Desafíos de las pensiones de reparto en Uruguay

DESAFÍOS DE LAS PENSIONES DE REPARTO EN URUGUAY

Resumen Ejecutivo

• Uruguay tiene -en el régimen común- un sistema de pensiones de cuatro pilares: solidario, reparto, ahorro mandatorio y ahorro voluntario.

• La financiación del sistema de reparto estaba seriamente comprometida porque el valor presente de las jubilaciones era casi dos veces el de las contribuciones.

• Se hicieron modificaciones para entregarle sostenibilidad al sistema de reparto.

• Se aumentó la edad de jubilación de 60 años a 65 -hombres y mujeres- con una transición de 20 años.

• Los beneficios se pasaron a calcular sobre el promedio de los mejores 20 años de salario -antes era el máximo entre estos y los últimos 10 años de cotizaciones.

• Se incorporaron las Cajas de Seguridad Social, que eran solo de reparto, al régimen común.

• El aporte personal al sistema de reparto se incrementó de 7,5% del salario a 10%.

Introducción

La reforma de 2023 es la segunda revisión significativa del sistema de pensiones en Uruguay, siendo la primera implementada en 1995. En aquella ocasión, se introdujo un pilar de ahorro individual para complementar el pilar de reparto existente, manteniéndose regímenes excepcionales de Cajas de Seguridad Social (en adelante, "Cajas") para empleados de algunas profesiones que siguieron funcionando bajo un sistema exclusivo de reparto.

La razón principal detrás de esta segunda reforma fue abordar los desafíos que enfrentaba el pilar de reparto. Para hacer frente a estos desafíos, fue necesario ajustar los parámetros del sistema debido a cambios demográficos como la disminución de la tasa de natalidad y el aumento de la esperanza de vida.

EnUruguaylaspensionesdelpilarderepartoeran insosteniblessinunfuerteajustedeparámetros

Esta reforma tenía como objetivo asegurar la sostenibilidad del pilar de reparto mediante dos medidas distintas. En primer lugar, se redujeron las prestaciones al elevar la edad requerida para jubilarse y cambiar la forma en que se calcula la pensión. Por otro lado, se incrementaron las contribuciones destinadas al sistema de reparto, al tiempo que se incorporaron al régimen mixto las Cajas

Diagnóstico del sistema

El sistema previsional uruguayo está mejor rankeado que el chileno (12 vs. 16)1 porque entrega buenas pensiones y las personas tienen confianza en él. En efecto, la tasa de reemplazo ofrecida por el sistema2, luego de 30 años de servicios se situaba en 64% del salario promedio para los hombres, mayor a la de muchos países de la OCDE (52%) y bien por encima de la de Chile (31%)

Tasa de reemplazo en Uruguay es alta y supera a Chile con creces

Figura 1: Tasa de reemplazo bruta hombres a salario promedio Uruguay (2018) y OCDE (2020)

Fuente: Observatorio Perspectivas con datos Apella 2021 (Uruguay) y OECD Data

1 Índice global de pensiones del Mercer CFA Institute 2022.

2 Apella (2021), El sistema previsional de Uruguay. Aportes para una discusión de reforma, Banco Mundial, https://documents1.worldbank.org/curated/en/579991620286687084/pdf/El-Sistema-Previsional-de-Uruguay-Aportes-parauna-Discusion-de-Reforma.pdf

Además, estadísticas de la Cepal señalan que el 76% de los ocupados cotiza en algún programa de seguridad social, ya fuera en el régimen general o en algunas de las Cajas. Esta era la tasa más alta de la región, superior a la de Chile que se ubica en 74%

AntesdelareformaUruguayteníaunbuensistemadepensiones , peroeramuycarodesostenereneltiempo

De este modo, la cobertura para los trabajadores formales es elevada dada la confianza en el sistema y, en alguna medida, también por la fiscalización. Asimismo, la tasa de informalidad -que es un gran enemigo de todos los sistemas de pensiones- es la menor de Latinoamérica.

