Los desafíos de políticas públicas para el cuatrienio 2016-2020

Los desafíos de políticas públicas

para el cuatrienio 2016-2020 Fanny Vargas

Unidad de Políticas Públicas Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)

Santo Domingo, República Dominicana Agosto de 2016

Observatorio Político Dominicano Nathanael Concepción Director Glenys Comas Gestión Administrativa

© Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)

Engels Villanueva Coordinador de Proyectos

Avenida César Nicolás Penson 127, La Esperilla, Santo Domingo, República Dominicana.

Tel. (809)685-9966 opd@funglode.org

Modesto Cuesta Gestor Editorial Cinthia Lazala / Saiury Calcaño Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica Marjorie Félix Coordinadora Unidad de Comunicación Política Natanael Disla Coordinador Unidad de Gobierno Local Jamilia Arykbaeva Coordinadora Unidad de Partidos Políticos y Sistema Electoral Gaudy Esther Crispín Rosa Coordinadora Unidad de Poder Legislativo Fanny Vargas Coordinadora Unidad de Políticas Públicas Dilenia Medina Coordinadora Unidad de Sociedad Civil

Título: Retos de políticas públicas

para el cuatrenio 2016-2020 Santo Domingo, 2016

Unidad de Políticas Públicas Fanny Vargas, coordinadora Juan Pérez Osorio, Greidys Roa Chalas, investigadores Imagen de portada: composición con imágenes tomadas de los siguientes vínculos: • http://static.panoramio.com/photos/ large/84354405.jpg (Palacio Nacional) • http://redfm.gob.do/wp-content/uploads/2014/08/ESCUELAS-NUEVAS. jpg (escuela) • http://cde.gestion2.e3.pe/ ima/0/0/1/3/4/134848.jpg (electricidad) • http://hoy.com.do/wp-content/uploads/2016/01/Fachada-DGII1.jpg (Pacto Fiscal) • http://planoinformativo.com/stock12/ image/2015/Diciembre/09/infecciones. jpg(Salud) • http://elnacional.com.do/wp-content/uploads/2014/08/boca.jpg (Agua Potable)

Diseño, diagramación y corrección de estilo: Gestión Editorial OPD-FUNGLODE

El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático.

2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral.

3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.

Contenido f Lista de gráficos y tablas 9 Introducción 11 Cumplimiento del Pacto Educativo 19 Pacto Eléctrico 25 Pacto Fiscal 35 Agua potable y saneamiento 43 Salud y seguridad social 47 Conclusiones 49 Referencias

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Lista

de gráficos y tablas

13 Gráfico núm. 1 Distribución porcentual, según niveles alcanzados de lectura por los estudiantes de 3º grado en pruebas SERCE y TERCE 14 Gráfico núm. 2 Distribución porcentual, según niveles alcanzados de lectura por los estudiantes de 6º grado en pruebas SERCE y TERCE 15 Tabla núm. 1 Puntuaciones obtenidas (de un máximo de 30 puntos) en Pruebas Nacionales de 8vo grado, según zona de residencia, tipo de centro y género (2015).

26 Gráfico núm. 3 Composición de los ingresos tributarios 27 Gráfico núm. 4 Composición del gasto del Gobierno, 2008-2013 29 Gráfico núm. 5 Gasto público 2008-2015 31 Tabla núm. 2 Balance general del sector público no financiero como porcentaje del PIB 31 Gráfico núm. 6 Deuda pública como porcentaje del PIB 39 Gráfico núm. 7 Manejo de las aguas residuales en jurisdicción de la CAASD (m3/ día) 40 Gráfico núm. 8 Gasto público en agua potable y saneamiento (en millones de pesos dominicanos)

Introducción A pesar del importante crecimiento económico que ha experimentado el país a partir del siglo XX, el modelo de crecimiento actual no ha podido superar trabas estructurales. Esto ha sido especialmente notable desde la crisis financiera de 2003, cuyas secuelas aún persisten. Los desafíos de competitividad, sostenibilidad fiscal, desarrollo humano, empleo y pobreza, provisión de electricidad e institucionalidad, han podido ser arrastrados al presente en aras del gran crecimiento económico, pero si el país no logra generar cambios verdaderamente transformadores las perspectivas de crecimiento futuro merman significativamente. De esta lógica es que se genera la Estrategia Nacional de Desarrollo (END).

Los próximos cuatro años representan un desafío extraordinario para la sociedad dominicana, que requiere de soluciones específicas para estos asuntos públicos de suma importancia y urgencia. Las políticas públicas que resulten del próximo cuatrienio tendrán gran influencia en la capacidad del país para lograr las metas de la ambiciosa END y así incrementar de manera sostenida el desarrollo humano de los habitantes.

De todas las líneas de acción que marca la END, el presente documento toma las cinco más apremiantes y analiza las circunstancias actuales de manera resumida. La primera parte del trabajo pasa revista a los avances y tareas pendientes del Pacto Educativo, concentrado en los temas de financiamiento, cobertura, calidad de la educación, carrera docente, estándares y sistemas de evaluación y modernización institucional. La segunda, examina el proceso del Pacto Eléctrico y explica brevemente los problemas principales del sector eléctrico y las posiciones conflictivas de los sectores que participan en el dialogo. La tercera parte explica las circunstancias que determinan la necesidad de un Pacto Fiscal y cuáles serán las dificultades para su firma. La cuarta parte desarrolla un diagnóstico del sector Agua Potable y Saneamiento, mientras que la quinta parte presenta, de manera resumida, los retos más inmediatos del sector Salud y Seguridad Social.

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La selección excluye temas de suma importancia como el sector Agrícola, la Seguridad Ciudadana, Migración o la modificación del Código Laboral, todos temas que han surgido como preocupación de la opinión pública y de los expertos en los últimos cuatro años. Por motivos de brevedad el documento se limita a los pactos, que son prioridades en la END, y a los sectores salud y agua, cuyas crisis han sido seguidas por el OPD desde el año 2014 y que se perfilan como críticos para la consecución de los objetivos de la END.

Cumplimiento

del

Pacto Educativo

El artículo 38 de la Ley núm. 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo, planteó la necesidad de un pacto para elevar la calidad del sistema educativo dominicano. El Pacto Nacional por la Reforma Educativa se firmó en abril de 2014 con el propósito sortear los obstáculos que han impedido alcanzar los objetivos definidos en reiterados planes decenales de educación.

Una parte del ímpetu reformador fue la lucha del movimiento «Coalición por la Educación Digna» que inició en 2010 y exigía la asignación presupuestaria de 4 % del PIB a la educación pública, como ordena la Ley General de Educación, núm. 66-97. El objetivo del aumento de recursos fue logrado en 2012; con este incremento descomunal de recursos y los compromisos fijados en el Pacto, el país se abocó a la transformación de la educación.

Los lineamientos de política que resultan del Pacto representan una labor amplia y ardua para las próximas décadas. No están supuestas a cumplirse en uno, dos o incluso tres períodos de gobierno, sino que deben considerarse como políticas de Estado y perseguir una continuidad y consistencia para garantizar el derecho que la Constitución le asegura a todos los dominicanos.

Las siguientes páginas buscan resumir los principales avances y retos en materia de Educación. Debido a lo amplio del tema, no pretende ser un reporte comprensivo.1 Los tópicos a tratar son los que generalmente se consideran como prioritarios para lograr la mejora de la educación: Financiamiento, cobertura, calidad de la educación, carrera docente, estándares y sistemas de evaluación y modernización institucional.

La asignación del 4% del PIB a la Educación preuniversitaria representa un hito en la lucha de las reivindicaciones totales. Aunque representa un incremento inusitado dentro de cualquier renglón del gasto social del Gobierno, sigue siendo

1. Información completa y comprensiva se encuentra en EDUCA (2016) y IDEC (2015).

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menor que el promedio regional y significativamente menor que el de los países de la región que mejores puntuaciones obtienen en las pruebas internacionales (EDUCA, 2016). Este aumento del gasto ha sido destinado mayormente a la educación preuniversitaria, sobre todo a la educación primaria y secundaria.

De acuerdo con los datos del SISDOM sobre la cobertura en educación (con base en las encuestas de hogares), en el período 2000-2014 la cobertura promedio a nivel inicial fue 33 %, a nivel primario 95 % y a nivel secundario 52 %. Las proyecciones de EDUCA (2016) para el año escolar 2015-2016 fueron: cobertura a nivel inicial, 37.4 %; a nivel primario, 96 % y a nivel medio, 64.4 %.

Ahora bien, el aumento de la cobertura a nivel inicial responde a la ampliación de la oferta pública a través del plan «Quisqueya Empieza Contigo», en especial un incremento en la cobertura del grado de preprimaria (niños de cinco años), que alcanzó 70 % en el año escolar 2013-2014 (MINERD, 2015b).

El plan es de suma importancia porque la oferta a este nivel es mayormente privada, lo que representa una barrera al acceso de los más pobres. En efecto, la matriculación en el nivel inicial del quintil de ingresos más altos en 2014 fue 90 % mayor que la del quintil de ingresos más bajo, mientras que la matriculación urbana fue 30 % superior a la rural. En cuanto a género, las niñas matriculadas superan en 9 % a los niños.

