Caso argentino: cuando las pensiones no están aisladas de la política

CASO ARGENTINO: CUANDO LAS PENSIONES NO ESTÁN AISLADAS DE LA POLÍTICA

• En 1993 Argentina incorpora la capitalización individual a su sistema de pensiones, siendo los fondos administrados por instituciones privadas llamadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).

• En 2008 argentina termina con el sistema de capitalización individual, traspasando activos y afiliados al sistema estatal de reparto.

• Previo a la estatización, debido a la necesidad de recursos del Estado, el gobierno argentino impuso restricciones a la administración de los fondos de pensiones de las AFJP, obligándolas a invertir en bonos soberanos que tuvieron un impacto negativo en la rentabilidad de los fondos.

• En paralelo, Argentina aumentó el gasto en pensiones básicas y estatales, lo que elevó la necesidad de hacerse de los recursos administrados por el sistema privado de pensiones.

• Luego de la estatización en el 2008, los resultados para Argentina no han sido buenos: o La administración estatal de fondos de Argentina ha tenido una rentabilidad menor que la obtenida por AFPs privadas en el resto de los países de América Latina. o El gasto en pensiones es mayor a la recaudación por contribución de los trabajadores: las pensiones dependen fuertemente de los impuestos. o El sistema no ofrece reglas claras sobre el monto de pensiones, quedó dependiendo por completo del sistema político y en términos reales las pensiones han caído un 16% entre 2017-2021.

•

Hoy Argentina tiene uno de los peores sistemas de pensiones del mundo de acuerdo al Índice Global de Pensiones Mercer CFA Institute.

2

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

1. RESUMEN En 1993 Argentina hace una reforma previsional estructural, incorporando al sistema previsional la capitalización individual, siendo los fondos administrados por instituciones privadas llamadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Con esto, el sistema pasó a estar compuesto de un pilar redistributivo que entregaba una pensión básica universal y un segundo pilar contributivo obligatorio donde los trabajadores podían elegir entre el sistema de reparto y el de capitalización.

En 2008, se termina con la capitalización individual y todos los fondos acumulados, incluidos los del ahorro voluntario, pasan a ser administrados por una entidad estatal y a un sistema de reparto.

La reforma que terminó estatizando los fondos de pensiones se fue gestando en el tiempo. Previo a 2008, se hicieron cambios y reformas que fueron dificultando el funcionamiento de las AFJP y que generaron grandes déficits en el sistema previsional público argentino, lo que llevó a que el incentivo a hacerse con la propiedad de los fondos fuera aumentando.

Habiendo pasado más de una década desde el fin del sistema de capitalización individual, el sistema previsional argentino es catalogado por el CFA Insititute como uno de los peores del mundo (número 42 de los 43 analizados). Desde 2017 la pensión promedio en términos reales ha ido cayendo, no existen certezas para los jubilados que ya han enfrentado 4 ajustes en la fórmula de cálculo de sus prestaciones, el sistema es deficitario y cada vez más dependiente de los impuestos.

1. ANTECEDENTES DE LA REFORMA PREVISIONAL QUE ESTATIZÓ LOS FONDOS DE PENSIONES Cuando se realiza una reforma de pensiones que incorpora capitalización individual, el Estado queda en una situación financiera frágil debido a que tiene que seguir pagando las pensiones ya comprometidas, pero deja de recibir los flujos de las cotizaciones.

En este escenario de estrés financiero, es común que se impongan restricciones1 a las inversiones de los fondos de pensiones de manera de aminorar el costo para el Estado sin aumentar, de manera explícita, los impuestos. Sin embargo, esto debe ir unido a un compromiso por parte de las autoridades de que el gasto público se mantenga estable y que con el tiempo estas restricciones vayan reduciéndose para que no sean tan perjudiciales para la rentabilidad de los afiliados.

Por ejemplo, se mantiene la obligación de invertir no menos de un determinado porcentaje en instrumentos de deuda pública.

1

3

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

¿Qué pasó en Argentina? Entre 1994 y 2000 la rentabilidad de los fondos de pensiones argentinos obtenidas por las AFJP había sido alta, logrando un 12% real anual. Pero, desde el 2000 el Estado argentino -que estaba en una situación fiscal deteriorada- cambió los regímenes de inversión de los fondos de previsionales, aumentando las restricciones a las inversiones para las administradoras.

