Én ordning - flere tilnærminger

Én ordning – flere tilnÌrminger Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger Oppdragsgiver Kunnskapsdepartementet Prosjektleder Rune Stiberg-Jamt Prosjektteam Rune Stiberg-Jamt, Kristian Rostoft Boysen, Marthe Rosenvinge Ervik og Berhard Weigel Illustrasjonsbilde Shutterstock Om Oxford Research Knowledge for a better society

Oxford Research er et internasjonalt analyseselskap.

Vi dokumenterer og utvikler kunnskap gjennom analyser, evalueringer og utredninger slik at politiske og strategiske aktører kan få et bedre grunnlag for sine beslutninger.

Vi kombinerer vitenskapelige arbeidsmetoder med kreativ idéutvikling for å tilføre våre kunder ny kunnskap. Vårt spesialfelt er analyser og evalueringer innen nærings- og regionalutvikling, forskning og forvaltning samt velferds- og utdanningspolitikk.

Oxford Research ble grunnlagt i 1995 og har selskaper i Norge, Danmark, Sverige, Finland,Latvia og Polen.

Oxford Research er en del av Oxfordgruppen og retter sitt arbeid mot det europeiske markedet.

Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4623 Kristiansand Norge (+47) 40 00 57 93 post@oxford.no www.oxford.no

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Innhold 1.

Helhetlig vurdering og anbefalinger

1

2.

Om evalueringen

4

2.1

Problemstillinger i evalueringen

4

2.2

Metodisk tilnærming

5

3.

Åtte utsendinger og en referansemodell

7

3.1

7

Utsendinger ved delegasjoner 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4

3.2

3.3

4.

Utsendinger ved ambassader

12

3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4

12 13 15 16

USA/Canada: Den norske ambassaden i Washington D.C. Kina: Den norske ambassaden i Beijing Russland: Den norske ambassaden i Moskva Frankrike: Den norske ambassaden i Paris / Norges hus

Referansemodellen – Arbeidsfellesskapet mellom IN, NFR og SIU

17

3.3.1 3.3.2

20 21

Nærmere om arbeidsfellesskapet i Japan Hvordan skiller referansemodellen seg fra KDSU-ordningen?

23

4.1

Internasjonalisering som mål og middel

23

4.2

KDSU-ordningens funksjoner

24

4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5

25 25 25 26 26

4.4

Lyttepost Lobbyist Tilrettelegger Institusjonstilknytter Oppsummering

Sammenhengene mellom kunnskapspolitikk, utenrikspolitikk og næringspolitikk på utestasjoner 4.3.1

6.

7 8 10 11

Sammenhenger

4.3

5.

UNESCO OECD EU: Forskning EU: Utdanning

Oppsummering

Evaluators vurdering

27 29

30

Forvaltning: rammer og forutsetninger

33

5.1

Kontekstuelle forutsetninger

33

5.2

Tilknytningsform

34

5.3

Departementskulturer

35

5.4

Autonomi og prioriteringsmakt i stillingene

36

5.5

Rekruttering og «personavhengighet»

38

5.6

Rapportering, departementskontakt og oppfølging

39

5.7

Evaluators vurdering

43

Endringsperspektiv for KDSU-ordningen

46

6.1

46

KDSU-stillingenes endringspotensial

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

6.2

En mer nyansert nyttetenkning

47

6.3

Læringspunkter fra referansemodellen

49

Vedlegg

51

Figurliste Figur 2: Tilnærming til evalueringen av ordningen .......................................................................................... 5 Figur 3: Relasjoner i referansemodellen .......................................................................................................... 19 Figur 4: Ulike roller for de ulike spesialutsendingene og referansemodellen ............................................ 30 Figur 5: I hvilken grad referansemodellen er relevant for KDSU-stillingene?.............................................. 47 Figur 6: Nytteperspektiv .................................................................................................................................. 48

Tabelliste Tabell 1: Spesialutsendingen for UNESCO-saker ved OECD/UNESCO-delegasjonen i Paris........................... 7 Tabell 2: Spesialutsendingen for utdanning og forskning ved OECD-delegasjonen i Paris .......................... 8 Tabell 3: Spesialutsendingene for forskning ved den norske EU-delegasjonen i Brüssel ............................ 10 Tabell 4: Spesialutsendingene for utdanning ved den norske EU-delegasjonen i Brüssel ........................... 11 Tabell 5: Spesialutsending for forskning og høyere utdanning ved ambassaden i Washington D.C. ......... 12 Tabell 6: Spesialutsending for forskning og høyere utdanning ved ambassaden i Beijing ......................... 14 Tabell 7: Spesialutsending for utdanning, forskning og teknologisamarbeid ved ambassaden i Moskva . 15 Tabell 8: Spesialutsending for utdannings- og forskningssaker ved ambassaden i Paris ............................ 16 Tabell 9: En samlet fremstilling av referansemodellen .................................................................................. 18 Tabell 10: KDSU-enes og referansemodellens funksjoner, oppsummert ......................................................27 Tabell 11: Faginstruks for KDSU-ene og referansemodellen .......................................................................... 29 Tabell 12: KDSU-enes grad av autonomi ...........................................................................................................37 Tabell 13: Kontakt mellom norske aktører og KDSU-ene og referansemodellen ......................................... 41 Tabell 14: Rapportering fra KDSU-ene og referansemodellen ....................................................................... 41 Tabell 15: Samlet oversikt over sentrale trekk ved casene ............................................................................. 51

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

1.

Helhetlig vurdering og anbefalinger

Oxford Research har evaluert Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger tilknyttet utenrikstjenesten (KDSU). Ordningen omfatter fire stillinger ved ambassader, og fire stillinger ved delegasjoner.

Utgangspunktet for evalueringen var at KDSU-ordningen ikke kan ha noen «one-size-fits-all» tilnærming, hverken hva gjelder forutsetninger, rammer eller modell. Det er betydelig variasjon i stillingene, og denne variasjonen er identifisert og analysert i den foreliggende rapporten.

Sammenhenger i mål og funksjon Overordnet sett finner evaluator at KDSU-stillingene fungerer godt. Internasjonaliseringsmålene er tydelige i måten spesialutsendingene reflekterer over eget arbeid. Spesialutsendingenes beskrivelse av eget arbeid sammenfaller i det store og hele med stasjonssjefers forståelse av deres funksjoner. Stasjonssjefene har en klart positiv vurdering av KDSU-ordningens bidrag til utestasjonen, og spesialutsendingene på sin side, opplever stasjonssjefene som positivt støttende.

På utestasjonene er imidlertid politikkområdene sammenvevde. Dette medfører at mål og ansvarsområder får en grad av sammenfall, eller blir tilstøtende andre sektorer og underliggende etater. En implikasjon av dette er at enkeltstillingers tilknytningsform og modeller blir et mer åpent anliggende.

Varierende endringspotensial for stillinger ved ambassader I evalueringen har man sett hen til ordningen for utlandsstillinger som er etablert ved enkelte av Innovasjon Norges (IN) utekontorer. Denne ordningen omtales som «arbeidsfellesskapet», bestående av IN, Norges forskningsråd (NFR), og Senter for Internasjonalisering av Utdanning (SIU). Dette har fungert som referansemodell i evalueringsoppdraget.

Sett opp mot referansemodellen finner evalueringen at fleksibiliteten og endringspotensialet er varierende for de bilaterale ambassadestillingene. Selv om arbeidsfellesskapet delvis arbeider med områder som ligger utenfor spesialutsendingenes ansvarsområde, vurderer Oxford Research at det er grader av overførbarhet til spesialutsendingenes virksomhet på flere områder.

En referansemodell med overføringsverdi Det finnes mange likheter mellom vitenskaps- og teknologirådene i arbeidsfellesskapet på den ene siden, og KDSU-stillingene på den andre. Man finner likevel at utdanning – og da spesielt grunnopplæringsnivå – er mer naturlig tilhørende og ivaretatt av en KDSU-stilling.

Samtidig er det flere spesialutsendinger som ikke arbeider med lavere utdanning i noen utstrakt grad.

Forskning og høyere utdanning er det som i størst grad er sektoroverskridende. I forlengelsen av dette ligger også målet om å styrke kunnskapstriangelets koplinger. Evaluator finner i denne sammenhengen

1

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

at referansemodellen har en fleksibilitet, og et apparat som kan være aktuelt å vurdere videre for stillingene i USA/Canada og Kina. Evaluator finner ikke referansemodellen relevant for delegasjonsstillingene.

Stillingenes nytteverdi Evalueringen finner rom for at Kunnskapsdepartementet (KD) kan utvikle en mer finmasket tilnærming til nytteverdien av KDSU-stillingene. For at ordningen skal ha legitimitet er det avgjørende viktig at departementet som finansiør ser nytteverdien i den. Dette bør spesielt komme til uttrykk i en forventningsavklaring, som belyser hvordan den enkelte innehaveren av stillingen blir vurdert og hva man måles på.

Denne forventningsavklaringen kan blant annet komme til uttrykk i rapporteringen. Det er ikke evaluators vurdering at denne bør bli mer omfattende, men at den bør få en mer presis skreddersøm for relevante mottakere i departementene og den øvrige forvaltningen.

Anbefalinger Handlingsrommet synes å være tilstrekkelig stort til å gjøre større grep ved ordningen. I en endringsprosess er det imidlertid gunstig å være bevist hvilke forhold man vil videreføre og stabilisere, og hvilke man vil endre. Følgende forhold mener evaluator at det er særlig gunstig å videreføre:    

«Case by case»-tilnærmingen opprettholdes – stillingene er ulike, og bør fortsatt håndteres som unike ordninger.

Videreføre åpning for å rekruttere utenfor departementet, men vektlegge systeminnsikt og departemental erfaring, da dette anses å ha positive verdier. Viktigheten av spesialutsendingers erfaring fra eller med KD bør vurderes ut fra hver enkelt stillings egenart.

Operasjonalisering av formål og arbeidsområde for stillingen bør ikke overlates til den nyansatte utsendingen selv, men utformes av KD i nært samarbeid med spesialutsending og stasjonssjef.

Stillingenes autonomi må fortsatt balanseres mot behovet for ekstern styring. Per i dag er det en forutsetning for å få kompetente folk at de har meget stor grad av egenstyring.

I det følgende gis punktvise anbefalinger for endring av KDSU-ordningen:   

Det er rom for å bedre nyttiggjøre seg kompetansen som spesialutsendingene opparbeider seg på utestasjonene etter endt oppdrag – i eller utenfor departementet. KD bør vurdere å opprette en «alumni»-tilnærming for KDSU-ordningen.

Mulig overførbarhet av referansemodellen bør vurderes nærmere i forhold til KDSU-stillingene i Kina og USA/Canada.

Departementet bør utvikle et mer nyansert forhold til nytte og forventninger til hver enkelt stilling. Det er et potensial for å gi klarere uttrykk for hva departementets forventninger er til sine spesialutsendinger. Evaluator mener at det bør etterstrebes en balanse mellom bestillinger hjemmefra og spesialutsendingenes prioriteringer og vektlegginger av spesifikke områder.

2

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger



For å tydeliggjøre og samtidig øke utbytte av ordningen, kan KD i større grad integrere utsendingene i ulike departementale prosesser/møtepunkter. KDSU-stillingenes rapportering bør få en grad av skreddersøm basert på relevante mottakeres behov i departementene og det øvrige virkemiddelapparatet, samt en rutine for tilbakemelding på disse.

3

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

2. Om evalueringen KD er bestiller av denne evalueringen av ordningen med spesialutsendinger for utdanning og forskning ved utvalgte ambassader og delegasjoner. Formålet er å skaffe til veie systematisk kunnskap om hvordan stillingene fungerer, samt undersøke hvordan ordningen bygger opp under sentrale politiske mål, under hvilke forutsetninger stillingene fungerer best, og hvordan ordningene kan videreutvikles.

Denne evalueringen har gjort åtte case-studier; en case for hver av stillingene som inngår i ordningen.

Det understrekes at det er ordningen med spesialutsendinger tilknyttet utenrikstjenesten som evalueres, og ikke innehaveren av den enkelte stilling.

Ettersom ordningen ikke har vært evaluert tidligere, har rapporten en deskriptiv del som tar for seg hver stilling (kapittel 3). Dette er et ledd i å bygge opp systematisk kunnskap om ordningen. Rapporten har dernest en analytisk del (kapittel 4, 5 og 6) som ser stillingene på tvers.

Evaluator har i rapporten sett hen til ordningen for utenlandsstillinger som er etablert ved INs utekontorer. Disse stillingene praktiseres i stor grad som et arbeidsfellesskap mellom IN, NFR og til dels SIU, og omtales i det videre som referansemodellen.

2.1

PROBLEMSTILLINGER I EVALUERINGEN

Problemstillingene for evalueringen er delt dem inn i tre overordnede tematiske bolker; 1) Sammenhenger 2) Forvaltning 3) Endringsperspektiv Den første bolken, Sammenhenger, handler om hvordan stillingene bygger opp under utdannings- og forskningspolitiske mål på den ene siden, og nærings- og utenrikspolitiske mål på den annen side.

Sentrale momenter er internasjonalisering i forsking og høyere utdanning, studentmobilitet, kobling av utdanning, forskning og innovasjon, samt langsiktig institusjonelt samarbeid. Andre, forhold med relevans for nærings- og utenrikspolitikken er nettverks- og relasjonsbygging, internasjonalisering av norsk næringsliv, og tilrettelegging for norske bedrifter i vertslandet.

Forvaltningsperspektivet handler primært om hvilke forhold som legger til rette for at stillingene skal fungere optimalt, og hvordan stillingene fungerer i dag. Dette handler blant annet om kontekst, arbeidsoppgaver, tilgjengelige ressurser på ambassaden og spesialutsendingens integrering på ambassaden, men også forhold som forberedelse og kontakten med KD og andre relevante aktører i Norge.

Sentralt i endringsperspektivet står spørsmålet om hvordan ordningen kan videreutvikles. Dette handler både om innspill og eventuelle behov for endringer fra aktører som er direkte knyttet til ordningen med spesialutsendinger, men også læringspunkter fra referansemodellen til IN, NFR og SIU.

4

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

2.2

METODISK TILNÆRMING

På bakgrunn av særtrekk og til dels betydelige forskjeller mellom de ulike stillingene som utgjør KDs ordningen med spesialutsendinger, er det gjennomført case-studier av de åtte stillingene. Case-studiene er gjennomført som separate, men sammenliknbare caser. Hver stilling belyses gjennom intervjuer med nåværende spesialutsending, tidligere spesialutsending, samt stasjonssjefen. Case-studiene danner utgangspunktet for en analyse av ordningen på tvers av stillingene.

De fleste nåværende spesialutsendingene ble intervjuet to ganger, både i person-/telefonintervju tilknyttet den konkrete stillingen, og i en fokusgruppe hvor ordningen som sådan ble diskutert. Videre er det hentet inn tilbakemeldinger fra INs utekontorer i USA, Kina, Russland og Frankrike.

Figur 1: Tilnærming til evalueringen av ordningen Delegasjoner og ambassader

EU forskning og utdanning

UNESCO

Sammenlikning OECD

USA

Kina

Russland

Frankrike

Sammenhenger Forvaltning Endringsperspektiv

I tillegg til case-studiene med de ulike stillingene og tilknyttede informantene, er det gjennomført en rekke intervjuer med aktører fra KD, UD, NFD, IN, NFR, universitetssektoren, SIU, og UD, så vel som INs vitenskaps- og teknologiråder1. Disse intervjuene behandlet både institusjonenes bruk av KDs spesialutsendinger og referanseordningen. Totalt ble det gjennomført 30 intervjuer.