El nivel primario, la cobertura desde el año 2000 ha rondado el 95 %, lo que se considera como suficiente para la cobertura universal. En cuanto al nivel secundario, uno de los factores que contribuye a la baja cobertura es el alto nivel de sobreedad y repitencia; el atraso escolar aumenta la probabilidad que un estudiante abandone la escuela (EDUCA, 2016). El nivel socioeconómico determina qué tan vulnerable es un estudiante ante estos fenómenos, tanto así que la tasa de deserción del nivel medio de las escuelas públicas más que duplica la de las escuelas privadas.2 Existen importantes diferencias de acceso por zona de residencia, quintil de ingreso y género, aunque estas están disminuyendo desde el año 2000. La matriculación urbana en el nivel medio es 16 % superior a la rural, y el quintil más alto de ingresos tiene una tasa de matriculación 42 % superior a la del quintil más bajo. La matrícula de mujeres supera en 17 % la de los hombres.

Para luchar contra el abandono escolar se han implementado diversos programas como el «Bono Escolar Estudiando Progreso» (BEEP), un programa de transferencias condicionadas dirigido a los integrantes de familias de escasos

2. La tasa de deserción en escuelas públicas para el año escolar 2013-2014 fue 5.7 %, y para colegios privados fue 2.2 % (SISDOM, 2014).

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recursos que asisten al nivel secundario; la «jornada extendida» y el «Programa de Alimentación Escolar» (PAE), que para el caso de la jornada escolar extendida incluye la provisión de desayuno, merienda y almuerzo para todos los alumnos (MINERD, 2015b). Lo que parece tener el mejor resultado es la jornada extendida, sobre todo en el nivel secundario (MINERD, 2014; EDUCA, 2016).

También ha incrementado el porcentaje de jóvenes que optan por una educación de modalidad técnico-profesional. No obstante, la proporción de estudiantes matriculados en esta modalidad aún no llega al 10 % (EDUCA, 2016).

La puntuación de República Dominicana en las pruebas del «Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo» (TERCE 2013) muestra avances en cuanto a la calidad de la educación, pero el país todavía mantiene el peor promedio de todos los países que participaron. TERCE (y SERCE, la segunda edición realizada en 2006) son evaluaciones realizadas en los países de América Latina con el apoyo de la UNESCO que examinan los logros de aprendizaje de los estudiantes de 3er y 6to curso de primaria, y cuyos resultados se dividen en cuatro niveles, donde 1 es el desempeño más bajo y 4 el más alto.

Los resultados del país en TERCE muestran un significativo avance comparados con los de SERCE: el avance de los estudiantes de 3er grado fue mayor que el de los de 6to en lectura y matemáticas.

Gráfico núm. 1 Distribución porcentual, según niveles alcanzados de lectura por los estudiantes de 3º grado en pruebas SERCE y TERCE

Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2016), con los datos de UNESCO (2014).

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El 11.94 % de los estudiantes de 3ero ni siquiera alcanzó el nivel 1 en lectura, lo que representa un avance significativo sobre los resultados del SERCE, donde el porcentaje fue 31.38 %; en matemática, el 19.94 % estuvo debajo del nivel 1 en TERCE y en SERCE este porcentaje fue 41.28 % (Valeiron, 2015). Los estudiantes de 6to presentaron avances similares.

Gráfico núm. 2 Distribución porcentual, según niveles alcanzados de lectura por los estudiantes de 6º grado en pruebas SERCE y TERCE

Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2016), con los datos de UNESCO (2014).

A pesar de estos avances, el nivel general de la educación sigue siendo bajo: RD obtuvo la peor puntuación en todas las asignaturas entre los 15 países que participaron en TERCE. Las Pruebas Nacionales evidencian las deficiencias de aprendizaje de los estudiantes en el sector público y privado: mientras que el 81 % de los alumnos de 8vo grado las aprueba, apenas uno de cada dos estudiantes de 12º grado aprueba en primera convocatoria y una ínfima proporción, menos del 0.5 %, obtiene una puntuación de 26 o más de los 30 puntos posibles (EDUCA, 2016). En adición, el dominio del currículo impartido es pobre.

Las desigualdades socioeconómicas también son notables a nivel del logro académico. Los estudiantes de la zona urbana sacan mejores puntuaciones en Lengua Española y Matemáticas que los de la zona rural. Las mujeres obtienen mejores calificaciones que los hombres, pero solo en Lengua Española es notable

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la diferencia.3 Por último, los estudiantes de centros privados obtienen mejores calificaciones promedio que los del sector público en todas las asignaturas.

Difere ncia

Femenino

Género Masculino

Diferencia

Público

Tipo de centro Privado

Diferencia

Rural

Zona Urtbana

Asignatura

Tabla núm. 1 Puntuaciones obtenidas (de un máximo de 30 puntos) en Pruebas Nacionales de 8vo grado, según zona de residencia, tipo de centro y género (2015).

Lengua Española 18.14 17.17 -6 % 20.02 17.30

-16 % 17.23 18.44

7%

Matemáticas

15.39 15.06 -2 % 16.87 14.89

-16 % 15.26 15.33

0%

Ciencias Sociales

15.73 15.58 -1 % 16.68 15.42

-8 % 15.57 15.79

1%

Ciencias Naturales

15.64 15.61

-7 % 15.54 15.72

1%

0 16.48 15.41

Fuente: EDUCA (2016).

El proceso de actualización del currículo empezó en 2012, y actualmente se han aplicado sus nuevas versiones nuevas del nivel inicial y del primer ciclo de educación primaria. Para el segundo ciclo de primaria y ambos ciclos de secundaria se encuentra vigente el currículo de 1995 (EDUCA, 2016).

A pesar de los avances, la implementación del nuevo currículo en los niveles aprobados se mantiene de forma parcial, debido, entre otros factores, a que para algunos grados, los materiales de apoyo (libros de texto, guías didácticas, cuadernos de trabajo, recursos tecnológicos) no han sido distribuidos en su totalidad (IDEC, 2015).

Lograr que el nuevo currículo sea asumido e implementado con efectividad en todos los niveles educativos es un reto imponente, ya que nunca se logró que el currículo de 1995 fuera implementado a cabalidad. La evidencia apunta a que los docentes no están preparados para enseñar el currículo de 1995 (OCDE, 2008):

3. EDUCA (2016) considera que dadas las desventajas que presentan los hombres tanto en acceso como logros de aprendizaje, República Dominicana deberá considerar el diseño de políticas de equidad que presten especial atención al desempeño escolar de los varones. Dichas desventajas han sido notadas por MEPyD (2010).

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un estudio encontró que los docentes de primero a cuarto grado de primaria solo dominaban el 60 % de los contenidos del currículo de Matemáticas (IDEICE, 2013). Todo indica a que la implementación del nuevo currículo será un proceso muy difícil.

La docencia es una de las áreas que más transformaciones ha experimentado.

Los Estándares profesionales y del desempeño para la certificación y desarrollo de la carrera docente, implementados en 2014, marcan las competencias que debe tener un docente en materia de planificación, organización y uso de los recursos, la selección de estrategias de aprendizaje centradas en el estudiante, el diseño de situaciones de aprendizaje en atención a la diversidad, el dominio del enfoque curricular y sus componentes, el dominio de la materia de acuerdo a su nivel, y las capacidades evaluadoras del educador (EDUCA/PREAL, 2015).

Para implementar los Estándares se planificó para el año escolar 2014-2015 realizar la primera evaluación docente desde el año 2008, pero no fue realizada. De acuerdo con declaraciones del viceministro de Educación de Gestión y Certificación Docente, Saturnino de los Santos, la licitación con empresas evaluadoras internacionales está en proceso. Se espera finalizar la contratación de la empresa evaluadora en septiembre, para iniciar en octubre el proceso de evaluación que durará 18 meses. (Hoy, 2016a). Este proceso resulta crucial para la implementación de la certificación docente y de la promoción y el reconocimiento de la labor efectiva. Como no ha habido evaluación, el único incentivo de desempeño que reciben los docentes es aumento salarial, y no se vincula con el acceso a mayores oportunidades de desarrollo profesional o reconocimientos públicos, como está planteado en los Estándares (EDUCA, 2016).

Entre 2011 y 2014, los salarios bases de los docentes se han incrementado en más de un 40 %, y estos, cuando trabajan al menos ocho horas diarias (equivalente a dos tandas normales o una jornada extendida) superan en promedio al resto de los profesionales en la fuerza laboral con educación de tercer nivel (EDUCA, 2016). Los docentes titulares reciben incentivos monetarios por antigüedad, titulación y evaluación del desempeño.

Esto ha hecho más atractiva la docencia, tanto así que en 2015 el número de candidatos inscritos en el concurso de oposición fue de 49,789. De estos, el 90 % presentó el examen y solo el 31 % aprobó (MINERD, 2015a). Cerca del 55 % de los participantes era profesional en áreas distintas a la educación ya que el sistema tiene dificultad en cubrir vacantes solamente con educadores (EDUCA/PREAL, 2015).

Aun a pesar de la participación de profesionales de diversas ramas, el 69 % de los candidatos reprobó el examen, clara evidencia de las profundas deficiencias

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de formación en todo el país. Para aumentar la calidad de la formación docente este año empezó un proceso de acreditación de los programas de formación en las universidades. Los programas acreditados se estructuran con base en la formación general, formación psicopedagógica, formación disciplinaria y la práctica docente.

En adición, a partir del año próximo será obligatorio que los candidatos que quieran estudiar Educación tengan que pasar exámenes de admisión obligatorios.

El Instituto Nacional de Formación y Capacitación del Magisterio (INAFOCAM) se encarga de la formación continua para los maestros en servicio y actualmente está expandiendo la oferta disponible de cursos y acompañamientos.

En 2015 se inició el primer programa de inducción de docentes principiantes en el país, con la participación de 400 nuevos profesores y 55 mentores de las 18 regionales educativas (INAFOCAM, 2015).