Tasa de cotización de ocupados en Uruguay es la mayor de la región (Chile 2°)

Figura

Fuente: Observatorio Perspectivas con datos CEPALSTAT3

3 CEPALSTAT, Indicadores Sociales/Trabajo/Ocupación/ Ocupados que aportan a un sistema previsional, https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/dashboard.html?indicator_id=3136&area_id=406&lang=es

2: Porcentaje de ocupados que aportan a la seguridad social (último dato disponible)

Sin embargo, así como estaba antes de la reforma, el sistema era insostenible en el tiempo porque presentaba grandes desequilibrios. En particular, el valor presente de los beneficios tendía a duplicar el valor de las contribuciones de los trabajadores4, debido al envejecimiento de la población.

Envejecimientodelapoblaciónalargoplazo -similaraChileeraelprincipalfactordepresiónalpilardereparto

En Uruguay, las proyecciones poblacionales de las Naciones Unidas señalan que para 2100 habría solo 1,3 personas activas por cada mayor de 65 años. Al compararlas con Chile, el problema comenzó varias décadas antes, pero ambos tienden hacia niveles similares a largo plazo, con lo que los desafíos del sistema de reparto serían equivalentes.

Al igual que en Chile, el envejecimiento de la población es muy marcado en Uruguay, desafiando la sostenibilidad del sistema de reparto

Figura 3: Ratio Población (20-64) /65+

Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de Naciones Unidas5

Comisión de Expertos en Seguridad Social (2021), Diagnóstico del Sistema Previsional Uruguayo, p. 58, https://cess.gub.uy/sites/default/files/informes/Informe%20de%20Diagno%CC%81stico%20del%20Sistema%20Previsional%2 0Uruguayo.pdf

UN, World Population Prospects 2022, https://population.un.org/wpp/Download/Standard/Population/

A esto se sumaba una muy baja edad de retiro. Con 60 años para ambos sexos, es cuatro años menor al promedio de la OCDE e incluso dos años y medio inferior a la de Chile.

Uruguay tenía una tasa de retiro 4 años menor al promedio de la OCDE

Reforma del Sistema

Para poder sostener el pilar de reparto y el pilar solidario, el estado uruguayo debe gastar 11,2% del PIB, un nivel elevado al compararlo con el de la OCDE. En perspectiva, este gasto en Chile fue de 3,1% del PIB en 2021

6 OECD (2021), Pensions at a Glance, Figure 3.6, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/304a7302en/index.html?itemId=/content/component/304a7302en#:~:text=In%202020%2C%20the%20OECD%20average,%2C%20for%20men%20only%2C%20Israel

Figura 4: Edad de Pensión promedio hombres y mujeres en OCDE y países seleccionados 2020 Fuente: Observatorio Perspectivas con datos OCDE6

Además, las proyecciones eran crecientes hacia adelante puesto que para 2100 se anticipaban necesidades adicionales de financiamiento de 3,4 % del PIB, lo que ejercería aún más presión sobre el gasto público en un ya abultado presupuesto

Gasto público en pensiones de Uruguay es mayor al de muchos países de la OCDE porque aportes de los trabajadores al pilar de reparto no son suficientes

En este contexto, lo habitual habría sido aumentar las tasas de contribución al sistema. Sin embargo, estas tasas ya eran elevadas en la comparación internacional. En Uruguay el aporte es de 22,5% del salario frente a un promedio de 18,2% en la OCDE. Se puede constatar que esta razón de aportes casi duplica a la chilena.

Gastospúblicosenpensioneselevadoyaportesaltosobligaron aqueelajustedehicieraconreduccióndebeneficios

7 OECD Data, Pension Spending, para el último año disponible, https://data.oecd.org/socialexp/pension-spending.htm

Figura 5: Gasto en pensiones en OCDE y Uruguay (% PIB) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos OCDE7

La tasa de cotización en Uruguay no convenía subirla más porque ya era muy elevada, casi el doble de la chilena

En consecuencia, los principales cambios al sistema fueron, en primer lugar, el aumento de la edad de retiro, pasando de 60 años a 65 en una transición parsimoniosa Se comienza el primer aumento en 10 años y se va subiendo la edad cada dos años, con lo que la transición se concretará en un lapso de 20 años.