Direktesitater gjøres anonymt, og rapporten oppgir kun hvilken aktørgruppe et sitat kommer fra, eksempelvis «stasjonssjef», «spesialutsending» eller «kilde i forvaltningen». Det skilles ikke mellom tidligere og nåværende innehaver av en stilling.

Arbeidsfellesskapets utsendinger for vitenskap, teknologi, forskning og utdanning i Brasil, India, Singapore, Japan og Sør-Afrika omtales i denne rapporten som vitenskaps- og teknologiråd.

1

5

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

I tillegg til intervjudata ble det også gjort dokumentstudier av politiske dokumenter og strategier, stillingsutlysninger og -instrukser, rapporter fra spesialutsendingene, rapporter fra møter mellom departementene, samt samarbeidsavtalene mellom IN, NFR og SIU. Evaluator vurderer datamaterialet velegnet og relevant. Ved å belyse stillingene og referanseordningen fra ulike sider, både i form av skriftlige kilder og intervjudata fra flere institusjonelle hold, sikres høy reliabilitet i dataene. Samtidig bidrar den case-baserte tilnærmingen til at det fanges opp både fellestrekk og forskjeller mellom de ulike utsendingene.

6

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

3. Åtte utsendinger og en referansemodell Dette kapittelet er en deskriptiv gjennomgang av de ulike stillingene som utgjør KDs ordning med spesialutsendinger. Deretter følger en gjennomgang av referansemodellen til IN og NFR. De åtte stillingene og referansemodellen er oppsummert og systematisert i normerte tabeller. Datagrunnlaget for kapittelet er eksisterende dokumenter knyttet til hver enkelt stilling (som stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer. Kapittelet fungerer som et utgangspunkt for kapitlene 4, 5 og 6 hvor stillingene ses på tvers.

3.1

UTSENDINGER VED DELEGASJONER

KD har utsendinger ved tre delegasjoner, UNESCO, OECD og EU. 3.1.1

UNESCO

KD har en egen spesialutsending for UNESCO-saker ved OECD/UNESCO-delegasjonen i Paris.

Delegasjonen er ansvarlig for gjennomføring av norsk politikk overfor OECD/IEA og UNESCO. Delegasjonen ivaretar den løpende kontakten med organisasjonene og er bindeledd mellom norske myndigheter og de respektive sekretariatene, samt med øvrige medlemsland.

Spesialutsendingen har hovedansvar for arbeidet med saker vedrørende Norges samarbeid med UNESCO, med særlig vekt på utdannings- og vitenskapsområdet. Spesialutsendingen er også et bindeledd mellom UNESCO og andre lands delegasjoner på den ene siden, og norske myndigheter og aktører på den andre siden. Spesialutsendingen jobber nært med både UD og KD, men også med Kulturdepartementet og Klima- og miljødepartementet.

Tabell 1: Spesialutsendingen for UNESCO-saker ved OECD/UNESCO-delegasjonen i Paris Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet

7

Nei --Delegasjon, Paris Nei Ja Ja Ja Ja Nei Nei Nei Ja Ja Lokale Nei

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Ja Nei Ja Ja Ja Nei Ja Nei Ja Ja Nei Ja, KUD, KLD, Udir og Norad Nei Nei Nei Nei Nei Ja Ja Nei

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

3.1.2

OECD

Spesialutsending for utdanning og forskning ved OECD-delegasjonen i Paris bedriver koordinering, rådgivning og arbeid med faglige saker som berører Norges samarbeid med OECD på utdannings- og forskningsområdet. Den norske OECD-delegasjonen er ansvarlig for gjennomføring av norsk politikk overfor OECD/ IEA og UNESCO. Delegasjonen ivaretar den daglige kontakten med organisasjonene og er bindeledd mellom norske myndigheter og de respektive sekretariatene, samt med øvrige medlemsland.

Spesialutsendingen skal også ifølge instruksen være et bindeledd mellom OECD og andre lands delegasjoner på den ene siden og norske myndigheter og aktører på den annen side. Videre skal spesialutsendingen ha nær kontakt og samarbeid med norske myndigheter og med delegatene i relevante komiteer og prosjektgrupper innenfor utdanning og forskning i OECD. Som en konsekvens har spesialutsendingen tett dialog blant annet med NFD. Tabell 2: Spesialutsendingen for utdanning og forskning ved OECD-delegasjonen i Paris Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Nei ---

8

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Delegasjon, Paris Ja, delegasjon til OECD og UNESCO + kommisjoner Ja Nei Ja Ja Nei Nei Ja Ja Nei Lokale Nei Ja Ja Ja Ja Ja Nei Ja Ja, representasjonsbudsjett Ja Nei Ja Ja, HOD Nei Nei Nei Nei Nei Ja Nei Ja

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

9

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

3.1.3

EU: Forskning

Under ordningen er to spesialutsendinger fra Kunnskapsdepartementet tilknyttet den norske EU-delegasjonen i Brüssel. Spesialutsendingen for forskning dekker forsknings-, teknologi- og innovasjonspolitikk innenfor rammene av EØS-avtalen, særlig knyttet til norsk deltakelse i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon og utviklingen av Det europeiske forskningsområdet (ERA). Spesialutsendingen skal bidra til å styrke samarbeidet mellom Norge og EU innenfor forskning, teknologi og innovasjon og bidra til videre utvikling av EØS-avtalen innenfor feltet.

Tabell 3: Spesialutsendingene for forskning ved den norske EU-delegasjonen i Brüssel Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd

10

Nei --Delegasjon Ja, andre utsendinger, EU utdanning Ja, arbeidsfordeling med NFR i Brüssel Nei Nei, samarbeid med SU utdanning Ja, særlig ERA Ja, som over Ja , som over Nei Ja Nei Lokale Nei Ja Nei Ja Ja Ja Ja, lobby H2020 Ja Ja Ja Ja Ja Nei Nei Ja

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Nei Nei Nei Ja Ja Ja

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

3.1.4 EU: Utdanning Ifølge faginstruksen er formålet med spesialutsendingen for utdanning at stillingen skal dekke utdanningsspørsmål innenfor hele utdanningsløpet innenfor rammene av EØS-avtalen, særlig knyttet til norsk deltakelse i EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett (Erasmus +) og arbeidet med yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Spesialutsendingen skal bidra til å styrke samarbeidet mellom Norge og EU på utdanningsområdet og bidra til videre utvikling av EØS-avtalen innenfor feltet. Spesialutsendingen skal bidra til at mulighetene i det europeiske utdanningssamarbeidet utnyttes bedre. Som medarbeider ved delegasjonen håndterer spesialutsendingen den offisielle norske kontakten med EU på utdanningsområdet. Spesialutsendingen skal også følge og rapportere om utviklingen i EU på utdanningsområdet.

Tabell 4: Spesialutsendingene for utdanning ved den norske EU-delegasjonen i Brüssel Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt

11

Nei --Delegasjon Ja, andre utsendinger, EU forskning, SIU Ja Ja Ja Nei Nei Nei Nei Ja Nei Lokale Ja Ja Ja Ja Ja

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Ja Nei Ja Nei Ja Ja Ja Ja Nei Nei Ja Nei Nei Ja Nei Nei

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

3.2

UTSENDINGER VED AMBASSADER

KD har videre utsendinger i fire land ved Norges ambassade; USA/Canada (Washington D.C), Kina (Beijing), Russland (Moskva) og Frankrike (Paris).

3.2.1

USA/Canada: Den norske ambassaden i Washington D.C.

En egen stilling som spesialutsending for forskning og høyere utdanning er ved ambassaden i Washington D.C. Formålet med stillingen er å bidra til økt bilateralt samarbeid mellom USA, Canada og Norge innenfor forskning, høyere utdanning og teknologi. Stillingen har også et særlig ansvar for samarbeid mellom Norge og Canada, og for å tilrettelegge for økt samarbeid både på institusjons- og myndighetsnivå.

Spesialutsendingen arrangerer hvert år Transatlantic Science Week på oppdrag fra KD – en møteplass for forskere, virksomhetsledere, studenter, byråkrater og politikere. NFR er en sentral samarbeidspartner. Målet er å styrke samarbeidet innen forskning, innovasjon og høyere utdanning mellom Norge, USA og Canada.

Tabell 5: Spesialutsending for forskning og høyere utdanning ved ambassaden i Washington D.C. Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK)

12

Nei 1989 -Ambassade Ja, andre utsendinger

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Ja Nei Ja Ja Ja Nei Ja Ja Nei Begge Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nei Ja Ja, fellespott som deles på alle SU Ja Ja Ja Ja Nei Ja Ja Ja Nei Ja Ja Nei

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

3.2.2 Kina: Den norske ambassaden i Beijing Denne spesialutsendingen ble etablert i 2010. Formålet med stillingen er ifølge faginstruksen å bidra til økt utdannings- og forskningssamarbeid, samt teknologisamarbeid, mellom Norge og Kina. Spesialutsendingens arbeidsområde skal primært omfatte høyere utdanning og forskning, samt samarbeid om teknologi og innovasjon, i alle sektorer der norske høyere utdannings- og forskningsmiljøer og/eller bedrifter har vesentlige interesser. Spesialutsendingen skal i størst mulig grad se høyere utdanningssamarbeid og forskningssamarbeid i sammenheng.

13

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Tabell 6: Spesialutsending for forskning og høyere utdanning ved ambassaden i Beijing Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Nei 2010 3 Ambassade Ja, IN Ja Nei Ja Ja Nei Nei Nei Nei Ja Begge Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nei, men får det som trengs fra fellespott Ja Nei Nei Ja Ja Ja Ja Ja Nei Ja Nei Nei

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

14

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

3.2.3 Russland: Den norske ambassaden i Moskva Ved Norges ambassade i Moskva er det etablert en egen stilling som spesialutsending for teknologi, forskning og høyere utdanning Stillingen ble opprettet i 2012, og betegnes som en styrking av det bilaterale samarbeidet mellom Norge og Russland på området. Russland opprettet det samme året en tilsvarende stilling ved sin ambassade i Oslo. Formålet med stillingen er ifølge faginstruksen å bidra til økt utdannings-, forsknings- og teknologisamarbeid mellom Norge og Russland. Spesialutsendingens arbeidsområde skal primært omfatte høyere utdanning og forskning, samt teknologisamarbeid, i alle sektorer der norske høyere utdannings- og forskningsmiljøer og/eller bedrifter har vesentlige interesser. Stillingen er samfinansiert av KD og NFD. Tabell 7: Spesialutsending for utdanning, forskning og teknologisamarbeid ved ambassaden i Moskva Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler

15

Nei 2013 1 Ambassade Ja, andre utsendinger Ja Nei Ja Ja Nei Nei, Russland har «lav profil» mtp. profilering ovenfor norske bdrifter pga. ustabil politisk kontekst Nei, samme som over Nei Ja Begge Ja Ja Ja Nei Ja Ja Ja Ja Nei, men får det som trengs fra fellespott

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Ja Ja Nei Ja, HD og KLD Nei Ja Ja Ja Nei Ja Nei Nei

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

3.2.4 Frankrike: Den norske ambassaden i Paris / Norges hus Det er en spesialutsending for utdannings- og forskningssaker ved ambassaden i Paris. Stillingen som utdannings- og forskningsråd utgjør 50 prosent av stillingen. Den andre halvdelen fylles av stillingen som direktør for Norges hus (Maison de Norvège) ved Cité Internationale Universitaire de Paris (CIUP).

Arbeidsoppgavene som spesialutsending for utdannings- og forskningssaker for KD omfatter oppfølging av bilaterale samarbeidsavtaler, bidra til å fremme mobilitet av elever, studenter og forskere mellom Frankrike og Norge og å rapportere om fransk utdannings- og forskningspolitikk. Arbeidsområdet omfatter utdannings- og forskningssamarbeidet mellom Norge og Frankrike.

Tabell 8: Spesialutsending for utdannings- og forskningssaker ved ambassaden i Paris Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt

16

Ja, delt mellom ambassade og Norges hus --Ambassade Ja, andre utsendinger og IN Nei Ja Ja Ja Nei Nei Nei Nei Nei

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører

Begge Ja, skal også fremme norsk språk/kultur

Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet

Nei Nei Ja Ja Ja Nei Ja Nei, men får det som trengs fra fellespott Ja Nei Nei Ja, tett dialog med SU i Brüssel Nei Nei Ja Nei Nei

Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Ja Nei Nei

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

3.3

REFERANSEMODELLEN – ARBEIDSFELLESSKAPET MELLOM IN, NFR OG SIU

IN og NFR har inngått avtaler for å styrke det bilaterale samarbeidet med Sør-Afrika, Brasil, India og Singapore. I tillegg samarbeider IN, NFR og SIU for å styrke arbeidet i Japan. Samarbeidet mellom partene omtales også som «arbeidsfellesskapet».

Et sentralt virkemiddel for arbeidsfellesskapet er utsendingene med tilknytning til INs utekontor i det aktuelle landet. Utsendingen har tittel som Forsknings- og vitenskaps- og teknologiråd, eller ambassaderåd for forskning, teknologi og høyere utdanning (Japan). Utsendingen er ansatt i IN og rapporterer til regionleder i IN (Asia, Sør-Afrika og Amerikas). Det understrekes imidlertid at arbeidsfellesskapet ikke er begrenset til vitenskaps- og teknologiråden, og at andre ressurser hos partene kan inngå i fellesskapet.

IN og NFR samarbeider om aktiviteter knyttet til forskning og innovasjon, herunder;

17

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

      

Dialog med forskningsmyndighetene i det aktuelle landet Koordinering og optimering av ressurser og innsats med det europeiske forskningssamarbeidet Identifisering og kommunikasjon av strategiske muligheter for samarbeid basert på kunnskap om markedene og forsknings- og innovasjonssystemene Deling av informasjon Identifisering av muligheter for finansiering av felles, bilaterale aktiviteter som skal utløse mer langsiktig samarbeid Sammenkobling av aktører, grupper og institusjoner som kan ha nytte av å dele kunnskap og erfaring og/ eller jobbe sammen Rådgivning og bistand til forsknings- og utdanningsinstitusjoner, myndigheter og bedrifter

Tabell 9: En samlet fremstilling av referansemodellen

Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring

18

Stillingen som sådan er ikke delt, men leveransen deles med NFR og evt. SIU Konseptet går tilbake til 1980-tallet INs utekontor Ja Ja, samarbeid med NFR, internt i IN og med ambassaden Nei Ja Ja Ja Ja Ja Nei, håndteres av ambasaden Ja Begge deler Nei, bare i Japan Ja, samarbeider med ambassaden Ja, samarbeider med ambassaden Ja Nei Ja --

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

Ja Ja Ja Ja Ja -Ja Ja Ja Ja Ja Nei Nei --

Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

Figuren nedenfor viser relasjonene mellom aktørene i Norge og Utdannings-, vitenskaps- og teknologiråden. Fargegraderingen anskueliggjør de gjeldende sektorpolitiske og faglige skillene i norsk forvaltning, mens pilene anskueliggjør faglig ansvar og faglig dialog.

Figur 2: Relasjoner i referansemodellen

Kilde: Oxford Research AS

19

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Hensikten med arbeidsfellesskapet for NFR er å fremme forsknings- og innovasjonssamarbeid med det aktuelle landet, følge opp bilaterale forsknings- og teknologiavtaler, samt å gjennomføre ambisjonene nedfelt i NFRs veikart for det aktuelle landet2.

NFR er faglig ansvarlig for det forskningssamarbeidet innenfor rammen av de bilaterale forskningsavtalene. Mens NFR har ansvaret for dialogen med norske institusjoner og myndigheter hjemme, representerer IN og Forskningsrådet ute. Likevel har Forskningsrådet mulighet til å være til stede i utlandet ved å hospitere på INs utekontor. Videre har NFR et designert kontaktpunkt for hvert av de fem arbeidsfellesskapene.