Se avanza, aunque de manera lenta, en la descentralización institucional de los centros educativos. En 2014 ya el 63 % de los centros tenía una junta conformada. Sin embargo, apenas el 20 % de ellas recibe los recursos transferidos por el MINERD debido a que muchas no cumplen con los requisitos formales para recibir y manejar recursos, como Registro Nacional de Contribuyente y cuenta bancaria (EDUCA, 2016). Esto, sumado a una falta de coordinación institucional que a veces impide que las juntas descentralizadas se enteren de la disponibilidad de los recursos, impacta negativamente en los tiempos de ejecución de las actividades programadas (EDUCA/PREAL, 2015).

Existe una falta de autonomía a la hora de utilizar recursos en la remuneración del personal docente y administrativo, la selección de libros de texto y el monitoreo y evaluación de la calidad de los resultados educativos, entre otros aspectos. De hecho, el total de recursos manejados aún no alcanza el 10 % del presupuesto del centro educativo En conclusión, los avances registrados en Educación son significativos. El reto más difícil lo constituye implementar el currículo efectivamente, ya que las deficiencias estructurales que impiden su adopción son grandes. La principal deficiencia es la calidad de los docentes, que muestran poco dominio del currículo actual y poca capacidad pedagógica. La implementación de los Estándares, que permitiría dar de baja a los docentes que tengan pobre desempeño y fomentar la permanencia en el aula de los docentes efectivos, no ha iniciado a pesar que estos están aprobados desde 2014. El retraso de la evaluación ha ralentizado el inicio de la Certificación Docente.

Otro problema lo constituye la gran desigualdad del sistema. Se requiere la expansión de la cobertura del nivel inicial y secundario, para lo que hay que acelerar la ejecución del programa «Quisqueya Empieza Contigo» y expandir

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la cobertura en la modalidad técnico-profesional. También se requieren mecanismos para que las áreas en desventaja obtengan docentes sobresalientes que puedan elevar los logros de aprendizaje de sus estudiantes. La inversión y el tiempo necesarios para generar resultados transformadores son mucho más que los horizontes políticos, por lo que es tarea de la sociedad mantener la vigilancia activa sobre lo que ocurre en este sector.

Pacto Eléctrico El artículo 39 de la Ley núm. 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo, consigna la necesidad de un pacto para solucionar la crisis estructural del sector eléctrico. El 19 de enero de 2015 se lanzó el Pacto Eléctrico y aunque este debió terminar en junio de 2015, un año y medio más tarde no se ha logrado concretar.

Su primer tropiezo fue que debió empezar en 2014, pero no existía consenso para una propuesta unificada entre las diferentes instituciones gubernamentales que debían tomar parte del proceso (Peña, 2014). El segundo fue que una vez iniciadas las consultas la cantidad de propuestas recibidas en distintos formatos y sin criterio unificado de presentación retrasó significativamente el proceso.

La empresa consultora no pudo terminar el trabajo en el tiempo estipulado por lo que la fase IV del Pacto, donde se generarían los consensos, se programó para noviembre (Peña, 2015a).

Para continuar el proceso el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y el Observatorio Dominicano de Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (ODPP-UASD) solicitaron un conjunto de informaciones sobre entidades del sector público que consideraban indispensables para la elaboración de consensos. Lo solicitado abarcaba información de planes de expansión de las diversas compañías eléctricas, de los consejos directivos, los asesores y técnicos de las empresas eléctricas, e informaciones sobre el proyecto Punta Catalina. También solicitaron detalles de gastos, informes del desempeño del sector eléctrico, estudios de competencia en el mercado mayorista de la SIE, datos sobre los subsidios y la empleomanía de las EDES, etc. (Peña, 2015b).

En diciembre los sectores sociales, empresariales y sindicales expresaron serias dudas sobre los eventuales resultados del Pacto, ya que no habían recibido las informaciones solicitadas y entendían que la falta de transparencia gubernamental era el principal obstáculo para finalizar el proceso (Nivar, 2015).

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En enero aún no se habían recibido las informaciones que se esperaban y se conoció la existencia de un contrato firmado por la CDEEE en 2013 para la instalación de otra central a carbón en Punta Catalina con capacidad nominal para generar 600 megavatios (Diario Libre, 2016).

La reacción de los otros sectores fue de sorpresa y critica, y la suspicacia generada ha sido difícil de eliminar. El Gobierno admitió la existencia del proyecto e informó que se había rescindido en mayo de 2015 por incumplimiento de la empresa. Esto provocó que el principal partido de la oposición, el PRM, se retirase de las discusiones.

En febrero el CES declaró haber recibido el 80 % de la información solicitada y que el Gobierno tenía pendiente fijar su posición en torno a ciertos puntos técnicos que deberán consensuarse para poder firmar el Pacto (Peña, 2016). En julio de 2016, los representantes empresariales y gubernamentales declararon que la fecha de la firma del Pacto está próxima, mientras otros insisten en que el Gobierno presiona para una firma rápida del Pacto. Excepto uno, los consensos hasta la fecha no han sido revelados.

De manera muy resumida, los temas a tratar dentro del pacto se dividen en cuatro ejes: generación, transmisión, distribución y regulación.

La generación de energía en el país depende en 85 % de la importación de petróleo y derivados, y en menor medida de fuentes hidroeléctricas. Esta dependencia del petróleo contribuye a que la generación sea cara, ya que el combustible debe ser importado y representa un riesgo ante cualquier aumento de los precios internacionales del crudo. Aunque hay mucho potencial para el desarrollo de energía solar y eólica, el subsector todavía se encuentra en la infancia.

Otro factor que contribuye al alto precio de la generación es la arquitectura de los contratos de venta de energía de los generadores a las distribuidoras firmados en el Acuerdo de Madrid. Estos contratos sobre-indexan el combustible en las fórmulas para el cálculo del precio de venta de la energía y resultan ser de muy largo plazo, lo que impide el ajuste de las compras ante las circunstancias cambiantes del mercado4 (MEPyD, 2012a).

La generación constituye el área más conflictiva a juzgar por el número de disensos en el documento de recopilación disponible en el portal web del Pacto

4. Los acuerdos modificaron la fórmula de indexación del precio de energía, basando el cálculo en el combustible usado en la generación y reduciendo los coeficientes de ajuste; esto provocó que el precio de venta de energía a las distribuidoras se redujera en 36 %.

Para compensar la pérdida de ingresos que experimentarían los generadores se extendió la validez de los contratos por doce (12) años adicionales, situándose la nueva fecha de expiración de los mismos en 2016 (Castellanos, 2014).

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Eléctrico.5 El sector empresarial propone que el rol del Estado se limite a regular el mercado mayorista y que de intervenir, se vele por la libre competencia mediante licitaciones y apegado a la Ley núm. 125-01. Esto se conjuga con la necesidad de definir la generación de Punta Catalina, si se mantendrá como propiedad estatal o se licitará para que pueda ser adquirida por el sector privado, si será convertida a gas natural y en qué plazo, y el rol del sector privado en esta.

Los temas de energías renovables han sido consensuados parcialmente, aunque los incentivos fiscales han generado fricción, ya que la posición gubernamental es que cualquier tipo de incentivo debe tratarse en un próximo pacto fiscal, que también está contemplado en la END. La transmisión está a cargo de la Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana (ETED), de propiedad estatal. Los problemas que caracterizan este eje son las sobrecargas de líneas y transformadores que restringen el transporte de energía posible, la falta de anillamiento, niveles de voltaje fuera de lo establecido y bajos niveles de protección de las redes que ocasionan pérdidas considerables a todo el Sistema Eléctrico Nacional Interconectado (SENI). Las fallas técnicas ocasionan los apagones en zonas geográficas o los apagones generales, como el ocurrido el 17 de mayo de 2015, que dejó en la oscuridad a todo el país (CDEEE/ ETED, Plan de Expansión 2006-2012). El congestionamiento y fragmentación de las redes impiden la competencia adecuada en el mercado mayorista de generación (ODPP-UASD, 2013).

De acuerdo con los documentos disponibles en el portal web del Pacto Eléctrico, los puntos principales de conflicto en este eje son la situación y operación de las líneas de transmisión privadas, y la interconexión de los sistemas aislados al SENI, ya que estos sistemas son manejados por el sector privado, como el Consorcio Eléctrico Punta Cana-Macao y hasta recientemente, la compañía Luz y Fuerza de Las Terrenas.

El principal fracaso del sector eléctrico está en la distribución, que se caracteriza por las fuertes pérdidas técnicas y no técnicas que tienen las empresas distribuidoras (EDES). El nivel de pérdidas6 promedio de las tres distribuidoras se estimó en 33.1 % en 2013, cuando el estándar internacional de pérdidas es de 10-12 %. El 67 % de las pérdidas son no técnicas, es decir, robo de electricidad y fraude;7 el 33 %

5. Consejo Económico y Social. Documento de recopilación de consensos parciales y disensos trabajados por el comité para los ejes de generación y transmisión al 14 de diciembre de 2015. Recuperado de http://pactoelectrico.do/ 6. Energía inyectada al sistema, pero no facturada.

7. Actis (2014) estimó la existencia de 1.1 millones de hogares con servicio eléctrico, pero sin medidores ni tarifas fijas, lo que indica que están conectados ilegalmente.

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restante son pérdidas técnicas, resultante de equipo obsoleto, niveles de tensión insuficientes y otras ineficiencias en el proceso de distribución (EIU, 2015). El 95.4 % de lo facturado se paga y aunque el 4.6 % de déficit de cobranza no es trivial, el problema está en la energía que las EDES compran a los generadores, pero que no facturan a un consumidor final. Esta situación genera los enormes déficits financieros que deben ser cubiertos por el subsidio del Gobierno Central.

