Financiamiento partidos políticos

El financiamiento de partidos políticos y campañas electorales en República Dominicana: problemática y posible solución Unidad de Partidos Políticos

Vladimir Rozón, coordinador Gabriela Ferreiras / Glenis Bautista, investigadoras

Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)

Santo Domingo, República Dominicana Agosto de 2017

Observatorio Político Dominicano Nathanael Concepción Director Dilenia Medina Directora Interina Glenys Comas Gestión Administrativa Modesto Cuesta Soriano Gestor Editorial Cinthia Lazala Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster

Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica Natanael Disla Coordinador Unidad de Gobierno Local Vladimir Rozón Coordinador Unidad de Partidos Políticos y Sistema Electoral Gaudy Esther Crispín Rosa Coordinadora Unidad de Poder Legislativo Greidys Roa Chalas Coordinador Unidad de Políticas Públicas Dilenia Medina Coordinadora Unidad de Sociedad Civil

El financiamiento de partidos políticos y campañas electorales en República Dominicana: problemática y posible solución Autor: Vladimir Rozón García Diseño, diagramación y corrección de estilo: Gestión Editorial OPD-FUNGLODE Imagen de portada: http://notiultimas.com/digital/wp-content/uploads/2017/02/partidos-jce.jpg .© Observatorio Político Dominicano (OPD) Avenida César Nicolás Penson 127, La Esperilla, Santo Domingo, República Dominicana.

Tel. (809)685-9966 * opd@funglode.org

El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático.

2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral.

3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.

El financiamiento de partidos políticos y campañas electorales en República Dominicana: problemática y posible solución

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Contenido Resumen

7

Abstract

8

1. Introducción

8

2. Problemática

10

3. Experiencia en América Latina

12

3.1. Contexto

12

3.2. Fuentes de ingresos

16

3.3. Limitaciones

20

3.4. Países modelo

24

4. Experiencia en República Dominicana

33

4.1. Contexto

33

4.2. Fuentes de ingresos

37

4.3. Limitaciones

40

4.4. Obligaciones

42

4.5. Proyecto de Ley de Partidos

44

5. Posible solución

48

6. Conclusión

58

7. Referencias

60

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Tablas, cuadros y anexos Tabla 1 Previsión de sanciones por transgresiones a regulaciones específicas

14

Tabla 2 Dependencia del financiamiento público de los partidos en América Latina

19

Mapa 1 Límites al gasto para los candidatos

21

Tabla 3 Regulaciones del período de campaña y/o propaganda electoral en América Latina

34

Tabla 4 Diferencias en la regulación de partidos entre la Ley Electoral núm. 275-97 y el Proyecto de Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos (2011)

46

El financiamiento de partidos políticos y campañas electorales en República Dominicana: problemática y posible solución Resumen

E

ste trabajo aborda el tema del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales desde un enfoque de problemática-solución, basado en el estudio de la cuestión desde una visión comparada entre América Latina y República Dominicana. Además del contexto en que se desarrolla la temática en ambos escenarios, se destacan también las fuentes de ingresos, limitaciones y obligaciones establecidas en los regímenes electorales, tanto para los partidos como para los candidatos. De igual forma, se indican grosso modo algunas de las novedades y los principales elementos del Proyecto de Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas (2011). Finalmente, el análisis contempla las principales causas o los disparadores de la problemática por un lado y por otro, las recomendaciones o posibles soluciones frente a estas.

Descriptores: Financiamiento de partidos políticos, Financiamiento de campañas electorales, Gastos electorales, Transparencia, Corrupción

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Abstract This investigation analyses the financing of political parties and electoral campaigns, from a problematic-solution approach, based on the study of the issue in a comparative perspective between Latin America and the Dominican Republic. In addition to the context in which the theme is developed in both scenarios, the sources of income, limitations and obligations established in electoral regimes, both for parties and candidates, are also addressed. Similarly, some of the novelties and the main elements of the project Political Parties and Political Groupings (2017) are outlined below. Finally, the analysis contemplates the main causes or triggers of the problem on the one hand and on the other the recommendations or possible solutions to them.

Key words: Financing of political parties, Financing of electoral campaigns, Electoral expenses, Transparency, Corruption

1. Introducción

E

n el marco del inicio de la democracia, las dictaduras o regímenes autoritarios comenzaron a denominarse “democracias sometidas”, pues si bien es cierto se mantenía el abuso del ejercicio de la función pública y el secuestro de los procesos electorales, por parte de quienes ejercían el poder (Ulloa, 2003), no menos cierto es que también empezaron a desarrollarse prácticas para legitimar dichos procesos, a través de mecanismos alternos como el plebiscito y el referéndum (considerados instituciones de la democracia directa), los cuales rápidamente fueron desnaturalizados, pues se convirtieron en instrumentos para legitimar el ejercicio espurio del poder en algunos casos y sustitutivos de las elecciones en otros. (García Laguardia, 2000; Aragón y López, 2000) El momento cumbre de las democracias contemporáneas representativas son las elecciones. Para participar de estas, los ciudadanos

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se organizan en torno a ideologías, intereses y plataformas, con el objetivo de exigir sus cuotas de representación. Las formas asociativas por excelencia para estos fines, son los partidos políticos, los cuales con la formación de los Estados modernos, pasaron a ser, entre otras cosas, instituciones necesarias para la intermediación entre las demandas de la población y las soluciones o respuestas del Estado.

(Ulloa, 2003) No obstante, al mismo tiempo los partidos fueron surgiendo con el objetivo central de ganar elecciones, y para esto, la necesidad de recursos, especialmente económicos, se hizo indispensable. En este escenario, aparece el financiamiento de partidos y campañas electorales, “un tema que cobra cada vez más relevancia en los países en donde impera la democracia, existen sistemas de partidos, y en donde es posible la alternancia en la administración del Estado” (Vásquez, 2016), estableciéndose además como un factor esencial de la democracia, la gobernabilidad y el desarrollo, pues al margen de la legalidad de los procesos electorales en un país, la proactividad de su sociedad, la pluralidad de partidos políticos y la detentación de autoridades nacionales responsables, el dinero en la política ha influido de manera innegable en la calidad de la democracia (Fundación Internacional para Sistemas Electorales [IFES], 2009).

Empero, en los últimos tiempos el planteamiento que impera es que esa infuencia ha sido negativa, en razón de que el financiamiento político ha lesionado la antes mencionada calidad de la democracia, siempre que el dinero para financiar la actividad política está cada vez más relacionado a la adquisicion de votos y no a la garantización de la representatividad de la propia democracia. Recientemente, tanto en América Latina como en República Dominicana, la experiencia muestra que, a partir del financiamiento de partidos y campañas electorales, cuando no existen mecanismos eficaces destinados a la supervisión y control de dicho proceso, los resultados son diversos fenómenos de corrupción, tráfico de influencias, intervención de intereses particulares y corporativos, y distorsión en el sistema de representación; a lo cual se suma la inclusión del narcotráfico y el

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lavado de activos, lo que coloca en grave riesgo la estabilidad y legitimidad del sistema democrático. (Nogueira Alcalá, 2015) Por tanto, aunque el incremento en la importancia del financiamiento político ha coincidido con la consolidación institucional y democrática, en toda Latinoamérica, este sigue estando asociado a escándalos de corrupción y a la influencia de intereses delictivos o ilegítimos, relacionados con actividades como sobrevaluaciones, presupuestos falsos, licitaciones ilegales y ajustes de precios dudosos en contextos inflacionarios, entre otros. (Falguera, Magnus y Ohman, 2015) Todo esto permite llegar a la conclusión de que, como bien sostuvo Maurice Duverger (1951), la democracia no está amenazada por el régimen de partidos, sino, por el financiamiento de estos.

2. Problemática

L

a relevancia del dinero en la política se ha producido como un efecto directo del encarecimiento de los procesos electorales y especialmente de las campañas. Esta es una de las razones por las cuales el modelo de financiamiento mixto (público y privado) se encuentra presente en el 94 % de los países de América Latina y el Caribe (Falguera et al., 2015). Para Pablo Pío (2015), los elevados costos de las campañas han creado un marco político en el que el financiamiento público ya no es suficiente, generando así la necesidad de acudir al financiamiento privado para poder soportarlos. Para este autor, la problemática reside en tres aspectos centrales del sistema político: 1) un sistema de transparencia media, 2) una contraloría o entidad fiscalizadora débil y 3) unos partidos o agrupaciones políticas poco cooperantes. A esto podría sumarse la eternización de las campañas, las cuales representan un demandante directo de fondos y por ende, un elemento principal del problema.

En este sentido, Olaizola (2014) sostiene que el nexo causal entre los modelos de financiación de los partidos y los casos de corrupción

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es indiscutible, siendo las causas de esto las siguientes: 1) el alto nivel de gasto de los partidos, 2) el bajo número de afiliados, 3) la falta de transparencia y 4) la excesiva ausencia de controles en algunos ámbitos de la Administración, específicamente en el área de la contratación pública y la construcción. Una tesis similar posee Huguette Labelle, expresidenta de Transparencia Internacional, quien en su informe del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2013, apuntó como causas de esta problemática las siguientes: 1) el abuso de poder, 2) los acuerdos clandestinos y 3) el soborno, los cuales, según Labelle, se encuentran enquistados en todos los estamentos gubernamentales, pues están presentes en actividades que van desde el otorgamiento de permisos hasta la implementación de normas y reglamentaciones. Por tanto, estima pertinente enfrentar comprometidamente asuntos como el financiamiento de campañas y la supervisión de grandes contratos públicos, los cuales se establecen como potenciales detonadores de la corrupción. (Transparencia Internacional, 2014) Sin embargo, a pesar de estas concretas listas de causas de la problemática, el asunto es aún más complejo, a raíz de la vinculación con el crimen organizado, que se hace presente en la política a través del traspaso de dinero ilícito de los cárteles del narcotráfico y la entrega de enormes sumas de dinero de ciertas empresas privadas a los partidos, con el objetivo de posteriormente obtener favores a cambio.

En todos los continentes se observa una tendencia preocupante: el dinero en la política va en detrimento de los intereses ciudadanos y lacera la fiabilidad de esta actividad. La introducción de fondos ilícitos en la política es evidente y una muestra clara de esto es el denominado “corredor latinoamericano del tráfico de drogas”, que abarca desde la región andina hasta México y en el que los grandes fondos del narcotráfico ocupan un lugar importante dentro de la vida política. (Falguera et al., 2015)

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3. Experiencia en América Latina 3.1. Contexto

L

a problemática del financiamiento político en América Latina no procede de una falta de leyes, sino de la falta de mecanismos de control público, político y jurídico. Empero, esto no responde a una situación unidimensional, pues como bien sostienen Falguera et ál.

(2015, 144), (…) más bien resulta de una convergencia de variables –incluidos factores culturales; diseños normativos excesivos e inadecuados; incapacidad institucional y falta de mecanismos de supervisión pública, política y jurídica– que en conjunto asegurarían un nivel adecuado de cumplimiento de las normas y una verdadera rendición de cuentas.

