SOSTENIBILIDAD DEL FONDO INTEGRADO DE PENSIONES: ¿QUÉ TAN FACTIBLES SON LOS CAMBIOS DE PARÁMETROS?

SOSTENIBILIDAD DEL FONDO INTEGRADO DE PENSIONES:

¿QUÉ

TAN FACTIBLES SON LOS CAMBIOS DE PARÁMETROS?

1. INTRODUCCIÓN

En la propuesta de reforma previsional del gobierno, con la cotización adicional del 6% se creará el Fondo Integrado de Pensiones (FIP). Con los recursos de este fondo se plantea hacer solidaridad inter e intra generacional

Es fundamental que este fondosea sustentable en el tiempo, es decir, que mantenga un equilibrio entre ingresos y gastos de manera que se puedan pagar los beneficios prometidos

Sin embargo, cambios como la mayor esperanza de vida, la menor tasa de fertilidad o una rentabilidad menor a la esperada, provocarían problemas en la sustentabilidad del FIP, poniendo en duda su capacidad de pagar los beneficios comprometidos.

Ante esta posibilidad, la reforma plantea como solución que se altere la tasa de interés nocional y si:

“losajustesdetasadeinterésnocionalfueraninsuficientes,elgestorpúblicopropondráal Presidenteajustesparamétricos,elquedeberáproponerunareformaalparlamentopara llevarlaacabo.Siellonoocurreencuatromeses,elgestorpúblicoreducirálasgarantías”.

En otras palabras, un comité técnico revisaría los parámetros del sistema (fórmula de cálculo de beneficios, edad de jubilación y tasa de cotización) y propondría que se ajusten para mantener la sustentabilidad del FIP Será el sistema político el encargado de materializar o no los ajustes propuestos por el comité técnico. Si no se materializan los cambios propuestos, por ejemplo, aumento de la edad de jubilación o de la tasa de cotización, el ajuste se daría a través de la caída de las pensiones.

En este documento se examina la factibilidad de que los ajustes de los parámetros se materialicen, ya que, si la posibilidad de que se lleven a cabo es baja, se pone en duda la sostenibilidad del FIP en el largo plazo y, en consecuencia, se presenta una amenaza para las finanzas públicas.

2. LA EXPERIENCIA CHILENA

El sistema de pensiones chileno desde su implementación en la década de los 80, ha mantenido inalterados sus parámetros contributivos, es decir, la edad de jubilación se ha mantenido en 65 para los hombres y 60 para las mujeres y la tasa de contribución se ha mantenido en el 10%.

Esto a pesar de:

1. En primer lugar, hay un consenso técnico y político en torno a que las pensiones son bajas. Esto se constata en los reiterados intentos de realizar reformas al

sistema previsional por parte de los diferentes gobiernos de distintos signos políticos.

2. Chile presenta una tasa de contribución baja en comparación a la OECD la cual es, en promedio, de un 18,2%.

Tasa de contribución trabajador promedio

Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de OECD Pensions at Glance 2021

3. Ha aumentado la expectativa de vida a la edad de jubilación tanto para hombres como para mujeres, lo que conduce a que cada vez se deban financiar más años como pensionados. Al implementarse el actual sistema de pensiones a comienzos de la década de los 80, la expectativa de vida de los hombres a los 65 años era 12,4 años, es decir un hombre de 65 años en promedio vivía hasta los 77,4 años. En 2021, la esperanza de vida a los 65 para un hombre es de 18,8 años, es decir, más de un 51,6% mayor. De igual forma, mientras a comienzos de los 80 la expectativa de vida de las mujeres a los 60 años era de 16 años, actualmente ha aumentado a 22,1 años, esto es un incremento de 38,1%.

Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de OECD

De esta manera, si a pesar de la necesidad de tener mejores pensiones y del claro diagnóstico en torno a la necesidad de ajustar los parámetros del sistema, no se han podido concretar cambios paramétricos, resulta poco probable que, en un período de 4 meses, el sistema político lleve a cabo aquello que en éstas décadas no ha logrado hacer.

Frente al fracaso en los ajustes paramétricos, la reforma propone que deberán realizarse correcciones de los beneficios que entrega el sistema, es decir, lo que se promete con la reforma sería corregido a la baja con el fin de tener la sustentabilidad.

3. EXPERIENCIA INTERNACIONAL DE LOS AJUSTES AUTOMÁTICOS DE PENSIONES

La experiencia internacional sobre las reformas paramétricas nos dice que acostumbran a llegar en momentos en que los problemas de no haberlas realizado ya se han materializado. Este fue el caso de países de la Unión Europea que ante exigencias de instituciones supranacionales (BCE, IMF) tuvieron que realizar cambios para reducir las pensiones, estos fueron los casos de Irlanda, Grecia, Hungría, Italia, Portugal, Rumania y Latvia.