El déficit se ve agravado por la estructura tarifaria que no cubre los costos de generación, transmisión y distribución. La tarifa aplicada no corresponde a la llamada tarifa técnica, que indexa el precio a los costos de producción. El control de la tarifa resultó en que no se traspasara a los consumidores el aumento de los costos de producción en la década de 2000; esta se encuentra efectivamente congelada desde 2012.

Otro punto que incide sobre el deficitario flujo de efectivo (descapitalización de las EDES) son los subsidios del Programa de Reducción de Apagones (PRA), que cubre a 460,000 hogares en barrios pobres a los que se les cobra una tarifa fija, ya que carecen de medidores (Actis, 2014).

El flujo de efectivo inadecuado en el sector ha provocado una falta de inversión, y el efectivo destinado a la inversión ha sido utilizado a menudo como transferencias corrientes para cubrir las pérdidas en la distribución, pagar los atrasos a las generadoras y otros gastos corrientes (EIU, 2015). La falta de mantenimiento ha causado mayores interrupciones del servicio y ha incrementado el nivel de pérdidas técnicas que inciden en el desbalance financiero de las EDES. Aquí los consensos son más fáciles de obtener. En efecto, todos los sectores involucrados en el diálogo acordaron reducir las pérdidas eléctricas de las EDES a 15 % en un período no mayor de seis años. En esencia, el problema de las pérdidas depende de la gestión interna de las EDES y la CDEEE, que son manejadas por el Estado; estas compañías adolecen de ineficiencias a todos los niveles que deben corregirse. Los resultados de invertir en la disminución las pérdidas serian notables desde el principio y tendrían fuerte impacto financiero.

El consenso 4.25.38 establece como tarea la realización de los estudios del Valor Agregado de Distribución (VAD) actualizados que permitan identificar y establecer la tarifa técnica. El consenso no establece un tiempo límite para este punto, pero la implementación de la tarifa debiera hacerse en el menor tiempo posible para así aprovechar la coyuntura actual de bajos precios de los combustibles, que contribuirá a que la nueva tarifa no resulte tan cara.

8. Consejo Económico y Social. Documento de recopilación de consensos al 3 de diciembre de 2015. Recuperado de http://pactoelectrico.do/

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También se acuerda que las EDES deben cumplir con las normas de transparencia. Toda la información correspondiente a sus estados financieros, producción de servicios, costos, nómina, proyectos, debe estar disponible para el ciudadano.

La persecución y castigo del fraude eléctrico es otro tema que debe tenerse en cuenta si se busca la reducción de las pérdidas. El país tiene una procuraduría especializada contra el fraude eléctrico desde 2008, que en 2015 llevó 1,147 casos a los tribunales, pero es evidente que se requiere de mayor esfuerzo (Díaz, 2016). El consenso en los puntos mencionados es el primer paso, pero la voluntad política para la implementación de soluciones es lo que determinará si el Pacto tiene éxito.

La regulación del sector eléctrico adolece de duplicidad de funciones. El sector se rige por la Ley núm. 125-01, General de Electricidad, las modificaciones introducidas por la Ley núm. 186-07, y la núm. 57-07, de Incentivo a las Energías Renovables y Regímenes Especiales; la Ley núm. 100-13, que crea el Ministerio de Energía y Minas, y la Ley núm. 394-14.

La Ley núm. 125-01 establece que la responsabilidad de la Comisión Nacional de Energía es trazar las políticas sectoriales, la regulación corresponde a la Superintendencia de Electricidad y la CDEEE quedaría manejando los contratos con los Productores Independientes de Electricidad (IPP), ciertas deudas con organismos multilaterales y continuaría el proceso de electrificación rural.

Ninguna de las instituciones ha sido capaz de asumir cabalmente sus funciones, e incluso se solapan sus mandatos; sucesivos decretos han empoderado nuevamente a la CDEEE más allá de su rol de empresa sombrilla de las EDES, EGEHID y ETED, abriendo el espacio para que a partir de la Ley núm. 394-14 la CDEEE implemente soluciones de generación (decretos núm. 894-09 y 167-13; MEPyD, 2012a). Más adelante, la Ley núm. 100-13 traspasa las funciones de la CNE al Ministerio de Energía y Minas al igual que las funciones de la CDEEE, pero no hasta el 2018 porque la CDEEE se encuentra en el proceso de construcción de la Central Termoeléctrica de Punta Catalina.

En este renglón, los disensos cubren varias áreas. En primer lugar, en los documentos disponibles se evidencian diferencias muy grandes entre las posiciones del Gobierno y el sector privado en lo concerniente al rol del Estado en el sector eléctrico. El sector empresarial sostiene que el Estado debe limitarse a regular y fiscalizar en el mercado eléctrico, mientras que el Gobierno entiende que debe buscar participación activa en la parte comercial y empresarial.

La propiedad y gobernanza de las EDES han generado disensos importantes, ya que el sector empresarial y una parte del social insisten en “despolitizar” las empresas, requiriendo evaluaciones de personal y concursos abiertos, incluso para

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el administrador, que a su juicio no debe estar afiliado con la política; también el rol que tiene la CDEEE en la administración de las EDES es conflictivo. La posición del Gobierno es que solo compete a los accionistas de las EDES (que son de propiedad estatal) determinar quién las dirigirá.

Es especialmente interesante el desacuerdo entre las posiciones de todos los actores sobre las funciones de las instituciones del sector eléctrico, entiéndase, la Comisión Nacional de Energía, el Ministerio de Energía y Minas, la CDEEE y la SIE. Dentro de esto, el rol de la CDEEE ha generado múltiples disensos. El Gobierno parece indicar su preferencia de que la CDEEE funja como la unidad corporativa y administrativa de todas las empresas eléctricas estatales, bajo un solo consejo directivo, mientras que el sector empresarial busca limitar los poderes y facultades de la CDEEE, encargándola de administrar los contratos IPP hasta su vencimiento, y de manejar las EDES hasta su traspaso.9 Aunque hay muchos temas de disenso, se ha demostrado voluntad de todo el país para la resolución de este lastre al desarrollo. Lograr la firma del Pacto sería una victoria para el presidente Medina, pero es evidente que se requiere un esfuerzo por flexibilizar las posiciones del Gobierno ante los reclamos de los sectores convocados. Ya el Foro Social denunció que el Gobierno ejerce presión para adelantar el proceso, saltando puntos tratados en el dialogo para poder firmar el Pacto antes del 16 de agosto (Molina, 2016). Y aún más, queda por verse qué pasará una vez culmine el proceso, ya que la implementación de lo pactado requerirá voluntad política inusitada para enfrentar intereses favorecidos por el statu quo que en muchos casos pertenecen al mismo Gobierno.

9. Consejo Económico y Social. Disenso 1.19. Documento de recopilación de disensos Mesa 1, Comité de trabajo 1. Recuperado de http://pactoelectrico.do/

Pacto Fiscal El artículo 21 de la Ley núm. 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo, estipula como meta una reforma fiscal integral tanto de los ingresos y los gastos, orientada a elevar la eficiencia y equidad de la estructura tributaria, consolidar los regímenes de incentivos, racionalizar los esquemas tarifarios en la provisión de los servicios públicos, elevar la calidad del gasto público, cumplir con los acuerdos comerciales asumidos y garantizar la sostenibilidad fiscal de largo plazo.

Cuatro años después de promulgada la END, sin haber completado aún el Pacto Eléctrico, el país se prepara para el Pacto Fiscal.

El llamado a un pacto fiscal debe analizarse desde la óptica de las necesidades de ingreso del Gobierno. Uno de los hechos más repetidos y debatidos es que la presión fiscal en el país es reducida. En 2015 esta presión, medida a través de los ingresos tributarios del Gobierno como porcentaje del producto interno bruto,10 fue de aproximadamente 13.8 %, mientras que el promedio para América Latina y el Caribe fue de 15.5 % en 2013 (CEPAL, 2016) y el promedio de los países OECD fue 34 % en 2013 (OECD, 2016).

Los impuestos indirectos son el 59 % del ingreso tributario. Dentro de estos, el que más importancia tiene es el ITBIS, que representa el 36 % del ingreso; luego el impuesto sobre los hidrocarburos, con 11 % y otros impuestos como los selectivos al consumo de alcohol y derivados, cerveza, cigarrillos, etc. La obtención de recursos mediante impuestos directos se dificulta debido a que el 55 % de la población ocupada trabaja en el sector informal; en efecto, los impuestos sobre la renta empresarial son alrededor de 75 % del total de ingresos por este concepto (Guzmán y Vergara, 2008). El sesgo a los impuestos indirectos hace que el sistema impositivo sea regresivo y contribuya así a la alta desigualdad que caracteriza la economía dominicana.

10. Excluyendo las contribuciones a la seguridad social.

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Gráfico núm. 3 Composición de los ingresos tributarios

Fuente: DIGEPRES

Los aranceles equivalen a 6 % del ingreso tributario, pero los acuerdos de libre comercio firmados por el país (DR-CAFTA, EPA-UE) obligan a la desgravación paulatina del comercio, así que estos tenderán a disminuir en el mediano plazo.

En general, los aumentos de presión tributaria que se registran en el país son temporarios (MEPyD, 2012a). De acuerdo con EcoCaribe (2010), esto se debe al elevado monto de las exenciones y exoneraciones tributarias dadas por ley a diferentes sectores para estimular la producción, y a la alta evasión y elusión.