La mayoría de los países de la región posee normas que obligan a los partidos políticos a publicar sus ingresos, algunos anualmente (84 %) y otros en relación con las campañas electorales (75 %) (Falguera et ál., 2015). No obstante, la presencia prácticamente generalizada de este mandato contrasta con el conocimiento irrisorio del origen de los fondos y la falta de debate sobre el dinero en las campañas.

En la práctica, constantemente también se vulnera la obligación de divulgación, debido a que las agrupaciones políticas controlan el flujo de la información y, en consecuencia, existe un acceso limitado a la información pública. Esta falta de transparencia crea un amplio espectro en el que los candidatos y partidos pueden exceder pródigamente los límites establecidos por la ley, generando así condiciones para la infiltración de fondos ilícitos, impunidad, pérdida de credibilidad pública y corrupción política. (Transparencia Internacional y Centro Carter, 2007) A esto se suma la ausencia de organismos sólidos y provistos de autoridad, para la supervisión y control del cumplimiento de la norma-

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tiva, ya que, en toda Latinoamérica es evidente la desavenencia entre las regulaciones y su grado efectivo de aplicación. Esto responde en gran medida a la falta de independencia y mandatos jurídicos necesarios para realizar su labor, puesto que se les encomienda controlar a los mismos actores que les otorgan poderes, lo que los menoscaba y deslegitima. Consecuentemente, la imposición de sanciones en virtud del incumplimiento de las regulaciones en materia de financiamiento es una acción prácticamente nula en la región, lo que viene a impulsar la impunidad y a incentivar a otros a transgredir igualmente las leyes.

(Global Integrity, 2011) Esta cuestión puede observarse en la Tabla 1, a partir de la cual se puede establecer que Argentina, Paraguay, México y Chile son los países con la mayor cantidad de previsiones de sanciones a elementos centrales del problema del financiamiento de partidos; en tanto que República Dominicana y Uruguay son los menos estrictos en este sentido.

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Ninguna expresa

Sí No

Ninguna expresa

Sí

Sí

No

Sí

Sí

Sí

No

No

Ninguna expresa

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

República Dominicana

Uruguay

Venezuela

Fuente: Instituto Federal Electoral (IFE), 2013.

Sí

Sí

El Salvador

Sí

No

No

Sí

No

Sí

Sí

Sí

No

Sí

No

Ecuador

Colombia

Costa Rica

Sí

Sí Ninguna expresa

Sí

Brasil

Sí

Sí

Sí

Bolivia

Sí

Ninguna expresa

Sí

Argentina

Contratación de publicidad

Chile

Actos de campaña extemporáneos

País

Sí

No aplicable

No aplicable

Sí

Sí

Sí

No aplicable

Sí

Sí

Ninguna expresa

Sí

Sí

Sí

Ninguna expresa

No aplicable

No

No

Sí

Publicación de encuestas

Previsión de sanciones por transgresiones a regulaciones específicas

Tabla 1

Ninguna expresa

Sí

No

Sí

Sí

Sí

No

Sí

No

Ninguna expresa

No

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Definición pendiente

Sí

Rendición de cuentas no oportuna

No aplicable

No aplicable

No aplicable

No aplicable

Sí

No aplicable

No aplicable

Sí

No aplicable

Ninguna expresa

No aplicable

Sí

No aplicable

Sí

Sí

No

No aplicable

Sí

Rebasar límites de gasto

Ninguna expresa

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Ninguna expresa

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Definición pendiente

Sí

Fuentes o montos ilegales

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El financiamiento de partidos políticos y campañas electorales en República Dominicana: problemática y posible solución

Así, con el objetivo de evitar o disminuir las vulneraciones e impulsar una mayor regulación en la ley, surgió el Proyecto Crinis, una iniciativa de Transparencia Internacional, cuya finalidad principal es, entre otras cosas, evaluar las tres fases de la información financiera de los partidos (contabilidad, presentación de informes a organismos de administración electoral y acceso público a los informes), el cual arrojó en sus resultados que prácticamente en todos los países estudiados, el acceso, la cuantía y la fiabilidad de los datos oficiales era limitado, escaso y dudoso, a pesar de que la mayoría de los países latinoamericanos exige por ley que se haga pública la información financiera, tanto de los partidos como de los candidatos. Las excepciones a esta disposición son Belice, Bolivia, El Salvador, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Venezuela. (Falguera et ál., 2015) A este punto, resulta pertinente precisar que las iniciativas de transparencia más importantes del continente son producto de la injerencia continua de la sociedad civil en este tema. Las principales organizaciones que han surgido en este marco han creado y mejorado las metodologías destinadas a obtener una mayor información sobre el origen del financiamiento de los partidos y acerca de la distribución del gasto electoral. Destacan entre estas las metodologías utilizadas por Acción Ciudadana (Guatemala), Poder Ciudadano (Argentina), Transparencia Perú (Perú) y FUNDE (El Salvador), a partir de las cuales se ha determinado que el gasto de los partidos, especialmente en campaña, es muy superior al declarado en sus informes presentados a los organismos de administración electoral (Cordero, 2003, 13). En países donde no existe este tipo de instituciones, este rol debe ser asumido por otros entes, como pueden ser los medios de comunicación, específicamente a traves del periodismo de investigación. Para Ulloa (2003), el papel de los medios es trascendental en este tema del financiamiento y su correspondiente fizcalización, pues muchos de los avances obtenidos en diferentes países de la región, en cuanto a la supervisión y control del financiamiento de partidos políticos y campañas electorales, ha sido producto de investigaciones y posteriores denuncias a través de los distintos medios de comunicación social.

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3.2. Fuentes de ingresos La definición de las fuentes de ingresos en el financiamiento de los partidos políticos ha sufrido cambios importantes a través del tiempo en la región. En consecuencia, durante ese recorrido es pertinente observar cómo se ha comportado América Latina en dicha evolución y, sobre todo, cuáles han sido las modalidades por excelencia: a) Donaciones La recaudación de un gran número de donaciones particulares o pequeñas donaciones es la fuente de ingreso más aceptada en términos de contribuciones al financiamiento político de los partidos, pues evita que los grandes donantes adquieran una influencia excesiva en un partido o candidato. A pesar de esto, dicha modalidad se encuentra en total declive para los partidos de todo el mundo, esencialmente a raíz de la desconfianza en la política y la pérdida de la cultura de cooperación en la misma. Las cuotas de afiliación, uno de los principales ejemplos de este tipo de donaciones, se encuentra en desuso por algunas naciones y son mínimas en aquellas que aun la utilizan. (Rodríguez-Raga y Seligson, 2012) b) Cuotas Una forma alternativa de ingresos para los partidos son las cuotas, ya sea a través de pagos obligatorios o de deducciones salariales a los representantes del partido que ocupan cargos electos o públicos. Sin embargo, esta práctica está prohibida en casi toda América Latina, entre los que resalta el caso de Brasil, donde una resolución del Tribunal Superior Electoral declaró ilegales e inconstitucionales las deducciones salariales obligatorias (Meyer Dos Santos, 2005).

Dentro de los pocos países que mantienen esta vía de ingresos destaca Argentina, en donde en el período 2008-2012, esta forma de contribución en conjunto representó cerca del 60 % de los ingresos del partido. (Corcuera, 2011; Falguera et ál., 2015)

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c) Financiamiento privado Este tipo de contribución se da generalmente a través de grandes donaciones de empresas, las cuales son cada vez más importantes en el mundo de la política; de ahí que su lugar en el escenario del financiamiento de partidos políticos sea preponderante en toda la región.

El modus operandi de las compañías que realizan estas donaciones consiste en efectuar aportes a los diferentes grupos políticos con posibilidades de éxito en el proceso electoral, lo que se traduce en una estrategia de diversificación financiera para mantener influencia política, independientemente del partido o candidato que gane. Esta es la razón por la cual limitar el volumen de las donaciones privadas se ha convertido en prioridad, a los fines de evitar la influencia indebida de unos pocos en la política. No obstante, los topes a los aportes dados a los partidos solo existen en cinco países: Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Paraguay. República Dominicana entraría en este grupo de aprobarse el Proyecto de Ley de Partidos, Agrupaciones Políticas y Movimientos que se encuentra en el Congreso dominicano. (Candia, 2012) Ahora bien, es preciso anotar que la falta de transparencia también es una característica significativa de este financiamiento, ya que, según estudios, solo el 56 % de los empresarios registra estas contribuciones en sus sistemas contables, imposibilitando así el cruce de información entre donantes y receptores (Falguera et ál., 2015). Por tanto, generalmente el problema con las grandes donaciones y con el propio financiamiento privado, no es su tamaño, sino la falta de transparencia e imposibilidad de acceso público que suele acompañarlo. d) Financiamiento público Esta modalidad de financiamiento representa la fuente de ingresos por excelencia de la región, pues se percibe en el 88 % de los países que la componen. República Dominicana no es la excepción, pues de forma oficial, esta es su principal modalidad de financiamiento, mas los detalles de la misma se anotarán en capítulos posteriores.

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La razón del financiamiento público reside en que “ayuda” a crear una competencia política más “equitativa”, pero esto no parece haber repercutido en los niveles de corrupción observados en la región durante los últimos años (Casal Bértoa et ál., 2014). El espíritu de esta modalidad, funda sus bases en las problemáticas generalizadas que ha mostrado el financiamiento privado, el cual por demás ha sido y sigue siendo la principal fuente de ingresos para los gastos electorales. Por esta razón, desde hace varias décadas los países latinoamericanos empezaron a introducir en sus ordenamientos jurídicos una subvención pública para ayudar a los partidos a hacer frente a sus gastos electorales. Aun así, es necesario anotar que en esta modalidad es donde se registran y son más frecuentes los casos de corrupción, además de que es más difícil introducir mecanismos eficientes de control y fiscalización (Navas, 1998). A partir de esto surge la necesidad de crear barreras para el financiamiento ilegal, limitantes para la influencia de grupos de interés y restricciones para la injerencia del crimen organizado en las estructuras partidarias y gubernamentales. (Zovatto, 1998) Es preciso apuntar igualmente que el financiamiento público nace con los objetivos iniciales de (Cordero, 1999): 1. Aliviar la carga financiera de los partidos políticos y enfatizar su independencia frente a los grupos de interés.

2. Asegurar una mayor equidad en la competencia electoral entre las diferentes fuerzas contendientes.

3. Disminuir la influencia de grupos de interés en los órganos del Estado, para asegurar que sus decisiones reflejen siempre el interés común y no el particular, y para evitar la penetración de dinero ilegal.

Ahora bien, para que funcione de acuerdo con como fue concebido, el financiamiento público debe establecerse en estricto apego al principio de neutralidad de los fondos públicos (White, 1997). Esto implica que dentro de su accionar debe estar, primero, contemplar

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una entrega justa de los fondos a los partidos y segundo, asegurar procesos electorales competitivos, a los fines de proteger a las agrupaciones políticas del excesivo control, por parte de grupos de interés que puedan determinar sus acciones una vez lleguen al Gobierno.