“El Estado Nacional necesitaba recursos y desde el Ministerio de Economía se tomaron una serie de medidas que, … provocaron un aumento significativo de la exposición de los AFJP en bonos soberanos”, señaló la superintendencia de AFJP2.

De esta manera, a través de una imposición de gobierno argentino, entre 2001 y 2002 las AFJP aumentaron el porcentaje de los activos de los fondos de pensiones que estaban invertidos en bonos de gobierno argentino desde un 55% a 78%.

Figura 1. Conformación de los fondos de pensiones de Argentina administrados por las AFJP según tipo de instrumento 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% 1995

1996

Títulos Públicos

1997

1998

1999

2000

2001

Fideicomisos

2002

2003

2004

2005

Depósitos a Plazo Fijo

Acciones y Títulos Privados Títulos Extranjeros

Otros

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base a datos de Superintendencia de AFJP Argentina

¿Qué paso con los fondos previsionales invertidos en bonos del gobierno? En diciembre de 2001, Argentina entra en cesación de pagos de su deuda pública, lo que impacta de manera negativa el valor de los bonos en los que estaban invertidos los fondos de pensiones. El año 2005, las AFJP se vieron forzadas a canjear los bonos soberanos a un tercio de su valor nominal, lo que implicó una caída de la rentabilidad de los fondos acumulados.

Producto de esta intervención del gobierno de Argentina en las inversiones de los fondos de pensiones y de la crisis financiera internacional, la rentabilidad real de los fondos entre 2001-2008 promedió 2,8% anual. Mario Marcel y Waldo Tapia (2010), señalan que estos resultados, “no constituye una característica inherente de los sistemas de capitalización privada, sino más bien en la intervención política de sus actividades”.

2

SAFJP, “El Régimen de Capitalización a 11 años de la Reforma Provisional. 1994-2005”.

4

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

Figura 2. Rentabilidad real de los fondos de pensiones de Argentina administradas por las AFJP (promedio anual)

12%

2,8% 1994-2000

2001-2008

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base a M. Marcel y W.Tapia (2010)

Además de la caída de la rentabilidad, otras presiones surgieron sobre el sistema previsional argentino. Entre el 2001 y 2006 se aumentó el monto real de la pensión básica universal y se relajaron las condiciones para acceder a la pensiones estatales del sistema de reparto, manteniendo la tasa de contribución del sistema. Esto repercutió en que el sistema fuese deficitario y aumentara la presión fiscal.

Así, las restricciones impuestas por el gobierno que dificultaron el funcionamiento de las AFJP, junto a la mayor presiones sobre el gasto en pensiones básicas y estales, sumado a la crisis financiera global del 2008 fueron usadas como excusas por el gobierno argentino para estatizar el sistema privado de pensiones y hacerse con la propiedad de los fondos.

2. LA REFORMA QUE ESTATIZÓ LOS FONDOS DE PENSIONES Antes del 2007, los nuevos trabajadores podían elegir a que sistema afiliarse: al sistema de capitalización o al de reparto, y los que no elegían eran automáticamente enrolados en el sistema de capitalización.

A partir del 2007, los nuevos trabajadores comienzan a ser asignados directamente al sistema de reparto. También, se abrió la opción a todos los trabajadores de abandonar el sistema de capitalización y retornar al reparto. Sin embargo, sólo un 16% de los trabajadores eligió volver al sistema de reparto, la capitalización siguió siendo preferida por los trabajadores.

Al no lograr un traspaso voluntario masivo, en noviembre de 2008 el gobierno promovió una ley para cerrar el régimen de capitalización. Por ese entonces, la crisis financiera mundial comenzaba a afectar los fondos acumulados por las AFJP, de modo que fue la excusa para terminar con ellas.

El Congreso de Argentina aprobó en sólo dos meses la disolución del sistema privado y creo un único sistema de reparto estatal, el cual es conocido como el Sistema Integrado Previsional de Argentina (SIPA).

5

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

Todos los trabajadores que en un momento habían optado por salirse del sistema público de pensiones para asegurar una pensión mediante una cuenta de capitalización fueron forzados a reintegrarse al sistema estatal.

El nuevo sistema supone el traspaso de la totalidad de activos (casi US$ 31.000 millones), incluyendo el ahorro voluntario, y de más de 9,5 millones de afiliados desde el sistema privado de pensiones al Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), administrado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Así, el sistema de capitalización individual en Argentina dejó de existir.