De acuerdo con MEPyD (2012b), la evasión sobrepasaba el 25 % en 2007, y estimaciones más recientes realizadas por el BID (2013) arrojan que la evasión del Impuesto Sobre la Renta personal y empresarial sobrepasa el 50 %, mientras que la del ITBIS ronda el 30 %.

La evasión, que se justifica como respuesta a la regulación onerosa y la poca confianza en el Gobierno, conlleva a que los ingresos fiscales sean insuficientes para financiar los servicios públicos. Para conseguir los ingresos necesarios, el Gobierno recurre a los llamados “Paquetazos fiscales” con frecuencia (2001, 2005, 2006, 2007, 2012) y la alta concentración de las fuentes de ingreso hace que este sea vulnerable a cualquier choque externo.

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Gráfico núm. 4 Composición del gasto del Gobierno, 2008-2013

Fuente: DIGEPRES

El gasto se concentra en los servicios de Educación, Salud, Protección social y Pago de la deuda pública, y su monto del gasto ha mostrado un aumento veloz empujado por varias tendencias. El crecimiento del gasto social ha sido significativo en respuesta a las demandas de la sociedad civil que reclama inversión para mejorar el desarrollo humano de la población. Por ejemplo, en 2015, el gasto en Educación fue 257 % mayor que el de 2008; el gasto en Salud, 148 % y el gasto en Asistencia social fue 124 % mayor. Aunque los aumentos han sido notables, el nivel de gasto social es menor que el promedio para Latinoamérica.

El aumento de la cobertura bajo el nuevo régimen de seguridad social y el reconocimiento de lo adeudado bajo el régimen anterior han generado un pasivo previsional considerable, que se estima en promedio 0.67 % del PIB anual hasta 2050 (Santiago Consultores, 2006, vía MEPyD, 2012a).

Los subsidios consumen una fuerte proporción de los recursos públicos, en especial el subsidio eléctrico, que surge de la necesidad de cubrir las pérdidas operacionales las empresas distribuidoras de electricidad, debido al no ajuste de las tarifas ante el alza del precio del petróleo, el fraude eléctrico, las pérdidas

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técnicas y el subsidio a los hogares bajo el PRA (MEPyD, 2012b).11 El monto del subsidio eléctrico, que también se ha incrementado constantemente, a la par con los precios internacionales del petróleo, fue en 2014 de $40,223.63 millones de pesos (equivalente a 8 % del presupuesto), y para 2015, $24,574.49, fruto del brusco descenso de los precios del WTI (West Texas Intermediate) en el mercado internacional.

Aquí es obvia la fuerte vinculación que tiene el problema eléctrico con la sostenibilidad de las finanzas públicas, ya que el subsidio representa una enorme pérdida de fondos que podrían invertirse en infraestructura y servicios para el desarrollo humano.

El sistema de subsidios sociales focalizados (Solidaridad, Comer es primero, Bonogás, etc.), donde los beneficiarios se identifican a través del SIUBEN, ha crecido notablemente desde su incepción. Aunque son objeto de crítica por posibles usos clientelares y todavía no se ha realizado una evaluación rigurosa del impacto del sistema focalizado, en general se considera que estos programas han mostrado buenos resultados para paliar la pobreza extrema.

Un problema importante que tiene el Gobierno es que un conjunto de leyes consignan 24 partidas fijas del presupuesto a diversas instituciones, que de cumplirse comprometerían el 67 %12 del presupuesto. Para flexibilizar la acción gubernamental, cada vez que el Estado formula un presupuesto cambia los montos asignados a cada partida, generando una situación ilegal. A medida que crece el PIB va creciendo el gasto corriente de todas las instituciones beneficiadas por dichas leyes, de manera que el ahorro y la inversión del gobierno se ven perjudicados.

11. El subsidio eléctrico está compuesto por el subsidio cruzado de la tarifa, el subsidio focalizado a los barrios marginales (PRA), y el subsidio general a las distribuidoras eléctricas para compensar los déficits operativos que estas generan.

12. Tomado de la exposición de la Dra. Magdalena Lizardo, directora de la Unidad de Análisis Económico y Social del Ministerio de Economía, en el V Congreso Internacional en Tributación (CIET 2013), titulada “Pacto Fiscal y Financiamiento de la END”.

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Gráfico núm. 5 Gasto público 2008-2015

Fuente: DIGEPRES.

La vulnerabilidad de los ingresos a los choques externos y la rigidez del gasto disminuyen la capacidad de realizar políticas contra cíclicas, que estabilicen la economía durante periodos turbulentos. Estas circunstancias determinan la necesidad del gobierno de aumentar sus ingresos y flexibilizar sus gastos. Ahora bien, no es solo la rigidez del gasto lo importante; la forma en que se gasta debe ser examinada. La calidad del gasto público se estima baja, en primer lugar porque al carecer hasta hace poco tiempo de una estrategia nacional de desarrollo y/o planes sectoriales los recursos se asignaban al margen de las políticas (MEPYD, 2012a). Aunque se ha modernizado, la asignación de recursos del presupuesto continúa siendo rígida, con poca transparencia y articulación interinstitucional, y se realiza sin criterios explícitos de priorización, con poca o nula evaluación económica y social de los proyectos de inversión. Como resultado existen sustanciales diferencias entre lo presupuestado y lo ejecutado cada año (PEFA, vía MEPyD, 2012a y Artana et al, 2006).

El control interno, tanto de nómina como el del gasto no-salarial o el de las adquisiciones y contrataciones es limitado, y se trata sobre el cumplimiento de las normas, no de la eficiencia. La auditoría interna y externa es débil. El Congreso no cuenta con el instrumental para poder juzgar la ejecución presupuestaria en relación con los propósitos previstos de la inversión pública (PEFA, vía MEPyD, 2012a y Artana et al, 2006).

El país se abocó a una reforma que ha modificado sustancialmente los siste-

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mas de planificación, gestión financiera del Estado, función pública, control y acceso a la información pública, pero a pesar de los avances registrados persisten debilidades en las fases de formulación de planes y la ejecución, que deben mejorar en tanto se progrese en la adquisición de capacidades institucionales (PEFA, vía MEPyD, 2012a).

Otros puntos sensibles dentro del renglón gasto son la nómina pública y las compras y contrataciones. La nómina del sector público absorbe 14 % de la población ocupada y es objeto de denuncia de irregularidades de toda índole.

Es común queja la existencia de múltiples instituciones que se encargan de la misma cartera o aspectos seleccionados de la misma; por ejemplo, para el sector tránsito hay ocho (DGTT, OTTT, CART, MITUR, FONDET, AMET, MOPC), para la regulación del agua y el saneamiento hay nueve más (INAPA, INDRHI, MIMARENA y las seis corporaciones de acueducto y alcantarillado de las provincias más grandes), por lo que se considera que hay espacio para mejorar la eficiencia del sector público y reducir el personal.

En 2014 el salario promedio de un empleado del Estado era $19,142 pesos, pero esta cifra esconde grandes desigualdades. El salario mínimo estatal es de $5,117 desde hace años, mientras que los funcionarios que dirigen entidades como el Banco Central y las diversas superintendencias figuran entre las posiciones públicas con más altos salarios. Estos ganan en promedio cerca $500,000 pesos mensuales, y algunos aún más (Polanco y Delgado, 2012). En este caso la regulación relevante es la Ley núm. 105-13, sobre Regulación Salarial del Estado Dominicano, que a pesar de haber sido promulgada hace tres años aún no cuenta con un reglamento de aplicación. Se ha citado como explicación para este retraso que el costo de cumplir con el aumento del salario mínimo estatal que manda la ley añadiría $20,000 millones al presupuesto (Delgado, 2015). Sin embargo, el ahorro que podría significar el regular y homologar los salarios de los funcionarios de alto nivel no parece haber sido estimado.

Los concursos y licitaciones han democratizado las compras y contrataciones del Gobierno, pero se hace necesario mejorar los procesos para evitar manejos turbios.

En resumen, aun subestimando los distintos compromisos de gasto público en educación, salud, pensiones, ayuntamientos e incentivos industriales, el balance primario de tendencia llega a un déficit superior al 3 % del PIB, lo que no es consistente con la sostenibilidad fiscal (Guzmán y Vergara, 2008). La insuficiencia de recursos, la baja eficiencia y la ausencia de control del gasto hacen recurrir al endeudamiento para cubrir el déficit que se genera usualmente. La tabla siguiente muestra los resultados del balance fiscal para los últimos ocho años.

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Tabla núm. 2 Balance general del sector público no financiero como porcentaje del PIB 2007

2008

0.1

-3.5

2009 -3.1

2010

2011

-2.7

-2.5

2012 -6.4

2013 -3.4

2014 -2.8

2015 0.1

Fuente: BCRD

El continuo endeudamiento, que empezó en 2003 fruto de la crisis bancaria y muestra un crecimiento acelerado desde 2007, ha producido una situación en que el servicio de la deuda pública representa el renglón de mayor importancia dentro de la estructura del gasto, cerca de 23 %13 del mismo; un monto es superior a lo invertido en educación, salud y protección social. El alto porcentaje que debe destinarse para pagar la deuda pública limita las inversiones posibles en gasto social.

Gráfico núm. 6 Deuda pública como porcentaje del PIB

Fuente: Dirección General de Crédito Publico.

13. En 2015 la proporción se elevó a 45 %, fruto de la renegociación de la deuda contraída con el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela. La operación pagó el 48.0 % del total adeudado, y consiguió un descuento de $93,475.6 MM de pesos, reduciendo el stock de deuda en aproximadamente 3.1 % del PIB.