El acceso al financiamiento público puede determinar la configuración del sistema de partidos y, en consecuencia, contribuir al mantenimiento del status quo, o bien a negar el acceso de nuevos actores al sistema político. En esta parte, adquiere importancia el principio de neutralidad, el cual tiene como finalidad garantizar que no haya sesgos con respecto a ninguna fuerza política, sobre todo en el proceso de distribución de los recursos públicos entre los diversos actores electorales. (Cordero, 1999) Finalmente, anotar que la dependencia del financiamiento público de los partidos en América Latina, varía en el porcentaje de los montos entregados, esto ser puede apreciar en siguiente tabla: Tabla 2 Dependencia del financiamiento público de los partidos en América Latina Año de elecciones Porcentaje País presidenciales de dependencia Argentina 2007 36 Chile n. a.

16-20 Colombia 2006 89 Costa Rica 2010 33 Guatemala 2011 12 Honduras 1997 10 México 2012 95 Nicaragua 2006 51 Panamá 1999 30 República Dominicana 2000 58 Uruguay 2009 80 Fuente: Casal Bértoa, Molenaar, Piccio y Rashkova (2014).

Como se puede apreciar, los países con mayor dependencia relativa (pues los períodos varían) del financiamiento público, son México,

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Colombia, Uruguay y República Dominicana; en tanto que los menos dependientes, relativamente, son Honduras, Guatemala y Chile.

A este punto, es de provecho anotar que, si bien es cierto existe un concenso mas o menos generalizado en la región, acerca de la necesidad del funcionamiento público, no menos cierto es que esto coexiste con un debate continuo sobre la entrega de fondos públicos de forma equitativa o en base al apoyo de los votantes. Los partidos mayoritarios consideran que la fórmula más idónea es la distribución en base a resultados electorales, mientras que los partidos minoritarios, entienden que la distribución igualitaria es la modalidad más justa. En República Dominicana, la dependencia es alta, no obstante, la mayor preocupación reside en la indefinición de los rubros a los cuales se destina el expendio de estos fondos.

3.3. Limitaciones Los países latinoamericanos poseen un amplio repertorio de prohibiciones a la realización de contribuciones, especialmente a los aportes individuales a los candidatos. Resulta ilustrador ver en qué medida las naciones a nivel mundial establecen limites al gasto de los candidatos. El Mapa 1 permite observar esto.

Fuente: Falguera et ál. (2015).

Mapa 1 Límites al gasto para los candidatos

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Este mapa permite establecer que una mayor cantidad de países a nivel mundial, limita los gastos de los candidatos, empero, la gran mayoría de estos no contempla en sus normativas limitantes reales a los gastos electorales, pues incluso dentro de los que sí establecen estas restricciones, hay algunos que solo les exigen a los candidatos que publiquen sus informes financieros, mas no le limitan los montos a invertir o emplear en la campaña.

En América Latina, las principales limitantes se establecen desde restricciones a las prácticas clientelistas hasta las donaciones extranjeras, a saber: a) Clientelismo Las prácticas clientelistas –y en específico, la compra de votos– es una actividad de alta preocupación en el marco del financiamiento de partidos. La oferta de dinero o bienes a cambio de un voto en los comicios, o bien los ofrecimientos de dirigentes políticos y el otorgamiento de favores a cambio de lealtad política, es una práctica recurrente en toda Latinoamérica, a pesar de que se encuentra prohibida y además es sujeto de sanción en la mayoría de los países de la región. En este punto, destacan República Dominicana y Chile, la primera por presentar el porcentaje más elevado de personas que declararon haber recibido una oferta a cambio de su voto (22.2 %) y la segunda por presentar el porcentaje más bajo (5.5 %), ambos en un estudio realizado en 2010 por el Barómetro de las Américas de LAPOP. (Faughman y Zechmeister, 2011) b) Contribuciones extranjeras y de contratistas públicos Las contribuciones extranjeras se prohíben a los partidos en el 88 % de los países de la región y a los candidatos en el 77 % (Falguera et ál., 2015). En términos generales, esto se hace, pues su forma de fiscalizar es más difícil, seguir el rastro y determinar su origen mucho más aún, lo que les agrega complejidad y las convierte en vehículos

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idóneos para el ilícito. En el caso de los aportes de los contratistas públicos, el problema de estos radica en la estrecha relación que mantienen algunas empresas de este sector con el Gobierno, lo que crea un ambiente favorable para el tráfico de influencias y otros males. Esta es la razón por la cual en su mayoría las naciones prefieren no incluir esta modalidad; de ahí que las donaciones de compañías que tienen contratos públicos o titularidad pública parcial están prohibidas a los partidos en el 67 % de los países y en el 72 % a los candidatos (Falguera et ál., 2015). En resumidas cuentas, el objetivo de estas restricciones es evitar los conflictos de interés, garantizar la imparcialidad de la función pública, evitar la corrupción y mantener la neutralidad del Estado. c) Contribuciones anónimas Los aportes o donaciones anónimas se prohíben a los partidos en el 72 % de las naciones y a los candidatos en el 70 % (Falguera et ál., 2015). La principal causa por la cual estas contribuciones están prohibidas en la mayoría de los países reside en el respeto al derecho del votante, el cual contempla que este último debe conocer qué intereses representa un partido o candidato, a partir de la publicación de los orígenes de su financiamiento (Fuentes, 2007). Evidentemente, este principio podría aplicarse a muchas otras formas de contribución, en las cuales tampoco se revela su origen y están admitidas como las mejores.

Al margen de esto, las prohibiciones o límites a las donaciones anónimas deben existir y deben mantenerse, pues se trata de una vía de ingresos en la que se facilita la consecución de prácticas como el lavado de activos y por ende, la entrada al sistema de dinero ilícito.

Para hacer frente a esta cuestión, Chile cuenta con un mecanismo único conocido como “contribuciones reservadas”, que exige que las contribuciones anónimas de empresas a un partido se canalicen a través del Servicio Electoral, el cual posteriormente, entrega las contribuciones al partido sin revelar la fuente de los fondos. A través de

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este artilugio, el Servicio Electoral se convierte en un intermediario directo entre la agrupación política y el contribuyente, lo que le permite fiscalizar las donaciones y controlar los intercambios. (Servicio Electoral Chileno [SERVEL], 2010)

3.4. Países modelo La importancia de estudiar naciones modelo en este tema radica en que, a pesar de la gravedad de la problemática, existen países que resaltan en la gestión de la misma, pues si bien es cierto que poseen muchos de los males de países vecinos, no menos cierto es que han mostrado un mejor manejo de la cuestión, lo que se ha traducido en menores niveles de corrupción. En la más reciente edición del IPC (2017), los menos corruptos de la región fueron Uruguay en el lugar 21 de la lista, Chile en el 24 y Costa Rica en el 41. República Dominicana aparece en el lugar 120 de 176 naciones estudiadas en todo el mundo.

Los países ejemplo a escala mundial (ocupantes del primer lugar del ranking que los identifica como los países menos corruptos del mundo) son Dinamarca y Nueva Zelanda. Para lograr estos resultados, Dinamarca centra sus medidas contra la corrupción en acciones como la tolerancia cero ante cualquier acción inadecuada por parte de un funcionario público y en la divulgación de los datos fiscales de las empresas para garantizar una mayor transparencia y motivarlas a contribuir a la financiación del estado de bienestar. El Gobierno danés es intransigente con los delitos de cuello blanco, financiamiento político ilícito, creación de paraísos fiscales y evasión de impuestos.

(Arroyo, 2013) En Nueva Zelanda por su parte, hay un amplio consenso en que la integridad y la rendición de cuentas son vitales para el éxito del sistema de gobierno. Estiman que este tipo de controles, aunque no previenen completamente la corrupción, permiten minimizarla, detectarla y castigarla cuando se produce. Igualmente, para estos fines emplean mecanismos destinados a que el grueso de la burocracia sea nombrado de acuerdo con estrictas normas de meritocracia,

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considerada esta como una de las claves para evitar que oportunistas, personas no capacitadas y relacionados, saturen el Estado y para que los funcionarios se preocupen por desempeñar sus labores de forma comprometida y efectiva. (Mizrahi, 2017) En el caso de los países modelo en América Latina: a) Uruguay; b) Chile y c) Costa Rica, es preciso apuntar ciertas particularidades de cada uno en términos separados. Por tanto, a continuación, se recogen algunas de sus principales normas o mecanismos para la gestión de la problemática a lo largo del tiempo. a) Uruguay Fue el primer país de América Latina en introducir el financiamiento público de los partidos políticos, que desde 1928 lo otorga mediante leyes ad hoc que se aprueban previo a cada proceso electoral, específicamente cuando las campañas ya han empezado, en tanto que la entrega de los fondos se realiza durante y después de las elecciones. En la mayoría de las leyes aprobadas durante los comicios se ha tomado como criterio de distribución la forma proporcional entre los partidos. (Chasquetti, 2011) Es necesario anotar que en Uruguay no hay legislación permanente sobre financiamiento ni se prohíben las contribuciones mediante fondos privados provenientes de empresas extranjeras, así como tampoco existe ninguna norma legal sobre la divulgación de los gastos de campaña. Empero, esto es posible en Uruguay, pues los partidos políticos tienen una estructura mínima, dado que, en realidad son “coaliciones de fracciones”. (Rial, 2000) A pesar de dicha coyuntura, esto genera el siguiente cuestionamiento: ¿Cómo es posible ser el menos corrupto de la región ante la falta de restricciones en semejantes temas? La respuesta puede estar en que Uruguay basa sus políticas de lucha contra la corrupción en las medidas planteadas por la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción [UNCAC] (2003), a la cual se suscribió y desde entonces ha mostrado un desempeño sobresaliente en torno al cumplimiento

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de las mismas. Entre estas acciones destacan: 1) el acceso total a la información pública, 2) la transparencia en los procesos de contratación en la Administración Pública, 3) las practicas permanentes de recuperación de activos y 4) la obligatoriedad para el sector privado de mantener estándares de ética en su gestión y parámetros de publicidad en sus contabilidades, siendo sujetos de sanciones civiles y penales en casos de infracción, aun si fueren personas jurídicas.

Sin embargo, el dispositivo más importante de la legislación uruguaya en este tenor, es el “Mecanismo de Seguimiento e Implementación de las Normas”, creado por la propia Convención y ejecutado al pie de la letra por las autoridades nacionales. Este procedimiento se implementó a partir del Plan de Acción Uruguay 2008–2011, elaborado a través de un proyecto de cooperación con la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA) y en el marco de la Convención Interamericana, mediante el cual se estableció la conveniencia de realizar evaluaciones nacionales a los efectos de determinar de qué forma se había venido cumpliendo con las disposiciones de la Convención y en particular, si se habían tomado en cuenta las recomendaciones resultantes de las Rondas de Análisis, para así, a partir de esos resultados, proponer un plan de acción para desarrollar las medidas que estuvieran aún pendientes de ejecución.

(Yarzábal y Chiappara, 2012) Pero además de esto, el éxito de Uruguay en este tema se debe también en gran medida al tratamiento y la regulación constante del mismo, lo que ha permitido que el problema no escape a la solución prácticamente en ningún momento.