For INs del er målet med samarbeidet å utvikle kompetanse og nettverk på de viktigste områdene for norsk næringsliv. IN arbeider for å koble på norske næringsinteresser med bedrifter i det aktuelle landet. IN legger det faglige ansvaret for samarbeidet til en egen utsending som tilmeldes UD som ambassaderåd eller «Annen utsending», noe som gir diplomatstatus.

I Japan, der SIU er del av arbeidsfellesskapet, skal dette bidra til å øke utdanningssamarbeidet med Japan. SIU har ansvar for dialogen med norske myndigheter og institusjoner innen høyere utdanning, som inngår i forskningssamarbeidet med Japan.

Arbeidsfellesskapet styres i dialog mellom partene som utarbeider årlige arbeidsplaner for samarbeidet.

Arbeidsfellesskapet er samfinansiert av IN og NFR (og SIU i Japan). NFR betaler årlig 1,4 mill. kr. for leveranser tilsvarende 1400 arbeidstimer. Hva gjelder arbeidsfellesskapet i Japan, betaler SIU 200 000 kr for leveranser. NFRs andel er redusert tilsvarende. Overføringene fra NFR (og SIU) regnes ikke som lønn for vitenskaps- og teknologiråden, men er betaling for leveransene. Vitenskaps- og teknologiråden er likevel sentral for leveransen, og NFR (og SIU) involveres i ansettelsesprosessen av vitenskaps- og teknologiråden.

3.3.1

Nærmere om arbeidsfellesskapet i Japan

Arbeidsfellesskapet i Japan er det eldste samarbeidet mellom IN og NFR. Samarbeidet ble opprett i 2003 etter initiativ fra NFR. IN hadde gjennom industri- og eksportattasjeene på plass egne utsendinger fra før, men uten et forsknings- og teknologirelevant tilsnitt.

Det er en oppfatning i IN av at virksomheten i Japan forutsetter en tett kobling til forskning og teknologi. Følgelig ble samarbeidet med NFR etablert, med sterk vekt på synergiområdene mellom forskning, teknologi og innovasjon.

Fra 2014 inngår også SIU i arbeidsfellesskapet i Japan. Ambisjonen er å utnytte alle fasettene i det såkalte kunnskapstriangelet, det vil si synergier mellom utdanning, forskning og innovasjon.

2

Med unntak av Singapore hvor Forskningsrådet ikke har utarbeidet et veikart

20

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

I Japan har universitetet i Bergen og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet gått sammen om å finansiere en stilling til en lokalt ansatt ved INs utekontor. Personen jobber tett sammen med vitenskapsråden om å etablere og videreutvikle bilaterale samarbeid mellom de norske universitetene og universitetet i Tokyo.

3.3.2 Hvordan skiller referansemodellen seg fra KDSU-ordningen?

Det er tre strukturelle hovedmomenter som skiller referansemodellen fra KDs ordning med spesialutsendinger.

Organisering og finansiering Kunnskapsdepartementenes spesialutsendinger, på lik linje med andre spesialutsendinger, er midlertidig ansatt i UD. Spesialutsendingene finansieres av det enkelte fagdepartementet: «Stillingens kostnad rammeoverføres [UD] over statsbudsjettet i samråd med fagdepartementet, basert på en sjablongmessig beregning av kostnadene3». Det stadfestes at UDs kostnader som følge av fagdepartementenes spesialutsendinger kan fluktuere over tid, og at dette kan slå ut i gunst/ugunst for departementene. Likevel forventes dette å utjevnes over en viss tid.

Virksomheten i arbeidsfellesskapet mellom IN og NFR (og SIU) på sin side er organisert som en leveranse. Partene betaler årlig 1,4 mill. kr. for leveranser tilsvarende 1400 arbeidstimer. I Japan betaler SIU 200 000 kr for leveranser; NFRs andel er redusert tilsvarende. Avtalene mellom NFR og IN (og SIU) regulerer i all hovedsak aktivitetene og målsetningene som utgjør leveransen. Likevel faktureres ikke partene basert på timeinnsats, da mange aktiviteter antas å ligge innenfor flere parters interesseområder. Istedenfor har IN og NFR (og SIU) blitt enige om en felles pris på leveransen, på tvers av landene.

Det er i all hovedsak INs vitenskaps- og teknologiråd som står for leveransen, men ved behov kan deler av leveransen utføres av øvrige ressurser på INs utekontor. Overføringene fra NFR (og SIU) regnes ikke som lønn for vitenskaps- og teknologiråden, men er betaling for leveransene. Vitenskapsog teknologiråden er likevel sentral for leveransen, og NFR (og SIU) involveres i ansettelsesprosessen av vitenskaps- og teknologiråden.

Juridisk stilling ved ambassaden Ordningene skiller seg også med henblikk til utsendingens juridiske stilling ved ambassaden. INs ansatte på ambassaden har status som «Annen utsending»4, mens KDs utsendinger er tilmeldt som «spesialutsendinger»5.

Utenrikstjenesteloven presiserer at begge er underlagt stasjonssjefens styring, men spesialutsendingene er midlertidig ansatt i UD, mens «Andre utsendinger» fortsatt er ansatt i etaten som har sendt dem ut.

3

4 5

Rapport fra Arbeidsgruppe spesialutsendinger, Sivile spesialutsendinger – kostnadsfordeling m.v., 2009

Utenrikstjenesteloven, §4 Utenrikstjenesteloven, §3

21

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Arbeidsoppgavene Spesialutsendingene fra KD har et bredt spektrum av arbeidsoppgaver (se xxx) som omfatter blant annet kontakt med forsknings-, utdannings- og næringsaktører, men også roller som lobbyist og som lyttepost. Arbeidsfellesskapet mellom IN og NFR, med vitenskaps- og teknologirådene i spissen, innebærer i større grad kontakt mot brukere, institusjoner og enkeltaktører, og karakteriseres dermed som mer «hands on» enn arbeidsoppgavene KDs spesialutsendinger utfører.

Samtidig er det noen fellestrekk, blant annet har både KDs spesialutsendinger og INs vitenskapsvitenskaps- og teknologiråder vært arrangører av bilaterale vitenskapskonferanser (såkalte Science Weeks). Enkelte spesialutsendinger jobber også mer mot brukere, herunder bedrifter og akademiske miljøer enn hva KDs spesialutsendinger gjør.

22

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

4. Sammenhenger Dette kapittelet ser KDSU-stillingene på tvers. Her løftes vurderinger og synspunkter fra ulike aktører frem for å belyse evalueringsspørsmålet om hvordan stillingene bygger opp under overordnede målsetninger i kunnskaps-, utenriks- og næringspolitikken.

Kapittelet fremmer en typologi og konseptualiseringer som et ledd i å bygge opp systematisk kunnskap om ordningen med spesialutsendinger. Funnene oppsummeres i et eget delkapittel avslutningsvis, hvor man også tar et blikk på referansemodellen.

De overordnede målene for internasjonalisering er det sentrale strategiske overbygget for KDSUstillingene. KDSU-ordningen har ikke fastsatt målbare leveranser for stillingene. Dette betyr at evalueringsspørsmålet om hvordan stillingene bygger opp under mål, belyses dette best gjennom et sett med sentrale virksomhetskategorier. Dette kapittelet viser en typologi for disse med korte eksempler.

4.1

INTERNASJONALISERING SOM MÅL OG MIDDEL

Sektorpolitikken er en god inngangsport til å se sammenhengene mellom ulike mål, og samspillet mellom aktører og virkemidler. Vi vektlegger her KDs perspektiv, men skjeler også til nærings- og utenrikspolitiske målsetninger. Videre tar vi for oss forvaltningsmessige sider ved spesialutsendingene, samt endringsperspektivet for oppdraget.

Kunnskapspolitikken har mange spor. De senere års stortingsmeldinger, strategier og planverk viser at politikkområdene for utdanning og forskning har vært gjenstand for flere langsiktige mål. Disse har kompliserte sammenhenger som går på tvers av sektorpolitiske ansvarsområder. Ulike sektordepartementer vil derfor kunne slutte seg til de samme målene, men vil i sin finansiering, etatsstyring av underliggende virksomheter, og virkemiddelbruk, vektlegge forskjellige aspekter ved de samme målene.

Dette kan for eksempel bety at et forskningspolitisk mål for KD vil være et middel for å nå et utenrikspolitisk mål for UD, eller et næringspolitisk mål for NFD. For de involverte aktørene innen et gitt område nødvendiggjør dette grader av tverrsektoriell samordning og samarbeid – spesielt med tanke på utenrikstjenestens innsats.

Internasjonalisering er kunnskapspolitisk begrunnet med at den skal bidra til økt kvalitet og relevans i norsk utdanning. Meld. St. 14 (2008-09), «Internasjonalisering av utdanning» fremhevet behovet for å øke det målrettede arbeidet med internasjonalisering i grunnskole, videregående opplæring, høyere utdanning, og fagskoler. Det skulle være «et verktøy for å kunne måle seg opp mot andre, og være et tilsvar til utfordringer som globaliseringsprosessene gir». Økt kvalitet, relevans og attraktivitet ble viktige begreper som hang nært sammen med studentmobilitet.

Meld. St. Nr. 18 (2012-13), «Lange linjer – kunnskap gir muligheter» videreførte de ni forskningspolitiske målene fra stortingsmeldingen «Klima for forskning». Internasjonalisering av forskning var et av ett av de tverrgående målene i denne.

23

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Den samme stortingsmeldingen fremhevet behovet for internasjonalisering i de norske forskingsmiljøene. Å kunne hevde seg i internasjonal konkurranse om forskningsmidler regnes som et tegn på høy kvalitet i forskningen ved det enkelte universitetet, høyskolen eller instituttet. Forskningsmidlene i f.eks. Horisont 2020-programmet forventes å bidra til økonomisk vekst, og er dermed av interesse for både norske forskningsmiljøer og norsk næringsliv.

Regjeringen har videre fulgt opp med Meld. St. Nr. 7 (2014-15), «Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015-2024». Denne setter ytterligere tre overordnede mål for forskning og høyere utdanning; «styrket konkurransekraft & innovasjonsevne», «løse store samfunnsutfordringer», og «utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet». Disse er konsistente med målene de tidligere nevnte stortingsmeldingene. Internasjonalt samarbeid er imidlertid avgjørende for å kunne nå dem.

KDs strategi for mer målrettet høyere utdannings- og forskningssamarbeid, «Panorama» (2016-2020), tar dette videre til prioriterte land utenfor Europa og Nord-Amerika. Sentralt står målene om «styrking av Norges konkurransekraft og innovasjonsevne», «globale samfunnsutfordringer», og «utviklingen av fremragende fagmiljøer». Studentmobilitet i betydningen at norske studenter orienterer seg mot disse landene, og at andre studenter fatter interesse for Norge, er viktig for å lykkes.

Disse landene er svært forskjellige, både hva gjelder Norges interesse i dem, og eksisterende bilaterale relasjoner. Det har derfor blitt utarbeidet veikart for hvert av landene som gir grunnlag for målrettede prioriteringer. Dette er i så måte en oppfølging av overnevnte Meld. St. 18 «Lange linjer – kunnskap gir muligheter». Panorama legger opp til at forsknings- og utdanningssamarbeid skal prioritere samspill i betydningen institusjonelt samarbeid og partnerskap, koblinger til arbeids- og næringsliv, studentmobilitet, samspill mellom bilateralt og multilateralt samarbeid.

Internasjonaliseringen av utdanning og forskning fordrer at land knyttes nærmere hverandre. Nasjonalstater må i større grad forholde seg til internasjonale rammeverk, og bygge bilaterale forhold til andre lands utdanningsinstitusjoner. Norges bilaterale forhold kan for eksempel styrkes gjennom å fremme forpliktende samarbeid med andre stater. Institusjonssamarbeid kan også posisjonere norske institusjoner i globale markeder. Forskningssamarbeid har verdi for markedsføringen av Norge som kunnskapsnasjon, og skaper muligheter for vitenskapsdiplomati.

Globaliseringen gjør imidlertid at disse ikke bare arbeides med innen bilaterale spor hvor Norge og et prioritert land finnes felles interesser, men dette gjøres i høyeste grad også på multilaterale institusjoner, plattformer og arenaer, eksempelvis UNESCO, OECD, Bologna prosessen, og Europarådet.

4.2

KDSU-ORDNINGENS FUNKSJONER

På spørsmål til spesialutsendingene om hvordan stillingene bygger opp under overordnede mål i kunnskapspolitikken, besvares dette ikke med direkte referanser til konkrete internasjonaliseringsmål i stortingsmeldinger og strategier. Spesialutsendingene selv ser dette som overordnede føringer. På tvers av intervjuobjektene – av samtlige tidligere og nåværende spesialutsendinger – vises det først og fremst til stillingens funksjon på utestasjonene.

24

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

4.2.1 Lyttepost Begreper og uttrykk som «antenne» og «lyttepost» er hyppig brukt. Utsendingene skal være et øre inn mot prosesser og institusjonelle fora som Norge som kunnskapsnasjon bør vite og nyttiggjøre seg av.

Denne beskrivelsen er spesielt utbredt blant de spesialutsendingene som er stasjonert på en delegasjon.

På delegasjonene i Brussel og Paris følger utsendingene komitémøter og arbeid hvor det er særskilt viktig å følge en løpende utvikling.

Norges bilaterale forhold til et land påvirker naturlig nok arbeidet til spesialutsendingene. Lyttepostfunksjonen i Russland og Kina skiller seg substansielt fra de øvrige landene i at disse virker i noen grad å ta for seg mer politiske trekk ved utviklingen innen utdanning og forskning. Dette er naturlig da Norges bilaterale forhold til disse landene har vært i sterk endring den senere tiden.

4.2.2 Lobbyist En annen funksjon som spesialutsendingene ofte brakte opp var rollen som «lobbyist», hvor man aktivt driver påvirkning. Dette dreier seg om å fremme norske interesser og synspunkt i relevante prosesser og fora på et så tidlig tidspunkt som mulig.

Denne funksjonen er spesielt fremtredende i arbeidet i delegasjonene. Her opptrer spesialutsendingen gjerne som representant og talsmann, som driver aktiv påvirkning med bakgrunn i de standpunkter som Norge har på ulike felt. Spesialutsendingene til OECD og UNESCO blir ikke bare talerør inn ulike arbeidsprosesser, men også tidvis involvert i internasjonale initiativ som Global Education First Initiative (GEFI). Også for de to spesialutsendingene til EU-delegasjonen er det et overordnet fokus på å skulle maksimere Norges innflytelse og gjennomslagskraft.

4.2.3 Tilrettelegger En tredje funksjon som fremkommer av intervjuene med spesialutsendingene, er som «kontaktformidler», «tilrettelegger» eller «nettverker». Dette innebærer at spesialutsendingen gjennom sine kontakter og kjennskap til konteksten kan kople norske enkeltaktører og miljøer med relevante forskningsog næringslivsaktører og miljøer i det aktuelle landet, eller arrangere seminarer som tilrettelegger for dette. Her blir spesialutsendingen (sammen med ambassadøren) en døråpner og tilrettelegger. Dette preger for eksempel stillingen i Washington DC. Samarbeidsflater blir derfor lettere å finne for norske aktører, og Norge blir i denne prosessen profilert og satt på kartet. Det er her overlappet med referansemodellen er størst.

