Propuesta de aumento de cobertura del Sistema de Pensiones chileno: Especial Independientes

Propuesta de aumento de cobertura del Sistema de Pensiones chileno: Incorporación de independientes formales no obligados y de trabajadores informales Octubre 2021

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RESUMEN El presente documento examina la situación de los trabajadores que actualmente no están obligados a cotizar en el Sistema de Pensiones chileno, con la finalidad de realizar propuestas para fomentar su incorporación y, de esta forma, ampliar la cobertura del sistema, otorgando protección social a un grupo importante de trabajadores.

Si bien, actualmente es un tema prioritario para la ciudadanía mejorar el monto de las pensiones, el proyecto de reforma que se está tramitando en el Congreso ha omitido un aspecto importante sobre esta materia que es la cobertura del Sistema de Pensiones, mediante la incorporación de aquellos trabajadores que no participan en él por no encontrarse obligados a cotizar o por ser trabajadores informales.

I.- INTRODUCCIÓN: Los estudios al respecto y la propia experiencia como país, con la reforma de pensiones del año 2008, cuya obligatoriedad a cotizar para los trabajadores independientes fue paulatina y la voluntariedad por defecto, demostró que estos trabajadores no ahorran, en caso de no verse obligados a hacerlo. Respecto a la informalidad, es necesario implementar políticas públicas y/o reformas legales que, por una parte, promuevan la incorporación de estos trabajadores en el mercado formal y, por la otra, incentive y facilite el ahorro voluntario para su pensión.

Las razones para que un trabajador no ahorre para su pensión se pueden resumir principalmente en cuatro: Preferencias inter temporales De los individuos que ven la pensión como una necesidad lejana. En muchos casos se ve la etapa de jubilación como algo no deseado. Es por esto, que incluso usando subsidios para estos ahorros, gran parte de los trabajadores no van a querer ahorrar para su jubilación. Los sesgos temporales de los individuos hacen que los beneficios actuales se vean mucho mayores que los del futuro.

Desconocimiento Existe la posibilidad que el trabajador, por un lado, desconozca cómo ahorrar para su pensión y/o posea una falta de educación financiera, pudiendo no ver el valor del ahorro y omitiendo que gracias a la rentabilidad de los fondos, estos pueden irse multiplicando con el paso de los años.

Preferencias por el statu-quo Por parte de quienes no se encuentran afiliados al sistema, cuya inercia no los moviliza a ahorrar para su pensión o ante la primera complicación dejan de hacerlo.

Falta de capacidad de ahorro Ante la existencia de diferentes necesidades Ante la existencia de diferentes necesidades actuales, no se ahorraría para la pensión, postergando el horro previsional debido a la existencia de necesidades más urgentes relacionadas a la salud, educación o vivienda.

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También existen barreras de entrada que complejizan el ahorro de los individuos, tales como: a. Requisitos regulatorios, un ejemplo de ello es el hecho de exista una remuneración mínima imponible, yendo en contra de la realidad de algunos tipos de trabajadores independientes e informales que tienen ingresos variables en el tiempo.

Otro ejemplo de este tipo, es la ilegalidad para dar incentivos inmediatos para empezar el ahorro. Si bien esta idea se ha formulado con la intención de que las administradoras no incurran en mayores gastos en esfuerzos de ventas (traspasando el costo a los afiliados), estos incentivos inmediatos han demostrado ser de utilidad para incentivar el ahorro. Otro ejemplo similar es el hecho de que no se puedan realizar microdonaciones, de manera rápida, distanciando a los individuos del sistema y del hábito de ahorrar; y b. Falta de liquidez de los ahorros que impiden la utilización de los recursos ahorrados en situaciones críticas y de necesidad imperiosa para los trabajadores, constituyendo un desincentivo para ahorrar.

II.- MEDIDAS COMPLEMENTARIAS Y NECESARIAS A UNA PROPUESTA DE AMPLIACIÓN DE COBERTURA: Cualquier propuesta que se formule, para su efectividad, debe necesariamente estar acompañada por: a. La implementación de una política de educación previsional que cree conciencia sobre la importancia de ahorrar para la vejez, del ahorro individual como un incentivo de pertenencia en la construcción de la pensión y como dicho ahorro se relaciona directamente con el monto final de la pensión. b. Una mayor fiscalización por parte de las autoridades laborales, tributarias y municipales. c. El otorgamiento de incentivos que faciliten el aporte de los trabajadores al sistema. d. La implementación de políticas públicas que promuevan la creación de empleo y/o reformas macroeconómicas con el mismo fin.

También se debe señalar que, en el caso de Chile, se dispone de un escenario que permitiría incluir a más trabajadores en el mundo del ahorro previsional por su alto nivel de inclusión financiera y los grandes avances en las telecomunicaciones que ha tenido el país. Ambos factores son un motor para potenciar el ahorro en zonas más alejadas que no disponen de sucursales físicas que recauden los depósitos de los trabajadores, simplificando el ahorro previsional a solo unos clics de distancia.