De esta manera, se han producido e instaurado otras medidas importantes y sobre todo acordes a los tiempos. Destacan aquí (Chasquetti, 2011): 1. Creación de “comités responsables de campaña”, los cuales se constituyen en representantes de los partidos, facciones, coaliciones y candidatos en toda instancia tanto civil como política y jurídica.

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2. Regulación del financiamiento privado mediante el establecimiento de topes o límites a las contribuciones: unos $22,500 dólares americanos por donante, el cual debe identificarse y hacerse público. Asimismo, si la contribución se realiza en especies, además del nombre del donante, el partido deberá estimar el valor de la donación. Ante el desacato a estas disposiciones, la Corte Electoral aplicará una multa equivalente al doble del monto de la contribución ilícitamente aceptada o del gasto no registrado.

3. Establecimiento del carácter público y la posibilidad de consulta por cualquier persona sin limitación alguna, de las rendiciones de cuentas de los partidos. En los casos de no entrega en plazo, los partidos serán sancionados con una multa de $375 dólares americanos aproximadamente, por cada día de retraso. La Corte Electoral estará facultada para aplicar dicha sanción y, además, retener los montos del financiamiento estatal hasta que se entregue la rendición de cuentas.

4. Disposición de criterios para la contabilidad de los partidos y su rendición de cuentas. A partir de estos, cada partido deberá llevar un inventario, un libro de caja y un libro de contribuciones o donaciones. Estos documentos deberán ser presentados anualmente ante la Corte Electoral, junto a la rendición de cuentas donde se detallan los ingresos y egresos del ejercicio.

Como se pude apreciar, además del compromiso político inicialmente apuntado, en Uruguay también existe una legislación cabal, que contempla las principales actividades que afectan el financiamiento de los partidos, las regula y lo más importante, las cumple en gran medida. b) Chile Hasta comienzos de la década del 2000, Chile era uno de los países más atrasados en materia de financia¬miento de partidos y

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campañas electorales en toda América Latina, pues no existía regulación alguna que controlara la entrada y utilización del dinero en la política, especialmente en los procesos electorales (Fuentes, 2003).

Sin embargo, sus avances en este tema son notables, pues en unos pocos años pudieron no solo legislar al respecto, sino también crear planes de implementación de las normas y ejecutarlos de forma efectiva.

Una muestra de este buen desempeño es apreciable en la regulación del financiamiento privado, respecto al cual la ley establece tres tipos de aportes: 1. anónimos, que solo son registrados por los candidatos; 2. reservados, que solo los conoce el Servicio Electoral; 3. públicos, que son entregados a los partidos y/o candidatos, pero que pasan a un registro público. (Rausell, 2013) Asimismo, la legislación chilena contempla una serie de límites de acuerdo con la posición a que se estén postulando los candidatos y además, una fórmula matemática asociada al número de votantes ins¬critos, con el objetivo de considerar: 1) en el caso de los senadores: circunscripción; 2) diputados: distritos y 3) alcaldes y concejales: municipios. Para la candidatura a presidente de la República, el límite del gasto en campaña electoral se basa en el número de electores inscritos. En una estimación para el año 2009, por ejemplo, la candidatura a presidente de la República tuvo como límite de contribuciones aproximadamente $9,862,000 dólares americanos. (Fuentes, 2011) A este punto, un elemento a resaltar es que la importancia de la legislación chilena en este tema no se debe solamente a los topes de financiamiento y a la regulación de las contribuciones privadas, sino también a la concepción de mecanismos y normativas destinadas a enfrentar la realidad político-social cambiante que ha experimentado su sociedad. Así surgió la ley del “lobby” (cabildeo), Ley N° 20.730, que regula las actividades que representan intereses particulares ante las autoridades y funcionarios (legisladores, ministros, jueces,

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asesores, etc.), constituyéndose en un gran avance para suministrar a la actividad pública herramientas que hagan más transparente su ejercicio. La entrada en vigencia de esta ley representa un profundo cambio en la relación entre el Estado y las personas, estableciendo como deber de las autoridades y los funcionarios públicos, el registrar y dar publicidad a: 1) las reuniones y audiencias solicitadas por lobistas y gestores de intereses particulares que tengan como finalidad influir en una decisión pública; 2) los viajes que realicen en el ejercicio de sus funciones y 3) los regalos y donativos que reciban en calidad de autoridad o funcionario. (Plataforma Ley del Lobby Chile, 2017).

En esta misma tesitura, se creó el mecanismo de fideicomiso para los funcionarios que posean un patrimonio en acciones y valores por un monto superior a $1,000,000 de dólares americanos aproximadamente, reajustable de acuerdo con la inflación; así como también se prohibió que una persona ocupara un cargo en el Estado y al mismo tiempo fuera parte de una empresa que hiciera negocios con este. De igual forma, con el objetivo de enfrentar las prácticas del clientelismo y el tráfico de influencias, se dispuso el término de la reelección indefinida, reduciendo así la reelección de senadores a una ocasión, con un máximo 16 años y, la de diputados, alcaldes, concejales y consejeros regionales a dos, pudiendo completar 12 años en el poder. Esta disposición se creó además con el fin de terminar con el “aferramiento o apegamiento” de las autoridades a los cargos, para así intentar garantizar que haya renovación en la política y surgimiento de nuevos liderazgos en la sociedad. (Fuentes, 2003) En materia de transparencia, la ley estableció la posibilidad de consultar a través de Internet todo tipo de información acerca de cualquier institución del Estado y de cualquier funcionario, desde el presidente de la República hasta los conserjes. En caso de no publicación de la información requerida o insatisfacción por parte del solicitante, los ciudadanos pueden recurrir al Consejo para la Transparencia (CPLT), el cual en cuatro años ha emitido seis mil recursos de amparo. A este organismo se añade el programa “Chile Compra”, mediante el cual por un lado se gestionan los procesos de adquisición

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de bienes y servicios que demanda el Estado, y por otro se realiza la selección de los altos cargos mediante la denominada “Alta Dirección Pública”, que se encarga de regular, ejecutar y transparentar dichos procesos. (Rausell, 2013) Pero además de esto, Chile posee su propio Índice de Transparencia, el cual recoge el origen y la razón de las contribuciones recibidas, indicando a posteriori cuáles son los partidos o grupos políticos más y menos transparentes. Por ejemplo, la edición 2004 de este índice (una de las más trascendentes por sus resultados) reveló que la agrupación menos transparente fue “Alianza por Chile”, que hizo públicos el 50.3 % de los aportes privados recibidos, la mitad de sus donaciones anónimas o reservadas; mientras que el “Pacto Juntos Podemos” fue el más transparente, al publicar el 80 % de las contribuciones privadas recibidas. (Fuentes, 2011) Como se puede apreciar, este índice es importante, pues en cierta forma obliga a los partidos a presentar sus fuentes de ingresos y a ubicarlas en una determinada modalidad, llevándolos a definir quiénes son sus contribuyentes y cuáles fueron los montos de sus donaciones (públicas), en poder únicamente de los candidatos (anónima) o de conocimiento del Servicio Electoral (reservada). Cuando ninguna de estas es realizada, el Servicio Electoral puede sancionar a los partidos y catalogarlos en el Índice de Transparencia como los menos transparentes por falta de entrega de información. El hecho de este índice ser de acceso público y de publicación periódica, en cierta forma obliga a los partidos a rendir sus cuentas o de lo contrario la población podrá conocer quiénes son los menos transparentes y por ende, no favorecerles con su voto. c) Costa Rica Es el segundo país de América Latina en introducir el financiamiento público de los partidos políticos. No obstante, en esta nación la mayor trascendencia del tema financiamiento de partidos y campañas se ha producido en los últimos años, como consecuencia de múltiples

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casos de corrupción política y tráfico de influencias primordialmente.

(Casas Zamora, 2004) Anotado esto es de provecho señalar que a diferencia de los otros países modelo antes indicados (Uruguay y Chile), en la legislación costarricense no existen topes o límites a los gastos de campaña, no existen “franjas electorales”, es decir, transmisión gratuita de mensajes políticos de los partidos y los entes públicos pueden facilitar sus instalaciones para las actividades de los partidos, previa comunicación al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). (Sobrado González, 2011) En un breve resumen, las medidas implementadas para enfrentar la problemática del financiamiento político giran en torno a (Casas Zamora, 2004): 1. Umbral necesario para derecho a la contribución: este consiste en haber logrado al menos un 4 % de los votos válidos para la elección presidencial o haber obtenido al menos un diputado.

2. Monto máximo: el monto máximo a distribuir entre los partidos reconocidos es el equivalente al 0.19 % del Producto Interno Bruto (PIB), registrado dos años antes de la celebración de los comicios correspondientes, aunque la ley determinará en cuales casos podrá reducirse dicho porcentaje.

3. Desembolso: los recursos se giran una vez cada cuatro años, después de concluidas las elecciones. Este dinero lo perciben los partidos a título de reembolso de los gastos que hayan efectuado con motivo de su participación en el proceso electoral. El criterio de distribución será la fuerza electoral de cada partido.

4. Adelantos parciales: constitucionalmente los partidos tienen derecho a que se les adelante parcialmente el 15 % de la contribución estatal. Los partidos podrán retirar esos recursos una vez inscriban sus candidaturas, siempre que rindan previamente garantías líquidas suficientes y hayan cumplido con

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el deber de publicar anualmente sus estados financieros y la lista de sus contribuyentes.

5. Devoluciones: los partidos que no superen el umbral constitucionalmente dispuesto deberán devolver el adelanto y también tendrán que reintegrar los excedentes aquellos partidos cuyo derecho resulte inferior a lo adelantado.

Finalmente, la legislación costarricense obliga a los partidos a entregar toda su información financiera al TSE, el cual la evaluará y determinará la veracidad de la misma. La documentación aportada por los partidos debe contener (Sobrado González, 2011): • •

•

Certificación de un contador autorizado sobre los gastos partidarios.

Informe sobre resultados del estudio efectuado para emitir tal certificación y sobre las correspondientes recomendaciones de control interno.

Comprobantes, facturas, contratos y demás documentos que respalden la información presentada.

El TSE podrá ordenar la revisión de todos estos documentos y hacer responsable al contador de cualquier error o discrepancia en los mismos.

En conclusión, la gestión de los países modelo en el tema desarrollado resalta fundamentalmente por cinco aspectos: 1.

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3.

4.

5.

voluntad y compromiso político, un abordaje y una regulación temprana del asunto, creación de vastos mecanismos de supervisión y control, el escrutinio de organismos ciudadanos, un nivel de cumplimiento de las normas destacable, especialmente en comparación con los demás países de la región.

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4. Experiencia en República Dominicana 4.1. Contexto

E

l financiamiento de partidos políticos y campañas electorales en República Dominicana es un proceso instaurado desde hace décadas en la legislación. En principio, podría afirmarse que su laxa y reducida regulación había sido suficiente para hace 20 años, cuando se creó; sin embargo, en la actualidad la problemática se ha magnificado, pues evidentemente, los tiempos han cambiado, no así la legislación. Como bien indica Castaños Guzmán (2017), (…) el financiamiento de las campañas juega hoy un papel preponderante en la competencia política… Pero esas mismas campañas sin regulación en cuanto a su duración y a su propio contenido, que muchas veces resulta superficial y frívolo, vienen a ser precisamente la dinámica más sensible en cuanto a la propia viabilidad y permanencia del sistema de partidos políticos. Hay que estar atentos a esta nueva realidad: las ofertas de dinero sucio e ilegal, producto del narcotráfico internacional, juegos de azar, lavado de activos, trata ilícita de personas y demás actividades ilegales, se convierten en tentaciones atractivas que contaminan la voluntad de nuestros candidatos y futuros funcionarios, quienes a cambio de estas dispensas obsequiosas e inmorales, comprometen su futura voluntad pública, que eventualmente los convierte en prevaricadores.