For de fleste utsendingene er det i denne sammenhengen en betydelig oppgave å ta imot besøkende delegasjoner, både fra politisk ledelse, men også fra andre hjemlige institusjoner. KDSU-stillingene i Brussel sitter i et politisk knutepunkt med spesielt stor gjennomtrekk av besøkende. En spesialutsending nevnte i den sammenheng nytten av å kunne motta- og dele informasjon med besøkende fra underliggende etater. Denne raske uformelle flyten av informasjon mellom utsendte og besøkende fra embetsverket ble omtalt som hensiktsmessig i at forvaltningsaktører avgir verdi til hverandres arbeid og kunnskapsgrunnlag.

25

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Tilbakemeldingene fra INs utekontorer i Russland, Kina, Frankrike og USA støtter opp under inntrykket av at nettverksbygging er en betydelig funksjon ved KDSU-enes virksomhet. Kontorene fremhever nytten de har av den aktuelle spesialutsendingens kontaktnettverk, og ønsker å fortsette eller intensivere det bestående samarbeidet med KDs stedfortreder.

4.2.4 Institusjonstilknytter En fjerde funksjon som bygger opp under overordnede mål kan man kalle «institusjonstilknytter».

Denne kan ses på som en dypere forlengelse av kontaktformidleren, men dreier seg i større grad om å skape, forsterke og ivareta samarbeidsrelasjoner og et langsiktig institusjonssamarbeid – spesielt på forsknings- og utdanningsfronten. Denne funksjonen er spesielt representert i de bilaterale stillingene.

Stillingen ved ambassaden i Paris og Norges Hus er et godt eksempel på dette, hvor oppfølging av bilaterale avtaler er en stor del av arbeidet, og hvor dette både omfatter både grunnskoler og høyere utdanning. «Institusjonstilknytter» funksjonen innebærer ofte også arbeid som berører studentmobilitet, som kan sies å være tilfellet både i stillingen i Beijing og i Moskva. Også her er det et betydelig sammenfall i med referansemodellen.

Alle KDSU-stillingene har en grad av «tilrettelegger og nettverker» funksjonen. Delegasjonsstillingene har et sterkt innslag av både funksjonen som «lyttepost» og «lobbyist», mens andre stillinger faller tyngre i en av disse. For KDSU-stillingene i delegasjoner har en særskilt stor vekt på begge disse funksjonene. I Brussel jobber man eksempelvis opp imot en overnasjonal institusjon som Norge ikke er medlem av og driver aktiv påvirkning i de fora og miljøer man får innpass. Dette står i kontrast til de bilaterale stillingene hvor det i liten grad er tale om å påvirke amerikansk, russisk, kinesisk eller fransk politikk som sådan.

Bilaterale stillinger kan derimot sies å oftere ha innslag av rollen som institusjonstilknytter, enten det dreier seg om å identifisere eller kople spesifikke fagmiljøer «hjemme og ute», eller det er å langsiktig skape dypere samarbeid mellom norske og utenlandske partnere og institusjoner.

4.2.5 Oppsummering I neste tabell har vi, etter en gjennomgang av alle stillingene i kapittel 3, oppsummert hvor mange av stillingene som prioriterer de ulike målene stillingene skal arbeide med. Tabellen oppsummerer hvilke av de ulike funksjonene som er tilstede ved den enkelte stillingen. Som vi ser, brukes samtlige av KDs spesialutsendinger til myndighetskontakt. Det ligger imidlertid ikke innenfor arbeidsområdet til referansemodellen ved INs utekontor. Videre ser vi at det særlig er spesialutsendinger som holder til ved delegasjoner som bedriver direkte myndighetskontakt. Spesialutsendingene ved ambassader og til dels også i referansemodell blir utsendingene benyttet til å fremme mobilitet og bruker- og institusjonskontakt.

Videre ser vi at nær samtlige oppgir at utsendingene kan benytte ressurser ved ambassaden eller delegasjonen til KD-formål. Det er også et betydelig flertall som oppgir at de blir benyttet til formål som ikke er relatert til KD.

26

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Dessuten er det interessant å se at samtlige stillinger benyttes til å tilrettelegge for reisevirksomhet.

Dette er til sammenligning lite tilstede i referansemodellen.

Washington DC

Beijing

Moskva

Paris

Ref. modellen

Nei Ja Begg e Ja

Nei Nei Begg e Ja

Nei Ja Begg e Nei

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nei

Ja

Ja

Nei

Ja

Ja

Ja

Ja

Nei

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nei

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nei

4.3

EU forskning

Nei Ja Begg e Ja

OECD

Ja

Ja Nei Begg e Ja

UNESCO Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt

EU utdanning

Tabell 10: KDSU-enes og referansemodellens funksjoner, oppsummert

Ja Ja

Ja Nei

Ja Nei

Ja Nei

Lokale

Lokale

Lokale

Lokale

Nei

Nei

Nei

Ja

Ja

Nei

SAMMENHENGENE MELLOM KUNNSKAPSPOLITIKK, UTENRIKSPOLITIKK OG NÆRINGSPOLITIKK PÅ UTESTASJONER

Et annet funn ved spørsmålet om hvordan stillingene bygger opp under henholdsvis kunnskapspolitiske, utenrikspolitiske og næringspolitiske mål er at få intervjuobjekter ser på dette som relevante skiller i praksis. Dette gjelder ikke bare for spesialutsendingene, men også stasjonssjefenes synspunkter.

Stasjonssjefene vektlegger og refererer utelukkende til «utenrikspolitikken», og «totalpolitikken» på den aktuelle stasjonen som det primært relevante. Det kunnskapspolitiske er noe som faller inn under norsk utenrikspolitikk ved den aktuelle ambassaden eller delegasjonen. Et eksempel her er hvordan ordlyden rundt Russlands okkupasjon av Krim, og formuleringene om Kina ble inkludert i Panoramastrategien etter godkjenning på regjeringsnivå. Som en stasjonssjef uttalte i denne sammenhengen: Det er ingen diskrepans mellom kunnskapspolitiske mål og utenrikspolitiske mål. De linjene ble lagt og nøye vurdert av UD når det gjaldt å videreføre utdanning- og kunnskapssatsing i [landet]. Strategiene er altså avstemt i UD. (…) Vi jobber for samme sak, for samme flagg.

En annen stasjonssjef uttalte at «KDSU skal bidra til å løfte frem målene til utenriksstasjonen». Det er generelt et inntrykk både blant spesialutsendingene og stasjonssjefene at politikkområdene på overordnet nivå er tett knyttet sammen. Aktivitetene og målene for spesialutsendingene fremstår derfor som elementer

27

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

som skal være innenfor de utenrikspolitiske rammene og målene til stasjonen. Sagt på en annen måte av en annen stasjonssjef: Jeg mener min funksjon er som teamleder. En slags coach. Jeg syntes det er best om den enkelte som sitter med fortrinn og interesser får lov til å ta initiativer. Jeg skal sikre regjeringens overordnede prioriteringer.

En annen stasjonssjef uttalte at «Målet er å få [institusjonen] til å gjøre god jobb på utvalgte områder som gagner Norge».

Spesialutsendingene på sin side gir jevnt over sterkt uttrykk for helheten og totalpolitikken. En spesialutsending uttalte at: «I [min stasjon] fløt det utenrikspolitiske og det forskningspolitiske inni hverandre. Det er ingen skarpe skiller der. Man skal (...) profilere norsk forskning og innovasjon. [Jeg] arrangerte seminarer hvor man fikk med folk hjemmefra og folk [fra institusjonen]. Det handler om å legge til rette for diskusjoner.»

En annen spesialutsending uttalte at en ambassade er et redskap for norsk utenrikspolitikk, og at spesialutsendingen «inngår i den helheten». Derfor må eksempelvis høyere utdanning og forskning ses i sammenheng med det bilaterale forholdet.

Fellesnevneren for stasjonssjefenes vurdering er at ambassadens eller delegasjonen ses på som et «mikrokosmos», med en uttalt ambisjon og ønske om at spesialutsendingen skal være en del av «teamet».

Evaluator finner at det er et positivt sammenfall mellom hvordan stasjonssjefer beskriver spesialutsendingene, og spesialutsendingens egen forståelse av deres plass på utestasjonen.

Selv om det er et sterkt sammenfall i hvordan både stasjonssjefer og spesialutsendinger anskuer kunnskaps- utenriks og næringspolitiske sammenhenger og sammenveving, finnes det et spenningsfelt på de felt som anses som spesielt sektorovergripende. Dette kan potensielt føre til koordineringsutfordringer som skyldes at sektorpolitiske skillelinjer hjemme i Norge kommer til overflaten på utenriksstasjonen. Det er imidlertid svært få eksempler på dette som har kommet frem i intervjuene.

Som en spesialutsending uttalte: «Det som er krevende, er at det hjemme er sektorpolitiske skillelinjer. Forskning er tverrgående politikkområder. Det å følge med på alt som foregår [på stasjonen], det er ganske krevende. Det krever at man har et samarbeid med de andre fagrådene. (…) Man er avhengig av de andre fagrådene. Man må koordinere seg. Som [spesialutsending] blir man fort hengt opp i det overordnede, det tverrgående. De faglige, sektorpolitiske spørsmålene blir gjerne en annens oppgave (…)

28

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Som en annen spesialutsending videre uttrykte det: «Det er viktig å forstå at forskningspolitikk ikke er sektorpolitikk. Utdanning er mer ‘in-house’ i KD. Innenfor forskning må man drive aktiv koordinering mot andre departementer.”

En konsekvens av at politikkområdene er sammenflytende gir seg med andre ord ikke bare utslag i et koordineringsbehov «ute», det fordrer også et koordineringsbehov «hjemme». En stasjonssjef uttalte i kontekst av norsk byråkrati at «Vi har en tradisjon som ikke alltid har vært preget av synergi og samspill, men silotenkning. (…) Det å slippe løs krefter er viktig. [Dette] er en type arbeid hvor grenser ikke er det saliggjørende.

Teamforståelse [bør] overskride byråkratiske siloer.»

Utestasjonene utfordrer slik en del «hjemlige» forestillinger om hva som tilhører ulike sektorer. Intervjumaterialet illustrerer slik at disse synspunktene er forholdsvis omforente mellom spesialutsendinger og stasjonssjefer.

4.3.1 Oppsummering I neste tabell har vi oppsummert hvordan stillingenes faginstrukser fordeler seg mellom de ulike tematiske målene grunnopplæring, høyere utdanning, forskning, teknologi, innovasjon og næringsliv.

Som vi ser, arbeider spesialutsendingene hovedsakelig innen høyere utdanning og forskning. Dette gjelder både for spesialutsendinger for ambassader og ved delegasjoner. Videre ser vi at det bare er et fåtall av spesialutsendingene som arbeider med utdanning type grunnopplæring, og da fortrinnsvis delegasjonsutsendinger. Arbeid innen grunnutdanning skjer også i liten grad i INs referansemodell.

Områdene teknologi, innovasjon og næringsliv er det få av spesialutsendingene som arbeider med.

Unntaket er spesialutsendingen som er tilknyttet OECD, som naturlig nok også arbeider tett med NFD. Til sammenligning er dette områder som synes å være særlig prioritert i referansemodellen.

EU forskning

EU utdanning

Washington DC

Beijing

Moskva

Paris

Ja Ja Ja Nei Nei Nei

Nei Ja Ja Nei Nei Ja

Nei Nei Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Nei Nei Nei Nei

Nei Ja Ja Ja Nei Ja

Nei Ja Ja Nei Nei Nei

Nei Ja Ja Nei Nei Nei

Ja Ja Ja Nei Nei Nei

Kilde: Stillingsutlysninger fra KD/UD og IN/NFR/SIU og kvalitative intervjuer | Oxford Research

29

Ref. modellen

OECD

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv

UNESCO

Tabell 11: Faginstruks for KDSU-ene og referansemodellen

Nei Ja Ja Ja Ja Ja

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

4.4

EVALUATORS VURDERING

Evaluator finner at det strategiske overbygget for internasjonalisering er godt internalisert i måten KDSUene reflekterer rundt eget arbeid.

Ulike funksjoner – ulik nytte?

Land- og delegasjonskonteksten synes å være avgjørende. Fokuset på de store internasjonaliseringsmålene «gir seg selv» i stor grad basert på konteksten. Spørsmålet om overordnede mål belyses derfor bedre ut ifra refleksjoner rundt stillingenes funksjoner; altså hvordan stillingene bygger opp om overordnede mål gjennom ulike funksjoner. En hensiktsmessig typologi for stillingene er inndelingen i funksjonene lyttepost, lobbyist, kontaktformidler og institusjonstilknytter. Evaluator finner at delegasjonsstillingene i det vesentligste omfatter lyttepost, lobbyist og kontaktformidler funksjonene, mens de bilaterale stillingene i det vesentligste omfatter lyttepost, kontaktformidler og institusjonstilknytter funksjonene. Referansemodellen på sin side er mer «operativ» i den grad at man i større grad jobber opp mot institusjoner og enkeltaktører, både i vertslandet og i Norge. Her ivaretas lyttepost- og lobbyist-funksjonen av ambassaden.

Figur 3: Ulike roller for de ulike spesialutsendingene og referansemodellen Lyttepost

Delegasjon Bilateral Referansemodellen

X X (X)

Lobbyist

X -

Tilrettelegger

X X X

Institusjonstilknytter X X

Kilde: Oxford Research AS

Både stasjonssjefer og spesialutsendinger har samme syn på hvordan overordnede mål- og politikkområder sammenfaller. Spesialutsendingene opplever i liten eller ingen grad diskrepanser mellom politikkområdene, og vurderer sitt arbeid som tilhørende totalpolitikken til stasjonen. Ettersom skillelinjene ikke oppleves som relevante, blir det mindre hensiktsmessig å sondre mellom kunnskapspolitiske og utenrikspolitiske mål. Det er med andre ord ikke å spore noen betydelig grad av at spesialutsendinger danner noen front mot utenrikspolitikken på vegne av sitt politikkområde. Dette må anses som en betydelig styrke ved hvordan spesialutsendingene bygger opp under overordnede målsettinger.

En implikasjon av at politikkområdene er sammenvevde gjør bidrar til at spørsmålet om stillingenes tilknytningsform og modell blir et mer åpent anliggende. Følgelig åpner dette også for at ansvarsområder kan blir sammenfallende. Disse perspektivene legges følgelig til grunn for kapittel 5 (Forvaltning), og kapittel 6 (Endringsperspektiv).

Referansemodellen i et målperspektiv Sammenliknet med KDs spesialutsendinger har arbeidsfellesskapet mellom IN, NFR og SIU noen fordeler. Arbeidsfellesskapets virkeområde ligger i skjæringspunktet mellom to sektordepartementer og deres underliggende etater. Partene i arbeidsfellesskapet har et bevisst forhold til at de deler feltet,

30

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

og jobber for å utløse synergiene på feltet. Partene trekker tydelig frem fordelen med å se delene i kunnskapstriangelen – utdanning, forskning og innovasjon – i sammenheng. Dette blir tydelig når for eksempel forsker- og studentmobilitet og oppstart av forskningsbaserte bedrifter med virksomhet i Norge og andre land, flyter over i hverandre.

Fra et brukerståsted er modellen svært nyttig. Dette gjelder blant annet bedrifter som ønsker å få innpass i kunnskapsmiljøer i det aktuelle landet. INs infrastruktur med distriktskontorer på den ene siden, og utekontorer på den annen side, bidrar til god informasjonsflyt og handlingskraft. Også fra universitetenes ståsted synes referansemodellen å gi større umiddelbar nytte enn KDs ordning. Universitetene trekker frem synergiene som ligger i det å involvere flere aktører som er omforent om noen felles målsetninger. KDs spesialutsendinger benyttes også av universitetsmiljøene, men oppleves som mindre synlige. Det er trolig høyere terskel for å ta kontakt med dem også, all den tid det ikke finnes noe tilsvarende INs distriktskontorer på utdannings- og forskningsfronten.

