¿CÓMO ES EL SISTEMA DE PENSIONES URUGUAYO QUE MIRA EL GOBIERNO?
El bloque principal es un sistema mixto: o Pilar estatal de reparto: una fracción de las cotizaciones de los trabajadores se usa para financiar las actuales pensiones. El monto de las pensiones es de Beneficio Definido, en base al número de años cotizados y al sueldo promedio de los últimos años. La administración de este pilar está a cargo del Banco de Previsión Social (BPS), un ente estatal autónomo. o Pilar de capitalización individual: una fracción de las cotizaciones de los trabajadore se acumulan en cuentas individuales con las rentabilidades que se generar al invertirlas en el mercado financiero. Este pilar tiene tres actores:
1. CONTEXTO En la semana pasada, el ministro de Hacienda Mario Marcel en un seminario declaró que respecto a la reforma de pensiones “va a haber un administrador público y administradores privados y las personas van a poder elegir entre ellos (…) probablemente se va a parecer al caso de Uruguay” Estas palabras suscitaron mucho interés en el debate público sobre el sistema de pensiones uruguayo, sistema que analizamos a continuación
§ El Banco de Previsión Social (BPS): encargado de recaudar las cotizaciones de los trabajadores y distribuirlos a las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP)
§ Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP): empresas encargadas de invertir las cotizaciones previsionales de los trabajadores en el mercado financiero. Existen cuatro AFAP, una de propiedad pública y tres
o los Servicios Estatales Son administradas por el estado y bajo un sistema de reparto. Pertenecen dos subsistemas: el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales (SRPP) y el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas (SRPFFAA)
2. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA DE PENSIONES
a) Sistema de Pensiones Contributivas
El sistema de pensiones contributivo de Uruguay está compuesto por un bloque principal y 5 subsistemas paralelos al principal, cada uno con sus propias reglas y parámetros El bloque principal cubre al 89% de los trabajadores activos y pensionados. Los 5 subsistemas cubren al resto de los activos y pensionados y la pertenencia a cada subsistema depende de la actividad económica que realicen. Los 5 subsistemas se pueden clasificar en dos grupos: o las Cajas Paraestatales. Son privadas y tienen un esquema de capitalización colectiva parcial. Pertenecen tres subsistemas: Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias (CJPB), Caja Notarial de Seguridad Social (CNSS) y Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios (CJPPU)
2 Perspectivas / Sistema de pensiones uruguayo / 30 de agosto 2022
Régimenmixto Pilar Estatal de AdministradoReparto por el Banco de Previsión Social (BPS) Pilar IndividualCapitalizaciónde.Tres actores: Banco de Previsión Social (BPS): recauda las cotizaciones de los trabajadoresAFAPs:invierten las cotizaciones en el mercado financiero Banco de Seguros del Estado: entrega las pensiones en modo de renta vitalicia
§ Banco de Seguros del Estado (BSE): una aseguradora estatal encargada de recibir las cuentas de los afiliados que les entrega las AFAP al final de la vida laboral de los afiliados y las convierte en pensiones en modo de renta vitalicia.
Tres universitarios)(profesionalesensectorcolcapitalización(ParaestatalesCajasprivadasydeectivas):CJPB(trabajadoresfinanciero)CNSS(trabajadoresact.notariales)CJPPU
3 Perspectivas / Sistema de pensiones uruguayo / 30 de agosto 2022 son empresas privadas1 . Al final de la vida activa de cada afiliado transfieren la cuenta individual acumulada a una aseguradora estatal.
Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base a observatorio de Cepal y CINVE 1 Las cuatro AFAP son sociedades anónimas de derecho privado, incluso la AFAP de propiedad pública (República AFAP) cuyo capital accionario se encuentra en manos de instituciones estatales: Banco de la República del Uruguay (51%), El Banco de Previsión Social (37%) y el Banco de Seguros del Estado (12%). Sistema de Pensiones Contributivas Cinco Subsistemas Paralelos (11% de los trabajadores activos y pensionados) Bloque Principal (89% de los trabajadores activos y pensionados)
ArmadasdeEstatalesServicios(estatalesreparto):SRPFFAA(Fuerzas)SRPP(policías)
Figura 1. Sistema de pensiones contributivas de Uruguay
Dos
d) El gasto público en pensiones es alto y seguirá aumentando con el envejecimiento de la población
El gasto público en el pago de pensiones de estos tres sistemas de reparto (el BPS, SRFFAA y SRPP), sumado a las pensiones no contributivas (que paga el BPS) alcanzó un 11,1% del PIB en el 2019 (9,2% BPS; 0,7% SRPP y 1,2% SRFFAA). Este gasto público previsional de Uruguay es alto internacionalmente, incluso mayor a varios países desarrollados. Esto tomo relevancia al tener en cuenta que no es un país que registra un envejecimiento tan avanzado
4 Perspectivas / Sistema de pensiones uruguayo / 30 de agosto 2022 b) Pensiones y tasa de cotización del bloque principal • Pilar de reparto: las pensiones son de beneficio definido. Se exige tener mínimo 30 años de cotización y la edad legal de jubilación es de 60 años La pensión contributiva se define por la siguiente fórmula: �����ó� ������������ = 45% ∗ ��� + 1% ∗ ��� ��� ���� �ñ� ����� �������� (����� 30 ℎ���� 35 �ñ�� ) + 0,5% ∗ ��� ��� ���� �ñ� ����� 35 �ñ�� �������� SBJ=Sueldo Básico Jubilatorio. Corresponde al monto que resuelte mayor entre promediar el sueldo mensual de los últimos 10 años cotizados o el promedio de los mejores 20 años cotizados. Las pensiones están indexadas al Índice Medio de Salarios. • Pilar de capitalización individual: no exigen un mínimo de años cotizados y la edad mínima para acceder a la pensión es 65 años. La pensión se determina en base a la cuenta individual acumulada hasta la jubilación y la expectativa de vida del afiliados en base a las tablas de mortalidad.
c) Sistema de pensiones no contributivas
La tasa de cotización de los afiliados en el bloque principal varía según la actividad económica del afiliado, pero en la mayoría de los casos corresponde al 22,5% del sueldo: 7,5% lo paga el empleador y 15% el trabador La totalidad del aporte del empleador (7,5%) se usa para financiar el pilar de reparto, y el aporte del trabajador (15%) se distribuye entre el pilar de reparto y el pilar de capitalización individual. La fracción que se dirige a cada pilar depende del monto del sueldo, pero en el caso standard un 5,25% se deposita cuenta individual del trabajador y 9,75% se dirige al sistema de reparto.
El Banco de Previsión Social entrega pensiones no contributiva a los habitantes que no lograron el mínimo de años cotizados que exige las pensiones contributivas, que carezcan de recursos para satisfacer necesidades vitales y que son mayores de 70 años o se encuentran incapacitados de forma absoluta. Las personas que cumplan están mismas condiciones y tienen entre 65 y 70 años reciben el Subsidio de Asistencia a la Vejez. El monto de la pensión no contributiva y el Subsidio de Asistencia corresponde a $13.035 pesos uruguayos por mes (en 2021).
Perspectivas
3. COMPARACIÓN CON CHILE
Fuente: Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) 2021 en base a OECD Social Expenditure Database y World Population Prospects 2019.