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III.- ESCENARIO ACTUAL: III A.- TRABAJADORES OBLIGADOS QUE NO COTIZAN: El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) define a los trabajadores ocupados como: “personas en edad de trabajar, que dedicaron una hora a la semana a trabajar”. Los ocupados se componen por los siguientes tipos: a. Empleadores. b. Trabajadores por cuenta propia. c. Asalariado del sector privado. d. Asalariado del sector público. e. Personal de servicio doméstico puertas adentro. f. Personal de servicio doméstico puertas afuera. g. Trabajo familiar no remunerado.

Gráfico I: Porcentaje afiliado y cotizante en Sistema de Pensiones.

2006

2009

12,7%

72,4%

85,0%

Brecha

5,9%

4,1% 2012

76,4% 70,5%

Porcentaje que cotizó

73,1% 69,1%

72,3% 68,9% 3,4%

0,9%

69,3% 68,4%

Porcentaje afiliado

2015

2020

Fuente: Elaboración propia con datos de Encuesta de Protección Social («EPS») Se usó la última historia laboral de los entrevistados

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En el Gráfico I, con los datos obtenidos de la EPS, se muestra que la cobertura previsional ha ido en aumento desde el 2006, alcanzando un 85% de los trabajadores afiliados o adscritos a algún Sistema de Pensiones en el 2020. Sin embargo, el aumento de la proporción de trabajadores que cotizan ha sido menor. Si en el 2006 cotizaba un 68.4% de los trabajadores, el 2020 dicha cifra alcanzó un 72.4%, lo que implica un alza promedio de 0.33% al año.

Tabla I: Porcentaje que cotizó por tipo 2006

2009

2012

2015

2020

Empleador

54.6%

56.3%

72.1%

76.2%

49.9%

Trabajadores por cuenta propia

21.6%

19.1%

18.4%

17.2%

16.0%

Asalariado sector público

83.6%

88.1%

89.5%

88.8%

90.5%

Asalariado sector privado

83.7%

85.8%

86.4%

87.2%

92.9%

Personal de servicio doméstico puertas adentro

71.2%

84.5%

74.3%

77.9%

80.5%

Personal de servicio doméstico puertas afuera

36.7%

34.4%

43.8%

38.6%

32.7%

Trabajo familiar No remunerado

3.9%

9.8%

16.2%

0.0%

0.0%

FF.AA. y de Orden

100.0%

100.0%

96.6%

100.0%

100.0%

Fuente: Elaboración propia con datos EPS Se usó la última historia laboral de los entrevistados

La Tabla I muestra los trabajadores que cotizan. En dicha tabla los grupos de trabajadores asalariados presentan un alto nivel de cotización respecto del resto. Por otro lado, quienes realizan servicio doméstico, si bien han tenido un incremento para el caso de trabajadores puertas adentro, siguen teniendo una proporción de cotizantes baja, alcanzando sólo un 32% para el caso de servicio doméstico de puertas afuera.

En el caso de estos dos grupos, asalariados y servicio doméstico, el aumento de la proporción de cotizantes se podría llevar a cabo mediante acciones de fiscalización por parte de las autoridades competentes y programas de educación previsional enfocados en la importancia del ahorro para el financiamiento de las pensiones.

El análisis muestra que una gran parte de ellos, particularmente el servicio doméstico, se encuentra trabajando bajo condiciones informales, esto es, sin efectuar pago de cotizaciones previsionales y, por consiguiente, sin la debida protección social. Las razones que deben motivar la informalidad pueden obedecer a diversos factores que podrían estudiarse, siendo uno de ellos, la pérdida de beneficios y programas sociales por figurar en las bases administrativas con ingresos formales, esto ocurre principalmente para aquellos trabajadores con remuneraciones o rentas bajas o cercanas al ingreso mínimo mensual; otra de las razones es la evasión tributaria, pero para aquellos trabajadores con ingresos más altos.

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Existen otros dos grupos de trabajadores que corresponden a la categoría de patrón o empleador y trabajadores por cuenta propia, sobre los cuales no recae la obligación de cotizar y aquéllos que lo hacen voluntariamente representan una proporción muy baja respecto del universo total. Mientras en el caso de los primeros la mitad se encuentra cotizando, para el caso de los trabajadores por cuenta propia solo un 16% lo hace.

De acuerdo con la CISE-93, los empleadores: “son aquellos trabajadores que, trabajando por su cuenta o con uno o más socios, tienen el tipo de empleo definido como «empleo independiente» y que, en virtud de su condición de tales, han contratado a una o a varias personas para que trabajen para ellos en su empresa como «empleados» a lo largo de un período continuo que incluye el período de referencia “.

En cambio, los trabajadores por cuenta propia: “son aquellos trabajadores que, trabajando por su cuenta o con uno o más socios tienen el tipo de empleo definido como «empleo independiente» y no han contratado a ningún «asalariado» de manera continua para que trabaje para ellos durante el período de referencia”.