Arbeidsfellesskapet har tidligere fått god omtale fra daværende Nærings- og handelsdepartementet6 (NHD). NHD trakk blant annet frem potensialet som ligger i arbeidsfellesskapet, til å styrke samarbeidet mellom de ulike delene i virkemiddelapparatet.

Den største utfordringen med arbeidsfellesskapet er trolig ulikhetene i fokus og arbeidsmodus mellom IN og NFR. Dette blir særlig tydelig i situasjoner hvor det er et spenningsforhold mellom det å bistå enkeltaktører på den ene siden, og det å bygge opp konkurransearenaer som ikke favoriserer enkeltaktører, på den annen side. Dette arbeidet forutsetter god bevissthet rundt ens egen rolle og forventninger til rollen. I forlengelsen av dette må det klargjøres hvorvidt mobilitet i forskning og utdanning, så vel som internasjonalt samarbeid på feltet skal tjene andre formål enn ren næringsutvikling. IN som utgjør vertskapet for arbeidsfellesskapet, har en selvforståelse som er knyttet til at det øverste målet er å skape merverdi for norsk næringsliv. Dersom det er flere målsetninger som er gjeldende, og som ikke omfatter konkrete mål om verdiskaping eller næringsliv, må disse gjøres eksplisitt og sidestilles med INs primære mål for ikke å komme i skyggen av de næringsrelaterte målene.

I arbeidsfellesskapets virksomhet gjør nivåforskjellene mellom departementer og underliggende etater seg tydelig. Forenklet sagt, har arbeidsfellesskapet vesentlig større fokus på brukernære, «hands-on» problemstillinger og faglige spørsmål, og følgelig et tilsvarende mindre fokus på overordnet politisk arbeid Dette gjør seg gjeldende i oppgaveporteføljen til vitenskapsrådene, som ikke omfatter politisk rapportering og «lobbyvirksomhet», til forskjell fra KDs spesialutsendinger. I landene hvor IN og NFR er representert gjennom arbeidsfellesskapet oppstår det dermed et tomrom rom fylles av utenriksstasjonen, istedenfor.

Gitt at utenrikstjenesten anses for å bære preg av å være generalister, fremfor spesialister (slik spesialutsendingene og vitenskaps- og teknologirådene er), må det forutsettes et tett samarbeid mellom ambassaden og vitenskaps- og teknologirådene for å holde samme faglige nivå som i de landene hvor

6

Meld. St. 22 (2011–2012) - Verktøy for vekst – om Innovasjon Norge og SIVA SF

31

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

KD har spesialutsendinger. På bakgrunn av dette fremstår referansemodellen som mindre egnet i landene hvor det politiske arbeidet opp mot aktører på forsknings- og utdanningsfeltet står sentralt. Følgelig er referansemodellen heller ikke særlig egnet for å representere KD ved delegasjoner.

Det er også forskjeller i hvordan forholdet til ambassaden fortoner seg. Vitenskaps- og teknologirådene har organisatorisk sett en løsere tilknytning til utenriksstasjonen. Det gir dem større grad av frihet, blant annet over tilgjengelige midler. Samtidig er arbeidsfellesskapet i større grad enn spesialutsendingene avhengig av at ambassadøren stiller seg til disposisjon som døråpner for teknologiutsendingene. Dette har så langt vært mer av en teoretisk enn en praktisk betraktning. Samtidig er det tydelig at ambassadørens preferanser og varierende grad av tro på næring- og forskningssamarbeid som diplomatiske verktøy kan få betydning for arbeidsfellesskapets muligheter til å få kontakt med visse politiske og forvaltningsmessige aktører.

32

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

5. Forvaltning: rammer og forutsetninger Dette kapittelet omhandler hvordan KDSU-stillingene fungerer i dag. Dette gjøres ved å konseptualisere et bredt sett med rammer og forutsetninger som gjør seg gjeldende i KDSU-ordningen.

Med rammer og forutsetninger menes faktorer som har direkte relevans for stillingenes virke, og inkluderer både kontekstuelle, strukturelle og administrative forhold. Disse har blitt identifisert gjennom analysen av datagrunnlaget, og gjennomgås i det videre;      

Kontekstuelle forutsetninger Tilknytningsform Departementskulturer Autonomi og prioriteringsmakt Rekruttering og «personavhengighet» Rapportering, departementskontakt og oppfølging

Rammene og forutsetningene er i all hovedsak belyst med intervjudata på tvers av aktørgruppene.

Evaluators funn er derfor basert på totaliteten i informantenes vurderinger i ulike spørsmål.

I likhet med foregående kapitler ser evaluator hen til referansemodellen. Avslutningsvis gjøres en overordnet oppsummering som også inkluderer en vurdering av dette arbeidsfellesskapet.

5.1

KONTEKSTUELLE FORUTSETNINGER

Som tidligere nevnt i kapittel 4, er land- og delegasjonskontekst avgjørende for hvilke overordnede målområder spesialutsendingen beskjeftiger seg med. Av gruppen land som ordningen innbefatter, er noen av disse vestlige industriland, mens andre er BRICS-land (J.fr. Panorama strategien). Dette legger sterke føringer på hvordan man jobber, og hvilke mål man kan ha for arbeidet. Det legger videre føringer på hvilke typer miljø man møter og hvordan man kan drive kontaktskapende virksomhet.

Enkelte land er også gjenstand for spesielle prioriteter som er hjemlet i ulike stortingsmeldinger og strategier. Russland som nær nabo har eksempelvis en sterk utenrikspolitisk nordområdebegrunnelse som gjør seg gjeldende. Norges engasjement i BRICS landene har tradisjonelt vært mer gjenstand for begrunnelser knyttet til bistand og utvikling. Dette er i noen grad fremdeles en del av internasjonaliseringsmålene med tanke på samfunnsansvar. Det fremgår både i internasjonaliseringsmeldingen, og i forskningsmeldingen hvor det finnes språk om utviklingsorientert engasjement, og bærekraftig utvikling.7 Utviklingen har imidlertid gått i retning av at dette engasjementet skjer mer på like premisser – equal footing – enn tidligere ettersom flere av disse landene både i volum og kvalitet har fremskutte posisjoner på forsknings- og utdanningsfronten.

Den politiske situasjonen i landene som omsluttes av KDSU-ordningen er svært ulike. Dette gir seg utslag både i graden av myndighetskontakt, og institusjonskontakt. Dette er i særdeleshet tilfellet for 7

Meld.St.18 (2012–2013): Lange linjer – kunnskap gir muligheter, s. 45.

33

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Kina og Russland. Det legger begrensninger både for hva slags og hvilke norske aktører som har tilgang til landet, og det kan være lovbestemmelser i landet som virker innskrenkende ikke bare i forhold til forskermobilitet – begge veier – men også akademisk virksomhet i videre forstand. Felles for disse to landene er også at det er mer krevende å forstå styringsprosesser og det politiske systemet i sin helhet. Det gir seg også utslag på hvilket nivå norske myndigheter kan møte myndighetene i det aktuelle landet. Samlet sett gjør dette at lyttepost-funksjonen spesialutsendingene har blitt ekstra krevende, og fortoner seg substansielt annerledes enn i de andre bilaterale stillingene.

KDSU-stillingene er imidlertid ikke noe som rokker ved bilaterale relasjoner. På spørsmål om hva som ville skjedd ved en eventuell nedleggelse av en stilling uttalte en stasjonssjef følgende: «En avvikling ville som alle ressurskrympinger ha noe negative effekter. Samarbeidspartnere ville beklage dette. Men det er først når man vurderer ambassadenedleggelse at det er dramatisk og har fornærmelsesverdi» Alle KDSU stillingene er i prinsippet åpne og fleksible, gitt at Norges bilaterale forhold til et land er ikke i vesentlig grad er influert av stilingene være eller ikke være i det enkelte land.

5.2

TILKNYTNINGSFORM

Med tilknytningsform menes spesialutsendingens formelt eksplisitte tilhørighet, og fysiske tilstedeværelse på utestasjonen, med denne som fast kontor- og arbeidsplass. I det øvrige virkemiddelapparatet og forvaltningen finnes det imidlertid også mellomløsninger hvor noen har diplomatstatus, men ikke nødvendigvis samlokaliseres med ambassaden. Noen av disse løsningene har tidvis også en fleksibilitet i presentasjonsøyemed med ulike visittkort hvor den eksplisitte myndighetstilknytningen altså kan variere. Det vises her til IN og arbeidsfellesskapet.

Alle spesialutsendingene har sin arbeidsplass ved en delegasjon eller ambassade. Et unntak er spesialutsendingen til ambassaden i Paris, hvis stilling også innebærer en 50 prosent stilling som direktør for Norges Hus. De kontekstuelle forutsetningene gir seg utslag for KDSU-ordningens tilknytningsform, spesielt med tanke på diplomatstatus. En stasjonssjef reflekterte over hvordan diplomatstatus i mange vestlige land hadde «liten betydning», mens den i mange andre land var av stor betydning. Liknende resonnementer kom frem i intervjuene med spesialutsendingene. Alle spesialutsendingene ga uttrykk for at diplomatstatusen var viktig. Dette hadde hovedsakelig en tredelt begrunnelse:   

Diplomatstatusen er spesielt nødvendig for delegasjonsstillingene i det disse har en lobbyistfunksjon, og videre representanter som aktivt driver påvirkning og fremme norske standpunkter.

Diplomatstatus er spesielt viktig i BRICS-landene i at den gir beskyttelse og tilgang.

I noen tilfeller speiler diplomatstatusen også tilknytningsformen til andre lands utsendinger – altså stillinger som er sammenliknbare med KDSU. Det ble da betraktet som unaturlig å ikke skulle ha den samme statusen som disse.

34

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Det bør her gjøres en nyansering i forhold til stillingen i Washington DC. Den eksplisitte tilknytningen til ambassaden som diplomat gir ingen fortrinn i institusjonskontakten – for eksempel med universiteter. En del intervjuobjekter har også gitt uttrykk for at det tvert imot kan være en ulempe i så henseende. Ettersom stillingen i all hovedsak er basert i hovedstaden er denne type institusjonskontakt ikke en sentral del av arbeidet. Diplomatstatusen er imidlertid nyttig i en del andre tilfeller.

Evalueringen finner at diplomatstatusen gjennomgående vurderes som viktig for stillingene slik porteføljene deres fremstår per i dag. Det bør imidlertid noteres at den ikke nødvendigvis er et fortrinn i alle oppgavene som faller inn i spesialutsendingenes virke og arbeid. Dette bør tas til følge idet man vurderer alternative tilknytningsformer og modeller for nåværende og fremtidige utsendinger.

5.3

DEPARTEMENTSKULTURER

På tvers av aktørgruppene spesialutsendinger, stasjonssjefer og andre informanter i departementene og øvrig forvaltning finner man oppfatninger og synspunkter på hvordan KD og UD «tenker og gjør ting». Alle spesialutsendingene blir administrativt en del UDs system og kultur på utestasjonene, samtidig som de bærer med seg erfaringer fra sine institusjonsbakgrunner. Dette er særskilt tilfelle for de bilaterale stillingene hvor utestasjonen gjerne har flere mennesker med UD-bakgrunn enn ved delegasjonene.

For KDSU-stillingene ligger det til grunn at de har en faglig bakgrunn som skiller seg fra diplomater som kommer fra UD-systemet. Det er et mindretall av spesialutsendingene som kommer direkte fra en stilling i KD, men et flertall av dem har enten jobbet i eller med KD i ulike sammenhenger.

En stasjonssjef reflekterte over hvordan ulike departementer tenker ulikt, og hvordan overordnet koordinasjon kan bli mer kompleks med flere utsendinger fra ulike departement. Videre mente denne informanten at det hadde vært eksempler på at spesialutsendinger tidvis kunne «bortdefinere arbeid på grunn av den sektorpolitiske bakgrunnen.» Det ble understreket behovet for å se ting i sammenheng, og at «need to know-basisen går bredt i UD». En spesialutsending i en liknende sammenheng bemerket at «Jeg ser av og til at det kan være sektorproblemstillinger hvor man av og til ser på ting med andre øyne. UD er flinke til å se på sektorsaker som vidtrekkende, og som ting som kan ha utenrikspolitiske konsekvenser. Bigger picture. De sier da ‘vær klar over at denne beslutningen kan føre til dette og dette’».

Disse perspektivene viser at også områder som en spesialutsending ser på som «sitt fagområde» lett kan bli gjenstand for oppmerksomhet fra UD-diplomater som ser det som utenrikspolitikk, og noe som er heftet med en grad av politisk sensitivitet. Dette kan i noen grad føre til at en spesialutsending ikke slipper til på et område. En stasjonssjef understreket her viktigheten av synergier og lagspill, men uttalte at det er viktig «å ha gjensidig respekt for hverandres komparative fortrinn».

Spesialutsendingene er imidlertid ofte mer spesialiserte enn fagdiplomatene. Av spesialutsendingene beskrives departementskulturen som preget av at diplomatene ofte er «dyktige generalister», men også som et departement som på mange områder mangler faglig bakgrunn. En spesialutsending noterte seg

35

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

at visse nisjer ofte går igjen hos UD-personellets kompetanseområder i forhold til sikkerhetspolitikk, bistand og menneskerettigheter, men at det ellers er mye man har mindre innsikt i. En spesialutsending reflekterte over helheten ved å si at «KD kommer nærmere på utenrikspolitikken gjennom KDSU-ordningen.

På sin side får UD en ekspertise som går utover generalistkompetansen til diplomater».

Flere stasjonssjefer har gitt klart uttrykk for det positive med at spesialutsendingene har ofte et eget, men bredt fagområde, og at de på flere av stasjonene har de hatt spissere kultur- og språkkompetanse som ikke sjelden overgår diplomatene fra UD. Større faglige uenigheter mellom spesialutsendinger og diplomater fra UD har forekommet, men vurderes av evaluator, totalt sett, som unntaksvis og marginalt forekommende.

En spesialutsending beskrev UD som «mer individorienterte», og at departementskulturen tidvis demonstrerte «lav tillit til andre fagdepartement». Spesialutsendingene omtaler imidlertid møtet med UD-systemet stort sett i positive ordelag, men fornemmelsen av å sortere administrativt under et system man ikke kjenner, er utbredt. Det er ikke alltid klart for de utsendte hva man har krav på ved utestasjonene.

Flere spesialutsendinger har merket seg ulikheter i betingelser og goder mellom KDSU-stillingene og diplomater fra UD-systemet, og at det finnes en «kravskultur» som ikke spesialutsendingene er kjent med. I enkelttilfeller er det elementer av å beskrive diplomater fra UD-systemet som en «egen krets».

Administrative rammebetingelser som lønn og vilkår, samt hvordan stillingene finansieres med rammeoverføringer er imidlertid ikke en del av denne evalueringen. Det noteres imidlertid at det i denne sammenhengen er flere spørsmål som ofte melder seg blant spesialutsendingene.

5.4

AUTONOMI OG PRIORITERINGSMAKT I STILLINGENE

Intervjuene viser at KDSU-stillingene er svært selvgående. Ingen spesialutsendinger har noen utstrakt opplevelse av å bli detaljstyrt, og oppgir at de har meget stor innflytelse over sitt eget arbeid. De fleste uttrykker også at arbeidsmengden er tilnærmet ubegrenset, og at derfor forutsetter prioritering og autonomi.

Disse oppfatningene speiles i stor grad av stasjonssjefene. En av dem uttalte «Jeg er i bildet kun på det strategiske. Jeg griper ikke inn i [spesialutsendingens] gjøren og laden» Enkelte spesialutsendinger har bemerket at en og annen stasjonssjef kan ha vært mer eller mindre interessert i spesialutsendingens fagområde.