5 / Sistema de pensiones uruguayo / 30 de agosto 2022 (figura 2). Como veremos más en la siguiente sección esto trae desafíos sobre la futura sostenibilidad financiera del sistema uruguayo. Figura 2. Gasto Público en pensiones vs tasa de dependencia
El sistema de pensiones Uruguayo tiene muchas diferencias respecto al sistema chileno, por lo que los problemas y desafíos en materias previsionales en cada país son diferentes. El desafío de Chile es fortalecer el mercado formal: incrementar tasa de cotización para financiar reparto iría en sentido contrario El mercado formal tiene mayor cobertura en Uruguay que en Chile. En Uruguay, el porcentaje de la población en edad de trabajar (mayor de 14 años) que trabaja y cotiza en el sistema de pensiones (empleo formal) es un 53% vs un 35% en Chile. Es decir, en Uruguay un mayor porcentaje de la población trabaja formalmente aportando con recursos para financiar las pensiones que en Chile (figura 3)
Por lo tanto, el desafío en Chile es aumentar la cobertura del empleo formal sobre la población Esto toma relevancia por el hecho de que la reforma de pensiones en Chile busca incrementar la tasa de cotización, lo que encarece y desincentiva el empleo formal. El gran desafío será como aumentar esta tasa minimizando el efecto en el empleo lo más posible. Según estudio del Banco Central 2017, el efecto negativo sobre el empleo formal es mayor si la cotización extra se dirige al sistema de reparto en lugar de a ahorro individual. Analiza el efecto sobre el empleo formal de aumentar la tasa de cotización en 5 p.p, comparando tres escenarios: 1) el 5% adicional se deposite en una cuenta de Capitalización Individual, 2) el 5% adicional se deposita a una cuenta de Ahorro Colectivo Intrageneracional, 3) el 5%
6 Perspectivas / Sistema de pensiones uruguayo / 30 de agosto 2022 adicional va a reparto. Los resultados de las estimaciones fueron: con Capitalización Individual el empleo formal cae en un 0,5%; con Ahorro Colectivo Intrageneracional cae entre un 0,5 y 2,0%; y bajo sistema de reparto cae en un 2,2%.
53% 35%60%50%40%30%20%10%0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Uruguay Chile 5,25% 12,0% 17,25%25,00%20,00%15,00%10,00%5,00%0,00% Uruguay Chile Capitalización Individual Reparto
Un sistema de pensiones se considera sostenible financieramente si sus gastos por prestaciones están cubiertos por sus ingresos, es decir, si puede mantenerse funcionando sin ocasionar deterioros en las cuentas fiscales que tensione los recursos disponible para otros gastos públicos (como vivienda, salud, educación, etc).
Figura 3. Porcentaje de la población en edad de trabajar (mayor de 14 años) que cotiza en el sistema de pensiones Figura 4. Tasa de cotización de los trabajadores dirigido a reparto y a capitalización individual
El desafío de Uruguay es la sostenibilidad fiscal: fortalecer la capitalización individual y subir edad de retiro va en el sentido correcto
Los sistemas con riesgo de sostenibilidad financiera son los esquemas de reparto con beneficio definido, en que el monto de las pensiones no está determinado por sus contribuciones, sino que están fijadas por fórmulas. En Uruguay, este es el caso del pilar de reparto administrado por el Banco de Previsión Social (BPS) en el bloque principal y por el
Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS Gráfico de la izquierda en base a Encuesta Nacional de Empleo y Súper de Pensiones para Chile, y Encuesta Continuas de Hogares y datos de BPS y de los subsistemas paralelos Laprevisionalestasade cotización es mayor en Uruguay y predomina el financiamiento hacia el sistema de reparto. En Uruguay la tasa de cotización varía según la actividad económica del afiliado, pero en la mayoría de los casos la tasa es de un 22,5%: 5,25% se deposita cuenta individual del trabajador y 17,25% se dirige al sistema de reparto. Mientras que en Chile la tasa de cotización es de un 12% dirigido a financiar capitalización individual del trabajador (figura 4). Si el gobierno Si el gobierno de Chile busca que el sistema de pensiones se acerque al de Uruguay, esta gran diferencia del porcentaje de sueldos dirigidos a reparto entre los países es relevante, dado que el mercado formal chileno es bastante más débil que el uruguayo, y aumentar la cotización hacia reparto podría debilitarlo aún más.