En ambas definiciones encontramos un elemento común: pertenecer al grupo de trabajadores independientes, cuya característica distintiva es presentar irregularidad de sus ingresos.

Dentro de los trabajadores independientes, encontramos dos categorías diferentes para analizar, por una parte, tenemos a los independientes del sector formal, cuyo requisito esencial es efectuar la declaración anual de impuestos por los ingresos respectivos que perciba por su actividad como independiente y, por la otra, tenemos a los trabajadores independientes informales, quienes ejercen una actividad no sujeta a un vínculo de subordinación y dependencia y no efectúan el pago de cotizaciones previsionales, quedando desprovistos de la seguridad social.

El INE, en su encuesta, al preguntar sobre la cotización previsional de los trabajadores, presenta las siguientes respuestas a los entrevistados: Sí, No, No sabe/No responde, No aplica y No corresponde.

El grupo cuya respuesta es “No corresponde” está compuesto por 3 subcategorías: a) trabajadores por cuenta propia, b) empleadores, y c) trabajadores familiares no remunerado, en donde este último grupo no forma parte del análisis y propuestas, dado que las ayudas que podrían recibir se reducen a beneficios de asistencia social, por cuanto no hay pago de cotizaciones previsionales.

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III B.- TRABAJADORES INDEPENDIENTES FORMALES OBLIGADOS A COTIZAR La ley Nº 20. 255 sobre Reforma Previsional y posteriormente la ley Nº 21.133 que modificó el D.L. Nº 3.500, de 1980, y otros cuerpos legales, con el objeto de incorporar a los trabajadores independientes a los regímenes de protección social, consolidó y materializó la cotización obligatoria de este tipo de trabajadores cuando perciban rentas gravadas por el artículo 42 Nº 2 de la ley sobre impuesto a la renta. Dicha cotización también se aplica a los socios de sociedades profesionales que tributen conforme al mismo artículo 42 Nº 2 antes citado.

Esta categoría de trabajadores independientes debe efectuar su cotización previsional, en forma anual, a través de la declaración de impuestos a que se refiere el artículo 65 de la ley sobre impuesto a la renta, con cargo a las cantidades retenidas o pagadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 74 Nº 2, 84 letra b), 88 y 89 de la referida ley.

En términos simples para identificar a este tipo de trabajadores independientes se puede decir que son aquéllos que emiten boletas de honorarios por la prestación de sus servicios.

De las estadísticas de personas naturales que dispone el SII, se obtienen datos, según si la persona declara como trabajador dependiente, trabajador independiente o trabajador mixto, siendo este último quien posee ambas calidades.

Del Gráfico II se observa que el 2019, cerca de 1 millón de personas declararon como trabajadores independientes, llegando a ser un 12% del total de contribuyentes.

16.0%

9,000,000 8,000,000 7,000,000 6,000,000 5,000,000 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,000 0

14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0%

Dependiente

Porcentaje

Cantidad de personas

Gráfico II: Estadísticas contribuyentes dependientes e independientes

Independiente Mixto % Independiente

2.0% 0.0%

05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Fuente: Elaboración propia con datos del SII

Si bien la ley 21.133 es un avance en términos del aumento de la cobertura y de la densidad de cotizaciones, sigue siendo necesaria una reforma en este sentido. Lo anterior debido a que hay trabajadores independientes que no están obligados a cotizar y existe un porcentaje de trabajadores que migra de la calidad de dependiente a independiente y viceversa.

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III C.- TRABAJADORES INDEPENDIENTES NO OBLIGADOS A COTIZAR Para el análisis de las propuestas a formular, los clasificaremos según su régimen tributario a. Empresario individual que tributa por renta efectiva IVA: Es una entidad integrada por el capital, dedicada a actividades industriales, mercantiles, y no está organizada como una persona jurídica, si no que se encuentra formada por una sola persona natural, es decir, se trata de una empresa individual, empresa unipersonal.

Estos trabajadores tributan en primera categoría sobre la base de su renta efectiva. Este tipo de contribuyente se encuentra obligado a hacer las declaraciones de IVA, PPM y retenciones. b. Contribuyentes en régimen simplificado de impuesto a la renta: Los contribuyentes que se acogen a esta modalidad son los denominados pequeños contribuyentes, quienes pagan anualmente un impuesto único. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22 de la ley sobre impuesto a la renta, se considera como pequeños contribuyentes a: I. Pequeños mineros artesanales: Se entiende por tales a las personas que trabajan personalmente en una mina y/o una planta de beneficio de minerales, propias o ajenas, con o sin la ayuda de su familia y/o con un máximo de cinco dependientes asalariados. Se comprenden también en esta denominación las sociedades legales mineras que no tengan más de seis socios, y las cooperativas mineras, y siempre que los socios o cooperados tengan todos el carácter de mineros artesanales de acuerdo con el concepto antes descrito.