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La deuda pública se situó en 35.9 % del PIB en 2015. En ese orden, la literatura sobre sostenibilidad fiscal considera que 40 % del PIB es el valor crítico de deuda para los países en vías de desarrollo. Un nivel de deuda por debajo de ese porcentaje (40 %) viene asociado a poca probabilidad de una crisis de deuda, pero una vez se sobrepasa, las probabilidades de crisis aumentan entre 15 y 20 %. El FMI considera que el nivel sostenible para los países en desarrollo es 25 % (FMI, 2002).

Sostenible significa que la situación de la deuda sea estable en el mediano y largo plazo y que los aumentos estén en línea con el ritmo al que los acreedores nacionales e internacionales están dispuestos a adquirir valores emitidos por el gobierno (Edwards y Vergara, 2002).

La sostenibilidad de la deuda debe ser vista desde una perspectiva de mediano y largo plazo y vinculada al espacio fiscal que el país pueda disponer para atenuar los impactos de choques exógenos negativos y las fases recesivas del ciclo económico.

En la última década el país se ha beneficiado de tasas de interés mundiales bajas y, las reformas en materia de administrativa y financiera, así como el crecimiento económico y la política monetaria, han empujado mejoras sustanciales de las calificaciones de riesgo país, ya que el aumento de la deuda se ha dado bajo condiciones favorables. Ahora bien, un choque exógeno podría generar una crisis que comprometa seriamente la capacidad de respuesta del Gobierno dadas las limitaciones en la capacidad de recaudación y las rigideces del gasto.

Las propuestas más comunes en materia de reforma tributaria han sido las de simplificar el sistema y rebajar las tasas del ITBIS y del Impuesto Sobre la Renta tanto empresarial como personal, al tiempo que se amplían sus bases de aplicación (MEPyD, 2012a). Esto reconoce que la informalidad en la economía limita la imposición del Impuesto Sobre la Renta e incentiva al uso de impuestos indirectos.

La ampliación de la base implica reducir las exenciones; ahora bien, reducir las exenciones del ITBIS reduciría el ingreso de los pobres, por lo que esta opción resulta indeseable y deben revisarse las otras exenciones que componen el gasto tributario. Las exenciones industriales, las zonas francas, los sindicatos de transportistas, el turismo, el sector energético, la ley de cine, las compras por internet, la ley de desarrollo fronterizo, los fideicomisos, las exenciones del Impuesto Sobre la Renta y sobre el patrimonio deben ser revisadas, ante la oposición vocal de muchos sectores, pero manteniendo los criterios de equidad y la búsqueda de sostenibilidad. El gasto tributario en estas exenciones representará el 6.5 %

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del PIB a final de este año, de acuerdo con DIGEPRES (2016), equivalente a $212,378.9 millones de pesos.

También urge mejorar la eficiencia en la recolección y la persecución del fraude, pues el 30 % del ITBIS y más del 50 % del Impuesto Sobre la Renta se pierden. Este último debe modificarse y modernizarse para aumentar la recaudación y generar efectos redistributivos, al igual que el impuesto sobre la propiedad.

Ahora bien, estas necesidades de reforma chocan con la poca aceptación que tiene entre la población la idea de “otro paquetazo”. De hecho, 71 de cada 100 dominicanos consideran justificable evadir impuestos (BID, 2013).

Las razones para esto serían motivo de otra investigación, pero el Informe Attali (2010) apunta a las causas: la tributación directa efectivamente recae sobre unos pocos, que no ven retorno a sus impuestos en forma de servicios públicos de calidad; la frecuencia de las reformas fiscales en el último decenio, la percepción que el Estado gasta demasiado y mal, y las denuncias de corrupción administrativa.

Por tanto, el Pacto Fiscal necesita legitimidad para que los sectores sociales convocados puedan aceptar el incremento de la presión tributaria que se busca, confiando en que el Estado gastará en cosas útiles y de beneficio para la mayoría de dominicanos. Sin olvidar que decisiones cruciales sobre la sostenibilidad fiscal deben salir del Pacto Eléctrico, hay reformas importantes por realizar en nómina pública, consolidación de instituciones, la aplicación de la Ley de Salarios del sector público, la revisión y eliminación de subsidios no focalizados, mayor control en las normas de compras y contrataciones, y en la reducción y racionalización de las exenciones.

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Agua

potable y saneamiento

El artículo 22 de la Ley núm. 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo, establece dentro del marco del cuarto eje estratégico la meta de que en un plazo no mayor de cinco años de la promulgación de la END se habrá diseñado, aprobado e implementado la reforma del sector agua y saneamiento.

La necesidad de avanzar en este renglón es obvia. Durante los años 20142015 toda la región del Caribe vivió una sequía histórica y el sistema de agua potable dominicano estuvo durante meses en situación crítica. Estos fenómenos aumentarán en intensidad y frecuencia debido al cambio climático y cuando se toma en cuenta las deficiencias de conservación medioambiental, gestión, distribución y mantenimiento dentro del sector agua, las perspectivas del país lucen sombrías. Vargas (2014) presenta un diagnóstico sobre la situación del sector, que este trabajo resume y actualiza.

La manera en que se distribuye el agua espacial y estacionalmente, en adición al alto consumo, genera la escasez de agua que percibe la población. El índice de escasez (demanda/oferta) para 2015 fue estimado en 42 %, lo que califica la presión hídrica nacional como elevada. Para 2025 se proyecta en 53 %. Si se mira a escala regional la situación llega a crítica: las regiones Yaque del Norte (96 %), Yaque del Sur (79 %) y Yuna (56 %) presentan una fuerte presión hídrica; la región Ozama-Nizao tiene valores medios (32 %) y en las regiones Atlántica (13 %) y Este (18 %) es moderada (INDRHI, 2012). Aproximadamente el 76.7 % de las viviendas del país tiene acceso directo al agua de la red pública, y a escala nacional solo el 11 % de las viviendas tenía acceso al sistema de alcantarillado en 2010 (MEPyD, 2015).

La demanda de agua se caracteriza por varias distorsiones que afectan el funcionamiento apropiado del servicio. A pesar que el riego es el renglón de consumo más importante la eficiencia de los sistemas de riego es muy baja, estimada por el INDRHI (2012) en un promedio de 20 %. En adición, el precio del Los desafíos de políticas públicas para el cuatrienio 2016-2020 •

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servicio no cubre más del 18-25 % del costo de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego (Banco Mundial, 2004). Los precios tan bajos fomentan el consumo insostenible de agua y la falta de inversión en la infraestructura y la gestión.

Las pérdidas en los sistemas de agua potable son de aproximadamente 65 %.

(MEPyD, 2012a; CAASD, 2010) y se producen por el deterioro de la infraestructura y la obsolescencia de los catastros, la baja cobranza, las fugas, el fraude y robo, y el indulto periódico de las cuentas morosas. Las tarifas del servicio tampoco pueden cubrir los costos de operación y mantenimiento. Por cada peso que ingresa a la Corporación de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD) por concepto de pago por servicio, la población recibe un subsidio que supera los $2.50 (Lizardo y Guzmán, 2004).

La cobertura de micromedición de la CAASD era de 25.9 % de los usuarios activos en 2010 y en 2014 instaló 14 micromedidores de una meta de 6,600. El MEPyD (2015) reporta que la cobertura de micromedición a escala nacional es 20 %, por lo que la facturación del agua se realiza sin bases reales ni económicas.

CORAASAN e INAPA carecen de micromedidores.

A pesar de tan bajos precios el servicio no se paga. En 2012 las cuentas por cobrar del INAPA totalizaron $319.8 millones de pesos, equivalente al 41 % de lo facturado ese año. La CAASD (2010) factura al 74 % de los usuarios activos, pero cobra solo el 25 % y a escala nacional la recaudación es cerca de 70 % (MEPyD, 2015).

Por el lado de la oferta, hay muchos factores que inciden en la baja calidad del servicio de agua en todo el país. La deforestación causada por la extracción de madera preciosa, pino y productos forestales, la regresión de los cultivos agroforestales tradicionales, los incendios, la agricultura de subsistencia (tumba y quema), la ganadería extensiva, la construcción de carreteras, minerías y represas hidroeléctricas tienen graves efectos sobre la salud de las cuencas e impactan el potencial productor y la calidad del agua disponible en las cuencas del país, en particular para las cuencas altas y medias.

Las cuencas hidrográficas se ven vulneradas por las prácticas agrícolas inadecuadas en las laderas montañosas y la ganadería extensiva. La erosión producida por este método agota el suelo fértil e incrementa la vulnerabilidad de las laderas ante inundaciones y sequías. En cuanto a la deforestación, aunque la cobertura boscosa aumentó significativamente desde la década de 1980, no se tiene evaluación sobre la efectividad de esta ampliación, ya que sustituyó bosque primario por plantación.

Los desafíos de políticas públicas para el cuatrienio 2016-2020

Las compañías granceras extraen los materiales gravosos y arenas del lecho de los ríos de manera indiscriminada para suplir a la industria de la construcción.

Algunos de los ríos que han desaparecido o están en camino de secarse son Nigua, Baní, Ocoa, Yubaso, Tábara, Panzo y el San Juan (Peguero, 2011).

La infraestructura hidrológica del país tiene serias deficiencias. Existen 34 presas, construidas en su mayoría entre 1965 y 1986, que cuentan con altos niveles de sedimentación, lo que reduce el potencial de operación de su capacidad nominal. El sistema de riego cuenta con cerca de 2,033.92 km de canales principales, 1,757.40 km de canales secundarios, 1,575.61 km de drenajes. Los beneficiarios del sistema ascienden a 86,026 agricultores, organizados en 28 juntas de regantes (INDRHI, 2012).