Vásquez (2016) coincide con este planteamiento, pues entiende que “el gasto de campaña se ha vuelto prácticamente ilimitado, carece de reglamentación, mientras los partidos y los candidatos han perdido el control de los costos vinculados a sus candidaturas, las cuales son esencialmente clientelares”.

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En resumidas cuentas, el problema reside en que, al igual que en América Latina, en República Dominicana el dinero ha ido ocupando un lugar cada vez más importante en el escenario político. A su vez, las campañas electorales son cada vez más costosas, especialmente porque son extremadamente largas y en ocasiones están vinculadas a un sistema populista, clientelar y basado en la compra de votos.

(Vásquez, 2016) Para observar de forma más precisa la duración de las campañas para los partidos en América Latina, se presenta la Tabla 3, sobre los diferentes plazos habilitados para los períodos proselitistas.

Tabla 3 Regulaciones del período de campaña y/o propaganda electoral en América Latina País Regulación legal Argentina

La campaña inicia 35 y la propaganda 25 días antes de la jornada electoral, ambas concluyen dos días antes.

Bolivia

La campaña inicia 90 y la propaganda 30 días antes de la jornada electoral y concluyen tres días antes.

Brasil

La propaganda inicia después del 5 de julio del año de la elección y concluye dos días antes (las elecciones se celebran el primer domingo de octubre).

Chile

La campaña inicia 30 días y concluye tres días antes de la jornada elector.

Colombia

La campaña presidencial dura 120 días. Las campañas para otros cargos duran 90 días y la propaganda 60 días, pero todas deben concluir dos días antes de la jornada electoral.

Costa Rica

La campaña inicia a partir de la convocatoria (cuatro meses antes de la elección) y concluye tres días antes de la jornada (que invariablemente se realiza el primer domingo de febrero), pero comprende además un periodo intermedio de veda que se extiende del 16 de diciembre al 1 de enero).

Ecuador

La autoridad precisa duración de campaña en convocatoria, pero no puede exceder de 45 días y concluye dos días antes de la jornada.

El Salvador

La propaganda para elecciones presidenciales dura 120 días, para elección de diputados 60 días y para la elección de corporaciones municipales 30 días, en todo caso deben cesar tres días antes de la jornada electoral.

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Guatemala

La propaganda inicia a partir de la convocatoria (2 de mayo del año electoral) y concluye 36 horas antes de la jornada (las elecciones se celebran el primer o segundo domingo de septiembre).

Honduras

La campaña inicia 90 días y concluye cinco días antes de la jornada electoral.

México

La campaña dura 90 días en caso de elecciones federales generales y 60 días en caso de elecciones legislativas intermedias, en todo caso concluyen tres días antes de la jornada electoral.

Nicaragua

La campaña para elecciones presidenciales y legislativas dura 75 días. Otros cargos 45 días. En todo caso, concluyen tres días antes de la jornada electoral.

Panamá

El proceso se inicia cuatro meses antes de la jornada electoral y los actos de campaña se prohíben desde dos días antes de la jornada electoral.

Paraguay

La campaña dura un máximo de 60 días y la propaganda 30 días, ambas deben concluir dos días antes de la jornada electoral.

Perú

El proceso se inicia con la convocatoria que la autoridad debe emitir entre 150 y 120 días antes de la elección. La propaganda debe concluir un día antes de la jornada electoral.

República Dominicana

La proclama a elecciones debe ser publicada por la autoridad al menos 90 días antes de las elecciones y la propaganda debe cesar un día antes de la jornada electoral.

Uruguay

La propaganda electoral solo se puede iniciar 30 días antes de la jornada electoral y debe concluir dos días antes.

Venezuela

El Consejo Nacional Electoral establecerá para cada proceso electoral el lapso de la campaña electoral, así como sus regulaciones específicas, pero en todo caso deben cesar dos días antes de la jornada electoral.

Fuente: Instituto Federal Electoral (IFE), 2013.

Como se puede apreciar, las características en términos de duración, períodos de inicio y fin y, fechas de convocatorias, varían notablemente entre los países, no obstante, de acuerdo al IFE (2013, 28), hay tres casos que resaltan, en razón principalmente de que (…) el momento que marca su inicio o el plazo para llevarlas a cabo no está claramente delimitado. En efecto, en Panamá, Perú y la

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República Dominicana la legislación no contiene ninguna disposición expresa sobre el momento que marca el inicio o la duración que pueden tener las campañas, por lo que puede entenderse que el acto de convocatoria formal a elecciones, que sí está puntualmente previsto, marca no sólo el momento de inicio formal del proceso electoral, sino además el de las campañas electorales.

Otro dato importante que arroja la tabla, es el rango dentro del cual varía la duración de las campañas en las naciones de la región, pues en un extremo se ubican Perú y Colombia, donde las campañas podrían durar hasta cinco meses; así como México, Honduras y República Dominicana, donde pueden extenderse hasta tres meses, y en el otro, Argentina, Chile y Uruguay, donde, especialmente las actividades de propaganda, apenas llegarían a un mes. Es de provecho señalar que, a países con campañas extendidas, como Perú, Colombia y República Dominicana, se adiciona una agravante, y esta es la denominada “segunda vuelta” o “ballotage” (que se produce cuando ninguno de los candidatos alcanza el umbral de votos establecido por la ley y se requiere una repetición de los comicios entre las dos fórmulas más votadas), la cual se contempla en la legislación electoral de 13 de los 18 países y, al representar un segundo proceso electoral, agrega otro período de campaña, el cual, en estructuras clientelares como las presentes en muchos de los países de la región, implica un solapamiento con la campaña de la “primera vuelta” y una perpetuidad de la misma. (IFE, 2013) En gran medida, el origen del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales permite inferir que aquellos contribuyentes o donantes que aportan grandes sumas de dinero a las agrupaciones políticas, posteriormente tiendan a exigir la retribución de sus aportes a través de distintos medios. Por consiguiente, esto hace pensar que los partidos en ocasiones pasan a ser representantes de los intereses de aquellos que los han financiado, produciendo así el efecto colateral de que determinados partidos y candidatos lleguen comprometidos al Gobierno.

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A esto se suma la falta de organismos de contrapeso, de estrictas medidas de transparencia y de mecanismos de control e instituciones efectivas que puedan enfrentar esta situación, lo que crea un ambiente favorable para que el dinero ilícito y el crimen organizado puedan permear la actividad política y de esta forma influir en los funcionarios electos mediante el financiamiento de sus campañas.

De la misma manera, el constante desacato a la ley permite que el dinero en la política se mueva a puertas cerradas y que los montos y la procedencia de estos no se publique o sea de muy difícil acceso para la población. (Zovatto, 2003) Por tanto, es oportuno desarrollar algunos de los elementos centrales del financiamiento de los partidos políticos en República Dominicana.

4.2. Fuentes de ingresos La Ley Electoral núm. 275-97, establece dos modalidades o fuentes de ingresos válidos para el financiamiento de partidos: 1) los donativos o contribuciones que provengan de personas naturales y jurídicas nacionales privadas y 2) los ingresos provenientes del Estado y de las contribuciones de personas físicas, canalizados a través de la Junta Central Electoral (JCE) (Ley Electoral núm. 275-97, arts. 47 y 55). No obstante, la ley no establece las formas de expendio de estos fondos, ni tampoco su distribución entre las diferentes modalidades de candidaturas, sino que deja en manos de los partidos la colocación de estos de manera discrecional. (Cueto, 2011) Visto en detalle, los aportes o contribuciones en República Dominicana se verifican de la forma siguiente: a) Financiamiento público La contribución del Estado a los partidos políticos consiste en los aportes que este les proporciona anualmente de acuerdo con lo dispuesto en la citada ley. Por tanto, se destinará un fondo equivalente

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al medio por ciento (1/2 %) de los ingresos nacionales en los años de elecciones generales y un cuarto por ciento (1/4 %) en los años no electorales. (Ley Electoral núm. 275-97, arts. 48 y 49).

La división en la entrega de los fondos estatales se hace de la siguiente manera (Ley Electoral núm. 275-97, art. 50): 1. En los años de elecciones generales, el 25 % se distribuye en partes iguales entre los partidos políticos o alianzas reconocidos por la JCE. 2. El restante 75 % se distribuye en proporción a los votos válidos obtenidos por cada partido, alianza o coalición política en las últimas dos elecciones generales ordinarias.

3. Cuando en las elecciones presidenciales hubiera que celebrar una segunda ronda entre los dos candidatos más votados, el Estado proveerá adicionalmente el equivalente al 25 % de lo aportado ese año, a distribuirse entre los dos partidos, alianzas o coaliciones contendientes en partes iguales.

Ahora bien, es pertinente precisar que en República Dominicana el actual financiamiento público de los partidos es el resultado de las reformas hechas a la Ley Electoral en 1997. Previo a esto, para el financiamiento de la actividad política solo se permitía el acceso a recursos del sector privado. La legislación establecía de manera explícita que “todos los actos de cooperación, asistencia o contribución económica a los partidos eran función exclusiva de las personas naturales” (Ley Electoral de 1962, art. 70). Empero, para las elecciones los partidos recibían cuantiosos recursos por parte del Poder Ejecutivo a través de exoneraciones impositivas y uso de recursos públicos. (Casas y Zovatto, 2004) En síntesis, todos los partidos políticos reconocidos por la JCE son beneficiarios del financiamiento público a partir de 1997. A raíz de esto, desde el año 1998 y hasta la fecha, el Estado dominicano ha entregado a los partidos políticos reconocidos $12,220,000,000 de pesos dominicanos. En un cálculo estimado, si se hiciera una

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proyección hasta las elecciones generales del año 2020, ese monto alcanzaría un aproximado de $15,680,443,394 pesos dominicanos. De la misma manera, es trascendente el dato de que para el año 1998 la cantidad de cargos de elección popular era de 1,921 y que para el 2020 tendremos al menos 4,106 cargos de este tipo, incluyendo los tres niveles de elección (presidencial, congresual y municipal) en las dos elecciones obligatorias para ese año. (Castaños Guzmán, 2017) b) Financiamiento privado Así como se apuntó previamente, la referida ley electoral permite la asistencia o contribución económica de las personas naturales y jurídicas nacionales privadas (Ley Electoral núm. 275-97, art. 47). Sin embargo, a pesar de que la JCE está facultada para determinar las fuentes de ingresos y los gastos electorales de los partidos, a partir de los registros contables los mismos y mediante solicitud a la Contraloría General de la República (Ley Electoral núm. 275-97, art. 52), lo cierto es que la legislación queda corta o es insuficiente en esta materia, ya que no dispone de herramientas para la supervisión y control de la facultad antes mencionada.