Sin embargo, cuando han podido y no han tenido las exigencias de las instituciones supranacionales, gran parte de estas reformas se han aminorado o eliminado, como por ejemplo España, Grecia, Latvia, Portugal y Rumania, entre otros. La dificultad de realizar ajustes en los sistemas de pensiones llevó a muchos países a introducir reglas de ajuste de aplicación automática, es decir, modificaciones a los parámetros de los sistemas de pensiones que se gatillan frente a cambios en variables objetivas como las demográficas, por ejemplo, ligar edad de jubilación a la expectativa de vida, cambiar las fórmulas de

Hombres Mujeres

indexación o bien la incorporación de factores demográficos en el cálculo de beneficios1 Sin embargo, en muchos casos estos ajustes automáticos tampoco han llegado a materializarse.

Los casos en que mecanismos de ajuste automático se han paralizado o no se han ejecutado completamente, son varios, aquí se destacan cuatro:

1) Alemania, cuyo sistema supone que debe haber equilibrio entre los ingresos y gastos. Sin embargo, se determinó que los beneficios entregados por el sistema público no iban a seguir cayendo y que los niveles de contribución no iban a superar el 20% de aquí a 2040 (actualmente se encuentran en 18,9%).

2) Eslovaquia, que decidió detener el vínculo establecido entre la edad de jubilación y la expectativa de vida.

3) España, iba a introducir un factor de sustentabilidad para su sistema de pensiones y cambiar el mecanismo de indexación de éstas, ambas reformas, con el fin de que el déficit de la seguridad social no siguiera creciendo de gran manera y que derivaría en una baja de las pensiones. Sin embargo el factor de sustentabilidad nunca se aplicó y el mecanismo de indexación dejó de implementarse producto de masivas protestas. Finalmente, se desecharon estos factores y se determinó subir los impuestos al trabajo.

4) Suecia, la fórmula del cálculo de pensiones implica que cuando el sistema tiene un desbalance entre activos y pasivos, existe un mecanismo de ajuste que implica una baja en las pensiones. Para el caso de la crisis financiera los activos de los fondos de pensiones cayeron por debajo de los pasivos. Esto implicó que las pensiones cayeran sustantivamente. Sin embargo, en este escenario el gobierno redujo los impuestos para los jubilados, así en 2010 el 85% de los jubilados tuvieron un alza en el valor nominal de sus pensiones y solo un 8,6% la bajaron, es decir el mecanismo se aplicó solo de manera parcial2 y el impacto en las finanzas públicas se produjo de igual forma

Recientemente vemos que en Francia se están desarrollando fuertes protestas contra el eventual ajuste en los parámetros del sistema de pensiones: aumento de la edad de jubilación y la cantidad de años para acceder a una pensión completa. Esta es una noticia en desarrollo y aún no sabemos si dicho país logrará aplicar las reformas que le dan sustentabilidad a su sistema.

En el caso de reformas que se lograron implementar parcialmente, está el caso de Italia. Ahí se buscó subir la edad de jubilación, lo cual se logró, sin embargo, se removieron

1 Hinrich, K. (2021). Recent pension reforms in Europe: More challenges, new directions. An overview

2 Weaver Kent, R. (2016) Privileging Policy Change? Sustaining Automatic Stabilizing Mechanisms in Public Pensions

barreras para la jubilación anticipada por lo que no se aplicó el 100% del cambio paramétrico3

Canadá es un caso exitoso de ajustes automáticos Ahí se ha tendido a reducir los beneficios entregados por el sistema y a aumentar la tasa de contribución. Esto quiere decir, que han tenido que aumentar los impuestos al trabajo y reducir las pensiones para mantener la sostenibilidad del sistema. En el caso de Quebec, se ha optado principalmente por subir las tasas de cotización en lugar de la reducción de beneficios, debido a que tiene menores costos políticos.

De la experiencia internacional se extrae que es poco factible aplicar ajustes paramétricos que signifiquen reducir beneficios del sistema de pensiones o elevar requisitos para acceder a los mismos. Cuando los sistemas pasan a ser insostenibles, por lo general, se dan alzas de los impuestos al trabajo.

En el caso de Chile, donde hay una mayor informalidad que en los países mencionados anteriormente, el aumento del impuesto al trabajo puede llevar a aumentos significativos de la informalidad laboral. De este modo, la aplicación de estos mecanismos podría conformar un retroceso en la cobertura de la seguridad social en Chile y en un aumento de la deuda pública para cubrir estos vacíos.

4. CONCLUSIÓN

Ante la evidencia chilena e internacional, resulta difícil pensar que frente a una amenaza a la sostenibilidad del sistema se haga alguna de las opciones propuestas por la reforma: a) cambiar los parámetros y/o b) reducir los beneficios entregados.

Lo anterior implica que en caso de que no se cumplan supuestos utilizados por el gobierno, el sistema pasaría a ser insostenible en el tiempo. Esto implicaría entonces la necesidad de contraer deuda pública, la cual tendría que ser pagada por los contribuyentes, ya sea a través de: mayores impuestos, menores servicios, mayores contribuciones a la seguridad social.

3 Baska, D.; Munkacsi, Z.; Nerlich C. (2021) A Framework for Assessing the Costs of Pension Reform Reversals