล และ การจัดสรรงบประมาณในการเตรียมพร้อม การเผชิญภัยและการช่วยเหลือประชาชนที่แตกต่างกัน ดังนี้ ตารางที่ 8 แสดงผลสรุปผลส�ำรวจความเห็นต่อความสามารถในการจัดการสาธารณภัยระดับท้องถิ่น ความสามารถในการจัดการภัย 1. พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน ความถี่ 2. พื้นที่อุตสาหกรรมเสียหายไม่เกิน ความถี่ 3. พื้นที่สาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหาย ไม่เกิน ความถี่ 4. พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ ราชการเสียหายไม่เกิน ความถี่ 5. ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน ความถี่ 6. ต้องอพยพประชากรไม่เกิน ความถี่ 7. ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์ รุนแรง ความถี่ 8. มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม ความถี่

ระดับความสามารถ

ค่าเฉลี่ย ฐานนิยม มัธยฐาน

20% 236 20% 271 20%

30% 128 30% 110 30%

40% 74 40% 38 40%

50% 47 50% 17 50%

198 20%

144 30%

79 40%

37 50%

223 20% 198 20% 195 3วัน

144 52 30% 40% 152 82 30% 40% 159 74 5 วัน 10 วัน

40 50% 59 50% 43 14 วัน

176 20% 204

116 30% 146

77 40% 70

41 50% 15

28.60%

20%

30%

25.47%

20%

20%

29.02%

20%

30%

28.02%

20%

30%

30.04%

20%

30%

29.26%

20%

30%

5.98วัน

3 วัน

5 วัน

27.03%

20%

20%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

43

ความสามารถในการจัดการภัย 9. มีผู้เสียชีวิตไม่เกิน ความถี่ 10. กำ�ลังคนของหน่วยงานจังหวัดใช้ไป แล้ว ความถี่ 11. กำ�ลังคนหน่วยงานภาคีและอาสา สมัครใช้ไปแล้ว ความถี่ 12. อุปกรณ์และเครื่องมือของจังหวัดใช้ ไปแล้ว ความถี่ 13. ปัจจัยยังชีพที่จังหวัดจัดเตรียมไว้ แจกจ่ายไปแล้ว ความถี่ 14. งบประมาณที่จังหวัดจัดสรรไว้ถูก เบิกจ่ายใช้ไปแล้ว ความถี่

ระดับความสามารถ

ค่าเฉลี่ย ฐานนิยม มัธยฐาน

1% 328 60%

5% 108 70%

10% 31 80%

15% 3 90%

2.60%

1%

1%

69.12%

60%

70%

224 60%

124 70%

72 80%

55 90%

68.93%

60%

70%

223 60%

135 70%

64 80%

54 90%

69.96%

60%

70%

222 60%

110 70%

76 80%

72 90%

69.69%

60%

70%

209 60%

127 70%

92 80%

51 90%

69.66%

60%

70%

213

117

95

51

ตารางที่ 9 แสดงผลการส�ำรวจระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยในระดับจังหวัดนั้นมีจ�ำนวนจังหวัด ที่ตอบแบบส�ำรวจทั้งหมด 50 จังหวัดจาก 76 จังหวัด ไม่รวมกรุงเทพมหานคร ซึ่งอยู่นอกเหนือปฏิบัติการหลักของกรม ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยและตารางที่ 10 แสดงผลการส�ำรวจความเห็นของศูนย์เขตกรมป้องกันฯ 14 ศูนย์ จาก 18 ศูนย์ ต่อความสามารถของหน่วยงานระดับจังหวัด ในการจัดการสาธารณภัย เป็นการถ่วงน�้ำหนักค�ำตอบจากหน่วย งานภาคีภายนอก (outside-in) เพื่อให้การประมวลผลความสามารถในการจัดการของหน่วยงานระดับจังหวัด มีความ ถูกต้องมากยิ่งขึ้น ตารางที่ 9 แสดงผลสรุปผลส�ำรวจความเห็นต่อความสามารถในการจัดการสาธารณภัยระดับจังหวัด ความสามารถในการจัดการภัย 1. พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน ความถี่ 2. พื้นที่อุตสาหกรรมกรรมเสียหาย ไม่เกิน ความถี่ 3. พื้นที่สาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหาย ไม่เกิน ความถี่ 44

ระดับความสามารถ

ค่าเฉลี่ย ฐานนิยม มัธยฐาน

30% 24 30%

40% 8 40%

50% 10 50%

60% 7 60%

35 30%

8 40%

2 50%

3 60%

28

9

7

5

40.00%

30%

40%

34.38%

30%

30%

37.76%

30%

30%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ความสามารถในการจัดการภัย

ระดับความสามารถ

4. พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ 30% 40% 50% ราชการเสียหายไม่เกิน ความถี่ 26 13 3 5. ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน 30% 40% 50% ความถี่ 17 13 3 6. ต้องอพยพประชากรไม่เกิน 30% 40% 50% ความถี่ 23 7 4 7. ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์ 10 วัน 15 วัน 20 วัน รุนแรง ความถี่ 18 7 8 8. มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม 20% 30% 40% ความถี่ 15 21 4 9. มีผู้เสียชีวิตไม่เกิน 5% 10% 15% ความถี่ 27 14 3 10. กำ�ลังคนของหน่วยงานจังหวัด 60% 70% 80% ใช้ไปแล้ว ความถี่ 18 14 10 11. กำ�ลังคนของหน่วยงานภาคีและ 60% 70% 80% อาสาสมัครใช้ไปแล้ว ความถี่ 17 10 15 12. อุปกรณ์และเครื่องมือของจังหวัด 60% 70% 80% ใช้ไปแล้ว ความถี่ 18 11 12 13. ปัจจัยยังชีพที่จังหวัดจัดเตรียมไว้ 60% 70% 80% แจกจ่ายไปแล้ว ความถี่ 16 17 11 14. งบประมาณที่จังหวัดจัดสรรไว้ถูก 60% 70% 80% เบิกจ่ายใช้ไปแล้ว ความถี่ 18 11 11

ค่าเฉลี่ย ฐานนิยม มัธยฐาน 60%

38.16%

30%

30%

30%

40%

30%

40%

10 วัน

15 วัน

31.43%

30%

30%

8.57%

5%

5%

70.83%

60%

70%

6 90%

72.45%

60%

70%

7 90%

72.04%

60%

70%

8 90%

71.02%

70%

70%

5 90%

72.24%

60%

70%

7 60% 43.67% 16 60% 42.24% 15 1 เดือน 17.02 วัน 9 50% 9 20% 5 90%

9

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

45

ตารางที่ 10 แสดงผลการส�ำรวจความเห็นศูนย์เขตต่อระดับความสามารถในการจัดการภัยจังหวัด ความสามารถในการจัดการภัย

ระดับความสามารถ

1. พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน 30% 40% 50% ความถี่ 2 6 5 2. พื้นที่อุตสาหกรรมกรรมเสียหายไม่ 30% 40% 50% เกิน ความถี่ 6 4 4 3. พื้นที่สาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหาย 30% 40% 50% ไม่เกิน ความถี่ 7 4 3 4. พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ 30% 40% 50% ราชการเสียหายไม่เกิน ความถี่ 7 1 6 5. ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน 30% 40% 50% ความถี่ 5 5 3 6. ต้องอพยพประชากรไม่เกิน 30% 40% 50% ความถี่ 6 6 1 7. ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์ 10 วัน 15 วัน 20 วัน รุนแรง ความถี่ 4 8 0 8. มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม 20% 30% 40% ความถี่ 5 6 2 9. มีผู้เสียชีวิตไม่เกินใน 5% 10% 15% ความถี่ 12 2 0 10. กำ�ลังคนของหน่วยงานจังหวัดใช้ไป 60% 70% 80% แล้ว ความถี่ 9 4 1 11. กำ�ลังคนของหน่วยงานภาคีและ 60% 70% 80% อาสาสมัครใช้ไปแล้ว ความถี่ 7 5 2 12. อุปกรณ์และเครื่องมือของจังหวัดใช้ 60% 70% 80% ไปแล้ว ความถี่ 9 4 0

46

ค่าเฉลี่ย ฐานนิยม มัธยฐาน 60% 1 60%

43.75%

40%

40%

38.57%

30%

30%

0 60%

37.14%

30%

35%

0 60%

39.28%

30%

35%

40%

40%

40%

37.85%

40%

40%

15.71%

15 วัน

15 วัน

29.28%

30%

30%

5.71%

5%

5%

64.28%

60%

60%

0 90%

66.42%

60%

65%

0 90%

65%

60%

60%

0 60% 1 60% 1 1 เดือน 2 50% 1 20% 0 90%

1

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ความสามารถในการจัดการภัย 13. ปัจจัยยังชีพที่จังหวัดจัดเตรียมไว้ แจกจ่ายไปแล้ว ความถี่ 14. งบประมาณที่จังหวัดจัดสรรไว้ถูก เบิกจ่ายใช้ไปแล้ว ความถี่

ระดับความสามารถ

ค่าเฉลี่ย ฐานนิยม มัธยฐาน

60%

70%

80%

90%

67.14%

60%

65%

7 60%

4 70%

3 80%

0 90%

72.14%

60%

70%

5

3

4

2

งานการศึกษานี้ ค�ำถามทีใ่ ช้ในการประเมินสถานการณ์เชิงพืน้ ทีท่ เี่ สียหายและประชากรทีไ่ ด้รบั ผลกระทบ เป็นการ ประเมินต่อพื้นที่ที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบ หรือพื้นที่เสี่ยงนั่นเอง เพราะการประเมินสถานการณ์ ควรเป็นการประเมิน ด้วยการใช้หลักการวิเคราะห์ความเสี่ยง เพื่อเตรียมการในการรับมือสถานการณ์ ซึ่งจะเน้นการวิเคราะห์จากค่าเฉลี่ย เลขคณิต ซึ่งเป็นค่าทางสถิติของการเฉลี่ยความเห็น ซึ่งค�ำนึงถึงประสบการณ์ที่ต่างกัน ในการให้ค่าระดับคะแนนก�ำลัง ความสามารถ ในขณะที่จะใช้ค่าฐานนิยม ซึ่งเป็นค่าที่มีความถี่ในการถูกเลือกสูงสุด เป็นการให้น�้ำหนักต่อค�ำตอบของ ผู้ที่มีประสบการณ์คล้ายคลึงกัน ว่าหน่วยงานควรมีระดับความสามารถเท่าใด ส่วนค่ามัธยฐานซึ่งปรกติแล้วเป็นค่าที่เรา ใช้วเิ คราะห์คกู่ นั กับค่าเฉลีย่ เลขคณิตนัน้ มีคา่ ใกล้เคียงจนแทบจะเป็นค่าเดียวกันกับค่าฐานนิยมและค่าเฉลีย่ เลขคณิต จึง ท�ำให้การใช้ประโยชน์ของค่าฐานนิยมมีเหตุผลมากกว่า เพราะเกณฑ์ควรมาจากค�ำตอบที่มีค่าค�ำตอบที่ซ�้ำกันมากที่สุด โดยมีความแตกต่างกันระหว่างกลุ่มผู้ปฏิบัติงานเชิงพื้นที่ ดังแสดงเปรียบเทียบในตารางที่ 11 ตารางที่ 11 แสดงผลการเปรียบเทียบผลการศึกษาระดับความสามารถในการจัดการภัยพิบัติ ความสามารถในการจัดการภัย 1.

2.

3.

4.

พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่อุตสาหกรรมกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่สาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหายไม่เกิน พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ราชการ เสียหายไม่เกิน 5. ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน 6. ต้องอพยพประชากรไม่เกิน 7. ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์รุนแรง 8. มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม 9. มีผู้เสียชีวิตไม่เกิน 10. กำ�ลังคนของหน่วยงานใช้ไปแล้ว 11. ตกำ�ลังคนของหน่วยงานภาคีและ อาสาสมัครใช้ไปแล้ว 12. อุปกรณ์เครื่องมือของหน่วยงานใช้ไปแล้ว 13. ปัจจัยยังชีพที่จัดเตรียมไว้แจกจ่ายไปแล้ว 14. งบประมาณที่จัดสรรไว้ถูกเบิกจ่ายไปแล้ว

ฐานนิยม ศูนย์เขต จังหวัด ท้องถิ่น

ค่าเฉลี่ย ศูนย์เขต จังหวัด

ท้องถิ่น

40% 30% 30% 30%

30% 30% 30% 30%

20% 20% 20% 20%

43.75% 38.57% 37.14% 39.28%

40.00% 34.38% 37.76% 38.16%

28.60% 25.47% 29.02% 28.02%

40% 40% 15 วัน 30% 5% 60% 60%

30% 30% 10 วัน 30% 5% 60% 60%

20% 20% 3 วัน 20% 1% 60% 60%

40% 43.67% 37.85% 42.24% 15.71% 17.02 วัน 29.28% 31.43% 5.71% 8.57% 64.28% 70.83% 66.42% 72.45%

30.04% 29.26% 5.98% 27.03% 2.60% 69.12% 68.93%

60% 60% 60%

60% 70% 60%

60% 60% 60%

65% 67.14% 72.14%

69.96% 69.69% 69.66%

72.04% 71.02% 72.24%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

47

เมื่อวิเคราะห์ในกลุ่มของเงื่อนไขแล้วนั้น ในกลุ่มของความเสียหายเชิงพื้นที่ (ค�ำถามที่ 1-4) จะเห็นได้ว่าหน่วย งานท้องถิ่นจะประเมินก�ำลังความสามารถของตนเองในการรับมืออยู่ที่ระดับพื้นที่ที่จ�ำกัดกว่า คือประเมินว่าหน่วยงาน ของท้องถิ่นนั้น สามารถรับมือได้หากความเสียหายของพื้นที่อยู่ในระดับ ร้อยละ 20-30 ของพื้นที่ที่คาดว่าจะได้รับ ผลกระทบ ในขณะที่หน่วยงานจังหวัดและศูนย์เขตมีความเห็นที่สอดคล้องกันว่า ด้วยก�ำลังความสามารถของหน่วยงาน ที่มีระดับการจัดการที่สูงกว่า และมีทรัพยากรสนับสนุนที่มากกว่า ควรที่จะรับมือกับความเสียหายในพื้นที่ได้ ร้อยละ 30-40 ของพื้นที่ที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบ

ในกลุ่มของผลกระทบต่อประชาชน (ค�ำถามที่ 5-6) มีความแตกต่างในค่าเฉลี่ยเลขคณิตและค่าฐานนิยมอยู่ ระดับหนึ่ง กล่าวคือ หากพิจารณาจากค่าฐานนิยม ท้องถิ่นได้ประเมินความสามารถของหน่วยงานในการให้ความ ช่วยเหลือประชาชนได้ที่ ร้อยละ 20 ของประกรในพื้นที่เสี่ยง ในขณะที่จังหวัดมีความเชื่อมั่นต่อความสามารถในการ ช่วยเหลือประชาชนที่ระดับ ร้อยละ 30 ส่วนศูนย์เขต คิดว่าตนเองควรให้ความช่วยเหลือ เมื่อจังหวัดมีประชาชนที่ได้รับ ผลกระทบถึง ร้อยละ 40 ในขณะที่ค่าเฉลี่ยเลขคณิตนั้น แสดงให้เห็นว่า มีบุคลากรของหน่วยงานท้องถิ่นและจังหวัด จ�ำนวนไม่น้อย ที่ประเมินความสามารถของหน่วยงานตนเองสูงกว่าค่าความนิยมที่มีผู้ปฏิบัติงานตอบสูงสุด กล่าวคือ ท้องถิ่นควรจะมีความสามารถในการให้ความช่วยเหลือประชากรได้ที่ร้อยละ 30 ในขณะที่จังหวัดควรมีความสามารถที่ จะช่วยเหลือประชาชนที่ร้อยละ 40 ของประชากรในพื้นที่เสี่ยง ซึ่งสอดคล้องกับระดับที่ศูนย์เขตประเมินว่าต้องให้การ สนับสนุน จากค่าสถิติทั้งสอง สามารถน�ำมาจัดช่วงเกณฑ์ได้เช่นเดียวกัน คือ ท้องถิ่นควรมีความสามารถในการให้ความ ช่วยเหลือประชาชน ทีร่ ะดับร้อยละ 20-30 ของประชากรในพืน้ ทีเ่ สีย่ ง และจังหวัดควรจะมีความสามารถในการให้ความ ช่วยเหลือประชาชน ที่ระดับร้อยละ 30-40 ของประชากรในพื้นที่เสี่ยง

ในกลุ่มของความซับซ้อนของสถานการณ์ (ค�ำถามที่ 7-9) โดยให้เรื่องของความยากในเทคนิคของภัยบางชนิด ทีจ่ �ำเป็นต้องอาศัยเครือ่ งมือ ผูเ้ ชีย่ วชาญ และระบบปฏิบตั กิ ารพิเศษ เป็นดุลยพินจิ ของผูอ้ �ำนวยการพืน้ ที่ หรือผูบ้ ญ ั ชาการ เหตุการณ์ในการตัดสินใจ ทีจ่ ะสามารถประกาศระดับความรุนแรงทีเ่ หมาะสมได้เลย อาทิ นำ�้ มันรัว่ ทีจ่ งั หวัดระยอง เป็นต้น จะเห็นได้ว่าเป็นประเด็นที่มีความผันผวนของค่าสถิติของค�ำตอบมากที่สุด ซึ่งไม่เป็นที่น่าแปลกใจ เพราะการให้นิยาม ความซับซ้อนเป็นเรื่องที่ยากตั้งแต่ต้น การวิเคราะห์ความซับซ้อนจึงมักให้ค่าน�้ำหนักที่ดุลยพินิจและวิจารณญาณของ ผู้อ�ำนวยการพื้นที่มากที่สุด และค่าความซับซ้อนนั้น บางมิติมีความยากในการให้ระดับค่าตัวบ่งชี้ที่ชัดเจน

กระนั้น ในงานวิจัยนี้ ได้พยายามให้นิยามความหมายและก�ำหนดค่าบ่งชี้ของความซับซ้อนในการบริหารจัดการ ใน 3 มิติ กล่าวคือ ระยะเวลาที่จะต้องเผชิญกับสถานการณ์ที่มีความรุนแรงหรือวิกฤติ พื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่มเติม และจ�ำนวนผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์ โดยที่ค่าสถิติเฉลี่ยเลขคณิตและค่าฐานนิยม สามารถสรุปได้ดังนี้

1. ในมิตริ ะยะเวลานัน้ บุคลากรของท้องถิน่ ประเมินว่าสามารถรับมือสถานการณ์ได้ 3-5 วัน ในขณะทีบ่ คุ ลากร หน่วยงานจังหวัดดูจะมีความหลากหลายและแตกต่างในการประเมินมากที่สุด เพราะจากค่าฐานนิยม ความสามารถในการรับมือสถานการณ์อยู่ที่ 10 วัน ในขณะที่ค่าเฉลี่ยเลขคณิตให้ที่ 17 วัน ด้วยเหตุนี้ การ ระบุชว่ งของระยะเวลา จึงต้องน�ำเอาค�ำตอบของศูนย์เขตมาช่วยในการถ่วงนำ�้ หนักค�ำตอบ โดยท้องถิน่ จะ สามารถรับมืออยู่ได้ในช่วงไม่เกิน 7 วัน (1สัปดาห์) ในขณะที่จังหวัดควรจะรับมือได้ในระหว่าง 7-15 วัน (1-2 สัปดาห์)