En este sentido, Cueto (2011, 492) sostiene que (…) la laxa regulación de las aportaciones de las personas naturales y jurídicas nacionales privadas y las debilidades institucionales del órgano electoral para dar seguimiento a las aportaciones privadas a los partidos políticos, favorecen que el perfil del candidato y sus posibilidades en términos electorales sean determinantes para la obtención de fondos no estatales.

En otras palabras, además de la ley, es necesaria la creación de mecanismos destinados a garantizar el cumplimiento de la misma, así como también instituciones efectivas, independientes y comprometidas, encargadas de impulsar dicho cumplimiento. Castaños Guzmán

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(2017, 20) coincide con este planteamiento, al suscribir que en la legislación dominicana “es necesario un régimen de consecuencias que permita que todo el articulado de la Ley núm. 275-97 referente a los delitos y crímenes electorales, no sea letra muerta”.

4.3. Limitaciones De acuerdo con la referida normativa electoral, se prohíbe el sostenimiento de los partidos o el financiamiento de sus campañas a través de (Ley Electoral núm. 275-97, arts. 47, 55): 1. La intervención directa o indirecta del Estado mediante cualquiera de sus departamentos, dependencias u organismos autónomos o descentralizados, o de empresas que caigan dentro de la aplicación de la Ley de Inversión Extrajera y de los ayuntamientos o de entidades dependientes de estos.

2. La recepción de exoneraciones, donaciones o regalos provenientes de cualquiera de los poderes del Estado o de los ayuntamientos (directamente o bajo cualquier mecanismo jurídico) por parte de los partidos políticos, sus dirigentes, militantes o relacionados.

3. El uso directo o indirecto de los recursos y medios del Estado para realizar sus actividades proselitistas o mantenerse funcionando, salvo la contribución electoral señalada en la presente ley.

4. La aceptación de ayudas materiales de grupos económicos, de gobiernos e instituciones extranjeras y de personas físicas vinculadas a actividades ilícitas.

La intervención o participación del Estado, sea cual fuere la forma en que se produzca, constituye presunción de entendimiento con los partidos o sus candidatos en beneficio de los interesados de esas entidades o sus propietarios, socios, accionistas, beneficiarios,

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directores o representantes, y en tal virtud, queda absolutamente prohibida. La Junta Central Electoral está facultada para anular, incautar provisionalmente o tomar cualquier medida cautelar para hacer cesar de inmediato cualquier uso indebido de los recursos y medios del Estado de los que tenga conocimiento. (Ley Electoral núm.

275-97, artículo 47) Por último, una limitante realmente necesaria para la legislación dominicana es la concerniente a la publicidad en las elecciones. La Ley Electoral, en su artículo 94 literal a, contempla consideraciones mínimas referidas al acceso a los medios de comunicación. No obstante, esta disposición no contiene restricciones de recursos económicos dedicados a la publicidad electoral; como consecuencia, la participación de los candidatos en los medios de comunicación dependerá de la cantidad de recursos de los que dispongan. (Cueto, 2011) Un ejemplo de la necesidad de regular esto es el gasto que hubo en las elecciones del año 2012, unos comicios que destacan por ser los más competititvos en todo el período electoral 1996-2016, pues la diferencia de votos entre los dos principales contendores, PLD y aliados, y PRD y aliados, fue solamente de 193,153 votos, un 4.26 %, a favor del PLD, lo que representa el porcentaje más reducido de las últimas cinco elecciones presidenciales. Así, el candidato peledeísta, Danilo Medina, venció con el 51.21 % de los votos a su contrincante, el candidato perredeísta, Hipólito Mejía, quien logró el 46.95 % de los votos.

En términos de gastos, el informe presentado por Participación Ciudadana (PC), destacó que los partidos invirtieron un total de $58,813,525 pesos dominicanos en propaganda electoral, de los cuales $39,436,609 pesos dominicanos, fueron utilizados en publicidad televisiva, convirtiéndolo en el medio de comunicación de mayor expendio. El segundo medio de egresos para los partidos, fue la radio, en la cual, solo en la zona de Santo Domingo y en emisoras de alcance nacional, el monto total fue de $11,428,646 pesos dominicanos. (Participación Ciudadana [PC], 2012)

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4.4. Obligaciones Además de las limitaciones previamente anotadas, la Ley Electoral núm. 275-97 contempla también obligaciones, como una contraparte a los fondos públicos suministrados a los partidos que hayan optado por este tipo de contribución.

En términos precisos, estas obligaciones son (Ley Electoral núm.

275-97, arts. 47 y 55; Reglamento sobre la Distribución de la Contribución Económica del Estado, 2014): •

•

•

•

Los partidos están obligados a crear un sistema contable de acuerdo a los principios legalmente aceptados, en el que se reflejen los movimientos de ingresos y egresos del mismo. El hecho de no recurrir a la contribución electoral no exime a los partidos de implementar dicho sistema contable, el que será auditado en el momento que la JCE lo disponga.

Se les exige a los partidos que la contabilidad del aporte del Estado se efectúe separadamente de otras fuentes de recursos en una cuenta bancaria corriente, y que tengan sus respectivos comprobantes o documentos justificativos.

Los partidos que reciban la contribución electoral y luego no participen en las elecciones, sin causa de fuerza mayor que lo justifique, están obligados a reembolsar al Estado los fondos obtenidos.

Los partidos están obligados a depositar cada dos años en la JCE una lista actualizada de los miembros de sus órganos directivos y del tribunal disciplinario, para fines de control y conocimiento por parte de la Junta.

Respecto a este tema, Castaños Guzmán (2017, 19) sostiene que (…) en la práctica, la JCE tradicionalmente ha hecho grandes esfuerzos para hacer cumplir los mandatos de la ley en este tema, mas no ha logrado comprobar efectivamente si realmente la

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ejecución presupuestaria de los partidos políticos se corresponde al reporte de ingresos y egresos que se declaran después de las campañas electorales.

El autor sostiene además que países avanzados en la materia como Chile y México, por ejemplo, poseen manuales para la declaración de los gastos electorales, los cuales definen operacionalmente los gastos permitidos y los clasifican por partidas (nómina, gastos administrativos, transporte, viáticos, publicidad, etc.), a los fines de regular la distribución de los expendios y reducir la discrecionalidad subjetiva, lo cual es una necesidad en la legislación dominicana, a su consideración.

Por último, es preciso señalar que el incumplimiento a dichas obligaciones no solo genera fallas en el escenario político-social, sino también en el ámbito estadístico nacional, lo que se percibe a través de la carencia de datos duros, que a su vez imposibilitan mediciones exac¬tas, permitiendo solamente crear aproximaciones a partir de los informes de los propios partidos a la JCE y de la información oficial sobre el financiamiento público directo.

En tal sentido, Cueto (2011, 492) destaca: Existe una variedad de rubros, tanto públicos como privados, imposibles de cuantificar a partir de las informaciones disponibles. En el primer caso se encuentran, por ejemplo, el uso de combustibles y de vehículos estatales en campañas electorales, teléfonos y celulares, horas de trabajo de funcionarios dedicadas a las campañas del partido, etcétera. En el segundo caso se halla una variedad de componentes de financiación que corresponden a actividades de los partidos y de candidatos congresuales y municipales, casi nunca reportados, tales como mítines, afiches o programas locales de radio, así como recursos que corresponden a actos de clientelismo no publicables.

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4.5. Proyecto de Ley de Partidos Resulta de utilidad mencionar que a diferencia de la normativa actual en materia de partidos y agrupaciones políticas (Ley Electoral núm. 275-97), que posee una regulación reducida en el tema, el Proyecto de Ley de Partidos, Agrupaciones Políticas y Movimientos (2011), depositado en el Congreso dominicano, presenta un compendio de normas y lineamientos que pretende reglar de forma cabal y precisa todo lo concerniente al funcionamiento y desarrollo de los partidos.

Anotado esto, es pertinente señalar que si bien es cierto dicho proyecto mantiene invariables muchos de los preceptos de la regulación actual, no menos cierto es que también exhibe una cantidad sustancial de elementos, tanto significativos como novedosos (en la legislación dominicana), entre los cuales destacan: a) topes a las contribuciones de particulares (0.5 % del monto máximo correspondiente al partido que reciba mayor asignación de fondos públicos), b) creación de un articulado dedicado exclusivamente a las contribuciones ilícitas (art. 57), c) creación de todo un apartado sustancial y cabal, dedicado a la supervisión de los fondos para el financiamiento de los partidos (art. 58 al 64); d) creación de la cuenta única, la cual deberá ser manejada por el tesorero o secretario de finanzas y el presidente, o cualquier otra persona que señalen los estatutos del partido o agrupación política (art. 66); e) se establece en términos generales la distribución del gasto de los fondos del año electoral, definiendo los rubros en que deben emplearse (art. 67), aunque, no se definen los porcentajes. (Proyecto Ley de Partidos, Agrupaciones Políticas y Movimientos, 2011) Por último, se produce un cambio en la distribución de la contribución económica del Estado a los partidos y agrupaciones políticas, pues de ser un 75-25, a partir del proyecto sería 80-20, es decir, 80 % distribuido en función de los votos obtenidos en la última elección y 20 % distribuido en partes iguales entre todos los partidos, incluyendo los de nuevo reconocimiento en el caso de que los hubiere.

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A pesar de esto, el proyecto pasa desapercibido o no aborda de una forma más precisa algunos elementos centrales de la problemática del financiamiento, como son: a) disposiciones más rigurosas en torno a la reducción de la campaña electoral y los gastos, b) atribución de más facultades, especialmente sancionadoras, al organismo electoral como tercero independiente; c) creación de organismos de contrapeso y d) normas más estrictas en torno al financiamiento privado, entre otras. Respecto a estas y otras cuestiones similares, se hará alusión en el capítulo siguiente.

Al margen de esto, resulta edificante ver en concreto las diferencias en la regulación de partidos entre la Ley Electoral núm. 275-97 y el Proyecto de Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos (2011), lo cual puede observarse a partir de la Tabla 4.

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Todos los aportes procedentes de personas naturales, presentando una nómina de contribuyentes para los fines de comunicación en una página web conforme a lo que establece la ley de libre acceso a la información.

La contribución del Estado a los partidos políticos se consignará en el Presupuesto General de la Nación y la Ley de Gastos Públicos.

La contribución del Estado a los partidos políticos, que se efectuará a través de aportes entregados anualmente de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.

Esta se hará de la siguiente manera: a) un 75 % a ser distribuido en proporción a los votos válidos obtenidos por cada partido, alianza o coalición política en las últimas dos elecciones generales ordinarias y; b) un 25 % a ser distribuido en partes iguales entre todos los partidos políticos o alianzas reconocidas por la JCE.

Esta se hará de la siguiente manera: a) un 80 % a ser distribuido en función de los votos obtenidos en la última elección y; b) un 20 % da ser distribuido en partes iguales entre todos los partidos, incluyendo los de nuevo reconocimiento en el caso de que los hubiere.