Helhetsinntrykket fra intervjumaterialet viser imidlertid at spesialutsendinger jevnt over oppfatter stasjonssjefene som støttende, og som en ressursperson som i stor grad gir frie tøyler. I sum er vurderes stasjonssjefene svært positivt av spesialutsendingene.

I neste tabell har vi oppsummert spesialutsendingenes grad av autonomi. Våre gjennomganger viser at samtlige spesialutsendinger (og INs- referansemodell) har står nok autonomi til å sette egen agenda.

Som tabellen viser, er det bare halvparten av stillingene som har egne midler eller tilgang på eget budsjett.

36

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

EU utdanning

Beijing

Moskva

Paris

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nei

Ja

Nei

Ja

Nei

Ja

Ja

Ja

Ja

Nei

Ja

Ref. modellen

EU forskning

Ja

Washington DC

OECD

Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål

UNESCO

Tabell 12: KDSU-enes grad av autonomi

Kilde: Stillingsutlysninger fra KD/UD og IN/NFR/SIU og kvalitative intervjuer | Oxford Research

I følge faginstruksen kan stasjonssjefen pålegge spesialutsendingen oppgaver ad-hoc. Evalueringen har funnet svært få eksempler på dette. Ingen av de intervjuobjektene oppgir at dette har hyppig forekommet, og i den grad det har forekommet finner de ikke dette urimelig. Som en kilde uttalte: «Det ligger jo i stasjonssjefens mandat å pålegge oss oppgaver utenfor mitt fagmandat. Som kolleger hjelper man til der det trengs».

Intervjuene med spesialutsendingene indikerer for øvrig at de definerer arbeidet sitt meget bredt, nettopp fordi de er en del av utestasjonen. Dette kan være noe grunnen til at få opplever at de gjør store oppgaver som ikke faller inn under stillingsinstruksen. En annen informant uttrykte at stillingen skulle «gjøre ambassaden bedre», og at det var mye arbeid som gikk til ministerbesøk, utviklinger av sideprogrammer for disse og liknende. Dette er tilfellet for mange spesialutsendinger, men denne typen mer praktiske sider av arbeidet sees på som arbeid som naturlig faller inn under stillingene.

I et par tilfeller har det vært eksempler på at spesialutsendingen i mindre grad har fått arbeide med et område som hadde vært naturlig for vedkommende å bli involvert i. Dette er med andre ord et eksempel på det motsatte av å bli pålagt oppgaver utenfor faginstruks, men snarere å ikke slippe til på en sak eller en tematikk. Dette kan være når et forskningsområde har hatt større betydning for en viktig utenrikspolitisk satsing. Evaluator finner imidlertid at dette er unntaket snarere enn regelen for spesialutsendingene. På spørsmål om dette uttalte en av stasjonssjefene at «Det er så mye å gjøre at folk ikke har tiden til å ta ballen fra andre.»

En spesialutsending reflekterte i denne sammenhengen over det å være selvgående, samtidig som arbeidsvolumet er meget stort: «Jeg har vært 100% autonom i med (…) mine stasjonssjefer (…) Men det er uendelig mye å gjøre – det er faktisk litt vanskelig å få ting til på egenhånd». KDSU-stillingene er avhengige av ambassadøren som døråpner. En annen spesialutsending bemerket at «Man trenger støtte fra stasjonssjefen (…) da får man gehør og ressurser». KDSU-ene får gjennomgående meget gode skussmål av stasjonssjefene på tvers av delegasjoner og ambassader.

Det er god dekning for å fremholde at spesialutsendingene i betydelig grad genererer sine egne arbeidsoppgaver. I en del delegasjonsstillingene er imidlertid en stor del av arbeidet lagt rundt institusjonelle rytmer som stillingene følger. I enkelte stillinger innen KDSU-ordningen følger områder også utenfor KDs sektor – for eksempel i forhold til kultur eller helse. I disse tilfellene er det gjerne slik at

37

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

dersom det ikke er kapasitet til å følge samtlige områder, så prioriterer spesialutsendingen KD. I alle tilfeller vil naturlig nok politisk rang være førende for hva en spesialutsending prioriterer, besøkende på ministerhold og lignende.

I sitt arbeid er spesialutsendingen i varierende grad tilgang på administrasjonsressurser. Delegasjonsstillingene har i noen grad tilgang på assistenter som gjerne deles med andre fagråder. Det er imidlertid ikke et tema som i stor grad har vært etterlyst på tvers av stillingene. Et par spesialutsendinger hadde et uttalt ønske om administrativ drahjelp som ikke ble innfridd, og en av dem ytret at «den administrative delen jeg ikke fikk hjelp til spiste av den faglige biten».

Evaluator finner at prioriteringsmakten i KDSU-stillingene åpner for en betydelig grad av rollefortolkning og selvregulering. Som følge av at stillingene i stor grad er selvgående og stor grad av autonomi, betyr dette at KDSU-stillingene i stor grad blir personavhengige. Dette perspektivet er understøttet av intervjuene med nær samtlige spesialutsendinger.

5.5

REKRUTTERING OG «PERSONAVHENGIGHET»

For noen stasjonssjefer har det vært naturlig å skjele til andre utsendinger fra andre departement i vurderingen av KDSU-ordningen. Enkelte av disses uttalelser viser at KD kommer godt ut sammenliknet med andre departement, også med tanke på utsendingenes kvalifikasjoner.

Informanter på tvers av alle aktørgruppene var alle kjent med at SU-stillinger fra ulike departementer tidligere hadde blitt brukt som belønning for «lang og tro tjeneste» – eller for å påskynde endring i ledelse innad i departementer. Som en stasjonssjef uttrykte det: «For meg virker det litt tilfeldig hvordan depar-

tementer sender ut folk. De har ulike motiver. Noen ganger har de trøbbel i å finne rette kandidater. Noen ganger vil de bare bli kvitt folk i egne rekker (...).» Samtlige informanter hadde imidlertid inntrykk at dette har blitt tatt tak i, og

at praksis har endret seg betydelig.

Av stasjonssjefene som enten på nåværende eller tidligere stasjoner har hatt spesialutsendinger fra andre departement tegner det seg et positivt bilde av KD generelt. Dette har ikke nødvendigvis vært tilfelle i omtalen av alle andre departements utsendinger. En stasjonssjef pekte i denne sammenhengen på at på at felt som utdanning og forskning generelt er mindre utsatt for kontroverser enn andre sektorer.

En stasjonssjef uttalte at spesialutsendingene «fungerer best når de har bred og grundig innsikt i prioriteringer og faget. Utdanning og forskning er per definisjon bredt. (…) Vi kan ikke ha de nye og ferske. Og vi kan ikke ha de som bare kan ett smalt felt.»

Flere av stasjonssjefene trakk spesielt frem tenkningen på tvers. Spesialutsendingene blir ikke bare verdsatt for språk- og kulturinnsikt, men også innsikt i systemer og tenkemåte for å kunne se Norge i en større sammenheng. I denne sammenhengen ble det sagt at spesialutsendingene «burde være opptatt av å se politikken hjemme – og linken til utestasjonene.»

Viktigheten av å forstå politiske prosesser for spesialutsendinger er utbredt på tvers av aktørgruppene.

En spesialutsending hadde inntrykk av «at de som kommer fra departementet har det mye lettere». Det er

38

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

imidlertid noe delte erfaringer rundt hvorvidt man nødvendigvis burde komme fra KD. Flere har gitt uttrykk for at kunnskapen om hvordan departementet fungerer er viktig, men som en spesialutsending uttalte: «Man skal ikke ha blitt loslitt i departementene. Man må være en sosial person som ikke er redd for nye og fremmede oppgaver. [Sosiale ferdigheter] er viktig. I disse stillingene gjør man mye mindre faglige ting enn hjemme. Det er en operativ stilling (…) Evnen til initiativ er essensielt.

Ikke minst på aktivitetsnivå - man former det selv. Hvis min etterfølger har helt annen profil og andre interesser, ja så blir det annerledes.»

Ulike departementer syntes imidlertid å ha lagt til grunn varierende grad av HR-strategier for stillingene. Det finnes eksempler på at departement bruker yngre personer for å bygge opp deres kompetanse på spesielle felt, og der hvor departementet senere benytter seg av denne kompetansen etter hjemkomst. Som en kilde i et annet departement uttrykte det: «Policy er at man skal kunne komme tilbake til departementet med ny kunnskap, og få arbeidsområder relatert til dette.» Dette syntes i liten grad å være tilfelle i KD. Svært få spesialutsendinger har i intervjuene gitt uttrykk for at KD har en plan for dem etter endt oppdrag. Det er her også en utbredt oppfatning blant dem at KDSU-stillingene ikke er karrierefremmende poster. Det later derfor ikke til at departementet har noen plan for å utnytte kompetansen som disse bygger seg opp ved utestasjonene etter endt tjeneste. Dette kan være en naturlig effekt av at få av de nåværende utsendte faktisk er rekruttert fra egne rekker.

Det må likevel påpekes at å formulere mål for hvordan kompetansen kan benyttes senere burde være relevant for departementets nyttetenkning i forhold til KDSU-ordningen. Noen av spesialutsendingene fremholdt ideen om et «alumni» nettverk som kunne bidratt til å nyttiggjøre seg av deres kompetanse.

Det finnes også eksempler på departementer som har langt mer opplæring før utsendelse enn hva som er tilfelle for KDSU-ordningen. Flere spesialutsendinger pekte på at andre utsendinger har et mer omfattende system for forberedelse i forkant av utsendelse. Det ble her både pekt på sammenliknbare utsendinger fra andre land, og for eksempel forsvarets utsendinger.

Et par stasjonssjefer gav uttrykk for viktigheten av å være involvert i rekrutteringsøyemed. En av dem fremholdt klart at «Jeg er i for liten grad involvert. [Utestasjonen] må mer inn i ansettelsesprosessen».

5.6

RAPPORTERING, DEPARTEMENTSKONTAKT OG OPPFØLGING

Rapportering er spesielt relevant for KDSU-stillingenes «lyttepost»-funksjon, også for delegasjonsstillingenes «lobbyist»-funksjon. Formen og frekvensen på rapporteringen, samt kontakten med KD er i utgangspunktet særskilt relevant for idet man ser på nytteverdien av KDSU-ordningen i et sektorperspektiv. Muntlig eller skriftlig rapportering er slik sett også uttrykk for leveranser og tanken om at man blir målt på noe.

39

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Stillingene har i liten grad et begrunnet oppsett for leveranser. Med dette menes ikke at KDSU-stillingene burde beskjeftige seg mer med skriftlig rapportering, men at det er rom for et mer gjennomtenkt oppsett som er skreddersydd for enkelte stillinger.

En spesialutsending uttalte «Vi vet ikke hva vi blir målt på.» Det er evaluators inntrykk gjennomgående i intervjumaterialet. Mange spesialutsendinger opplever aldri eller sjelden å få tilbakemeldinger fra KD på skriftlig rapportering. Flere spesialutsendinger oppga at de enten gjerne skulle hatt tid og mulighet til å skrive mer, eller at de kunne skrevet mer – men er usikre på om det er ønsket, eller blir lest. En spesialutsending fikk høre fra en stasjonssjef at «det var overskudd i forvaltningen på rapportering», og har derfor beskjeftiget seg mindre med dette.

Enkelte spesialutsendinger har også indikert et ønske om mer tydelighet fra dem i KD som måtte ha interesse av løpende rapportering. En spesialutsending understreket her at det fortrinnsvis må være KD som gir signaler til spesialutsendingen – ikke omvendt. Arenaene, og substansen som spesialutsendingene jobber med har ofte så stort omfang at de trenger klare pekepinner på hva som er av spesiell interesse i departementet.

Dette gjelder spesielt de delegasjonsutsendte når de er talerør inn i bestemte prosesser. «Lobbyist»funksjonen til disse stillingene fordrer spesiell kontakt med KD. En delegasjonsutsendt uttalte at det gjerne kunne vært enda tettere kontakt. Dette begrunnet vedkommende med at å drive aktiv påvirkning krever at man er svært oppdatert på Norges standpunkt i forskjellige enkeltsaker. Delegasjonsstillingene har derfor preg av å være i tett, løpende dialog med avdelinger i KD, og som regel del av ukentlige møter. I disse tilfellene er spesialutsendingene mer forlengede armer av den hjemlige forvaltningen. Her blir også rapporteringen med rette muntlig og løpende. Merverdien til disse stillingene blir derfor klar for departementet.

Flere spesialutsendinger har understreket nytten av å ha kjennskap til det departementet og det politiske håndverket i forvaltningen. Det er i rapporten tidligere notert at bare et fåtall KDSUene har departementsbakgrunn, mens et flertall enten har jobbet i eller med departementet tidligere. De spesialutsendingene som har spesielt god kjennskap til KD som departement sier utvetydig at dette er en fordel, både i forhold til å vite hvem som driver med hvilke områder, og hva slags informasjon som interessant.

«Lyttepost»-funksjonen for noen av de bilaterale stillingene har et element av å skulle avmystifisere kulturelle og politiske dimensjoner. Dette er en oppgave som ikke krever den samme kontaktintensive relasjonen til KD. I neste tabell har vi oppsummert kontakten mellom norske aktører og spesialutsendingene. Samtlige spesialutsendinger oppgir at de har kontakt med KD. En hovedvekt har også kontakt med UD og NFD. Det fortegner seg flere interessante skiller her. Først ser vi et tydelig skille mellom utsendinger ved ambassader og delegasjoner, hvor utsendinger ved ambassader rapporterer i større grad til underliggende etater og aktører (NFD, SIU og U&H) enn det delegasjonene gjør.

40

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Skillet mellom ordningen med spesialutdanninger fra KD og INs referansemodell blir også tydelig.

Spesialutsendingene har stor grad kontakt med andre departementer og aktører, mens dette i liten grad skjer i referansemodellen. Videre merker vi oss at ytterst få av spesialutsendingene har kontakt med IN og norsk næringsliv, mens dette synes å være sterkt tilstede i referansemodellen.

EU forskning

EU utdanning

Washington DC

Beijing

Moskva

Paris

Ja Ja Nei Ja Nei Nei Nei Nei Nei

Ja Nei Ja Ja Nei Nei Nei Nei Nei

Ja Ja Ja Nei Nei Ja Nei Nei Nei

Ja Nei Ja Ja Nei Nei Ja Nei Nei

Ja Ja Ja Ja Nei Ja Ja Ja Nei

Ja Lite Nei Ja Ja Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Nei Ja Nei Ja Ja Ja Nei

Ja Nei Nei Ja Nei Nei Ja Nei Nei

Ref. modellen

OECD

Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv

UNESCO

Tabell 13: Kontakt mellom norske aktører og KDSU-ene og referansemodellen

Ja Ja Ja -Ja Ja Ja Ja Ja

Kilde: Stillingsutlysninger fra KD/UD og IN/NFR/SIU og kvalitative intervjuer | Oxford Research

Skriftlig rapportering er et område med varierende praksis for spesialutsendingene. Alle stillingene har en grad av løpende rapportering, mens noen også har periodiske rapporter. Stillingene har til dels svært ulikt omfang av kontakt med KD. I neste tabell har vi oppsummert rapporteringen som skjer fra spesialutsendingene til de tre eier-departementene. Samtlige spesialutsendinger oppgir at de rapporterer til KD. Omkring halvparten har også en form for rapportering til UD. Det er ingen av spesialutsendingene stasjonert ved ambassader som rapporterer til NFD, men to av spesialutsendingene som er stasjonert ved delegasjoner gjør dette.

I referansemodellen fra IN rapporteres det naturlig nok ikke til noen av departementene.