2. ในมิติพื้นที่ที่คากว่าจะเสียหายเพิ่มเติม เกณฑ์ที่ได้จากแบบสอบถาม หากอาศัยค่าฐานนิยม จะก�ำหนดให้ ท้องถิน่ สามารถรับมือต่อพืน้ ทีท่ จี่ ะเสียหายเพิม่ เติมได้ไม่เกินร้อยละ 20 ในขณะทีค่ า่ เฉลีย่ เลขคณิตก�ำหนดที่ ร้อยละ 27.03 ดังนัน้ สามารถสรุปช่วงได้ที่ ร้อยละ 20-25 ของพืน้ ทีท่ ไี่ ด้รบั ผลกระทบ ส่วนในระดับจังหวัด สามารถก�ำหนดเกณฑ์ได้ทรี่ อ้ ยละ 25-30 จากการใช้คา่ ฐานนิยมและค่าเฉลีย่ เลขคณิต แล้วถ่วงนำ�้ หนักกับ ค�ำตอบของท้องถิ่น

3. ในมิติของผู้เสียชีวิต งานวิจัยนี้มีเจตนาตั้งค�ำถามเงื่อนไขผู้เสียชีวิต ด้วยหวังผลทางจิตวิทยาแบบสอบถาม เป็นหลัก ว่าผู้ตอบทราบว่าความซับซ้อนของสถานการณ์หมายถึงมิติใดได้บ้าง และหากมีผู้เสียชีวิต 48

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

หมายความถึงสถานการณ์เข้าขั้นวิกฤติมากขึ้น ทั้งนี้การให้ค่าค�ำตอบตัวเลือกที่ร้อยละ 1 เป็นค่าต�่ำสุด ก็ ยังถือเป็นจ�ำนวนที่สูงมาก เพราะร้อยละ 1 ของประชากรในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบ ถือเป็นจ�ำนวนที่มาก เกินไปด้วยซ�้ำในการบริหารจัดการ ดังนั้นถึงแม้จะได้ค่าค�ำตอบว่าท้องถิ่นรับมือต่อการเสียชีวิตได้ไม่เกิน ร้อยละ 1 และจังหวัดไม่เกินร้อยละ 5 นั้น ให้ถือว่าต้องมีการสอบถามในเชิงลึกต่อไป เพราะจ�ำนวนอาจ จะต้องระบุเป็นจ�ำนวนคนต่อสัดส่วนพื้นที่หรือครัวเรือนแทน งานวิจัยนี้จึงจะขอตัดเงื่อนไขจ�ำนวนผู้เสีย ชีวิต ออกจากการก�ำหนดเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยในงานเบื้องต้นชิ้นนี้ ร่างเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและการใช้เกณฑ์

จากการประมวลผล และวิเคราะห์ค่าสถิติเบื้องต้นดังกล่าวข้างต้นแล้ว ได้มีการน�ำมาประชุมอภิปราย ให้ความ เห็น และถกเถียงในประเด็นรายละเอียดของตัวบ่งชี้ ทั้งในการวัดและการใช้ภาษา ซึ่งจะได้รายงานในตอนท้ายของบท นี้ เป็นข้อสังเกตต่อร่างเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย ที่หากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจะ น�ำไปปรับใช้ อาจจะต้องมีการทบทวนถึงข้อสังเกตเหล่านี้เสียก่อนโดย ผู้วิจัยได้พัฒนาตารางเกณฑ์การตัดสินใจระดับ การจัดการสาธารณภัย ดังตารางที่ 12 ตารางที่ 12 เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยอย่างละเอียด เงื่อนไขสถานการณ์และความสามารถในการจัดการ พื้นที่เสียหาย

พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน

พื้นที่อุตสาหกรรมเสียหายไม่เกิน

พื้นที่ที่มีสาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหายไม่เกิน

พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ราชการเสียหายไม่เกิน ประชากรได้รับผลกระทบ ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน ต้องอพยพประชากรไม่เกิน ความซับซ้อนของสถานการณ์ (หากไม่ใช้เงื่อนไขผู้เสียชีวิต ให้ใช้จำ�นวนข้อในวงเล็บ) ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์รุนแรง (* ให้ใช้ค่าอนุมานช่วงเวลาเพื่อไม่ให้มีช่องว่างค่าบ่งชี้) มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม มีผู้เสียชีวิตไม่เกิน(ยังไม่เหมาะสมที่จะใช้) ทรัพยากร กำ�ลังคนของหน่วยงานใช้ไปแล้ว กำ�ลังคนของหน่วยงานภาคีและอาสาสมัครใช้ไปแล้ว อุปกรณ์และเครื่องมือของหน่วยงานใช้ไปแล้ว ปัจจัยยังชีพที่หน่วยงานจัดเตรียมไว้แจกจ่ายไปแล้ว งบประมาณที่จัดสรรไว้ ถูกเบิกจ่ายใช้ไปแล้ว

ระดับการจัดการสาธารณภัย ระดับ1 ระดับ2 ระดับ3 ระดับ4 <30% 30-40% 40-50% ≥ 50% 20-30% 30-40% 20-25% 30-40% 20-30% 30-40% 20-30% 30-45% <30% 30-40% 40-50% ≥50% 20-30% 40-45% 20-30% 30-40% 2ข้อ (1ข้อ) 2ข้อ (1ข้อ) 3ข้อ (2ข้อ) 3ข้อ (2ข้อ) 3 – 6 วัน (<7 วัน)* <25% 1-2.5% 65% 60-70% 60-70% 60-70% 60-70% 60-70%

10–15วัน (8-15วัน) 25-30% 3-4% 65% 60-65% 65-70% 60-65% 65-70% 60-70%

16 -20วัน (15-21วัน) 30-40% 4% 65%

≥20วัน (≥21วัน) ≥40% 5% 65%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

49

จากตารางที่ 12 ซึง่ รายงานผลการประมวลและการถกเถียงในการประชุมคณะท�ำงานของโครงการ และเจ้าหน้าที่ จากส�ำนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด เกณฑ์ที่ก�ำหนดในระดับการจัดการสาธารณภัยที่ระดับ 1 และ 2 เป็นเกณฑ์ที่ได้จากเครื่องมือการวิจัย แต่เกณฑ์ที่ก�ำหนดในระดับการจัดการสาธารณภัยที่ 3 และ 4 เป็นเกณฑ์อนุมาน จากค่าตัวเลขของเกณฑ์ในระดับการจัดการสาธารณภัยก่อนหน้า ด้วยเหตุผลว่างานวิจยั นี้ มุง่ พัฒนาเกณฑ์ของการจัดการ สาธารณภัยระดับที่ 2 เป็นหลัก เพราะเป็นการพัฒนาเกณฑ์ความรับผิดชอบของหน่วยงานระดับจังหวัด หากแต่ในการ ระบุค่าบ่งชี้เกณฑ์ดังกล่าว จ�ำเป็นที่จะต้องก�ำหนดเกณฑ์ของการจัดการระดับก่อนหน้าและระดับถัดไปด้วย หากแต่ ค่าบ่งชีเ้ กณฑ์ทไี่ ด้จากการวิจยั มีเพียงจากระดับปฏิบตั กิ ารในพืน้ ที่ ทีมวิจยั จึงใช้วธิ กี ารอนุมานช่วงชัน้ ค่าบ่งชีใ้ นเกณฑ์ระดับ ถัดไปแทน โดยมีการปรับช่วงชัน้ ของเกณฑ์ความซับซ้อนของการรับมือสถานการณ์ทมี่ คี วามรุนแรง ในมิตขิ องระยะเวลา เพื่อให้ไม่มีช่องว่างในการใช้ค่าบ่งชี้ระดับการจัดการสาธารณภัย

ซึ่งในการระดมความเห็นนั้น ทีมวิจัยและคณะท�ำงานจากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยส่วนกลาง มีการ ระบุค่าที่แตกต่างของเกณฑ์ชี้วัดร่วมด้วย ทั้งนี้ด้วยเนื่องจากดุลยพินิจของหน่วยงานส่วนกลาง ที่พยายามจะส่งเสริมให้ หน่วยงานพืน้ ทีม่ ศี กั ยภาพและความสามารถในการจัดการสาธารณภัยทีส่ งู เพราะตระหนักถึงความส�ำคัญของการทีห่ น่วย ปฏิบัติในพื้นที่ควรจะเป็นหน่วยที่มีความสามารถสูง เพราะเป็นหัวใจในการปฏิบัติการเตรียมพร้อม รับมือ และให้ความ ช่วยเหลือทีส่ �ำคัญทีส่ ดุ หากแต่หน่วยงานในพืน้ ที่ อาจจะยังมีความกังวลในการระบุความสามารถของตน เนือ่ งด้วยความ ไม่มนั่ ใจในศักยภาพความสามารถของตน และเนือ่ งด้วยต้องเผชิญหน้ากับสถานการณ์ทเี่ กินกว่าก�ำลังความสามารถและ การคาดการณ์อยู่เป็นระยะๆ ดังแสดงค่าที่แตกต่างของการประชุมระดมความเห็นเบื้องต้นในวงเล็บ ในตารางที่ 13 ที่ ประมวลการใช้เกณฑ์ในภาพรวม

จากตารางสรุปเกณฑ์การตัดสินใจการจัดการสาธารณภัยดังกล่าว หากผูป้ ฏิบตั นิ �ำไปใช้จริง ผูป้ ฏิบตั จิ ะต้องฝึกใช้ ตารางเกณฑ์อย่างละเอียด (ตารางที่ 12) เสียก่อน เพือ่ ทีจ่ ะได้มคี วามคุน้ เคยกับการเก็บและวิเคราะห์ขอ้ มูลภายใต้เงือ่ นไข ของเกณฑ์การตัดสินใจแต่ละเงื่อนไข ทั้งนี้เงื่อนไขอย่างละเอียดในตารางที่ 12 แต่ละเงื่อนไขนั้น มีการก�ำหนดลักษณะ จ�ำเพาะของเงื่อนไขเป็นค�ำอธิบายไว้ด้วย กล่าวคือ เป็นพื้นที่ลักษณะใดและมีความเสียหายเชิงพื้นที่เท่าใด ประชาชนได้ รับผลกระทบเท่าใดและมีลักษณะผลกระทบมากน้อยในจ�ำนวนเท่าใด ความซับซ้อนเป็นความซับซ้อนเชิงเทคนิค ระยะ เวลา หรือความรุนแรงต่อเนื่อง และทรัพยากรให้หมายถึงทั้งก�ำลังคน งบประมาณ เครื่องมือ และปัจจัยยังชีพ ตารางที่ 13 เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย เงื่อนไขสถานการณ์และความสามารถในการจัดการ

ระดับการจัดการสาธารณภัย ระดับ1 ระดับ2 ระดับ3 ระดับ4

พื้นที่เสียหาย

<30%

ประชากรได้รับผลกระทบ ความซับซ้อนของสถานการณ์ ทรัพยากร

<30% 1ข้อ 65%

50

30-40% (30-50%) 30-40% 1-2ข้อ 65% (75%)

40-50% (50-70%) 40-50% 2-3ข้อ 65% (80%)

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

≥ 50% (≥70%) ≥50% 3ข้อ 65%

การใช้นิยามเงื่อนไขและค่าบ่งชี้เกณฑ์

• พืน้ ทีเ่ สียหาย ให้หมายความถึงร้อยละของพืน้ ทีท่ มี่ คี วามเสียหายเกิดขึน้ จากพืน้ ทีเ่ สีย่ งหรือพืน้ ทีท่ คี่ าดว่าจะ ได้รบั ผลกระทบ และมีความต้องการให้มกี ารดำ�เนินการให้ความช่วยเหลือ โดยให้หมายถึงพืน้ ทีเ่ กษตรกรรม พืน้ ทีอ่ ตุ สาหกรรม พืน้ ทีท่ มี่ สี าธารณูปโภคสำ�คัญทีจ่ �ำ เป็นต่อการดำ�รงชีวติ และพืน้ ทีท่ มี่ สี ถานทีส่ ำ�คัญและ/ หรือสถานทีร่ าชการทีส่ �ำ คัญ โดยหากมีพนื้ ทีล่ กั ษณะใดลักษณะหนึง่ เกินกว่าค่าบ่งชีท้ กี่ �ำ หนด หรือหลายๆ พืน้ ทีใ่ นลักษณะต่างๆ ดังเงือ่ นไขมีความเสียหายรวมกันในเชิงพืน้ ทีแ่ ล้วเกินกว่าค่าบ่งชีท้ กี่ �ำ หนด ให้สามารถ ร้องขอหรือได้รับการพิจารณายกระดับการจัดการสาธารณภัยได้ โดยความเสียหายหมายรวมถึง มีความ เสียหายทำ�ให้ไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้หากต้องใช้ประโยชน์ในขณะทีม่ สี ถานการณ์อยู่ หรือเกิดความเสีย หายจนต้องเข้าให้ความช่วยเหลือในพืน้ ทีน่ นั้ ๆ ในด้านต่างๆ หรือหากพืน้ ทีด่ งั กล่าวมีความเสียหายอันอาจ จะทำ�ให้สถานการณ์มีความซับซ้อนในความรุนแรงมากยิ่งขึ้น อาทิ การรั่วไหลจากโรงงานอุตสาหกรรมที่ เสียหายในเชิงพื้นที่อยู่แล้ว และจะทำ�ให้ต้องมีการให้ความช่วยเหลือในพื้นที่ดังกล่าว

• ประชากรได้รับผลกระทบ ให้หมายความถึงร้อยละของจำ�นวนประชากรที่ได้รับผลกระทบ จากจำ�นวน ประชากรในพืน้ ทีเ่ สีย่ งหรือทีค่ าดว่าจะได้รบั ผลกระทบ โดยผลกระทบดังกล่าว ให้หมายถึงการทีก่ ารดำ�เนิน ชีวติ โดยปรกติถกู รบกวน และมีความต้องการการให้ความช่วยเหลือเบือ้ งต้น และให้หมายความรวมถึงการ พิจารณาจากจำ�นวนประชาชนทีต่ อ้ งทำ�การอพยพออกจากพืน้ ทีด่ ว้ ย เพราะให้ถอื ว่าเป็นประชากรส่วนทีไ่ ด้ รับผลกระทบ หากแต่ไม่ประสงค์ที่จะอยู่ในบ้านเรือนหรือในศูนย์พักพิงชั่วคราวภายในพื้นที่ใกล้เคียงของ ตน ที่สามารถเดินทางได้เองหรือรอรับปัจจัยความช่วยเหลือเบื้องต้น หากแต่ต้องการการอพยพออกนอก พื้นที่ และต้องการความช่วยเหลือในการเดินทางหรือหาที่พักพิงชั่วคราวให้ โดยหากมีจำ�นวนประชากร ที่ได้รับผลกระทบเกินกว่าค่าบ่งชี้ที่กำ�หนด ให้สามารถร้องขอหรือได้รับการพิจารณายกระดับการจัดการ สาธารณภัยได้

•

• ทรัพยากร ให้หมายความถึงร้อยละของทรัพยากรที่ใช้ไปแล้ว ของหน่วยงานรับผิดชอบระดับพื้นที่ และ หน่วยงานภาคีในพื้นที่ขอบเขตการปกครอง และที่ร้องขอเพิ่มเติมได้ โดยให้หมายความถึง กำ�ลังคนของ หน่วยงานหลักในพื้นที่และภาคีเครือข่ายในขอบเขตอำ�นาจพื้นที่ เครื่องมืออุปกรณ์ ปัจจัยยังชีพ และ งบประมาณของหน่วยงานที่จัดสรรไว้เพื่อการจัดการสาธารณภัยและที่ได้รับการสนับสนุนเพิ่มเติม โดย กำ�หนดให้ต้องมีการใช้ทรัพยากรในทุกเงื่อนไขที่กำ�หนด ว่าหากเกินกว่าค่าบ่งชี้ ให้สามารถร้องขอหรือได้ รับการพิจารณายกระดับการจัดการสาธารณภัยได้ โดยในเงื่อนไขทรัพยากรนี้ เป็นการกำ�หนดด้วยหลัก วิธีคิดของการประเมินความเสี่ยง ที่หน่วยงานจะต้องสามารถประเมินกำ�ลังความสามารถของตนในการ รับมือสถานการณ์ และขอการสนับสนุนได้ก่อนที่กำ�ลังความสามารถจะหมดลง

ความซับซ้อนของสถานการณ์ ให้หมายความถึงการวิเคราะห์ระยะเวลาที่หน่วยงานรับผิดชอบในพื้นที่ใน ระดับการจัดการสาธารณภัยนัน้ ๆ จะต้องเผชิญกับสถานการณ์ทมี่ คี วามรุนแรงในระดับเดียวกับทีเ่ ผชิญใน ระยะ 24 ชัว่ โมงแรกไปอีกกีว่ นั และมีแนวโน้มทีพ่ นื้ ทีจ่ ะเสียหายเพิม่ มากขึน้ อีกเป็นร้อยละเท่าไรจากพืน้ ที่ ที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบ รวมทั้งมีจำ�นวนผู้เสียชีวิตด้วยหรือไม่ (ทั้งนี้เงื่อนไขผู้เสียชีวิต ยังไม่ควรนำ�มา ใช้ตามเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ควรมีการทำ�ซ้�ำ หรือกำ�หนดเป็นช่วงจำ�นวนคน อาจจะมีความเหมาะสมกว่า ขึน้ อยูก่ บั การตกลงค่าบ่งชี)้ โดยหากจำ�นวนเงือ่ นไขความซับซ้อน เป็นไปตามค่าบ่งชีม้ ากกว่าจำ�นวนเงือ่ นไข ที่กำ�หนด ให้สามารถร้องขอหรือได้รับการพิจารณายกระดับการจัดการสาธารณภัย

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

51

ทั้งนี้ ในการใช้เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยเพื่อการปรับระดับการจัดการสาธารณภัย ให้ผู้อ�ำนวยการ และส่วนประเมินสถานการณ์และก�ำลังความสามารถ ด�ำเนินการเก็บข้อมูลเบื้องต้นเพื่อการตัดสินใจ โดยในการใช้เงื่อนไขเหล่านี้นั้น ให้ใช้เงื่อนไข 3 ใน 4 มิติ โดยในการเลือกเงื่อนไข จะต้องมีเงื่อนไขด้านทรัพยากรอยู่เสมอ เพราะให้ถอื ปฏิบตั วิ า่ ผูอ้ �ำนวยการจะต้องมีขอ้ มูลสรรพก�ำลังของพืน้ ทีแ่ ละเครือข่ายในพืน้ ทีอ่ ยูเ่ สมอ และศูนย์บญ ั ชาการ เหตุการณ์ในทุกระดับ จะต้องมีส่วนงานที่มีข้อมูลทรัพยากร การใช้ทรัพยากร และการเสริมก�ำลังทรัพยากรที่มีการปรับ ข้อมูลให้ทันต่อเหตุการณ์มากที่สุดเท่าที่จะท�ำได้ ซึ่งจะเป็นการส่งเสริมยุทธศาสตร์ด้านการเตรียมพร้อม ซึ่งเป็นแนวคิด หลักของการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ และการประเมินความเสี่ยงในพื้นที่อีกด้วย โดยกระบวนงานการเก็บข้อมูล และ วิเคราะห์ จะได้กล่าวถึงในบทขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานต่อไป ข้อสังเกตต่อร่างเกณฑ์