Las instituciones de agua potable en el país son siete: el INAPA sirve a 26 provincias y las corporaciones de Acueducto y Alcantarillado pertenecen a las provincias más grandes (Santiago, Puerto Plata, La Romana, Santo Domingo, La Vega, Espaillat14) y operan los 482 acueductos en funcionamiento (dato de 2012). La infraestructura de suministro de agua potable se concentra en las cuencas de los ríos Yaque del Norte, Yuna y Ozama.

El BID (2009) estima que el 65 % de los sistemas en operación del INAPA proveen agua intermitentemente y requieren el racionamiento del servicio, que no siempre se puede hacer por falta de una adecuada sectorización de las redes de distribución por problemas con el catastro. En 2012 INAPA reportó 273,431 usuarios catastrados.

La cuenca Ozama-Nizao abastece a la provincia Santo Domingo y el Distrito Nacional, con capacidad instalada de 529 millones de galones diarios. De acuerdo con las estadísticas institucionales, a mayo de 2016 se producían 401 millones de galones por día (ONE, 2016). Actualmente la CAASD tiene 569,266 usuarios catastrados, de los cuales 363,536 son usuarios activos a quienes factura el servicio; la población que recibe el servicio es de 2,941,599.72 habitantes.15 Uno de los problemas de los acueductos es el crecimiento urbano, que multiplica los habitantes de las ciudades y presiona los servicios públicos. La CAASD (2010) reconoce que el crecimiento del Gran Santo Domingo ha desbordado la capacidad instalada sus sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento y disminuido la capacidad de respuesta ante la demanda de la

14. Se creó en 2012 una CORA para la provincia Monseñor Nouel, pero no parece tener presupuesto aprobado.

15. Equivalente a 92 % de los habitantes de la provincia Santo Domingo y el Distrito Nacional.

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población. La dificultad en la distribución viene dada por líneas obsoletas que necesitan ser sustituidas, válvulas inservibles producto de la operación continua, los sectores peri-urbanos que no tienen redes de distribución y el alto número de fugas sin reparar.

La calidad del agua es inconstante. En 2012 solo el 71 % de las muestras tomadas por el INDRHI cumplieron con los estándares de calidad química. A mayo de 2016 la potabilidad del agua de la CAASD fue 98.6 %, de CORAASAN en 2011 fue en promedio de 95.5 %16 y a escala nacional es 86.2 %, que se encuentra debajo del límite de 95 % (MEPyD, 2015).

La infraestructura de saneamiento y alcantarillado es totalmente insuficiente para lidiar con el volumen de desechos sólidos y aguas residuales que se producen. El INAPA opera 58 plantas de tratamiento de aguas residuales en todo el país y la CAASD cuenta con 18 plantas, ocho están en operación y diez fuera de servicio, siete se encuentran en construcción. CORAASAN opera ocho plantas, CORAAMOCA y CORAAROM operan una planta, la sumatoria es de 86 plantas de tratamiento de aguas residuales en todo el país.

Todos los sistemas de alcantarillado del país son obsoletos, en su mayoría construidos durante la dictadura de Trujillo (1930-1961). De acuerdo con la CAASD (2010) el 81 % de la población en el Gran Santo Domingo no dispone de redes de alcantarillado sanitario y las que existen se encuentran en estado deplorable producto de los años en servicio, de la falta de educación ciudadana y caudal superior al de diseño. El INAPA tiene 15 sistemas de alcantarillado, pero la mayor parte de la población rural se sirve de letrinas.

El sistema de alcantarillado de la CAASD tiene 569,266 usuarios catastrados, de los cuales 119,333 reciben el servicio (20.96 % de cobertura comercial); ahora bien, se estima que las viviendas que reciben el servicio son 229,122, cerca de 705,696 personas, equivalente a una cobertura de 32 % de la jurisdicción de la institución. Aproximadamente 15 % de la población carece de acceso a servicios sanitarios mejorados (SISDOM, 2014).

El total de aguas residuales generadas en el Distrito Nacional y la provincia Santo Domingo fue en promedio 767,373.84 m3/día para mayo de 2016. De esta cantidad solo se tratan aproximadamente 45,083.52 m3/día, equivalente a 6 % de la producción diaria de aguas residuales. Es decir que 94 % de las aguas

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Los desafíos de políticas públicas para el cuatrienio 2016-2020

residuales son descargadas sin tratamiento al subsuelo y al mar, en áreas bajas de las ciudades o en ríos y cañadas, para terminar filtrándose hacia las aguas subterráneas de las que se obtiene el 33 % del agua que consume el Gran Santo Domingo.

Gráfico núm. 7 Manejo de las aguas residuales en jurisdicción de la CAASD (m3/día)

Fuente: ONE.

A escala nacional, para remediar la situación del sistema de agua potable y saneamiento se requiere cuantiosas inversiones. El MEPyD (2012a) reporta que se requerirían alrededor de $2,798 millones de dólares para expandir la capacidad de oferta del servicio de agua potable y alcantarillado lo suficiente para cubrir la demanda futura.

El aumento de los recursos dedicados al sector de agua potable y saneamiento durante el último decenio no se ha traducido en mejoras del servicio. Esto indica que existen importantes problemas institucionales y de gestión.

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Gráfico núm. 8 Gasto público en agua potable y saneamiento (en millones de pesos dominicanos)

Fuente: DIGEPRES.

En primer lugar, en el sector existen nueve instituciones que enfrentan duplicidad de funciones. No existe un ente regulador que articule coherentemente las políticas sectoriales de infraestructura, tarifas y cobranzas, relaciones con usuarios y operadores, etc. En adición, las instituciones presentan fuertes debilidades de gestión evidenciadas por las dificultades de planificación y la insostenibilidad financiera de las mismas, y los problemas de precio, cobro, distribución y calidad son comunes para todos los proveedores del servicio.

El MEPyD (2012a), sintetizando un estudio del Secretariado Técnico de la Presidencia, enumera algunos de los fallos de gestión: Exceso de personal empleado, baja capacidad técnica y mala remuneración, manejo inadecuado de las redes de distribución de aguas y falta de planos actualizados de las mismas, la falta de un catastro actualizado de usuarios, altos costos de operación y mantenimiento, exceso de consumo de energía y altos costos de productos químicos, ausencia de programas de mantenimiento preventivo, corrección de fugas; no existen registros de operación, de fallas ni del tiempo en operación de las tuberías y los equipos más importantes del sistema, tampoco se tiene un inventario de repuestos para atender las averías más frecuentes; por último, no existen planes de adiestramiento para el personal, que esta sujeto a fuerte rotación por vicisitudes políticas.

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El problema del agua es complejo y la necesidad de acción cada vez más evidente. Se requiere de un marco regulador actualizado y coherente, que unifique y coordine acciones de las instituciones del sector, integre a las comunidades y garantice el acceso equitativo, sostenible y eficiente al agua. Los problemas de gestión institucional necesitan grandes esfuerzos de planificación integral que eliminen la duplicidad de funciones y aumenten la capacidad de implementación.

Un primer paso sería aprobar una ley de aguas. En el Congreso perimen cuatro proyectos de ley sobre el ordenamiento del sector agua (uno de estos proyectos ya tiene 16 años en el Congreso), por lo que la próxima legislatura debe abocarse a analizar, debatir y aprobar la iniciativa más apropiada.

Debe crearse una infraestructura que amplíe la cobertura de los servicios de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas, y así mismo, garantizar su mantenimiento. La intermitencia y la mala calidad del servicio son obstáculos a mejorar para asegurar la salud de la población, factores que ya están fuertemente asociados a los brotes de enfermedades infecciosas como el cólera, diarrea, dengue, etc.

Para aumentar la inversión en el sector debe mejorarse la gestión y el cobro, para crear recursos que sirvan el mantenimiento de la infraestructura necesaria.

La baja capacidad de cobro de los servicios ofrecidos impide mejorar el servicio, o incluso mantenerlo en un nivel aceptable. Se necesita reducir la demanda de agua, tanto en el riego como en los hogares. La aplicación de mediciones al agua servida sería un paso importante, en conjunción con la eliminación de los subsidios de la tarifa para que refleje los costos del servicio y se eliminen los incentivos al despilfarro, así como crear programas de incentivos para el riego eficiente en la finca y la producción agrícola, para racionalizar la cría de ganado; programas que involucren a la sociedad directamente en la reforestación, manejo y preservación de cuencas y manejo de los acuíferos costales. Empujar la creación de conciencia ciudadana sobre el valor del agua y su uso racional, lograr cambiar la cultura del “No Pago” que permea el sector agua y otros servicios públicos, sería igualmente de mucha ayuda.

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Salud

y seguridad social

El artículo 20 de la Ley núm. 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo, estipula que en un plazo no mayor de cinco años debe completarse el proceso de reforma del sector salud y aseguramiento, como estipulan las leyes núm. 8701 y 42-01.

Juan Pérez, investigador de la Unidad de Políticas Publicas es autor de Luces y sombras del sector salud (2016), un esbozo de la situación del sistema de salud a final de 2015 que analiza los avances y retrocesos recientes del proceso de reforma, y las necesidades más urgentes del sector. Esta sección resume y actualiza los puntos principales.