II. Pequeños comerciantes que desarrollan actividades en la vía pública: Se entiende por tales a las personas naturales que presten servicios o venden productos en la vía pública, en forma ambulante o estacionada y directamente al público, según calificación que quedará determinada en el respectivo permiso municipal, sin perjuicio de la facultad del Director Regional del SII para excluir a determinados contribuyentes del régimen que se establece en este párrafo, cuando existan circunstancias que los coloquen en una situación de excepción con respecto del resto de los contribuyentes de su misma actividad, o cuando la rentabilidad de sus negocios no se compadezca con la tributación especial a que estén sometidos.

III. Suplementeros: Se entiende por tales a los pequeños comerciantes que ejercen la actividad de vender periódicos, revistas, folletos, fascículos y sus tapas, álbumes de estampas y otros impresos análogos en la vía pública.

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Para los contribuyentes descritos en los literales ii y iii, se presenta el Gráfico III que muestra, para todo el período comprendido entre los años 2005 y 2019, una cifra aproximada a los 3 mil declarantes de estas subcategorías.

Gráfico III: Comercio al por mayor y por menor

3328 3244 3132

3267 3238 3270

3311 3318 3289 3265

3233 3125 2994

3040

3077

05 006 007 008 009 010 011 012 013 014 015 016 017 018 019 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

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IV. Propietarios de un taller artesanal y obrero: Se entiende por tales a las personas naturales que posean una pequeña empresa y que la exploten personalmente, destinada a la fabricación de bienes o a la prestación de servicios de cualquier especie, cuyo capital efectivo no exceda de 10 unidades tributarias anuales al comienzo del ejercicio respectivo, y que no emplee más de cinco operarios, incluyendo los aprendices y los miembros del núcleo familiar del contribuyente. El trabajo puede ejercerse en un local o taller o a domicilio, pudiendo emplearse materiales propios o ajenos.

V. Los pescadores artesanales inscritos en el registro establecido al efecto por la Ley General de Pesca y Acuicultura: que sean personas naturales, calificados como armadores artesanales, a cuyo nombre se exploten una o dos naves que, en conjunto, no superen las quince toneladas de registro grueso.

En el Gráfico IV se muestra el número de contribuyentes que son propietarios de un taller artesanal o son pescadores artesanales. Esta subcategoría de independientes ha ido reduciéndose durante el período comprendido entre el 2005 y el 2019. En el 2005, había más de 16 mil contribuyentes que declaraban bajo esta modalidad, mientras que en el 2019, eran sólo cerca de 5 mil. Lo anterior no implica necesariamente que la cantidad de personas dedicadas a esta actividad haya caído, dado que muchas pueden haber pasado a la informalidad.

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Gráfico IV: Cantidad de contribuyentes que declaran como propietarios de Taller Artesanal o Pescador Artesanal 16380 14921 13630 12440

05

20

06

07

20

11825

08

20

09

20

20

11149

10

20

10611

11

20

9793

12

20

9268

13

20

8782

8237 7996

14

20

15

20

6951

16

20

6075

17

18

5199

20

19

20

20

c. Contribuyentes que tributan por renta presunta: personas naturales que actúan como empresarios individuales.

I. Contribuyentes pequeña actividad agrícola: propietarios o usufructuarios de predios agrícolas o que los exploten a cualquier título, que se acojan a renta presunta.

Se presume de derecho como renta líquida imponible el 10% del avalúo fiscal del predio al 1º de enero del año en que se declara la renta.

En el Gráfico V se muestra el número de contribuyentes de actividad agrícola que tributan por renta presunta cada año. Entre los años 2005 y 2017, los contribuyentes de esta subcategoría fluctuaban entre 80 y 90 mil, pero luego, en los años 2018 y 2019, hubo una importante baja quedando en un poco más de 75 mil en total.

Gráfico V: Contribuyentes de actividad agrícola acogidos a renta presunta

85,668

90,457 89,876 89,769 86,319 86,937 88,160 87,374 87,457 87,396

87,289

88,893 84,326

78,983 75,967

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

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11

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12

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15

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II. Transportista de pasajeros acogido a renta presunta: Se presume de derecho como renta líquida imponible para este tipo de contribuyente el 10% del valor corriente en plaza del vehículo incluido su remolque, acoplado o carro similar. El Director del SII mediante resolución fijará el valor corriente en plaza.

III. Transportista de carga ajena acogida a renta presunta: Se presume de derecho como renta líquida imponible para este tipo de contribuyente el 10% del valor corriente en plaza del vehículo incluido su remolque, acoplado o carro similar. El Director del SII mediante resolución fijará el valor corriente en plaza.

El Gráfico VI muestra los datos para transportistas (de carga y de pasajeros) que declaran por renta presunta. Estas subcategorías de contribuyentes han tenido un comportamiento irregular en su evolución. De 2005 a 2015, pasaron de 53.789 a ser 61.516. Sin embargo, luego su número empezó a reducirse, llegando a tener en el 2019 una cantidad similar a la de 2005.

Gráfico VI: Transportistas acogidos a renta presunta

55752 55173 55557 53789 54193 55135

05

20

06

20

07

20

08

20

09

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10

20

57188

11

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58912 60225

60788 61516 61069

58935 56458

12

20

13

20

14

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15

20

16

20

17

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18

20

54652

19

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IV. Pequeña actividad minera acogido a renta presunta: Se presume de derecho como renta líquida imponible para estos contribuyentes diversos porcentajes que van desde el 4% al 20%, según fórmula de cálculo establecida en la ley.

En el Gráfico VII se muestra la información para esta subcategoría. Se mantiene cerca de los 3 mil declarantes en todo el período, alcanzando su peak en el 2014 con un total de 4.120 contribuyentes. Luego de este año empieza un declive constante, terminando con un total de 2.779 contribuyentes en el 2019.

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Gráfico VII: Mineros acogidos a renta presunta

3,871

4,011

3,836

3,996

3,921

3,897

3,944

4,120

3,895

3,681 3,393

3,233

2,821

2,593

05

20

06

20

07

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08

20

09

20

10

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12

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13

20

14

20

15

20

16

20

17

20

18

20

2,779

19

20

La característica común de todos las categorías de contribuyentes acogidos a renta presunta es que han experimentado un importante declive en la cantidad de declarantes en los últimos años.

III D.- TRABAJADORES INFORMALES El término de trabajador informal ha sido introducido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y lo emplea para aquellos trabajadores remunerados en relaciones de empleo fuera del alcance de la ley, esto es, que no está regulado o protegido por un marco legal; o bien, un trabajo no remunerado que se lleva a cabo en una empresa generadora de ingresos. En ambos casos, los trabajadores no están cubiertos por las contingencias de la seguridad social, por lo que no cotizan para un sistema previsional. Las actividades ejercidas por este tipo de trabajadores se encuentran dentro de un entorno jurídico y social en el que actividades similares sí están reguladas.

Tabla II: Proporción trabajadores informales sobre el total, por tipo 2017

2018

2019

2020

2020

Empleadores

14.8%

12.1%

14.1%

12.3%

49.9%

Cuenta Propia

63.7%

64.5%

65.9%

65.0%

16.0%

Asalariado Sector Privado

17.7%

16.8%

16.7%

14.5%

90.5%

Asalariado Sector Público

12.1%

11.1%

11.2%

12.0%

92.9%

Personal Servicio Doméstico

44.5%

46.6%

48.7%

40.1%

80.5%

Total

28.5%

27.7%

28.0%

25.1%

32.7%

Fuente: Elaboración propia con datos ENE

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Tabla III: Composición trabajadores informales 2017

2018

2019

2020

2020

Empleadores

2%

2%

2%

2%

49.9%

Cuenta Propia

47%

48%

49%

49%

16.0%

Familiar no Remunerado

4%

4%

3%

4%

90.5%

Asalariado Sector Privado

36%

36%

35%

35%

92.9%

Asalariado Sector Público

5%

5%

5%

7%

80.5%

Personal Servicio Doméstico

6%

6%

6%

4%

32.7%

Otro aspecto importante a destacar es el potencial crecimiento de los trabajadores informales.

Dado el surgimiento de las plataformas digitales, donde trabajadores pueden ofrecer sus servicios sin un intermediario, muchos empleos que antes se daban en el mercado formal, ahora se dan sin mayor problema y con mucha dificultad de fiscalización, en la informalidad.

Esto ha sido un motivo de alerta, para instituciones como el Banco Mundial o la Organización Internacional del Trabajo, porque incluso en países desarrollados la informalidad laboral va en aumento .

De esta manera, conductores ahora pueden hacer el trabajo en plataformas como Uber, arrendatarios pueden hacerlo con Airbnb e inclusive profesionales (profesores, traductores, diseñadores, etc.) pueden ofrecer servicios vía online solo exigiendo una transferencia bancaria. Las propuestas deben alcanzar también a este tipo de trabajadores.

IV.- PROPUESTAS: IV A.- EXTENDER COBERTURA LEGAL OBLIGATORIA En esta propuesta lo que se persigue es simplemente incorporar a más categorías de independientes como obligados a cotizar, según los mecanismos que se diseñen para cada uno de los casos: a. Empresarios individuales: podrían vía PPM, ir enterando mensualmente, con cargo a la cotización anual que deba hacer en su declaración de impuesto a la renta, para la seguridad social. Una situación muy similar a los actualmente obligados que emiten boletas de honorarios. Ante las complejidades que podría surgir para la aplicación de esta medida, otra alternativa es que se aplique el pago de una suma fija pre-establecida.

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b. Pescadores artesanales, taxistas y transportistas y personas naturales afectas al pago de patentes municipales: Vincular las obligaciones impositivas o registrales con las cotizaciones previsionales. Con esto se puede alcanzar a parte de los independientes que no emiten boletas de honorarios ni facturas. Para hacerlo se debería hacer un recargo a impuestos asociados a personas naturales que cuenten con una periodicidad mayor que el impuesto a la renta, como las patentes municipales, o el establecimiento de una tasa para el cumplimiento de obligaciones registrales sectoriales, como en el caso de los pescadores artesanales. Estos recursos irían a las cuentas individuales obligatorias de estos trabajadores. Ejemplos de trabajadores a los cuales se podría aplicar esta medida son: III. Pescadores artesanales, por medio del Registro Pesquero Artesanal.

IV. Taxistas y transportistas, por medio del Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros o del Registro Nacional de Servicios de Transporte Remunerado de Escolares.

V. Personas naturales afectas al pago de patentes municipales, tanto comerciales, profesionales, industriales o de alcoholes. c. Caso de los meseros/as o trabajadores de plataformas digitales: Estos trabajadores actualmente ven incrementados sus ingresos fuertemente por las propinas que reciben.

La generalidad de ellos posee un contrato en que sus remuneraciones se pactan en el sueldo mínimo mensual o un monto levemente superior. Sin embargo, en la actualidad, los montos que perciben por concepto de propinas no pagan impuestos ni tampoco están sujetos al pago de cotizaciones de seguridad social. Con el objeto de que la cotización sea un reflejo más cercano a la remuneración efectiva de este tipo de trabajadores, se puede implementar un registro, a cargo del empleador, cuyo monto de la propina sea auto declarado por el trabajador, en un rango que vaya por ejemplo desde el 5% al 15% de las ventas atendidas por el mesero, con una presunción legal de un 5% si no auto declara en el registro respectivo. El monto registrado incrementa la remuneración del trabajador y queda sujeto al pago de cotizaciones previsionales. Igual mecanismo podría aplicarse para los trabajadores que prestan servicios en plataformas digitales, en donde el propietario de la plataforma podría retener el porcentaje de las cotizaciones previsionales sobre las propinas que recibe el trabajador y enterarlas en las entidades recaudadoras del Sistema de Pensiones. Incluso este mecanismo podría utilizarse para el ahorro voluntario.

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IV B.- INCENTIVOS PARA AHORRO VOLUNTARIO CON FINES PREVISIONALES Atendida las características particulares de cierto grupo de trabajadores, cuya incorporación al Sistema de Pensiones la percibe como una carga, cuyas necesidades presentes lo llevan a optar por mantenerse al margen del sistema; o bien estando dentro de éste, el monto de la pensión que recibirá a futuro no se condice con sus expectativas, transformándose en un desincentivo a la cotización. Por ello, es necesario buscar la universalidad del Pilar Voluntario del Sistema de Pensiones, logrando una mayor cobertura de trabajadores que ahorren voluntariamente mediante la implementación de mecanismos de incentivos, tales como: a. Vinculación de la cotización de pensiones a otros beneficios de la seguridad social o a otros beneficios sociales que otorga el Estado. Los trabajadores del sector informal se muestran más interesados en las prestaciones que cuentan con mayor inmediatez, particularmente aquellas relacionadas con la salud. Atendido ello, un mecanismo que podría resultar eficaz en estos casos es incentivar la cotización de pensiones con la entrega de subsidios para su incorporación en el sistema de salud, o entregando prestaciones directas e inmediatas a estos trabajadores, a través de FONASA o bien, bonificar el buen comportamiento previsional que tenga este tipo de trabajadores con mayores puntajes que le permitan acceder, de manera preferente o con una discriminación positiva respecto de sus pares que no cotizan, a beneficios sociales estatales no asociados directamente a la seguridad social, tales como los subsidios habitacionales o entrega de bonos por determinadas contingencias. b. Ante la variabilidad de los ingresos de los trabajadores informales, una medida adecuada para ellos sería otorgar facilidades para contribuir, en una forma flexible, a su previsión, esto es, con la frecuencia que ellos estimen conveniente y sobre alguna base que no sea mensual ni anual. Tales contribuciones deben quedar reflejadas como aportes o cotizaciones de pensiones en una cuenta especialmente habilitada para estos efectos. Como los aportes serán voluntarios, pero en una cuenta destinada a un fin específico, podría permitírseles realizar giros sobre porcentajes de dichos ahorros por causales específicas, tales como la compra de una primera vivienda o una enfermedad calificada como catastrófica o terminal, etc. De esta forma, resguardar que la cuenta siempre mantenga un saldo positivo y sirva para los fines para la cual fue creada, pero que el trabajador sepa que parte de dichos ahorros, depositados voluntariamente, le pueden ser útiles para financiar determinadas necesidades o contingencias catastróficas, expresamente autorizadas en la ley. La contribución al Sistema de Pensiones, por parte de este tipo de trabajadores, también debería realizarse a través de mecanismos simples y al alcance de todos, como el uso de una aplicación en un teléfono móvil. Para tales efectos, se debería por ejemplo, modificar la forma en que los trabajadores se incorporan al Sistema de Pensiones, mediante mecanismos que aseguren la identidad del trabajador, como podría ser el uso de la clave única y un convenio entre las Administradoras y el Servicio de Registro Civil o bien, buscar otros mecanismos en que toda persona que obtenga su cédula de identidad o Rol Único Tributario en el país 16

quede potencialmente incorporada a la Seguridad Social y con el uso de la referida clave única active su afiliación en la Administradora respectiva. Estas mayores facilidades, serían de especial utilidad para trabajadores de plataformas digitales constituidas en el extranjero, como Uber, cuyos ingresos se desconocen por la autoridad tributaria y que, a través de la misma aplicación, podrían efectuar los aportes para el Sistema de Pensiones, de una manera muy similar a las propinas de trabajadores que si perciben rentas sujetas a cotizaciones previsionales, pero, en este caso, sobre las sumas que ellos libremente determinen. c. Otorgar algún nivel de liquidez a los ahorros: Tal como lo mencionamos en la letra b precedente, hay cierto tipo de trabajadores que tiene muchas veces ingresos irregulares y necesidades en determinados períodos, por ejemplo los trabajadores conocidos como temporeros o los mismos trabajadores informales. Por esta razón, se les debería dar cierta liquidez a los ahorros que mantengan en su cuenta, de manera que se sientan incentivados a contribuir, puesto que, en caso de necesitar financiar alguna emergencia, puedan efectuar retiros de un porcentaje de lo ahorrado para fines especialmente establecidos en la ley. De no existir esta posibilidad de giro, este tipo de trabajadores preferirá no ahorrar. Eso hace al sistema más atractivo y más cercano a sus miembros. d. Creación de un tipo de fondo en los multifondos que garantice algún mínimo de rentabilidad: Los estudios señalan que los seres humanos valoran más las pérdidas que las ganancias, por lo que ante la posibilidad de una disminución de sus ahorros, muchos trabajadores pueden verse inclinados a no querer ahorrar, incluso cuando dichos ahorros están destinados para la pensión y por tanto, el horizonte de inversión es de largo plazo.

Este nuevo tipo de Fondo sería de gran utilidad no solo para este tipo de trabajadores que, por sus características, aportaría de manera irregular, sino también para aquellos afiliados que están pronto a la edad de pensión. e. Creación de un tipo de fondo en los multifondos con prestaciones sociales adicionales: Si bien esta propuesta, en cierta medida, colectiviza el ahorro individual, permitiría que los trabajadores vieran en su esfuerzo personal aparte del ahorro mismo para la pensión, otros beneficios adicionales, como por ejemplo que el Fondo (no la cuenta individual) les otorgue otras prestaciones adicionales a las ya existentes y que, al mismo tiempo, le generen ganancia en su ahorro individual depositado en este fondo. Estas prestaciones podrían ser principalmente otorgamiento de créditos para circunstancias especialmente establecidas en la ley: una enfermedad grave no necesariamente terminal; una compra de una vivienda con la garantía real del inmueble, en favor del Fondo, u otras similares, con requisitos mínimos de cotización en el Fondo y que guarden relación con los ahorros en la cuenta individual, pero no limitados a esto. Esta propuesta implica ampliar el objeto social de las Administradoras para estos casos. f. Aprovechar el alto nivel de inclusión financiera del país: Cómo ya se dijo anteriormente, en Chile el 97% de los adultos tiene acceso a algún producto financiero, como por ejemplo, la inclusión de la cuenta Rut de Banco Estado u otras cuentas virtuales 17

digitales que han lanzado algunos bancos ha logrado que personas de bajos recursos usen tarjeta de débito y usen la banca en línea, llevando el efectivo a segundo plano.

El desarrollo de estos productos financieros debe ser utilizado tanto para incluir a más personas en el ahorro, como para aumentar el ahorro de los que ya lo hacen, a través de dos mecanismos principalmente: I. Ahorro vía consumo: Esta propuesta está siendo parcialmente recogida por las Administradoras de Fondos de Pensiones dentro del Programa “Mis Beneficios” que desarrolla a través de su asociación gremial, mediante el uso de cupones de ahorro. Este mecanismo se puede implementar vía recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) por la venta de bienes y servicios, en donde parte de lo que se recauda a través del IVA por cada compra de los individuos, vaya directamente al Fondo de Pensión del trabajador, ya sea en una cuenta individual con o sin liquidez.

Con el objeto de atenuar su impacto en la recaudación nacional y también, para evitar o suavizar la regresividad de esta medida, se debería implementar con un tope máximo de lo que se puede ahorrar por esta vía por cada individuo, especialmente, porque el consumo de los trabajadores de menos recursos representa un mayor porcentaje de sus ingresos respecto de aquellos con mejores remuneraciones y rentas.

II. Incorporación de botón de pago de cotizaciones en transferencias bancarias: Muchos trabajadores que ofrecen sus productos o servicios de manera online se ven en la informalidad laboral. Estos, en ciertos casos, quieren ahorrar y producto de la complejidad para hacer el ahorro no lo hacen. Una manera de hacer este ahorro más accesible es que las instituciones financieras, en asociación con las entidades recaudadoras de cotizaciones previsionales, tengan la opción, en forma directa, para hacer un descuento de x% en la transferencia y destinarla a una cuenta de ahorro previsional voluntario (APV). Esta simplificación implicaría que un proceso, que antes tomaba minutos y se podría prestar para confusiones, se haga de manera casi automática dejando la alternativa de ahorro a un par de clics de distancia. g. Afiliación y descuento automático: Esta medida ha demostrado ser la más efectiva para incorporar a los asalariados del sector formal en el ahorro voluntario. Con ella, se saca el problema de la inercia y pasividad por parte de los trabajadores a la hora de ahorrar, utilizando el statu-quo en favor de mejorar las pensiones. A su vez, la afiliación automática generaría de manera inmediata una cuenta de ahorro para trabajadores del sector informal. Esta medida si lleva aparejado el descuento automático debe contemplar un mecanismo de salida efectivo para aquellos trabajadores que no deseen continuar con aportes mensuales permanentes. h. Incentivar el ahorro voluntario: Actualmente, el ahorro voluntario se incentiva por dos vías, dependiendo del nivel de ingresos del trabajador. Para aquellos trabajadores de ingresos altos, el incentivo es tributario mediante una baja de la base tributable, de manera

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tal que el monto del ahorro que destine a su APV rebaje su base afecta al impuesto global complementario. También existen los llamados depósitos convenidos en que el monto total aportado es un ingreso no constitutivo de renta y, por tanto, no afecto a impuesto a la renta. Por su parte, los trabajadores de ingresos bajos y medios reciben una bonificación o subsidio estatal por su APV. Sin embargo, esta bonificación fiscal no ha sido suficientemente atractiva para que este instrumento se masifique. Una medida como esta última podría implementarse para incorporar a los independientes informales al Sistema de Pensiones.

Para que estos subsidios sean más efectivos, se ha demostrado que el uso de umbrales de aportes son útiles, debido a que sirven como punto de referencia para los individuos, respecto del monto que deben aportar para su previsión y el beneficio que recibirán del Estado con motivo de dicho aporte.

V. CONCLUSIONES Aumentar el ahorro previsional, tanto en su monto como en el número de individuos que lo realiza es una condición necesaria para el aumento de las pensiones, cualquiera sea la estructura del sistema.

Para el caso de Chile, en un contexto donde cerca del 50% de los trabajadores pensionados cotizó menos de 20 años en el Sistema de Pensiones, en donde una de las causas principales de los bajos montos de pensiones es la existencia de lagunas previsionales en el historial de cada trabajador, por las características propias del mercado laboral de nuestro país -alta tasa de informalidad laboral, deuda previsional y tránsito de trabajadores del mundo dependiente al independiente y viceversa- se requiere que una reforma del Sistema de Pensiones tenga como uno de los aspectos relevantes el aumento de la cobertura del sistema, con el objeto de que todos los trabajadores dependientes e independientes que perciban remuneraciones y rentas por las actividades que realicen contribuyan con sus cotizaciones. En la medida que la contribución al sistema abarca a la totalidad de los trabajadores de un país, el sistema logra ser más justo, puesto que toda la fuerza laboral activa de ese país aporta a la construcción de la pensión de sus adultos mayores en su fase de inactividad laboral.

Las propuestas planteadas en este documento van en esa dirección, aumentar la cobertura de quienes participan en el sistema, mediante la incorporación del mundo de trabajadores independientes. Entender que las características del mercado laboral independiente difieren de las de los trabajadores sujetos a contrato de trabajo, por lo que el esquema previsional para ellos debe ajustarse a la periodicidad y variabilidad de sus remuneraciones; asimismo, debe tender a facilitar los mecanismos de ahorro. Todo ello mediante operaciones financieras de fácil acceso, con una frecuencia distinta y a través de otros instrumentos de recaudación ya existentes, como lo son los procesos de declaraciones de impuestos, los pagos de permisos

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y patentes municipales o bien, a través de mecanismos de retención, por parte de otros agentes del mercado.

Si bien, muchas de estas propuestas podrían requerir discusiones, otras, especialmente aquellas que buscan la simplificación del sistema, podrían de manera rápida aumentar la cobertura y los montos del ahorro previsional.

Por último, se hace presente que la cobertura del sistema no puede quedar postergada y este trabajo es una invitación al inicio del debate sobre esta materia.

Documento elaborado por: Alejandro Charme Matías Pablo

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