จากการประชุมอภิปรายร่วมกัน ระหว่างทีมวิจัย คณะท�ำงานโครงการ และเจ้าหน้าที่จากส�ำนักป้องกันและ บรรเทาสาธารณภัยจังหวัด ที่ประชุมได้มีความเห็นเป็นข้อสังเกตในประเด็นของการใช้ภาษาในการก�ำหนดเกณฑ์ รายละเอียดเชิงลึกของเงื่อนไขแต่ละตัว แหล่งที่มาและมาตรฐานของการเก็บข้อมูลตัวเงื่อนไข และการก�ำหนดค่าบ่งชี้ ของเกณฑ์แต่ละเงื่อนไข ดังนี้

1. การกำ�หนดเกณฑ์ความเสียหายของพืน้ ทีจ่ ากพืน้ ทีท่ จี่ ะได้รบั ผลกระทบนัน้ ไม่แน่ใจว่าผูต้ อบแบบสอบถาม หรือผู้ปฏิบัตินั้น มีความเข้าใจต่อคำ�ว่า “ความเสียหาย” เหมือนกันหรือไม่ เพราะพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบ ไม่ได้เสียหายทุกพื้นที่ การตอบของผู้ตอบ อาจหมายถึงพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบทั้งหมด ไม่ได้หมายความ ถึงแต่พื้นที่ที่เสียหายเท่านั้นในประเด็นนี้นั้น ผู้วิจัยไม่คิดว่ามีผลต่อคำ�ตอบ เพราะคำ�ตอบในมิติพื้นที่ของ ผู้ตอบ ไม่มีค่าความเบี่ยงเบนที่มีนัยยะสำ�คัญ อีกทั้งค่าสถิติฐานนิยม ค่าเฉลี่ยเลขคณิต และค่ามัธยฐานมี ช่วงความใกล้เคียงกันและการกำ�หนดเกณฑ์เป็นช่วงชั้น ค่าดังกล่าวจึงอยู่ในช่วงที่กำ�หนดให้ใช้

2. พื้นที่ที่เสียหายบางพื้นที่ มีมูลค่าและความยากในการเข้าเผชิญเหตุและให้ความช่วยเหลือ เช่น พื้นที่ การเกษตรข้าว กับพื้นที่การเกษตรกล้วยไม้ แม้มีความเสียหายเชิงพื้นที่เช่นเดียวกัน แต่มูลค่าและ กระบวนการในการเข้าให้ความช่วยเหลือต่างกัน ประเด็นนี้ เป็นประเด็นคุณภาพของข้อมูล ซึ่งอยู่ในมิติ ความซับซ้อนของสถานการณ์ ดังนั้นจึงถือเป็นดุลยพินิจในการวิเคราะห์ความต้องการปฏิบัติการพิเศษ เป็นกรณีๆ ไป และในการประเมินสถานการณ์เพื่อการยกระดับนั้น การให้รายละเอียดทุกมิติ จะทำ�ให้ การประเมินล่าช้า ไม่สามารถเสริมกำ�ลังความสามารถได้รวดเร็วทันการณ์

3. การเก็บข้อมูลเชิงพืน้ ทีค่ วามเสียหาย เช่น พืน้ ทีโ่ รงงานอุตสาหกรรม ฐานข้อมูลจะเป็นโรง ไม่ใช่พนื้ ที่ น่าจะ เก็บเป็นโรงมากกว่า ในประเด็นนี้ ผูว้ จิ ยั เห็นแตกต่าง เพราะจำ�นวนโรงไม่ได้มผี ลต่อกำ�ลังความสามารถใน การเผชิญเหตุหรือให้ความช่วยเหลือ มากเท่าพืน้ ทีข่ องโรงงาน และชนิดของอุตสาหกรรมทีอ่ าจจะต้องการ ระบบปฏิบัติการหรือเครื่องมือพิเศษ ในการเข้าตอบโต้สถานการณ์ ส่วนข้อมูลประชากร ควรจะใช้ข้อมูล ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะจะมีรายละเอียดประชากรแฝงด้วย

4. ข้อสังเกตสุดท้าย เป็นข้อสังเกตของผูว้ จิ ยั จากการประชุมอภิปรายร่วม ทีบ่ คุ ลากรจากส่วนกลาง ก�ำหนดค่า บ่งชี้ในเงื่อนไขพื้นที่และทรัพยากรสูงกว่าผู้ปฏิบัติส่วนท้องถิ่นและภูมิภาคที่ตอบแบบสอบถาม ประเด็นนี้ อาจจะเกิดจากฝ่ายหนึง่ เป็นหน่วยปฏิบตั ทิ มี่ อี คติตอ่ การประเมินความสามารถของตนไม่สงู นัก ด้วยไม่มนั่ ใจ ในความเป็นมืออาชีพและปฏิบัติการของตนและการประสานแนวร่วม ในขณะที่บุคลากรส่วนกลาง ซึ่งได้ รับการอบรมความรู้ เสริมสร้างศักยภาพอยู่สม�่ำเสมอ เรียนรู้บทเรียนจากต่างประเทศ และเคยปฏิบัติงาน

52

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ในพื้นที่มา อาจจะมีมุมมองของการท้าทายก�ำลังความสามารถ เพื่อให้เกิดการพัฒนาต่อเนื่อง ในประเด็น นี้ ผู้วิจัยเห็นว่าควรยึดถือค�ำตอบจากแบบสอบถามผู้ปฏิบัติงาน ซึ่งมีจ�ำนวนมาก แต่ในระยะต่อไป กรม ป้องกันควรจะท�ำการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ถึงศักยภาพพื้นฐานต่อระดับความเสี่ยงของพื้นที่ เพื่อก�ำหนดเป็นมาตรฐานการเตรียมพร้อมขั้นต�่ำต่อไป

การพัฒนาออกแบบเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยทีง่ านวิจยั นีจ้ ดั ท�ำขึน้ นัน้ เป็นต้นแบบพืน้ ฐาน เท่านัน้ ยังไม่สามารถน�ำไปใช้ก�ำหนดขัน้ ตอนการตัดสินใจได้ในทันที เพราะเกณฑ์ทพี่ ฒ ั นาขึน้ ยังต้องการการทบทวนเพือ่ ความเหมาะสม และการทดลองฝึกซ้อมจ�ำลองสถานการณ์ โดยสามารถให้เป็นการจ�ำลองสถานการณ์ฝึกแบบประชุม อภิปราย เพื่อทดลองใช้ฐานข้อมูลและการตัดสินใจเงื่อนไขมิติต่างๆ รวมทั้งการบันทึกการตัดสินใจ เมื่อเงื่อนไขยังไม่ถึง ค่าบ่งชีส้ งู สุด (Threshold) ทีร่ ะดับนัน้ ๆ หากแต่คาดการณ์ได้วา่ จะเข้าสูค่ า่ บ่งชีส้ งู สุด เข้าเงือ่ นไขมากกว่าสามในสีม่ ติ ิ จะ สามารถปรับระดับการจัดการสาธารณภัยได้อย่างไร ส�ำหรับในงานวิจัยนี้ จะได้กล่าวถึงขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานในการ ใช้ทีมปฏิบัติการประเมินความต้องการในการรับความช่วยเหลือ (Damage and Need Assessment Team; DANA Team) เพื่อน�ำข้อมูลเบื้องต้นส่วนหนึ่ง เข้าสู่กระบวนการตัดสินใจในการปรับระดับการจัดการสาธารณภัย ในบทต่อไป

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

53

บทที่ 5: การพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ในการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน หรือในงานวิจัยนี้ให้ใช้ชื่อตาม ร่างแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 คือ ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด จะเริ่มจากการ พัฒนาแนวคิดการปฏิบัติการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ว่าจะครอบคลุมการเปิดใช้งาน หรือการเริ่มปฏิบัติ การในระดับสถานการณ์เช่นใด และจะต้องมีกระบวนงานในการปฏิบัติงานอะไรบ้าง เพื่อระบุการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติ มาตรฐานในแต่ละกระบวนงานที่ชัดเจนและมีความเชื่อมโยงกับขั้นตอนก่อนหน้าอย่างเป็นระบบ ดังแสดงในแผนภาพ แนวคิดการปฏิบัติงานด้านล่าง Standby Operation Partially Activated EOC ในสถานการณ์ปรกติ เมื่อเกิดสถานการณ์ที่มี กำ�หนดให้มีกองอำ�นวย ความรุนแรงในพื้นที่ ซึ่ง การป้องกันและบรรเทา เป็นความรับผิดชอบของ สาธารณภัยจังหวัด ใน อปท. และอำ�เภอ ในการ การติดตามสถานการณ์ จัดตั้ง ศูนย์บัญชาการ ต่างๆ ระหว่างวัน และ เหตุการณ์องค์กร รับรายงานสถานการณ์ ปกครองส่วนท้องถิ่นแห่ง จากกองอำ�นวยการ พื้นที่ หรืออำ�เภอ และให้ ป้องกันและบรรเทา กองอำ�นวยการฯ จังหวัด สาธารณภัยท้องถิ่น ปรับการปฏิบัติการจาก หรืออำ�เภอ และสรุป การรอรับรายงานการ สถานการณ์ประจำ�วัน ติดตามสถานการณ์และ สรุปรายงานสถานการณ์ SOP(1) การติดตาม ระหว่างวัน เป็นการ สถานการณ์ในภาวะ เฝ้าระวังและติดตาม ปรกติระหว่างวัน สถานการณ์จาก ศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์ องค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นแห่งพื้นที่ หรืออำ�เภอ อย่างใกล้ชิด และ เตรียมพร้อมจัดตั้งศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์ จังหวัด

Fully Activated EOC Transfer Command Stand down / Partially Activated สถานการณ์มีความ เมือ่ วิเคราะห์สถานการณ์ to Deactivation รุนแรงมากขึ้น ผู้ว่า และผู้ว่าราชการมี ราชการจังหวัด ดุลยพินิจ โดยการ SOP(7) การปรับปฏิบัติ (ผู้อำ�นวยการจังหวัด) วิเคราะห์สถานการณ์ การเมื่อสถานการณ์ เข้าควบคุมสถานการณ์ ของกองอำ�นวยการกลาง กลับเข้าสู่ภาวะปรกติ เต็มรูปแบบ ให้จัดตั้ง การป้องกันและบรรเทา โดยคงระดับที่การเฝ้า ศูนย์บัญชาการ สาธารณภัย ขอยกระดับ ระวังอย่างใกล้ชิดที่ศูนย์ เหตุการณ์จังหวัด การจัดการสาธารณภัย บัญชาการเหตุการณ์สว่ น ขึ้นสู่ระดับการจัดการ หน้าจังหวัด หรือยกเลิก SOP(3) การจัดตั้ง EOC ระดับที่ 3 ให้จังหวัด การปฏิบัติการศูนย์ โดยกำ�หนดโครงสร้าง ปรับเปลี่ยนเป็นศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์สว่ น การปฏิบัติการ งานใน บัญชาการเหตุการณ์ หน้าระดับจังหวัด กลับ หน้าที่ต่างๆ และหน่วย ส่วนหน้าจังหวัด ภายใต้ สู่ปฏิบัติการกองอำ�นวย งานผู้รับผิดชอบ กองบัญชาการป้องกัน การป้องกันและบรรเทา SOP(4) การประสาน และบรรเทาสาธารณภัย สาธารณภัยจังหวัด งานในการขอการ แห่งชาติ สนับสนุนการปฏิบัติ การจากกองบัญชาการ SOP(6) การขอยก การป้องกันและบรรเทา ระดับการจัดการ สาธารณภัยแห่งชาติ สาธารณภัยขึ้นสู่ระดับ และการส่งการสนับสนุน ที่ 3 ปฏิบัติการให้กับศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์ ส่วนหน้าองค์กรปกครอง SOP(2) การเปลี่ยน ส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่ ปฏิบัติการเข้าสู่ปฏิบัติ SOP(5) การรวบรวม การของศูนย์บัญชาการ ข้อมูลเพือ่ วิเคราะห์ความ เหตุการณ์จังหวัดแบบไม่ สามารถในการบริหาร เต็มรูปแบบ (Partially จัดการตามเงื่อนไขการ Activation) ยกระดับการจัดการ

รูปที่ 3: แนวคิดการปฏิบัติการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ที่มา: ผู้เขียน 54 รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

จากแนวคิดปฏิบัติการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์นั้น จะเห็นได้ว่ามีการออกแบบโดยอาศัยการแบ่งระยะการ ปฏิบตั งิ านตามสถานการณ์ของภัยพิบตั ทิ เี่ ปลีย่ นไป กล่าวคือ ในระยะทีส่ าธารณภัยเกิดขึน้ ในพืน้ ทีข่ องท้องถิน่ และอ�ำเภอ ซึ่งยังจัดอยู่ในระดับการจัดการสาธารณภัยที่ 1 และเมื่อสถานการณ์รุนแรงขึ้นจนจังหวัดจ�ำเป็นต้องปรับการปฏิบัติการ ของกองอ�ำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยท้องถิ่น และอ�ำเภอ สู่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ที่ระดับการ จัดการสาธารณภัยที่ 2 และเมือ่ สถานการณ์ขยายตัวขึน้ อีก จนผูอ้ �ำนวยการจังหวัดต้องรอขอการสนับสนุนจากส่วนกลาง และขอปรับระดับการจัดการไปที่ระดับการจัดการสาธารณภัยที่ 3 ที่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดจะปรับเป็นศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์สว่ นหน้าจังหวัด และอยูภ่ ายใต้กองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ (ใช้ บก.ปภ.ช. จากนีไ้ ป) และเนือ่ งจากการเขียนแนวคิดปฏิบตั กิ าร เป็นการเขียนปฏิบตั กิ ารของศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด ดังนัน้ จึงสิ้นสุดที่ระยะที่ประเมินว่าสถานการณ์สามารถควบคุมได้โดยปฏิบัติการของจังหวัด จึงให้มีการเขียนขั้นตอนการลด ระดับการจัดการสาธารณภัยด้วย

แต่หากพิจารณาในมิตขิ องขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน ของกระบวนงานการปฏิบตั กิ ารของศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์ แล้ว จะพบว่าในการเขียนขั้นตอนปฏิบัติการมาตรฐานภายใต้แนวคิดปฏิบัติการนี้นั้น สามารถแบ่งกระบวนงานและราย ละเอียดของชุดขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานได้ตามกระบวนงานของศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด ซึง่ วัตถุประสงค์หลักใน งานวิจยั นีจ้ ะศึกษาเพือ่ พัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้ศนู ย์บญ ั ชาการเท่านัน้ หากแต่การเปิดใช้ศนู ย์บญ ั ชาการ กลับมีความเกี่ยวพันกับการปรับเปลี่ยนสถานะของศูนย์ด้วย ผู้วิจัยจึงจะท�ำการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของการ ปรับเปลี่ยนสถานะควบคู่ไปด้วย เพื่อเป็นการตอบวัตถุประสงค์รองของงานวิจัย ต่อเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการ สาธารณภัย ทีจ่ ะน�ำมาใช้เป็นข้อก�ำหนดกระบวนงานการวิเคราะห์ประเมินสถานการณ์และก�ำลังความสามารถของหน่วย งานรับผิดชอบในพื้นที่

การปรับระดับการจัดการสาธารณภัยท�ำให้เกิดการปรับเปลี่ยนสถานะศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ซึ่ง ท�ำให้ผู้วิจัยต้องพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานในการวิเคราะห์ประเมินข้อมูล ที่เป็นกระบวนงานในปฏิบัติการของศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์ ซึ่งไม่ได้เป็นโจทย์หลักของงานวิจัย อาศัยกระบวนงานและองค์ประกอบ DANA Team มาปรับใช้ แต่งานวิจยั นีจ้ ะไม่พฒ ั นาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานของการปฏิบตั งิ านอืน่ ๆ ในศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์ ซึง่ ต้องพัฒนาขึน้ จากทีมปฏิบัติการในศูนย์เองจะมีความเหมาะสมกว่า โดยขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานตามกระบวนงานมีรายละเอียดดังนี้

1. กระบวนงานการเปิดใช้และปรับสถานะศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

1.1 SOP(1) การติดตามสถานการณ์ในภาวะปรกติระหว่างวัน ในฐานะกองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด (Standby)

1.2 SOP(2) การเปลีย่ นปฏิบตั กิ ารเข้าสูป่ ฏิบตั กิ ารของศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัดแบบไม่เต็มรูปแบบ (Partially Activation)

1.3 SOP(3) การจัดตั้ง EOC โดยกำ�หนดโครงสร้างการปฏิบัติการ งานในหน้าที่ต่างๆ และหน่วยงานผู้รับ ผิดชอบ(Fully-Activation)

1.4 SOP(6) การขอยกระดับการจัดการภัยขึน้ สูร่ ะดับการจัดการสาธารณภัยระดับที่ 3 และเปลีย่ นสถานะ เป็นศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัด

1.5 SOP(7) การปรับปฏิบตั กิ ารเมือ่ สถานการณ์กลับเข้าสูภ่ าวะปรกติ โดยคงระดับทีก่ ารเฝ้าระวังอย่างใกล้ ชิดที่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัด หรือยกเลิกการปฏิบัติการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ ส่วนหน้าระดับจังหวัด กลับสู่ปฏิบัติการกองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

55

2. กระบวนงานการปฏิบัติการในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด(เฉพาะขั้นตอน)

2.1 SOP(4) การประสานงานในการขอการสนับสนุนการปฏิบตั กิ ารจากกองอำ�นวยการกลางการป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ และการส่งการสนับสนุนปฏิบตั กิ ารให้กบั ศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์ ส่วนหน้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่

2.2 SOP(5) การรวบรวมข้อมูลเพือ่ วิเคราะห์ความสามารถในการบริหารจัดการตามเงือ่ นไขการยกระดับ การจัดการ

ดังนัน้ ในการพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด ทีจ่ ะรายงานผลการ ศึกษาพัฒนาต่อไปนัน้ จะเขียนในรูปแบบมาตรฐานของการเขียนขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน โดยให้มขี นั้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน การปรับเปลีย่ นสถานะศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด และขัน้ ตอนการประสานความช่วยเหลือ และวิเคราะห์ประเมิน สถานการณ์ต่อก�ำลังความสามารถในการจัดการ เพื่อการจัดท�ำค�ำขอยกระดับการจัดการสาธารณภัยจากระดับที่ 2 ขึ้น สู่ระดับที่ 3 เหตุผลที่ต้องมีการเขียนขั้นตอนการประสานความช่วยเหลือก่อนนั้น เพราะในกระบวนงาน ศูนย์บัญชาการ เหตุการณ์จังหวัดสามารถที่จะร้องขอการสนับสนุน ก่อนที่จะประเมินสถานการณ์เพื่อขอยกระดับการจัดการ ซึ่งหมาย ถึงการมีความสามารถในการประเมินก�ำลังเสริมภายในและภายนอกพื้นที่ด้วยเช่นกัน

แบบฟอร์ม ที่.../.... ขั้นตอนการปฏิบัติงานมาตรฐานของแผนปฏิบัติการสถานการณ์ฉุกเฉินจังหวัด การเปิดใช้งานและการปรับสถานะศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด วันที่บังคับใช้ .......................................... หน่วยงาน .............................................. เลขที่หน้าของ SOP ในจํานวนหน้าทั้งหมด หน้าที่........../........ ผู้เขียน .................................................. ต�ำแหน่ง ............................... ผู้ตรวจทาน .......................................... ต�ำแหน่ง ............................... ผู้รับรอง ............................................... ต�ำแหน่ง ............................... ผู้อนุมัติ ................................................ ต�ำแหน่ง ...............................