3. RESULTADOS DEL SISTEMA ESTATAL DE PENSIONES a) La administradora estatal de Argentina ha tenido rentabilidades menores que las AFPs privadas de LATAM La reforma previsional que terminó con la capitalización se realizó en el contexto de la gran crisis financiera de 2008. Entre mayo y octubre de ese año la caída de valor de los fondos fue de un 28%, esto también pasó en el resto de la región, donde se registraron grandes caídas en el valor de los fondos de pensiones. Sin embargo, en los casos de Chile, Perú y México durante el año 2009 la perdida contable se recuperó, lo anterior no sucedió en Argentina donde, producto de la nacionalización, la pérdida de los activos se hizo efectiva, así, este fue el primer resultado de la reforma de pensiones de 2008.

Luego, analizando la rentabilidad en el largo plazo de los fondos de pensiones después de la crisis financiera del 2008, el FGS del sistema estatal de Argentina ha tenido una menor rentabilidad que los fondos de pensiones en países de América Latina administrados por AFPs privadas.

Figura 3.

Rentabilidad real acumulada de los Fondos de Pensiones 2009-2017

120%

7,8%

100% 80% 60% 40% 20%

3,3%

0% 2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

AFP Colombia

AFP Costa Rica

AFP Chile

AFP El Salvador

AFP México

AFP Perú

AFP República Dominicana

AFP Uruguay

2016

2017

Promedio AFPSs LATAM

FGS (sistema estatal argentino)

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base a datos de ANSES y FIAP

6

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

FGS (sistema estatal argentino)

b) El gasto en pensiones es mayor a la recaudación por contribución de los trabajadores: las pensiones dependen fuertemente de los impuestos Además de esta menor rentabilidad, el cambio de sistema previsional ha generado grandes presiones sobre el gasto público en pensiones. Si el año 2006 el gasto público en previsión social era de 5,9% del PIB, éste ha evolucionado para llegar a ser de 12% en 2020.

Este aumento del gasto público previsional no ha estado en línea con un aumento de la recaudación por contribuciones de los trabajadores, que entre 2008 y 2019 promedió un 5,2% del PIB, llegando a su valor mínimo este último año en 4,5%. Por lo tanto, el sistema tiene un déficit de más de 6 puntos del PIB. Figura 4. Gasto Público en Previsión Social como % del PIB 14,0

Figura 5. Ingresos por contribuciones de los trabajadores como % del PIB 12,0

14,0

12,0

12,0

10,0

10,0

8,0

8,0

5,6

6,0

6,0 2,0

0,0

0,0

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS Ministerio de Economía Argentina

con

20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19

4,0

2,0 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07 20 09 20 11 20 13 20 15 20 17 20 19

4,0

4,5

4,0

datos

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base a Calabria, Grushka & Zirulnik (2020)

Así, los déficits de la administradora estatal de Argentina (ANSES,) han sido crecientes en el tiempo y, en la actualidad, el pago de las pensiones ha ido dependiendo cada vez más de la recaudación tributaria. A tal punto han llegado los déficits de este organismo, que el año 2020 se creó el impuesto PAIS el cual grava con hasta un 30% los pagos realizados en moneda extranjera y donde el 70% de lo recaudado va para financiar la ANSES. Este impuesto se aplica, por ejemplo, cuando los argentinos contratan los servicios de Spotify o Netflix, o las compras en AliExpress, usando dólares.

Figura 6. Fuente de Ingresos de la administradora estatal de pensiones de Argentina, ANSES 100,0% 80,0%

26,4%

26,4%

34,6%

27,8%

29,6%

29,8%

33,9%

63,6%

63,4%

56,2%

60,8%

56,3%

52,3%

54,6%

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

60,0% 40,0% 20,0% 0,0%

Aportes y Contribuciones Rentas de la Propiedad

Tributarios Recursos de Capital

No Tributarios

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS con datos de ANSES 7

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

Con todo, el problema de financiamiento del sistema seguirá aumentando al avanzar el proceso de envejecimiento de la población. Los sistemas de reparto en la medida que aumenta la tasa de dependencia, es decir, aumenta la cantidad de personas mayores en relación a los trabajadores activos, requieren un mayor financiamiento. Si hoy hay cerca de 1 persona mayor cada 5 activos, en 2100, esta relación va a ser de 1 a 2.