EU forskning

EU utdanning

Washington DC

Beijing

Moskva

Paris

Ja Ja Nei

Ja Nei Ja

Ja Ja Ja

Ja Nei Nei

Ja Ja Nei

Ja Nei Nei

Ja Nei Nei

Ja Nei Nei

Kilde: Stillingsutlysninger fra KD/UD og IN/NFR/SIU og kvalitative intervjuer | Oxford Research

41

Ref. modellen

OECD

Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet

UNESCO

Tabell 14: Rapportering fra KDSU-ene og referansemodellen

Nei Nei --

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Det er variasjon blant spesialutsendingene i hvilken grad det benyttes halvårige statusrapporter til KD, og hvordan disse benyttes. Statusrapportene kommer i tillegg til løpende rapportering. I noen tilfeller er omfanget av løpende rapportering så stort at det ikke lages statusrapporter. Videre ser spesialutsendingene behov for løpende rapportering på grunn av at det stadig skjer endringer. Halvårsrapporter anses ikke som et hensiktsmessig medium i denne sammenhengen.

De halvårige rapportene Oxford Research har fått tilgang på har i hovedsak to funksjoner som også relaterer seg til spesialutsendingenes øvrige oppgaver. På den ene siden inneholder rapportene oppsummeringer av de viktigste utviklingene innenfor forsknings- og utdanningspolitikk, samt andre overordnede forhold med relevans for KD. Dette samsvarer i stor grad med spesialutsendingenes lyttepostfunksjon. På den annen side rapporteres det også på aktiviteter spesialutsendingene har deltatt på. For spesialutsendingene ved delegasjonene innebærer dette primært deltakelse på møter og kontaktpunkter, mens spesialutsendingene til spesifikke land også trekker frem nettverksbygging med universiteter og arrangering eller deltakelse på konferanser og seminarer. Blant de enkelte spesialutsendingene er det tydelig variasjon i refleksjonsnivå i og i hvilken grad spesialutsendingene tillater seg å foreta vurderinger av utviklinger og forhold. Videre er det påfallende i rapportene Oxford Research har analysert, at rapporteringen til KD i nokså liten grad handler om måloppnåelse eller innfrielse av konkrete kunnskapspolitiske målsetninger. Noen spesialutsendinger går så langt til å oppfordre departementet i halvårsrapporten til å gjøre hyppigere bruk av utsendingen.

Spesialutsendingene rapporterer videre fortløpende skriftlig til KD. Dette tar som regel form av korte, uformelle notater på epost. Selv om tonen i disse epostene er mindre formell enn i de halvårlige statusnotatene, skiller dette seg i liten grad fra den faste rapporteringen. De skriftlige tilbakemeldingene til hjem orienterer departementet om de nyeste utviklingene innenfor forskning og utdanning, og informerer om nylig gjennomførte eller planlagte aktiviteter. Rapporteringen inneholder ofte egne vurderinger og tolkninger av forholdene. KD på sin side anser summen av de løpende rapportene som svært nyttig. Samtidig er departementet i liten grad kritisk til rapporteringen, eller legger føringer på hva som skal rapporteres hjem. I enkelte tilfeller har volumet på den fortløpende rapporteringen vært så stort at det har vært tvil om rapportene i det hele tatt leses og blir nyttiggjort Evaluator finner at de spesialutsendingene som har tett kontakt med KD verdsetter dette høyt. Den muliggjør en form for løpende, muntlig dialog rapportering som er gunstig for departementet. For bilaterale stillinger som i større grad driver rapportering på større samfunnsforhold, snakker man gjerne om lengre prosesser som er mer analytiske. Evaluator finner at KD med fordel kan avklare hva som er ønskelig for departementet. Det vurderes som formålstjenlig at informasjon løftes frem ved behov, og at det pålegges flere eller større periodiske rapporter. Ofte er informasjon en «ferskvare» som bør raskt nå relevante mottakere. Det bør forbli en vurderingssak som spesialutsendingene selv foretar.

Man bør imidlertid notere seg at flere spesialutsendinger har signalisert at de kunne produsert mer, dersom kontakten med KD (eller andre interessenter) hadde vært mer presis. Volumet av potensielle fokusområder for en del spesialutsendinger har et omfang som er for stort til at vedkommende til enhver tid kan vite hva som er relevant «hjemme». Det bør også noteres at flere spesialutsendinger ikke får noen feedback på rapporter, og sitter derfor ikke med noen oppfatning av hvorvidt det de har produsert oppleves som nyttig av KD.

42

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

5.7

EVALUATORS VURDERING

Evaluator finner at KDSU stillingene overordnet sett fungerer godt. Spesialutsendingenes beskrivelse av eget arbeid sammenfaller i det store og hele med stasjonssjefenes forståelse av deres funksjoner.

Stasjonssjefene har en klar positiv vurdering av KDSU-ordningens bidrag til utestasjonen. Spesialutsendingene på sin side opplever stasjonssjefene gjennomgående som positivt støttende.

Spesialutsendingene som en del av det store bildet Det er imidlertid store ulikheter i hvor nære og synlige spesialutsendingenes arbeid er for KD. Spesialutsendingene godt integrert på utestasjonene. I det store og hele er stillingene godt integrert ved utestasjonene. Delegasjonsstillingene i Paris har noe mer alenegang i sitt arbeid sammenliknet med EU-delegasjonen, som har et mye større antall utsendinger. Delegasjonsstillingene – spesielt EU-stillingene – har hyppigere kontakt med KD. De bilaterale stillingene vurderes som godt integrert i ambassadenes virke. Spesialutsendingen til ambassaden i Paris er imidlertid i en unik situasjon ettersom halvdelen av stillingen er øremerket direktørstillingen ved Norges Hus. Denne stillingen er derfor mindre integrert i selve utestasjonen sammenliknet med de øvrige bilaterale stillingene.

På utestasjonene eksponeres spesialutsendingene for en departementskultur som de fleste har begrenset erfaring med. Arbeidet på utestasjonene er på mange måter også et brudd med den sektorpolitiske hverdagen «hjemme». På utestasjonen hviskes sektorpolitiske skillelinjer ut. Måten spesialutsendingene snakker om arbeidet på bærer preg av dette. Dette henger også sammen med UDs systemkultur hvor utestasjonen har en «totalpakke», og hvor politikken som skal fremmes ses meget bredt på tvers av sektorer.

Spesialutsendingene har i liten grad gitt uttrykk for at de blir pålagt uønskede oppgaver. Snarere er det blant intervjuobjektene en utbredt aksept og forståelse for at man tidvis avhjelper på områder der det er nødvendig. Stillingenes spisskompetanse står i noen grad i kontrast til fagdiplomatens generalistkompetanse. Bredden i UDs tilnærming kan potensielt føre til at en spesialutsending ikke slipper til på et område han eller hun naturlig kunne jobbet på. Evaluator vurderer imidlertid at dette i totaliteten for alle stillingene er marginalt forekommende. Av overnevnte grunner finner man heller ikke at KDSU-stillingenes kompetanse har noen fortrengningseffekt på UDs interesse for forskning og utdanning.

KDSU-stillingene genererer i stor grad sine egne arbeidsoppgaver. Autonomien og prioriteringsmakten i stillingene vurderes som stor. Stillingene blir derfor tilsvarende personavhengige. Forutsetninger rundt personlig erfaring og egnethet er også koplet til erfaring med det politiske håndverket og sektorpolitikken i Norge. Fra stasjonssjefenes, og fra flere spesialutsendinger hold ses en slik systeminnsikt som ønskelig og nyttig. De som har inngående kjennskap til departementet fremholder dette som utelukkende positivt. Evaluator finner indikasjoner på at slike forutsetninger avhjelper kontakten og informasjonsstrømmen «hjemover». Viktigheten av erfaring fra eller med KD bør derfor vurderes ut fra hver enkelt stillings egenart. Stasjonssjefene på sin side ønsker også å sitte nært på tilsettingsprosessene.

43

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Evalueringen finner rom for å bedre nyttiggjøre seg av kompetansen som spesialutsendingene opparbeider seg på utestasjonene – i eller utenfor departementet. Få spesialutsendinger oppfatter at KD forespeiler en plan eller muligheter for dem etter endt oppdrag. Selv om dette ikke nødvendigvis er ønskelig for alle utsendingene, finner man at en «alumni» tilnærming for KDSU-ordningen kan vurderes.

Rapporteringen fra spesialutsendingene er varierer i frekvens, mottakere og form. Stillinger som innehar en lobbyistfunksjon krever eksempelvis tettere kontakt med departementet. Rapporteringen blir derfor løpende og ofte muntlig, levert på tidspunkt hvor dette har stor, men tidsavgrenset verdi. Lyttepost funksjonen omslutter imidlertid rapportering som i substans tar for seg de lengre linjene. Flere spesialutsendinger har uttalt at de kunne produsert mer dersom behovet eller bestillingen hadde vært klar.

Rapportering er et konkret uttrykk for leveranse, og dermed også en del av nytten ved KDSU-ordningen for KD. Spesialutsendingene har lite forståelse av hva de blir målt på, og mange mottar ingen tilbakemelding på rapporteringen.

Evalueringen finner derfor rom for at KD kan utvikle en mer finmasket tilnærming til nytteverdien av KDSU-stillingene. Denne kan blant annet komme til uttrykk i rapporteringen. Det er ikke evaluators vurdering at denne nødvendigvis bør bli mer omfattende, men at den bør få en grad av skreddersøm basert på relevante mottakere i departementene og det øvrige virkemiddelapparatet.

Rammene og forutsetningene som er identifisert i dette kapittelet burde videre operasjonaliseres i forkant av oppretting av nye KDSU-stillinger, eller justering av eksisterende stillinger. De kontekstuelle rammene definerer i sterk grad stillingenes substans og arbeidsform. Her er det ikke bare vesensforskjeller mellom bilaterale og delegasjonsstillinger, men også store forskjeller mellom BRICS-land og den europeiske/ nord-amerikanske konteksten. Dette gir seg klare utslag i hvor stor plass KDSUstillingens ulike funksjoner får på utestasjonen – det være seg som lyttepost, lobbyist, tilrettelegger eller institusjonstilknytter.

Spesialutsendingenes erfaringer er varierende med den rent administrative delen av UD-systemet, og evaluator finner at det er rom for å klargjøre vilkår fra UDs side – gjerne før utreise. De strengt administrative vilkår, samt finansieringen av KDSU-ordningen er ikke en del av denne evalueringen. Det kan likevel overordnet nevnes at flere spesialutsendinger oppfatter systemet rundt hva man har krav på og ikke krav, som uklart, eller vanskelig å finne ut av.

Referansemodellen i et forvaltningsperspektiv I likhet med KDSU-ordningen er referansemodellen godt tilpasset den nasjonale konteksten og de politiske prioriteringene overfor landet. Modellen skiller seg imidlertid ut fra KDSU-ordningen ved at vitenskaps- og teknologirådene er ansatt ved INs utekontor, og ikke ved ambassaden. Dette gir dem tilgang på INs lokale ressurser og lokalt ansatte, noe som vurderes å være en betydelig styrke for vitenskaps- og teknologirådenes virksomhet. Bruk av de lokale ressursene gir vesentlig lettere innpass i nettverk og kontekstuell tilpasning enn hva vitenskaps- og teknologirådene kan få til på egen hånd.

44

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Også hjemme i Norge fremstår det som en fordel å ha IN-tilknytning, da dette fører til lavere terskel for å ta kontakt for brukerne.

Plasseringen utenfor den departementale kjeden kan umiddelbart se ut som en utfordring for arbeidsfellesskapet i den forstand at det ikke har tilgang til ambassadens interne systemer, samt at vitenskapsog teknologirådene mangler diplomatstatus. I praksis er dette imidlertid løst gjennom godt samspill med ambassadens ansatte som jobber på samme felt. Gitt arbeidsfellesskapets operative tilnærming og «hans on» arbeidsmåte, ivaretar vitenskaps- og teknologirådene i betydelig mindre grad funksjonen som lyttepost; Denne delen ivaretas heller av ambassaden. God kontakt med utenriksstasjonen og ambassadøren blir således en forutsetning for at referansemodellen skal fungere tilsvarende KDSUordningen. Viktigheten av gode relasjoner gjør arbeidsfellesskapet utsatt for personrelaterte forhold.

Ambassadørens interesse for feltet, så vel som personkjemi kan i fravær av strukturell forankring av samarbeidet i verste fall bli en betydelig hemsko for referansemodellen.

I likhet med KDs spesialutsendinger har vitenskaps- og teknologirådene i referansemodellen stor frihet til å fylle stillingene med innhold innenfor det gitte mandatet om å jobbe for norsk næringsliv. De forholdsvis vide rammene i mandatet gjør seg gjeldende for vitenskaps- og teknologirådene på samme måte som for teknologiutsendingene; det kan være vanskelig å vite hva aktørene i Norge mener bør ha høyest prioritet, og om arbeidet ute gir avkastning hjemme.

Til forskjell fra KDSU-ordningen er arbeidsfellesskapet organisert som en leveranse. Leveransen organiseres på en slik måte at det er hyppig kontakt mellom eierne av ordningen, IN og NFR (og SIU).

Den hyppige kontakten må her anses som en fordel, da det bidrar til at leveransen harmonerer godt med eiernes øvrige virksomhet og gjør at eierne til enhver tid er godt orientert arbeidsfellesskapets virksomhet. Til tross for forskjeller i hva stillingene som vitenskaps- og teknologiråd koster, bidrar IN og NFR (og SIU) med lik andel midler til hver stilling. Forskjellene i kostnadsnivå antas å utliknes på tvers av stillingene. Oxford Research er ikke kjent med at noen av partene har utfordret finansieringsordningen. Dette kan tyde på at hyppig dialog mellom partene i referansemodellen bidrar til å forebygge mulige konflikter mellom eierne.

45

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

6. Endringsperspektiv for KDSU-ordningen Dette kapittelet tar for seg hvordan KDSU-ordningen kan videreutvikles og forbedres. Her presenteres først læringspunkter fra referansemodellen, og dernest en vurdering av muligheten for større grep for enkeltstillinger. Til sist oppsummeres punktvis korte anbefalinger for ordningen basert på evalueringens funn.

6.1

KDSU-STILLINGENES ENDRINGSPOTENSIAL

Utgangspunktet for evalueringen er at ordningen ikke kan ha noen «one size fits all», hva gjelder modell og tilknytningsform. Dette utgangspunktet har blitt ettertrykkelig bekreftet i analysen av datamaterialet på tvers av aktørgruppene. Det er betydelig variasjon i stillingene. Samtidig viser analysene at det også finnes likheter og nye muligheter.

En implikasjon av at politikkområdene på utestasjonene er sammenvevde gjør tidvis også at mål og ansvarsområder får grad av sammenfall, eller blir tilstøtende. Det faktum at det ikke finnes en KDSUstilling i samme land som referansemodellens vitenskaps- og teknologiutsending, er som nevnt en indikasjon på dette.

Dette bidrar til at spørsmålet om enkeltstillingers tilknytningsform og modell blir et mer åpent anliggende idet man ser hen til referansemodellens arbeidsfellesskap. Sett opp mot referansemodellen finner evalueringen at endringspotensialet er varierende for de bilaterale stillingene. Evaluator finner imidlertid ikke grunnlag for at referansemodellen er relevant for delegasjonsstillingene i et endringsperspektiv.

Det finnes mange likheter mellom vitenskaps- og teknologirådene på den ene siden, og KDSU-stillingene på den andre. Evaluator finner likevel at arbeid med utdanning – og da spesielt på lavere nivå – er mer naturlig tilhørende og ivaretatt av en KDSU-stilling. Det er imidlertid flere spesialutsendinger som ikke arbeider med lavere utdanning i utstrakt grad. Som det har fremkommet i intervjumaterialet er forskning og høyere utdanning det som i størst grad blir sektoroverskridende. I forlengelsen av dette er målet om kunnskapstriangelets koplinger. Evaluator finner her at referansemodellen har en fleksibilitet og et apparat som kan være aktuelt å vurdere videre.