Aumentóedadderetirode60a65años,conunatransiciónque comienzaen10añosyseprolongaporotros10

8 OECD (2021), Pensions at a Glance, Figure 8.2, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/d164cfc6en/index.html?itemId=/content/component/d164cfc6en#:~:text=copy%20the%20linklink%20copied,Mandatory%20pension%20contributions&text=Total%20mandatory%20effectiv e%20pension%20contribution,that%20have%20specific%20pension%20contributions

Figura 6: Tasa de Cotización 2020 Fuente: Observatorio Perspectivas con datos OCDE8

En segundo lugar, se cambió la fórmula de cálculo de los beneficios del sistema de reparto Previo a la reforma, se calculaba utilizando el máximo entre el promedio de los mejores 20 años de salarios y el promedio de los últimos 10 años de cotizaciones. Con la nueva fórmula solamente se consideran los mejores 20 años de salarios.

Secambiólafórmuladecálculodelosbeneficiosalpromediodelos mejores20añosdesalarios

En tercer lugar, se aumentó la tasa de contribución al sistema de reparto. Antes de la reforma los aportes personales eran de 15% del salario, donde la mitad iba al pilar de reparto y la otra mitad al pilar de ahorro mandatorio. Adicionalmente, había un aporte patronal de 7,5% que se destinaba íntegramente al reparto. Luego de la reforma, el aporte patronal permanece incambiado, pero del 15% personal, 10% se destina al sistema de reparto y 5% a ahorro mandatorio.

9 BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL, Jubilación normal por el Nuevo Sistema Previsional Común, https://www.bps.gub.uy/20533/jubilacion-normal-por-el-nuevo-sistema-previsionalcomun.html#:~:text=La%20causal%20jubilatoria%20normal%20se,por%20los%20Reg%C3%ADmenes%20jubilatorios%20ante riores

En el largo plazo, se proyecta que las proporciones de recursos destinados al pilar de ahorro individual se mantengan estables con relación al PIB debido a que el mayor número de trabajadores cubiertos compensan la reducción de la tasa de cotización

Sereasignaroncotizacionesalreparto,perose incorporarontodoslostrabajadoresalsistemamixto

Finalmente, con la reforma, las Cajas que seguían existiendo en Uruguay10, que eran exclusivamente de reparto, pasan al régimen común que combina reparto y ahorro individual. Esto contribuye, además, a la equidad, porque previamente, el sistema era capaz de que dos personas con idénticos niveles de aportes y edad podían obtener jubilaciones con hasta 40% de diferencia según estuvieran comprendidas en diferentes cajas11 .

10 Cajas Bancaria, Profesionales Universitarios, Notarios, Policial y Miliar.

11 Comisión de Expertos en Seguridad Social (2021), Diagnóstico del Sistema Previsional Uruguayo, p. 41, https://cess.gub.uy/sites/default/files/informes/Informe%20de%20Diagno%CC%81stico%20del%20Sistema%20Previsional%2 0Uruguayo.pdf

Conclusión

La reforma de pensiones en Uruguay trae consigo señales que son importantes a la hora de evaluar el futuro de la previsión en Chile. Vale la pena destacar dos:

En primer lugar, los parámetros de los sistemas de pensiones deben ser revisados habitualmente, en especial para aquellos sistemas donde el Estado es garante. De no ajustarlos de manera regular, se constituyen desequilibrios que generan un aumento del gasto público, provocando que existan menos recursos para invertir en otras áreas.

En segundo lugar, es importante implementar las reformas con gradualidad En Uruguay el proceso de transición es de 20 años y los primeros cambios en la edad de retiro no comienzan hasta dentro de 10 años

DESAFÍOS DE LAS PENSIONES DE REPARTO EN URUGUAY

Septiembre 2023