56

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

1. จุดมุ่งหมายของการสร้างขั้นตอนมาตรฐาน

การก�ำหนดขั้นตอนการปฏิบัติงานมาตรฐานของแผนปฏิบัติการสถานการณ์ฉุกเฉิน ในการเปิดใช้งานและเริ่ม ปฏิบตั กิ ารศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด มีขนึ้ เพือ่ ให้การปฏิบตั งิ านการจัดการสาธารณภัยของหน่วยงานประจ�ำจังหวัด และผูว้ า่ ราชการจังหวัดในฐานะผูอ้ �ำนวยการมีความชัดเจน เป็นระบบขัน้ ตอนทีค่ นุ้ เคย และลดความสับสนในการปฏิบตั ิ งานของหลายๆ หน่วยงานร่วมกัน สามารถก�ำกับทิศทางในการปฏิบตั งิ านของหน่วยงานจังหวัด และหน่วยงานสนับสนุน ทั้งภายในและภายนอกพื้นที่ และทุกภาคส่วน ได้อย่างมีประสิทธิภาพ สามารถอ�ำนวยการได้อย่างครอบคลุมทุกหน้าที่ โดยอาศัยหลักการของขั้นตอนการปฏิบัติงานมาตรฐานของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน (Emergency Operation Centre; EOC) ร่วมกับระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System; ICS) และการก�ำหนดส่วนปฏิบตั กิ ารตามหน้าที่ และการประสานงานร่วมกันของหน่วยงาน (Multi-Agency Coordination; MAC) ซึง่ สามารถปรับใช้รว่ มกับสถานะของ ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด เมื่อได้ปรับสถานะเข้าสู่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัดโดยสมบูรณ์ 2. ขอบเขตของการใช้ขั้นตอนมาตรฐาน

ขัน้ ตอนการปฏิบตั งิ านมาตรฐานของศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด พัฒนาขึน้ เพือ่ เป็นต้นแบบของการจัดการ ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินเฉพาะที่ระดับจังหวัด โดยให้มีการอ้างถึงการยกระดับการจัดการสาธารณภัย จากระดับที่ 1 สู่ ระดับที่ 2 โดยแปรสภาพจากกองอ�ำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดเป็นศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับ จังหวัด และการเปลี่ยนปฏิบัติการเป็นศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้า เมื่อการจัดการสาธารณภัยได้รับการยกระดับ ขึ้นสู่ระดับ 3 ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ (ผบ.ปภ.ช.)

3. บุคคลากรและหน่วยงานรับผิดชอบ

การก�ำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบในแนวคิดของศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินนั้น ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจบริหารจัดการ และการวางบุคคลากรต่างๆ ทัง้ นีส้ ามารถทีจ่ ะใช้ระบบการบัญชาการสถานการณ์รว่ มกับการเริม่ ปฏิบตั กิ ารของศูนย์ โดย ก�ำหนดให้บุคลากรต่างๆ ของจังหวัดปฏิบัติหน้าที่ตามส่วนงาน ที่ได้รับการออกแบบตามการแบ่งของระบบบัญชาการ สถานการณ์ หากอ้างอิงร่างแผนชาติฯฉบับใหม่ สามารถแบ่งการปฏิบัติงานในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินออกได้เป็น 4 ส่วน คือ ส่วนบัญชาการและตัดสินใจ ส่วนประสานการปฏิบัติ ส่วนอ�ำนวยการและแผน และส่วนสนับสนุน

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

ผู้ว่าราชการจังหวัดและระดับบริหารของจังหวัด (ส่วนบัญชาการ) เจ้าหน้าที่สำ�นักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด (ส่วนประสานการปฏิบัติ) เจ้าหน้าที่ในหน่วยงานสำ�นักงานจังหวัด ส่วนอำ�นวยการและแผน เจ้าหน้าที่หน่วยงานต่างๆ ในพื้นที่ประจำ�จังหวัด หรือส่วนสนับสนุน (ESF) เจ้าหน้าที่ทหารและตำ�รวจในพื้นที่ ศูนย์ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเขต เจ้าหน้าที่หน่วยงานที่อยู่ในพื้นที่ใกล้เคียงที่ให้การสนับสนุนตามคำ�ขอ หน่วยงานราชการส่วนกลางที่เข้าร่วมปฏิบัติการช่วยเหลือจังหวัด ซึ่งไม่มีประจำ�อยู่ในจังหวัด โดยมีความ จำ�เป็นต่อการปฏิบัติงาน เช่น กรมควบคุมมลพิษ

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

57

4. นิยามศัพท์ในการปฏิบัติการ ระดับการเตรียมความพร้อมและการแจ้งเตือน (Standby/Alert)

ระดับนีเ้ ป็นระดับเหตุการณ์ฉกุ เฉินทีห่ น่วยงานในพืน้ ทีร่ บั ผิดชอบระดับท้องถิน่ สามารถจัดการได้โดยใช้การด�ำเนิน งานตามสภาวะปกติ ระดับการเปิดใช้งานระดับนีจ้ ะไม่มกี ารเปิดใช้งานของศูนย์ปฏิบตั กิ ารฉุกเฉิน แต่จะมีบคุ ลากรทีเ่ หมาะ สมเตรียมพร้อมรอรับการแจ้งเตือนและติดตามสถานการณ์ และในกรณีที่เหตุการณ์เข้าสู่ภาวะปกติแล้วบุคลากรเหล่านี้ สามารถแจ้งปิดศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินหรือจะลดระดับการท�ำงานเหลือแค่การรอรับรายงานได้ ระดับการเปิดใช้งานบางส่วน (Partial Activation/Mobilization)

ระดับนีเ้ ป็นระดับเหตุการณ์ฉกุ เฉินทีส่ ามารถจัดการได้โดยหน่วยงานพืน้ ทีร่ ะดับท้องถิน่ ร่วมกับหน่วยงานอืน่ ๆ ใน พื้นที่ โดยจะเป็นการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินเป็นบางส่วนงานแต่จะไม่ครบทุกส่วนงาน โดยการเปิดใช้ส่วนงาน นั้นๆ จะเป็นไปตามลักษณะของสถานการณ์ที่เกิดขึ้น โดยผู้อ�ำนวยการศูนย์ฯจะเป็นผู้ก�ำหนดและวิเคราะห์สถานการณ์ ใช้การด�ำเนินงานตามสภาวะปกติได้ ระดับการเปิดใช้งานเต็มรูปแบบ (Full Activation/ Activation)

ระดับนี้เป็นระดับที่เกิดเหตุการณ์กรณีฉุกเฉินที่ส�ำคัญ โดยปรกติจะมีผลมาจากการวิเคราะห์สถานการณ์ของผู้ อ�ำนวยการท้องถิ่น หรือสถานการณ์ที่เกิดขึ้นมีความรุนแรงหรือซับซ้อนตามเกณฑ์เงื่อนไข จะเป็นการเปิดใช้งานศูนย์ ปฏิบัติการฉุกเฉินหมดทั้งสายงานหลักและสายงานสนับสนุน ระดับการถอนปฏิบัติการเมื่อเข้าสู่ภาวะปรกติ (Normalization/ Stand-down/ Return to Standby)

ระดับนี้เป็นการยุติปฏิบัติการในฐานะศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน คือปรับสถานะจากศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วน หน้า สู่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับจังหวัด และกลับสู่กองอ�ำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด ระดับการจัดการสาธารณภัย (Level of Disaster Management)

ตามแผนปฏิบัติการการจัดการสาธารณภัยแห่งชาติ ให้การจัดการสาธารณภัยของประเทศไทยแบ่งเป็น 4 ระดับ ซึง่ จะอ้างอิงถึงเพือ่ อาศัยระบบบัญชาการสถานการณ์ในการก�ำหนดการยกระดับการจัดการสาธารณภัย ทีม่ คี วามเกีย่ วข้อง กับการแปรสภาพศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินในระดับต่างๆ (ดูแนวคิดการปฏิบัติงานประกอบ) กล่าวคือ

ระดับที่ 1 เกิดเหตุในท้องถิ่นระดับ อบต. หรือเทศบาล ให้นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือนายอำ�เภอ เป็นผู้อำ�นวยการสถานการณ์ ระดับที่ 2 เกิดเหตุในพื้นที่โดยกว้างหลาย อบต.หรือเทศบาล หรืออำ�เภอ ในพื้นที่จังหวัด ให้ผู้ว่าราชการ จังหวัดเป็นผู้อำ�นวยการสถานการณ์ ระดับที่ 3 เกิดเหตุในพื้นที่โดยกว้างหลายจังหวัด ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้บัญชาการ (ผบ.ปภ.ช.) ระดับที่ 4 เกิดเหตุภยั พิบตั ริ า้ ยแรงมาก จนถือเป็นภัยพิบตั ริ ะดับชาติ ให้นายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรี ที่ได้รับมอบหมาย เป็นผู้บัญชาการ

การประสานงานระหว่างหน่วยงานพหุภาคี

58

กระบวนการที่ช่วยให้หน่วยงานของรัฐทุกระดับและทุกสาขาวิชาชีพท�ำงานร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพและ รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ประสิทธิผล เป็นการเชือ่ มโยงการท�ำงานของหน่วยงานในสาขาทีเ่ กีย่ วข้องกับการบริหารจัดการเหตุการณ์ฉกุ เฉินเข้าด้วย กันแม้จะอยูข่ า้ มเขตพืน้ ทีก่ ารปกครองและอยูท่ วั่ ทุกระดับของการด�ำเนินงาน การประสานงานเชิงพหุพาคีสามารถเกิดขึน้ เป็นประจ�ำอย่างสม�่ำเสมอเมื่อบุคลากรจากแต่ละหน่วยงานท�ำงานร่วมกัน โดยเฉพาะในกิจกรรมด้านการเตรียมความ พร้อม การตอบโต้ และการฟื้นฟู ในการประสานงานเชิงพหุภาคีอาจมีการจัดตั้งคณะกรรมการประสานงานเชิงพหุภาคี (MAC Group) ซึ่งเป็นคณะผู้บริหาร หรือผู้แทนที่ได้รับมอบอ�ำนาจในการให้การยินยอมให้ใช้ทรัพยากรและเงินกองทุน ของหน่วยงาน สามารถประสานการตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรระหว่างหน่วยงานต่างๆ ที่ให้ความร่วมมือในการ ปฏิบตั กิ าร รวมถึงการปรับนโยบายของหน่วยงานต่างๆ ให้สอดคล้องกันและให้ค�ำแนะน�ำและก�ำหนดทิศทางเชิงกลยุทธ์ เพื่อสนับสนุนกิจกรรมการจัดการเหตุฉุกเฉิน การประเมินความเสียหายและความต้องการความช่วยเหลือ

การวิเคราะห์ผลกระทบจากความเสียหายที่เกิดขึ้นจากภัยพิบัติเพื่อประเมินสถานการณ์และวิเคราะห์ความ สามารถของผู้ประสบภัยในการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉินด้วยตนเอง รวมทั้งความต้องการความช่วยเหลือเพิ่มเติมจาก หน่วยงานภายนอก เช่น ความช่วยเหลือในด้านอาหาร นำ�้ ดืม่ การรักษาพยาบาล สุขอนามัยและการก�ำจัดสิง่ ปฏิกลู ความ ช่วยเหลือด้านสุขภาวะ ที่พักพิงและอุปกรณ์ยังชีพ เป็นต้นการประเมินนี้เป็นกระบวนการที่ส�ำคัญในการปฏิบัติงานด้าน มนุษยธรรมและการช่วยเหลือผู้ประสบภัยให้อยู่รอดปลอดภัย สามารถท�ำได้หลายรูปแบบ

• การประเมินแบบรวดเร็ว (rapid assessment) กระทำ�ทันทีภายหลังมีเหตุการณ์ภัยพิบัติเกิดขึ้น โดยมาก ภายในสัปดาห์แรกของการเกิดภัย เป็นการประเมินแบบคร่าวๆ เพือ่ รวบรวมข้อมูลความต้องการ สิง่ ทีค่ วร ปฏิบัติหลังจากนั้น และทรัพยากรที่จำ�เป็นซึ่งจะใช้ในการเขียนขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานนี้

• การประเมินแบบละเอียด (detailed assessment) เพื่อรวบรวมรายละเอียดที่มากขึ้น โดยมากภายใน เดือนแรกของการเกิดภัย ขึ้นอยู่กับขนาดของพื้นที่ประสบภัยและความซับซ้อนของสถานการณ์

5. แนวคิดการปฏิบัติงานโดยสังเขป

แนวคิดการปฏิบัติการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ในระดับจังหวัด ครอบคลุมการเริ่มปฏิบัติการในระดับ สถานการณ์ต่างๆ ตามดุลยพินิจ และจะต้องมีกระบวนงานในการปฏิบัติงาน เพื่อแสดงให้เห็นถึงขั้นตอนการปฏิบัติงาน มาตรฐานในการเปิดใช้ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด การปรับสถานะของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดเมื่อมีการ เปลี่ยนระดับการบริหารจัดการภัยพิบัติ ทั้งนี้ จะมีการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของกระบวนงาน 2 กระบวนงานที่ เป็นการปฏิบตั ขิ องศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์ เมือ่ ได้มกี ารเริม่ ปฏิบตั กิ ารเต็มรูปแบบด้วย เพือ่ เป็นการแสดงให้เห็นตัวอย่าง การพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานในกระบวนงานต่างๆ ในศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์ ทีส่ ามารถน�ำมาเชือ่ มต่อกับขัน้ ตอน ปฏิบตั มิ าตรฐานหลักนี้ ดังแสดงในแผนภาพแนวคิดการปฏิบตั งิ านและจากแนวคิดปฏิบตั กิ าร (รูปที่ 4) จะมีกระบวนงาน และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ดังนี้ 5.1 กระบวนงานการเปิดใช้และปรับสถานะศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

5.1.1 SOP(1) การติดตามสถานการณ์ในภาวะปรกติระหว่างวัน ในฐานะกองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด (Standby)

5.1.2 SOP(2) การเปลี่ยนปฏิบัติการเข้าสู่ปฏิบัติการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดแบบไม่เต็มรูปแบบ (Partially Activation)

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

59

5.1.3 SOP(3) การจัดตั้ง EOC โดยกำาหนดโครงสร้างการปฏิบัติการ งานในหน้าที่ต่างๆ และหน่วยงานผู้รับผิด ชอบ (Fully-Activation) 5.1.4 SOP(6) การขอยกระดับการจัดการภัยขึน้ สูร่ ะดับการจัดการสาธารณภัยระดับที่ 3 และเปลีย่ นสถานะเป็น ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัด 5.1.5 SOP(7) การปรับปฏิบตั กิ ารเมือ่ สถานการณ์กลับเข้าสูภ่ าวะปรกติ โดยคงระดับทีก่ ารเฝ้าระวังอย่างใกล้ชดิ ที่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัด หรือยกเลิกการปฏิบัติการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้า ระดับจังหวัด กลับสู่ปฏิบัติการกองอำานวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด 5.2 กระบวนงานการปฏิบัติการในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด 5.2.1 SOP(4) การประสานงานในการขอการสนับสนุนการปฏิบัติการจากกองอำานวยการกลางการป้องกันและ บรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ และการส่งการสนับสนุนปฏิบตั กิ ารให้กบั ศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์สว่ นหน้า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่ 5.2.2 SOP(5) การรวบรวมข้อมูลเพื่อวิเคราะห์ความสามารถในการบริหารจัดการตามเงื่อนไขการยกระดับการ จัดการ Standby Operation SOP1 (ขั้นตอน 6.1) การติดตาม สถานการณ์ในภาวะ ปรกติระหว่างวัน Partial Activation SOP2 (ขั้นตอน6.2) การเปลี่ยนปฏิบัติ การเข้าสู่ปฏิบัติการ ของศูนย์บัญชาการ เหตุการณ์จังหวัด แบบไม่เต็มรูปแบบ

Full Activation SOP3 (ขั้นตอน 6.3 วงเล็บ1) การจัดตั้ง EOC โดยกำาหนด โครงสร้างการปฏิบัติ การ งานในหน้าที่ ต่างๆ และหน่วยงาน ผู้รับผิดชอบ

SOP4 (ขั้นตอน 6.3 วงเล็บ 2) การ ประสานงานในการ ขอการสนับสนุน การปฏิบัติการ และ การส่งการสนับสนุน ปฏิบัติการให้กับศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์ ส่วนหน้าองค์กร ปกครองส่วนท้อง ถิ่นแห่งพื้นที่ หรือ อำาเภอ SOP5 (ขั้นตอน 6.3 วงเล็บ3) การ รวบรวมข้อมูลเพื่อ วิเคราะห์ความ สามารถในการ บริหารจัดการตาม เงื่อนไขการยกระดับ หรือปรับลดระดับ การจัดการ

Transfer Command SOP6 (ขั้นตอน 6.4) การขอยกระดับการ จัดการสาธารณภัย ขึ้นสู่ระดับที่ 3

Stand down / Partial Activation SOP7 (ขั้นตอน 6.5 วงเล็บ1) การปรับลดระดับ การปฏิบัติการลงสู่ การปฏิบัติการปฏิบัติ การไม่เต็มรูปแบบ

Deactivation SOP7 (ขั้นตอน 6.5 วงเล็บ2)

รูปที่ 4 แนวคิดการปฏิบัติงานและจากแนวคิดปฏิบัติการ ที่มา: ผู้เขียน 60

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

6. ขั้นตอนปฏิบัติ

6.1 การติดตามสถานการณ์ในภาวะปรกติระหว่างวัน (Standby / Alert)

✔

จัดเจ้าหน้าที่สื่อสารเฝ้าระวังประจำ�กองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด 24 ชั่วโมง

✔

ตรวจสอบความพร้อมอุปกรณ์สื่อสารในการติดตามสถานการณ์ และทดสอบระบบสื่อสารกับภาคีเครือ ข่าย

✔

ทดสอบการสื่อสารประจำ�รอบของเจ้าหน้าที่ประจำ�กองอำ�นวยการ

✔

ติดตามสถานการณ์ต่างๆ ระหว่างวัน จากหน่วยงานในพื้นที่ อาทิ อปท. อุตุนิยมวิทยาพื้นที่ โครงการ ชลประทาน สาธารณสุขจังหวัด อาสาสมัคร

✔

ติดตามสถานการณ์ตา่ งๆ ระหว่างวัน จากหน่วยงานส่วนกลาง อาทิ กรมอุตนุ ยิ มวิทยา กรมทรัพยากรธรณี กรมป้องกันฯ

✔

จัดทำ�บันทึกสถานการณ์ที่เกิดขึ้น เพื่อประกอบการรายงานจากท้องถิ่นในการสรุปรายงานประจำ�วัน

✔

สรุปสถานการณ์และการรายงานการตรวจสอบอุปกรณ์และการสือ่ สารเครือข่าย ส่งให้กบั เจ้าหน้าทีป่ ระจำ� รอบถัดไป

✔

เจ้าหน้าที่เฝ้าระวังผลัดต่อไป ตรวจสอบเอกสารสรุปประจำ�รอบ

✔

รับรายงานสถานการณ์และสรุปสถานการณ์ประจำ�วันจากกองอำ�นวยการท้องถิ่น และอำ�เภอ

✔

สรุปสถานการณ์ประจำ�วัน

6.2 การเปลี่ยนปฏิบัติการเข้าสู่ปฏิบัติการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์แบบไม่เต็มรูปแบบ (Mobilization / Partially Activation)

✔

เจ้าหน้าที่ประจำ�ผลัด กองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด รับแจ้งเหตุจากหน่วยงาน ท้องถิ่นหรืออำ�เภอ ถึงสถานการณ์ที่ท้องถิ่นสามารถจัดการได้ หรือรับการแจ้งเตรียมพร้อมจากหน่วย งานส่วนกลางของกรมป้องกันฯ หรือหน่วยงานหลักทางด้านข้อมูลภัยพิบัติ เช่น กรมอุตุนิยมวิทยา กรม ทรัพยากรธรณี ศูนย์เตือนภัยพิบัติแห่งชาติ เป็นต้น

✔

เจ้าหน้าทีส่ อื่ สารประจำ�รอบ รายงานความเคลือ่ นไหวของสถานการณ์ให้เจ้าหน้าทีป่ ระจำ�สำ�นักงานป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดทราบ

✔

เจ้าหน้าที่สื่อสารประจำ�รอบตรวจเช็คความเคลื่อนไหวของสถานการณ์จากพื้นที่ หรือหน่วยงานต้นเรื่อง เพื่อความชัดเจน

✔

เจ้าหน้าที่สำ�นักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดทำ�การประเมินสถานการณ์ หรือขอคำ�แนะนำ� เบื้องต้นจากหน่วยงานที่ให้ข้อมูลสถานการณ์

✔

เจ้าหน้าที่สำ�นักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยรายงานหัวหน้าสำ�นักงาน

✔

ปภ.จังหวัดรายงานข้อมูลแก่ผู้ว่าราชการจังหวัด (หรือผู้อำ�นวยการจังหวัด) รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

61

✔

ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผอ.จังหวัด) หรือ ปภ.จังหวัดอาศัยอำ�นาจผู้ว่าฯ ออกคำ�สั่งการปรับระดับการทำ�งาน จาก “ปรกติ” สู่ “ปฏิบัติการไม่เต็มรูปแบบ”

✔

ปภ.จังหวัด เฝ้าระวังติดตามสถานการณ์จากศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ท้องถิ่นและอำ�เภออย่างใกล้ชิด

✔

ปภ.จังหวัด ดำ�เนินการเปิดปฏิบตั กิ ารบางส่วนทีจ่ ำ�เป็น คือ ส่วนประสานปฏิบตั กิ าร โดยเฉพาะการให้กำ�ลัง และอุปกรณ์สนับสนุน

✔

ปภ.จังหวัด เจ้าหน้าทีส่ ำ�นักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด เข้าประจำ�ส่วนประสานปฏิบตั กิ าร

✔

ส่วนประสานปฏิบตั กิ ารของจังหวัด กำ�หนดช่องทางติดต่อประสานงานกับเจ้าหน้าทีง่ านป้องกันและบรรเทา สาธารณภัย อปท.