Andre faktorer som er førende for å vurdere endringspotensialet for stillingene er selvsagt i hvilken grad det øvrige virkemiddelapparatet er etablert i det aktuelle landet, og da spesielt i forhold til IN. Figuren under visualiserer hvordan evalueringens vurdering av referansemodellens relevans og overføringsverdi for den enkelte KDSU-stilling.

46

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Figur 4: I hvilken grad referansemodellen er relevant for KDSU-stillingene?

Kilde: Oxford Research AS

Evalueringen finner at referansemodellen er mest aktuell som en alternativ ordning for KDSU-stillingene i Kina og USA/Canada. KDSU-stillingen vurderes annerledes i USA i den forstand at landet i langt større utstrekning enn alle de andre landene har et vell av muligheter, både hva gjelder hovedstad versus «science hubs», og hvor mange utdannings- og forskningsinstitusjoner nettopp ikke sitter i Washington DC. IN på sin side har en godt utviklet infrastruktur og en sterk tilstedeværelse i nærheten av flere sentrale institusjoner hvor det drives forskning og innovasjon. I tillegg er det betydelig større nærhet til utdanningsinstitusjonene.

Også i Kina fremstår referansemodellen som et aktuelt alternativ. Dette innebærer at den politiske kontakten i større grad gjennomføres av ambassadøren og øvrige UD-ansatte ved utenriksstasjonen, samtidig som IN er nært og godt samlokalisert med ambassaden. IN driver et mer operativt arbeid mot forskningsmiljøer, og relevante institusjoner. Dette har frem til nylig vært gjort i samarbeid mellom spesialutsendingen og INs utekontor i Beijing. Gjennom referansemodellen vil disse synergiene kunne tas fullt ut. En opplagt fordel ved en slik ordning er at stillingen da også vil kunne ses i sammenheng med de andre tilstedeværelsene arbeidsfellesskapet har i Asia.

6.2

EN MER NYANSERT NYTTETENKNING

Evalueringsteamet anlegger i vurderingen av utbytte av ordningen med spesialutsendinger et konseptuelt skille mellom nytten man har og nytten man ser. Skillet er ikke absolutt, men hjelpe med å forstå hvorfor opplevelsen av nytte kan variere, og frembringer perspektiver på hvordan opplevd nytte kan økes. Følgende forhold legges til grunn for vurderingen av nytte: 

Spesialutsendingene er i relativt liten (dog sterkt varierende) grad integrert i KDs arbeid. Utsendingene er imidlertid i stor grad del av utenriksstasjonens arbeid og miljø.

47

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

 

Innspill og rapportering fra spesialutsendingene til KD benyttes i noen tilfeller i tilsynelatende liten grad til nasjonal policyutvikling, eller er lite tilkjennegitt i form av aktiv bestilling eller tilbakemeldinger til spesialutsendingene.

Spesialutsendingenes arbeid verdsettes høyt både av stasjonssjefer og andre relevante aktører.

Evalueringen finner rom for at KD kan utvikle en mer finmasket tilnærming til nytteverdien av KDSU-stillingene.

Utbytte av ordningen oppleves således å være betydelig, men avhengig av funksjoner og kontekst.

KDs opplevde nytte kan fremstå som moderat, men kun dersom man legger premisset om at nytten skal begrenses til departementets sektoransvar. Det ville være å mistolke formålet med både ordningen og målene denne er satt til å bidra til.

For å tydeliggjøre og samtidig øke utbytte av ordningen, kan KD i større grad integrere utsendingene i ulike departementale prosesser, tilrettelegge rapporteringsløsninger for hver utsending og etablere rutiner for tilbakemelding til utsendingene. Slik vil ordningen både kunne ha større nytte for KD som departement, men også synliggjøre utbytte andre aktører har i den internasjonale helheten. Det er avgjørende viktig at KD som finansiør ser nytten både sektorspesifikt og helhetlig for at ordningen skal ha legitimitet. Nytten er illustrert med de skravert feltene i neste figur.

Figur 5: Nytteperspektiv

48

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

6.3

LÆRINGSPUNKTER FRA REFERANSEMODELLEN

Evaluator finner læringspunkter for KDs ordning med spesialutsendinger. Det er noen grunnleggende forskjeller mellom referansemodellen og departementets ordning hva gjelder funksjoner, arbeidsoppgaver, samt posisjonering overfor departementet og utenriksstasjonen. Evaluator finner likevel noen punkter ved referansemodellen som har gyldighet for KDs ordning. Punktene nedenfor tar derfor utgangspunkt i hva som vurderes som overførbart eller som er sentralt at departementet er bevisst på.

En helhetlig tenkning Vitenskaps- og teknologirådene er gjennomgående tydelige på at de ser på arbeidsfellesskapet som noe positivt. Det fremstår som naturlig å se ulike politikkområder i sammenheng i utlandet, selv om de utgjør ulike sektorpolitiske områder hjemme.

Det er stor bevissthet rundt mulighetene i kunnskapstriangelet og synergiene mellom forskning, høyere utdanning og næringsliv som ligger i den. Det er i så måte betegnende at vitenskaps- og teknologirådene i landene der SIU ikke inngår i arbeidsfellesskapet, etterlyser SIUs deltakelse, eller praktiserer et tett samarbeid med SIUs representanter.

Videre er det et tydelig rom for synergier mellom NFRs interessesfære på den ene siden, og INs domene på den annen side. Vitenskapsrådene anslår overlappet til å utgjøre 20-40 prosent av deres virksomhet. Med utgangspunkt i dette synes arbeidsfellesskapet å være godt i stand til å tenke helhetlig rundt sin virksomhet ute. Det kan være utfordringer knyttet til spenningsfeltet mellom det å bistå enkeltaktører i konkurransen på den ene siden, og det å jobbe for å etablere nøytrale konkurransearenaer på den annen side.

Det kreves en godt utviklet bevissthet om sin egen rolle og hvilken «hatt» aktøren har på seg i enhver situasjon, samt et samarbeidsklima mellom de ulike interessentene, som tillater at man gir hverandre plass og sørger for at ingen blir usynliggjort. Samtidig fremstår ikke dette som en uoverkommelig utfordring i praksis.

Erfaringene fra arbeidsfellesskapet tyder på at det ligger et potensial for KD i det å ha en mer helhetlig tilnærming til kunnskapstriangelet enn hva dagens ordning legger opp til.

Et mangfold av ressurser som kan kobles på Arbeidsfellesskapet er et strukturelt samarbeid mellom NFR (og SIU) og IN og de ressursene partene bringer til bordet. Arbeidsfellesskapet består således av mer enn én stilling, selv om vitenskaps- og teknologirådene inntar en sentral plass i arbeidsfellesskapet.

Det fremstår som stor fordel at arbeidsfellesskapet kan benytte seg av store deler av ressursene på INs utekontorer, og kan samarbeide med UDs ansatte på de områdene hvor det oppleves som hensiktsmessig. Ved å benytte seg av den brede ressursbasen kan arbeidsfellesskapet kompensere for eventuelle svakheter eller manglende redskaper i verktøykassa. Eksempelvis kan INs lokalt ansatte varte opp

49

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

med et lokalt/nasjonalt nettverk som norske utsendinger (enten de kommer fra KD eller IN) ikke har tilgang til.

I forlengelsen av dette ligger fordelene med INs organisering. Distriktskontorene eller hovedkontoret kan fungere som en lavterskels inngangsport for bedrifter med interesser i vertslandet. NFR kan ha samme funksjon for sine brukere. Den eksisterende linjen fra kontorene hjemme til utlandet gjør det enkelt for brukerne å benytte seg av ordningen.

På motsatt side kan terskelen for å benytte seg av KD (eller utestasjonen) for å få kontakt med spesialutsendingene i utlandet oppleves som atskillig høyere. Særlig for de bilaterale stillingene vil det være en fordel å ha en klart definert og lett tilgjengelig inngangsport i Norge. I noen tilfeller fyller NFR denne rollen gjennom det bilaterale samarbeidet. Det er imidlertid ikke en selvfølge at spesialutsendingen kobles på dette arbeidet. Her risikerer man at man jobber parallelt eller forbi hverandre, og dermed ikke utløser mulige synergier som ligger mellom forskningssamarbeid på den ene siden, og kjennskap til politiske rammebetingelser på den annen side.

Et friere, men likevel tett forhold til ambassaden Til forskjell fra KDs spesialutsendinger, er ikke vitenskaps- og teknologirådene i arbeidsfellesskapet ansatt i utenrikstjenesten. Dette gir vitenskaps- og teknologirådene større frihet fra ambassadøren, noe som setter dem i stand til å både jobbe mer frikoblet fra ambassadens virksomhet og prioriteringer om ønskelig, og å løfte blikket fra det konkrete landet.

INs vitenskaps- og teknologiråder i India, Japan og Singapore rapporterer til samme regiondirektør, og forsøker å se på hele Asia som en region. Det er gjort forsøk på å koble på spesialutsendingen i Beijing, men her opplever man tidvis barrierer. Fra INs ståsted er det svært nyttig å se regionen i et større perspektiv. Det kan tenkes at dette vil være en fordel innenfor kunnskaps- og forskningspolitiske satsinger.

Den organisatoriske tilknytningen til IN fremfor utenriksstasjonen betyr også at vitenskaps- og teknologirådene har andre budsjetter å forholde seg til. Selv om et ikke er øremerkede midler eller budsjetter for vitenskaps- og teknologirådene, fremstår det ikke som om de opplever de samme budsjettmessige begrensningene som spesialutsendingene. Dette henger trolig sammen med at det er god tilgang på NFDs nærings- og profileringsmidler gjennom IN og ambassaden.

Samtidig har arbeidsfellesskapet et godt samarbeid med ambassaden. Gitt den organisatoriske plasseringen utenfor UDs systemer, er man avhengig av god og tett dialog med ambassadens ansatte om relevant politisk rapportering hjem. Videre er det tydelig at vitenskaps- og teknologiråden er avhengig av et godt samspill med ambassadøren som kan åpne dører og gi tilgang til den politiske sfæren. Fravær av diplomatstatusen må følgelig kompenseres gjennom samarbeid med ambassaden.

50

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Vedlegg Tabell 15: Samlet oversikt over sentrale trekk ved casene

Er stillingen delt?

Når ble stillingen opprettet?

Hvor mange har innehatt stillingen?

Tilknytningsform Finnes det andre aktører som er samlokalisert med utsendingen? (IN, NFR,…, GIEK) Er det samarbeid med de samlokaliserte aktørene innenfor KDSUenes ansvarsområder?

UNE SCO

OEC D

EU forskning

EU utdanning Nei ---

Nei ---

Nei ---

Nei ---

Delegasjon

Delegasjon

Delegasjon

Delegasjon

Washington DC Nei 1989 -Ambassade

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja Ja Ja Nei Nei Nei

Nei Ja Ja Nei Nei Ja

Ja Ja Lokale Nei

Beijing

Mosk va

Paris

Referansemodellen

Nei 2010 3 Ambassade

Nei 2013 1 Ambassade

Ja --Ambassade

Ja --INs utekontor

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nei

Ja

Nei Nei Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Nei Nei Nei Nei

Nei Ja Ja Ja Nei Ja

Nei Ja Ja Nei Nei Nei

Nei Ja Ja Nei Nei Nei

Ja Ja Ja Nei Nei Nei

Nei Ja Ja Ja Ja Ja

Ja Nei Lokale Nei

Ja Lite Lokale Nei

Ja Nei Lokale Ja

Ja Nei Begge Ja

Nei Ja Begge Ja

Nei Ja Begge Ja

Nei Nei Begge Ja

Nei Ja Begge Nei

Ja Nei

Ja Ja

Ja Nei

Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Ja Ja

Nei Nei

Ja Ja

Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Ja Ja

Nei Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Nei

Ja Nei Ja --

Hvilke områder fremheves i stillingens faginstruks?

Utdanning – grunnopplæring Utdanning – høyere utdanning Utdanning – forskning Teknologi Innovasjon Næringsliv Hvilke mål prioriterer spesialutsendingen?

Myndighetskontakt Bruker-/ institusjonskontakt Kontakt med norske vs stedlige/ lokale aktører Fremme elev,- student- og forskermobilitet Spesialutsendingens integrering på ambassaden/delegasjonen Bruk av ressurser på ambassaden/delegasjonen til KD-formål Bruk på ambassaden/delegasjonen til ikke KD-formål Spesialutsendingens arbeidsområder som offisielt kontaktpunkt/ nettverksbygger Tilrettelegge for økt bi- og multilateralt samarbeid innen utdanning og forskning Tilrettelegging av besøk på myndighetsnivå innen stillingens fagfelt Oppfølging av samarbeidsavtaler Prosjektinitiering og –gjennomføring

51

Evaluering av Kunnskapsdepartementets ordning med spesialutsendinger

Spesialutsendingens opplevde grad av autonomi Har anledning til å gjennomføre egen agenda Har råderett over egne midler

Ja Nei

Ja Ja

Ja Ja

Ja Nei

Ja Ja

Ja Nei

Ja Nei

Ja Nei

Ja Ja

Ja Ja Nei Ja Nei Nei Nei Nei Nei

Ja Nei Ja Ja Nei Nei Nei Nei Nei

Ja Ja Ja Nei Nei Ja Nei Nei Nei

Ja Nei Ja Ja Nei Nei Ja Nei Nei

Ja Ja Ja Ja Nei Ja Ja Ja Nei

Ja Lite Nei Ja Ja Ja Ja Ja Nei

Ja Ja Nei Ja Nei Ja Ja Ja Nei

Ja Nei Nei Ja Nei Nei Ja Nei Nei

Ja Ja Ja -Ja Ja Ja Ja Ja

Ja Ja Nei

Ja Nei Ja

Ja Ja Ja

Ja Nei Nei

Ja Ja Nei

Ja Nei Nei

Ja Nei Nei

Ja Nei Nei

Nei Nei --

Spesialutsendingens kontakt med norske aktører Kunnskapsdepartementet Utenriksdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet Andre departementer/aktører Innovasjon Norge Norges forskningsråd Senter for internasjonalisering av utdanning Universiteter og høyskoler Norsk næringsliv Spesialutsendingens rapportering Rapporterer til Kunnskapsdepartementet Rapporterer til Utenriksdepartementet Rapporterer til Nærings- og fiskeridepartementet Kilde: Stillingsutlysninger, faginstrukser) og kvalitative intervjuer

52

DANMARK

NORGE

SVERIGE

FINLAND

BRUXELLES

LATVIJA

Oxford Research A/S Falkoner Allé 20 2000 Frederiksberg Danmark Tel: (+45) 3369 1369 office@oxfordresearch.dk

Oxford Research AS Østre Strandgate 1 4610 Kristiansand Norge Tel: (+47) 4000 5793 post@oxford.no

Oxford Research AB Norrlandsgatan 11 103 93 Stockholm Sverige Tel: (+46) 08 240 700 office@oxfordresearch.se

Oxford Research Oy Fredrikinkatu 61a 00100 Helsinki Finnland www.oxfordresearch.fi 0 office@oxfordresearch.fi

Oxford Research C/o ENSR 5. Rue Archiméde Box 4, 1000 Brussels www.oxfordresearch.eu office@oxfordresearch.eu

Oxford Research SIA Vīlandes iela 6-1 LV-1010, Rīga, Latvija Tel.: (+371) 67142503 http://oxfordresearch.lv info@oxfordresearch.lv