2 Incluye el gasto de las pensiones no contributivas
3 Incluye el gasto de la Pensión Garantizada Universal implementado completamente 1,30% 6,25% 2,50% 0,35%7,00%6,00%5,00%4,00%3,00%2,00%1,00%0,00% Chile Uruguay Asistencia a sistemas de reparto Gasto en Pilar Solidario
Figura 5. Gasto fiscal en pensiones descontando las contribuciones de los trabajadores, 2022 (% del PIB) Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base CESS de Uruguay y Ministerio de Hacienda Chile
Como muestra la figura 5, el alto gasto fiscal en pensiones en Uruguay es explicado principalmente por la asistencia del Estados a los sistemas de reparto (BPS, SRPFFA, SRPP), dado que las contribuciones de los trabajadores no son suficientes para cubrir las promesas de pensiones de los sistemas El déficit en los sistemas de reparto de Uruguay (diferencia entre gasto en pensiones y cotizaciones de los afiliados) que debe financiarse con recursos fiscales se agudizarán en los próximos años dado el envejecimiento de la población (aumento de la tasa de dependencia, figura 6 y 7).
fiscal en pensiones es notablemente mayor en Uruguay que en Chile. Si descontamos el gasto financiado con las tasas de cotización de los trabajadores, actualmente la asistencia fiscal de Uruguay en el sistema público de pensiones es un 6,6% del PIB2 (6,25 asiste al sistema de reparto de policías, FF.AA y del bloque principal y 0,35% al sistema solidario) y mientras que en Chile corresponde a un 3,8% del PIB3 (1,3% asiste a los sistemas de reparto de carabineros, fuerzas armadas y antiguas cajas, y 2,5% al sistema solidario (PGU)).
7 Perspectivas / Sistema de pensiones uruguayo / 30 de agosto 2022 sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas (SRFFAA) y policías (SRPP). En Chile están los sistemas de reparto de carabineros, fuerzas armadas y antiguas cajas. También las pensiones no contributivas de los pilares solidarios estresan la sostenibilidad fiscal de los Elpaíses.gasto
Fuente: OBSERVATORIO PERSECTIVAS, gráfico de la izquierda en base a proyecciones de Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) 2021 (se excluye gasto en pensiones no contributivas); gráfico de derecha en base a estimaciones del INE de Uruguay Esto podría tensionar de forma importante la disponibilidad de recursos públicos en otros programas sociales futuros, generando problemas de inequidad inter generacional. Luego, hay que destacar, que en Chile, gracias a que predomina la capitalización individual sobre el sistema de reparto, hay más espacio fiscal para gastar en las pensiones solidarias: 2,5% del PIB en Chile vs 0,35% del PIB en Uruguay.
3,76%
• aumentar las cotizaciones de los trabajadores dirigidas al sistema de capitalización individual, manteniendo constante la tasa de cotización total en 22,5% para no dañar el empleo formal Aumentar gradualmente la edad legal de jubilación, hoy en 60 años, hasta llegar a los 65 años 3,19% 3,53% 4,12% 5,22% 6,07% 6,65% 6,94% 7,12% 1,97%7,31% 2,10% 2,09% 1,95% 1,84% 1,80%
1,81% 1,86% 1,09% 1,11% 1,15% 1,24% 1,34% 1,35% 1,41% 1,50% 1,59% 1,70% 2019 2025 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100 BPS SRPFFAA SRPP 31,6% 34,3% 36,3% 42,8% 49,8%60,0%50,0%40,0%30,0%20,0%10,0%0,0% 2019 2025 2030 2040 2050
Figura 6. Gasto fiscales de Uruguay en pensiones de reparto descontando la contribución de los trabajadores (como % del PIB)
Figura 7. Tasa de dependencia Uruguay (mayores de 59 años/población entre 15 y 59 años)
8 Perspectivas / Sistema de pensiones uruguayo / 30 de agosto 2022
Teniendo en cuenta el desafíos sobre la futura sostenibilidad financiera del sistema, en Uruguay se convocó a una comisión de expertos, el CESS, para evaluar el sistema y realizar recomendaciones de reformas. Se recomendó:
1,77%
•
2,05%
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Centro de investigaciones Económicas (CINVE), “Presente y Futuro del Sistema de Seguridad Social en Uruguay” (2019). CEPAL, “El sistema de pensiones en el Uruguay: Institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera” (2020)
Informe de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), “Recomendaciones para la Reforma del Sistema Previsional uruguayo” (2021).
BIBLIOGRAFÍA
Informe de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), “Diagnóstico del Sistema Uruguayo” (2020).
Banco Central de Chile, “Evaluación de impactos macroeconómicos de largo plazo de modificaciones al sistema de pensiones” (2017).