✔

และกำ�หนดเจ้าหน้าที่หลักในการประสานปฏิบัติการในพื้นที่ทั้งสองระดับ

✔

จัดเจ้าหน้าที่สื่อสารประจำ�การสื่อสารกับศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ท้องถิ่น หรืออำ�เภอ และหน่วยงาน เครือข่ายในพื้นที่

✔

จัดเจ้าหน้าที่สื่อสารประจำ�การสื่อสารกับศูนย์อำ�นวยการบรรเทาสาธารณภัยกรมป้องกันและบรรเทา สาธารณภัย และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

✔

แจ้งเจ้าหน้าที่ประจำ�สำ�นักงานจังหวัด เตรียมพร้อมเข้าประจำ �ส่วนสนับสนุนภายในศูนย์บัญชาการ เหตุการณ์จังหวัด

✔

เจ้าหน้าที่ประจำ�สำ�นักงานจังหวัด จัดหน่วยเพื่อเตรียมพร้อมในการจัดเตรียมสถานที่ สำ�หรับเจ้าหน้าที่ เต็มกำ�ลังพล และหน่วยงานอื่นๆ ในการเริ่มปฏิบัติการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับจังหวัด

✔

เจ้าหน้าที่สื่อสารเครือข่ายในพื้นที่ติดต่อหน่วยงานสนับสนุนในพื้นที่ให้เตรียมรับสถานการณ์

✔

เจ้าหน้าที่สื่อสารเครือข่ายในพื้นที่ แจ้งหน่วยงานทุกหน่วยงานในพื้นที่ที่เกี่ยวข้องให้เตรียมตัว เพื่อเข้า รายงานตัวยังศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ หากเริ่มปฏิบัติการเต็มรูปแบบ

✔

✔

เจ้าหน้าที่ส่วนประสานปฏิบัติการ ประสานหน่วยปฏิบัติทุกหน่วยในพื้นที่ ให้เตรียมพร้อมเข้าเผชิญเหตุ

✔

เจ้าหน้าที่ส่วนประสานปฏิบัติการ รายงานการประสานความช่วยเหลือปฏิบัติการ

✔

✔

62

เจ้าหน้าทีป่ ระจำ�ศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด หน่วยสนับสนุนปฏิบตั กิ ารในศูนย์ ตรวจเช็ควัสดุอปุ กรณ์ เครื่องมือ และทรัพยากรที่จำ�เป็น

เจ้าหน้าที่ส่วนประสานปฏิบัติการ หรือเจ้าหน้าที่สื่อสารเครือข่ายในพื้นที่ หรือเจ้าหน้าที่ส่วนสนับสนุน ภายในศูนย์ที่กำ�หนดให้ทำ�งานเอกสาร จัดทำ�บันทึกปฏิบัติการ เจ้าหน้าที่สื่อสารเครือข่ายนอกพื้นที่ รายงานสถานการณ์ให้กับหน่วยงานกลางรับทราบเป็นระยะๆ

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

6.3(1) การจัดตั้ง EOC โดยกำ�หนดโครงสร้างการปฏิบัติการ งานในหน้าที่ต่างๆ และหน่วยงานผู้รับผิดชอบ

✔

เจ้าหน้าที่ประจำ�รอบ กองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด รับการแจ้งเหตุจากหน่วย งานในท้องถิน่ สถานการณ์ระดับทีท่ อ้ งถิน่ ไม่สามารถจัดการได้ หรือรับการแจ้งเตรียมเผชิญเหตุจากหน่วย งานส่วนกลางของกรมป้องกันฯ หรือหน่วยงานหลักทางด้านข้อมูลภัยพิบัติ เช่น กรมทรัพยากรธรณี ศูนย์ เตือนภัยพิบัติแห่งชาติ เป็นต้น

✔

รับรายงานและคำ�ขอปรับระดับการจัดการสาธารณภัย ตามดุลยพินจิ เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการ สาธารณภัยจากผู้อำ�นวยการท้องถิ่นหรืออำ�เภอ

✔

ผู้ว่าราชการจังหวัดวิเคราะห์คำ�ขอปรับระดับการจัดการสาธารณภัยร่วมกับเจ้าหน้าที่สำ�นักงานป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด

✔

ปภ.จังหวัดขอคำ�แนะนำ�การประเมินสถานการณ์จากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และศูนย์อำ�นวยการบรรเทา สาธารณภัย กรมป้องกันฯ

✔

ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้อำ�นวยการจังหวัดประเมินสถานการณ์

✔

ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้อำ�นวยการจังหวัดมีคำ�สั่งปรับกองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เป็นศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

✔

แบ่งการปฏิบัติงานในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดออกเป็น 4 ส่วน คือ ส่วนบัญชาการและตัดสินใจ ส่วนประสานการปฏิบัติ ส่วนอำ�นวยการและแผน และส่วนสนับสนุนที่ได้รับการออกแบบตามการแบ่ง ของระบบบัญชาการสถานการณ์ หากอ้างอิงร่างแผนชาติฯ ฉบับใหม่

✔

ส่วนบัญชาการ โดยผู้อำ�นวยการจังหวัด และผู้บริหารหรือผู้เชี่ยวชาญจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในจังหวัด ทำ�หน้าที่ในการตัดสินใจปฏิบัติการ (พัฒนา SOP ส่วนบัญชาการเพิ่มเติมมาต่อกับขั้นตอนนี้)

✔

ส่วนอำ�นวยการและแผน ให้รองผู้อำ�นวยการจังหวัด หรือนายก อบจ. ที่ได้รับมอบหมายเป็นผู้รับผิดชอบ และเจ้าหน้าทีจ่ ากหน่วยงานอืน่ ในจังหวัดทีเ่ กีย่ วข้อง ผูเ้ ชีย่ วชาญภัยจากส่วนงานต่างๆ เข้าร่วมวางแผนและ กำ�หนดแนวทางปฏิบัติ ใช้หลักการประสานงานร่วมหลายหน่วยงาน (Multi-agency Coordination) ใน การอำ�นวยการส่วนงานนี้ (พัฒนา SOP ส่วนอำ�นวยการและแผนเพิ่มเติมมาต่อกับขั้นตอนนี้)

✔

ส่วนประสานการปฏิบัติ ให้เจ้าหน้าที่สำ�นักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด เป็นผู้ประสาน ผู้อำ�นวยการท้องถิ่น/อำ�เภอ และส่วนจังหวัด และหน่วยปฏิบัติอื่นๆ พร้อมทั้งการประสานปฏิบัติการ หน้าที่สนับสนุนสถานการณ์ฉุกเฉิน (Emergency Support Function; ESF) (การเปิดใช้หน้าที่สนับสนุน สถานการณ์ฉกุ เฉินให้เป็นดุลยพินจิ ของผูอ้ �ำ นวยการ ว่าจะจัดให้มหี น้าทีใ่ ดบ้าง หรือเปิดทัง้ หมดของ ESF) (พัฒนา SOP ส่วนประสานการปฏิบัติเพิ่มเติมมาต่อกับขั้นตอนนี้)

✔

ส่วนสนับสนุนศูนย์ฯ ให้ปลัดจังหวัดเป็นหัวหน้าส่วน รับผิดชอบจัดตัง้ แบ่งงานการสนับสนุนการทำ�งานใน ศูนย์อาทิ ด้านการจัดพื้นที่ ด้านเทคโนโลยีและสื่อสาร ด้านธุรการ ด้าน Inbound Logistic ด้านความ ปลอดภัย (พัฒนา SOP ส่วนการสนับสนุนภายในศูนย์เพิ่มเติมมาต่อกับขั้นตอนนี้)

✔

เจ้าหน้าทีเ่ ทคโนโลยีจดั เครือข่ายการสือ่ สารภายในศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์เต็มรูปแบบ (พัฒนา SOP การ จัดเครือข่ายเทคโนโลยีเพิ่มเติมมาต่อกับขั้นตอนนี้) รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

63

✔

กำ�หนดให้มเี จ้าหน้าทีส่ อื่ สารสาธารณะ ในการสือ่ สารกับภาคประชาชน และสือ่ มวลชน เพิม่ จากเจ้าหน้าที่ สื่อสารเครือข่ายหน่วยงาน

✔

เจ้าหน้าที่สื่อสารสาธารณะตรวจสอบช่องทางการสื่อสารภาคประชาชน

✔

เจ้าหน้าที่สื่อสารสาธารณะจัดเตรียมร่างข้อความในการให้ข้อมูลสาธารณะ

✔

จัดเจ้าหน้าที่ความปลอดภัยหรือบริหาร inbound-logistic ประจำ�ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

✔

เจ้าหน้าที่ความปลอดภัยประจำ�พื้นที่

✔

เจ้าหน้าที่ inbound-logistic จัดการจราจร จุดรับส่ง และคลังของบริจาค

✔

เจ้าหน้าที่ธุรการจัดทำ�รายการของบริจาค และตารางรับส่ง

✔

กำ�หนดให้บุคลากรต่างๆ ของหน่วยงานต่างๆ ของจังหวัดปฏิบัติหน้าที่ตามส่วนงาน (พัฒนา SOP ส่วนงานต่างๆ ที่ปฏิบัติการในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดเพิ่มเติมมาต่อกับขั้นตอนนี้)

✔

เจ้าหน้าที่ส่วนประสานปฏิบัติการ หรือเจ้าหน้าที่ส่วนสนับสนุนภายในศูนย์ที่กำ�หนดให้ทำ�งานเอกสาร จัดทำ�บันทึกปฏิบัติการ

✔

เจ้าหน้าที่สื่อสารเครือข่ายนอกพื้นที่ รายงานสถานการณ์ให้กับหน่วยงานกลางรับทราบเป็นระยะๆ

6.3(2) การประสานการขอการสนับสนุนการปฏิบัติการจากส่วนกลาง และการส่งการสนับสนุนปฏิบัติการ ให้กับหน่วยปฏิบัติการท้องถิ่น

✔

ทีมประเมินสถานการณ์ และทีมประเมินความช่วยเหลือจากความเสียหาย (ทีม DANA) จังหวัดลงพื้นที่ สำ�รวจข้อมูลตามตารางเกณฑ์การตัดสินใจ (พัฒนา SOP ของทีม DANA มาเพิ่มเติมต่อจากขั้นตอนนี้)

✔

ปภ.จังหวัด ตรวจสอบข้อมูลการสำ�รวจความต้องการการให้ความช่วยเหลือจากความเสียหายจากทีม ประเมินของท้องถิ่น และอำ�เภอ

✔

ปภ.จังหวัด สรุปข้อมูล และประเมินเพิ่มเติมถึงความต้องการการสนับสนุนการปฏิบัติการในพื้นที่ต่างๆ ของจังหวัด

✔

เจ้าหน้าที่ส่วนสนับสนุนปฏิบัติการศูนย์ และส่วนอำ�นวยการและแผนตรวจสอบทรัพยากรของจังหวัด

✔

ทีมประเมินสถานการณ์และทีม DANA จังหวัด ร่วมกันวิเคราะห์ความต้องการการสนับสนุนทรัพยากร ปฏิบัติการ

✔

ส่วนอำ�นวยการเสนอผลการประเมินเบื้องต้นแก่ผู้ว่าราชการจังหวัด

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดมีดุลยพินิจร้องขอการสนับสนุนทรัพยากร และความช่วยเหลือจากจังหวัดข้างเคียง ศูนย์เขต ปภ. และส่วนกลาง

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัด หรือรองผู้ว่าราชการจังหวัดจัดทำ�คำ�ขอสนับสนุนทรัพยากร ส่งไปยังหน่วยงาน เครือข่ายนอกพื้นที่

64

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

✔

ปภ.จังหวัด หรือส่วนประสานปฏิบัติการ หรือหน่วยสนับสนุนฉุกเฉินด้านทรัพยากร ประสานการจัดส่ง ความช่วยเหลือจากนอกพื้นที่

✔

ส่วนสนับสนุนปฏิบัติการภายในศูนย์ ส่วนงาน inbound-logistic ประสานการสนับสนุนเข้าสู่ศูนย์

✔

ส่วนสนับสนุนปฏิบัติการภายในศูนย์ ส่วนงานธุรการจัดทำ�รายการทรัพยากร

✔

ส่วนสนับสนุนปฏิบัติการภายในศูนย์ ส่วนงานธุรการ ส่งทรัพยากรสนับสนุนศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ไป ยังส่วนอำ�นวยการและแผน เพื่อแจกจ่ายตามส่วนงาน

✔

ส่วนอำ�นวยการและแผนแจกจ่ายทรัพยากรสนับสนุนตามส่วนงาน

✔

ส่วนสนับสนุนปฏิบัติการภายในศูนย์ ส่วนงานธุรการ ส่งทรัพยากรสนับสนุนฉุกเฉินไปยังส่วนประสาน ปฏิบัติการ

✔

ส่วนประสานปฏิบัติการหรือหน่วยสนับสนุนฉุกเฉินส่งทรัพยากรต่อยังศูนย์บัญชาการเหตุการณ์องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่/อำ�เภอ

✔

ในกรณีประสานการสนับสนุนเข้าพื้นที่โดยตรง หรือมีหน่วยงานช่วยเหลือขนส่งที่สามารถเข้าพื้นที่ได้ ให้ ประสานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่/อำ�เภอ เพื่อเข้าให้การสนับสนุน ในพื้นที่เกิดเหตุโดยตรง

✔

ทีมประเมินความช่วยเหลือจากความเสียหาย (ทีมDANA) จังหวัดเตรียมการรวบรวมข้อมูลจากทีมประเมิน ท้องถิ่น เพื่อออกประเมินการให้ความช่วยเหลือเพิ่มเติมเบื้องต้น ในระยะที่ 2 ของ DANA

6.3(3) การรวบรวมข้อมูลเพือ่ วิเคราะห์ศกั ยภาพ และความสามารถในการบริหารจัดการตามเงือ่ นไขการยก ระดับหรือปรับลดระดับการจัดการภัยพิบัติ

✔

ผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมายรองผู้ว่าราชการจังหวัด และหรือเจ้าหน้าที่สำ �นักงานป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด ป้องกันจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์จังหวัด โยธาธิการและผังเมืองจังหวัด ทางหลวงชนบทจังหวัด เกษตรและสหกรณ์จังหวัด นำ�ทีม DANA จังหวัด ร่วมกับทีม DANA ท้องถิ่น/อำ�เภอ ในการประเมินความต้องการการช่วยเหลือและศักยภาพของจังหวัด ในระยะที่ 2

✔

ที ม DANA จั ง หวั ด ประสานปฏิ บั ติ ก ารการตรวจสอบความเสี ย หายกั บ ส่ ว นประสานปฏิ บั ติ ก าร ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่/อำ�เภอ

✔

ทีม DANA จังหวัดประสานปฏิบัติการการตรวจสอบตามเงื่อนไขการจัดการสาธารณภัย ในมิติพื้นที่ เสียหาย ประชากรที่ได้รับผลกระทบ ความซับซ้อนของสถานการณ์ และทรัพยากรของจังหวัด

✔

ทีม DANA จังหวัด เก็บข้อมูลและตรวจสอบข้อมูลความเสียหายและความต้องการความช่วยเหลือระยะ ที่ 2 เพิ่มเติม ตามโครงสร้างรายการข้อมูลของ DANA

✔

ทีม DANA จังหวัดวิเคราะห์ความต้องการการให้ความช่วยเหลือต่อเนื่องในระยะที่ 2 ของกระบวนการ สำ�รวจเพื่อประเมินความเสียหายและความต้องการความช่วยเหลือ

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

65

✔

ทีม DANA จังหวัด ร่วมกับส่วนอำ�นวยการและแผน วิเคราะห์ความต้องการการให้ความช่วยเหลืออย่าง ละเอียด เพื่อปรับการให้ความช่วยเหลือ และเพื่อกำ�หนดมาตรการช่วยเหลือระยะต่อไป

✔

ส่วนอำ�นวยการและแผนรายงานสรุปการขอรับความช่วยเหลือ เพื่อรายงานผู้อำ�นวยการจังหวัด

✔

ส่วนประสานปฏิบัติการ และหน่วยสนับสนุนฉุกเฉินประสานหน่วยงานขอรับความช่วยเหลือ (ใช้ SOP ของการรับการสนับสนุนในขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานก่อนหน้า)

✔

ส่วนอำ�นวยการและแผน โดยทีมประเมินสถานการณ์วิเคราะห์สถานการณ์จากข้อมูลเพิ่มเติมทีม DANA จังหวัด

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดมีดุลยพินิจต่อสถานการณ์และกำ�ลังความสามารถในการจัดการ จากการวิเคราะห์ เงื่อนไขต่างๆ ในการจัดการ

✔

หากยกระดับการจัดการสาธารณภัย ให้ใช้ขั้นตอนที่ 6.4 หากปรับลดระดับการจัดการสาธารณภัย ให้ใช้ ขั้นตอนที่ 6.5(1) ข้อที่ 10*

6.4 การขอยกระดับการจัดการภัยพิบัติขึ้นสู่ระดับที่ 3 โดยให้ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับจังหวัด เป็น ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัด

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดวิเคราะห์ประเมินสถานการณ์ ร่วมกับฝ่ายอำ�นวยการของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ จังหวัด

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดขอคำ�แนะนำ�จากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ผู้อำ�นวยการกลาง และหรือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

✔

ผูอ้ �ำ นวยการจังหวัดประเมินศักยภาพ และความสามารถในการเผชิญสถานการณ์ระยะต่อไปตามมิตเิ งือ่ นไข การจัดการสาธารณภัย 4 มิติ

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดร้องขอการยกระดับการจัดการสาธารณภัย โดยการใช้เงื่อนไข 3 ใน 4 ในการตัดสิน ใจตามที่กำ�หนด

✔

ผูอ้ �ำ นวยการจังหวัดส่งคำ�ร้องขอให้กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เสนอให้ผอู้ �ำ นวยการกลางให้ความ เห็น และเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นชอบยกระดับ

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดรับการอนุมัติการยกระดับ

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดปรับปฏิบัติการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด สู่การเป็นศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ ส่วนหน้าจังหวัด

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัด กำ�หนดใช้โครงสร้างศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัด ประกอบด้วย ส่วน อำ�นวยการ ส่วนวางแผนวิเคราะห์สถานการณ์ ส่วนปฏิบัติการ ส่วนสนับสนุน ส่วนบริหารและเงิน และส่วน ประชาสัมพันธ์/ประสานงาน/ รักษาความปลอดภัย(พัฒนา SOPs ของส่วนงานต่างๆ ในการปฏิบัติงานมา เพิ่มเติมต่อจากขั้นตอนนี้)

✔

กำ�หนดบุคคลากรเข้าสู่ความรับผิดชอบส่วนต่างๆ ตามโครงสร้าง โดยอาศัยหลักการปฏิบัติการร่วม MAC

66

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

✔

ส่วนอำ�นวยการและส่วนวางแผนตัดสินใจในปฏิบตั กิ ารพืน้ ที่ (พัฒนา SOP ของส่วนประสานปฏิบตั กิ ารใน พื้นที่มาเพิ่มเติมต่อจากขั้นตอนนี้)

✔

ส่วนอำ�นวยการและส่วนวางแผน ขอคำ�แนะนำ�และอนุมตั จิ ากผูบ้ ญ ั ชาการสถานการณ์ระดับ 3 หากแผนการ ตัดสินใจที่มีผลกระทบต่อพื้นที่อื่น

✔

ส่วนอำ�นวยการและส่วนวางแผนรับการอนุมัติการปฏิบัติการ หรือคำ�แนะนำ�การปรับแผนการปฏิบัติการ

✔

ส่วนปฏิบัติการติดต่อประสานส่วนปฏิบัติการท้องถิ่นเพื่อรับทราบแผน

✔

✔

ทีม DANA จังหวัดประสานเครือข่ายการตรวจสอบความเสียหาย

✔

ทีม DANA จังหวัดประเมินความต้องการการช่วยเหลือในพื้นที่ระยะที่ 3

✔

ทีม DANA จังหวัดรายงานผลการประเมินความต้องการการช่วยเหลือ

✔

ส่วนอำ�นวยการเตรียมวางแผนดำ�เนินการฟื้นฟูเบื้องต้น

✔

6.5(1) การลดระดับปฏิบัติการเมื่อสถานการณ์กลับเข้าสู่ภาวะปรกติ โดยคงระดับที่การเฝ้าระวังอย่างใกล้ ชิดที่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับจังหวัด

✔

ส่วนอำ�นวยการรายงานข้อมูลพื้นที่ให้ผู้บัญชาการเหตุการณ์ชาติ หรือ บก.ปภ.ช.วิเคราะห์และประเมิน สถานการณ์ ร่วมกับหน่วยงานหลักระดับกระทรวง กรม และผู้เชี่ยวชาญ

✔

ทีม DANA จังหวัดสรุปรายงานการสำ�รวจความเสียหายและความต้องการการฟื้นฟูในระยะต่อไปให้ผู้ อำ�นวยการจังหวัดทราบ

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดทบทวนการประเมินสถานการณ์ในพื้นที่ พร้อมการวิเคราะห์ศักยภาพในพื้นที่

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดเสนอรายงานสถานการณ์และการวิเคราะห์การให้ความช่วยเหลือ และการฟื้นฟูใน ระยะต่อไปแก่ผู้บัญชาการเหตุการณ์ชาติ

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดรับคำ�สั่งปรับระดับสู่การจัดการสาธารณภัยระดับ 2

✔

ผูอ้ �ำ นวยการจังหวัดตัดสินใจ ลดปฏิบตั กิ ารสูศ่ นู ย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด (ใช้ขนั้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน ที่ 6.3)

✔

ส่วนอำ�นวยการและส่วนประเมินสถานการณ์วิเคราะห์สถานการณ์และกำ�ลังความสามารถในการเผชิญ เหตุต่อเนื่อง

✔

ส่วนอำ�นวยการและส่วนวางแผนเสนอลดกำ�ลังพล ปิดส่วนงานที่ไม่จำ�เป็นตามโครงสร้างศูนย์บัญชาการ เหตุการณ์จังหวัดต่อผู้อำ�นวยการจังหวัด

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัด ขอคำ�แนะนำ�เพิ่มเติมการประเมินสถานการณ์ จากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

ส่วนปฏิบัติการลงพื้นที่ปฏิบัติการ (พัฒนา SOP ของปฏิบัติการร่วมในพื้นที่เพิ่มเติมต่อจากขั้นตอนนี้)

ส่วนประสานงานจัดทำ�บันทึกการปฏิบัติงาน รายงาน บก.ปภ.ช.ทราบ

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

67

✔

*ผู้อำ�นวยการจังหวัดลดระดับปฏิบัติการสู่ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดแบบไม่เต็มรูปแบบ (หากปิด ปฏิบัติการให้ข้ามไปใช้ขั้นตอน 6.5 วงเล็บ2)

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัด เปิดใช้งานบางส่วนงาน คือ ส่วนประสานปฏิบัติการเพื่อปฏิบัติการในพื้นที่ และส่วน สนับสนุนปฏิบัติการในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด (ใช้ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน 6.2)

✔

ส่วนประสานปฏิบัติการปฏิบัติงานตามขั้นตอนการประสานปฏิบัติการ ที่ระบุในขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ก่อนหน้า

✔

ส่วนสนับสนุนปฏิบัติการในศูนย์ เตรียมการเพื่อการปิดปฏิบัติการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

✔

ส่วนสนับสนุนปฏิบตั กิ ารในศูนย์เตรียมพร้อมส่วนจัดการของบริจาค และคืนพืน้ ทีป่ ฏิบตั กิ ารสูก่ องอำ�นวยการ ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด

✔

ทีม DANA จังหวัดเข้าเก็บรวบรวมข้อมูลความเสียหายในระยะที่ 4

✔

ทีม DANA จังหวัดร่วมกับทีม DANA ท้องถิ่นประเมินความสามารถของท้องถิ่นในการบริหารจัดการความ ช่วยเหลือ

✔

ส่วนประสานปฏิบัติการเริ่มการดำ�เนินการช่วยเหลือฟื้นฟูในระยะที่ 4 และต่อเนื่อง (พัฒนา SOPs การ ปฏิบัติการฟื้นฟูเพิ่มเติม)

6.5(2) ยกเลิกการปฏิบัติการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด กลับสู่ปฏิบัติการกองอำ�นวยการป้องกันและ บรรเทาสาธารณภัยจังหวัด

✔

ทีม DANA จังหวัดและท้องถิ่นประเมินความสามารถในการบริหารจัดการของหน่วยงานท้องถิ่น/อำ�เภอ

✔

ทีม DANA จังหวัดเสนอสรุปรายงานการประเมินความสามารถในการบริหารจัดการของท้องถิน่ /อำ�เภอต่อ ผู้อำ�นวยการจังหวัด

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดวิเคราะห์สถานการณ์ เปรียบเทียบเกณฑ์การตัดสินใจ

✔

ผู้อำ�นวยการจังหวัดขอคำ�แนะนำ�จากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

✔

ผู้ว่าราชการจังหวัดมีคำ�สั่งปรับศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด เป็นกองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด (ใช้ SOP1)

✔

ให้เจ้าหน้าที่ในส่วนที่ไม่มีความจำ�เป็นประจำ�กองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กลับเข้า ปฏิบัติงานในหน้าที่ปรกติได้

7. การอ้างอิงขั้นตอนการปฏิบัติงานมาตรฐานหรือเอกสารอื่นที่เกี่ยวข้อง

68

7.1 7.2 7.3 7.4

ขั้นตอนการปฏิบัติมาตรฐานงานหลักในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน ขั้นตอนการปฏิบัติมาตรฐานงานสนับสนุนในศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติฉบับใหม่ แผนปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

8. ตารางบันทึกการปฏิบัติงานหรือแบบฟอร์ม

8.1 แบบฟอร์มรายงานประจำ�วัน แบบฟอร์มรายงานความเสียหาย แบบฟอร์มรายงานความต้องการความ ช่วยเหลือ 8.2 ตารางบันทึกการปฏิบัติงาน ในรูปแบบ check-list 8.3 แบบฟอร์มการวิเคราะห์ข้อมูลประจำ�วันตามลักษณะความเสี่ยงภัยพื้นที่ 8.4 รายการเครื่องมือและอุปกรณ์

9. ภาคผนวก

9.1 แผนภาพโครงสร้างส่วนงานระบบบัญชาการสถานการณ์ 9.2 แผนภาพโครงสร้างส่วนงานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัด 9.3 แผนภาพโครงสร้างส่วนสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ฉุกเฉิน (ESF) 9.4 โครงสร้างกองอำ�นวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด 9.5 โครงสร้างศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด 9.6 รายชื่อหน่วยงานปฏิบัติการร่วมประจำ�ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด 9.7 ทำ�เนียบส่วนราชการจังหวัด 9.8 ข้อมูลพื้นฐานเครือข่ายการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (หมายเลขโทรศัพท์ติดต่อฉุกเฉิน) 9.9 บัญชีเครื่องจักรกล ยานพาหนะ และเครื่องมืออุปกรณ์ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด 9.10 ผังการจัดองค์กรการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด 9.11 บัญชีผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (บุคคล/หน่วยงาน) ตามลักษณะความเสี่ยงภัยของพื้นที่

ข้อสังเกตจากการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด

ประเด็นที่น่าสนใจในการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด คือ ประเด็นเรื่องความเข้าใจต่อการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานต่อความละเอียดของขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ความ เชีย่ วชาญของผูพ้ ฒ ั นาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน และการส่งเสริมปัจจัยความส�ำเร็จของการพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน ที่ครบถ้วนและมีการน�ำไปปฏิบัติจริง ซึ่งข้อสังเกตทั้งสามประเด็นหลักดังกล่าว มีรายละเอียดดังนี้

1. ประเด็นความเข้าใจขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานต่อความละเอียดของขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน ผูว้ จิ ยั พบว่า ผู้ที่จะใช้ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ยังมีความสับสนว่าขั้นตอนปฏิบัตินี้เป็นขั้นตอนของกระบวนงานใด ผู้ใช้ จึงมักจะมองหาขัน้ ตอนการทำ�งานทีเ่ ฉพาะเจาะจง ภายในการปฏิบตั งิ านของศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์เมือ่ เปิดใช้แล้ว ดังนั้นผู้ใช้ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน จะต้องมีความเข้าใจว่าการพัฒนาในงานการศึกษานี้ เป็น ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของการเปิดใช้และปรับสถานะของศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดเท่านั้น และ ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของกระบวนงานใดกระบวนงานหนึ่งนั้น ตามหลักการจะมีรายละเอียดเฉพาะ กระบวนงานนัน้ หากมีกระบวนงานอืน่ ทีเ่ กิดขึน้ ต่อเนือ่ งกับกระบวนงานหลักทีท่ �ำ การพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั ิ มาตรฐานใด ให้พัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของกระบวนงานต่อเนื่องดังกล่าวมาสวมต่อปฏิบัติการ

2. ประเด็นความเชีย่ วชาญของผูพ้ ฒ ั นาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน ทีมวิจยั มีขอ้ จำ�กัดด้านประสบการณ์ของ การเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ภายใต้โครงสร้างการบัญชาการการจัดการสาธารณภัย ใหม่ เช่นการกำ�หนดให้มีศูนย์อำ�นวยการร่วมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ สืบเนื่องจาก การปรับโครงสร้างหลายครัง้ ของแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยชาติ และการใช้ชอื่ เรียกแทนสถานะ รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

69

ของศูนย์ดังกล่าว ตลอดจนรายละเอียดของกระบวนงานบางงานในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ที่ อาจจะสามารถพัฒนาได้มีคุณภาพและมีรายละเอียดมากกว่านี้ เช่นในขั้นตอนการประสานการสนับสนุน ทรัพยากร และการประเมินวิเคราะห์ตามกระบวนงาน DANA และการขอปรับระดับการจัดการสาธารณภัย

3. การส่งเสริมปัจจัยความสำ�เร็จของการพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานทีค่ รบถ้วนและมีการนำ�ไปปฏิบตั ิ จริง ผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่ที่มีประสบการการปฏิบัติงานด้านสาธารณภัย มีความเชื่อมั่นว่าผู้ปฏิบัติงาน ตระหนักถึงความสำ�คัญของการมีขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ที่จะเป็นข้อกำ�หนดอย่างเป็นทางการในการ ปฏิบัติงาน หากแต่ว่าความตระหนักในความสำ�คัญของการพัฒนาที่ต่อเนื่อง ให้ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ของทุกกระบวนงานสามารถนำ�มาประสานสอดคล้องต่อเนือ่ งกันนัน้ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในฐานะเจ้าภาพ และหน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้อง มีความจำ�เป็นทีจ่ ะต้องส่งเสริมปัจจัยความสำ�เร็จของการพัฒนา และนำ�ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานไปใช้ กล่าวคือ 1) การพัฒนาบุคลากรระดับปฏิบัติการ ให้มีสมรรถนะใน การปฏิบตั งิ านด้านสาธารณภัยให้มากขึน้ ทัง้ นีห้ มายความรวมถึงการจัดการความรูท้ จี่ ะทำ�ให้บคุ ลากรของ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และหน่วยงานด้านการบรรเทาสาธารณภัยในท้องถิน่ /อำ�เภอ มีความ รูท้ เี่ หมือนกัน เข้าใจในองค์ความรูข้ องการปฏิบตั งิ านด้านสาธารณภัยในทิศทางเดียวกัน 2) ให้ความสำ�คัญ ต่อการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ ให้กบั การประสานความร่วมมือของหน่วยงานในระดับภูมภิ าคและท้องถิน่ ด้านการบรรเทาสาธารณภัย ในการเรียนรูก้ ารพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน และมีการฝึกซ้อมปฏิบตั ใิ น พื้นที่นำ�ร่อง เพื่อการทบทวน แก้ไข และพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานต้นแบบที่ได้จากการวิจัยนี้ และ 3) กำ�หนดให้มกี ารดำ�เนินงานด้านการสือ่ สารให้จริงจังในหน่วยปฏิบตั งิ านด้านสาธารณภัยทุกระดับ ทัง้ ใน ระยะการเตรียมพร้อม เผชิญเหตุ และการช่วยเหลือฟื้นฟู เพราะจะเป็นกระบวนงานที่มีความสำ�คัญ ใน การทำ�ให้การปฏิบัติตามขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน ได้รับการประสานงานระหว่างหน่วยงานได้อย่างเป็น ระบบและมีประสิทธิภาพ

จากผลการศึกษาและการวิเคราะห์ รวมทัง้ ข้อสังเกตทีไ่ ด้จากการพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจการจัดการสาธารณภัย และพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานและปรับสถานะศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ตามที่ระบุไว้ใน วัตถุประสงค์การศึกษาหลัก ดังที่รายงานก่อนหน้า ผู้วิจัยจะได้ท�ำการเสนอแนะสู่การน�ำผลผลิตงานวิจัยไปด�ำเนินการ ในอนาคตต่อไป

70

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

บทที่ 6: สรุปและข้อเสนอแนะการนำ�ผลการศึกษาสู่การปฏิบัติ

งานศึกษาวิจยั เพือ่ การพัฒนาผลผลิต เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัย และขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน การเปิดใช้งานศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัดนัน้ สามารถพัฒนาต้นแบบของผลผลิตทัง้ สองได้ตามวัตถุประสงค์หลักของ การศึกษาวิจัย และสามารถเชื่อมโยงผลผลิตทั้งสองเข้าด้วยกันในรูปของขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการวิเคราะห์ประเมิน สถานการณ์และก�ำลังความสามารถในการเผชิญเหตุ เพือ่ การจัดท�ำค�ำขอปรับระดับการจัดการสาธารณภัย และสามารถ เชื่อมโยงกระบวนงานการประเมินความเสียหายและความต้องการในการให้ความช่วยเหลือในรูปของขั้นตอนปฏิบัติ มาตรฐาน ในการส�ำรวจข้อมูลเบื้องต้นเพื่อการวิเคราะห์ปรับระดับการจัดการสาธารณภัย และก�ำหนดให้เป็นขั้นตอน ปฏิบัติมาตรฐานในการประเมินเพื่อการให้ความช่วยเหลืออีกด้วย โดยในกรอบของการพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับ การจัดการสาธารณภัย ขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด และการเชือ่ มโยงผลผลิต งานวิจัยทั้งสองกับกระบวนการประเมินความเสียหายและความต้องการการให้ความช่วยเหลือนั้น ล้วนอยู่ภายใต้การ ส่งเสริมศักยภาพด้านการจัดการสาธารณภัยและการเตรียมพร้อมเผชิญเหตุ ซึ่งถือเป็นรากฐานของการมุ่งเน้นแนวคิด การลดความเสี่ยงภัยพิบัติอีกด้วย

ในการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยนั้น มิได้มีตรรกะจากความพยายาม ทีจ่ ะก�ำหนดการตัดสินใจทีเ่ ป็นไปตามข้อมูลตัวเลขเท่านัน้ ถึงจะท�ำการตัดสินใจได้ การพัฒนาเกณฑ์และการใช้เกณฑ์นนั้ ออกแบบจากหลักการของการประเมินและวิเคราะห์ความเสีย่ ง และการประเมินความสามารถในการเผชิญสถานการณ์ ของผูป้ ฏิบตั ทิ มี่ ปี ระสบการณ์หลากหลายพืน้ ที่ เพือ่ ให้เกณฑ์มคี วามเทีย่ งและตรงในการก�ำกับความสามารถในการปฏิบตั ิ การของเจ้าหน้าที่ด้านการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และการใช้เกณฑ์ดังกล่าวยังถูกก�ำกับไว้ด้วยโครงสร้างข้อมูล และกระบวนการเก็บข้อมูลทั้งปฐมภูมิและทุติยภูมิ เพื่อให้การวิเคราะห์ประเมินสถานการณ์และก�ำลังความสามารถ ใกล้เคียงกับความเป็นจริงมากที่สุด และการวิเคราะห์จากเงื่อนไข 3 ใน 4 มิติยังช่วยให้การประเมินสถานการณ์มีความ รอบคอบมากยิ่งขึ้นและมีค�ำอิบายการตัดสินใจในกรณีที่ค่าบ่งชี้ยังไม่ถึงระดับสูงสุดของมิติหนึ่งๆ แต่มีความใกล้เคียงค่า สูงสุดในเงื่อนไขมิติอื่นๆ ด้วย การตัดสินใจขอรับการสนับสนุนหรือปรับระดับการจัดการจะกระท�ำได้ก่อนที่สถานการณ์ จะวิกฤติและท�ำให้ปฏิบัติการในพื้นที่ ณ เวลานั้นๆ ล้มเหลว ทั้งนี้การใช้ดุลยพินิจของผู้บัญชาการเหตุการณ์ จะมีความ หนักแน่น มีข้อมูลและเกณฑ์ในการตัดสินใจที่ชัดเจน และมีระบบกระบวนงานในการตัดสินใจที่สอดคล้องกับหลักการ ปฏิบัติสากล

ในการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด มีตรรกะ มาจากการปฏิบัติงานในอดีต ที่ประสบปัญหากับการไร้เอกภาพในการประสานงานในพื้นที่ และจากพื้นที่สู่ปฏิบัติการ สนับสนุนภายนอกพืน้ ที่ ซึง่ ปัญหานี้ ส่วนหนึง่ มาจากการทีศ่ นู ย์บญ ั ชาการเหตุการณ์ในพืน้ ทีท่ รี่ ะดับการจัดการสาธารณภัย ต่างๆ นั้น ไม่ได้มีบทบาทและปฏิบัติงานตามบทบาท “ศูนย์ปฏิบตั ิการฉุกเฉิน” อย่างที่ควรจะเป็น เพราะศูนย์ปฏิบัติการ ฉุกเฉินในระดับต่างๆ นั้น มีความส�ำคัญอย่างยิ่งในการอ�ำนวยการประสานงานให้เกิดเอกภาพและประสิทธิภาพสูงสุด การพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการปิดใช้งานในแต่ละระดับการจัดการสาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน การปรับเปลี่ยนปฏิบัติการของศูนย์เมื่อสถานการณ์มีการพัฒนา จึงมีความจ�ำเป็นต่อผู้ปฏิบัติเป็นอย่างยิ่ง ว่าขั้นตอน ปฏิบัติมาตรฐานตามหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติในแต่ละระยะเป็นอย่างไร ซึ่งในงานวิจัยได้พัฒนารวมไปถึงขั้นตอนปฏิบัติ มาตรฐานของการปฏิบตั งิ านหลักในศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด 2 ขัน้ ตอน คือ การขอการสนับสนุนทรัพยากร และ การวิเคราะห์ประเมินเพื่อขอยกระดับการจัดการสาธารณภัยจากระดับที่ 2 เป็นระดับที่ 3 โดยอาศัยกระบวนงานการ ประเมินความเสียหายและความต้องการการให้ความช่วยเหลือ (DANA) มาประสานให้สอดคล้องกับกระบวนงานอื่นๆ รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

71

ในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดเช่นกัน การพัฒนาชุดเอกสารขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานนี้ ยังช่วยกระตุ้นให้หน่วยงาน รับผิดชอบหลัก ต้องให้ความส�ำคัญกับการพัฒนาฐานข้อมูลเพื่อการจัดการสาธารณภัยในทุกระดับพื้นที่ และสร้างเสริม ความสามารถในการเผชิญสถานการณ์ให้ผ่านมาตรฐานขั้นต้นอีกด้วย

การศึกษาวิจัยนี้ เลือกที่จะน�ำเสนอผลการศึกษาความเชื่อมโยงระหว่างเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการ สาธารณภัย และขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด ด้วยการใช้ประโยชน์จากกระบวน งานการประเมินความเสียหายและความต้องการในการให้ความช่วยเหลือ (Damage and Need Assessment; DANA) เป็นกลไกในการเชื่อมการใช้เกณฑ์การตัดสินใจของผู้อ�ำนวยการจังหวัด ในการก�ำหนดปฏิบัติการจัดการสาธารณภัย และการขอก�ำลังสนับสนุนหรือการส่งความช่วยเหลือสู่พื้นที่ที่ตรงตามความต้องการที่แท้จริงมากขึ้น ดังที่แสดงให้เห็น ในขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานในกระบวนงานทั้งสองดังกล่าว และยังแสดงให้เห็นด้วยว่า ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่นั้น ก็ต้องมีการด�ำเนินการตามขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานวิเคราะห์ประเมินสถานการณ์และ ก�ำลังความสามารถในการเผชิญสถานการณ์เช่นเดียวกัน โดยอาศัยทีม DANA ของท้องถิ่นในการส�ำรวจวิเคราะห์ข้อมูล เบื้องต้น และปฏิบัติการร่วมกันกับทีม DANA จังหวัดอย่างใกล้ชิดอีกด้วย ซึ่งจะท�ำให้เอกภาพในการบัญชาการแต่ละ ระดับมีความสอดคล้องโดยสมบูรณ์ ข้อเสนอแนะในการนำ�ผลการศึกษาวิจัยไปสู่การปฏิบัติ

1. เกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยทีพ่ ฒ ั นาขึน้ นัน้ เป็นเพียงต้นแบบจากการศึกษาทางวิชาการ เท่านั้น แม้ว่าการออกแบบวิธีวิทยาของงานวิจัยนี้ จะอาศัยข้อได้เปรียบของการวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบมี ส่วนร่วม ในการสร้างทีมวิจัยที่มาจากผู้ปฏิบัติงานจริงก็ตาม เพราะทีมวิจัยร่วมนี้ สร้างขึ้นจากหลักการ ของการสร้างศักยภาพและความสามารถในการจัดการสาธารณภัย ให้กับบุคลากรของกรมป้องกันและ บรรเทาสาธารณภัยส่วนกลาง จึงทำ�ให้กระบวนการวิจัยเชิงปฏิบัติการนี้เป็นกระบวนการจากบนลงล่าง (Top-down process) มากกว่าที่จะเป็นการวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบรอบทิศ (360 degree process) และมีข้อสังเกตจากการจัดทำ�ร่างเกณฑ์การตัดสินใจนี้ดังที่รายงานในผลการศึกษา ดังนั้นในการนำ�ไปสู่ การปฏิบัติจึงควรดำ�เนินการดังนี้

1.1 นำ�การนิยามเงื่อนไข และการบ่งชี้ค่าของเงื่อนไข ไปทำ�การสำ�รวจความเห็นเพื่อการปรับปรุงจากผู้ เชี่ยวชาญ (Delphi Technique) ในภัยพิบัติประเภทต่างๆ จากหน่วยงานเชี่ยวชาญเฉพาะภัย เช่น กรมอุตุนิยมวิทยา กรมชลประทาน กรมทรัพยากรธรณี เป็นต้น หรือจากนักวิชาการด้านสาธารณภัย ต่างๆ ร่วมด้วยเพื่อให้การใช้เกณฑ์สามารถอิบายถึงสถานการณ์จากพื้นที่ได้อย่างไม่มีความคลาด เคลือ่ น ทัง้ นีต้ อ้ งตระหนักว่าอย่าลงรายละเอียดเกินความจำ�เป็น และอย่าพยายามตอบทุกแง่มมุ ของ เงือ่ นไขต่างๆ เพราะการประเมินสถานการณ์และกำ�ลังความสามารถนัน้ ต้องกระทำ�ด้วยความรวดเร็ว และการได้มาซึ่งข้อมูลที่มีคุณภาพ

1.2 ต้องดำ�เนินการทวนผลผลิต ในทีน่ คี้ อื เกณฑ์ทพี่ ฒ ั นาขึน้ เพราะเกณฑ์นนี้ อกจากจะเป็นการพัฒนาจาก หน่วยงานส่วนกลางแล้ว ยังเป็นการใช้เครือ่ งมือสำ�รวจความเห็นต่อระดับความสามารถในการจัดการ สาธารณภัยที่อาจจะยังมีความตื้นเขิน ไม่ลึกซึ้งในประเด็นของการตีความและความเข้าใจต่อเงื่อนไข ต่างๆ ที่กำ�หนดไว้ เพราะจากการประชุมอภิปรายร่วมระหว่างกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ส่วนกลาง และเจ้าหน้าที่สำ�นักงานบรรเทาและป้องกันสาธารณภัยจังหวัด พบว่ามีการตีความเรื่อง พื้นที่เสียหาย กับพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบที่แตกต่างกัน ดังนั้นภายหลังจากการทบทวนนิยามและการ

72

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ให้คา่ บ่งชีจ้ ากผูเ้ ชีย่ วชาญแล้ว ควรจะทำ�การสัมภาษณ์ หรือประชุมเชิงปฏิบตั กิ ารกับตัวแทนเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติงานด้านการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดและท้องถิ่น ถึงความเข้าใจต่อเงื่อนไขและ ค่าบ่งชี้ เพื่อให้การกำ�หนดเกณฑ์การตัดสินใจมีความเที่ยงตรงยิ่งขึ้น

1.3 ต้องมีการพัฒนาระบบข้อมูลการจัดการสาธารณภัยเพื่อช่วยการตัดสินใจในการใช้เกณฑ์ ซึ่งในที่นี้ แบ่งเป็น 2 ระบบย่อยด้วยกัน กล่าวคือ ระบบย่อยระบบแรก ต้องเป็นระบบคลังข้อมูลสาธารณภัย ที่มีการเก็บและบริหารจัดการความเคลื่อนไหวของข้อมูล ตามโครงสร้างข้อมูลของ DANA เพื่อที่ การใช้ข้อมูลของผูบัญชาการเหตุการณ์แต่ละระดับจะมีความสะดวก รวดเร็ว และเพียงพอต่อการ ตัดสินใจ ในขณะทีร่ ะบบย่อยอีกระบบหนึง่ นัน้ ควรจะเป็นระบบช่วยการตัดสินใจ (Decision Support System; DSS) ในการประมวลผลข้อมูลเบื้องต้นที่ได้จากระบบย่อยที่หนึ่ง แล้วนำ�เข้าสู่สูตรการตัดสินใจ ที่ออกแบบฝังอยู่ในระบบประมวลผลเฉพาะภัย ทั้งสองระบบย่อยนี้จะต้องมีระบบปฏิบัติการร่วม ที่สามารถปฏิบัติการได้บนรูปแบบข้อมูลจากต้นทางในหลากหลายรูปแบบ เพื่อให้การประมวลผล รวดเร็ว และการแสดงผลเพื่อช่วยการตัดสินใจเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

1.4 เมื่อเกณฑ์ได้รับการกำ�หนดชัดเจน และมีการทวนผลผลิตแล้วนั้น ระบบข้อมูลดังกล่าวจะช่วยให้การ นำ�สู่การปฏิบัติมีความเป็นไปได้ในกระบวนการปฏิบัติงานมากขึ้น แต่ความสมบูรณ์ของการจะนำ� เกณฑ์ไปสูก่ ารใช้งานนัน้ หน่วยงานต่างๆ ทีเ่ กีย่ วข้องกับการใช้เกณฑ์เหล่านี้ ควรจะมีการฝึกซ้อมการ ใช้เกณฑ์การตัดสินใจนี้ โดยการออกแบบการฝึกซ้อมด้วยการประชุมอภิปราย (Table-top Exercise) และใช้ขนั้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานในการวิเคราะห์ประเมินตามเกณฑ์เงือ่ นไขตัวบ่งชีต้ า่ งๆ หรือจะดำ�เนิน การฝึกซ้อมการสั่งการจากฐานที่ตั้ง (Command Post Exercise) เพื่อทดลองประเมินผลการใช้ เกณฑ์และกระบวนการรับส่งข้อมูลและวิเคราะห์ประเมินด้วยจะยิ่งมีประสิทธิผล เพราะทีม DANA ในแต่ละระดับการจัดการสาธารณภัย มีความจำ�เป็นที่จะต้องมีความคุ้นเคยกับเงื่อนไขการบ่งชี้ และ กระบวนการประเมินสถานการณ์ด้วยเงื่อนไขมิติต่างๆ เช่นกัน

1.5 ปรับปรุงเกณฑ์จากกระบวนการทบทวน ทวนผลผลิต และการทดลองใช้ แล้วจึงนำ�ไปกำ�นหนดสูก่ าร ปฏิบตั ใิ นแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ เพือ่ ถ่ายทอดสูแ่ ผนปฏิบตั กิ ารฉุกเฉินเฉพาะภัย ของจังหวัด และแผนเผชิญเหตุพื้นที่ต่อไป ทั้งนี้ต้องตระหนักด้วยว่า เกณฑ์นั้นสามารถเปลี่ยนแปลง ได้ตามเวลาที่เปลี่ยนไป ลักษณะภัยที่เปลี่ยนแปลงหรือเป็นภัยรูปแบบใหม่ การเปลี่ยนแปลงทาง ภูมิศาสตร์ หรือการกำ�หนดมาตรการการป้องกันหรือลดผลกระทบขึ้นใหม่ เป็นต้น ดังนั้นจะต้องมี การทบทวนเกณฑ์การตัดสินใจตามระยะเวลาอันสมควร

2. ขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัดทีพ่ ฒ ั นาขึน้ นัน้ นับว่าเป็นต้นแบบ ของการพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของกระบวนงานอื่นๆ ที่ไม่ตื้นเขินนัก แต่การนำ�ไปสู่การปฏิบัติ กลับมีความยากและซับซ้อนมากกว่า ด้วยว่าการกำ�หนดขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานให้กับผู้ปฏิบัติงาน ที่มี ประสบการณ์ตอ่ การปฏิบตั งิ านนัน้ ๆ มานาน เป็นสิง่ ทีไ่ ม่พงึ ปรารถนา และถูกตัดสินก่อนในเบือ้ งต้นแล้วว่า ไม่มคี วามจำ�เป็น ใช้ความคุน้ เคยทีต่ กทอดเป็นมรดกวิถกี ารปฏิบตั ทิ สี่ ง่ ต่อกันจากรุน่ สูร่ นุ่ ก็สามารถปฏิบตั ิ ได้ อีกทั้งขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานที่พัฒนาขึ้นนี้ เป็นเรื่องที่มีความใหม่มากต่อการจัดการสาธารณภัยของ ประเทศไทยในฝ่ายของพลเรือน ทั้งในแง่ขององค์ความรู้ ความสามารถและประสบการณ์ในการพัฒนา ออกแบบ และการฝึกซ้อมการใช้ขั้นตอนดังกล่าวด้วยการจำ�ลองสถานการณ์ และจะต้องมีการรวบรวม ความเห็นต่อการจัดทำ�ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานนี้ให้กว้างขวางขึ้นกว่าทีมวิจัยร่วมจากหน่วยงานกลาง รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

73

ดังนัน้ หากจะนำ�ต้นแบบขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้ศนู ย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัดไปปฏิบตั ิ ควร จะมีการดำ�เนินการดังนี้

2.1 จัดโครงการสัญจร ในการให้ความรูค้ วามเข้าใจถึงความสำ�คัญของการพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐาน ในงานด้านสาธารณภัย ให้อย่างน้อยหน่วยงานที่ปฏิบัติงานด้านนี้ในพื้นที่จังหวัด ท้องถิ่น และภาคี เครือข่ายที่เกี่ยวข้อง ได้มีระดับความรู้ความเข้าใจที่เสมอกัน

2.2 นำ�เอกสารชุดขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัดไปสอบถามความ คิดเห็นด้วยการประชุมกลุ่มย่อย กับหน่วยงานทหารซึ่งมีความคุ้นชินกับการปฏิบัติงานตามขั้นตอน ปฏิบตั มิ าตรฐานทางการทหารในการจัดการภัยความมัน่ คงและหน่วยงานด้านการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัดและท้องถิ่น รวมทั้งหน่วยงานปฏิบัติการร่วมในศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับ ต่างๆ เพื่อการทบทวน หาช่องว่างของขั้นตอน และแนวทางการปรับปรุงให้ขั้นตอนมีความละเอียด และนำ�ไปปฏิบัติได้จริง

2.3 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยควรจะกำ�หนดให้มีการนำ�ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานดังกล่าว ไป ทำ�การฝึกซ้อมทำ�ความเข้าใจในพื้นที่ปฏิบัติการทั้งการฝึกซ้อมประชุมอภิปรายและการฝึกซ้อมการ สั่งการและการเปิดใช้งานศูนย์บัญชาการเหตุการณ์แต่ละระดับ โดยจำ�ลองสถานการณ์ให้สามารถ ที่จะดำ�เนินการฝึกการปรับระดับการจัดการสาธารณภัย เพื่อการปรับสถานะของศูนย์บัญชาการ เหตุการณ์ด้วยเช่นกัน (ขั้นตอนที่ 2.3 และ 2.4 ที่จะเสนอนั้น สามารถสลับลำ�ดับกันได้ แต่ไม่ควรทำ� คู่ขนานกัน)

2.4 จัดคณะทำ�งานร่วม ที่มีผู้ปฏิบัติงานจากหน่วยงานปฏิบัติการด้านสาธารณภัย ผู้ที่มีประสบการณ์ใน การปฏิบัติการศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ และผู้ที่เข้าใจแนวคิดและมีความรู้เรื่องการปฏิบัติงานของ ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน (Emergency Operation Centre; EOC) โดยจะเริ่มจากทีมหน่วยงานส่วน กลางก่อน เพื่อพัฒนาขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการปฏิบัติการกองบัญชาการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยแห่งชาติ ในกระบวนงานส่วนงานด้านต่างๆ ที่ได้เสนอไว้ในท้ายข้อของขั้นตอนปฏิบัติ มาตรฐานในผลการศึกษา เพื่อให้สามารถนำ�ไปเชื่อมต่อกับขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้ศูนย์ บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานในการปรับสถานะของศูนย์บัญชาการ ดังกล่าวได้

2.5 จัดระบบการสอนงาน (Mentoring / Coaching) ให้กับหน่วยงานระดับท้องถิ่น ให้เข้าใจความ เชื่อมโยงและความสำ�คัญของแผนเผชิญเหตุพื้นที่ กับขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการปฏิบัติการ ศูนย์บัญชาการเหตุการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ เพื่อให้บุคลากรของท้องถิ่น สามารถร่วม กันพัฒนาขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานของกระบวนงานอืน่ ๆ มาเชือ่ มโยงกับขัน้ ตอนปฏิบตั มิ าตรฐานการ เปิดใช้และปรับสถานะศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ของท้องถิ่น

2.6 กำ�หนดให้มีการเขียนขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานของกระบวนงานการประเมินความเสียหายและความ ต้องการในการให้ความช่วยเหลือ ให้มีความชัดเจนและละเอียดเพียงพอที่ผู้อำ�นวยการแต่ละระดับ จะสามารถจัดเตรียมแต่งตั้งทีมปฏิบัติการ และกำ�หนดเครือข่ายสนับสนุนปฏิบัติการในการสำ�รวจ และเก็บข้อมูลเพื่อการวิเคราะห์ต่อไป

74

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

2.7 ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานสามารถปรับเปลี่ยนได้ ดังนั้นจึงควรมีการระบุระยะเวลาในการทบทวน การนำ�ผลการประเมินการฝึกซ้อม และการประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญการใช้ขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐาน เพื่อการปรับปรุงให้ทันสมัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากมีการปรับเปลี่ยนหรือแก้ไของค์ประกอบในแผน ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ หรือข้อกำ�หนดที่เป็นทางการในประเด็นโครงสร้าง อำ�นาจ หน้าที่ หรือระดับของปฏิบัติการ เป็นต้น

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

75

ภาคผนวก

ก. แบบสอบถามการกำ�หนดระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยในระดับท้องถิ่น

ข. แบบสอบถามการกำ�หนดระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยในระดับจังหวัด

ค. แบบสอบถามการกำ�หนดระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยจังหวัดของศูนย์ ปภ.เขต

