Equilibre budgétaire et solvabilité des collectivités locales dans un environnement décentralisé by Agence Française de Développement

Annexe 1 - Equilibre des budgets et des comptes et maîtrise de la dette : des fondements théoriques aux stratégies de gestion du risque de déséquilibre budgétaire annuel ou pluriannuel dans les collectivités décentralisées

Introduction La littérature théorique sur cette question est relativement abondante et assez diversifiée comme l’atteste la synthèse réalisée en 2002 par Rossi et Dafflon dans Dafflon (ed.) (2002), qui constitue le point de départ de l’analyse qui suit. Elle repose sur un socle normatif commun, qui s’inscrit dans le cadre du « fédéralisme financier » (fiscal federalism) (Derycke et Gilbert, 1988 et Dafflon-Madiès, 2008). Les règles concernant l’emprunt et la dette des collectivités publiques « soussouveraines » dérivent alors d’une vision fonctionnaliste des activités publiques qui conduisent à affecter des responsabilités et des moyens de financement à des échelons hiérarchisés de collectivités publiques. Assez curieusement cependant, ce socle normatif commun a donné lieu à des préconisations pratiques assez divergentes, selon qu’elles se rattachaient à un modèle prescriptif de gouvernement « descendant » ou « ascendant ». L’approche descendante est la plus courante et se définit le plus souvent elle même par référence au concept de « fédéralisme financier ». Dans ce cas, les normes budgétaires imposées aux collectivités locales dérivent de concepts et de modèles prescriptifs conçus par l’Etat, fût-il fédéral ou unitaire. L’approche ascendante, bien moins couramment développée dans la littérature, est plus conforme en revanche à l’esprit même de décentralisation ou de « finances fédérales », pour reprendre la distinction classique introduite par Bird (1993) entre « fiscal federalism » et « federal finance ». Les normes budgétaires locales sont dans ce cas des contraintes que les collectivités autonomes et responsables de leurs choix devant les électeurs se doivent de respecter, afin de leur donner une efficacité maximale. Elles ne procèdent donc pas d’objectifs exogènes imposés par le législateur, mais seulement de la volonté de donner aux collectivités locales le cadre de responsabilité budgétaire, qui est le corollaire de leur autonomie. Dans la perspective du « fédéralisme financier », la possibilité pour les collectivités décentralisées de présenter des déficits et de souscrire des emprunts découle directement des fonctions qui leur sont dévolues. Les conclusions des modèles de « fédéralisme financier », qu’ils soient de première génération (le « modèle Tiebout-Oates-Musgrave ») ou de « seconde génération » pour reprendre l’expression de Oates (1999) sont assez claires et constantes. Les tâches qui répondent à l’objectif d’efficacité économique doivent être en général partagées entre les niveaux de collectivités, au regard des externalités qu’elles engendrent. En revanche, la conception des politiques publiques ayant pour objectif la redistribution des revenus ou la régulation du niveau de l’activité macroéconomique doit relever à titre principal de l’Etat fédéral ou unitaire. La mise en œuvre de ces politiques peut cependant être déléguée dans certains cas aux collectivités décentralisées, mais en tant qu’agents du gouvernement central ou fédéral (Dafflon et Madiès, 2008). Dans ces cas en effet, les actions non-coordonnées des collectivités décentralisées risquent d’être moins inefficaces que les actions, par hypothèse cohérentes, du gouvernement central. Dans ce qui suit, on s’interroge plus spécifiquement sur les conséquences de ce modèle de répartition des tâches sur la question de l’équilibre budgétaire et de la dette. Il existe en effet des liens, souvent mal perçus, entre les questions de répartition de compétences et celle de l’équilibre budgétaire et de l’emprunt. On examinera successivement les questions relatives à la compétence « redistribution » et à la « stabilisation macroéconomique », puis à celles relatives à l’« efficacité économique ».