Los aportes del Estado provenientes de cualquiera de sus departamentos, dependencias u organismos autónomos o descentralizados o de empresas que caigan dentro de la aplicación de la Ley de Inversión Extrajera, de los ayuntamientos o de entidades dependientes de estos o de gobiernos extranjeros.

Fuentes de ingresos y contribuciones

Todos los actos de cooperación, asistencia o contribución económica de las personas naturales y jurídicas nacionales privadas.

Distribución contribuciones del Estado

Tabla 4 Diferencias en la regulación de partidos entre la Ley Electoral núm. 27597 y el Proyecto de Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos (2011) Proyecto Ley de Partidos, Ley Electoral Agrupaciones y Movimientos núm. 275-97 Políticos (2011)

Prohibiciones

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Los aportes provenientes de cualquier persona moral de derecho público, salvo la contribución estatal señalada por ley.

Las contribuciones de gobiernos e instituciones extranjeras, a excepción de los aportes de organizaciones extranjeras de carácter académico, recibidas para la formación política, debidamente documentadas.

Limitaciones

Prohibiciones

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La recepción de exoneraciones, donaciones o regalos provenientes de cualquiera de los poderes del Estado o de los ayuntamientos (directamente o bajo cualquier mecanismo jurídico) por parte de los partidos políticos, sus dirigentes, militantes o relacionados.

Los aportes provenientes de personas físicas o jurídicas vinculadas a actividades ilícitas.

Los aportes que no se puedan determinar su procedencia u origen, a excepción de las colectas populares; Las contribuciones en bienes y servicios, y las franquicias, provenientes de las personas físicas y/o morales de derecho público, de un gobierno o institución extranjera, de vinculación a actividades ilícitas, entre otros.

El uso directo o indirecto de los recursos y medios del Estado para realizar sus actividades proselitistas o mantenerse, salvo la contribución electoral señalada en la presente ley.

Las contribuciones de personas físicas subordinadas, cuando les hayan sido impuestas arbitrariamente por sus superiores jerárquicos.

La aceptación de ayudas materiales de grupos económicos, de gobiernos e instituciones extranjeras y de personas físicas vinculadas a actividades ilícitas.

Los aportes del Estado provenientes de cualquiera de sus departamentos, dependencias o de empresas que caigan dentro de la aplicación de la Ley de Inversión Extrajera, de los ayuntamientos o de entidades dependientes de estos o de gobiernos extranjeros.

No se contemplan topes a las contribuciones hechas por particulares.

Las contribuciones hechas por particulares a una misma organización política, no podrán ser superiores al 0.5 % del monto máximo correspondiente al partido que reciba mayor asignación de fondos públicos.

El uso de recursos públicos provenientes de cualquiera de los poderes e instituciones del Estado, incluyendo los ayuntamientos municipales, para financiar actividades de rentabilidad electoral particular.

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Obligaciones

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Todos los partidos y agrupaciones políticas están obligados a adopLos partidos que hayan tar los siguientes mecanismos de optado por la contribución control: a) crear y mantener un siselectoral, están obligados tema contable de acuerdo con los a crear un sistema contaprincipios legalmente aceptados; ble de acuerdo a los princi- b) llevar un libro de precampaña, pios legalmente aceptados, el cual deberá ser visado por la en el que se reflejen los Junta Central Electoral; c) llevar movimientos de ingresos un registro de contribuyentes, y egresos del partido. El el cual contendrá los nombres y hecho de no recurrir a la apellidos de los contribuyentes, contribución electoral no así como la cedula de identidad y exime a partido alguno de electoral, la dirección y el manto implementar el indicado de la contribución. Este registro sistema contable, el que será visado por la JCE cuando será auditado en el molo considere pertinente y; d) la mento que la Junta Cendesignación de un tesorero o setral Electoral lo disponga. cretario de finanzas, encargado de administrar los fondos públicos y privados que reciben.

Fuente. Elaboración propia con base en la Ley Electoral núm. 275-97 y el Proyecto Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos (2011).

5. Posible solución

U

na posible solución a esta problemática podría resultar compleja y requerir de una participación comprometida por parte de todos los actores políticos y sociales envueltos. Esto coincide plenamente con el argumento de Falguera et ál. (2015, 144), en torno a que la solución de este problema (…) exige voluntad política, y los organismos para la supervisión y el cumplimiento de la ley deben tener la dependencia suficiente y la flexibilidad institucional adecuada para cooperar con otros actores estatales que intervienen en la lucha contra el financiamiento ilícito.

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Para Pío (2015), en la “era del poder corporativo”, una solución podría ser reducir los gastos electorales, en el entendido de que, si los partidos políticos no tienen la necesidad de incurrir en grandes gastos, entonces tampoco tendrían la necesidad de recaudar grandes sumas. A pesar de esto, este tipo de acciones no parece representar una solución efectiva e integral al problema, ya que existen otros elementos que la superan, como son la vulneración a la ley, especialmente respecto de los plazos para realizar la campaña e inconsistencias en la relación que existe entre lo que los candidatos declaran y lo que se observa como gasto real en las calles. Esto sucede, según Global Integrity (2011), a raíz de que no existe un sistema de auditoría permanente, al menos durante el proceso electoral, y por ende, determinar el monto real de gastos realizados por los candidatos se convierte en un trabajo arduo, en especial a nivel presidencial y en primera vuelta, ya que es donde hay una mayor competencia entre los contendientes.

En este punto es preciso indicar que a la hora de plantear soluciones o prácticas correctivas en esta materia, es esencial tener presente las posibilidades de ejecutoriedad efectiva posterior de la ley y sobre todo, la severidad de la misma. Esto último es relevante, pues se ha demostrado que la rigidez de las normas impulsa su violación, un elemento que muchas veces pasa desapercibido, pero que posee una fuerte presencia en la regulación latinoamericana, ya que convierte las normas en demasiado estrictas y poco realistas, creando así el riesgo de fomentar su incumplimiento y evasión.

En tal sentido, se plantea la necesidad de establecer controles, legalizar y prever cualquier situación susceptible de generar esta problemática. Por consiguiente, a continuación, se presenta una serie de medidas que aspiran a ser mecanismos de inclusión en la legislación dominicana y sobre todo de implementación efectiva en el escenario político-social:

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a) Reducir la campaña y los gastos electorales.

La reducción en la duración de las campañas electorales se ha convertido en una práctica común en los últimos tiempos en América Latina. El objetivo marcado ha sido por un lado, disminuir los espacios temporales en que se puede realizar propaganda electoral –una de las principales causas del expendio en campaña–, y por otro, reducir drásticamente los gastos electorales como una forma de mermar la demanda de recursos para los partidos y candidatos. (Ramos Rollón, 1998; Olaizola, 2014) En República Dominicana, ambas cosas son necesarias; por tanto, lo recomendable sería: 1. Acortar la duración de la campaña y establecer mecanismos de cumplimiento de dicha norma, mediante el otorgamiento de facultades a la JCE para supervisar y sancionar de manera drástica a quienes violen dicha disposición.

2. Recortar los gastos electorales a través de una reducción de los montos relativos a los disparadores de los costos de campaña, como son la publicidad pautada en los medios de comunicación, los anuncios en vallas, carteles y volantes, los mítines y concentraciones políticas, y la compra de votos. Para esto, se deben asegurar condiciones equivalentes en la contienda electoral, facilitando a los partidos políticos un acceso equitativo a todos los medios de comunicación masiva, de modo que se asegure un efecto neutral de los recursos utilizados en este rubro, así como también se deben crear limitaciones más restrictivas en la regulación de estas actividades y en especial una fiscalización más efectiva a posteriori por parte de la JCE. b) Impulsar y promover otros métodos de recaudación de fondos.

La acción ideal sería aumentar las aportaciones de los afiliados o bien el número de estos, pues se ha comprobado esta es la manera

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más sana de financiarse, ya que supone un mayor acercamiento de los partidos a la sociedad y representa una forma transparente de financiamiento, además de que es fácil de fiscalizar (Olaizola, 2014).

Empero, a pesar de que se encuentra en desuso, como se apuntó previamente, la finalidad debería ser potenciar este tipo de actividades por parte de los partidos y comenzar a crear una cultura de cooperación política, la cual si bien es cierto no producirá resultados en el corto ni mediano plazo, no menos cierto es que se necesita comenzar en algún punto y el Proyecto Ley de Partidos, Agrupaciones Políticas y Movimientos (2011), que ha sido reintroduciro en el 2017, es idóneo para esto.

En relación con esto, es interesante considerar el sistema de matching, según el cual un porcentaje de la ayuda estatal se condicione a que los partidos obtengan recursos por sí mismos, especialmente donaciones pequeñas, pero numerosas de sus militantes.

(Zovatto, 1998) Consecuentemente, lo sugerido sería que los partidos estén obligados a crear actividades de fomento y promoción para la cooperación política entre sus seguidores, empezando por solicitarle el aporte de cuotas mínimas o bien contribuciones en la medida de sus posibilidades, siempre que el proceso sea transparente y dichas donaciones sean de conocimiento público y de posible verificación por la JCE. El paso siguiente sería vincularlo o hacer dependiente de esto los montos entregados como parte del financiamiento público. c) Crear o fortalecer los órganos de control y de supervisión de las fuentes de financiamiento y de las cuentas de los partidos.

La Junta Central Electoral (JCE) “es el organismo responsable de entregar el aporte estatal y de implantar medidas de control de todos los gastos de los partidos políticos, entidad que cuenta también con la posibilidad de utilizar los servicios de la Contraloría General de la República” (Cueto, 2011, 498). Ahora bien, es necesario reforzar la autoridad y aumentar las facultades de la JCE, a los

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fines de que pueda fiscalizar, supervisar y también sancionar tanto actividades del financiamiento público como privado. Pero además de esto, sería factible la creación de dependencias especializadas u órganos internos de vigilancia dentro de la JCE, tales como consejos o comités de control financiero, que trabajen en coordinación con los encargados de contabilidad de los partidos y se constituyan en el departamento fiscalizador responsable del escrutinio del financiamiento de los candidatos y partidos. Estas instituciones deberán estar contempladas en la ley y sobre todo tener igualmente facultad y recursos para investigar y sancionar a los partidos que no cumplan con la normativa establecida.

A este respecto, en algunos países de Latinoamérica se ha creado la figura del “administrador electoral”, que debe ser designado por todo candidato a elección popular (presidente de la República, senador, diputado o alcalde para que sea el encargado de efectuar las funciones de control de los ingresos y egresos electorales (Falguera et ál., 2015). Este a su vez, deberá trabajar de forma conjunta con las autoridades oficiales, siendo él la persona responsable de rendir las cuentas a cabalidad de las campañas, ante el presidente del organismo electoral. En tal sentido, es importante considerar la uniformidad de los sistemas contables de los partidos, a los fines de asegurar la aplicación de las medidas de control y fiscalización y sobre todo regularizar la periodicidad de presentación de informes y la realización de auditorías, así como también la divulgación de estos antes de las elecciones, no con posterioridad a las mismas.