Figura 5. Tasas de dependencia adultos mayores Argentina (en %) 60,00 49,82

50,00 40,00 30,00 20,00

17,71

10,00 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080 2085 2090 2095 2100

0,00

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS con datos CEPAL

c) El monto real que reciben los jubilados ha ido cayendo Otra de las razones que se esgrimieron para nacionalizar los fondos de pensiones fue que el sistema de capitalización no daba certezas sobre los montos a recibir. Sin embargo, con el cambio de sistema tampoco ha habido certeza, ya que desde que se inició el cambio de sistema en 2008, se ha cambiado en varias oportunidades las fórmulas de cálculo de las pensiones en el sistema estatal.

De esta manera, en 2008 se establece la primera fórmula de movilidad3. Luego, en 2017 se cambia la fórmula, sin embargo, esto solo duró hasta fines de 2019 cuando empezaron a haber ajustes discrecionales, finalmente, en 2020 se empieza a usar la nueva fórmula, es decir, en 12 años se han alterado 4 veces las reglas del juego. El sistema actual no ofrece reglas claras, puesto que el ajuste de las pensiones quedó dependiendo por completo del sistema político.

Finalmente, se podría suponer que, al menos las pensiones han ido creciendo en el tiempo, pero no. En términos reales las pensiones han caído un 16% entre 2017-2021.

3

La fórmula de movilidad es la forma en que se reajustan las pensiones en Argentina. Mediante el uso de esta fórmula, se supone que los pensionados no pierden su poder adquisitivo. La actual formula se elabora en base a la recaudación previsional y la evolución de los salarios y se aplica de manera trimestral.

8

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

Gráfico 6. Pensión Promedio Real en Pesos 10.500 10.000 9.500 9.000 8.500 8.000 7.500 2017

2018

2019

2020

2021

Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS con Datos ANSES y Ministerio de Economía Argentina

4. CONCLUSIÓN De acuerdo al Índice Global de Pensiones Mercer CFA Institute, el año 2021 Argentina ocupó el penúltimo lugar de 43 países analizados. En términos de adecuación es 33 del mundo a pesar que la contribución es mayor al 20% del sueldo del trabajador. En integridad del sistema es el 42 del mundo y en sustentabilidad 40.

Con la reforma no se mejoró la rentabilidad, ni se dieron certezas sobre el monto de la pensión a recibir. Actualmente, en Argentina las pensiones están completamente sujetas al sistema político y enfrentan amenazas de sostenibilidad a futuro. Es difícil tener una buena evaluación de esta política.

El sistema de pensiones debe estar aislado de la política. La tentación de usar los fondos previsionales para financiamiento fiscal o aumentar el gasto de pensiones para fines electorales es alta, lo que dificulta el diseño de un sistema sano y sustentable. Argentina es un ejemplo de ello.

9

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022

5. ANEXO TÉCNICO: BIBLIOGRAFÍA Artana, D. y Susmel, N. (Julio, 2015). “La vuelta al sistema de reparto. El caso argentino”.

Manuscrito.

Bour, J.; Susmel, N. & Urbiztondo S. (2020). El sistema previsional argentino: evolución, proyección y reforma. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Konrad Adenauer Stiftung Calabria, A.; Grushka C. & Zirulnik F. (2020). Análisis de la evolución del financiamiento y gasto de la ANSES en el período 2008-2019 Davis, R.; Stewart, F.; Knaack, P. (2021). Pension Funds and Financial Repression. Equitable Growth, Finance and Institutions Insight; World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/35584 License: CC BY 3.0 IGO. Marcel C., M.; Tapia T., W. (2010): Efectos de la crisis financiera sobre las pensiones en América Latina, IDB Working Paper Series, No. IDB-WP-152, InterAmerican Development Bank (IDB), Washington, DC, https://hdl.handle.net/11319/2668 Mendizábal, N. (2011). La reestatización del sistema previsional argentino. IX Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires.

Zuccotti, G. (2017) Reestatización de los fondos privados de pensiones. Hacia un rol más amplio de la seguridad social en la sociedad argentina El Cotidiano, núm. 204, julio-agosto, 2017, pp. 91-103 Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Azcapotzalco Distrito Federal, México

10

Perspectivas /El caso argentino en pensiones / 30 de mayo 2022