Los resultados del sistema en el año 2015 fueron lamentables: aumento de la incidencia del zika, dengue, y otras enfermedades por vectores, poco progreso en la mortalidad materno-infantil y sobrecarga de la red pública. En términos de normativa el punto más importante fue la promulgación el año pasado de la Ley núm. 123-15, que crea el Servicio Nacional de Salud (SNS). La ley estipula que en adelante, el Ministerio de Salud Pública (MSP) se dedicará solo a la rectoría del sistema, mientras que el Servicio Nacional de Salud tendrá bajo su responsabilidad los Servicios Regionales de Salud (SRS), que incluyen los establecimientos sanitarios del MSP, los hospitales de autogestión, los del Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS), etc. Aunque representa un avance, el punto crítico es la habilitación y acreditación de los centros de salud, y la implementación de nuevos modelos de gestión y atención.

El monto de los recursos dedicado al sector ha aumentado, pero aún se encuentra por debajo del promedio regional. En 2014, el gasto publico promedio en salud para América Latina y el Caribe fue de 3.3 % del PIB (OMS, 2016), mientras que en el país fue 1.8 % en 2014 y 2015. La inversión reciente se ha dedicado a construcción y acondicionamiento de infraestructura, que aunque resulte necesario, no es suficiente para mejorar la calidad del servicio.

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No existe un sistema funcional de monitoreo del desempeño del sistema de salud que genere los indicadores relevantes para el monitoreo y evaluación de procesos y resultados, y facilite la toma de decisiones. Datos esenciales (como nacimientos, defunciones, enfermedades bajo vigilancia) son sub-registrados y no se cuenta con un sistema de información gerencial unificado. De igual gravedad es la falta de información sistemática y confiable sobre la producción de servicios de salud por prestador, que permita un análisis sobre la utilización, morbilidad y mortalidad, costos, fuentes de financiamiento, abastecimiento, eficiencia y otros importantes indicadores, tanto para fines de proveer los servicios como para evaluar la eficiencia productiva de la red a escala nacional (Pérez, 2016).

A pesar de los avances en la normativa de calidad, todavía la capacidad de implementación es incipiente. Como la cultura organizacional basada en la calidad aun no es generalizada en el sistema, no se aplican todavía los indicadores necesarios para una mejor rendición de cuentas (Pérez, 2015).

Los salarios del personal de salud siempre han sido motivo de conflicto y fueron el tema que generó la mayor parte de las 60 protestas relacionadas con el sector salud que ocurrieron durante el año pasado (Medina y Batista, 2015, 2016). La definición y clasificación de las escalas salariales es la manzana de la discordia en el proceso de dialogo que hoy en día ocurre entre los gremios y el Gobierno. En adición, la jornada de trabajo de los galenos ha provocado fuertes desacuerdos a partir de la propuesta del Gobierno de que se cumplan 6-8 horas diarias en los hospitales, como establece la Ley; el CMD se rehúsa, citando que la remuneración no es suficiente y no existen condiciones en los hospitales.

El corto tiempo de servicio y el ausentismo del personal médico inciden sobre la calidad de la atención en la red pública. En los centros de salud públicos se registra alto ausentismo por parte del personal y el que sí asiste se enfrenta a una sobrecarga de pacientes por la misma remuneración, que considera injusta; así se generan situaciones de tensión y estrés, que conducen a malos tratos a pacientes y parientes. Así, personas que buscan atención en hospitales enfrentan un conjunto de deficiencias de tipo institucional y logístico, como la carencia de personal médico debidamente calificado para dar respuesta a las diversas urgencias, la no disponibilidad de suministros e insumos médicos, el deterioro de las instalaciones físicas y la falta de mobiliario (Montero, Rodríguez y Arias, 2014).

Un aspecto notable es la escasez de enfermeras profesionales. En América Latina y el Caribe hay 13.8 por cada 10,000 habitantes y en RD solo hay tres por cada 10,000 habitantes (OMS, 2016). La creación de las escalas salariales incentivaría a más personas a ingresar a la enfermería.

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La atención primaria todavía se encuentra en la fase inicial de un proceso que debe llevar esta modalidad a ser la puerta de entrada del sistema de salud.

El año pasado se construyeron Centros de Atención Primaria (CAP) y nueve Centros de Apoyo Diagnóstico y Atención Primaria (CADAP), con los que se estima beneficiar a 535,489 habitantes (Pérez, 2016).

El sector permanece centralizado, con múltiples barreras de acceso y deficiencias en la calidad del servicio, junto con un personal médico y de apoyo con serias deficiencias en su capacitación y actualización, marcado por el poco compromiso y la desmotivación.

El principal reto es la transformación del modelo de gestión actual a uno en que se logre la separación de funciones del MSP y el SNS, y se fortalezca la descentralización de los hospitales. Para elevar la calidad de la atención es necesario aumentar de manera significativa el gasto público en salud y concentrarlo en disminuir las inequidades de acceso y recursos. Con el espacio fiscal actual es difícil que el Gobierno se aboque a un aumento tan espectacular como lo sería el cumplimiento de las demandas del Pacto Nacional por la Salud (PANASALUD), que exige el 5 % del PIB para el sector.

El segundo gran reto son las relaciones con el personal de salud y sus deberes para con los hospitales públicos. La falta de recursos en hospitales y la baja remuneración es un problema que el personal de salud denuncia con indignación, pero este no es el único factor que incide sobre la calidad de la atención.

El alto ausentismo del personal médico, la falta de enfermeras calificadas y la baja remuneración que reciben representan factores claves en la atención no oportuna y deshumanizada que caracteriza el servicio hospitalario.

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Conclusiones Los problemas estructurales de República Dominicana han creado un cuello de botella en el presente que influye directamente la capacidad futura de lograr crecimiento económico y desarrollo humano. El próximo gobierno, que inicia formalmente el 16 de agosto, se enfrenta a retos múltiples y difíciles que requieren acción inmediata, pero cuyos resultados se reflejarán en el mediano y largo plazo.

República Dominicana inició el siglo XXI con una sociedad poco educada, un Estado endeudado y con poco margen de maniobra fiscal, desempleo endémico, pobre salud pública y protección social, grandes deficiencias de agua potable y saneamiento y una catastrófica situación eléctrica. Estas condiciones de calidad de vida y competitividad declinante, más las fuertes desigualdades de ingreso y el aumento de la criminalidad y la violencia crean grandes riesgos en torno al desarrollo futuro y la estabilidad de la democracia dominicana.

En este contexto es difícil establecer prioridades de política, ya que todo parece urgente. Las políticas públicas deben estar sustentadas en una visión de largo plazo que prevea las restricciones y oportunidades a las que se enfrentará el Gobierno, tomando en cuenta las metas plasmadas en la END. Hay problemas críticos cuya resolución, aunque sea parcial, tendría efectos muy significativos, pero no de manera inmediata. El Pacto Educativo fue el primer paso dado para mejorar la grave situación de la educación dominicana. A dos años de su firma se notan avances, pero los verdaderos retos empiezan ahora, cuando se deben implementar cambios más profundos que la simple ampliación de la oferta educativa. La firma y posterior cumplimiento del Pacto Eléctrico también resulta crucial, ya que libraría al país de grandes ineficiencias tanto públicas como privadas, permitiendo el uso de esos recursos para fines productivos.

La lenta, pero ineluctable crisis de agua y saneamiento tiene solución, pero las políticas necesarias requieren de fuerte voluntad política y estrategias en múltiples ámbitos, ya que esta es una crisis socio-ambiental con importantes Los desafíos de políticas públicas para el cuatrienio 2016-2020 •

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consecuencias sobre la salud pública, el desarrollo humano y la capacidad productiva. La importancia de la acción oportuna en este renglón no puede ser soslayada: el cambio climático impactará severamente la disponibilidad del agua en toda la isla.

La crisis del sector salud, causada por décadas de subinversión, en principio puede mejorar con un aumento sustancial de recursos, pero la transformación en la gestión del servicio público determinará qué tanto provecho se saque del incremento de los fondos públicos destinados al sector. Siguiendo el modelo de lo ocurrido en Educación, la inicial construcción y remozamiento de hospitales que seguiría al aumento de la asignación presupuestaria, al igual que el incremento salarial al personal de atención de salud, tendría efectos positivos inicialmente, pero estos no serían suficientes para lograr un servicio de salud de calidad y equitativo.

Para la consecución de las reformas requeridas es condición necesaria el tener un Estado efectivo, con una burocracia capaz y los recursos suficientes para llevar a cabo las políticas. Sin estos aspectos se hace imposible diseñar de manera adecuada los instrumentos de política, llevar a cabo su implementación efectivamente y eficazmente, y manejar las consecuencias (fiscales, macroeconómicas, distributivas) que surgen de las políticas implementadas.

Por tanto, el Pacto Fiscal figura como un paso de vital importancia. El trabajo muestra las complicaciones y distorsiones inherentes al tema fiscal, y la dificultad para aumentar la recaudación y racionalizar los gastos; el déficit eléctrico, el servicio de la deuda, el aumento de la inversión pública y el gasto social o el mantenimiento de los niveles actuales crean un escenario de vulnerabilidad ante cualquier choque externo o interno que podría devenir en una crisis; en adición, la situación actual reduce la capacidad del gobierno para efectuar políticas públicas en el resto de las áreas prioritarias.

Para ser viables las reformas y políticas a implementar requieren de un equilibrio de economía política que provea amplio apoyo social y sustento, y para ello el Gobierno debe mostrar flexibilidad para lidiar con las consecuencias distributivas, macroeconómicas y políticas que pueden surgir en el corto plazo, y la capacidad de sacrificar grupos de interés por el bien colectivo.

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