A partir de esto, para el robustecimiento y mejor funcionamiento de la JCE, el organismo electoral debería: 1. Realizar “auditorías sorpresa”, como contraparte a una evaluación permanente de los movimientos de dinero en las agrupaciones políticas. Esto no es nuevo. En Costa Rica, por ejemplo, para las elecciones de 1994 la Contraloría General de la República realizó estudios aleatorios in situ en las oficinas administrativas de los partidos mayoritarios, sobre sus

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registros contables, controles internos y documentos de respaldo, antes de la finalización de la campaña. En esa oportunidad, se encontraron debilidades y anomalías que debieron ser corregidas para obtener el financiamiento público (Cordero, 1999). A partir de esta estrategia previamente citada, la meta en República Dominicana sería lograr justamente lo ocurrido en Costa Rica.

2. Instaurar la política eyes everywhere (ojos en todos lados). Esta consiste en permitir una alianza con personas de distintos sectores (empresarial, civil, comercial, etc.), facultarlos para interactuar con los partidos y a la vez supervisar el accionar de estos, analizando especialmente el expendio de los fondos.

Se puede solicitar igualmente la colaboración y cooperación de todo ciudadano comprometido que esté interesado en participar de este programa y que previa evaluación se determine puede ser facultado para esta importante tarea. La alianza debe darse entre un ente no político como los mencionados y una institución oficial como la JCE, la Procuraduría General de la República (PGR) o bien la Contraloría General de la República (CGR).

En conclusión, los organismos electorales deben establecerse como responsables naturales de la fiscalización del financiamiento de los partidos políticos y de las campañas. Esto requiere que dichos entes sean dotados de los recursos humanos, materiales, financieros y legales indispensables. Pero de igual manera, se hace necesaria la participación e inclusión del actor civil en este entramado, de forma tal que la supervisión y control del financiamiento en la política no esté solo en manos de autoridades oficiales, sino también ciudadanas.

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d) Crear mecanismos o entes de contrapeso.

Probablemente, una de las causas más importantes del problema del financiamiento en el caso dominicano es la falta de un mecanismo o ente de contrapeso. Países como Argentina –con su organismo civil “Poder Ciudadano”–, Perú –con “Transparencia Perú”– y Guatemala – con “Acción Ciudadana”–, por citar algunos ejemplos, son una muestra de que esto es posible, pues son naciones con entes ciudadanos que también se encargan de supervisar y controlar el funcionamiento del dinero en la política y especialmente en las campañas electorales, de forma libre e independiente, representando así un verdadero instrumento de contrapeso. En primer lugar, pues, a priori, no están influenciados por corrientes políticas o gubernamentales, lo que les permite ser objetivos e imparciales en el cumplimiento de su labor, logrando así fiscalizar a todas las fuerzas políticas y –lo más importante– haciendo de carácter público los resultados de sus investigaciones. Esto obliga en gran medida tanto a los partidos como candidatos a ser más transparentes y a cuidar sus actos, ya que no solo están siendo observados por las autoridades oficiales, sino también por la sociedad civil.

En República Dominicana, lo recomendable sería crear o fortalecer un determinado organismo ciudadano, que debe estar empoderado de este tema en específico y en consecuencia, realizar una labor de escrutinio constante y una divulgación de su investigación de forma veraz y objetiva, convirtiéndose en una institución especializada y comprometida con el bienestar social y el buen uso de los recursos del Estado. Una estrategia útil a implementar por dicho organismo sería la creación de un Índice de Transparencia (al estilo de otros de la región), el cual sería de fácil construcción por demás, ya que se alimentaría de la información publicada por los partidos y/o entregada a la JCE, pudiendo determinar fácilmente quiénes son más y menos transparentes y haciéndolo de conocimiento público, de forma tal que la ciudadanía tenga un mayor grado de información a la hora de decidir su voto. Esto a su vez, se convertiría en otra forma de obligar a los partidos a ser más transparentes.

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Para Zovatto (1998), esto representa una verdadera actitud participativa y contralora de los ciudadanos, quienes tendrán herramientas para conocer y evaluar las intenciones de las fuerzas económicas detrás de cada partido.

Cordero (2003, 13) coincide con este planteamiento, pues entiende que (…) la divulgación del financiamiento de los partidos políticos, debe recaer en organizaciones de la sociedad civil que asuman un compromiso con la transparencia, así como en los medios de comunicación colectiva, los cuales han asumido un papel fiscalizador de los procesos electorales; su labor investigativa debe permitir a la ciudadanía conocer las acciones de los partidos políticos y los entretelones del financiamiento del proceso electoral. e) Transparentar el financiamiento privado En el predominante modelo latinoamericano del financiamiento mixto, la modalidad del financiamiento privado existe y debe existir; sin embargo, debe materializarse bajo estrictos criterios de publicidad de las contribuciones, de forma que se asegure una mayor transparencia del proceso. (Cordero, 1999) Para ello, lo aconsejable sería: 1. Elaborar una lista o registro de contribuyentes para evitar que empresas “fantasmas” y negocios ilícitos continúen permeando la actividad política.

2. Implementar medidas de seguimiento y control en cuanto a las donaciones en tiempo no electoral y mejorar los sistemas de transparencia respecto de las contribuciones estableciéndose obligaciones de publicidad.

3. Incrementar las sanciones y la vinculación co-solidaria entre los candidatos y los contribuyentes.

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En resumidas cuentas, se debe exigir una publicación íntegra de las contribuciones privadas, estableciendo la obligación de los partidos o los entes contralores de sus finanzas, de publicar el origen y monto de todos los aportes recibidos. De igual forma, se deben imponer sanciones contundentes tanto a los partidos como a las empresas, siempre que no realicen la publicación de dichas donaciones.

Esto es así, pues, como se señaló previamente, el problema del financiamiento privado no es este per sé, sino más bien la falta de transparencia que lo rodea, tanto por parte de los partidos que lo perciben, como por las empresas o compañías que lo realizan. f) Crear y fortalecer los mecanismos de control del financiamiento público.

Para lograr esto es necesario establecer mecanismos transparentes de rendición de cuentas y de divulgación de los fondos recibidos.

Esto posibilita a los electores decidir su voto en base a información adecuada y suficiente. Además, protege a los contribuyentes de presiones políticas y como contraparte exime a los políticos de presiones como consecuencia de los intereses privados a representar. Por tanto, lo recomendable sería: 1. Atar el otorgamiento del financiamiento público al cumplimiento de las normas, es decir, ante la falta de rendición de cuentas, declaraciones juradas o no presentación de informes requeridos por la ley, los partidos perderán el derecho a la recepción de los fondos estatales. En Costa Rica, por ejemplo, la comprobación efectiva de los gastos de los partidos políticos a través de la rendición de cuentas es un requisito ineludible para recibir el beneficio del financiamiento público. (Constitución Política, art. 96) 2. Establecer criterios de rigurosidad a los mecanismos de rendición de cuentas, tanto en períodos electorales como fuera de estos, y exigir la declaración jurada de bienes a los ciudadanos

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previo a su inclusión en la política y una vez inmersos en esta, cuando se debe pasar a dar seguimiento constante y se les debe obligar a reportar el estado de sus finanzas anualmente, auditadas por contador público certificado.

3. Orientar las sanciones a que todo candidato miembro de un partido que no haya realizado dicha declaración en los tiempos previstos por la ley provocará que su partido no perciba los fondos destinados al financiamiento permanente, hasta tanto cumpla con sus obligaciones. Esta falta personal con capacidad de afectar al ente grupal, tiene como fin, implicar un mayor compromiso individual.

4. La legislación debe contemplar una (…) revisión periódica del sistema de sanciones a la violación de los principios y procedimientos del financiamiento partidario, para de esta manera, todo partido o candidato que reciba contribuciones ilegales o que no reporte la totalidad de las contribuciones, sea sancionado mediante la pérdida del derecho al financiamiento público en una suma igual al doble o más de la suma recibida ilegalmente.

(Cordero, 1999, 401) 5. La legislación debe (…) facultar a los organismos electorales para que investiguen, además de los funcionarios o intendentes, a sus familiares, cónyuges y relacionados, pues se ha demostrado en múltiples ocasiones que los funcionarios utilizan distintas vías para encubrir sus bienes registrándolos a nombre de terceros, de sociedades o de sus cónyuges.

(Cordero, 1999, 399) Brache (2017) coincide con este último planteamiento, al considerar que tanto los partidos políticos como los propios candidatos

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deben estar sometidos a una indagación que garantice la transparencia de su patrimonio y los aportes recibidos; por ende, necesariamente se deben fortalecer las disposiciones concernientes a la presentación de rendición de cuentas y declaraciones juradas. El autor sostiene además que es imprescindible fiscalizar el origen, naturaleza y uso de los recursos. Deben quedar claramente establecidas las funciones de instituciones como la Junta Central Electoral, la Cámara de Cuentas, la Contraloría General de la República y el Tribunal Superior Electoral en estos procesos, así como también, se hace necesario un régimen de sanciones drásticas para aquellos que infrinjan las disposiciones establecidas.

Finalmente, para la solución de esta problemática todas las acciones en esta materia deben estar destinadas a combatir frontalmente el tráfico de influencias, la corrupción política y el ingreso de dinero ilícito en las finanzas partidarias, e igualmente a incrementar los niveles de transparencia y divulgación de la información financiera electoral de los partidos y candidatos.

6. Conclusión

L

a problemática del financiamiento de partidos políticos, tanto en la mayoría de los países de la región como en República Dominicana, no reside en una falta de legislación, sino más bien en la incapacidad institucional para hacer cumplir dichas normas y en la falta de mecanismos de supervisión y control público, político y jurídico. Estas cuestiones, de materializarse en conjunto, impulsarían un cumplimiento de las leyes y una verdadera rendición de cuentas.

Dichas deficiencias han provocado un desbordamiento de la actividad política, a partir del cual el dinero se ha convertido en el actor principal de esta trama. Así entonces, se constituyen en causas directas de esta problemática las siguientes:

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1. las campañas políticas débilmente reguladas (especialmente en el aspecto duración), 2. la falta de límites o topes a los gastos electorales y su fiscalización permanente, 3. la ausencia de disposiciones garantes tanto de la transparencia en general como de la divulgación de la información financiera de los partidos, 4. la carencia de mecanismos de contrapeso como por ejemplo organismos ciudadanos destinados a participar activamente en el escrutinio de las agrupaciones políticas.

En todo caso, la solución parece estar presente en primer lugar en la voluntad política y en segundo lugar en actividades como: 1. reducir la campaña electoral y los gastos electorales, 2. impulsar otros métodos de recaudación de fondos, 3. crear o fortalecer los órganos de control y de supervisión de las fuentes de financiamiento de los partidos, 4. crear mecanismos de contrapeso, 5. transparentar el financiamiento privado y fortalecer los mecanismos de control del financiamiento público.

Finalmente, tal como establece Olaizola (2014, 213) (…) una vez modificadas y reguladas dichas cuestiones, entonces es posible valorar si es mejor un tipo de financiación pública o privada o si es conveniente la inclusión en el Código Penal de un delito de financiación ilegal, pero, mientras no se actúe sobre las principales causas que generan la financiación corrupta, esto solo será un brindis al sol.

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