ง. แผนผังโครงสร้างการจัดการสาธารณภัยประเทศไทย

จ. แนวคิดปฏิบัติการการจัดการสาธารณภัยประเทศไทย

76

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ภาคผนวก ก. แบบสอบถาม การก�ำหนดระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยในระดับท้องถิ่น

แบบสอบถามฉบับนี้ มีวตั ถุประสงค์ทจี่ ะศึกษารวบรวมข้อมูลก�ำลังความสามารถทีห่ น่วยงานรับผิดชอบด้านการ จัดการสาธารณภัย ระดับท้องถิ่นในพื้นที่ต่างๆ ตามประสบการณ์ในการเตรียมพร้อม การเผชิญสถานการณ์ และการ ให้ความช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ เพื่อที่จะใช้ในการออกแบบการก�ำหนดระดับความสามารถที่หน่วยงานท้องถิ่นจะ ปฏิบัติการได้ เพื่อการบริหารจัดการที่มีประสิทธิผล และการสนับสนุนการปฏิบัติการที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ผลการศึกษาจะใช้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาระบบการบริหารจัดการสาธารณภัยต่อไป

คณะผูศ้ กึ ษา โครงการความร่วมมือในการเสริมสร้างขีดความสามารถในการจัดการภัยพิบตั ิ ภายใต้ความร่วมมือ ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และส�ำนักงานโครงการเพื่อการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ ขอขอบพระคุณใน ความร่วมมือตอบแบบสอบถามนี้ และข้อมูลของท่านจะได้รบั การเก็นรักษาด้วยการค�ำนึงถึงความเป็นส่วนตัวของข้อมูล อย่างรัดกุม

1. หน่วยงานของท่านคือ ก. องค์กรบริหารส่วนตำ�บล ข. เทศบาลนคร ค. เทศบาลเมือง ง. เทศบาลตำ�บล 2. ท่านมีโครงสร้างหน่วยงานด้านการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย คือ ก. ไม่มี ข. มีเจ้าหน้าทีบรรเทาสาธารณภัยน้อยมาก ค. มีส่วนงานบรรเทาสาธารณภัย ง. มีสำ�นักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย 3. ท่านมีการจัดสรรงบประมาณในการ “เตรียมพร้อม” จัดการภัยพิบัติ ก. ไม่มีการจัดสรร ใช้การกำ�หนดแก้ไขปัญหาเป็นครั้งๆ ข. มีการจัดสรรเป็นส่วนน้อยของงบประมาณ ค. มีการให้ความสำ�คัญและจัดสรรเงินจำ�นวนมาก 4. ท่านมีการจัดสรรงบประมาณในการ “เผชิญเหตุและให้ความช่วยเหลือ” ประชาชน ก. ไม่มีการจัดสรร ใช้การกำ�หนดแก้ไขปัญหาเป็นครั้งๆ ข. มีการจัดสรรเป็นส่วนน้อยของงบประมาณ ค. มีการให้ความสำ�คัญและจัดสรรเงินจำ�นวนมาก

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

77

5. ท่านคิดว่าหน่วยงานปฏิบัติการในพื้นที่ของท่านสามารถรับมือได้ หากความเสียหายที่เกิดขึ้นในพื้นที่ไม่ เกินร้อยละเท่าไหร่ของพื้นที่ที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบ (เลือกพื้นที่ละ 1 คำ�ตอบ) พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่อุตสาหกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่ที่มีสาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหายไม่เกิน พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ราชการเสียหายไม่เกิน

50% 50% 50% 50%

20% 20%

30% 30%

40% 40%

50% 50%

3 วัน 20% 1%

5 วัน 30% 5%

10 วัน 40% 10%

2 อาทิตย์ 50% 15%

8. ท่านคิดว่า ศักยภาพของหน่วยงานของท่านด้านต่างๆ นัน้ หากใช้ไปแล้วร้อยละเท่าใด จึงควรทีจ่ ะร้องขอ ความช่วยเหลือจากหน่วยงานจังหวัด กำ�ลังคนของหน่วยงานท่านใช้ไปแล้ว กำ�ลังคนของหน่วยงานภาคีและอาสาสมัครใช้ไปแล้ว อุปกรณ์และเครื่องมือของท่านใช้ไปแล้ว ปัจจัยยังชีพที่ท่านจัดเตรียมไว้ แจกจ่ายไปแล้ว งบประมาณที่จัดสรรไว้ ถูกเบิกจ่ายมาเพื่อใช้ไปแล้ว

78

40% 40% 40% 40%

7. ท่านคิดว่าหากภัยทีเ่ กิดขึน้ มีความยาก และมีแนวโน้มจะรุนแรงยาวนานมากขึน้ ท่านคิดว่าท่านจะสามารถ รับมือได้ภายใต้เงื่อนไขใด ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์รุนแรง มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม มีผู้เสียชีวิตไม่เกิน

30% 30% 30% 30%

6. ท่านคิดว่าหน่วยงานปฏิบัติการในพื้นที่ของท่านสามารถให้ความช่วยเหลือประชากร และต่อผู้ประสบภัย ในลักษณะต่างๆ ไม่เกินกว่าร้อยละเท่าใดต่อประชากรผู้ได้รับผลกระทบ ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน ต้องอพยพประชากรไม่เกิน

20% 20% 20% 20%

60% 60% 60% 60% 60%

70% 70% 70% 70% 70%

80% 80% 80% 80% 80%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

90% 90% 90% 90% 90%

ภาคผนวก ข. แบบสอบถาม การก�ำหนดระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยในระดับจังหวัด

แบบสอบถามฉบับนี้ มีวตั ถุประสงค์ทจี่ ะศึกษารวบรวมข้อมูลก�ำลังความสามารถทีห่ น่วยงานรับผิดชอบด้านการ จัดการสาธารณภัย ระดับจังหวัดในพื้นที่ต่างๆ ตามประสบการณ์ในการเตรียมพร้อม การเผชิญสถานการณ์ และการ ให้ความช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ เพื่อที่จะใช้ในการออกแบบการก�ำหนดระดับความสามารถที่หน่วยงานจังหวัดจะ ปฏิบัติการได้ เพื่อการบริหารจัดการที่มีประสิทธิผล และการสนับสนุนการปฏิบัติการที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ผลการศึกษาจะใช้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาระบบการบริหารจัดการสาธารณภัยต่อไป

คณะผูศ้ กึ ษา โครงการความร่วมมือในการเสริมสร้างขีดความสามารถในการจัดการภัยพิบตั ิ ภายใต้ความร่วมมือ ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และส�ำนักงานโครงการเพื่อการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ ขอขอบพระคุณใน ความร่วมมือตอบแบบสอบถามนี้ และข้อมูลของท่านจะได้รบั การเก็นรักษาด้วยการค�ำนึงถึงความเป็นส่วนตัวของข้อมูล อย่างรัดกุม

1. ท่านมีจำ�นวนเจ้าหน้าที่ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย คือ ก. มีเจ้าหน้าทีบรรเทาสาธารณภัยน้อยมาก ข. มีเจ้าหน้าที่บรรเทาสาธารณภัยพอที่จะเผชิญสถานการณ์สาธารณภัยประจำ�วัน ค. มีเจ้าหน้าที่บรรเทาสาธารณภัยจำ�นวนมาก สามารถจัดการสาธารณภัยที่รุนแรงได้ 2. ท่านมีการจัดสรรงบประมาณในการ “เตรียมพร้อม” จัดการภัยพิบัติ ก. ไม่มีการจัดสรร ใช้การกำ�หนดแก้ไขปัญหาเป็นครั้งๆ ข. มีการจัดสรรเป็นส่วนน้อยของงบประมาณ ค. มีการให้ความสำ�คัญและจัดสรรเงินจำ�นวนมาก 3. ท่านมีการจัดสรรงบประมาณในการ “เผชิญเหตุและให้ความช่วยเหลือ” ประชาชน ก. ไม่มีการจัดสรร ใช้การกำ�หนดแก้ไขปัญหาเป็นครั้งๆ ข. มีการจัดสรรเป็นส่วนน้อยของงบประมาณ ค. มีการให้ความสำ�คัญและจัดสรรเงินจำ�นวนมาก 4. ท่านคิดว่าหน่วยงานปฏิบัติการในพื้นที่ของท่านสามารถรับมือได้ หากความเสียหายที่เกิดขึ้นในพื้นที่ไม่ เกินร้อยละเท่าไหร่ของพื้นที่ที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบ(เลือกพื้นที่ละ 1 คำ�ตอบ) พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่อุตสาหกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่ที่มีสาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหายไม่เกิน พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ราชการเสียหายไม่เกิน

30% 30% 30% 30%

40% 40% 40% 40%

50% 50% 50% 50%

60% 60% 60% 60%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

79

5. ท่านคิดว่าหน่วยงานปฏิบตั กิ ารในพืน้ ทีข่ องท่านสามารถให้ความช่วยเหลือประชากร และต่อผูป้ ระสบภัย ในลักษณะต่างๆ ไม่เกินกว่าร้อยละเท่าใดต่อประชากรผู้ได้รับผลกระทบ ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน ต้องอพยพประชากรไม่เกิน

50% 50%

60% 60%

10 วัน 20% 5%

15 วัน 30% 10%

20 วัน 40% 15%

1 เดือน 50% 20%

7. ท่านคิดว่า ศักยภาพของหน่วยงานของท่านด้านต่างๆ นัน้ หากใช้ไปแล้วร้อยละเท่าใด จึงควรทีจ่ ะร้องขอ ความช่วยเหลือจากหน่วยงานกลาง และกระทรวงมหาดไทย กำ�ลังคนของหน่วยงานท่านใช้ไปแล้ว กำ�ลังคนของหน่วยงานภาคีและอาสาสมัครใช้ไปแล้ว อุปกรณ์และเครื่องมือของท่านใช้ไปแล้ว ปัจจัยยังชีพที่ท่านจัดเตรียมไว้ แจกจ่ายไปแล้ว งบประมาณที่จัดสรรไว้ ถูกเบิกจ่ายมาเพื่อใช้ไปแล้ว

80

40% 40%

6. ท่านคิดว่าหากภัยทีเ่ กิดขึน้ มีความยาก และมีแนวโน้มจะรุนแรงยาวนานมากขึน้ ท่านคิดว่าท่านจะสามารถ รับมือได้ภายใต้เงื่อนไขใด ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์รุนแรง มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม มีผู้เสียชีวิตไม่เกิน

30% 30%

60% 60% 60% 60% 60%

70% 70% 70% 70% 70%

80% 80% 80% 80% 80%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

90% 90% 90% 90% 90%

ภาคผนวก ค. แบบสอบถาม การก�ำหนดระดับความสามารถในการจัดการสาธารณภัยจังหวัดในระดับศูนย์ ปภ.เขต

แบบสอบถามฉบับนี้ มีวตั ถุประสงค์ทจี่ ะศึกษารวบรวมข้อมูลก�ำลังความสามารถทีห่ น่วยงานรับผิดชอบด้านการ จัดการสาธารณภัย ระดับจังหวัดในพื้นที่ต่างๆ ตามประสบการณ์ในการเตรียมพร้อม การเผชิญสถานการณ์ และการ ให้ความช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ เพื่อที่จะใช้ในการออกแบบการก�ำหนดระดับความสามารถที่หน่วยงานจังหวัดจะ ปฏิบัติการได้ เพื่อการบริหารจัดการที่มีประสิทธิผล และการสนับสนุนการปฏิบัติการที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ผลการศึกษาจะใช้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาระบบการบริหารจัดการสาธารณภัยต่อไป

คณะผูศ้ กึ ษา โครงการความร่วมมือในการเสริมสร้างขีดความสามารถในการจัดการภัยพิบตั ิ ภายใต้ความร่วมมือ ของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และส�ำนักงานโครงการเพื่อการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ ขอขอบพระคุณใน ความร่วมมือตอบแบบสอบถามนี้ และข้อมูลของท่านจะได้รบั การเก็นรักษาด้วยการค�ำนึงถึงความเป็นส่วนตัวของข้อมูล อย่างรัดกุม

ท่านคิดว่าหน่วยงานของท่าน ควรเข้าให้ความช่วยเหลือหน่วยงานของจังหวัด เมื่อ พื้นที่เกษตรกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่อุตสาหกรรมเสียหายไม่เกิน พื้นที่ที่มีสาธารณูปโภคสำ�คัญเสียหายไม่เกิน พื้นที่สถานที่สำ�คัญและสถานที่ราชการเสียหายไม่เกิน ประชากรได้รับผลกระทบไม่เกิน ต้องอพยพประชากรไม่เกิน ระยะเวลาที่ต้องเผชิญสถานการณ์รุนแรง มีพื้นที่ที่คาดว่าจะเสียหายเพิ่ม มีผู้เสียชีวิตไม่เกิน กำ�ลังคนของหน่วยงานจังหวัดใช้ไปแล้ว กำ�ลังคนของหน่วยงานภาคีและอาสาสมัครใช้ไปแล้ว อุปกรณ์และเครื่องมือของจังหวัดใช้ไปแล้ว ปัจจัยยังชีพที่จังหวัดจัดเตรียมไว้ แจกจ่ายไปแล้ว งบประมาณที่จังหวัดจัดสรรไว้ ถูกเบิกจ่ายใช้ไปแล้ว

30% 30% 30% 30% 30% 30% 10 วัน 20% 5% 60% 60% 60% 60% 60%

40% 40% 40% 40% 40% 40% 15 วัน 30% 10% 70% 70% 70% 70% 70%

50% 50% 50% 50% 50% 50% 20 วัน 40% 15% 80% 80% 80% 80% 80%

60% 60% 60% 60% 60% 60% 1 เดือน 50% 20% 90% 90% 90% 90% 90%

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

81

ภาคผนวก ง. แผนผังโครงสร้างในการจัดการสาธารณภัย ประเทศไทย กอนเกิดสาธารณภัย

เมื่อเกิดสาธารณภัย ผบ ปภ.ช. = การจัดการสาธารณภัยระดับ 3 นรม. (ม.31) = การจัดการสาธารณภัยระดับ 4

ผบ ปภ.ช. = การจัดการสาธารณภัย ในชวงกอนเกิดสาธารณภัย การจัดการ สาธารณภัย เฉพาะกรณี พิเศษ

กองบัญชาการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยแหงชาติ (บก.ปภ.ช.)

ควบคุมกำกับ ประสาน การปฏิบัติตามขอสั่งการ

ผอ.กลาง

เปนผอ.ศอร.ปภ.ช. โดยการแตงตั้งจาก ผบ.ปภ.ช.

ศูนยอำนวยการรวมฯ (ศอร.ปภ.ช.) (รอง ผบ.ปภ.ช.)

สั่งการ

ปรับเปน

สวนปฏิบัติการ สวนแผนงาน สวนสนับสนุน

สนับสนุน

ศูนย ปภ.เขต (18 แหง)

กองอำนวยการปองกันและบรรเทา สาธารณภัยจังหวัด/กรุงเทพมหานคร (ผอ.จว.)/(ผอ.กทม.) กองอำนวยการปองกันและบรรเทา สาธารณภัยอำเภอ/เขต กรุงเทพมหานคร (กทม.)

จัดตั้ง

ศูนยบัญชาการเหตุการณจังหวัด (ผอ.จว.)/(ผอ.กทม.) (การจัดการสาธารณภัยระดับ 1-2)

กองอำนวยการปองกันและบรรเทา สาธารณภัยทองถิ่นแหงพื้นที่

ยกระดับ

ศูนยบัญชาการเหตุการณสวนหนา จังหวัด (การจัดการสาธารณภัยระดับ 3-4)

ยกระดับ จัดตั้ง

ศูนยบัญชาการเหตุการณอำเภอ/เขต (ผอ.อำเภอ)/(ผูชวย ผอ.กทม.)

(การจัดการสาธารณภัยระดับ 1)

(ผอ.อำเภอ)/(ผูชวย ผอ.กทม.)

(เทศบาล/อบต./เมืองพัทยา) (ผอ.ทองถิ่น)

สวน อำนวยการ ศอร.ปภ.ช

จัดตั้ง

จัดตั้ง

ศูนยบัญชาการเหตุการณทองถิ่นแหงพื้นที่ (เทศบาล/อบต./เมืองพัทยา) (ผอ.ทองถิ่น) (การจัดการสาธารณภัยระดับ 1)

หมายเหตุ: โครงสร้างศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์จงั หวัด/ศูนย์บญ ั ชาการเหตุการณ์สว่ นหน้าจังหวัด/อำาเภอ/องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ แห่งพืน้ ที่ แบ่งเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนปฏิบัติการ ส่วนวางแผน ส่วนสนับสนุน กรณีพิเศษ หมายถึง สถานการณ์เฉพาะหรือพื้นที่ที่ผู้มีอำานาจจัดการไม่ได้ถูกกำาหนดไว้ในพระราชาบัญญัติป้องกันและบรรเทา สาธารณภัย พ.ศ. 2550 เช่น สาธารณภัยทีเ่ กิดขึน้ ในเขตพระราชฐาน อาณาเขตทางทะเล ให้นาำ กฎหมายทีเ่ กีย่ วข้องมาใช้บรู ณาการ

82

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

ภาคผนวก จ. แนวคิดปฏิบัติการการจัดการสาธารณภัยประเทศไทย

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด

83

เอกสารอ้างอิง Bai, Victor. “Emergency Management in China.” N.p., n.d. Web. 01 Nov, 2013. <http;//www.training. fema.gov/emiweb/edu/Comparative%20EM%20Book%20-%20Chapter%20-%20Emergency%20 Management%20in%20China.doc>.

Disaster Management Case Study Analysis (2013), Class material PI345; Disaster and Emergency Management, School of Political Sciences, Thammasat University FEMA Disaster Declaration Process: A Primer (2007), Federal Emergency Management Agency, USA. Feng, Han. “Disaster Management in China.” 25 Oct, 2013 <http://www.rsis-ntsasia.org/activities/ conventions/2009-singapore/Han%20Feng.pdf> Handcock County Emergency Plan: SOP No.1. Issue 9, USA. Homeland Security (2011), Fort Wayne-Allen County Emergency Operation Center Standard Operating Procedures, USA. Disaster Countermeasure Basic Act 1997, Japan Land Agency, Japan.

Univesity of california berkeley. (2009). Emergency Operrations Plan.California : office of emergency preparedness. กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ประเทศไทย. พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ประเทศไทย. แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ.2553-2557 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ประเทศไทย. ร่างแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ.2558 ส�ำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม. (ม.ป.ป.). คู่มือการจัดทําคู่มือการปฏิบัติงาน (SOP). เรียกใช้เมื่อ 14 มีนาคม 2557 จาก http://ctalro.com/images/SOP.pdf ส�ำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ ส�ำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข . (ม.ป.ป.). มาตรฐานการจัดท�ำแผนยุทธ์ศาสตร์. เรียกใช้เมื่อ 14 มีนาคม 2557 จาก http://bps.ops.moph.go.th/nbps/Standard เฮลมุต ดูร์ราสต์ (2013) เกณฑ์ส�ำหรับขนาดและความรุนแรงของภัยพิบัติและการประเมินความต้องการด้านภัยพิบัติ. รายงานการศึกษาภายใต้โครงการความร่วมมือกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และโครงการเพือ่ การพัฒนา สหประชาชาติ

84

รายงานฉบับสมบูรณ์ การพัฒนาเกณฑ์การตัดสินใจระดับการจัดการสาธารณภัยและขั้นตอนปฏิบัติมาตรฐานการเปิดใช้งานศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินจังหวัด