Consenso político y fundamentos técnicos: la fórmula sueca para cambiar su sistema de pensiones

CONSENSO POLÍTICO Y SÓLIDOS FUNDAMENTOS TÉCNICOS: LA FÓRMULA SUECA PARA CAMBIAR SU SISTEMA DE PENSIONES

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Enero 2024

Resumen Ejecutivo • El sistema previsional sueco -cuna de los Estados de Bienestar- dejó atrás el régimen de beneficios definidos por uno de contribución definida ya en 1994.

• La reforma se realizó con un amplio consenso político de más de 80% de la representación parlamentaria, su legitimidad es alta y su perfeccionamiento continuo.

• Es un régimen mixto con un pilar no contributivo financiado con impuestos generales y tres pilares contributivos financiados con reparto y ahorro.

• La importancia del pilar de ahorro ha ido en aumento porque se cotiza más que antes (3,3% en 1994 a 7% en 1999) y porque ha rentado muy bien.

• Las cuentas nocionales asociadas al reparto crecen en promedio solo 1,6% por año,

mientras que la rentabilidad real del fondo que cubre al 90% de los trabajadores es de 6,4%.

• Las tasas de reemplazo netas son mejores que las de Chile (65,3% vs. 45,7%) porque se cotiza más (22,3% vs. 12,7%) y porque la informalidad es muy baja (4% vs. 27%).

• Han sabido enfrentar el envejecimiento de la población aumentando progresivamente la edad mínima de retiro. Además, esta última es igual para hombres y mujeres.

• El gasto público es alto comparado con el de Chile (7,0% vs. 2,8% del PIB). Para contenerlo incrementaron de 30 años a 40 años los requisitos de residencia para recibir la pensión garantizada y establecieron un equilibrador automático de las pensiones de reparto.

• El sistema sueco cuenta con múltiples instituciones que pueden administrar el ahorro previsional y régimen de inversiones que facilita el cuidado de la rentabilidad.

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Introducción Suecia ha sido una de las cunas de los Estados de bienestar en el mundo y referencia en materias de derechos sociales. En efecto, en 1913, estableció el primer sistema público de pensiones que entregaba una prestación en la vejez para todas las personas. Luego, en 1935, incorporaron un pilar contributivo al sistema procurando hacer más equitativas las pensiones.

Recién en 1960, se instauró propiamente un sistema de reparto de beneficio definido1.

Ya en 1984, el envejecimiento de la población y el menor crecimiento del país estaban generando un creciente desbalance en el régimen previsional2 que fue abordado en la transformación de 1994, cuando el Parlamento aprobó su sustitución por un nuevo sistema mixto de cuatro pilares: uno no contributivo y el resto de contribución definida, dejando de lado el régimen de beneficios definidos. La legislación se aprobó con un apoyo de alrededor del 80% de los miembros del Parlamento345. El objetivo de esta reforma era entregar a los trabajadores pensiones justas y directamente relacionadas con sus ingresos y financieramente estable.

Amplio consenso político y sólidos fundamentos técnicos: la fórmula para dejar atrás el viejo sistema de reparto de beneficios definidos Desde entonces, ha habido continuas modificaciones para perfeccionar el régimen de seguridad social. Entre ellas, destacan el aumento de la edad de jubilación y su vinculación al incremento de la esperanza de vida, cambios a la regulación de los fondos de pensiones para cuidar su calidad, modificación del régimen de inversión, etc.

Asimismo, se ha procurado aumentar la concientización sobre la importancia de las elecciones personales a la hora de determinar los resultados de las pensiones. Esto se ha abordado por medio de un diseño del sistema de información que permite realizar cálculos individuales de los beneficios totales previstos en función de los supuestos elegidos sobre ingresos, índices de indexación/rendimientos financieros y edades de jubilación elegidas.

En suma, los suecos han sido muy activos en el cuidado de la seguridad social que se entrega a sus ciudadanos, transitando desde un sistema exclusivo de contribución definida o uno de beneficio definido y de vuelta al primero.

1 Un sistema de beneficio definido es el que, por ejemplo, entrega una pensión del 70% de los últimos tres años de remuneraciones independientemente de las contribuciones.

2 Sistema del tipo Beneficios Definidos: se establece una promesa de pensión en función de una fórmula con parámetros definidos 3 https://www.oecd.org/finance/financial-markets/2638200.pdf 4 https://www.oecd.org/daf/fin/private-pensions/41408080.pdf 5 https://economy-finance.ec.europa.eu/system/files/2021-05/se_-_ar_2021_final_pension_fiche.pdf

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El sistema multipilar de pensiones sueco Desde la reforma de 1994, el sistema sueco se construye a partir de cuatro pilares: uno no contributivo y tres de contribución definida6. El pilar no contributivo o pilar cero está constituido por una pensión garantizada que se recibe luego de cumplir la edad mínima de jubilación que actualmente está en 66 años y 40 años de residencia en el país7. Este beneficio decrece a medida que aumentan los ingresos de la persona. Además, existe un suplemento adicional en el caso de pensiones bajas.

El primer pilar contributivo está conformado por las cuentas nocionales de contribución definida (NCD) y las cuentas financieras de contribución definida (FCD) y es administrado por el Estado. El segundo pilar corresponde a las pensiones ocupacionales y el tercero a las pensiones voluntarias.

Las cuentas nocionales son cuentas ficticias, que no disponen de fondos asociados. Las contribuciones registradas en la cuenta nocional de los trabajadores van a un fondo común que se utiliza para pagar las pensiones presentes8. ¿Podría ser una buena solución parar Chile?

Cuando la mayoría de los países están dejando atrás los pilares de reparto y ampliando los de ahorro, no parece la solución óptima. Además, los suecos no quisieron transitar radicalmente desde el reparto al ahorro por el enorme costo financiero que conllevaba y porque su sistema podía subsistir con algunas reformas dado el alto grado de formalidad laboral.

Un sistema de contribución definida es el que entrega una pensión con relación a los ahorros realizados.

El requisito de años de residencia en el país se puede convalidar por años de residencia en algún país de la Unión Europea o Suiza. Si se residió menos de 40 años, el beneficio se reduce proporcionalmente.

8 El saldo de la cuenta nocional se calcula con base en la suma de las contribuciones del trabajador y a un indicador macroeconómico, en este caso, la variación de los salarios reales promedio. Así, el “rendimiento” de la cuenta estará dado por el crecimiento de los salarios.

6 7

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Por su parte, las cuentas financieras de contribución definida son análogas a las cuentas individuales chilenas. Así, los fondos aportados son invertidos en el mercado financiero para multiplicarlos en el tiempo.

El segundo pilar del sistema está conformado por las pensiones ocupacionales, casi en su totalidad de contribución definida. Estas corresponden a regímenes vinculados al lugar de trabajo. Son convenios establecidos entre el empleador y los trabajadores. Si bien este pilar no es obligatorio, más del 90% de los empleados se encuentra cubierto por este tipo de planes.

Finalmente, existe un pilar voluntario, donde los trabajadores cotizan libremente, pero a fines de la década pasada se le quitaron los beneficios tributarios9. En consecuencia, está desapareciendo y siendo reemplazado por otros instrumentos de ahorro.

Las cotizaciones en el sistema sueco son de 16% a las NCD, 2,5% a las FCD y 4,5% a las pensiones ocupacionales. Sin embargo, los cambios regulatorios y el diferente retorno de cada componente determinarán que en 40 años más el pilar voluntario ya no sea relevante y que la participación en la pensión total de las cuentas nocionales disminuya de 67% a 37% con el consiguiente aumento de los otros componentes.

9 PALMER, KÖNBERG (2019), The Swedish NDC Scheme: Success on Track with Room for Reflection, Social Protection & Jobs, Discussion Paper No 1901, World Bank.

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El sistema previsional sueco está constituido por cuatro pilares donde la importancia de los componentes de ahorro será cada vez mayor

2062

2022

16,6%

66,5%

Pilar ocupacional Ahorro individual

Pilar contributivo público Cuentas nocionales

11,1% Pilar contributivo público Cuentas financieras

3,2%

2,7%

Pensión garantizada

Pilar voluntario

2062

2062 21,0% 38,5%

36,6%

Pilar contributivo público Cuentas financieras

Pilar contributivo público Cuentas nocionales

Pilar ocupacional Ahorro individual

3,9%

Pensión garantizada

Figura 1: Participación de los pilares del sistema de pensiones sueco en 2062 (%) Fuente: Observatorio Perspectivas en base a Pensionsmyndigheten (Autoridad de Pensiones) y IOPS10

Para graficar la participación de cada pilar en el sistema, se utilizaron los activos teóricos en NDC, los activos totales en FDC (Pensionsmyndigheten, 2022), los activos totales en el pilar ocupacional (IOPS, 2018) y el gasto anual del gobierno en la pensión garantizada multiplicado por la esperanza de vida.

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Las pensiones suecas son mejores que las chilenas: cotizan más, tienen una informalidad muy inferior y una edad de pensión más alta.

En el índice global de pensiones Mercer CFA, Suecia se ubica en el lugar 9 (Chile está 14) porque entrega buenas pensiones. En particular, en el país nórdico las tasas de reemplazo netas11 son de 65,3% del ingreso promedio frente a 44,4% en Chile12. Luego, el sistema sueco entrega pensiones casi 20 puntos más altas que el chileno. ¿Cómo lo logran? ¿Qué se puede hacer distinto en nuestro país para mejorar las pensiones? Las lecciones que se pueden aprender de Suecia son varias y se presentan a continuación.

Tasa de reemplazo en Suecia es considerablemente mayor que en Chile 120,0 100,0 80,0 60,0

61,0 65,3 44,4

40,0

0,0

Lituania Australia Estonia Corea Polonia Irlanda Japón Nueva Zelanda Canadá Chile Suiza Israel Estados Unidos Islandia Latvia Reino Unido Noruega Alemania República Checa Bélgica OCDE México Eslovenia Finlandia Suecia Costa Rica UE Francia Eslovaquia Colombia Hungría Dinamarca Italia España Luxemburgo Austria Grecia Países Bajos Turquía Portugal

20,0

Figura 2: Tasa de reemplazo netas para el ingreso promedio en países OCDE (%) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos OCDE Pensions at a Glance 2023

11 La tasa de reemplazo neta es una relación entre la pensión y las remuneraciones de una persona después de impuestos.

De esta forma, una tasa de reemplazo mayor indica que las pensiones recibidas son equivalentes a un mayor porcentaje de los ingresos.

12 OECD (2023), Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/678055dd-en. En este caso se toma el promedio simple entre hombres y mujeres.

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¿Qué podemos aprender de Suecia?

En primer lugar, en Suecia la tasa de cotización es de 22,3% del salario, bastante más que la de Chile. Además, su evolución presenta un aumento de la importancia del ahorro y una disminución del reparto. En efecto, entre 1960 y 1994 el 18,5% de la cotización se iba completamente a reparto, en 1995 bajó a 16,5% y en 1999 pasó a 16%. En paralelo, subió el ahorro de 0% a 2% y a 2,5%, respectivamente.

Vista desde Suecia, la tasa de cotización en Chile parece muy baja 30 25 20

12,7

15

22,3

18,2

10 5 Nueva Zelanda México Lituania Corea del Sur Canadá Australia Estados Unidos Chile Dinamarca Costa Rica Colombia Luxemburgo Bélgica Suiza OCDE Japón Alemania Hungría Polonia Israel Estonia Latvia Turquía Islandia Suecia Países Bajos Portugal Austria Eslovaquia Noruega Eslovenia Finlandia Grecia Francia Chequia

0

Figura 3: Tasa de cotización en países de la OCDE en 2022 (%) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos OCDE

Asimismo, la tasa de aporte a las pensiones ocupacionales se ha elevado desde un promedio de 3,3% a 4,5% dentro del tope imponible. Entonces, la primera lección es la necesidad urgente de cotizar más.

El reparto disminuye y el ahorro crece en Suecia Año

Pensión NDC

Pensión FDC Pensión ocupacional

60-94

18,5%

0%

95-98

16,5%

2%

99

16%

2,5%

3,3% 4,5%

Cuadro 1: Tasa de cotización para pensiones (%) Fuente: Observatorio Perspectivas en base a Palmer and Könberg (2019)

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La densidad de las cotizaciones es alta porque han abordado con decisión el cáncer de la informalidad laboral A su vez, han logrado mantener las lagunas previsionales en niveles muy bajos. En efecto, mientras la informalidad entre las mujeres es de solo 3,7% en Suecia, en Chile asciende a 28,4%. Entre los hombres se aprecia una diferencia similar. Esto supone que son pocas las personas que no cotizan.

Lo anterior se traduce en una cobertura y densidad de cotizaciones para los trabajadores mucho más elevada en Suecia. En efecto, aproximadamente el 100% de los ocupados se encuentra cubierto por el primer pilar (obligatorio) y 90% por el segundo pilar (cuasiobligatorio). Para Chile, esta cifra en el pilar obligatorio alcanza solo el 83%13.

Cabe recordar que el no cotizar no afecta solamente las pensiones, sino también significa que, en caso de enfermedad, cesantía o accidente, los trabajadores quedan totalmente desprotegidos. Además, sin los aportes de todos los trabajadores es imposible sostener en el largo plazo el componente de cuentas nocionales, que es de reparto. ¿Qué hacen para lograr una baja tasa de informalidad? Cuentan con un sistema tributario y un régimen laboral que incentivan la formalización, un capital humano altamente formado y penalidades elevadas para la informalidad. Este también es un camino viable para Chile.

Tasa de informalidad laboral en Chile es más de cinco veces mayor que en Suecia con su consecuente efecto en pensiones

28,4

26,6

30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0

4,9

3,7

0,0 Hombres

Mujeres

Suecia

Chile

Figura 4: Tasa de informalidad como proporción de la ocupación informal en la ocupación total (%) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de la OIT (2022)

De acuerdo con datos de la OCDE (https://www.oecd-ilibrary.org/sites/6e196cbben/index.html?itemId=/content/component/6e196cbb-en). La cifra para Chile se computa a partir de las personas cubiertas por el Seguro de Invalidad y Sobrevivencia con relación al total de los afiliados al sistema previsional.

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Para sostener buenas pensiones, a pesar del envejecimiento de la población, han aumentado la edad mínima de retiro y la vincularon a la esperanza de vida El envejecimiento de la población es uno de los principales factores que atentan contra la sostenibilidad de los sistemas de pensiones. Suecia es un país con una edad promedio de la población mayor que la chilena y que, al igual que en nuestro país, esta sigue aumentando.

En concreto, su tasa de dependencia pasó de 25,6% en 1981 a 32,9% en 202314. Además, el número de pensionados aumentará 71% para 2070, mientras que el número de empleados solo crecerá 19%15.

En Suecia y Chile la población está envejeciendo cada vez más

32,9

35 30

25,6

25 20

19,7

15 10

2023

2021

2022

2019

2020

2017

2018

2015

2016

2013

2014

2011

2012

2010

2009

2007

2008

2005

2006

2003

2004

2001

Suecia

2002

1999

2000

1997

1998

1996

1995

1993

1994

1991

1992

1989

1990

1987

1988

1986

1985

1983

1984

1981

0

7,6 1982

5

Chile

Figura 5: Evolución de la tasa de dependencia (Población 65+/Población 15-64) en Chile y Suecia (%) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de la ONU

Para hacer frente a este desafío, lo primero es que la edad de retiro es la misma para hombres y mujeres desde 1971; esto es, hace más de 50 años. Más recientemente, a fines de la década pasada, se decidió aumentar progresivamente la edad mínima de jubilación del pilar contributivo, que pasó de 61 a 62 años en 2020, para luego incrementarla a 63 años en 2023 y a 64 años en 2026. De ahí en más, se añadirán nueve meses por cada año más de esperanza 14 15

La tasa de dependencia corresponde a la relación entre “ancianos” (mayores de 65 años) y “jóvenes” (15-65 años).

REGERINGSKANSLIET (2020), The Swedish pension system and pension projections until 2070.

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de vida16. Esta modificación se pudo concretar de modo pacífico porque fue consensuada por la mayoría del sistema político a través del grupo de pensiones del Congreso.

Asimismo, hubo una modificación similar en el pilar no contributivo (que tiene otras edades mínimas). En este caso, la edad mínima sube de 64 años a 67 años en 2026 para la pensión garantizada (análoga a la PGU chilena). Y luego también queda vinculada a la esperanza de vida.

La edad mínima de pensión va subiendo y es igual para todos Pensión constructiva

Pensión garantizada

1999

61

64

2020

62

65

2023

63

66

2026

64

67

Año

(hombre y mujeres)

(hombre y mujeres)

Cuadro 2: Reforma de la edad mínima de jubilación según tipo de pensión en Suecia Fuente: Observatorio Perspectivas con información de Pensionsmyndigheten

Las proyecciones señalaban que, de no realizarse estas modificaciones, la tasa de reemplazo neta hubiera disminuido seis puntos porcentuales desde los niveles actuales de 65,3%17.

Estudios para Chile señalan una realidad parecida18. Por esto, otra de las enseñanzas para nuestro país es igualar la edad de retiro para todos e indexarla a la esperanza de vida.

Se aumentó a 40 años de residencia el requisito para la pensión garantizada y se estableció un freno automático a las cuentas nocionales.

Suecia tiene un elevado gasto público en pensiones que está concentrado en la pensión garantizada y en su suplemento para pensiones bajas. Actualmente, el presupuesto fiscal destina 7,0% del PIB a financiar los beneficios previsionales, bastante más que el 2,8% de Chile. Esto se debe fundamentalmente a la mayor proporción de personas de edad avanzada que existen en el país.

International Update, December 2019 (ssa.gov) “The Swedish pension system and pension projections until 2070”, Regeringskansliet (2020).

18 PIVOTES (2023), PGU y Solidaridad Intergeneracional.

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Para contener estas abultadas necesidades de financiamiento, como se mencionó antes, se está incrementando la edad mínima para recibir este beneficio, y también se aumentó el requisito de residencia en el país de 30 años a 40 años19. Asimismo, por diseño, la pensión garantizada disminuye a medida que aumentan los beneficios contributivos, y una persona con ingresos iguales al salario promedio ya no la recibe. En Chile, la PGU llega al 90% de las personas de edad avanzada. Esto genera desincentivos a la formalización. Una PGU a la Suecia sería una mejor opción.

El elevado número de personas de edad avanzada tensiona las finanzas públicas, algo que podría pasar en Chile de seguir incrementando la PGU

7,0

8 7 6 5 4 3

2,8

2 1 0

Chile

Suecia

Figura 6: Gasto en pensiones como porcentaje del PIB en 2022 (%) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos OCDE

Además, el régimen de cuentas nocionales (NCD) incluye un "mecanismo de equilibrio" que reduce la indexación de las pensiones en curso de pago y los rendimientos abonados en las cuentas si los activos son inferiores a los pasivos. La Agencia Sueca de Pensiones calcula un ratio de equilibrio dividiendo activos y pasivos del pilar NCD. Si se detecta un déficit, se activa un freno para las pensiones y la acumulación de derechos previsionales20. Este mecanismo se ha activado en tres ocasiones hasta ahora: 2010, 2011 y 201521.

19

SCHERMAN (2006), Replacement rates in the new Swedish pension system.

DE TAVERNIER, BOULHOL (2021), Pensions at a Glance 2021, Chapter 2, OECD ilibrary.

PALMER, KÖNBERG (2019), The Swedish NDC Scheme: Success on Track with Room for Reflection, Social Protection & Jobs, Discussion Paper No 1901, World Bank.

20 21

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En definitiva, este mecanismo supone una salvaguarda contra los potenciales desequilibrios fiscales que puede generar el reparto; razón por la cual no es conveniente para Chile retroceder en el tiempo y asumir dificultades que ya se dejaron atrás.

El ahorro personal es el 39% de la pensión total y será cada vez más relevante frente al reparto.

Los suecos aportan 2,5% de su remuneración a las cuentas financieras de contribución definida (FCD) y 4,5% a las pensiones ocupacionales. En el primer caso son recaudadas por el sector público y en el segundo por la compañía que administra el plan.

La relevancia de los beneficios obtenidos a partir del ahorro personal ha ido en aumento desde la reforma de 1994 porque las cuentas nocionales crecen en promedio 1,6% por año, mientras que el mayor fondo de pensiones (que cubre al 90% de los trabajadores) ha rentado 6,4% real por año. En efecto, 39% de la pensión que recibe una persona que ganaba el salario promedio proviene de los componentes financiados con ahorro, aunque su aporte mensual es solo 31% del total. Más aún, se anticipa que su relevancia seguirá creciendo con el paso del tiempo22.

La importancia del ahorro para la pensión final es cada vez más mayor Salario

Pensión garantizada

Pensión ocupacional

Total (%)

0,50

19

49

12

19

100%

1,00

0

61

15

24

100%

1,50

0

37

9

54

100%

Pensión NCD Pensión FCD

Cuadro 3: Contribución a la pensión final antes de impuestos de cada pilar del sistema según salario promedio (%) Fuente: Observatorio Perspectivas con información de Palmer and Könberg (2019)

A diferencia de Chile, en el régimen sueco no se crearon AFP sino que se estableció un régimen general para que las instituciones financieras pudieran participar en la administración del ahorro previsional. En 2022, se incrementaron las exigencias regulatorias para resguardar de mejor modo el interés de los afiliados frente a insolvencias y fraudes23.

22 23

BETTER FINANCE (2023), Will You Afford to Retire?

SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION (2022), International Update, June 2022.

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En general, los trabajadores pueden elegir hasta cinco fondos de pensiones. Se debe tener en cuenta que existe un fondo público que es asignado por defecto (AP7 Såfa) que administra el 51% de los activos. Esto señala la importancia de la inercia en el sistema de pensiones y, por lo tanto, la imperiosidad de un buen diseño.

Finalmente, para promover la rentabilidad de los fondos, en 2018 se flexibilizó el régimen de inversión. En este caso se aumentó el límite de inversión en activos de infraestructura de 5% a 40% de los activos bajo administración (AUM)24.

En definitiva, la última lección que se puede extraer para Chile es que el retorno del ahorro es mucho mayor que el del reparto y que para cuidarlo es fundamental mantener actualizado el régimen de inversión.

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SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION (2018), International Update, December 2018.

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Conclusión El sistema previsional sueco destaca por estar siempre en revisión y por actuar rápido y consensuadamente. A ello contribuye la existencia de un grupo permanente en el Congreso que monitorea el sistema y se ocupa de perfeccionarlo.

El régimen de pensiones de nuestro país puede extraer varias enseñanzas para mejorar los beneficios que entrega. En primer lugar, es imperioso aumentar la tasa de cotización. Para lograr tasas de reemplazo elevadas los suecos cotizan 22,3% de sus remuneraciones.

También es importante afrontar con decisión la informalidad laboral. En Chile, existen muchas lagunas previsionales (baja densidad de cotizaciones) porque la informalidad laboral es más de cinco veces superior a la que existe en Suecia. Su receta para incentivar la formalización es un sistema tributario y un régimen laboral que incentivan la formalización, un capital humano altamente formado y penalidades elevadas para los infractores.

Asimismo, es importante asumir el envejecimiento de la población con determinación. En particular, establecer edades mínimas de jubilación iguales para todos, adecuarlas a la longevidad actual y vincularlas a la esperanza de vida. En Suecia, recién se podrá recibir la pensión garantizada a los 67 años a partir de 2026.

Por otra parte, aún en Suecia, cuna del Estado de Bienestar, la pensión garantizada tiene focalización porque va disminuyendo a medida que aumentan las pensiones por ingresos. Una persona con ingresos igual al promedio ya no recibe este beneficio. En Chile, la PGU alcanza al 90% de los adultos mayores; esto ha generado desincentivos en el mercado laboral. Quizá sea bueno pensar en una PGU a la Suecia o, al menos, frenar el incremento en su monto.

Finalmente, el retorno del ahorro personal ha sido consistentemente mayor que el del reparto.

Reincorporar este pilar con resultados inferiores una vez que se financió todo el costo de la transición parece ilógico. Los esfuerzos se deberían concentrar en mantener elevados los retornos y contenidos los riesgos a través de un régimen de inversión flexible y moderno.

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